INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO...emanadas do planejamento governamental. descolado da gestão, o...

TRIBUNAL DE CONTASDO ESTADO DO PARANÁ

F E R N A N D O A U G U S T O M E L L O G U I M A R Ã E S

C O N S E L H E I R O R E L A T O R

I N S T R U M E N T O S D EP L A N E J A M E N T O

C O N S E L H E I R O R E L A T O R

Fernando augusto mello guimar ães

C O O R D E N A D O R A

rita de CÁssia BomPeiXe C. momBelli

E Q U I P E T É C N I C A

adriana lima domingos

riCardo alPendre

P R O J E T O G R Á F I C O

nÚCleo de imagem | diretoria de ComuniCaÇão soCial

R E S U M O

a função planejamento é dever do estado e garante a continuidade das polí-

ticas públicas por meio de sucessivos governos, bem como o alcance dos resultados

almejados, definindo as diretrizes, metas e objetivos da gestão. Os principais instru-

mentos de planejamento de que dispõe a administração Pública são os planos de

governo, os planos setoriais e os orçamentos. em matéria de orçamento público, o

ordenamento jurídico brasileiro consagra mecanismos básicos que visam a adequá

-los à disponibilidade financeira e à realidade do seu ambiente interno e externo.

a ausência de coordenação efetiva da elaboração anual do orçamento e do

planejamento plurianual sob o mesmo comando institucional não permite assegurar

o alcance dos resultados e o controle social, no médio e longo prazo. Isso significa

dizer que o modelo de gestão orçamentária não pode se orientar preponderante-

mente pelas decisões financeiras, em detrimento da resolução dos problemas e na

busca dos objetivos almejados pelo plano de governo.

Essa prática ficou evidenciada a partir dos ajustes promovidos pelo Estado

em sua estrutura organizacional em 2013 e 2017, com a alteração das atribuições

exercidas pela Secretaria de Estado da Fazenda (SEFA), a qual passou a elaborar os

orçamentos anuais. tal prática teve como resultado a segregação das funções entre

a unidade fazendária e a Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenação Ge-

ral (SEPL), ocasionando um conflito de prerrogativas de ordem procedimental, téc-

nica e de subordinação.

outra questão importante repousa no comportamento das emendas par-

lamentares que, em razão das várias circunstâncias que envolvem as imperfeições

de previsão de arrecadação e mesmo de fluxo de despesas que permitam a adequa-

ção de suas liberações, condicionadas ao ingresso de receitas ou para atender inte-

resses específicos de sua base de apoio, são classificadas no orçamento do Estado

como reserva de Contingência, com o intuito de “bloquear os orçamentos” dos ór-

gãos executores, para a liberação das emendas parlamentares, mediante autoriza-

ção da Casa Civil, bem como superestimar recursos desta fonte, com o intuito de

abrir lastro para que tais emendas se adequem à receita Corrente líquida, no limite

estabelecido pela ldo. isso revela distorções na participação do Poder legislativo

no processo orçamentário, ao reduzir a influência dos parlamentares no orçamen-

to público, onde pouco ou nada interferem em sua elaboração, fazendo do Poder

Executivo o único responsável pelas escolhas que vão definir os programas a serem

cumpridos estado.

em se tratando da coerência interna, ou a compatibilidade dos instrumentos

de planejamento, embora haja a interligação formal das metas anuais e plurianuais,

observa-se um descompasso na sua execução, sendo possível afirmar que as ações

anuais têm por base a capacidade de execução física e financeira dos órgãos, e não

os movimentos necessários ao alcance dos objetivos definidos no plano plurianual.

Essa dinâmica revelou-se dominada por uma lógica invertida, na qual os orçamentos

anuais alteram os planos orientadores das ações do governo.

embora seja compreensível que limitações econômicas referentes à impor-

tância de preservar o compromisso com a qualidade fiscal delimitem o horizonte da

atuação do Estado, a ênfase do planejamento orçamentário na capacidade de exe-

cução anual prejudica os resultados almejados na definição dos Programas. Ao privi-

legiarem a implementação dos orçamentos anuais em detrimento do planejamento

de médio prazo ou de Programas de duração continuada, as unidades executoras do

Governo do Estado tendem a definir metas mais conservadoras, de modo que sejam

factíveis de serem alcançadas e, assim, manterem-nas accountables.

no que toca às alterações orçamentárias a que os instrumentos de plane-

jamento estão sujeitos, foram verificados vícios de redação na LOA 2017, seja pelos

valores envolvidos ou por questão conceitual, capazes de desvirtuar o limite real au-

torizado por lei. Ainda, embora a reprogramação por repriorização das ações gover-

namentais faça parte da dinâmica da execução orçamentária ao longo de um exercí-

cio financeiro, o Governo do Estado altera, recorrentemente, 1/3 de seu orçamento

anual, ao longo da vigência do plano plurianual, em detrimento da readequação dos

programas propostos e da reavaliação das previsões orçamentárias estabelecidas

quando de sua elaboração. A concessão ou a utilização de créditos com dotação

ilimitada ou finalidade imprecisa, assim como a promoção de ações que não sejam

capazes de prevenir riscos ou desvios passíveis de afetar o equilíbrio das contas pú-

blicas, são vedadas pela legislação vigente. além de contrariar a norma legal, seus

efeitos acabam refletindo no enfraquecimento do orçamento como instrumento de

planejamento e no efetivo controle da receita e da despesa. O gráfico a seguir ilustra

as alterações orçamentárias de 29,10%, em média, promovidas pela abertura de cré-

ditos adicionais, apuradas nas prestações de contas do Poder Executivo, nos últimos

6 (seis) anos.

Percentual dos créditos adicionais

29,07%

34,63%

30,46%

24,07% 23,09%

33,30%

2012 2013 2014 2015 2016 2017

Créditos Adicionais

Média 29,10%

Fonte: Prestações de Contas 2012 a 2017

Finalmente, argumenta-se que o monitoramento e a avaliação das ações

planejadas de governo constituem importantes ferramentas de gestão, pois devem

subsidiar as decisões sobre a manutenção, ajustes, reformulação ou interrupção de

intervenções, além de constituir matéria prima para a divulgação dos esforços e dos

resultados de governo. Sua importância, como se vê, está relacionada à preocupa-

ção com a eficácia, eficiência, efetividade e accountability das ações governamentais,

conquanto possam fornecer respostas sobre a qualidade dessas ações aos gestores,

à sociedade e ao legislativo. em que pese os esforços de coordenação do sistema

de monitoramento do governo centrados na sePl e no sistema integrado de ges-

tão, Avaliação e Monitoramento Estadual (SIGAME), os desafios da efetiva geração

de evidências pelos órgãos executores das ações programadas de governo e de sua

apropriação no ciclo de gestão, compreendem aspectos relacionados à estruturação

metodológica e institucional, à capacitação de recursos humanos e à efetiva atribui-

ção de autonomia aos agentes avaliadores, adequação das ferramentas e à própria

qualidade das informações disponíveis no processo de planejamento governamen-

tal, o que ainda dificulta a responsabilização por desempenho. Finalmente, as po-

tencialidades do sistema de monitoramento do Estado são afetadas pela dinâmica

de liberação de recursos por parte da seFa, que tem padrão de concentração no

último trimestre de cada exercício financeiro e da defasagem temporal imposta à

consolidação das informações decorrentes do monitoramento em vista do calendá-

rio orçamentário.

calendário do ciclo de gestão orçamentária

Execução do Orçamento Corrente

Planejamento do Orçamento Subsequente

1º Jan 15 Abr 17 Jul 31 Ago 22 Dez 31 Jan 30 Mar

Executivo encaminha

projeto de PPA para o

Legislativo

Executivo encaminha projeto de LDO para Legislativo

Executivo encaminha projeto de LOA para Legislativo

Data limite para o

Legislativo aprovar o

PPA

Data limite para o

Legislativo aprovar a

LOA

Data limite para o


LDO

Execução Físico-

Financeiro da LOA

Relatório de Acompanhamento

do PPA

Fonte: Produção Própria

Por fim, uma avaliação substantiva dos Indicadores do PPA revela que do

total de 57 indicadores válidos, 08 apresentam problemas em seus atributos bási-

cos, 38 tem problemas relacionados às fontes, ao menos 03 consistem em índices

que resultam de fórmulas compostas por metas físicas de atividades que, postas

em conjunto (e, ainda, em média), não representam nenhum aspecto específico a ser

monitorado na realidade social em relação aos objetivos dos programas de gover-

no, além de serem destituídos de significado minimamente compreensível ao públi-

co em geral, entre outras fragilidades. resta patente a necessidade de incrementar

qualitativamente os dados disponíveis sobre os avanços promovidos pelos Progra-

mas Finalísticos, o que tende a aumentar a legitimidade das políticas públicas e a

segurança dos gestores no momento de planejar as intervenções e a alocação de

recursos, aumenta a credibilidade do governo por parte da sociedade e informa a

apreciação legislativa dos instrumentos de planejamento.

S U M Á R I O

1. introdução .....................................................................................................10

2. elaBoração dos orçamentos ..............................................................12

2.1. atriBuiçÕes institucionais ............................................................ 15

2.2. emendas legislatiVas ........................................................................ 20

2.3. transParÊncia e ParticiPação social .......................................26

2.4. comPatiBilidade das Peças orçamentárias ......................... 28

2.5. alteraçÕes orçamentárias ........................................................... 34

3. monitoramento e aValiação das açÕes PlaneJadas de

goVerno ................................................................................................................39

3.1. sistema de monitoramento e aValiação das PolÍticas

PÚBlicas ..............................................................................................................41

3.2. aValiação suBstantiVa dos indicadores do PPa – 2017 .. 46

4. conclusão .......................................................................................................51

4.1. ProPosta de encaminHamento .....................................................51

4.2. consideraçÕes Finais .........................................................................55

C O N TA S D O G O V E R N A D O R | E X E R C Í C I O 2 0 1 7

I N S T R U M E N T O S D E P L A N E J A M E N T O

10

1. INTRODUÇÃO

depois do Plano de governo1, que sintetiza de forma genérica as intenções

do governo, por setor, o orçamento público é considerado o instrumento fundamen-

tal das finanças públicas e tem como característica traduzir os projetos e programas

de governo, as políticas financeiras, econômicas e sociais adotadas pelo chefe do

Poder Executivo, discriminando a origem e a estimativa dos recursos e das despe-

sas que deverão ser realizadas com clareza e responsabilidade, de forma planejada e

integrada, com vistas a atender as necessidades requeridas pela sociedade na manu-

tenção das atividades e na execução dos projetos propostos no plano.

a função de planejamento é um dever de estado, tendo caráter determi-

nante para o setor público e indicativo para o setor privado, conforme disposto no

art. 174 da Carta Magna – “como agente normativo e regulador da atividade econômica,

o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento,

sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado”.

Isso significa dizer que, a partir da Constituição de 1988, o planejamento

governamental passou a ser uma ferramenta obrigatória utilizada para definir as di-

retrizes, iniciativas, metas e objetivos do Estado, referente a todos os fatores e ato-

res relacionados. Uma de suas características singulares é o seu horizonte temporal,

diante da perspectiva de curto, médio ou longo prazo. O curto prazo relaciona-se ao

planejamento operacional, o médio prazo ao planejamento tático e o longo prazo ao

planejamento estratégico, sendo esse capaz de ajustar os objetivos, habilidades e

recursos de uma organização em todos os níveis administrativos, com a perspectiva

de alcançar os alvos e metas previamente projetados.

Por sua vez, a gestão, embora seja atividade de gerenciamento cotidiano da

máquina pública, é algo que apenas pode fazer sentido no plano estratégico - por ser

portadora de conteúdos e orientações que de fato impactem positivamente tanto

os processos de trabalho como os produtos e os resultados da ação estatal – se aco-

plada ou referenciada adequadamente nas diretrizes gerais e atividades concretas

1 O Plano de Metas 2015-2018 está disponível em: http://divulgacandcontas.tse.jus.br/dados/2014/680/BR/PR/3/160000000558/proposta_governo1404590511295.pdf Acesso em 28/09/2017.

http://divulgacandcontas.tse.jus.br/dados/2014/680/BR/PR/3/160000000558/proposta_governo1404590511295.pdf


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emanadas do planejamento governamental.

descolado da gestão, o planejamento corre o risco de tornar-se um conjunto

de estudos, diagnósticos e proposições de objetivos sem e ficácia instrumental, inca-

paz de mobilizar os recursos necessários de forma racional, na direção pretendida

pelos planos.

dessa forma, o planejamento e a gestão devem ser atividades interligadas e de-

pendentes, de forma a harmonizar o sistema governamental, conciliando as questões so-

ciais, a determinação das políticas adotadas e o conhecimento técnico de sua realidade.

a Constituição Federal, ao dispor sobre as premissas básicas a serem consi-

deradas na elaboração de um instrumento de planejamento amplo, explicita em seu

art. 165, I, § 1º que “o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes,

objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras

delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.”

As legislações que compõem o sistema orçamentário brasileiro – Plano Plu-

rianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA)

– constituem instrumentos fundamentais para a Administração Pública exercer suas

atribuições e competências, pois ao dar publicidade às definições do planejamento

das ações pretendidas, estabelecer prioridades e dar direcionamento à aplicação

dos recursos públicos, possibilita que a sociedade tenha controle sobre as atividades

a serem desenvolvidas pelos gestores.

Embora os três documentos estejam conectados, o PPA caracteriza os pro-

gramas, os projetos e os objetivos, além de destacar as iniciativas necessárias à sua

consecução e as propostas de uma gestão, enquanto que a ldo e a loa estão inti-

mamente ligados ao detalhamento das ações e na destinação dos recursos financei-

ros e orçamentários, anualmente.

Entre os desafios na implementação do PPA, não está apenas a formaliza-

ção de um documento voltado para o cumprimento de obrigações legais, mas tam-

bém a elaboração de um instrumento de planejamento de maior alcance temporal,



12

no estabelecimento das prioridades e no direcionamento das ações da administra-

ção pública, bem como o apoio ao controle interno, externo e social.

Considerando sua relevância, o PPA necessita ser formulado, executado,

monitorado e avaliado continuamente, segundo critérios rígidos que possam garan-

tir: credibilidade, por parte do ente público e da sociedade; universalidade, demons-

trando sua capacidade de abarcar as estruturas administrativas, sociais e regionais;

e vitalidade, quando as diretrizes, objetivos e metas estão aderentes às prioridades

do governo, adequados à disponibilidade financeira e coerentes com a realidade do

seu ambiente interno e externo.

Por relacionar-se diretamente com as diretrizes e políticas públicas adota-

das no período da gestão, a LDO e a LOA são relevantes no detalhamento das infor-

mações sobre os caminhos e custos necessários para a realização das políticas pú-

blicas e dos programas, no atingimento das metas físicas e financeiras, contribuindo

para o controle gerencial.

