Introducao a Gestao de Projetos Na Gestao Publica

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  • 7/24/2019 Introducao a Gestao de Projetos Na Gestao Publica

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    Captulo 1

    Introduo

    Por que alguns projetos entregam o que propem dentro dos custos e prazos esperados e

    outros no? Com certeza, as razes podem ser diversas e dependem das especificidades decada realidade, no havendo um receiturios para os projetos sejam bem sucedidos. Ainda

    assim existe um ingrediente que pode aumentar a probabilidade de sucesso dos projetos.

    Trata-se do gerenciamento de projetos.

    O presente texto tem como objetivo introduzir o leitor aos temas do gerenciamento de

    projetos e programas, enfocando a sua aplicao na Gesto Pblica.

    Na seo 1, discorre-se sobre o conceito de projeto, utilizando alguns exemplos da Gesto

    Pblica, com a questo de fundo: O que um projeto?. Na seo 2, apresenta-se um breve

    relato da evoluo do gerenciamento de projetos, buscando identificar categorizaes por

    perodos e compreender quais so as implicaes e caractersticas das fases mais modernas.

    As sees 3 e 4 so dedicadas noes prprias do campo de projetos:o entendimento da

    coordenao em programas e portflios e das estruturas responsveis pelo gerenciamento

    os escritrios de projetos. A quarta seo apresenta uma discusso sobre a importncia do

    gerenciamento nas organizaes pblicas, indicando que a adoo dos preceitos de

    gerenciamento de projetos estreitamente ligado ao execuo bem sucedida desses

    projetos.

    1 O que projeto?

    De acordo com o Project Manegament Institute (PMI) , projeto um esforo temporrio

    empreendido para criar um produto, servio ou resultado exclusivo (PMI, 2008, p. 11). Desde

    a origem latina desta palavra at esta definio contempornea proposta pelo PMI, a acepo

    do termo projeto remete ao ato de se criar algo novo, alterando ou aprimorando a situao

    atual. Os elementos que compem a definio de projeto do PMI merecem ser analisados e

    compreendidos em maior detalhamento:

    O termo esforo denota o emprego de recursos materiais e humanos que sero

    combinados e utilizados em um dado espao de tempo para a criao de um produto, servio

    ou resultado exclusivo;

    Temporrio significa que um projeto necessariamente tem um incio e um fim

    definidos. O PMBOK chama a ateno para no se confundir a temporalidade do projeto com a

    temporalidade dos resultados gerados pelo projeto. Consideremos como um exemplo a

    construo de uma escola municipal. A temporalidade deste projeto est compreendida entre

    a sua concepo (deliberao da prefeitura para iniciar a construo das edificaes) at a

    inaugurao ou entrega da escola para a comunidade. No entando, os resultados gerados pela

    escola so muito mais perenes (crianas alfabetizadas e socializadas).

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    Produto, servio ou resultado so as entregas decorrentes da implantao de um

    projeto, no sendo excludentes entre si. Voltando ao exemplo da escola municipal: observa-se

    que o produto entregue foi uma edificao, que pode tambm ser acompanhado de um

    resultadopossivelmente, o atendimento demanda de uma determinada populao por

    ensino pblico.

    Exclusivo refere-se ao fato de um produto, servio ou resultado no ser igual a outro,

    ainda que empreendido sob as mesmas condies de recursos e tempo. Imaginemos que em

    vez de uma escola municipal fossem construdas duas escolas, com recursos e cronograma de

    implantao semelhantes. O produto (edificao) pode at possuir os mesmos atributos

    (mesma rea construda, mesma capacidade de alunos etc.), no entanto, o fato de uma escola

    ser direcionada populao do bairro x, por exemplo, e a outra escola populao do bairro y

    torna os resultados exclusivos para cada um dos pblicos atendidos.

    A definio do termo projeto, ora apresentada, consensual na literatura sobre

    gerenciamento de projetos (VALLE et al., 2007; VALERIANO, 2005) e permite uma claracomparao com os esforos de rotina ou de processos. Para observar esta comparao,

    vamos analisar um outro esforo empreendido na gesto pblica: a arrecadao do IPTU

    (Imposto Predial Territorial Urbano) pelas administraes pblicas municipais, por exemplo.

    Tambm h o emprego combinado de recursos humanos e materiais (e por isso um esforo)

    e tambm h o alcance de um resultado (a entrada de uma determinada quantia de recursos

    monetrios nos cofres pblicos). Por outro lado, a arrecadao do IPTU no tem trmino

    definidoela ocorrer enquanto estiver prevista na legislao. Tambm no gera um

    resultado exclusivoser sempre a entrada de dinheiro nos cofres pblicos, ainda que em

    montantes diferentes ao longo dos anos.

    Imaginemos agora que a prefeitura ir empreender, em um determinado ano, um conjunto de

    atividades para aprimorar a arrecadao do IPTU, como, por exemplo, a reviso da Planta

    Genrica de Valores , a informatizao do processo de arrecadao e a capacitao de

    servidores municipais sobre os processos informatizados. Esse conjunto de atividades pode ser

    compreendido como um projeto, j que apresenta um resultado exclusivo, que o

    aprimoramento da arrecadao para aquele municpio; possui incio e trmino definidos, j

    que estas atividades no ocorrero de forma contnua e sim em um ano determinado. Pode-se

    perceber que arrecadao do imposto permanece sendo uma rotina, mas podem haver

    projetos relacionados a esta rotina.

    importante reparar tambm que h processos e rotinas necessrios para a implantao dos

    projetos. Neste exemplo, sobre o projeto de modernizao arrecadatria do municpio, ser

    necessrio contratar profissionais tcnicos para auxiliar a reviso da Planta Genrica de

    Valores e adquirir hardwares e softwares para informatizar os processos de arrecadao. Essas

    aquisies precisam passar por processos licitatrios e de empenho e autorizao de

    pagamentos que so rotinas da gesto pblica.

    Em suma, uma vez que os projetos possuem caractersticas distintas das atividades de rotinas,

    o gerenciamento de projetos requer do gestor competncias, habilidades e atitudes tambm

    especficas e particulares ao campo dos projetos. Nessa perspectiva, as prximas sees

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    buscaro aprofundar como a rea de projetos se constitui como campo de conhecimento e de

    prtica e por que esses conhecimentos e prticas so importantes.

    2 Breve relato sobre a evoluo da gesto de projetos

    Pode-se at admitir que das obras faranicas, aos monumentos greco-romanos, aos castelos e

    catedrais medievais, at as grandes obras de infraestrutura empreendidas antes mesmos do

    incio sculo XX (como as ferrovias e usinas hidreltricas), foram utilizados conhecimentos

    sobre projetos para mobilizar milhares de trabalhadores e centenas de fornecedores para

    resultar nos empreendimentos que ainda hoje podem ser visitados: como as pirmides

    egpcias ou a Muralha da China, por exemplo. No entanto, foi a partir da dcada de 1950 que

    os conhecimentos sobre gesto de projetos comearam a ser utilizados sistematicamente e,

    com o estabelecimento de novos contextos socioeconmicos e culturais instaurados com o fim

    da Guerra Fria no incio da dcada de 1990 que a gesto de projetos tornou-se elementofundamental para a estratgia das organizaes.

    Na segunda metade do sculo XX, dois movimentos inicialmente no relacionados se

    aglutinaram para dar corpo a alguns dos elementos bsicos de gesto de projetos que se tem

    conhecimento atualmente. De um lado, a empresa do ramo qumico DuPont investiu em uma

    srie de experimentos para reduzir os custos dos projetos de engenharia de suas plantas. Os

    especialistas contratados para trazer esta reduo de custo perceberam que existiam uma

    cadeia de atividades que, se otimizada, traria mais redues de custos do que simplesmente

    encurtar todas as atividades dos projetos. Essa cadeia de atividades ficou cunhada como

    caminho crtico. De acordo com Mattos (2009), aps esta descoberta, a DuPont obtevereduo de 25% na durao de seus projetos de engenharia.

    De outro lado, a marinha estadunidense desenvolveu o Program Evaluation and Review

    Technique/Time (PERT/TIME) com o objetivo de construir um mssil nuclear (o Polaris) de

    forma mais eficiente e rpida, na esteira da corrida armamentista que travava com a URSS.

    O PERT/TIME consistia em um programa computacional gerador de dados, informaes e

    grficos sobre o sequenciamento de atividades que resultavam nas entregas do projeto e

    sobre o clculo da durao dessas atividades, considerando trs possibilidades de cenrios:

    pessimista, realista e otimista. No inico da dcada de 1960, a aeronutica norte-americana e a

    NASA desenvolveram o PERT/COST, incluindo elementos oramentrios ao PERT/TIME.

    Publicaes oficiais da administrao pblica americana, os quais relatavam a utilizao do

    PERT, sistematizaram conceitos at hoje utilizados no campo de conhecimento sobre projetos,

    como o WBS (Work Breakdown Structure), o mtodo de caminho crtico e o ciclo de vida de

    projeto (HAMILTON, 1964).

    Work Breakdown Structure (WBS) ou Estrutura Analtica do Projeto (EAP): Atividades

    necessrias para realizar uma entrega do projeto. Trata-se, portanto, do escopo do projeto.

    Mtodo do caminho crtico: mtodo que identifica a menor durao possvel para o

    projeto.

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    Ciclo de vida do projeto: fases que determinam a durao total de um projeto, da sua

    iniciao ao seu encerramento.

    Com o PERT e o mtodo do caminho crtico, os gestores conseguiam visualizar a possibilidade

    de alocar e realocar os recursos conforme as necessidades de cada entrega e com a estimativa

    dos prazos das atividades em diferentes cenrios, conseguiam ser mais assertivos com apreviso de tempo e de custo para a realizao dos projetos.

    Alm de estudos realizados pelas escolas de negcios, surgiram ao redor do mundo

    instituies dedicadas disseminao das prticas de gesto de projetos, por meio da

    elaborao de relatrios tcnicos, capacitaes, certificaes de profissionais e networking. As

    organizaes de maior destaque so a norte-americana Project Management Institute (PMI) e

    a multinacional Intenational Project Management Association (IPMA), fundados em 1969 e

    1967, respectivamente.

    Aps as iniciativas da marinha norte-americana e da DuPont, entendeu-se, por muito tempo,que os projetos respeitavam a trs restries: custo, prazo e escopo. Em outras palavras,

    alterar o escopo de um projeto necessariamente impacta o seu custo e o seu prazo. Da mesma

    forma, alterar o prazo impacta o escopo e o custo. Por fim, alterar o seu custo tambm

    impacta as outras duas dimenses.

