6

INTRODUÇÃO

O presente estudo se presta a demonstrar a importância da

água, sua escassez, os problemas causados com sua falta e, principalmente,

demonstrar meios capazes de desacelerar esse processo. É nesse sentido que

surge a cobrança pela utilização da água como meio eficaz de proteção da

mesma. Verificaremos ao longo do estudo qual é meio de cobrança

adequado e qual é o mais hábil a atingir seus objetivos.

Dentre os vários instrumentos existentes, apontados no art. 5°

da Lei 9.433/97, analisaremos se a cobrança deveria ser feita, ou não, pela

instituição de um tributo e, em sendo afirmativa a resposta, qual seria a

natureza jurídica dessa cobrança.

O Relatório das Nações Unidas sobre desenvolvimento mundial da

água de 2006, apresenta dados alarmantes a respeito da escassez da água. O

consumo desta é seis vezes maior no século XX, porém a distribuição per capita,

hoje, está em declínio. O mesmo relatório aponta, ainda, que o maior causador

deste problema é o crescimento populacional, o desperdício e a contaminação

industrial.1

Sabemos que a água é essencial, finita e não é eterna. Se

perguntarmos a qualquer iletrado o que seria do planeta sem a água, sem muitos

esforços para responder, estaria enumerando várias conseqüências: ausência de

um meio ambiente sadio, fome, morte de pessoas de todas as idades, caos

econômico, etc. Pela sua essencialidade, o desequilíbrio entre a procura e a oferta

da água ameaça o desenvolvimento econômico e social e a conservação

ambiental.

Dentre essas e outras mil informações que venham a corroborar a

escassez da água e os conseqüentes problemas e prejuízos, é que se faz necessário

que o Estado, como garantidor de um meio ambiente ecologicamente equilibrado

art. 225, CF/88)2 e da dignidade da pessoa humana (art. 1º, III, CF/88)

3 encontre

meios eficazes de minimizar a falta de água e seus conseqüentes problemas.

1Fatos e números sobre a escassez de água, II Relatório das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Mundial da Água

de 2006, Painel Intergovernamental sobre Mudança Climática (IPCC), Conselho Mundial da Água.

http://g1.globo.com/Noticias/Mundo/ acessado em 05/05/2007 2 Art. 225 CF/88. “Todos têm direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e

essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e a coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo

para as presentes e futuras gerações” CF/88 ed. .2007

7

Uma dessas formas é a instituição do tributo ambiental, em especial um

tributo pela cobrança dos recursos hídricos, com características peculiares. A lei n°

9.533 de 1997, institui a Política Nacional de Recursos Hídricos e criou o Sistema de

Gerenciamento de Recursos. A lei aponta seus objetivos e no seu artigo 5°, inciso IV

está prevista a possibilidade de cobrança pela utilização dos recursos hídricos como um

dos instrumentos para se alcançar os objetivos traçados. Entretanto essa norma possui

eficácia relativa complementável, pois produz efeitos mediatos, ou seja, depende de

norma posterior que venha a desenvolver a sua eficácia4.

A problemática existente na instituição de um tributo ambiental é

definir sua espécie (imposto, taxa, contribuição) e sua classificação quanto à vinculação

ou não do tributo e quanto à finalidade (fiscal ou extrafiscal), tudo isso dentro dos

princípios constitucionais e tributários.

O método de análise da problemática é o de Abordagens. Existe

lei e bibliografia para o bom desenvolvimento dessa pesquisa, o método abordado

será o dedutivo, pois partindo da legislação e da doutrina pode-se concluir qual

forma de cobrança seria ideal para atingir os aspectos jurídicos, econômicos e

sociais.

Com o intuito de analisar a natureza jurídica da cobrança pelo uso

da água, dividimos nosso trabalho em 5 capítulos onde o primeiro evidencia a

essencialidade da água, sua escassez e os problemas oriundos da relação:

essencialidade versus escassez. Tais problemas é que geram a necessidade de

gerenciar a utilização as águas.

Na seqüência o capítulo II traz à baila, de forma destrinchada, o

conceito de tributo existente no art. 3° do Código Tributário Nacional bem como

o conceito de Tributo Ambiental, que tem por finalidade maior a orientação dos

contribuintes a adotarem um comportamento direcionado à preservação do meio

ambiente.

O capítulo III evidencia a classificação tributária quanto à

finalidade, quanto à hipótese de incidência e quanto ao destino da arrecadação

tributária, dando destaque à finalidade extrafiscal dos tributos ambientais. Em

seguida demonstra os parâmetros da competência tributária em geral, ou seja, 3 Art.1º CF/88. “A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do

Distrito Federal, constituí-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamento: III – A dignidade da pessoa

humana” CF/88 ed. .2007 4 DINIZ, Maria Helena. Compendio de Introdução á Ciência do Direito. 16ª ed. São Paulo, 2004. p. 387

8

quem possui o poder de criar os tributos e por fim a competência em matéria de

Tributo Ambiental.