Partindo dessas premissas, este trabalho aborda aspectos relativos aos Ins-

trumentos de Planejamento vigentes (PPA-LDO-LOA), considerando os processos

e atores responsáveis pela sua elaboração, alterações, monitoramento e avaliação.

2. ELABORAÇÃO DOS ORÇAMENTOS

a elaboração orçamentária é representada pelas ações de previsão e apro-

vação de recursos para um determinado período, a partir das propostas iniciais das

unidades e órgãos hierárquicos executores, de modo a fornecer os parâmetros a se-

rem obedecidos para a adequada gestão do orçamento e das finanças públicas2.

Em termos financeiros, os orçamentos devem indicar os programas e ações

agrupados setorialmente por funções de governo, segundo os grupos de despesa,

ajustando o ritmo de execução ao fluxo de recursos previstos, de modo a assegurar

a contínua e oportuna liberação destes.

2 Designa a totalidade de recursos e meios de que dispõem o Estado para atender às necessidades públicas, assim como o conjunto de normas técnicas e jurídicas aplicáveis à consecução desse objetivo.

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O Plano Plurianual 2016/2019 do Estado do Paraná, instituído pela Lei Esta-

dual nº 18.661, de 22 de maio de 2015, está estruturado em Programas e Iniciativas,

orientados para a consecução de seus objetivos, visando criar condições efetivas

para a formulação, gestão e implementação das políticas públicas, de acordo com o

Plano de Metas 2015-20183, considerando três pilares que constituem a estratégia

central de desenvolvimento humano, econômico e ambiental, ao mesmo tempo que

permitem enfrentar problemas locais, regionais ou estaduais, de forma a eliminar

disparidades, promover o equilíbrio e a igualdade.

a estruturação, em comento, está alicerçada na integração do PPa com o

Orçamento no nível dos Programas e das Iniciativas. Os programas são classificados

em dois tipos: a) Finalístico, por ser o instrumento que articula o conjunto de indi-

cadores, iniciativas e metas, orçamentárias e não orçamentárias, para alcançar os

resultados desejados, em conformidade com a agenda de governo; e b) Gestão, Ma-

nutenção e serviços ao estado, medidos por um conjunto de iniciativas destinadas

ao apoio, à gestão e à manutenção administrativa da atuação governamental e de

outros poderes, ministério Público e defensoria Pública.

as iniciativas declaram as entregas à sociedade de bens e serviços, resultan-

tes da coordenação de ações orçamentárias e contribui para atender aos objetivos

de um programa. Nelas serão detalhados o que fazer, como fazer, em qual lugar e

quando. norteiam a atuação governamental e estabelece um elo entre o Plano e o

Orçamento, podendo, dessa forma, serem caracterizadas como mistas, por serem

custeadas com recursos orçamentários e não orçamentários.

Cada iniciativa terá uma meta associada a uma unidade de medida, com a

quantidade regionalizada informada para cada um dos quatro anos do PPA, podendo

ser informada por mesorregião ou por município. o resultado obtido nessas metas

deve ser consequência direta da execução e desempenho, no período do Plano, do

conjunto de ações e obras previstas exclusivamente nas Leis Orçamentárias Anuais,

devido à relação de complementaridade e de compatibilidade entre os instrumentos

de planejamento.

3 Disponível em: http://divulgacandcontas.tse.jus.br/dados/2014/680/BR/PR/3/160000000558/proposta_

governo1404590511295.pdf Acesso em 28/09/2017.





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O Indicador é um instrumento capaz de medir o desempenho do programa.

deve ser passível de aferição e coerente com o objetivo estabelecido, ser sensível à

contribuição das principais ações e apurável em tempo oportuno. Quando apurado

periodicamente, auxilia o monitoramento da evolução de uma determinada realida-

de, gerando subsídios para a avaliação. Um indicador pode ser definido como a me-

dida de um objetivo a ser perseguido, de um recurso alocado, de um efeito obtido, de

qualidade ou do contexto socioeconômico.

O Plano Plurianual vigente possui 20 Programas Finalísticos e 4 Programas

de gestão, manutenção e serviços, além das obrigações especiais4, consistindo em

61 indicadores, 322 Iniciativas, 209 Metas, envolvendo 27 órgãos, 111 Unidades Or-

çamentárias, para a manutenção e o desenvolvimento sustentável do estado.

A Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO) tem a finalidade precípua de esta-

belecer as metas e prioridades para o exercício financeiro subsequente, ao orientar

a elaboração do orçamento, dispor sobre alteração na legislação tributária, estabe-

lecer os parâmetros necessários à alocação dos recursos no orçamento anual. A Lei

de Responsabilidade Fiscal (LRF) imputou à LDO o objetivo de alcançar e manter o

equilíbrio fiscal, como elo entre o PPA e os Orçamentos Anuais, compatibilizando as

diretrizes do plano à estimativa das disponibilidades financeiras para determinado

exercício.

No exercício de 2017, a LDO do Estado do Paraná, instituída pela Lei nº

18.907, de 28 de novembro de 2016, além estabelecer os ajustes no PPA, confor-

me disposto no inciso VI, do § 3º, do art. 133 da Constituição Estadual5, inovou ao

apresentar, em seu anexo, um cenário econômico para os exercícios financeiros de

2016 a 2019, demonstrando as projeções de receita e despesa, o cumprimento das

metas Fiscais, a estimativa de renúncia de receita, a evolução do patrimônio líquido,

a avaliação da situação financeira e atuarial do RPPS, de 2013 a 2015, e o Anexo de

riscos Fiscais, a qual será objeto de análise, no que couber, no Caderno tematico de

gestão Fiscal.

4 Despesas relativas a proventos de inativos, pagamento de sentenças judiciais, precatórios, PIS/PASEP, amortização, juros e encargos das dívidas pública interna e externa, reserva de contingência, entre outras.5 § 3° A lei de diretrizes orçamentárias, de caráter anual, compreenderá: VI - os ajustamentos do plano plurianual decorrentes de uma reavaliação da realidade econômica e social do estado;

http://www3.tce.pr.gov.br/contasdogoverno/2017/pdfs/gestaofiscal.pdf

http://www3.tce.pr.gov.br/contasdogoverno/2017/pdfs/gestaofiscal.pdf

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Por sua vez, a Lei Orçamentária Anual (LOA) – Lei nº 18.948, de 22 de de-

zembro de 2016, discriminou os recursos orçamentários e financeiros pautados pela

ldo, bem como as metas ali estabelecidas.

a Constituição Federal, ao dispor sobre as premissas básicas a serem consi-

deradas na elaboração de um instrumento de planejamento amplo, explicita a LOA,

em seu art. 165, III, § 5º6. outro dispositivo legal que trata da elaboração do orça-

mento, é a Lei Complementar nº 101/2000, em seu art. 5º7.

2 .1. ATRIBUIÇÕES INSTITUCIONAIS

A partir de 2013, as atividades pertinentes à elaboração e acompanha-

mento da execução das Leis de Diretrizes Orçamentárias e dos Orçamentos Anuais,

foram transferidas da estrutura organizacional da Secretaria de Estado do Planeja-

mento e Coordenação Geral (SEPL), para a Secretaria de Estado da Fazenda (SEFA),

com a edição da Lei Estadual nº 17.746/2013 e do Decreto nº 9.459/2013, observa-

dos os princípios estabelecidos pela legislação aplicada.

Com isso a SEFA passou a ter a incumbência de definir, entre outras ações, a

alocação de recursos dos projetos e atividades orçamentárias; a análise e compatibi-

lização das propostas setoriais de orçamento, consolidando-as no orçamento anual,

em observância ao Plano Plurianual; o estabelecimento de normas e procedimentos

orçamentários, assegurando critérios técnicos, econômicos e administrativos entre

as atividades governamentais; a orientação da elaboração dos orçamentos dos ór-

gãos governamentais; o acompanhamento e o controle da execução física e financei-

ra do orçamento, disciplinando os créditos, face aos planos e programas de trabalho,

de acordo com a natureza financeira, em articulação com as unidades do Sistema Es-

6 “A lei orçamentária anual compreenderá: I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; ii - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; iii - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.”7 O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar: I - conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do documento de que trata o § 1o do art. 4o; II - será acompanhado do documento a que se refere o § 6o do art. 165 da Constituição, bem como das medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado; iii - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, destinada ao: a) (VETADO); b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.



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tadual de Planejamento; a identificação de fontes e análise de recursos financeiros

mobilizáveis para execução dos planos e programas; a determinação dos limites de

capacidade de empenho para as Secretarias e entidades vinculadas; além das atri-

buições correlatas de natureza orçamentária/financeira.

assim, as propostas de orçamento anual passaram a ser elaboradas pela

Coordenação do orçamento estadual, vinculada à seFa, alicerçada nas previsões

orçamentárias encaminhadas pelos órgãos hierárquicos executores do Estado, e são

enviadas pelo Chefe do Poder Executivo à Assembleia Legislativa até 31 de agosto,

conforme fluxo resumido a seguir:

Governador

Encaminha

Soc. Economia Mista

Empresas Públicas

Secretarias de Estado

Encaminha

COE – SEFA Analisa Propostas ALEP

Encaminha

Fundos Previdenciários

Orçamento Fiscal

Orçamento Seguridade

Sanciona

Governador

Após aprovada e publicada a lei orçamentária, inicia-se a fase de execução,

na qual as despesas se concretizarão, com a efetiva entrega dos recursos que cons-

tam das dotações orçamentárias para o cumprimento dos programas governamen-

tais nela estabelecidos, conforme a programação financeira da SEFA.

do ponto de vista metodológico, o planejamento governamental deve estar

conectado com o processo orçamentário, obedecendo uma equivalência conceitual

e procedimental com os programas, objetivos, metas e indicadores do plano pluria-

nual, visando os produtos e resultados que devam ser alcançados, orientados pelas

mesmas categorias que foram planejadas. Isso significa dizer que o modelo de gestão

orçamentária não pode se orientar preponderantemente pelas decisões financeiras

da unidade fazendária, mas pela solução dos problemas e a busca dos objetivos al-

17



mejados pelo plano de governo.

Diante de um ambiente de imprevisibilidade fiscal periódica e crônica, a que

passam os estados da federação, o orçamento, como se apresenta, ficou reduzido e pas-

sou a ser apenas um instrumento de ajuste financeiro, quando não de estimativas de

cortes lineares e/ou permanentes. Nesse ambiente nocivo, a estrutura fazendária tende

a adquirir uma dominância sobre o processo de planejamento governamental de curto

prazo, ao controlar as despesas públicas subordinando a elaboração orçamentária ao

seu comando, dificultando, assim, qualquer conexão com o planejamento.

Não obstante a elaboração anual do orçamento possibilite a atualização

permanente do próprio planejamento estratégico e de seus projetos e programas, o

que é salutar sob o aspecto da administração gerencial, a ausência de integração do

ciclo de planejamento e de gestão sob o mesmo comando institucional, não permite

assegurar o alcance dos resultados e o controle social em relação a sua execução, no

médio e longo prazo.

a evolução do orçamento público está intrinsecamente ligada à necessidade

de conexão entre o planejamento e o orçamento, como instrumento indispensável à

programação orçamentária e financeira.

embora a função institucional da sePl seja de coordenação, orientação e

controle da ação geral do governo do estado, e que a secretaria conte com o apoio

técnico do Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econômico e Social (IPARDES),

a ela vinculada, cuja função é estudar a realidade econômica e social do estado para

subsidiar a formulação, a execução, o acompanhamento e a avaliação de políticas

públicas, a redução das atribuições inerentes ao planejamento coloca em risco o pa-

pel do PPA como instrumento de programação, causando prejuízos à sua capacidade

de garantir os resultados almejados.

Isto ficou evidenciado nas conclusões do Relatório de Fiscalização da Secre-

taria de Estado Planejamento e Coordenação Geral de 2017, apontadas pela equi-

pe de fiscalização da 3º Inspetoria de Controle Externo desta Corte de Contas, ao

abordar em um de seus capítulos, as “Fragilidades na Elaboração e no Monitoramento



18

do Plano Plurianual – PPA”8, onde foi constatado: o risco de concentração das deci-

sões, orçamentárias e financeiras, na SEFA, detentora dos recursos e a redução da

função de planejamento da sePl; a estruturação dos instrumentos de planejamento

em secretarias diferentes, ou seja, a ldo e loa com a seFa e PPa com a sePl; a

inexistência de sistema informatizado, para registrar as orientações formais da SEPL

e manter o histórico das decisões; fragilidade na organização base do sistema de pla-

nejamento do Estado; a adoção de critérios frágeis para definição de metas; e a falta

de normatização, por parte da SEPL, de regras para o envio de dados da execução

dos índices e metas, constantes dos programas e iniciativas do PPa.

Em decorrência das decisões estratégicas de diferentes naturezas, por

ocasião das prerrogativas de elaboração orçamentária transferidas à SEFA, (Lei nº

17.746/2013) e com os ajustes ocorridos na estrutura organizacional do órgão, ex-

tinguindo os Grupos de Planejamento Setorial (GPS), da Secretaria do Planejamento

e Coordenação Geral (SEPL), e criando os Grupos Orçamentários Setorial – GOS,

(Decreto nº 9.459/20139), transformados, posteriormente, em Grupo Orçamentário

e Financeiro Setorial – GOFS (Resolução nº 1.132/2017), que passaram a ter uma

integração funcional entre a Secretaria da Fazenda e as Secretarias onde atuam, até

então exercida pelos GPS, restou prejudicada a atuação da SEPL, tendo em vista o

conflito de atribuições de ordem procedimental e técnica.

enquanto os grupos de Planejamento setoriais eram compostos por servi-

dores treinados e capacitados na área de planejamento, interagindo com os órgãos

executores na elaboração e compatibilidade dos programas, indicadores e metas, os

Grupos Orçamentários e Financeiros Setoriais exercem funções, preponderante-

mente, financeiras e de execução orçamentária.

Em conclusão, significa dizer que a segregação de funções entre SEFA e SEPL,

reforça o risco de privilegiar a execução financeira em detrimento do planejamento

de médio prazo quando do exercício das funções de planejamento e coordenação

geral, tornando-as potencialmente conflitantes quando deveriam ser exercidas de

forma coordenada e integrada, por serem capazes de interferir na produção e inter-8 Prestação de Contas Anual da SEPL (2017), Protocolo nº 21301-4/18-TC, Peça 27.9 Altera, conforme especifica, a estrutura administrativa do Governo do Estado do Paraná e adota outras providências.