    Os conhecimentos coletados pelas instituies mencionadas anteriormente, alm da curva de

    aprendizagem das organizaes privadas, governos, agncias de cooperao internacional e

    escolas de negcio com o desenvolvimento de projetos passaram a demonstrar, ao longo dos

    anos, que existem outras restries que influenciam o planejamento e a implementao de

    projetos. Qualidade, recursos, riscos, comunicao e stakeholders (partes interessadas) soalguns exemplos de outras restries, as quais ampliam os pontos de ateno sob gesto dos

    gerentes de projeto.

    Com o passar dos anos projeto tornou-se um termo muito menos restrito engenharia, a

    profissionais das reas de tecnologia ou ao alto escalo de governos e empresas. Com o fim da

    Guerra Fria (1945-1991), a instaurao de uma economia globalizada e do conhecimento, a

    intensificao do trfego de pessoas e informaes pelo globo, o ritmo crescente das

    inovaes tecnolgicas, a atuao internacionalizada das corporaes, as quais passaram por

    processos de reengenharia e cada vez mais tem se estruturado de forma mais matricial e

    menos hierarquizada, a sociedade civil mais organizada e ciente de direitos, cobrando portransparncia de governos e por melhores condies de consumo, demandam (e tornam mais

    complexos) o ambiente de desenvolvimento de projetos.

    Em paralelo, gesto tambm tem se tornado cada vez mais um atributo de valor inerente

    aos produtos e servios. Principalmente, a partir do estabelecimento de normas e padres,

    especialmente pela International Standard Organization (ISO), ter processos gerenciais claros

    para o atingimento de determinados fins (padres tcnicos diversos, qualidade, respeito ao

    meio ambiente, dentre outros), tornou-se fator competitivo e mesmo de sobrevivncia para as

    organizaes.

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    As transformaes socioeconmicas, culturais e tecnolgicas em curso a partir da segunda

    metade do sculo XX tambm trouxeram novas abordagens na forma de administrar as

    organizaes pblicas. Maior descentralizao dos servios entre os entes federativos,

    transferncia da execuo de alguns servios pblicos para organizaes sociais, menor

    interveno do Estado na economia, tratamento dos cidados como clientes-usurios, maior

    participao de representantes da sociedade civil na governana das polticas pblicas, adoo

    de prticas gerenciais utilizadas nas empresas privadas, dentre elas o gerenciamento de

    projetos, surgem como propostas de transio de uma gesto pblica burocrtica para uma

    administrao pblica gerencial ou New Public Management (CARNEIRO, 2010).

    Em sntese, Valeriano (2005) identifica trs fases na evoluo do gerenciamento de projetos.

    Na primeira fase, que vai da antiguidade at o incio do sculo XX, observa-se o gerenciamento

    emprico, em que as tcnicas empregadas dependiam de cada empreendedor e dos seus

    auxiliares (muitas vezes escravos) e sobre os quais h poucas informaes para elaborar um

    conjunto organizado de procedimentos. A segunda fase, que se inicia a partir do sculo XX e

    vai at dcada de 1980, compreendendo o surgimento dos modelos PERT, caminho crtico e as

    restries triplas dos projetos, pode ser chamada de gerenciamento clssico ou tradicional. Por

    fim, a partir dos anos 1990, com a maior complexidade dos ambientes organizacionais e sociais

    e a crescente demanda por intervenes mais eficientes, mais ticas, mais participativas e

    mais estratgicas, observa-se o nascimento do moderno gerenciamento de projetos.

    3 Programas e Portflios

    Um dos aspectos que demonstram o aumento de complexidade dos ambientes organizacionais

    a gesto de diferentes projetos por uma mesma organizao. Quando o conjunto de projetos

    gerenciado de forma coordenada, gerando sinergias e controle que no estariam disponveisse cada um fosse gerenciado isoladamente, tem-se um programa. Um projeto pode ou no

    estar inserido em um programa, mas um programa sempre prescindir de projetos. Se os

    projetos se propem a oferecer resultados, produtos ou servios, os programas se propem a

    oferecer benefcios. Mais do que benefcios de coordenao no planejamento, implementao

    e controle, os programas podem potencializar os resultados, servios ou produtos gerados

    pelos projetos, ampliando o seu potencial de impacto.

    Quando os programas e os projetos no atrelados a esses programas, juntamento com outros

    esforos da organizao, esto alinhados estratgia organizacional, tem-se o portflio da

    organizao.

    O relacionamento entre projetos, programas e portflios depende da maturidade da

    organizao tanto para definir sua estratgia e, dessa forma, priorizar projetos que contribuam

    para o atingimento dos fatores crticos de sucesso, da misso e da viso organizacionais,

    quanto para estabelecer procedimentos prprios para a gesto de projetos, de programas e de

    portflios (PMI, 2008).

    No mbito da gesto pblica brasileira, um plano de governo ou um plano plurianual de

    investimentos podem ser exemplos de portflio de um determinado nvel federativo. Exemplo

    de um programa pode ser a implantao de uma determinada poltica pblica (como o

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    Programa Bolsa Famlia , cujos projetos iniciais foram a integrao de diferentes polticas

    sociais).

    Alm de coordenar a gesto de projetos (por meio de programas) e fortalecer a gesto

    estratgica de projetos (por meio da gesto de portflios), como respostas a complexificao

    do cenrios organizacionais, foram tambm sendo desenvolvidas estruturas dentro dasorganizaes, especializadas no gerenciamento de projetos.

    4 Escritrio de Projetos

    Um ingrediente importante na evoluo do gerenciamento de projetos a criao, tambm a

    partir da dcada de 1950, de estruturas ou funes organizacionais responsveis pela gesto

    dos projeto. Os departamentos de projetos j existiam quando o PERT e o mtodo do caminho

    crtico foram concebidos, mas com o passar dos anos foram se especializando nas restries e

    na gesto do conhecimento em projetos. Essas estruturas so denominadas Escritrios de

    Projetos (Project Management OfficePMO), so implementadas conforme o nvel de

    maturidade em gerenciamento de projetos da organizao, enquadrando-se, geralmente, em

    trs modalidades: escritrio de controle de projetos, escritrio de suporte a projetos e

    escritrio estratgico de projetos (VARGAS, 2005).

    O primeiro est voltado para o gerenciamento de projetos isolados, podendo inclusive no

    estar relacionados s operaes da organizao. O segundo est relacionado a situaes em

    que o PMO apoia todos os projetos da organizao, sendo um fornecedor interno de

    metodologias e ferramentas de gesto de projetos. Por fim, o terceiro ocorre em situaes em

    que o PMO apoia o nvel estratgico da organizao e contribui para a gesto de programas e

    portflios, fazendo anlise de viabilidade dos projetos, buscando aqueles que mais contribuem

    para os objetivos estratgicos da organizao.

    Como decorrncia das abordagens oriundas da administrao pblica gerencial, surgiram no

    Brasil uma infinidade de Escritrios de Projetos nos diferentes nveis de governo (CARNEIRO,

    2010). No nvel federal, o Escritrio de Projetos foi estabelecido em 2012.

    Assim como os projetos esto ligados estratgias da organizao, conforme sua maturidade

    para articul-los em programas e portflios, a implantao e a manuteno de escritrios de

    projetos tambm dependem da mesma maturidade. Nessa perspectiva, um caso emblemticono que se refere ao funcionamento de Escritrio de Projetos do Governo do Estado de Minas

    Gerais que, em 2008, chegou a gerenciar 57 projetos, que representavam 12% das despesas

    oramentrias do estado naquele ano, assumindo caractersticas de escritrios estratgico de

    projetos. O captulo de Santa Catarina do PMI-Brasil, no entanto, fez um levantamento sobre a

    implantao de escritrios de projeto em mbito municipal e concluiu que quatro fatores

    configuram obstculos para a institucionalizao dessa estrutura organizacional: necessidade

    de aprovao por lei municipal para ampliar a sua efetividade; ausncia de profissionais

    dedicados gesto de projetos; resistncia mudana e nvel de maturidade varivel entre os

    rgo da administrao pblica (IACZINSKI; SCARPIN, 2006).

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    5 A importncia da gesto de projetos e programas nas organizaes pblicas

    Nas sees anteriores, vimos que a evoluo do gerenciamento de projetos foi um conjunto de

    respostas complexidade do ecossistema organizacional, influenciado por mudanas no

    ambiente econmico, social e cultural, nos quais as organizaes esto inseridas. Tais

    mudanas tambm tiveram reflexos nas abordagens de gesto da administrao pblica.

    Para lidar com ambientes e demandas mais complexas, foi mencionado que o nvel de

    maturidade da organizao influencia a sua capacidade de gerenciar projetos, constituindo

    programas e portflios, e de manter estruturas prprias para estabelecer o gerenciamento de

    projetos (os escritrios de projetos). De acordo com Prado (2004), nvel de maturidade em

    gerenciamento de projetos a probabilidade com a qual as organizaes convertam projetos

    planejados em projetos bem sucedidos. Projetos bem sucedidos so aqueles que entregam os

    produtos planejados; so finalizado no prazo estabelecido; so executados com o custo

    acordado; atendem s especificaes de qualidade preestabelecidas; alcanaram as metas,

    objetivos e propsitos previstos e atendem as expectativas dos stakeholders (VALLE et al.,2010). Portanto, quanto maior a probabilidade de uma organizao entregar projetos bem

    sucedidos, maior o seu nvel de maturidade.

    H uma extensa literatura sobre modelos que identificam o nvel de maturidade das

    organizaes. Em linhas gerais, esses modelos no observam apenas os recursos e estruturas

    organizacionais, mas tambm elementos intangveis, como as crenas e a percepo de valor

    das equipes envolvidas com os projetos em relao a aspectos culturais e ao prprio propsito

    da organizao e de suas aes.

    O nvel de maturidade no um rtulo definitivo. Pelo contrrio, a situao ideal aqula emque as organizaes avaliam constantemente os seus processos e projetos, em aes de

    melhoria contnua, a fim de cursar uma trajetria ascendente de transio entre nveis de

    maturidade.

    Desde 2006, so publicados relatrios que utilizam o Maturity by Project Category Model

    (MPCM), desenvolvido pelos consultores Darci Prado e Russel Archibald, para diagnosticar o

    nvel de maturidade de organizaes pblicas, privadas e do terceiro setor. O modelo consiste

    na anlise de sete dimenses de uma organizao (competncia em projetos, competncia

    tcnica e contextual, competncia comportamental, metodologia, informatizao,

    estruturao e alinhamento estratgico) e da proporo de projetos bem sucedidos, paraento categorizar a organizao em cinco nveis de maturidades:

    Nvel 1Inicial: o sucesso dos projetos dependem do esforo individual, no h

    processos padronizados, nem atividades deliberadas de planejamento e controle.