No IV capítulo tratamos das espécies tributárias existentes:

imposto, taxa, contribuição de melhoria e contribuição especial. Analisamos suas

características, suas diferenças e suas finalidades ao tempo em que analisamos a

possibilidade de serem utilizadas como meio de proteção ambiental.

Em seguida, no Capítulo V, faremos um levantamento da

legislação ambiental referente aos recursos hídricos e o que nos dá respaldo para

uma legítima cobrança pela utilização da água e os princípios aplicáveis

especificamente a esta. Por fim, em minhas considerações, evidencio qual o

tributo que melhor se adequaria à direcionar o contribuinte à adotar um

comportamento voltado à preservação da água.

9

CAPÍTULO I

ESCASSEZ E ESSENCIALIDADE DA ÁGUA

Em pouco tempo os conflitos entre as nações não terão mais como

objetivo principal a conquista do combustível histórico que deu origem a guerras

no Oriente Médio: o petróleo, bem como não será movida por disputas políticas e

territoriais como a Guerra Irã – Iraque entre 1980 e 1990. Também não será uma

guerra entre poderes conservadores e socialistas como a Guerra Civil na

Colômbia em 1964. Tampouco pouco terá como estopim o rapto de uma mulher,

como foi a guerra de Tróia que perdurou por dez anos, entre 1.300 a.C até 1.200

a. C.. Os motivos não serão oriundos das relações de comércio como as Guerras

Púnicas no século III a. C 5, ao contrário, segundo especialistas o principal

motivo que dará origem as guerras será a disputa por água. Isto por que ela é

essencial, finita e não perene, ou seja, é limitado e não perpétuo.

Em alguns países essa disputa já se faz real. Em 1964 Israel

bombardeou a Síria quando o país começou a desviar água do rio Banias, nas

colinas do Golan e outro afluente do rio Jordão. O conflito intensificou-se e

resultou na guerra de 1967.6

O Relatório das Nações Unidas sobre desenvolvimento mundial

da água de 2006 apresenta dados alarmantes a respeito da escassez da água. O

consumo desta é seis vezes maior no século XX, porém a distribuição per capita,

hoje, está em declínio. O mesmo relatório aponta, ainda, que o maior causador

deste problema é o crescimento populacional, o desperdício e a contaminação

industrial.

Sabemos que a água é essencial, finita e não é eterna. Se

perguntarmos a qualquer iletrado o que seria de todos nós sem a água, sem

muitos esforços para responder, estaria enumerando várias conseqüências:

ausência de um meio ambiente sadio, fome, morte de pessoas de todas as idades,

caos econômico porque as industrias não mais produziriam, etc. Pela sua

essencialidade, o desequilíbrio entre a procura e a oferta da água ameaça o

desenvolvimento econômico e social e a conservação ambiental.

5 Lista de guerras disponível em: http://pt.wikipedia.org/wiki/Lista_de_guerras, acesso 29/06/2008

6 http://www.bbc.co.uk/portuguese/noticias/2002/021016_iraquecb.shtml acesso 29/06/2008

10

Nesse sentido, na conferência das Nações Unidas sobre Direitos

Humanos e Meio Ambiente, ocorrido em Estocolmo surge o conceito de

“Desenvolvimento Sustentável” que tem origem na degradação ambiental gerada

pelas Nações ricas e industrializadas nos processos de crescimento econômico em

conseqüência da progressiva escassez de recursos ambientais7.

Desenvolvimento Sustentável é o desenvolvimento que assegura

as necessidades da presente geração e não compromete a capacidade das gerações

futuras em resolver suas próprias necessidades. É importante ressaltar que o

desenvolvimento sustentável vai além de um simples conceito, indo a uma prática

incansável de atos capazes de prever e prevenir o dano ambiental buscando um

equilíbrio entre o desenvolvimento econômico e a proteção ambiental. 8

A Constituição Federal, atenta aos princípios da cidadania e da

dignidade humana (art. 1°)9 estabeleceu que a ordem econômica brasileira se

consolida sobre o alicerce da valorização do trabalho humano e na livre iniciativa

e tem por finalidade assegurar a existência digna conforme os ditames da justiça

social, observados os princípios da defesa do meio ambiente (art. 170 da CF/88)10

Dentre essas e outras mil informações que venham a corroborar a

escassez da água e os conseqüentes problemas e prejuízos, é que se faz

necessário que o Estado, como garantidor de um meio ambiente ecologicamente

equilibrado (art. 225, CF/88)11

e da dignidade da pessoa humana (art. 1º, III,

CF/88) encontre meios eficazes de minimizar a falta de água e seus conseqüentes

problemas.