19



pretação das informações produzidas pelos órgãos executores, podendo compro-

meter a tomada de decisões, os objetivos e metas propostos e os serviços prestados.

isto considerado, sugere-se ao eminente relator que seja recomendado ao

governo do estado que:

i. Fortaleça as funções de planejamento de médio prazo e de coordena-

ção geral da sePl, inclusive com a participação efetiva do iPardes na

fase de elaboração e monitoramento das políticas públicas constantes

do PPa e da loa;

ii. Realize estudo sobre a pertinência da segregação entre a SEPL e a SEFA

das funções de planejamento;

iii. Promova a especialização dos servidores envolvidos na elaboração e

acompanhamento dos instrumentos de planejamento, ou envide esfor-

ços na composição de quadros permanentes vinculados ao planejamen-

to, nos órgãos executores do orçamento, de modo a reduzir os riscos de

conflito de atribuições, de ordem procedimental, técnica e de subordina-

ção, entre a unidade fazendária e a Secretaria de Planejamento;

iv. Proponha medidas de integração efetiva das peças de planejamento or-

çamentário, possibilitando uma maior eficácia do PPA, considerando os

seus quatro anos de vigência;

v. Que a SEPL, na condição de responsável máxima pelo planejamento do

estado do Paraná, atue junto à seFa, no sentido de associar as metas

constantes da loa em relação as metas das iniciativas do PPa, demons-

trando os efeitos de umas sobre as outras, objetivando propiciar melho-

rias de interligação e maior aderência entre os dois instrumentos, iden-

tificando possíveis alterações, correções e atualizações, que se fizerem

necessárias;



20

2 .2 . EMENDAS LEGISLATIVAS

as emendas parlamentares constantes do PPa e direcionadas pela ldo,

previstas no § 2º, art. 166, da Constituição Federal e § 2º do art. 134 da Constituição

estadual, são apresentadas às comissões competentes, de caráter técnico-legislati-

vo ou especializado, que fazem parte da estrutura institucional da Assembleia Legis-

lativa do Estado do Paraná (ALEP), instituídas para funcionarem com responsabili-

dade sobre determinada área do interesse coletivo, previstas em regimento interno

próprio, para emissão de parecer e posterior apreciação pelo plenário, na forma re-

gimental.

Por seu turno, as emendas constantes da elaboração do orçamento anual,

estão alicerçadas no § 3º, art. 166, da Constituição Federal10 e § 3º, art. 134, da

Constituição estadual11. Por meio desses instrumentos o Poder legislativo procura

aperfeiçoar a proposta orçamentária encaminhada pelo Poder Executivo, visando

uma melhor alocação dos recursos públicos.

as emendas feitas ao orçamento geral do estado são propostas pelos parla-

mentares que podem opinar ou influir na alocação dos recursos públicos, em função

de compromissos políticos que assumiram durante seu mandato, tanto nos municípios

quanto nas instituições ou órgãos de classe que representam. tais emendas podem

acrescentar, suprimir ou modificar determinados itens (rubricas orçamentárias12) dos

programas finalísticos constantes do projeto de lei orçamentária enviado pelo Executivo.

Segundo os arts. 136 e 137, do Regimento Interno, da ALEP, a emenda parla-

mentar é a proposição apresentada como acessório de outra, podendo ser:

10 CF, art. 166, § 3º: “As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre: a) dotações para pessoal e seus encargos; b) serviço da dívida; c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou III - sejam relacionadas: a) com a correção de erros ou omissões; ou b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.”11 CE, art. 134, § 3°: “As emendas ao projeto de lei do orçamento anual e aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre: a) dotações para pessoal e seus encargos; b) serviço da dívida; c) transferências tributárias constitucionais para os municípios; III - sejam relacionadas: a) com a correção de erros ou omissões; b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.”12 Verba prevista como despesa em orçamentos públicos e destinada a significados específicos.

21



• supressiva, quando elimina parte de outra proposição;

• Substitutiva, quando se apresenta como sucedânea de parte ou partes de

outra proposição, na hipótese da alteração ser substancial, no seu todo;

• aditiva, a que se acrescenta a outra proposição; ou

• Modificativa, quando altera outra proposição sem modificá-la substan-

cialmente.

Existem emendas feitas às receitas e às despesas orçamentárias. As primei-

ras têm por finalidade alterar a estimativa de arrecadação, podendo inclusive propor

a sua redução. Por sua vez, as emendas à despesa são classificadas como de remane-

jamento13, apropriação14 ou cancelamento15.

as emendas propostas ao orçamento, podem ser:

• individuais, de autoria de cada deputado;

• de bancada ou coletivas, de autoria das bancadas regionais;

• de comissão, apresentadas pelas comissões técnicas do legislativo, tam-

bém denominadas coletivas; e

• De relatoria, propostas pelo relator da redação final ou pelos relatores

setoriais das 24 (vinte e quatro) Comissões Permanentes das respectivas

áreas temáticas do orçamento16.

Merece ser destacada a classificação orçamentária das emendas parlamen-

tares, quando da elaboração da lei orçamentária anual. diante da ausência de uma

dotação orçamentária específica, o Governo do Estado utilizou como fonte de re-

13 emendas de remanejamento são as que acrescentam ou incluem dotações e, simultaneamente, como fonte exclusiva de recursos, anulam dotações equivalentes, excetuando as reservas de contingência. Tais emendas só podem ser aprovadas com a anulação das dotações indicadas, observada a compatibilidade das fontes de recursos.14 emendas de apropriação são que acrescentam ou incluem dotações e, simultaneamente, como fonte de recursos, anulam valor equivalente proveniente de outras dotações e de verbas da chamada Reserva de Recursos.15 Emendas de cancelamento propõem, exclusivamente, a redução de dotações orçamentárias.16 Art. 29, § 1º, Inciso III – “A Assembleia, depois de eleita a Mesa, organizará as Comissões Permanentes, dentro de quinze dias. § 1º Às Comissões Permanentes, na respectiva área de atuação, compete entre outras: ... III - apresentar substitutivos, emendas e subemendas; ...” - RI – ALEP.



22

cursos a despesa fixada para Reserva de Contingência. Esta prática ficou evidencia-

da, ao consignar, no demonstrativo da despesa dos orçamentos Fiscal e do rPPs

(Tabela 1), um montante inicial de R$ 203,7 milhões como Reserva de Contingência

e registrar no Anexo II (Tabela 2), do mesmo dispositivo legal, um valor de R$ 150,3

milhões, descontados os R$ 53,3 milhões relativo às Emendas Parlamentares.

taBela 1 – demonstratiVo da desPesa e dos orçamentos Fiscal e do rPPs

R$ 1,00

RPPS

TESOURO OUTRAS FONTES TESOURO

DESPESAS CORRENTES 38.259.444.546 2.672.461.407 9.079.444.038 50.011.349.991

Pessoal e Encargos Sociais 18.711.874.908 288.089.191 9.004.614.628 28.004.578.727

Juros e Encargos da Dívida 691.580.949 40.000 - 691.620.949

Outras Despesas Correntes 18.855.988.689 2.384.332.216 74.829.410 21.315.150.315

DESPESAS DE CAPITAL 5.230.433.972 654.083.008 - 5.884.516.980

Investimentos 3.519.442.338 650.854.208 - 4.170.296.546

Inversões Financeiras 247.346.346 3.228.800 - 250.575.146

Amortização da Dívida 1.463.645.288 - - 1.463.645.288

RESERVA DE CONTINGÊNCIA 203.685.404 - - 203.685.404

TOTAL 43.693.563.922 3.326.544.415 9.079.444.038 56.099.552.375

TOTALESPECIFICAÇÃOFISCAL

Fonte: Reproduzido da LOA – Lei Estadual nº 18.948, de 22 de dezembro de 2016

23



taBela 2 – resumos gerais da desPesa do orçamento Fiscal e PróPrio da ad-ministração indireta

CÓDIGO ESPECIFICAÇÃO TESOURO OUTRAS FONTES

01 LEGISLATIVA 863.311.000 18.515.000

02 JUDICIÁRIA 1.850.807.413 718.290.980

03 ESSENCIAL À JUSTIÇA 1.062.916.671 37.229.000

04 ADMINISTRAÇÃO 2.457.073.529 11.207.692

06 SEGURANÇA PÚBLICA 3.826.036.802 399.681.283

08 ASSISTÊNCIA SOCIAL 312.064.084 25.142.362

09 PREVIDÊNCIA SOCIAL 3.896.420.952 0

10 SAÚDE 3.380.602.420 1.320.216.720

11 TRABALHO 34.901.547 0

12 EDUCAÇÃO 9.644.499.499 336.921.654

13 CULTURA 106.963.459 2.310.755

14 DIREITOS DA CIDADANIA 187.865.628 0

15 URBANISMO 359.949.720 10.640

16 HABITAÇÃO 158.875.163 0

17 SANEAMENTO 56.693.800 0

18 GESTÃO AMBIENTAL 234.958.752 41.994.850

19 CIÊNCIA E TECNOLOGIA 215.324.429 62.932.600

20 AGRICULTURA 535.824.932 40.521.850

21 ORGANIZAÇÃO AGRÁRIA 8.432.811 2.407.200

22 INDÚSTRIA 5.808.164 36.706.192

23 COMÉRCIO E SERVIÇOS 20.102.091 21.703.600

24 COMUNICAÇÕES 34.335.294 86.100

26 TRANSPORTE 2.316.138.147 199.331.730

27 DESPORTO E LAZER 41.540.570 21.988.930

28 ENCARGOS SOCIAIS 11.931.765.240 29.345.277

99 RESERVA DE CONTINGÊNCIA 150.351.804 0

43.693.563.921 3.326.544.415

Recursos de Todas as Fontes

TOTALFonte: Reproduzido do Anexo II, da LOA – Lei Estadual nº 18.948, de 22 de dezembro de 2016

este processo tem início na elaboração do orçamento, onde as emendas

parlamentares, dispostas em seção específica17, são classificadas na Fonte 12518,

em 4 (quatro) dotações orçamentárias distintas, podendo ser utilizadas para custear

serviços públicos prestados à sociedade - Despesa Corrente, ou para a realização de

investimentos – Despesa de Capital, como segue:

17 Anexo VII - Emendas à Despesa, Lei nº 18.948/2016 - LOA.18 Venda de ações e/ou devolução do capital subscrito ou não, e outros ingressos



24

Tabela 3 – RubRica ORçamenTáRia e ObjeTO das emendas à despesa

RUBRICA ORÇAMENTÁRIA OBJETO DAS EMENDAS

3.3.99.41.00 - Contribuições19Desenvolvimento das políticas de esporte, lazer e atividades físicas, despesas com manutenção

4.4.20.42.00 - Auxílios20Transferência de recursos, auxílio financeiro, obras de construção, fomentar projetos esportivos

4.4.99.51.00 - Obras e Instalações21

Construção de quadras poliesportivas, reformas e/ou reparos, construção e/ou ampliação de prédio públicos, comunidades e organizações as sociedade civil, pavimentação asfáltica e recuperação de estradas

4.4.99.52.00 - Equipamentos e Material Permanente22

Aquisição de veículos, aparelhos, equipamentos e máquinas

Fontes: Manual Técnico de Orçamento 2017; Anexo VII – Emendas à Despesa – LOA 2017 19 20 21 22

Seção subsequente da própria LOA23 cancela as Emendas à Despesa cons-

tantes do Anexo VII, alterando sua classificação orçamentária para a modalidade de

aplicação “Reserva de Contingência”, rubrica 3.3.99.99.00 – A Classificar24, como

Despesa Corrente, para, na sequência, serem reclassificadas conforme sua moda-

lidade de aplicação (Corrente ou de Capital), à medida que tais emendas vão sendo

liberadas, mediante autorização da Casa Civil.

Isso foi corroborado pelo Secretário de Estado da Fazenda, em resposta ao

Ofício nº 72/2018-CG201725, ao asseverar que os recursos destinados para emen-

das parlamentares são reservados e alocados em Operação Especial 9901 – Reser-

va de Contingência, no órgão Administração Geral do Estado – 3100 – Recursos sob

Supervisão da SEFA, “pois assim os cancelamentos para as emendas são feitos em apenas

um lugar, não correndo o risco de o valor ser retirado de projetos, atividades ou outras

operações especiais”.

19 Despesas orçamentárias às quais não correspondem contraprestação de serviços e não sejam responsáveis pelo recebedor, inclusive as destinadas a atender a despesas de manutenção de outras entidades de direito público ou privado, observado o disposto na legislação vigente20 Despesas orçamentárias destinadas a atender a despesas de investimentos ou inversões financeiras de outras esferas de governo ou de entidades privadas sem fins lucrativos, observado, respectivamente, o disposto nos arts. 25 e 26 da LRF21 Despesas com estudos e projetos; início, prosseguimento e conclusão de obras; pagamento de pessoal temporário não pertencente ao quadro da entidade e necessário à realização das mesmas; pagamento de obras contratadas; instalação que sejam incorporáveis ou inerentes ao imóvel, tais como: elevadores, aparelhagem para ar condicionado central, etc.22 Despesas orçamentárias com aquisição de aparelhos de medição; aparelhos e equipamentos de comunicação; aparelhos, equipamentos e utensílios médicos, odontológicos, laboratorial e hospitalar; semoventes; veículos diversos, ferroviários, rodoviários; materiais permanentes; entre outros.23 Anexo IX da LOA – Cancelamentos à Despesa, Lei nº 18.948/2016 - LOA.24 Modalidade de utilização exclusiva do Poder Legislativo ou para classificação orçamentária da Reserva de Contingência e da Reserva do RPPS, vedada a execução orçamentária enquanto não houver sua definição.25 Contraditório – Requerimento Externo nº 792045/17 – Peça 94

25



Afirma, ainda, que de fato a classificação, na modalidade e elemento 99, é

utilizada com o intuito de não permitir que tal despesa seja empenhada, vez que as

emendas incorporadas à Lei Orçamentária, não podem ser executadas sem prévia

solicitação da Casa Civil. Sendo assim, quando autorizadas pelo governo, em haven-

do cobertura financeira, é editado um Decreto alterando a classificação da despesa

de acordo com sua execução, dando como exemplo, quando da realização de uma

obra, passa a ser reclassificada como 4.4.90.51.00 (4 – Despesas de Capital; 4 – In-

vestimentos; 90 – Aplicação Direta; 51 – Obras e Instalações).

Por definição a Reserva de Contingência é uma dotação global que tem a finali-

dade de atender os passivos contingentes e outros riscos fiscais imprevistos, cujo mon-

tante deverá ser apontado na LDO, e definido com base na Receita Corrente Líquida.

essa ferramenta permite uma reserva de recursos orçamentários livres que a adminis-

tração possa dispor a qualquer momento para situações imprevistas do ponto de vista

do planejamento orçamentário, mediante créditos adicionais e suplementares.

dessa forma, a loa conterá uma reserva técnica, conforme o disposto no

art. 5º, III, b, da LRF, com o objetivo único e exclusivo de atender pagamentos inespe-

rados, que não puderam ser previstos durante a programação do orçamento.