    Nivl 2Conhecido: h conhecimentos introdutrios sobre gesto de projetos e

    iniciativas isoladas para o planejamento e controle.

    Nvel 3Padronizado: o sucesso dos projetos comea a ter relao com alguma

    plataforma de projeto estabelecida h pelo menos um ano, trazendo maiores dados e

    informaes e tambm evoluo nas competncias.

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    Nvel 4Gerenciado: este nvel enquadra as situaes em que a plataforma de gesto

    de projetos funciona de forma efetiva e d resultados.

    Nvel 5Otimizado: alm de fucionar efetivamente e dar resultados, a plataforma de

    gesto de projetos otimizada, com inovaes de tecnologias e de processos.

    A pesquisa de maturidade realizada em 2014 entrevistou 76 organizaes pblicas,

    (abrangendo 1.420 projetos), em 13 setores de mercado. A maioria das organizaes

    entrevistadas eram do setor de Tecnologia da Informao, Energia e Petrleo & Gs, e seus

    oramentos anuais superavam R$ 1 bilho. Se para as empresas privadas, o fracasso de um

    projeto sinnimo de prejuzo, para as organizaes pblicasainda mais apresentando

    oramentos bilionrioso fracasso de projetos representa desperdcio de recursos pblicos.

    O Grfico 1 apresenta a distribuio dos 76 respondentes segundo os nveis de maturidade.

    Grfico 1 - Distribuio percentual das organizaes pblicas constantes na Pesquisa

    Maturidade em Gerenciamento de Projetos 2014 nos nveis de maturidade

    Fonte: Archibald e Prado (2014).

    Observa-se que o nvel predominante o 2-CONHECIDO, incluindo 47,4% dos entrevistados. A

    avaliao dos pesquisadores que, dado o pouco tempo de insero dos temas de gesto de

    projetos na administrao pblica brasileira, trata-se de um resultado expressivo. Mas vale

    lembrar que a maior parte das organizaes entrevistadas eram do setor de tecnologia ouengenharia, setores estes que tm a linguagem dos projetos em seu DNA. Em suma, h

    espao para que outros setores da administrao pblica adotem prticas de gesto de

    projetos.

    O grfico 2 demonstra a relao entre nvel de maturidade e sucesso dos projetos.

    Grfico 2 - Distribuio percenutal das organizaes pblicas constantes na Pesquisa

    Maturidade em Gerenciamento de Projetos 2014, segundo a categoria de sucesso dos projetos

    e os nveis de maturidade

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    Fonte: Archibald e Prado (2014).

    Nota: Tamanho das amostras: Nvel = 16; Nvel 2 = 36; Nvel 3 = 14; Nvel 4 = 8; Nvel 5 = 2

    Pode-se perceber que quanto maior o nvel de maturidade, maior a ocorrncia de projetos

    com sucesso total. Outra constatao que h uma tendncia de reduo da porcentagem de

    projetos com sucesso parcial e fracassados, quando se transita de um nvel menor de

    maturidade para um nvel maior.

    Alm desses resultados, a pesquisa em tela apresentou a relao entre o nvel de maturidade eoutros trs itens: (i) a percepo de agregao de valor do gerenciamento de projetos, (ii) o

    atraso mdio e (iii) o estouro de custos. O nvel de maturidade no influenciou o atraso mdio,

    mas trouxe claras evidncias de relao referente aos outros dois pontos. Tanto maior foi a

    percepo de valor sobre as atividades de gerenciamento de projetos, assim como a

    preservao dos custos, quanto maior era o nvel de maturidade. No caso dos custos,

    enquanto 75% das organizaes do nvel 1-INICIAL obtiveram projetos com custos estourados,

    apenas 18% das participantes da pesquisa situadas no nvel 4-GERENCIADA relataram este

    problema.

    Ampliar os conhecimentos sobre gerenciamento de projetos em organizaes pblicas, podeaumentar a sua maturidade para produzir projetos pblicos com maior poetencial de sucesso.

    Isso significa:

    Atender de forma eficiente os usurios finais das instituies pblicasos cidados;

    Preservar os recursos pblicos, evitando estouros de oramento;

    Garantir que o planejamento e o controle dos projetos envolvam as partes

    interessadas, gerando maior transparncia e accountability;

    Propiciar ambientes de aprendizagem, cultivando talentos e profissionais aptos paraplanejar, implementar e trazer inovaes em projetos e programas pblicos.

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    Captulo 2

    Introduo

    Quais so as particularidades do gerenciamento de projetos na gesto pblica em cada ente

    federativo, isto , nos municpios, nos Estados e Distrito Federal e na Unio? Imaginemos umajovem ou um jovem que iniciou sua carreira com especialista de poltica pblicas, alocada na

    secretaria de educao de um municpio. Posteriormente, em um outro concurso, assumiu o

    mesmo cargo de especialista de polticas pblicas mas, agora, na secretaria de educao do

    Estado em que mora. Anos depois, obteve aprovao tambm para o cargo de especialista de

    polticas pblicas para atuar no Ministrio da Educao. Esta jovem ou este jovem, nas trs

    situaes de sua carreira (no municpio, no Estado e na Unio) se depararia com quais temas e

    desafios comuns e quais especficos? Essa questo pode ser desdobrada para qualquer

    situao de interface com a gesto pblicano aplicvel apenas ao caso dos servidores de

    carreira e, tampouco, educao. Vale ressaltar que organizaes da sociedade civil, empresas

    (independente do porte e do setor), pessoas individualmente, grupos organizados,movimentos sociais, possuem, em maior ou menor grau, interaes com rgos da

    administrao pblica dos diferentes entes federados e em diferentes temas, sendo foco ou

    interferindo no planejamento e implementao de polticas pblicas.

    O objetivo do presente texto apresentar ao leitor, em linhas gerais, o modelo federativo no

    Brasil, vigente a partir de 1988 (ano da promulgao da atual Constituio Federal), bem como

    algumas preocupaes e aprendizados apontados na literatura sobre o tema. Tambm

    objetivo deste texto indicar como a prtica de planejamento das aes de governo,

    estabelecida pela Constituio.

    1. Gesto Pblica nos entes federados: polticas pblicas e planos setoriais

    Trs caractersticas podem ser destacadas do pacto federativo oriundo da Constituio de

    1988. Em primeiro lugar, os municpios foram reconhecidos como ente federado e cada ente

    manteve os seus prprios poderes executivos (presidncia, no mbito federal, governo no

    estadual e prefeitura no municipal) e legislativos (Congresso Nacional, no mbito federal,

    assembleias legislativas no estadual e cmara dos vereadores nos municpios). Somente osEstados e a Unio possuem os prprios judicirios. Em segundo lugar, as regras sobre

    atribuies e responsabilidades, recursos e polticas setoriais foram constitucionalizadas,

    diminuindo a margem para iniciativas especficas. Por fim, em terceiro, estabeleceu um marco

    jurdico hierarquizado, em que as normas constitucionais e legais de mbito federal

    prevalecem sobre as de mbito estadual, e as deste ltimo sobre as municipais.

    A dcada de 1990 se iniciou, ento, com um processo de descentralizao das polticas

    pblicas com transferncias de responsabilidades e de recursos do governo federal para os

    governos subnacionais. Os municpios se tornaram os principais lcus de atuao do Estado e

    de interface com os cidados.

  • 7/24/2019 Introducao a Gestao de Projetos Na Gestao Publica

    12/31

    Os artigos 21 e 25 da Constituio Federal definem as competncias da Unio e dos Estados,

    respectivamente. Unio compete a maior gama de competncias exclusivas (poltica

    macroeconmica, defesa interna e externa, controle dos meios de comunicao, dos setores

    energticos e outros setores estratgicos). Em relao s polticas sociais, a Unio assumiu um

    papel de coordenador e corresponsvel tcnico e financeiro, junto com Estados e municpios,

    da implementao das polticas de educao, sade e assistncia social.

    Aos Estados, alm da explorao (diretamente ou por terceiros) dos servios de gs canalizado

    e da criao de regies metropolitanas, so reservadas as competncias que no lhe sejam

    vedadas pela Constituio (BRASIL, 1988). Em outras palavras, aos Estados, alm da

    cooperao tcnica e financeira aos municpios para o exerccio das polticas sociais, cabem a

    infinidade de aes abrangidas pelo que no exclusivo nem Unio e nem aos municpios.

    De acordo com o Art. 30, da Constituio Federal, competncia dos municpios:

    legislar sobre assuntos de interesse local, suplementando, quando for o caso, alegislao federal e estadual: neste ponto, cabem os mais diversos temasda deciso sobre

    nomes de ruas ou espaos pblicos instalao de servio de inspeo para processamento de

    produtos de origem animal e vegetal, por exemplo.

    organizar e oferecer (diretamente ou por terceiros) os servios pblicos de interesse

    local: transporte coletivo, sade, educao, assistncia social; servios funerrios, limpeza

    urbana, saneamento bsico, asfaltamento, segurana e defesa civil;

    manter programas de educao infantil e de ensino fundamental (compartilhando

    responsabilidades e recursos com Estado e Unio). Plano de Educao

    prestar servios de atendimento sade da populao (compartilhando

    responsabilidades e recursos com Estado e Unio). A Constituio estabelece o Sistema nico

    de Sade.

    promover o ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do

    parcelamento e da ocupao do solo urbano; (Art. 182 e 183). Estatuto da Cidade

    promover a proteo do patrimnio histrico-cultural do municpio, lembrando que os

    Estados e a Unio possuem leis e aes fiscalizadores sobre este tema

    A Constituio Federal de 1988, somada a Lei 4.320/64, tambm estabelece as formas de

    financiamento para que cada ente federado exera as suas competncias, alm de vincular

    percentuais das receitas pblicas exclusivamente a gastos em sade e educao. Municpios,

    Estados e Unio podem obter receitas por meio de fontes prprias (tributos, receitas de

    contribuio, receitas patrimoniais, agropecuria, industrial e de servios, receitas em

    operaes de crdito, em alienao de bens e em amortizao de emprstimos) e por meio de

    transferncias (legais, constitucionais e fundo a fundo).

    Em relao s receitas prprias, os municpios geram receita prpria por meio da cobrana de

    impostos sobre a propriedade predial e territorial urbana, a transmisso inter vivos, e

    servios de qualquer natureza. No exerccio da poltica urbana os municpios tambm podem

  • 7/24/2019 Introducao a Gestao de Projetos Na Gestao Publica

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    obter recursos por meio da outorga onerosa do direito de construir. Os Estados podem obter

    receitas prprias por meio da cobrana de impostos sobre a transmisso causa mortis e

    doao, operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios

    (transporte interestadual e intermunicipal e comunicao) e sobre a propriedade de veculo

    automotores. Impostos sobre importao de produtos estrangeiros, exportao, renda e

    proventos, produtos industrializados, operaes de crdito, cmbio, seguro ou relativas a

    ttulos ou valores mobilirios, propriedade territorial rural e grandes fortunas so fontes de

    receitas prprias para a Unio.

    Em relao s transferncias, a Controladoria Geral da Unio, por meio de seu stio eletrnico,

    o Portal da Transparncia (BRASIL, 2015), define:

    Transferncias voluntrias como a entrega de recursos da Unio aos Estados ou

    municpios ou dos Estados aos municpios, para a assistncia ou auxlio financeiro, cuja

    finalidade a execuo de servios ou empreendimentos de interesse comum, no sendo

    consideradas as transferncias legais ou destinadas ao Sistema nico de Sade (SUS). Astransferncias voluntrias so operacionalizadas por meio de convnios ou contratos de

    repasses.

    Transferncias legais como fraes das receitas do Governo Central, enviadas aos

    membros federados, mediante prestao de contas. Alguns exemplos de transferncias legais

    so: o Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE), o Programa Nacional de Apoio ao

    Transporte do Escolar (PNATE), o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) e o Programa de

    Apoio aos Sistemas de Ensino para Atendimento Educao de Jovens e Adultos.

    Transferncias constitucionais como fraes das receitas do Governo Central, enviadasaos membros federados para atenuar as desigualdades entre as regies, Estados e Municpios

    com diferentes perfil e dinmica socioeconmica. Alguns exemplos de transferncias

    constitucionais so: o Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal (FPE); o Fundo

    de Participao dos Municpios (FPM); o Fundo de Compensao pela Exportao de Produtos

    Industrializados (FPEX); o Fundo de Manuteno e de Desenvolvimento do Ensino

    Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF); e o Imposto sobre a Propriedade

    Territorial Rural (ITR).

    Pouco mais de uma dcada aps a promulgao da Constituio de 1988, outro marco jurdico

    trouxe maior disciplina no que diz respeito ao financiamento das polticas pblicas e aos gastosde cada ente federado. Trata-se da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n

    101/2000)LRF. A LRF trouxe a responsabilizao dos gestores pblicos quanto ao manejo do

    oramento pblico. Alm de sanes penais, estabeleceu a restrio s transferncias e s

    operaes de crdito entre os entes federados, quando municpios, Estados ou Distrito Federal

    no cumprirem o processo de planejamento e arrecadao das receitas, no observarem os

    tetos para a dvida pblica, no forem pontuais quanto prestao de constas Unio, no

    respeitarem o teto para despesas total com servidores e no cumprirem com os percentuais

    das receitas vinculadas sade e educao.

    A transio para a democracia no Brasil, no final da dcada de 1980, impulsionou tambm aalterao da matriz do planejamento pblico. Se no perodo pr-Constituio experimentou-se

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    o ocaso dos planejamentos centralizadores e dos planos de estabilizao monetria, os

    governos democrticos vieram coroar a implementao do oramento-programa. Este tipo de

    oramento consiste na vinculao das metas dos governos ao oramento pblico, por meio de

    programas. Mais do que isso, pressupe a participao popular para a identificao dos

    programas que devero constar no Plano Plurianual de Investimentos (PPA), em um perodo

    de quatro anos, e que sero executados ano a ano por meio da Lei de Diretrizes Oramentrias

    (LDO) e da Lei de Oramento Anual (LOA) (FUNDAP, 2006)

    Nesse contexto de descentralizao de polticas sociais, em que o municpio assumiu novas

    atribuies e tambm novas formas de acesso a recursos dos demais entes federados

    (especialmente as transferncias voluntrias), foram incorporados, pelo governo federal, nos

    ltimos vinte anos, vrios outros instrumentos de planejamento capazes de complementar e

    subsidiar a elaborao das peas oramentrias estabelecidas na Lei 4.320/64 (PPA, LDO e

    LOA). Estamos nos referindo aos planos municipais setoriais, cuja inexistncia pode, em alguns

    casos, impedir o acesso dos municpios a recursos do governo federal. A seguir so

    mencionados os principais planos:

    Plano Diretor: instrumento de planejamento obrigatrio, principalmente, para

    municpios que possuem mais que vinte mil habitantes e deve ser revisto a cada dez anos. A

    necessidade do Plano Diretor foi estabelecida pela Lei Complementar 10.257/2001o

    Estatuto da Cidade. O Estatuto da Cidade a regulamentao do captulo sobre Poltica

    Urbana da Carta Magna de 1988. De acordo com o Estatuto da Cidade, o plano diretor o

    instrumento bsico da poltica urbana, para garantir que a propriedade urbana cumpra com

    sua funo social. Em outros termos, o plano diretor planeja as alteraes em termos de uso

    da propriedade e dos espaos pblicos no mbito do territrio de um dado municpio.

    Lei de Zoneamento: tambm institudo pelo Estatuto da Cidade, trata-se de lei

    municipal especfica para determinar o parcelamento, a edificao ou a utilizao

    compulsrios do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado.

    Plano Municipal de Saneamento Bsico: segundo a Lei 11.445/2007 (Poltica Nacional

    de Saneamento Bsico), os planos municipais so pr-condies, a partir de dezembro de

    2015, para a realizao de convnios com a Unio para o investimento em saneamento. O

    plano de saneamento pode ser especificamente sobre esgotamento e abastecimento de gua

    ou pode incorporar tambm a gesto integrada de resduos slidos (desde que atentada a Lei

    12.305/2010Poltica Nacional de Resduos Slidos)

    Plano Local de Habitao de Interesse Social: segundo a Lei 11.124/2005, que institui o

    Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS), os municpios que aderirem ao

    SNHIS devem criar um fundo para habitao de interesse social, um conselho e o Plano Local

    de Habitao de Interesse Social (PLHIS). Atendendo a esses critrios, o municpio passa a ter

    acesso ao Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS).

    Plano de trabalho e contingncia para defesa civil: segundo a Lei 12.608/2012, que

    institui o Sistema Nacional de Proteo e Defesa Civil (SINPDEC), planos de trabalho e

    contingncia s so necessrios quando um municpio necessita de recursos aps passar poralgum desastre ou calamidade. Antes de acessar o SINPDEC, o municpio necessita oficializar a

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    criao de uma Coordenadoria Municipal de Proteo e Defesa Civil (COMPDEC) e esta deve

    fazer a aprovao do plano e realizao aes de preveno, mitigao, preparao e

    respostas a situaes de desastres.

    Planos de Assistncia Social: segundo a Lei 8.742/93 (a Lei Orgnica da Assistncia

    SocialLOAS), para acessar recursos federais, os municpios precisam elaborar o Plano deAssistncia Social e aprova-lo junto ao Conselho Municipal de Assistncia Social. A elaborao

    do Plano de Assistncia Social deve coincidir com a elaborao do Plano Plurianual.

    Planos Municipal de Sade: trata-se de um dos componentes de gesto do Sistema

    nico de Sade. O gestor nacional de sade, juntamente com o conselho nacional de sade

    (CNS), definem a Agenda Nacional de Sade a qual divulgada para Estados. Com base na

    agenda nacional, os gestores estaduais elaboram as agendas estaduais, aderindo, ao que

    couber, a agenda nacional, e difunde a agenda estadual aos municpios. Os gestores

    municipais, por sua vez, elaboram as agendas municipais, incorporando, no que couber, as

    prioridades estadual e nacional. Aps a elaborao das agendas, os gestores municipais eestaduais desenvolvem os seus planos, os quais devem conter uma anlise situacional, as

    intenes e resultados a serem buscados num perodo de quatro anos, expressos em

    objetivos, diretrizes e metas. O plano de cada esfera deve ser aprovado pelo conselho de

    sade de cada ente e ser submetido ao gestor nacional. Esse processo ocorre anualmente. O

    conjunto de Leis que regulamento o SUS pode ser conhecido em Brasil (2009).

    Plano Municipal de Educao: A Constituio Federal, a Lei de Diretrizes e Bases da

    Educao Nacional (Lei 9.394/1996) e o segundo PNE (Lei 13.005/2014) estipulam que as

    metas nacionais, em especial sobre a alfabetizao e educao bsica, so responsabilidades

    conjuntas da Unio dos demais entes federados. Os planos municipais, assim como os planosestaduais, devem ser revistos ou elaborados, debatidos em audincias pblicas e pelos

    conselhos de educao de cada ente, e ser aprovado como lei pelo poder legislativo de cada

    ente. O prazo para criao de leis referentes aos planos municipais de educao foi junho de

    2015. Os planos municipais tero vigncia de dez anos. Maior detalhamento sobre o contedo

    necessrio elaborao plano municipal de educao pode ser conhecido em Brasil (2014).

    Plano municipal de mobilidade: segundo a Lei 9.503/98 (Cdigo de Trnsito Brasileiro),

    o municpio responsvel pela gesto do trnsito em seu territrio. Alm das funes de

    fiscalizao para o gerenciamento de trnsito, tambm compete ao municpio realizao de

    projetos e obras de melhorias. Com a aprovao da Lei 12.586/12 (Poltica Nacional deMobilidade Urbana), tornou-se obrigatrio para municpios com mais de vinte mil habitantes,

    a partir de janeiro de 2015, a necessidade de apresentao de um plano municipal de

    mobilidade para acessar recursos federais.

    Apesar das especificidades de cada plano, todos pressupem um diagnstico, a construo de

    cenrios de curto, mdio e longo prazo, o planejamento de investimentos necessrios e a

    indicao de possveis formas de financiar esses investimentos. Todos os planos, assim como o

    prprio PPA e as leis oramentrias perpassam por consultas pblicas, por meio de audincias,

    envolvendo, em alguns casos, deliberao de conselhos gestores. (FUNDAP, 2006; BRASIL,

    2013).

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    O principal ponto em comum a esses planos ou s aes e atividades previstas no PPA que

    eles agregam um conjunto de projetos, isto , esforos empreendidos em um prazo finito de

    tempo orientados a um resultado previamente planejado.

    2. Capacidade institucional para a Gesto Pblica

    Vimos que, a partir da Constituio de 1988, estabeleceu-se um pacto federativo

    caracterizao pela descentralizao de polticas pblicas. Cabe agora discutir quais os efeitos

    prticos dessa descentralizao para os governos subnacionais.