Por essa razão, a Reserva de Contingência deve ser tratada na Lei Orçamen-

tária Anual, como uma exceção ao princípio da especialização do orçamento26, com

uma dotação de recurso global, não destinada a nenhum órgão ou projeto específi-

co, sem detalhar ou especificar onde os recursos serão aplicados e não podendo ser

utilizada como uma suplementação de dotações ao orçamento, como no caso das

emendas parlamentares.

não obstante a isso, cabe destacar que esta prática causa distorções na par-

ticipação do Poder Legislativo, ao reduzir a influência dos parlamentares na elabora-

ção do orçamento público, onde pouco ou nada interferem, ficando restritos à aloca-

ção de parte dos recursos públicos e à inclusão de despesas de menor vulto, fazendo

do Poder Executivo o único responsável pelas escolhas que vão definir os programas

a serem implementados pelo Governo do Estado, em razão das várias circunstâncias

26 as receitas e as despesas devem aparecer de forma discriminada, de tal forma que se possa saber, pormenorizadamente, as origens dos recursos e sua aplicação



26

que envolvem o comportamento da previsão de arrecadação e do fluxo de despesas

que permitam a adequação das liberações das emendas para atender interesses es-

pecíficos de sua base de apoio eleitoral.

na prática, vê-se que a reserva de Contingência tem o intuito de “bloquear

os orçamentos” dos órgãos executores, para liberar emendas parlamentares, me-

diante autorização da Casa Civil, bem como superestimar recursos desta fonte, com

o intuito de abrir lastro para que tais emendas se adequem ao limite de 0,5% da Re-

ceita Corrente Líquida, estabelecido pela LDO, contraria o disposto no § 3º, art. 166,

da Constituição Federal27 e na Portaria nº 163/01, da Secretaria de Tesouro Nacio-

nal (STN), respectivamente.

diante disso, cabe sugerir ao eminente relator determinar que o governo

do estado, quando da elaboração da loa, com o intuito de lastrear as emendas par-

lamentares, se abstenha de reservar recursos indevidamente sob a classificação de

“Reserva de Contingência”, passando a classificar o valor destinado à essas despesas

na Modalidade de Aplicação 90 – Aplicações Diretas, em consonância com a Porta-

ria nº 163/01, da STN, nas unidades orçamentárias dos créditos a ela alocados ou

recursos oriundos de descentralização de outras entidades integrantes ou não dos

orçamentos Fiscal ou da seguridade social, regulando suas liberações através das

cotas trimestrais estabelecidas no art. 47, da Lei Federal nº 4.320/1964, na medida

em que forem sendo executadas.

2 .3. TRANSPARÊNCIA E PARTICIPAÇÃO SOCIAL

a transparência certamente constitui um dos mais importantes pilares da lei

de responsabilidade Fiscal e se revela como um instrumento democrático que busca o

fortalecimento da cidadania, servindo de pressuposto ao controle social e como forma

de valorar e tornar mais eficiente o sistema de controle das contas públicas.

27 § 3o As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: I – sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; II – indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre: a) dota-ções para pessoal e seus encargos; b) serviço da dívida; c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municí-pios e o Distrito Federal; ou III – sejam relacionadas: a) com a correção de erros ou omissões; ou b) com os dispositivos do texto do projeto de lei

27



O tema é tratado na LRF como princípio da gestão fiscal responsável e,

como tal, pressupõe a publicidade e a compreensibilidade das informações, já que

a mera divulgação, sem tornar o conteúdo compreensível para a sociedade, não é

transparência.

dessa forma, a lrF intitula as leis orçamentárias de “instrumentos de trans-

parência da gestão fiscal” e devem ser amplamente divulgadas. Essa expressão tem

guarida no art. 4828 ao preceituar o incentivo à participação popular e à disponibili-

dade da informação por meio de audiências públicas, a liberação ao pleno conheci-

mento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormeno-

rizadas sobre a execução orçamentária, financeira e dos programas de governo, em

meios eletrônicos de acesso público.

Segundo consta do PPA 2016-2019 e matérias jornalísticas, à época, deno-

ta-se que o Governo do Estado, através da SEPL, realizou audiências públicas para

a elaboração do plano, de forma presencial e virtual29, nos municípios de maringá

(16/08/2015), Cascavel (19/08/2015) e Curitiba (21/08/2015), onde foram discuti-

dos pontos que abrangem programas e iniciativas voltadas a saúde, educação e se-

gurança, entre outros, com a participação de entidades representativas da socieda-

de. Entretanto, não há registros das demandas apresentas pelos seus participantes

nesses eventos, nem é possível apurar se houve incorporação de alguma proposição

ao projeto de lei.

em que pese terem sido enviadas, tão somente, as atas das audiências públi-

cas de prestação de contas do 3º quadrimestre de 2016 e do 1º, 2º e 3º quadrimes-

tres de 2017, em cumprimento ao disposto no § 4º, do art. 9º, da LRF30, em resposta

ao Ofício nº 72/201831, a SEFA informou que não foram realizadas Audiências Públi-

cas para a elaboração da LDO e da LOA, para o exercício financeiro de 2017. O mes-

28 “Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos. Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos”29 http://www.governoecidadao.pr.gov.br/30 Art. 9º da LRF § 4º. Até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrará e avaliará o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audiência pública na comissão referida no § 1º do art. 166 da Constituição ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais.31 Contraditório – Requerimento Externo nº 792045/17 – Peça 94

http://www.governoecidadao.pr.gov.br/



28

mo ocorreu em relação à elaboração das peças orçamentárias de 2018, em 2017.

destaque-se que este tema já foi objeto de determinação nas prestações

de contas dos exercícios financeiros de 2015 e 201632. note-se que a Prestação de

Contas do Governador, exercício de 2016, inclui uma Ressalva em relação ao art. 9º

da LRF e uma Determinação que se refere à não realização de audiência pública para

a elaboração da LDO e da LOA – art. 48, da LC nº 101/2000.

Diante de reiterado não atendimento dessas determinações, configurando

irregularidade, sugere-se ao eminente relator que determine ao Chefe do Execu-

tivo que a elaboração das peças orçamentárias seja precedida de audiências públi-

cas para os próximos exercícios, em cumprimento ao disposto no art. 48, da LC nº

101/2000.

2 .4. COMPATIBILIDADE DAS PEÇAS ORÇAMENTÁRIAS

Entre os dez princípios de governança orçamentária estabelecidos pela Or-

ganização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), encontra-se

o “estreito alinhamento dos orçamentos com as prioridades estratégicas de médio

-prazo”33.

de uma forma mais abrangente, a estrutura normativa brasileira que trata

dos instrumentos de planejamento governamental, traz a exigência de haver com-

patibilidade dos planos de desenvolvimento entre as três unidades federativas e, em

especial, entre as leis orçamentárias anuais e o Plano Plurianual, assim como das pro-

postas legislativas (emendas) e o PPA e a LDO34.

A LRF traz uma demonstração conceitual desse atributo, ao preceituar que

é “Compatível com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias, a despesa anual

que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instru-

32 Prestação de Contas do Governador – exercício de 2015 – Protocolo 33058-7/16, Acórdão 223/2016; Prestação de Contas do Governador – exercício de 2016 – Protocolo 20838-6/17, Acórdão 548/2017.33 disponível em http://www.oecd.org/gov/budgeting/principles-budgetary-governance.htm acesso em maio/2018.34 § 7º do art. 165 da CF/88; § 3º, I, do art. 166 da CF/88; § 4º do art 166 da F/88; art. 68 da CE; § 3º, I, do art. 134; § 4º do art. 134; o caput e o inciso I do art. 5º da LC101/2000; inciso II do art. 16 da LC101/2000. Normas técnicas como a NBC T 16-3 também tratam do tema afirmando, por exemplo, a integração dos planos hierarquicamente interligados e a necessidade de análise da coerência dos aspectos quantitativos e qualitativos dos planos.

http://www.oecd.org/gov/budgeting/principles-budgetary-governance.htm

29



mentos e não infrinja qualquer de suas disposições”.35

No Paraná, a Lei que instituiu o Plano Plurianual 2016-2019, dedica um ca-

pítulo específico a esse tema, tratando de marcar o aspecto referencial das estimati-

vas de recursos e das metas dos Programas e iniciativas36, além da definição de uma

“compatibilidade formal” representada pelo uso da mesma codificação dos Progra-

mas e Iniciativas do PPA nos projetos/atividades das leis orçamentárias.

da leitura em conjunto desses dispositivos compreende-se que a compati-

bilidade dos instrumentos de planejamento diz respeito à sua coerência, visto que os

Planos de governo e Plurianual consistem em orientações estratégicas, enquanto as

leis orçamentárias anuais devem refletir os avanços tático-operacionais empreendi-

dos pelo governo no sentido de atingir os objetivos previstos nos Planos.

Por sua vez, a observância da integração entre as ações e obras da LOA e

o estabelecido no Plano Plurianual assegura o alcance dos objetivos de médio pra-

zo do Governo e é especialmente importante para os Programas Finalísticos, dos

quais resultam bens ou serviços ofertados diretamente à sociedade, devem contri-

buir diretamente para o atingimento dos objetivos que caracterizam uma Iniciativa,

considerando todos os atributos obrigatórios aos Programas Finalísticos: recursos

orçamentários, metas físicas, unidades de medida e quantidades físicas regionaliza-

das. as alterações em quaisquer dessas características representam mudanças no

Plano original e, em que pese, como já dito, a vitalidade que deve haver no ciclo das

políticas públicas, são justamente essas mudanças que revelam o desvirtuamento do

plano de médio prazo, que podem impactar a compatibilidade dos instrumentos de

planejamento, em sua essência.

Nesse sentido, o PPA atualizado até 31/12/201737 registra as exclusões, al-

terações e inclusões ocorridas em função dos arts. 7º ao 10 da Lei que o instituiu38,

e permite observar 688 mudanças no total39, das quais 682 afetam diretamente os 35 § 1o, II do art. 16 da LC101/2000.36 Lei 18.661/2015, Arts. 4º e 6º, respectivamente.37 disponível em http://www.planejamento.pr.gov.br/arquivos/File/PPA_31122017.pdf Acesso em 12/05/1838 Lei nº 18.661/2015 (Lei do PPA).39 as exclusões foram promovidas pelas Leis 18.948 de 22/12/2016 (LOA 2017; objeto: 9 Iniciativas) e 19.251 de 28/11/2017 (objeto 2 Iniciativas). As alterações, por sua vez, ocorreram em decorrência das Leis 18.778 de 11/05/2016 (incorporação da Secretaria do trabalho na SEJU); Lei 18.893 de 10/11/2016 (1 Programa e 5 Iniciativas); por meio de Decretos no exercício de 2016 (2 órgãos); alteração de valores, alterado pela LOA 2016 (253 Iniciativas); Lei 18.948 de 22/12/2016 (altera 1 unidade orçamentária e 17 Iniciativas); Lei 19.251 de 28/11/2017 (altera 6 Programas e 20 Iniciativas);

http://www.planejamento.pr.gov.br/arquivos/File/PPA_31122017.pdf



30

programas de governo, enquanto, entre as restantes, estão 2 exclusões de órgãos, 1

alteração de unidade orçamentária e 03 inclusões de unidade orçamentária.

Todos os programas, sem nenhuma exceção, foram objeto de alguma das

682 intervenções promovidas, sendo que a média de alterações nos programas de

gestão/obrigações especiais40 é mais que o dobro da média de alterações feitas nos

programas finalísticos. Entre os programas finalísticos, os que sofreram mais inter-

venções foram o Paraná Seguro (57) e o Saúde para Todo o Paraná (46), seguidos

dos Programas Desenvolvimento Rural Sustentável e Abastecimento (38), Excelên-

cia no Ensino Superior (34) e Minha Escola tem Ação – Meta (32); entre os progra-

mas finalísticos menos modificados nos dois primeiros exercícios do PPA vigente,

encontram-se o Energia e Telecomunicações (4), o Desenvolvimento Sustentável

das Cidades (4), Politicas de Direitos Humanos e Cidadania (5), Desenvolvimento

Econômico Sustentável (5) e Universalização do Saneamento Básico (5). Esse dado

revela ao menos a magnitude da deficiência do planejamento original de cada um

desses programas.

a análise da correspondência entre as metas da loa e do PPa foi objeto de

fiscalização pela 3ª Inspetoria de Controle Externo no desempenho de suas atribui-

ções junto à sePl41, que concluiu que a compatibilidade da classificação funcional

programática representa um aspecto formal e pouco esclarece sobre os resultados

reflexos do ano, no planejamento plurianual. Uma das razões atribuídas às dificul-

dades de relacionar as ações anuais às metas das iniciativas é a falta de integração

entre as unidades responsáveis pela elaboração do PPA (SEPL), LDO e LOA (SEFA)42,

prejudicando o dinamismo próprio do processo de adequação do planejamento, em

detrimento da imposição orçamentária-financeira sobre as ações do Governo43.

LOA 2017 (altera valores de 310 Iniciativas). Finalmente, as inclusões ocorreram em decorrência de decretos no exercício de 2016 (1 Unidade Orçamentária e 9 Iniciativas), da Lei 18.948 de 22/12/2016 (1 Unidade Orçamentária e 38 Iniciativas), e de decretos no exercício de 2017 (1 Unidade Orçamentária e 11 Iniciativas).40 Conforme conceitos extraídos do PPA 2016-2019, Programas de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado correspondem ao conjunto de iniciativas destinadas ao apoio, à gestão e à manutenção administrativa da atuação governamental, além dos serviços de água, energia elétrica, telefonia. Contempla, também, as iniciativas dos outros Poderes, Ministério Público e Defensoria Pública. Por sua vez, as Obrigações Especiais são o detalhamento da função encargos especiais e contém as despesas relativas a proventos de inativos, pagamento de sentenças judiciais, precatórios, PIS/PASEP, amortização, juros e encargos das dívidas pública interna e externa, reserva de contingência, entre outras.41 Prestação de Contas Anual da SEPL (2017), Protocolo nº 21301-4/18-TC, Peça 27.42 Os efeitos da Lei Estadual nº 17.746/2013 e do Decreto nº 9.459/2013, os ajustes ocorridos na estrutura organizacional da SEPL, por ocasião da transferência das atribuições orçamentarias para a SEFA, acarretando dificuldades adicionais à definição de indicadores, Iniciativas e/ou metas, tratado na seção 2.1 deste Caderno.43 Relatório de Fiscalização – Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenação Geral – exercícios 2016 e 2017

31



Embora haja a interligação formal das metas anuais e plurianuais, é possível ob-

servar um descompasso na sua execução – quando são alteradas as prioridades de gasto

- sendo razoável afirmar que as ações anuais têm por base a capacidade de execução

física e financeira dos órgãos, e não os objetivos definidos no plano plurianual.

a consolidação dos resultados anuais frente à evolução dos indicadores dos

Programas Finalísticos, realizado pela SEPL, e o Relatório de Acompanhamento da

Execução Física e Financeira (AFF)44 do orçamento anual, realizado pela SEFA, em

bases trimestrais, embora partam de um mesmo sistema de acompanhamento (o SI-

GAME), não permitem compreender a memória de cálculo do quanto cada meta da

LOA contribui para a meta da Iniciativa do PPA e, nesse sentido, afirmar sua integra-

ção, dada a estrutura dos documentos em Programas e em unidades orçamentárias,

respectivamente.