    H uma vasta literatura sobre federalismo e descentralizao de polticas pblicas. No

    objetivo do presente texto explorar a fundo esse assunto, mas importante mencionar alguns

    temas que tem impacto na gesto pblica, independentemente do ente federado com o qual

    se o leitor tenha interao.

    Ainda que existam diferentes argumentaes sobre os porqus, h, na literatura brasileira,

    entendimento consensual de que a descentralizao de polticas, isto , a descentralizao de

    competncias, responsabilidades e recursos, no necessariamente significa descentralizao

    poltica, isto , maior autonomia. A autonomia deve ser entendida tanto sob a tica dos

    governos subnacionais quanto sob a tica dos cidados (no que tange s instncias de

    participao na elaborao, implantao e controle das polticas pblicas). Souza (2004)

    argumenta que maior volume de recursos e atribuies no plano local no suficiente para

    efetivar a proviso de servios sociais universais. Tal efetividade est mais fortemente

    relacionada ao desenho institucional das polticas, pois esse desenho que envolve os

    mecanismos de incentivos ou sanes a favor eficcia e efetividade das polticas pblicas. O

    desenho favorecido por coalizes estratgicas (ministros prximos de presidente, coalizesde advocacy, lobbies de empresas, partidos polticos etc.). Em estudo recente, Machado (2014)

    identificou o crescimento, em uma dcada, das transferncias voluntrias da Unio aos

    municpios para convnios nas reas de educao, sade e assistncia social. Somada a essa

    expanso, observou que, a partir da LRF e maior controle sobre os gastos dos entes

    subnacionais por parte da Unio, o governo central conseguiu efetivar o seu papel de

    coordenador de polticas pblicas, contornando a situao de um federalismo predatrio (em

    que o entes buscam a expanso de recursos por meio de guerras fiscais). No entanto, a

    coordenao do governo federal assemelha-se mais a um modelo de contrato de execuo

    com os governos subnacionais, estes como coadjuvantes, do que a um modelo de gesto

    compartilhada de polticas pblicas, em que os entes subnacionais escolhem exercer o seupoder de veto s aes do governo federal.

    Alm das guerras fiscais, as quais ainda existem mas foram mais intensas antes do advento da

    LRF, um tema recorrente na discusso sobre descentralizao de polticas pblicas a

    heterogeneidade socioeconmica e regional do Brasil. Embora a populao brasileira seja

    prioritariamente urbana, bastante grande a quantidade de municpios de pequeno porte

    (com menos de 50 mil habitantes). Alm disso, a orientao do capital privado para

    investimentos tende a privilegiar algumas regies em detrimento de outras (a depender do

    acesso aos recursos naturais, viabilidade logstica, ao mercado consumidor etc.). A

    conjugao de diferentes padres de dinmicas populacionais e diferentes padres dedinmicas socioeconmicas faz com que a gerao de recursos prprios seja muito desigual

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    entre os entes da federao. igualmente heterognea a capacidade de gesto das receitas e

    despesas pblicas pelos entes federados para operacionalizao de polticas e para a proviso

    de servios pblicos.

    O Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) conduziu um estudo para conhecer a

    capacidade de gesto municipal dos municpios brasileiros (VELOSO et al., 2011). Vale lembrarque enquanto a Unio possui como competncias constitucionais exclusivas questes

    estratgicas e a coordenao de polticas sociais, os municpios so os principais lcus de

    interveno pblica e de interao com os cidados. Por essa razo, ser priorizada, neste

    texto, a anlise da capacidade de gesto dos municpios, em detrimento da anlise da

    capacidade de gesto dos demais entes federados.

    O objetivo do estudo realizado pelo IPEA foi analisar o nvel de qualificao da gesto pblica

    municipal, a fim de identificar entraves a seu fortalecimento institucional, em uma amostra de

    194 municpios das quatro regies do pas. Foram investigadas quatro reas consideradas

    essenciais para a gesto pblica e proviso de servios pblicos: gesto financeira, gesto decapital e infraestrutura, gesto de pessoas e gesto de tecnologia da informao.

    Como era de se esperar, quanto maior o nmero de habitantes de um municpio, mais

    complexa a estrutura organizacional da prefeitura. E quanto maior priorizao dada pela

    gesto pblica a alguma das reas investigadas no estudo, mais estruturada esta rea ,

    recebendo status de secretaria exclusiva, com maior autonomia oramentria e capacidade de

    tomada de decises. Em contraposio, reas menos priorizadas apresentam estrutura

    institucional pouco definida.

    Gesto financeira: trata-se de uma rea bastante priorizada, portanto, com secretariaexclusiva (secretaria de finanas) na maior parte da amostra. Tambm uma rea cujos

    processos so informatizados. Aparecem discrepncias regionais em relao ao tempo de

    estudo dos funcionrios desses rgospara alguns estados do Nordeste a maioria dos

    funcionrios possuem ensino fundamental, enquanto no sudeste, metade possui ensino

    superior. Dois aspectos chamam a ateno: em primeiro lugar, mesmo municpios grandes e

    com gerao de recursos prprios terceirizam parte das atividades competentes a este tipo de

    secretaria, tais como: contabilidade, elaborao do plano plurianual (PPA), elaborao da

    Planta Genrica de Valores (PGV), execuo da Lei Oramentria Anual (LOA), manuteno do

    cadastro imobilirio, manuteno do cadastro de contribuintes e manuteno do cadastro de

    empresas e autnomos (VELOSO et al, 2006, p. 26). Pode-se questionar se este tipo deterceirizao contribui para a eficincia e especializao dessas atividades ou se afeta

    negativamente o conjunto de aes da prefeitura ou a participao popular, por estar sendo

    conduzida por um agente externo. Em segundo lugar, existe uma quantidade expressiva de

    municpios (19% da amostra), majoritariamente pequenos e localizados na regio Nordeste,

    que no possui secretaria exclusiva e que terceiriza parte das suas atividades, o que pode

    indicar um extremo de precarizao.

    Gesto de capital e infraestrutura: embora os municpios, em sua maioria, apontaram

    a existncia de equipe dedicada para o planejamento e acompanhamento dos investimentos,

    contatou-se que so atividades desenvolvidas por profissionais cujo tempo de escolaridade compatvel ao ensino fundamento. Foi apontado que a orientao sobre os investimentos

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    decorre de deciso do prefeito e ou de demandas da populao. Contrariando a percepo de

    que quanto menos a escala maior a participao, o estudo indica que a gesto democrtica

    dos investimentos e participao de entidades de classe nas decises sobre alocao de

    recursos cresce conforme aumento o nmero de habitantes dos municpios da amostra.

    Gesto de pessoas: aproximadamente 65% dos municpios da amostra no possuemestrutura definida para realizar as atividades de gesto de pessoas, o que demonstra a

    existncia de estruturas pouco adequados quantidade de atividades referentes aos recursos

    humanos das prefeituras. Municpios maiores apresentam proporo maior de funcionrios

    estatutrios (na ordem de 70% e 6%), enquanto nos menores, a proporo de comissionados

    no maior do que a de estatutrios, mas alta (54% e 11%). Menos de um tero da amostra

    terceira uma frao bem pequena das atividades desse tipo de rgo, tais como: gerao de

    folha de pagamento, manuteno de cadastro com informaes atualizadas dos funcionrios,

    gerenciamento de informaes referentes aos recursos humanos e levantamento de faltas e

    atestados mdicos (VELOSO et al, 2006, p. 31). De forma geral, as prefeituras empregam

    funcionrios com nvel de escolaridade maior do que a da mdia da populao

    economicamente ativa do municpio e, de forma geral tambm, apresentam poucas opes de

    cargos, salrios e carreira. No entanto, municpios maiores tendem a propiciar maiores

    possibilidades de capacitao e de participao por meio de canais de participao de

    funcionrios.

    Gesto de tecnologia da informao: a estrutura de TI depende do porte do municpio.

    So menos institucionalizados em pequenos municpios e, quando institucionalizadas, esto

    subordinadas a alguma outra secretaria. Raramente, apresentam uma estrutura exclusiva.

    Trata-se do segmento em que h mais terceirizao das atividades (manuteno de

    equipamentos; gerenciamento/suporte de rede; locao de equipamentos; desenvolvimento

    de sistemas; desenvolvimento de web site da prefeitura; e manuteno corretiva, preventiva e

    evolutiva.). Existe diferena entre grandes e pequenos municpios no que se refere

    disponibilizao de servios pela internet e prpria conexo dos computadores das

    prefeituras rede mundial de computadores (de forma que ocorrncia desses casos maior

    em municpios maiores). Foram constatados baixos ndices de planejamento de atualizao de

    software e hardware e de segurana da informao, independentemente de regio ou porte

    do municpio.

    Os apontamentos resultantes do trabalho do IPEA sobre a situao da gesto pblica nos

    municpios brasileiros merecem ser mais aprofundados, em pesquisas futuras. digna de

    destaque a relao encontrada entre porte do municpio e participao popular, em que a

    participao tende a ser maior quanto maior o municpio. Da mesma forma, deve-se atentar

    ao desafio de ampliar a maturidade em gesto de polticas pblicas e de gerenciamento de

    projetos e programasfatores que contribuem para a eficcia e efetividade da gesto pblica

    em contextos em que as estruturas de gesto de pessoas e de infraestrutura tecnolgica est

    aqum do potencial inerente a esses dois temas.

    Consideraes finais

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    No presente texto, apresentou-se traos da gesto pblica brasileira, lanando luz sobre o

    processo de descentralizao de polticas pblicas e do pacto federativo atual, que coloca os

    municpios como lcus privilegiado de interveno pblica e interao com os cidados. Por

    um lado, assistiu-se a um processo de descentralizao que no equalizou as diferenas

    regionais para garantir padres de qualidade na implementao de polticas pblicas, em

    especial as sociais. Justamente em virtude dessas desigualdades, vimos que a capacidade dos

    municpios executarem polticas pblicas e prestarem servios aos cidados apresenta

    variaes expressivas a depender da regio e do porte do municpio.

    Por outro lado, vimos um fortalecimento do governo central assumindo a funo de

    coordenador de grande parte das polticas pblicas, ainda que os governos subnacionais

    apaream como coadjuvantes. Um exemplo desse papel de coordenador a criao de

    polticas nacionais que oferecem diretrizes para que planos estaduais e municipais

    relacionados a essas polticas estejam a elas alinhados.

    Esse cenrio faz emergir a importncia do conceito de projetose, em consequncia, dosgestores de projetosuma vez que se trata de elemento central nos planos que precisam ser

    desenvolvidos ou executados, caso o leitor tenha interao com a gesto pblica nos nveis

    subnacionais, ou que precisam ser concebidos e criticados, caso o leitor tenha interao com o

    nvel federal. No entanto, essa importncia se faz presente em um contexto de capacidade de

    gesto dos rgos pblicos, passvel de aprimoramentos constantes, j que aspectos

    fundamentais da estrutura de gesto (como pessoas e tecnologias, por exemplo) apresentam

    gargalos expressivos.

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    Captulo 3

    Introduo

    Nesta secunda dcada do sculo XXI, no difcil ter acesso a manuais de gesto de projetos

    de organizaes pblicas. As Foras Armadas, os rgos executivos da Governo Federal e dediversos Estados, assim como muitos rgos municipais de diferentes portes, apoiados por

    rgos como os escritrios de projetos, elaboram e disponibilizam aos servidores pblicos os

    seus manuais de elaborao e gesto de projetos. A elaborao de projetos e programas est

    associada ao processo de planejamento ao passo que a gesto de projetos e programas refere-

    se gesto pblica, propriamente dita.

    consensual nesses documentos sobre elaborao e gesto de projetos e programas, a

    associao do planejamento de projetos ao Plano Plurianual (PPA) e ao conceito de gesto por

    resultados, erigido a partir da dcada de 1960 na administrao de empresas e que se

    propagou na administrao pblica brasileira, em especial, na dcada de 1990, nummovimento de prticas e conceitos denominado New Public Management (ou Nova Gesto

    Pblica, tambm conhecida como Administrao Gerencial). Tambm h a associao da

    gesto de projetos aos modelo mais utilizado por organizao pblicas e privadas ao redor do

    mundo, denominado Project Management Board of Knowledge (PMBOK), ou, em traduo

    livre, Guia de Conhecimentos sobre Gerenciamento de Projetos.

    O presente texto no tem o objetivo de responder, mas de instigar a reflexo sobre as

    seguintes questes:

    a proliferao das prticas de elaborao e gesto de projetos nas instituies pblicas

    tem impactos expressivos na melhoria da qualidade dos servios pblicos ofertados aos

    cidados?

    Com o pressuposto de melhorar a qualidade, a efetividade e a eficincia para a

    proviso de bens, servios e valores pblicos, como conduzir a utilizao dos modelos de

    planejamento e gesto pblica mais utilizadas atualmente pelas organizaes pblicas

    brasileiras?

    Para subsidiar tal reflexo, o presente texto traa uma breve trajetria do processo de

    planejamento e de gesto pblica na histria republicana brasileira, buscando dar destaque

    para como os momentos de mudana podem servir de elementos para a reflexo sobre asquestes aludidas no pargrafo anterior. Em seguida, so apresentados modelos de

    planejamento e gesto de projetos e programas bastante utilizados por rgos pblicos em

    diferentes instncias governamentais brasileiras, munindo o leitor de ferramentas para o

    desenvolvimento de um plano de projeto.

    1. Evoluo do planejamento e da gesto pblica no Brasil

  • 7/24/2019 Introducao a Gestao de Projetos Na Gestao Publica

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    A presente seo busca traar uma trajetria do planejamento e gesto pblica no Brasil, entre

    1930, quando a prtica de planejamento pblico se instaurou no mbito das aes do Estado

    Brasileiro, e os dias atuais. No objetivo deste texto esgotar o tema, mesmo porque h

    muitas interpretaes possveis sobre cada acontecimento do perodo mencionado, mas cabe

    apresentar, em linhas gerais, as principais mudanas observadas nas dimenses do

    planejamento e da gesto pblica.

    Para o objetivo do presente texto, tambm resguardando os debates existentes sobre cada

    conceito, prope-se entender planejamento como sendo uma metodologia mediante a qual

    se estabelecem e se decidem os objetivos visando soluo de problemas identificados,

    especificando, com antecedncia, as aes e os recursos materiais, humanos e financeiros

    necessrios (POLO, 2009, p. 15).

    Como gesto pblica, entende-se: a racionalizao de procedimentos relativos ao

    gerenciamento da burocracia e das funes de oramentao, implementao,

    monitoramento, avaliao e controle das aes de governo (CARDOSO JR., 2011, p. 9).

    Cardoso Jr. (2011) identifica seis principais perodos em que se pode observar inflexes no

    mbito da gesto e planejamento pblico brasileiro:

    Desenvolvimento para fora (1989-1930): trata-se da Repblica Velha, momento em

    que inicia-se a estruturao da Repblica brasileira e dos seus aparatos estatais. Esse

    momento caracterizado pela ausncia de planejamento de alcance nacional e por relaes

    baseadas no patrimonialismo, para sustentar a economia exportadora de caf.

    Nacional Desenvolvimentismo (1933-1955): quando Getlio Vargas assume o poder

    em 1930, a construo de instituies racionais burocrticas passa a dividir espao, na

    mediao do dilogo entre Estado e sociedade, com as estruturas patrimonialistas do Brasil

    cafeeiro da Repblica Velha. Um exemplo dessas instituies foi o Departamento

    Administrativo do Servio Pblico (DASP), criado em 1938, cujas funes foram selecionar e

    treinar os servidores pblicos federais, alm de fiscalizar o oramento federal e prestar

    assessoria tcnica presidncia da repblica sobre os servios pblicos. Tambm passam a

    dividir espao no relacionamento com o Estado as elites corporativistas e industriais, alvo do

    projeto poltico industrializante do governo Vargas (o modelo de substituio de importaes),

    que entrou em curso com o primeiro plano quinquenal do Brasilo Plano Especial de Obras

    Pblicas e Aparelhamento da Defesa Nacional (Plano Especial). Outra pea de planejamentovigorou durante o governo Dutra. Trata-se do Plano SALTE (acrnimo de sade, alimentao,

    transporte e energia), entre 1947 e 1951, que visou organizar investimentos em diferentes

    regies do pas nas reas que do nome ao plano.

    Internacionalizao econmica (1956-1964): nesse perodo tem destaque a influncia

    do pensamento da Comisso Econmica para a Amrica Latina e Caribe (CEPAL), estabelecida

    em 1948, e que propagou a prtica do planejamento do desenvolvimento ou planejamento

    econmico para os pases da Amrica Latina. O projeto poltico de industrializao e integrao

    nacional tem continuidade, com base no fortalecimento da indstria de base brasileira e

    produo de bens durveis. O Plano de Metas (1956-1961), do governo de JuscelinoKubitschek, e o Plano Trienal (1963-1965), do governo de Joo Goulart, so exemplos de

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    planejamento econmico cepalino. Do ponto de vista da gesto pblica, no se observou

    grandes rupturas no aparelho do Estado, como ocorrer nos perodos seguintes, mas

    observou-se adaptaes para comportar padres mais complexos de relao entre Estado e

    sociedade: enquanto a Era Vargas foi marcada por populismo, caracterizado pelo atendimento

    das classes trabalhadoras emergentes e das elites industriais urbanas, a era posterior,

    especialmente com JK, fortaleceu ainda mais a burocracia estatal, seja expandido o carter

    racional-legal dos procedimentos, seja criando algumas ilhas de excelncia nos rgos de

    administrao pblica, capazes de acelerar a tomada de decises sobre os planos de

    desenvolvimento econmico.

    Crescimento com piora distributiva (1964-1979): o regime militar trouxe alteraes no

    Estado principalmente por meio do Decreto-Lei 200/1967, o qual deu as definies para os

    rgos do Estado, como Ministrios e Conselhos, introduziu a noo de administrao direta e

    indireta, e estabeleceu como princpios da Administrao Federal o planejamento, a

    coordenao, a descentralizao, a delegao de competncias e o controle. Do ponto de vista

    do planejamento, destaca-se o Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG), de 1967, cujos

    objetivos eram combater a inflao, atrair investimento externo, aumentar investimentos

    principalmente em infraestrutura, diminuir a desigualdade regional e reformar o sistema

    financeiro, por meio da criao do Banco Central e do Banco Nacional de Habitao.

    Destacam-se tambm os Planos Nacionais de Desenvolvimento (PND) I, II e III. Os resultados

    do PAEG e dos PNDs so distintos, algumas aes lograram mais xito do que outras, porm o

    perodo marcado por crescimento econmico, forte concentrao de renda e endividamento

    externo.

    Crise do Desenvolvimentismo (1980-1989): esse perodo marcado tanta pela

    derrocada do regime militar, em que presses populares atingem o ncleo do governo por

    maior democratizao nas aes do Estado e pela transio de ideologias polticas orientadas

    ao neoliberalismo. A democratizao e a descentralizao para a universalizao dos servios

    pblicos (e no apenas a classe assalariada) foram tnicas desse momento. As condies

    econmicas (altos ndices de inflao e altos ndices de endividamento externo e interno)

    reduziram o mpeto dos planejamentos do desenvolvimento, substituindo-os por planos de

    curto e mdio prazo para conteno da inflao e retomada da economia, tais como o Plano

    Cruzado (1986), o Plano Bresser (1987), o Plano Vero (1988) e o Plano Malson (1989). neste

    perodo que o Estado Brasileiro reconfigurado, do ponto de vista da gesto pblica, por

    conta da Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 1988.

    Consolidao democrtica (1990 - aos dias atuais): o marco desse perodo, alm de

    medidas que tambm tinham o intuito de reverter a inflao e estagnao econmica da

    dcada anterior, tais como o Plano Collor, o Plano Marclio e o plano que logrou estabilizar a

    moedao Plano Real, a criao do primeiro Plano Plurianual. O Plano Plurianual foi

    descrito no artigo 165 do texto constitucional de 1988. A regulamentao sobre a sua

    elaborao e execuo pela Unio ocorreu dez anos mais tarde, por meio do Decreto

    2.829/1998. Nos Estados e nos municpios a regulamentao segue a legislao de cada ente,

    respeitando-se os preceitos constitucionais. Segundo Brasil (2015), o Plano Plurianual (PPA)

    um instrumento (...) destinado a organizar e viabilizar a ao pblica, com vistas a cumprir osfundamentos e os objetivos da Repblica. De acordo com o Decreto 2.829/1998, toda ao

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    finalstica do Governo Federal dever ser estruturada em Programas orientados para a

    consecuo dos objetivos estratgicos definidos para o perodo do Plano (BRASIL,1998, art.