Os prejuízos ou efeitos que daí decorrem consistem na perda de eficiência

na operacionalização dos projetos/atividades e Iniciativas; prejuízo na fiscalização

das metas; risco da não entrega dos produtos à sociedade; risco de utilização de re-

cursos orçamentários de forma antieconômica, redundando em instrumentos de

planejamento frágeis e/ou meramente formais.

Embora a Constituição paranaense (art. 133, § 3°, inciso Vi, reforçado pela

Lei 18.661/2015 - Lei do PPA, art. 8º), preceitue que a LDO é o instrumento ade-

quado para promover ajustes necessários no PPa, decorrentes de reavaliações da

realidade econômica e social do estado, a lei do PPa não apenas estabelece que os

procedimentos orçamentários anuais constituem atualizações automáticas do Plano

(Lei 18.661/2015, art. 9º), como autoriza a SEPL, por meio do Sistema Integrado de

Gestão, Avaliação e Monitoramento Estadual – SIGAME, a promover alterações no

Plano, com vistas à promoção da compatibilidade deste com as atualizações promo-

vidas pela loa45, podendo incluir, excluir ou alterar Programas e/ou Iniciativas (or-

çamentárias e não orçamentárias), seus atributos, o texto da contextualização dos

Programas e da caracterização das Iniciativas, atualizar os recursos anuais, até 2019,

com base no cálculo da evolução nominal da receita tributária, além de possibilitar

44 Prestação de Contas do Governador do Estado (2017), Protocolo nº 31461-9/18-TC, Peça 59.45 Art. 10 da Lei 18.661/2015.



32

a inclusão de projetos de interesse público passíveis de serem objeto de concessão

por meio de Parceria Público-Privadas (PPPs), de acordo com a modelagem aplicá-

vel, aprovados pelo Conselho Gestor de Concessões do Estado do Paraná46.

Assim, é possível verificar que a Lei do PPA, em desacordo com os coman-

dos a ela superiores nessa questão, amplia o alcance e o poder da loa para alterar

o Plano Plurianual, em nome da compatibilidade entre essas peças e que a ldo é

omissa em relação ao tema.

Exige cautela a análise desse ponto. As atualizações do PPA deveriam decorrer

de sua reavaliação anual, diante da necessidade de ajustes no cálculo da evolução no-

minal da receita tributária, em termos de valores, o que pode ocorrer ainda calcado em

mudanças significativas da realidade econômica e social do Estado. O que a análise das

alterações revela, no entanto, são alterações qualitativas (de indicadores, de definição

de produtos que correspondem às metas das Iniciativas) e quantitativas (de metas físicas

e orçamentárias), promovidas após uma baixa execução orçamentária.

o ajuste do Plano Plurianual ao orçamento anual acarreta perda de visão

estratégica e perda de credibilidade do estado como promotor do desenvolvimen-

to. O problema não é exclusivo da realidade político-administrativa paranaense47, e

aponta espaço para melhoria na cultura gerencial voltada para resultados no Para-

ná, a partir do respeito aos princípios fundamentais do planejamento do orçamento

-programa.

A ampliação do horizonte temporal do planejamento, nesse sentido, exige

comprometimento com o Plano e esforço para a manutenção de essência, assim

como a justificativa clara para suas alterações, de modo a reduzir as incertezas en-

volvidas na execução das políticas públicas e aumentar sua eficácia e sua efetividade.

Conclui-se que a dinâmica do orçamento estadual se encontra dominada

por uma lógica invertida, na qual os orçamentos alteram os planos orientadores das

ações do governo. embora seja compreensível que limitações econômicas referen-

tes à importância de preservar o compromisso com a qualidade fiscal delimitem o 46 Art. 11 da Lei 18.661/2015.47 REZENDE, F. e CUNHA, A. Rumos e caminhos para a reforma orçamentária. In: REZENDE, F. e CUNHA, A. (org) A Reforma Esquecida. Orçamento, gestão pública e desenvolvimento. Editora FGV, RJ, 2013.

33



horizonte da atuação do Estado, a ênfase do planejamento orçamentário na capaci-

dade de execução anual prejudica os resultados almejados na definição dos Progra-

mas. ao privilegiarem a implementação dos orçamentos anuais em detrimento do

planejamento de médio prazo ou de Programas de duração continuada, as unidades

executoras do Governo do Estado tendem a definir metas mais conservadoras, de

modo que sejam factíveis de serem alcançadas e, assim, manterem-nas accountables.

Ainda, a atualização automática do PPA por meio da LOA não permite por

força do calendário orçamentário que sejam incorporadas as evidências apresenta-

das no relatório de acompanhamento anual do Plano. Enquanto a LOA é aprovada

em dezembro do exercício anterior, as evidências de desempenhos registradas no

relatório da Coordenação de Monitoramento e Avaliação (CMA) da SEPL, são dispo-

nibilizadas no primeiro trimestre do exercício seguinte.

Assim, dada a relevância da matéria e por questão de ordem, sugere-se que

seja determinado ao governo do estado que as revisões do PPa estejam condicio-

nadas à apresentação de projeto de lei específico com tramitação no Poder Legis-

lativo, de acordo com o estabelecido no art. 133, § 3°, inciso Vi da Constituição do

Estado, inclusive no sentido de favorecer a discussão das justificativas para a altera-

ção da visão da estratégia de desenvolvimento declarada no Plano, ao invés de sub-

meter as exclusões, alterações e inclusões de Iniciativas às atualizações automáticas

decorrentes dos arts. 7º a 10, da Lei do plano plurianual, orientando e reforçando a

necessidade de que as ações e projetos anuais contribuam para o alcance dos obje-

tivos de médio prazo.



34

2 .5. ALTERAÇÕES ORÇAMENTÁRIAS

A Constituição Federal estabelece que a despesa pública não pode exceder

aos créditos orçamentários, além de vedar que os programas ou projetos de governo

tenham início sem que sejam incluídos na Lei Orçamentária Anual (art. 167, I e II), em

respeito ao princípio da legalidade.

não menos relevante, o orçamento deve obedecer ao princípio da prece-

dência (art. 35, §2º, ADTC)48, onde a sua aprovação deve se dar antes do exercício

financeiro a que se refere. Portanto, a previsão de receita e a fixação da despesa

devem ser aprovadas antes de sua execução.

diante desses princípios, não é rara a necessidade de se adequar o orçamen-

to em execução a fatores que não podem ser antecipados no momento de sua ela-

boração, tais como variações de preços de mercado dos bens e serviços a serem ad-

quiridos para consumo imediato ou futuro, incorreções verificadas no planejamento,

programação e orçamentação das ações governamentais, omissões orçamentárias

ou até mesmo uma reforma administrativa.

Para atender a essas imprevisibilidades e/ou corrigir falhas no planejamen-

to, a Constituição dispõe de mecanismos que permitem a alteração do orçamento,

através dos institutos da Transposição - realocação de recursos no âmbito dos pro-

gramas de trabalho, dentro do mesmo órgão; Remanejamento - realocações orça-

mentárias no âmbito da organização, com destinação de recursos de um órgão para

outro; e transferência - realocação de recursos entre as categorias econômicas de

despesas, dentro do mesmo órgão e do mesmo programa de trabalho. Em resumo,

estes institutos permitem que haja a reprogramação por repriorização das ações go-

vernamentais que se materializarão ao longo da execução do orçamento, de uma

dotação orçamentária para outra ou de um órgão para outro.

outro mecanismo que possibilita corrigir o orçamento são os Créditos adi-

cionais, disciplinados pelo art. 4049 da Lei nº 4.320/1964, que concede autorizações

48 III - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.49 São créditos adicionais, as autorizações de despesa não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de orçamento.

35



para despesas não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei Orçamentária

Anual, visando atender as alterações qualitativas (permuta de valores) e quantitati-

vas (alteração do valor global) realizadas, com três finalidades principais:

• Reforçar ou suplementar dotação orçamentária existente na LOA – cré-

dito adicional suplementar;

• Criar crédito orçamentário destinado a atender despesas não fixadas na

LOA, ou seja, nova dotação orçamentária – crédito adicional especial;

• Para atender despesas imprevisíveis e urgentes, fixadas ou não na LOA

– crédito adicional extraordinário.

dessa forma, a abertura de créditos adicionais tem como fator determinante a

existência de recursos disponíveis para ocorrer a despesa, precedida de exposição fun-

damentada ou justificada, através de autorização do Legislativo na própria LOA, de for-

ma genérica, ou por lei específica, conforme listado no art. 4350 da Lei n° 4.320/64, no

art. 9151 do Decreto-Lei n° 200/67 e no § 8°52 do art. 166 da Constituição Federal.

Ainda que a reprogramação por repriorização das ações governamentais

faça parte da dinâmica da execução orçamentária ao longo de um exercício finan-

ceiro, não parece razoável que o Governo do Estado altere, recorrentemente, 1/3

de seu orçamento anual, ao longo da vigência do plano plurianual, em detrimento da

readequação dos programas propostos e da reavaliação das previsões orçamentá-

rias estabelecidas quando de sua elaboração.

Importante salientar que a concessão ou a utilização de créditos com do-

tação ilimitada ou finalidade imprecisa, assim como a promoção de ações que não

sejam capazes de prevenir riscos ou desvios passíveis de afetar o equilíbrio das con-

tas públicas, são vedadas pela legislação vigente53. Portanto, essa prática deveria ser

50 A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existência de recursos disponíveis para ocorrer a despesa e será precedida de exposição justificativa.51 sob a denominação de reserva de Contingência, o orçamento anual poderá conter dotação global não especificamente destinada a determinado órgão, unidade orçamentária, programa ou categoria econômica, cujos recursos serão utilizados para abertura de créditos adicionais.52 Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.53 Art 167, Inciso VII, da CF e Arts. 1º § 1º e 5º, § 4º, da LRF.



36

corrigida e aplicada de forma mais comedida por parte do governo do estado, pois

além de contrariar a norma legal, seus efeitos acabam refletindo no enfraquecimen-

to do orçamento como instrumento de planejamento e no efetivo controle da receita

e da despesa.

Isto ficou evidenciado com as alterações orçamentárias de 29,10%, em média,

promovidas pela abertura de créditos adicionais, apuradas nas prestações de contas do

Poder Executivo, adstritas aos últimos 6 (seis) anos, conforme demonstrado a seguir:

gráFico 1 – Percentual dos créditos adicionais

Fonte: Prestações de Contas 2012 a 2017

Não menos danoso para o planejamento e o controle das finanças públicas,

é a exacerbada utilização dos institutos do remanejamento, transposição e trans-

ferência, cujos reflexos podem resultar em mudanças de natureza administrativa,

econômica, social, financeira e patrimonial, com efeitos significativos, não apenas de

natureza financeira ou patrimonial, mas na estrutura original do orçamento.

Partindo de uma análise mais acurada da LOA de 2017, a qual autorizou a

abertura de créditos adicionais, o art. 4º limitou em 10% do valor da Receita Consoli-

dada Total estimada para o exercício, para os Orçamentos Fiscal, do Regime Próprio

de Previdência Social – RPPS e de investimentos, do Poder Executivo.

37



embora o dispositivo legal faça menção de que a abertura dos créditos de-

verá ter por base o valor da receita Consolidada total, que contempla os orçamen-

tos do Poder Executivo e dos Poderes Legislativo, Judiciário e Ministério Público,

de R$ 56,1 bilhões, o valor correto para se apurar o percentual autorizado, seria o

Orçamento Inicial do Poder Executivo, de R$ 42,3 bilhões, observado o contido no

art. 43, §1º, da Lei nº 4.320/1964.

este vício de redação da loa pode acabar por desvirtuar o limite real autori-

zado por lei, seja pelos valores envolvidos ou por questão conceitual, pois enquanto

a receita consiste na soma de valores recebidos durante um determinado período,

o Orçamento, componente do cálculo em comento, é a parte de um plano financeiro

estratégico que compreende a previsão de receitas e despesas futuras para a admi-

nistração pública direta ou indireta para um determinado exercício.

Do contrário, a LOA não estabeleceria limites no § 5º, do caput do art. 4º,

para os outros Poderes, em 10% sobre a dotação orçamentária fixada para o respec-

tivo órgão ou Poder.

Em relação ao § 2º54 do art. 4º, da LOA, ao limitar a abertura de créditos adi-

cionais pelo somatório das respectivas dotações, para atender despesas com pessoal

e encargos sociais, os fundos previdenciários, dívida, transferências constitucionais,

legais e precatórios, contraria o disposto no § 4º, do art. 5º, da LRF55, vez que esse

dispositivo da lei orçamentária possibilita que o órgão executor suplemente o total

da dotação prevista para cada despesa, quando deveria estabelecer limites máximos

de suplementação para o período.

Uma alternativa seria a LOA se enquadrar nas hipóteses previstas no inci-

so III, do § 1º, do art. 43, da Lei nº 4.320/196456, utilizando os recursos resultantes

de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou créditos adicionais, com

valores delimitados por sua natureza, constituindo-se de atos de execução mais pre-

cisos, desde sua origem.

54 Os limites máximos para os créditos adicionais realizados para cobertura das despesas indicadas nos incisos I a III do § 1º deste artigo serão equivalentes ao somatório dos valores das respectivas dotações iniciais autorizadas nesta lei.55 É vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada56 III - os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais, autorizados em lei.



38

Com relação aos incisos VII e VIII, § 1º57, do art. 4º, da LOA, o superávit financei-

ro apurado já tem, por si só, um limite mensurável, que é o próprio valor deste resultado

superavitário do exercício anterior. O mesmo se aplica ao excesso de arrecadação apu-

rado na execução orçamentária, com valores delimitados pelo próprio excesso.

Cabe destacar, que a inexistência de limites para a abertura de créditos adi-

cionais já foi objeto de ressalva nas prestações de contas dos exercícios financeiros

de 201458, 201559 e 201660.

As contas de 2015 também foram ressalvadas, entre outros motivos, em

razão das alterações orçamentárias aprovadas acima de 30% do orçamento inicial

para o período, além de determinar ao gestor que, a partir da edição da próxima

loa, estabeleça limites para a abertura de créditos suplementares de modo a aten-

der as despesas com pessoal e encargos sociais, com o pagamento da dívida pública,

com as transferências constitucionais aos municípios, com sentenças judiciais, e com

o PASEP e RPPS, utilizando como recursos as formas previstas no § 1º, do art. 43, da

Lei nº 4.320/1964.