    1). Assim, o Plano a descrio de cada ao finalstica explicitando o seu objetivo, o rgo

    responsvel, o valor global, o prazo de concluso, a fonte de financiamento, indicadores de

    acompanhamento, metas e regionalizao das metas. De acordo com Cardoso Jr. (2011),

    enquanto o PPA teve o mrito de fazer do planejamento estatal algo sistemtico, reduzindo as

    discricionariedades inerentes a qualquer planejamento feito por quem detm o poder, por

    outro lado, o PPA torna mais difcil a clara identificao do projeto poltico-estratgico de cada

    governo. Soma-se a isso o fato de que, com o modelo de democracia instaurado com a

    Constituio de 1988, para obteno de governabilidade, observou-se ao longo dos anos, em

    especial a partir de 2003, a busca por maioria no Congresso por meio da intensificao das

    alianas partidrias, fenmeno denominado como presidencialismo de coalizo. Em outras

    palavras, a partir da dcada de 1990, houve ou esvaziamento ou maior difuso do projeto

    poltico-estratgico (pelo menos se comparado ao mpeto desenvolvimentista empreendido

    desde a dcada de 1930) aglutinado conduo da gesto pblica mediada por uma agenda,muitas vezes, orientada manuteno da governabilidade em curto prazo.

    Com base na periodizao proposta por Cardoso Jr. (2011), observa-se que o planejamento e a

    gesto pblica se deslocaram de uma dimenso estratgica de insero do Brasil no

    capitalismo global, por meio da industrializao, a aes sistemticas e parte do modus

    operandi do Estado. importante tambm notar que, em todos os perodos, diferentes

    padres de relacionamento entre Estado e Sociedade, para o atendimento de demandas dos

    grupos sociais, conviveram entre si, alguns sendo mais preponderantes do que outros em

    alguns momentos. Dessa forma, enquanto o planejamento e execuo do PPA tornam-se

    racionais e tecnocrticos, observa-se, ainda atualmente, em algumas aes, padresclientelistas ou patrimonialistas remanescentes ou reinventados desde a Repblica Velha do

    Brasil cafeeiro.

    Foi visto que principalmente a partir da dcada de 1950, um conjunto de teorias disseminadas

    principalmente pela CEPAL pautou o planejamento, resultando nos planejamentos econmicos

    ou planejamentos do desenvolvimento. Cabe investigar tambm qual so as teorias e tcnicas

    que pautam o Plano Plurianual. As principais so o Planejamento Estratgico Situacional (PES)

    e o Planejamento de Projeto Orientado por Objetivos (ZOPP).

    2 O Planejamento Estratgico Situacional

    O Planejamento Estratgico Situacional (PES) foi formulado pelo economista chileno Carlos

    Matus durante a dcada de 1970, contrapondo-se aos modelos de planejamento tradicional

    (como os modelos inspirados nas teorias Cepalinas), diferenciando-se do planejamento

    estratgico corporativo ou de qualquer mtodo que busque previso ou predio do futuro e

    sendo elaborado a partir da e para a gesto pblica. A Tabela 1, abaixo, apresenta as principais

    diferenas entre o PES e o planejamento tradicional.

    Tabela 1: Diferenas entre planejamento tradicional e planejamento estratgico situacional

    Planejamento Tradicional Planejamento Estratgico SituacionalDeterminista Situacionalcircunstancial

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    Um nico atoro Estado que planeja Vrios atores sociais em um jogo difuso

    Predioum nico plano Previso em cenriosplanos alternativos

    Foco em setores Foco em problemas

    Um nico recurso escassoo econmico Mltiplos recursos escassos

    Abordagem tcnica do plano Concepo tecnopoltica do plano

    Clculo normativo Clculo estratgico

    Certeza Incerteza

    Sujeito agente Sujeito ator

    Teoria dos sistemas (pressupe controle sobre os sistemas) Teoria dos jogos

    Fonte: Adaptado de FUNDAP (2006, p. 6)

    O PES baseado nas seguintes premissas:

    Existe um nmero indeterminado de atores que planejam e governam a partir de

    diferentes vises, sendo impossvel a qualquer um deles controlar todas as variveis do

    sistema social.

    Os atores inserem-se de maneira distinta no sistema social, pois possuem ideologias,interesses, intenes, capacidades, priorizaes distintas. Como resultado, cada ator d a

    realidade um sentido particular, conveniente aos seus valores, ideologias, intenes etc.

    O planejamento deve ento considerar as restries e as resistncias, inerentes a um

    sistema social com atores divergentes.

    O planejamento deve ser ininterrupto, readequando-se s alteraes do sistema social.

    Essas premissas colocam cada ator diante do que Matus denomina Tringulo de Governo,

    cujos vrtices so o projeto de governo (proposta), a governabilidade (relao entre os pesos

    das variveis controladas e no controladas pelo ator social que prope o plano) e capacidade

    de governo (percias institucional e pessoal do governo, experincia, capital intelectual). De

    acordo com FUNDAP (2006):

    Qualquer ator social pode conceber o seu plano (seu projeto de governo), entretanto, estar

    sempre condicionado s duas variveis descritas nos outros dois vrtices do tringulo. A

    governabilidade significa a sua correlao de foras em relao situao dada (quer dizer,

    como o resultado situacional do jogopositivo ou negativodos outros atores que aderem

    ou rejeitam seu projeto); a capacidade de governo lhe d a exata medida de seu know-how em

    relao ao projeto de governo proposto (sabe-se execut-lo, tem recursos para tanto...).

    (FUNDAP, 2006, p. 8grifos no original)

    No conceito do PES, para levar a cabo um projeto de governo, considerando a governabilidade

    e a capacidade de governo, no h um fluxo composto por etapas encadeadas linearmente

    entre si. Existem, por sua vez, quatro momentos que se entrelaam e que exigem reavaliaes

    ao longo da implantao do plano. Os momentos so: momento explicativo, momento

    normativo, momento estratgico e momento ttico operacional.

    No momento explicativo, descreve-se a situao (o problema) identificando-se os atores

    sociais envolvidos com esse problema e sob que perspectiva (de valores, crenas, interesses

    etc.) interpretam a situao. Ator social uma organizao, grupo social ou personalidade quepossui uma proposta, controla algum recurso relevante no sistema social e tem capacidade de

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    gerar fatos no jogo social. Nesse momento, se descreve o Vetor de Descrio do Problema

    (VDP). Trata-se de um marcador que conjuga diferentes interpretaes sobre os problemas,

    elucida as causas da situao, torna a situao mensurvel, permite julgamento sobre as aes

    da proposta de enfrentamento do problema (se est piorando ou melhorando). Nesse

    momento, tambm se constroem inter-relaes entre as causas levantadas nos Vetores de

    Descrio do Problema. As causas podem ser caracterizadas como regras (leis, normas

    tradicionais, culturais etc.), acumulaes (capacidades ou incapacidades dos atores sociais) e

    fluxos (movimentos, aes, publicaes etc.). As regras, fluxos e acumulaes que possuem

    simultaneamente trs caractersticas so consideradas ns crticos. As caractersticas so: (i)

    impacto relevante sobre o VDP; (ii) possvel agir diretamente sobre a causa, no sendo

    necessrio agir sobre causas secundrias e (iii) o enfrentamento da causa politicamente

    vivel, isto , o custo-benefcio da ao vantajoso. Para elucidar o momento explicativo,

    imaginemos o seguinte problema: a escola X obteve nota baixa no IDEB em duas medies

    consecutivas. O ator social que declara a necessidade de enfrentar esse problema , por

    exemplo, a diretora da escola. Os VDPs podem ser ndice de assiduidade dos alunos, ndice deassiduidade dos professores, horas de ronda escolar. Causas consideradas como regra pode

    ser, por exemplo, o uso irrestrito de licenas pelos professores e a reduo dos incentivos

    governamentais s escolas que no aumentam sua mdia no IDEB. Uma causa considerada

    como acumulao pode ser, por exemplo, a dificuldade financeira de estruturar a degradao

    da escola e uma causa considerada como fluxo pode ser, por exemplo, a alta rotatividade de

    professores e incidncia de crimes nas redondezas de escola. Como ns crticos, apenas como

    exemplo, vamos supor que a anlise das relaes entre causas e problema apontaram a

    incidncia de crimes nas redondezas de escola e uso irrestrito de licenas pelos professores.

    O momento normativo o momento de identificao de cenrios e de planejamento dasaes, produtos esperados e resultados. Os cenrios so as apostas sobre a cooperao ou

    resistncia de outros atores sociais, sobre o controle que se tem sobre os recursos e a leitura

    dos contextos de implementao do plano. O planejamento das aes consiste em arquitetar

    como os recursos sero transformados em resultados e como o conjunto de resultados iro

    produzir a mudana para cada n crtico identificado.

    O momento estratgico consiste em priorizar quais aes so plenamente viveis de serem

    implementadas imediatamente e, mais que isso, arquitetar como construir viabilidade para as

    que no so viveis para aplicao imediata. De ao ttica ao ttica para o

    aproveitamento e para a construo da viabilidade das aes, chega-se estratgia, mudana da situao-problema. Tambm faz parte da estratgia lidar com as motivaes dos

    atores sociais relevantes. So traos das motivaes dos atores reaes de carter

    preconceituoso, auto interessado, ameaa s pequenas fraes de poder, desconhecimento da

    realidade situacional.

    O momento ttico-operacional o momento de avaliar os resultados das aes tticas e

    reanalisar e recalcular as explicaes, as aes propostas e as estratgias. Para dar suporte ao

    momento ttico-operacional desejvel que se exera um gerenciamento com base em

    processos, uma oramentao com base em programas, se realize prestao de contas e se

    estabelea uma sala de situao (status atualizados dos descritores do problema), bem comoum planejamento de conjuntura.

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    3 Planejamento de projetos orientados por objetivos (ZOPP)

    Planejamento de projetos orientados por objetivos a traduo, do alemo, de Ziel Orientierte

    Projekt Planung (ZOPP). Trata-se de uma metodologia desenvolvida, entre as dcadas de 1970

    e 1980, pela Agncia Alem para a Cooperao Internacional (GTZ), baseada no arcabouo do

    quadro lgico . Em linhas gerais, o ZOPP inovou a abordagem do quadro lgico, ao utilizarcomo premissa a construo de projetos por meio de oficinas participativas, envolvendo as

    partes interessadas, em especial, os beneficirios, e utilizando-se de tcnicas de moderao e

    de visualizao para garantir o envolvimento desses participantes (GTZ, 1993).

    De acordo com Fundap (2006), a metodologia ZOPP prev quatro fases: anlise de situao,

    matriz de planejamento do projeto, plano operativo e, por fim, monitoria e avaliao. A anlise

    de situao abrange outras quatro anlises: anlise de envolvimento, anlise de problemas,

    anlise de objetivos e anlise de alternativas. A matriz de planejamento do projeto consiste na

    elaborao do projeto, propriamente dito, por meio, do quadro-lgico. O plano operativo e o

    monitoramento e avaliao so ferramentas e tcnicas para controlar e monitorar o uso derecursos, bem como avaliar o alcance dos resultados planejados.