Isto considerado, sugere-se ao Conselheiro Relator determinar ao governo

do estado que:

i. Se abstenha de inserir dispositivos que possibilitem a alteração de 30%

ou mais de seu orçamento anual, sem sobreposição de autorizações para

os demais Poderes, e que os limites estejam vinculados a cada dispositi-

vo da Lei nº 4.320/1964, quando do estabelecimento das aberturas de

créditos adicionais, constantes da lei orçamentária anual;

ii. Em se tratando do § 2º, do art. 4º, da Lei Orçamentária de 2017, se en-

quadre nas hipóteses previstas no inciso III, do § 1º, do art. 43, da Lei

nº 4.320/196461, utilizando os recursos resultantes de anulação parcial

57 VII. com recursos provenientes de excesso de arrecadação; VIII. com recursos provenientes de superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior;58 Prestação de Contas 2014 – Processo nº 268306/15 – Acórdão nº 255/15.59 Prestação de Contas 2015 – Processo nº 330587/16 – Acórdão nº 233/16.60 Prestação de Contas 2016 – Processo nº 208386/17 – Acórdão nº 548/17.61 III - os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais, autorizados em lei.

39



ou total de dotações orçamentárias ou créditos adicionais, com valores

delimitados por sua natureza, constituindo-se de atos de execução mais

precisos, desde sua origem;

iii. Na edição das próximas Leis Orçamentárias Anuais, corrija os vícios de re-

dação que apontam a receita Consolidada total como base de cálculo do

limite para abertura de créditos adicionais, fazendo menção expressa ao

Orçamento Inicial do Poder Executivo, bem como dos demais Poderes.

3. MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO DAS AÇÕES PLANEJADAS DE GOVERNO

em que pese o uso polissêmico dos termos “monitoramento” e “avaliação”

do setor público62, sua essência consiste em um conjunto de ações – articuladas, sis-

temáticas e formalizadas, com o objetivo de produzir, registrar, acompanhar e ana-

lisar criticamente informações geradas na gestão das políticas públicas, programas,

produtos e serviços prestados pelas organizações, de modo a medir o desempenho

das ações, por um lado para garantir que a programação prevista está sendo cum-

prida e, complementarmente, se seus resultados são capazes de atingir o interesse

público que a motivou.

Enquanto o monitoramento se identifica com um processo contínuo realiza-

do durante a execução dos programas (ele examina os recursos, atividades e produ-

tos, ou seja, o processo de produção dos bens e serviços a serem entregues ao públi-

co alvo), de modo que ações corretivas sejam tomadas tempestivamente, a avaliação

é conduzida em um ponto específico do ciclo de vida dos programas e aprofunda

análises sobre as conexões causais entre as ações e seus resultados, bem como os

impactos concretos e a capacidade de o programa gerar as mudanças sociais plane-

jadas, além de oferecer, assim, uma perspectiva mais global do desenho, limitações e

potencialidades dos programas63.

62 Virtualmente qualquer tipo de feedback ou dado produzido pelo controle interno, por auditorias, pesquisas de opinião e relatórios de execução de projeto, para ficar em alguns exemplos, são apresentados como monitoramento e avaliação das ações governamentais, conforme Ala-Harja e Helgason, 2000, p.9.63 Um quadro útil para compreender diferenças e semelhanças entre monitoramento e avaliação está em https://aplicacoes.mds.gov.br/sagirmps/ferramentas/docs/CEGOV%20-%202015%20-%20MDS%20Monitoramento%20Caderno%20de%20Estudos.pdf Acesso em 04/06/18.

https://aplicacoes.mds.gov.br/sagirmps/ferramentas/docs/CEGOV%2520-%25202015%2520-%2520MDS%2520Monitoramento%2520Caderno%2520de%2520Estudos.pdf

https://aplicacoes.mds.gov.br/sagirmps/ferramentas/docs/CEGOV%2520-%25202015%2520-%2520MDS%2520Monitoramento%2520Caderno%2520de%2520Estudos.pdf



40

Por sua importância no ordenamento e controle da atividade governamental, o

PPa constitui o mais importante instrumento de planejamento a ser monitorado e ava-

liado no âmbito da Administração Pública, e a avaliação do cumprimento dos objetivos

e metas previstos no PPA, bem como a execução dos planos e programas de governo e

dos orçamentos é determinação constitucional, que culmina com o controle do Poder

Legislativo no julgamento das contas prestadas pelo chefe do Executivo64.

Além dos critérios formais que justificam o monitoramento e a avaliação dos

programas de governo, seu valor tem destaque na feição da administração gerencial

que o Estado brasileiro procura assumir desde fins da década de 1980, sendo o De-

creto nº 2.829, de 29 de outubro de 1998, um marco nesse sentido: as orientações

de que toda a ação finalística do Governo Federal fosse estruturada em programas

orientados para a consecução de objetivos estratégicos definidos para o período

plurianual; o detalhamento dos componentes de um programa e o modelo de geren-

ciamento para resultados se materializam, ali, na avaliação física e financeira preco-

nizada em bases anuais, de modo a subsidiar a LDO do exercício subsequente, aferir

seu resultado em vista dos objetivos fixados; subsidiar o processo de alocação de

recursos; e a coordenação das ações de governo, de modo a evitar a dispersão e o

desperdício de recursos65.

De fato, a literatura técnica indica que a organização dos planos e orçamen-

tos em programas, com objetivos claramente declarados, metas e indicadores defi-

nidos, é pré-condição, mas não garante a solução de problemas específicos de dada

realidade social. A gestão eficiente pressupõe também um acompanhamento siste-

mático dos resultados, em vista da periódica necessidade de revisão racional da alo-

cação orçamentária e da imperiosa necessidade de garantir os impactos de médio e

longo prazos, conforme objetivos planejados.

dessa forma, o monitoramento e a avaliação constituem importantes fer-

ramentas de gestão, pois subsidiam as decisões sobre a manutenção, ajustes, refor-

mulação ou interrupção de intervenções, além de constituir matéria prima para a

divulgação dos esforços e dos resultados de governo. Sua importância, como se vê,

64 Art. 49, inciso IX, c/c art. 74 da CF/88.65 Decreto nº 2.829, de 29 de outubro de 1998, arts. 5º e 6º.

41



está relacionada à preocupação com a eficácia, eficiência, efetividade e accountabi-

lity das ações governamentais, conquanto possam fornecer respostas sobre a quali-

dade dessas ações aos gestores, à sociedade e ao legislativo66.

O monitoramento e a avaliação eficazes não constituem tarefa trivial: en-

frentam inúmeros desafios relacionados à estruturação metodológica e institucio-

nal, capacitação de recursos humanos, ferramentas adequadas e à própria qualidade

das informações disponíveis no planejamento governamental. ainda assim, o mais

importante é que as atividades de monitoramento e avaliação não sejam um fim em

si, mas constituam etapas do ciclo de gestão e forneçam insumos úteis ao planeja-

mento e à execução das políticas e programas governamentais67.

Diante dessas premissas, os objetivos da presente seção consistem em (i)

descrever o processo de monitoramento das ações programadas de governo no es-

tado do Paraná, de modo a verificar se operam regularmente e se geram evidências

suficientes e tempestivas para eventuais ajustes nos instrumentos de planejamento

anuais e plurianuais, e (ii) examinar a qualidade dos indicadores sob o aspecto de

sua coerência com os objetivos estabelecidos nos programas finalísticos a que estão

associados68, bem como dos seus atributos (avaliação substantiva).

3.1. SISTEMA DE MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS

os denominados sistemas de monitoramento e avaliação integram neces-

sariamente os Órgãos responsáveis pela execução dos Programas, principais atores

das atividades de produção e registro das informações geradas no dia-a-dia da ad-

ministração, mas não devem estar adstritos aos gestores-executores, posto que o

acompanhamento e a análise crítica dessas informações pelos mesmos carecerá cer-

tamente de perspectiva e sofrerá de viés, no mínimo, conservador, comprometendo

o propósito original da avaliação. Órgãos de planejamento, controle e pesquisa estão

66 DERLIEN (2001) afirma que são três as funções da avaliação de políticas: informação, alocação e legitimação. No Brasil, ainda podem ser acrescentadas motivações relacionadas à crise fiscal e à consequente redução da capacidade de gasto, com uma concomitante pressão por maior eficiência na redução das desigualdades sociais.67 Grandes desafios a serem superados tanto na elaboração dos planos quanto na avaliação de desempenho são coligidos por TOLEDO SILVA (2002).68 o manual do PPa, que contém as orientações básicas para a elaboração do plano plurianual, estabelece obrigatoriedade aos programas finalísticos de que contenham ao menos um indicador capaz de medir seu desempenho.



42

presentes na grande maioria das organizações modernas e representam uma impor-

tante instância de interação para fins de avaliação. Os problemas de absorção da cul-

tura gerencial que surgem da não segregação das funções de execução e avaliação

são largamente discutidos pela ciência da administração e provocam distorções no

processo naturalmente dinâmico do planejamento.

No Paraná, a responsabilidade pela definição de metodologias, tecnologias

e fluxos de informações para o monitoramento e avaliação dos programas de Go-

verno e pela avaliação dos resultados obtidos na execução do PPA é a Coordenação

de Monitoramento e Avaliação (CMA), unidade vinculada à Secretaria de Estado do

Planejamento e Coordenação Geral (SEPL), responsável por organizar as atualiza-

ções do PPA e elaborar os relatórios anuais de acompanhamento do PPA, interagin-

do com os órgãos executores por meio do Sistema Integrado de Gestão, Avaliação e

Monitoramento Estadual (SIGAME)69.

Originalmente, a operacionalização dessa ferramenta está atribuída, em

colaboração, à CMA, à Coordenação de Orçamento e Programação (COP) e aos

Grupos de Planejamento Setorial (GPS) da SEPL, que representavam a capilaridade

da sePl nos órgãos executores, além da Companhia de Tecnologia da Informação e

Comunicação do Paraná (CELEPAR) e o Instituto Paranaense de Desenvolvimento

Econômico e Social (IPARDES), ficando patente que a qualidade e a confiabilidade

das informações dependem da estrita colaboração, apoio e responsabilidade dos

órgãos e entidades vinculadas junto às suas respectivas unidades de Planejamento.

O Decreto nº 9.459/2013, conforme já abordado no item 2.1, alterou a de-

nominação e vinculação dos Grupos de Planejamento Setorial (GPS) para Grupos

Orçamentários Setorial (GOS), transformados após em Grupo Orçamentário e Fi-

nanceiro Setorial (GOFS)70, distanciando os responsáveis pela alimentação do siste-

ma nas secretarias das funções de planejamento, relacionadas à sePl.

69 O SIGAME foi instituído pela Resolução SEPL 30, de 22 de novembro de 2012, considerando a organização do estado para atingimento de metas e objetivos no campo institucional, e as demais funções atribuídas à Pasta de acordo com Lei 8485 - 03 de junho de 1987. Na LDO 2018, Lei 19.090, de 31/07/2017, art. 37, se lê que “Com vistas à apreciação da proposta orçamentária de 2018, ao acompanhamento e à fiscalização orçamentária a que se referem o art. 70 e o inciso II do § 1 º do art. 166 da Constituição Federal, será assegurado aos membros e órgãos competentes dos Poderes do Estado, inclusive ao tribunal de Contas do estado, ao ministério Público estadual, o acesso irrestrito, para consulta, aos seguintes sistemas, ou outros que os substituam”: siaF, e-CoP e sigame.70 Resolução SEFA nº 1132/17.

43



enquanto os gPs eram compostos por servidores treinados e capacitados

na área de planejamento, interagindo com os órgãos executores na elaboração e

compatibilidade dos programas, indicadores e metas, os GOFS exercem funções,

preponderantemente, financeiras e de execução orçamentária.

Portanto, a permanência de uma equipe ligada à função planejamento é de

suma importância para a efetividade dessa atuação, e favorece ações de capacitação

e especialização.

o sigame apoia os procedimentos de elaboração dos Planos Plurianuais,

de acompanhamento e de avaliação dos instrumentos de planejamento, especifica-

mente o PPA e LOA, agregando dados sobre a execução orçamentária e financeira

de todos os programas e ações do governo estadual, gerados a partir da integração

com o SIAF, além de informações de gestão fornecidas pelos próprios órgãos exe-

cutores. A partir disso, a COP/SEFA se utiliza dessa ferramenta gerencial para a ela-

boração dos demonstrativos da execução física e financeira dos orçamentos anuais.

Os principais produtos do SIGAME são o Relatório de Acompanhamento

do PPA e o Relatório (Demonstrativo) de Acompanhamento Físico/Financeiros das

ações da loa, ambos emitidos anualmente. além disso, o sistema permite o acom-

panhamento das ações da LOA, das metas do PPA, dos Indicadores e dos Investi-

mentos das empresas estatais.

O sistema também permite gerar painéis de acompanhamento das ações da

LOA, compostos por informações individualizadas de natureza orçamentário-finan-

ceira71 com avaliação automática de desempenho72 e, ainda, dados sobre a situação73

dos projetos-atividade (ações e obras), percentual de execução física, avaliação auto-

mática de desempenho físico74 e campos destinados a justificativas e comentários.

Por sua vez, o acompanhamento das metas do PPA, por órgão, programa,

71 Total orçamentário, valores empenhado e pago, % de execução orçamentária72 “Sem Execução”, “Excedente”, “Satisfatório”, “Moderado”, “Insatisfatório”, conforme parâmetros definidos internamente.73 “não iniciada”, “em projeto”, “concluída”.74 “Sem Execução”, “Excedente”, “Satisfatório”, “Moderado”, “Insatisfatório”, conforme parâmetros definidos internamente.



44

nome ou número da iniciativa75, gera dois tipos de painéis, contendo, para cada ano

do PPA, dados orçamentário-financeiros76 e relativos às metas físicas77, com avalia-

ção automática de desempenho para a meta global do ano78. essa avaliação, no en-

tanto, não é realizada por mesorregião.

A funcionalidade de acompanhamento dos Investimentos das Empresas Es-

tatais pode não estar atendendo ao objetivo de monitoramento e não permite ava-

liação substancial, uma vez que os campos disponíveis para preenchimento são limi-

tados (Total Orçamentário e segregação dos valores oriundos do Tesouro Estadual

e de Outras Fontes, além de valores mensais das duas fontes, com totalização) e que

seu preenchimento revela baixo uso da ferramenta ou uso apenas formal, para fins

de consolidação: para o exercício de 2017, em alguns casos o sistema foi preenchido

apenas em períodos específicos, e não mês a mês (CELEPAR, COPEL, FOMENTO

PR, SANEPAR, APPA, FERROESTE, COHAPAR) ou, ainda, foi preenchimento inte-

gralmente em apenas um momento no exercício subsequente (BRDE, CEASA, CO-

DAPAR, PRSEC).