    A anlise de envolvimento tem como objetivo identificar quem so os stakeholders ligados a

    uma situao-problema. Esses pblicos de interesse costumam ser grupos de presso,

    instituies pblicas, empresas privadas, grupos de beneficirios, formadores de opinio ou

    outros que possam ser identificados. Para cada grupo identificam-se alguns atributos, como

    quais so as suas principais foras e potenciais diante da situao-problema, quais as suas

    limitaes, quais as suas motivaes e, por fim, quais recursos eles operam em relao

    situao-problema. Como recurso visual geralmente utiliza-se uma matriz relacionando, nas

    linhas, os atributos e, nas colunas, os pblicos de interesse.

    A anlise do problema tem como objetivo identificar um problema ou oportunidade centrais

    ao conjunto de partes interessadas e tambm as relaes causais referentes a essa situao.

    Trata-se de identificar uma realidade que, pela voz dos interessados, necessita ser alterada.

    Para a anlise dos problemas, pode-se recorrer matriz GUT (gravidade, urgncia e tendncia)

    ou s manifestaes de necessidades de Bradshow (necessidades sentidas, necessidades

    expressas, necessidades normativas e necessidades comparadas). Seja na aplicao da matriz

    GUT seja na identificao de necessidades, seja ainda na utilizao de algum outro mtodo

    para reconhecimento de situaes-problemas, necessrio utilizar de indicadores, que sigam

    SMART (acrnimo de Specific, Measureable, Achievable, Relevant e Time-bound ou, emportugus, Especfico, Mensurvel, Alcanvel, Relevante e Limitado no tempo). Para

    apreender a cadeia de causa e efeitos da situao-problema, o ZOPP prev a construo de

    uma rvore de problemas. Utilizam-se tarjetas para escrever fatos relacionados situao

    problema. importante que nessas tarjetas no sejam mencionados fatos que indiquem a

    ausncia de soluo e sim o que se constata de fato (por exemplo, em vez de se registrar falta

    de saneamento bsico, o correto se registrar alto ndice de crianas com diarreia). A partir

    de ento posicionam-se as tarjetas de forma que o tronco seja o problema central, a copa seja

    formada pelos efeitos do problema identificado, e as razes correspondam s causas do

    problema central. Esse procedimento guiado pela questo: qual causa gera qualefeito?.

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    A anlise de objetivos pressupe a transformaes de cada problema registrado na rvore de

    problemas (seja ele raiz, tronco ou copa) em realidades desejadas, criando-se uma rvore de

    objetivos. Enquanto a construo da rvore de problemas guiada pela relao causa-efeito, a

    rvore de objetivos ser guiada pela relao meio-fim. Em outras palavras, para atingir uma

    determinada realidade (fim), qual meio deve-se perseguir. Nesta rvore, a copa forma pelos

    fins; o tronco, pelo objetivo central e as razes, pelos meios. importante ser bastante crtico

    durante a elaborao da rvore de objetivos, pois nem toda causa-efeito corresponde a um

    meio-fim e o conjunto de relaes meio-fim extrapolam o poder de realizao do grupo, por se

    tratar de construo de uma realidade desejvel.

    A anlise de alternativas a deciso estratgica entre o que fazer e o que no fazer dentre os

    objetivos elencados na rvore de objetivos. A escolha sobre o que fazer refletir o propsito, o

    objetivo e os resultados esperados pelo programa. Para a orientar a deciso sobre que

    objetivos integraro o planejamento do projeto necessrio estabelecer critrios relevantes

    ao pblico submetido metodologia do ZOPP. Os critrios usualmente utilizados so baseados

    nas seguintes questes: (i) o objetivo, se alcanado, influencia expressivamente a situao-

    problema? (ii) um centro prtico de ao? (ii) h viabilidade poltica e institucional para

    empreender esforos rumo a esse objetivo? importante tambm considerar o

    dimensionamento dos recursos e restries presentes na relao meio-fim representada pelo

    objetivo. Para isso, pode-se guiar pelas questes: (i) h recursos financeiros e materiais

    suficientes? (ii) h as capacidades necessrias para os esforos para articulaes e negociaes

    atrelados ao objetivo? Definidos os objetivos, passa-se para o planejamento do projeto,

    utilizando-se a matriz de planejamento do projeto.

    A matriz de planejamento do projeto a sntese da anlise de alternativas, acrescentada de

    outras informaes que sero imprescindveis para a realizao das aes do projeto, a saber:

    os indicadores, os meios de verificaes a as suposies. A Tabela 2, a seguir, representa a

    matriz de planejamento do projeto, trazendo em cada clula uma indicao para o

    preenchimento do seu contedo.

    Tabela 2: Matriz de planejamento de projeto - Mtodo ZOPP

    Lgica da interveno Indicadoresobjetivamente

    comprovveis

    Fontes de

    comprovaoSuposies

    importantes

    Objetivo

    superiorExpressa o objetivoestratgico,nacional/regional dedesenvolvimentopara qual o projetocontribui

    So metas queseguem o critrioSMART relacionadosao impacto eefetividade doprojeto

    Fontessecundrias ouprimrias queforneaminformaesnecessrias aoindicador

    Pressupostosrelevantes e comalgumaprobabilidade deocorrer para que oobjetivo superiorpermaneasustentvel aolongo do tempo

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    Objetivo

    do projetoExpressa o benefcioou utilidade doprojeto para apopulao alvo

    So metas queseguem o critrioSMART relacionados eficcia eefetividade doprojeto

    Fontessecundrias ouprimrias queforneaminformaesnecessrias ao

    indicador

    Pressupostosrelevantes e comalgumaprobabilidade deocorrer para que oobjetivo superior

    aconteaResultados Expressam o escopo

    do projeto. Objetivosespecficos setoriais,produtos, bens ouservios obtidos ouprestados peloprojeto

    So metas queseguem o critrioSMART relacionados eficcia e eficincia do projeto

    Fontessecundrias ouprimrias queforneaminformaesnecessrias aoindicador

    Pressupostosrelevantes e comalgumaprobabilidade deocorrer para que oobjetivo do projetoacontea

    Principais

    atividadesSo o conjunto de

    tarefas necessriaspara atingir cada umdos resultados

    So metas queseguem o critrioSMART relacionados eficcia e

    eficincia do projeto

    Fontessecundrias ouprimrias queforneam

    informaesnecessrias aoindicador

    Pressupostosrelevantes e comalgumaprobabilidade de

    ocorrer para que osresultadosaconteam

    Fonte: Adaptado de FUNDAP (2006, p. 21)

    Por fim, a metodologia ZOPP prev a definio de recursos e insumos e o monitoramento e

    controle das aes. Para isso, feita uma matriz de planejamento operacional indicando para

    cada atividade, a qual produto ela est associada, qual a sua data de incio e a sua data de

    concluso. Tambm se indica o responsvel pela sua concluso e a quantidade de horas

    alocadas tanto do responsvel quanto da equipe, se for o caso. Aponta-se, tambm, quaisrecursos so demandados por cada atividade. Os recursos podem ser equipamentos, servios

    de terceiros, materiais de trabalho, despesas de viagem ou algum outro. O monitoramento e o

    controle consistem em medies frequentes, comparando-se o realizado ao previsto, tanto

    quanto concluso das atividades, quanto ao uso dos recursos humanos e materiais.

    Consideraes finais

    As principais mudanas observadas nos processos de planejamento e gerenciamento de

    projetos e programas no mbito da gesto pblica, a partir da adoo de abordagens de

    gesto por resultados, foi o deslocamento do planejamento tradicional para o planejamento

    situacional e o fortalecimento de padres racionais legais e participativos, que tendem a

    reduzir a discricionariedade ou a diferena de poder entre os atores sociais em suas interfaces

    com o Estado. Reflexo dessas mudanas a volumosa quantidade de manuais sobre

    elaborao de projetos e programas, confeccionadas pelos prprios rgos pblicos, cujo

    objetivo fim dar suporte s aes e projetos que constituem os planos plurianuais dos

    diferentes entes governamentais. Na introduo deste texto, instigou-se o leitor a refletir

    sobre a eficcia e efetividade desses materiais e sobre como utiliz-los de forma a ampliar a

    qualidade da proviso de servios e gerao de valores pblicos.

  • 7/24/2019 Introducao a Gestao de Projetos Na Gestao Publica

    29/31

    A disseminao de manuais de gesto de projetos pelas instituies pblicas pode ainda no

    ser indicativo da apropriao massiva de conceitos e tcnicas pela maioria dos rgos pblicos

    brasileiros. Mas um forte indcio de que o tema de gesto de projetos, segundo padres

    internacionalmente reconhecidos, entrou na agenda de governos e de gestores pblicos.

    necessrio agora avanar para a melhoria dos nveis de maturidade em gesto de projetos,

    programas e portflio e isso passa pela formao e qualificao tcnica dos profissionais que

    atuam com a gesto pblica.

    Um elemento importante para esse processo de formao e qualificao tcnica, e que tange a

    como melhor utilizar as novas abordagens de planejamento e gesto, refletir sobre os pontos

    no resolvidos pela superao do planejamento tradicional pelos conceitos e mtodos do PES

    e do ZOPP. Cabem questes como: o quanto possvel construir modelos ou ferramentas que

    facilitem o clculo da viabilidade poltica, deixando essa anlise menos dependente da

    habilidade estratgica de um ou outro indivduo?; como garantir alinhamentos entre

    tomadores de decises sobre as estratgias e tcnicos que implementaro as aes tticas ou

    as aes do projeto?.

    Viu-se que um ingrediente fundamental do PES e do ZOPP, em contraposio ao planejamento

    tradicional, o envolvimento de outros atores sociais no planejamento. Esse ponto lana luz

    sobre a importncia da participao no processo decisrio e na implantao de programas e

    projetos. importante que a participao no seja apenas formal, de maneira que os

    participantes envolvidos com a elaborao e implementao de projetos e programas, de fato,

    tenham voz.

    Por fim, ao se tornar prtica sistemtica do Estado, foi apontado que h um risco de

    sobrevalorizao das ferramentas em si, do que do prprio projeto poltico para os quais asferramentas e os recursos esto a serviosos bens e os valores pblicos. Dessa forma, faz

    parte da reflexo sobre o uso das prticas de planejamento e gesto que rompem com o

    planejamento tradicional