Finalmente, a funcionalidade de acompanhamento dos Indicadores do PPA,

por órgão (todos os Programas) ou Programa específico, oferece painel contendo in-

formações sobre alterações legais sofridas pelo indicador, índice de referência, uni-

dade de medida, periodicidade de apuração, polaridade e índices previstos e apura-

dos, por ano do PPA. O painel é rico, ainda, em detalhes específicos dos indicadores,

na forma de ficha metodológica, em que constam campos para a descrição do indi-

cador, fórmula de cálculo, fonte de apuração, base geográfica, índice de referência

comparativo (benchmark), data e fonte do índice de referência comparativo, além de

justificativas relativas aos valores apurados e histórico da interlocução entre servi-

dores das Secretarias e da CMA, visando ao aprimoramento no preenchimento dos

dados.

75 Vale lembrar que os projeto/atividade da LOA são as denominadas Iniciativas no PPA.76 Valores referentes à Lei inicial, ao PPA atualizado, orçamento inicial, programado, saldo a programar, total orçamentário, empenhado e pago.77 além do nome da meta, unidade de medida e característica cumulativa ou não cumulativa, quantidades previstas e realizadas por mesorregião e percentual de atingimento da meta.78 “Sem Execução”, “Excedente”, “Satisfatório”, “Moderado”, “Insatisfatório”, conforme parâmetros definidos internamente.

45



argumenta-se que, na prática, ao contrário do que ocorre no processo de

elaboração do PPa, não são treinados e reunidos os agentes responsáveis pelo

preenchimento do SIGAME e não fica claro se e quando as inserções de valores cor-

respondentes ao desempenho em termos de metas físicas é gerado por outro sis-

tema gerencial das secretarias ou alimentado manualmente, assim como não está

registrado se aquele desempenho consiste em avaliação subjetiva do agente respon-

sável pelo preenchimento ou em critérios objetivos de aferição, que não constam do

sistema. O fato já foi abordado em relatório de fiscalização da SEPL realizado pela 3ª

iCe79, tendo sido recomendada a normatização da alimentação de dados (que ocor-

re, na prática, ao final de cada exercício financeiro), quanto aos índices dos indica-

dores e metas das iniciativas, para que seja possível a análise de tendências desses

dados e uma agilidade maior na tomada de decisões.

É possível, ainda, argumentar que o monitoramento das ações programadas

de governo, conforme atribuído à SEPL, ocorre de fato dentro das organizações res-

ponsáveis pela execução, e consistem em avaliações essencialmente de processo. A

CMA realiza o único filtro externo aos executores, no sentido da melhoria das infor-

mações operacionais geradas para a aferição do alcance dos objetivos dos Progra-

mas, uma vez que é responsável pela validação dos pareceres e justificativas sobre o

desempenho informados pelas secretarias no sistema SIGAME, podendo instaurar

retornos para complementação ou invalidações.

Em todo caso, parece haver subutilização do SIGAME como ferramenta

efetiva de planejamento e gestão, uma vez que não está clara a atribuição de res-

ponsabilidade por medidas corretivas quando o sistema aponta baixo desempenho

(orçamentário ou físico) ou, por outro lado, falhas de planejamento (ou justificativas)

que levaram ao status “excedente”80. dessa forma, embora seja claro que o sistema

contém as principais informações úteis ao monitoramento e à avaliação dos progra-

mas, ele não favorece a responsabilização por desempenho, havendo espaço para

melhorias nesse sentido.

além dos recursos escassos em termos de estrutura institucional, pessoal

79 Prestação de Contas Anual da SEPL (2016), Protocolo nº 24522-2/17-TC, Peça 35.80 O status é atribuído à Iniciativa ou Ação cuja execução orçamentária ou física ultrapassa 100% do planejado.



46

qualificado e mecanismos de responsabilização por desempenho, que reduzem as

potencialidades do sistema de monitoramento do estado, a apropriação das evidên-

cias geradas pelas atividades de monitoramento no processo de elaboração da loa

subsequente é afetada pela dinâmica de liberação de recursos por parte da SEFA,

que tem padrão de concentração no último trimestre de cada exercício financeiro.

ainda, uma defasagem temporal compromete a tempestividade das intervenções

possíveis a partir das constatações decorrentes do monitoramento: os relatórios de

monitoramento, ficam prontos em março/abril, enquanto a LOA (e revisão do PPA

por ela promovida) é aprovada em dezembro. Assim, o calendário orçamentário,

cujas datas limite para aprovação dos instrumentos de planejamento são definidas

constitucionalmente, não favorece essa retroalimentação do planejamento, confor-

me a figura abaixo.

Figura 1 – calendário do ciclo de gestão orçamentária

Execução do Orçamento Corrente

Planejamento do Orçamento Subsequente

1º Jan 15 Abr 17 Jul 31 Ago 22 Dez 31 Jan 30 Mar

Executivo encaminha

projeto de PPA para o

Legislativo

Executivo encaminha projeto de LDO para Legislativo

Executivo encaminha projeto de LOA para Legislativo

Data limite para o

Legislativo aprovar o

PPA

Data limite para o


LOA

Data limite para o


LDO

Execução Físico-

Financeiro da LOA

Relatório de Acompanhamento

do PPA

Fonte: Produção Própria

3.2 . AVALIAÇÃO SUBSTANTIVA DOS INDICADORES DO PPA – 2017

A sistematização das informações acerca dos aspectos considerados críti-

cos para sucesso dos programas se baseia em parâmetros pré-estabelecidos na for-

47



ma de metas e indicadores relacionados aos objetivos a serem alcançados. indica-

dor constitui “um recurso metodológico, empiricamente referido, que informa algo

sobre um aspecto da realidade social ou sobre mudanças que estão se processando

na mesma”81, ou, em outras palavras, uma quantificação capaz de mensurar o com-

portamento de determinado fenômeno social ao longo do tempo. Por essa razão é

importante que os indicadores estejam intimamente relacionados aos objetivos dos

programas que, por sua vez, devem conter informações suficientes sobre as inter-

venções propostas no sentido de solucionar ou atenuar problemas diagnosticados

e contextualizados.

o objetivo desta seção é avaliar a qualidade dos indicadores selecionados

pelo governo do estado para o monitoramento dos Programas Finalísticos constan-

tes do PPA 2016-2019, sem considerar o mérito do desempenho dos programas, ou

seja, seus resultados líquidos até aqui.

Todos os programas finalísticos do PPA vigente (versão atualizada) contam

com ao menos 1 indicador, embora do total de 57 indicadores, 8 tenham apresenta-

do problemas nos atributos básicos constantes da lei do PPa, tais como ausência de

data de apuração do índice de referência, ausência de valor do índice de referência,

valor do índice de referência igual à previsão 2019, mesmo com indicação de polari-

dade “maior melhor”, valor do índice de previsão 2019 contradizendo a polaridade

indicada (ou seja, expectativa de piora do indicador).

Com relação à fonte dos indicadores, é possível observar que a maioria dos

indicadores do PPA 2016-2019 (38 indicadores) advêm de fontes exclusivamente in-

ternas à administração. essa prática, conquanto não proibida, não é a mais recomen-

dada, visto que há no país e internacionalmente indicadores sociais consolidados e

passíveis de comparação. Além disso, não fica claro que dados internos são oriundos

de sistema informatizado preenchido por terceiros, como por exemplo o Sistema de

Gestão do Transporte Escolar (SIGET), e quais são de preenchimento manual.

Dez (10) indicadores sofreram alteração por Lei, sendo metade em 2016 e

metade em 2017. Um indicador original foi excluído. Quatro (4) indicadores não fo-

81 JANNUZZI, P. Indicadores Sociais no Brasil. Campinas, SP: Alínea, 2003, p. 15.



48

ram apurados em 2016 e outros 4 em 2017; outros 2 indicadores não foram apura-

dos nos dois primeiros exercícios do PPA, ambos do Programa Paraná Sustentável,

ambos com fonte interna ao governo.

a análise criteriosa dos atributos dos indicadores dos Programas Finalísti-

cos constantes do PPA 2016-2019 revela que nem todos são claros quanto à sua

natureza, como, por exemplo, o do Programa “Paraná: Esporte e Turismo, um estado

de bem-estar”, intitulado “Praticantes de esportes e atividade Física”, desprovido de

descrição na ficha correspondente do SIGAME. Nas fichas de descrição do sistema,

aliás, encontra-se histórico de interação dos órgãos com a CMA/SEPL, onde se lê, por

exemplo, que dados foram invalidados e solicitações de complementação foi efetua-

da. mesmo assim, em determinado momento são validados os dados, com qualida-

de, às vezes, questionável. Questões de esgotamento de prazo foram alegadas para

a manutenção de dados de baixa qualidade no sistema. Um exemplo relevante é o

indicador “Taxa de alunos atendidos com alimentação escolar”, do Programa Educa-

ção para Todos”: no caso, a fórmula de cálculo registrada é “nº de alunos atendidos

com alimentação escolar / alunos matriculados*100”. O valor apurado com uso de

ferramenta de Business-Inteligence (BI), ao final do exercício de 2017, excedeu o proje-

tado para o final do período plurianual (2019), tendo sido solicitada uma justificativa

pela sePl; considerando a resposta registrada pelo órgão no sistema, de que, grosso

modo, o total computado é o número de refeições, que podem ser até 3 por dia, por

aluno, parece claro que o sistema de coleta de dados, a fórmula, ou ambos, não são

adequados para apuração do indicador proposto.

Ao menos 3 índices que figuram como indicadores de importantes progra-

mas das áreas de segurança Pública, desenvolvimento urbano e infraestrutura não

correspondem aos objetivos declarados dos Programas, mas, antes, as médias arit-

méticas do alcance de metas individuais de ações orçamentárias. Vale remarcar que

as ações anuais representam esforços que devem contribuir para o atingimento da

meta das iniciativas do PPa e que o conjunto de iniciativas é que representa, em

tese, a capacidade de o governo de atingir o objetivo planejado.

No caso do Índice de Otimização da Infraestrutura de Transporte do Esta-

49



do, indicador vinculado ao Programa Rotas do Desenvolvimento, por exemplo, a fór-

mula de cálculo envolve a soma das metas parciais das iniciativas, ponderados pelo

grau de dificuldade de exceção. Com procedimentos de normalização e justificativas

sofisticadas, o índice representa um número decimal proporcional ao que falta para

atingir a meta, de modo que mede o desempenho dos processos e não os resulta-

dos da ação do governo e, ao mesmo tempo, não significa algo de fácil compreensão

ao público alvo, os paranaenses. outras fragilidades relacionadas ao planejamento

do Programa rotas do desenvolvimento constam do Caderno temático gestão de

obras Públicas.

Da mesma forma, o Índice de Gestão da Segurança Pública (IGSP) constitui

a média geométrica das unidades de medida de metas físicas previstas em 7 inicia-

tivas do PPa, tão diferentes quanto “policial formado”, “inquérito instaurado de cri-

mes contra a pessoa” ou “perícia médico legal e técnica científica realizada”. Assim,

o IGSP não expressa objetivamente o impacto das ações de segurança perante a so-

ciedade.82 Ainda, padece de problemas semelhantes o Índice de Gestão do Desen-

volvimento Urbano (IGDU), com o agravante de não contar com índice de referência

como linha de base para o monitoramento.

Outras fragilidades puderam ser verificadas em relação aos atributos gerais

e à qualidade dos indicadores, que comprometem o monitoramento e a avaliação

dos programas finalísticos, tais como a coleção de dados pouco significativos como

“prestadores de serviços turísticos atendidos” cadastrados no ministério do turismo

(Cadastur), ou o indicador do Programa “Desenvolvimento Sustentável e Integrado

da rmC”, que está posto em termos de “Velocidade média do transporte Coletivo

nos Corredores”. argumenta-se que o aumento da velocidade média não tem rela-

ção direta com os objetivos de “Melhorar as condições de vida da população pro-

movendo o desenvolvimento econômico dos municípios da região e aprimorando a

integração regional, a mobilidade da população e as condições ambientais, por meio

do planejamento e da implementação de ações e projetos”.

Cabe destacar que não se identificou a atuação do Instituto Paranaense de

Desenvolvimento Econômico e Social (IPARDES) no processo de elaboração das pe-82 uma crítica mais completa do igsP encontra-se no Caderno temático gestão da segurança

http://www3.tce.pr.gov.br/contasdogoverno/2017/pdfs/obraspublicas.pdf

http://www3.tce.pr.gov.br/contasdogoverno/2017/pdfs/obraspublicas.pdf

http://www3.tce.pr.gov.br/contasdogoverno/2017/pdfs/seguranca.pdf



50

ças orçamentárias, em especial na definição dos indicadores dos Programas Finalís-

ticos do PPa, apesar de seu destacado know-how na produção de evidências sobre a

realidade socioeconômica paranaense, e de suas atribuições vinculadas à sePl. de

fato, em resposta a Solicitação de Fiscalização exarada pela 3º Inspetoria de Con-

trole Externo83, o iPardes informou que cumpre papel de apoio técnico de acordo

com as demandas da sePl e demais secretarias e órgãos do governo do estado, es-

pecificamente no que diz respeito aos indicadores do PPA; informou também que

cumpre papel de apoio em termos de fornecimento de informações socioeconômi-

cas e discussão de indicadores na elaboração do PPa, prevalecendo, no entanto, as

posições dos responsáveis pelas secretarias executoras dos programas.

resta patente a necessidade de ajustes no sentido de incrementar quali-

tativamente os dados disponíveis sobre os avanços promovidos pelos Programas

Finalísticos em face dos objetivos por ele propostos, o que aumenta a legitimidade

das políticas públicas e a segurança dos gestores no momento de planejar as inter-

venções e a alocação de recursos, aumenta a credibilidade do governo por parte da

sociedade e informa a apreciação legislativa dos instrumentos de planejamento.

Diante do exposto, e considerando a relevância do monitoramento das polí-

ticas públicas na geração de evidências sobre as quais possa se apoiar o planejamen-

to governamental e a responsabilização por desempenho, recomenda-se:

i. O acompanhamento criterioso e sistemático das políticas públicas, com

a possibilidade de emissão de relatórios parciais de desempenho, de

modo a incrementar qualitativamente todo o ciclo de gestão e aumentar

a credibilidade das peças orçamentárias como promotoras do desenvol-

vimento regional;

ii. A normatização da alimentação dos sistemas de gestão, em especial do

sigame, visando aumentar a consistência e a temporaneidade dos da-

dos, de forma a subsidiar adequadamente a tomada de decisões e a ela-

boração das peças orçamentárias;

83 Requerimento Externo nº 792045/17 – Peça 162.

51



iii. Que sejam realizadas avaliações não apenas dos processos, mas tam-

bém dos resultados das ações planejadas, de maneira que os orçamen-

tos possam orientar as finanças ao mesmo tempo em que traduzam efe-

tivamente os objetivos estratégicos do governo;

iv. A revisão dos indicadores dos programas finalísticos, de modo que cor-

respondam aos objetivos declarados na formulação dos programas e de-

monstrem a apropriação dos estudos socioeconômicos produzidos pelo

iPardes.

4. CONCLUSÃO

4.1. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

de acordo com os elementos consignados neste Caderno, propõe-se a ado-

ção das seguintes medidas pelo Chefe do Poder Executivo, nos termos dos arts. 79 e

87 da Constituição Estadual:

a. Diante da prática utilizada de classificar as emendas parlamentares como

reserva de Contingência, com o intuito de “bloquear os orçamentos” dos

órgãos executores, para lastrear a liberação das emendas parlamenta-

res, mediante autorização da Casa Civil, que contraria o disposto no § 3º,

art. 166, da Constituição Federal, determinar que o governo do esta-

do, quando da elaboração da loa, com o intuito de lastrear as emendas

parlamentares, se abstenha de reservar recursos indevidamente sob a

classificação de “Reserva de Contingência”, passando a classificar o valor

destinado a essas despesas na Modalidade de Aplicação 90 – Aplicações

Diretas, em consonância com a Portaria nº 163/01, da STN, nas unida-

des orçamentárias dos créditos a ela alocados ou recursos oriundos de

descentralização de outras entidades integrantes ou não dos Orçamen-

tos Fiscal ou da seguridade social, regulando suas liberações através das

cotas trimestrais estabelecidas no art. 47, da Lei Federal nº 4.320/1964,

na medida em que forem sendo executadas (item 2.2).



52

b. tendo em vista ausência de audiências públicas possibilitando a parti-

cipação social na elaboração dos instrumentos de planejamento, espe-

cialmente em relação aos orçamentos anuais, determinar ao Chefe do

Executivo que a elaboração das peças orçamentárias seja precedida de

audiências públicas para os próximos exercícios, em cumprimento ao

disposto no art. 48, da LC nº 101/2000 (item 2.3).

c. Dada a relevância da compatibilidade entre os instrumentos de planeja-

mento, determinar ao governo do estado que as revisões do PPa este-

jam condicionadas à apresentação de projeto de Lei específico com tra-

mitação no Poder Legislativo, de acordo com o estabelecido no art. 133,

§ 3°, inciso VI da Constituição do Estado, inclusive no sentido de favore-

cer a discussão das justificativas para a alteração da visão da estratégia

de desenvolvimento declarada no Plano, ao invés de submeter as exclu-

sões, alterações e inclusões de iniciativas às atualizações automáticas

decorrentes dos arts. 7º a 10, da Lei do Plano Plurianual, orientando e

reforçando a necessidade de que as ações e projetos anuais contribuam

para o alcance dos objetivos de médio prazo (item 2.4).

d. Ainda que a reprogramação por repriorização das ações governamentais

faça parte da dinâmica da execução orçamentária ao longo de um exer-

cício financeiro, e por não parecer razoável que o Governo do Estado

altere, recorrentemente, 1/3 de seu orçamento anual, ao longo da vigên-

cia do plano plurianual, em detrimento da readequação dos programas

propostos e da reavaliação das previsões orçamentárias estabelecidas

quando de sua elaboração, determinar ao governo do estado que:

i. Se abstenha de inserir dispositivos que possibilitem a alteração de

30% ou mais de seu orçamento anual, sem sobreposição de autori-

zações para os demais Poderes, e que os limites estejam vinculados

a cada dispositivo da Lei nº 4.320/1964, quando do estabelecimento

das aberturas de créditos adicionais, constantes da lei orçamentá-

ria anual;

53



ii. Em se tratando do § 2º, do art. 4º, da Lei Orçamentária de 2017, se

enquadre nas hipóteses previstas no inciso III, do § 1º, do art. 43, da

Lei nº 4.320/196484, utilizando os recursos resultantes de anulação

parcial ou total de dotações orçamentárias ou créditos adicionais,

com valores delimitados por sua natureza, constituindo-se de atos

de execução mais precisos, desde sua origem;

iii. Na edição das próximas Leis Orçamentárias Anuais, corrija os vícios

de redação que apontam a receita Consolidada total como base de

cálculo do limite para abertura de créditos adicionais, fazendo men-

ção expressa ao Orçamento Inicial do Poder Executivo, bem como

dos demais Poderes (item 2.5).

e. Considerando que o modelo de gestão orçamentária não pode se orien-

tar preponderantemente pelas decisões financeiras da unidade fazen-

dária, mas pela solução dos problemas e a busca dos objetivos almejados

pelo plano de governo, recomendar ao governo do estado que:

i. Fortaleça as funções de planejamento de médio prazo e de coorde-

nação geral da sePl, inclusive com a participação efetiva do iPar-

des na fase de elaboração e monitoramento das políticas públicas

constantes do PPa e da loa;

ii. Realize estudo sobre a pertinência da segregação entre a SEPL e a

seFa das funções de planejamento;

iii. Promova a especialização dos servidores envolvidos na elaboração e

acompanhamento dos instrumentos de planejamento, ou envide esfor-

ços na composição de quadros permanentes vinculados ao planejamen-

to, nos órgãos executores do orçamento, de modo a reduzir os riscos de

conflito de atribuições, de ordem procedimental, técnica e de subordi-

nação, entre a unidade fazendária e a Secretaria de Planejamento;

84 III - os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais, autorizados em lei.



54

iv. Proponha medidas de integração efetiva das peças de planejamento

orçamentário, possibilitando uma maior eficácia do PPA, conside-

rando os seus quatro anos de vigência;

v. Proponha para que a SEPL, na condição de responsável máxima pelo

planejamento do estado do Paraná, atue junto à seFa, no sentido de

associar as metas constantes da loa em relação às metas das ini-

ciativas do PPa, demonstrando os efeitos de umas sobre as outras,

objetivando propiciar melhorias de interligação e maior aderência

entre os dois instrumentos, identificando possíveis alterações, cor-

reções e atualizações, que se fizerem necessárias;

f. Levando-se em consideração a importância do monitoramento das polí-

ticas públicas na geração de evidências sobre as quais possa se apoiar no

planejamento governamental e na responsabilização por desempenho,

recomendar ao governo do estado que:

i. Efetue o acompanhamento criterioso e sistemático das políticas pú-

blicas, com a emissão de relatórios parciais de desempenho, de modo

a incrementar qualitativamente todo o ciclo de gestão e aumentar a

credibilidade das peças orçamentárias como promotoras do desen-

volvimento regional;

ii. Defina normatização da alimentação dos sistemas de gestão, em es-

pecial do sigame, visando aumentar a consistência e a temporanei-

dade dos dados, de forma a subsidiar adequadamente a tomada de

decisões e a elaboração das peças orçamentárias;

iii. Realize avaliações não apenas dos processos, mas também dos resul-

tados das ações planejadas, de maneira que os orçamentos possam

orientar as finanças ao mesmo tempo em que traduzam efetivamen-

te os objetivos estratégicos do governo;

iv. Revise os indicadores dos programas finalísticos, de modo que cor-

55



respondam aos objetivos declarados na formulação dos programas

e demonstrem a apropriação dos estudos socioeconômicos produzi-

dos pelo IPARDES (item 3.2).

4.2 . CONSIDERAÇÕES FINAIS

o ordenamento jurídico brasileiro consagra, em matéria de orçamento pú-

blico, que o planejamento deve ser utilizado como ferramenta para definir as diretri-

zes, iniciativas, metas e objetivos pelo Estado, de modo a orientar que a gestão esteja

aderente às prioridades estabelecidas no Plano de governo, adequadas à disponibi-

lidade financeira e coerentes com a realidade do seu ambiente interno e externo.

Por isso, o planejamento governamental deve estar conectado com o pro-

cesso orçamentário, obedecendo uma equivalência conceitual e procedimental com

os programas, visando os produtos e resultados que devem ser alcançados.

No Paraná, verifica-se o enfraquecimento da função planejamento e coor-

denação geral das políticas públicas atribuída à SEPL, bem como a subutilização das

evidências socioeconômicas produzidas pelo IPARDES como apoio ao processo de

elaboração dos instrumentos de planejamento.

Embora a elaboração anual do orçamento possibilite a atualização perma-

nente do próprio planejamento estratégico, o que é salutar sob o aspecto da admi-

nistração gerencial, a ausência de integração do ciclo de planejamento e de gestão

sob o mesmo comando institucional não permite assegurar o alcance dos resultados

e o controle social, no médio e longo prazo.

Com as atribuições exercidas pela Secretaria da Fazenda na elaboração dos

orçamentos anuais, a partir dos ajustes promovidos na estrutura organizacional do

Estado em 2013 e 2017, o modelo de gestão orçamentária passou a se orientar pre-

ponderantemente pelas decisões financeiras, em detrimento da resolução dos pro-

blemas e na busca dos objetivos almejados pelo planejamento.

Ainda que, durante sua execução, o orçamento possa ser adaptado para as



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situações que escapam à previsão quando da sua elaboração e mesmo que diante de

um ambiente de imprevisibilidade fiscal periódica e crônica, a que passam os esta-

dos da federação, o orçamento não deve ficar reduzido e muito menos passar a ser

apenas um instrumento de ajuste financeiro, quando não de estimativas de cortes

lineares e/ou permanentes, sob o comando da unidade fazendária, desconectado do

plano estratégico. Essa prática aumenta os riscos de prejuízos nas decisões adminis-

trativas sobre prioridades dos programas, na fiscalização das metas estabelecidas e

na própria efetividade das políticas públicas, corroborado pela escolha de indicado-

res genéricos e que refletem processos de difícil medição e que não representam o

atendimento das demandas sociais.

outra questão repousa no comportamento das emendas parlamentares

que, em razão das várias circunstâncias que envolvem as imperfeições de previsão

de arrecadação e mesmo de fluxo de despesas que permitam a adequação de suas

liberações, condicionadas ao ingresso de receitas ou para atender interesses espe-

cíficos de sua base de apoio, ao classificar no orçamento do Estado como Reserva

de Contingência, com o intuito de “bloquear os orçamentos” dos órgãos executores,

para lastrear a liberação das emendas parlamentares, mediante autorização da Casa

Civil, bem como ao superestimar recursos desta fonte, com o intuito de abrir lastro

para que tais emendas se adequem ao limite de 0,5% da Receita Corrente Líquida,

estabelecido pela ldo.

esta prática revela as distorções da participação do Poder legislativo no

processo orçamentário, ao reduzir a influência dos parlamentares no orçamento pú-

blico, onde pouco ou nada interferem em sua elaboração, fazendo do Poder Execu-

tivo o único responsável pelas escolhas que vão definir os programas a serem cum-

pridos no estado.

no que se refere à participação social na elaboração dos instrumentos de

planejamento, especialmente em relação aos orçamentos anuais, há necessidade de

realização de audiências públicas, com a disponibilização das informações e dos pro-

gramas de governo constantes do plano plurianual, registrando as ações de governo

e dando pleno conhecimento à sociedade.

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em se tratando da compatibilidade dos instrumentos de planejamento, em-

bora haja a interligação formal das metas anuais e plurianuais, é possível observar

um descompasso na sua execução, sendo razoável afirmar que as ações anuais têm

por base a capacidade de execução física e financeira dos órgãos, e não os objetivos

definidos no plano plurianual.

Essa dinâmica revelou-se dominada por uma lógica invertida, na qual os or-

çamentos anuais alteram os planos orientadores das ações do governo. embora seja

compreensível que limitações econômicas referentes à importância de preservar o

compromisso com a qualidade fiscal delimitem o horizonte da atuação do Estado, a

ênfase do planejamento orçamentário na capacidade de execução anual prejudica

os resultados almejados na definição dos Programas. Ao privilegiarem a implemen-

tação dos orçamentos anuais em detrimento do planejamento de médio prazo ou de

Programas de duração continuada, as unidades executoras do Governo do Estado

tendem a definir metas mais conservadoras, de modo que sejam factíveis de serem

alcançadas e, assim, manterem-nas accountables.

Além disso, verifica-se que os ajustes no PPA são extemporâneos em rela-

ção a evidências geradas pelos relatórios de acompanhamento e são submetidos a

atualizações automáticas autorizadas pela Lei do plano plurianual, contrariando o

estabelecido na Constituição Estadual e não favorecendo a discussão das justificati-

vas para a alteração da visão da estratégia de desenvolvimento declarada no Plano.

não menos importante é o enfraquecimento do orçamento como instru-

mento de planejamento e no efetivo controle da receita e da despesa, tendo em vista

as constantes alterações orçamentárias para atender a reprogramação e/ou reprio-

rização das ações governamentais, que se materializam ao longo da execução do or-

çamento, ao utilizar os recursos resultantes de anulação parcial ou total de dotações

orçamentárias ou do elevado percentual médio dos créditos adicionais, alterando,

recorrentemente, 1/3 de seu orçamento anual, ao longo da vigência do plano plu-

rianual, constituindo-se de atos de execução imprecisos, desde sua origem, em de-

trimento da readequação dos programas propostos e da reavaliação das previsões

orçamentárias estabelecidas quando de sua elaboração.



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Por fim, no que se refere ao monitoramento e avaliação das políticas públi-

cas, funções inerentes à gestão que dependem de observação qualificada e análise

crítica suficientemente autônomas para que seus produtos constituam de fato sub-

sídios à implementação de políticas públicas baseadas em evidências, verificam-se

fragilidades relacionadas aos recursos envolvidos no processo (de tempo, pessoal

capacitado e estrutura institucional, principalmente), diante do que é razoável supor

que não há espaço para avaliações de impacto da ação do governo na sociedade, o

que pode comprometer (e certamente não contribui) para a solução ou atenuação

dos problemas identificados no plano plurianual, que teriam originado os programas

finalísticos. Embora o alcance dos produtos físicos seja condição necessária, ela não

é suficiente para que os objetivos propostos se concretizem.

É importante observar que embora o gasto público atenda a uma série de

vinculações e obrigações legais e contratuais, havendo de fato pouco espaço para

escolhas discricionárias de ações finalísticas, ou talvez justamente pela importância

potencial e restrição orçamentária que essas ações assumem, o monitoramento e

avaliação criteriosos das políticas públicas tendem a incrementar qualitativamente

os processos de planejamento, execução e os resultados dessas intervenções.

Os efeitos líquidos das políticas estaduais, na maioria dos casos – pela falta

de avaliação e pela natureza dos indicadores – não são medidos, e é possível obser-

var a permanência de valores e quantitativos de metas inexequíveis, superestimados

ou subestimados, de maneira sistemática, em sucessivos orçamentos, o que reduz a

credibilidade dos instrumentos de planejamento.

Curitiba-PR, 16 de agosto de 2018.

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