A poluição ambiental significa a ofensa ou a perda do direito

coletivo a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, pois o agente

7 AMARAL, Paulo Henrique. Direito Tributário Ambiental. São Paulo, RT.2007, pág 110

8 Id. 9 Art. 1° CF/88 A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do

Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: I - a soberania; II - a

cidadania; III - a dignidade da pessoa humana; IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V - o

pluralismo político. Cf/88 2008. (CAHALI, Yussef Said/ org- 3. ed. rev., atual. e ampl.- São Paulo: Editora Revistas

dos Tribunais, 2001- RT- mini- códigos) 10 Art. 170, CF/88. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por

fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: I -

soberania nacional; II - propriedade privada; III - função social da propriedade; IV - livre concorrência; V - defesa do

consumidor; VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto

ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação; VII - redução das desigualdades

regionais e sociais; Cf/88 2008. (CAHALI, Yussef Said/ org- 3. ed. rev., atual. e ampl.- São Paulo: Editora Revistas

dos Tribunais, 2001- RT- mini- códigos) 11 Art. 225, CF/88 Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e

essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-

lo para as presentes e futuras gerações. Cf/88 2008 (CAHALI, Yussef Said/ org- 3. ed. rev., atual. e ampl.- São Paulo:

Editora Revistas dos Tribunais, 2001- RT- mini- códigos)

11

econômico, ao provocar a degradação ambiental, apropria-se desse direito,

destituindo toda a coletividade de seu direito de usufruí-lo plenamente; daí a

necessidade de o Estado intervir, objetivando compensar essa perda.12

A apropriação gratuita de recursos ambientais, em especial a

água, produz falhas nos mercados, quando, por exemplo, alguns agentes

econômicos causadores de poluição ambiental não incorporam seu custo

ambiental no preço do produto.13

Com o imperativo da redistribuição social urge a necessidade de

intervenção estatal a fim de assegurar o bem-estar coletivo.

As questões ambientais estão associadas ao bem-estar coletivo,

portanto cabe ao Estado, na qualidade de representante de toda a coletividade,

negociar e limitar o direito de poluir, por meio de medidas de direito

administrativo, civil, ambiental e tributário.14

Nesse diapasão encontramos a tributação ambiental que possui

características peculiares e surge como importante instrumento de preservação do

meio ambiente e, conseqüentemente, preservação da água objeto de nosso estudo.

O tributo ambiental possui a finalidade precípua de orientar o contribuinte a

adquirir um comportamento direcionado à proteção ambiental. Como objetivo

secundário, vem a baila a arrecadação de recursos necessários a prestação dos

serviços públicos. Conclui-se que o objetivo principal do tributo é prevenir o

dano ambiental e não custear os danos já causados.15

A constituição Federal institui como princípio da ordem

econômica a defesa do meio ambiente dos produtos e serviços e de seus processo

de elaboração e prestação. Assim, os instrumentos do direito tributário em defesa

do meio ambiente se manifestarão como forma de intervenção do Estado por

direção ou indução. No primeiro caso, ocorrerá por meio da instituição de tributo

sobre determinada atividade econômica para obrigar os agentes econômicos a se

comportarem de maneira diversa. Já no segundo caso, o Estado intervirá por meio

de incentivos fiscais, visando estimular ou induzir os agentes econômicos a se

comportarem de modo diverso.16

12

AMARAL, Paulo Henrique. Direito Tributário Ambiental. São Paulo, RT. 2007 p. 114/115 13

Id. 14

Id. 15

COSTA, Regina Helena. et. al. Direito Tributário Ambiental. São Paulo, RT. 2007 p. 310/311 16

AMARAL, Paulo Henrique. Direito Tributário Ambiental. São Paulo, RT. 2007 p. 114/115.

12

A Lei 9.433 de 1997 instituiu a Política de Recursos Hídricos e

criou o Sistema de Gerenciamento de Recursos. No seu art. 5°, inciso IV17

está

prevista a possibilidade de cobrança pela utilização de recursos hídricos .

Entretanto esta norma possui eficácia relativa complementável posto que produz

efeitos mediatos, ou seja, depende de norma posterior que venha a desenvolver

sua eficácia.18

Isso implica em dizer que para que seja efetivamente cobrada a

utilização da água por meio de um tributo, é necessário criar uma lei com tal

finalidade e até, quem sabe, uma emenda a constituição como veremos a diante.

No Brasil as águas públicas são consideradas bens inalienáveis

outorgando-se apenas o direito de uso (art. 46 do Código de Águas). É por isto

que existe dificuldade de aceitação do princípio do poluídor-pagador19

e do

usuário-pagador.

Outra problemática existente em instituir um tributo ambiental é

definir sua espécie (imposto, taxa ou contribuição) sua classificação quanto à

vinculação ou não de um tributo e quanto à finalidade, tudo isso dentro dos

princípios constitucionais e tributários e, ainda, se seria um caso de tributo uma

vez que doutrinadores como POMPEU defendem que a forma ideal de cobrança

pelo uso da água seria o preço público e não tributo.

17

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/l9433.htm, acesso 29/06/2008. 18 DINIZ, Maria Helena. Compendio de Introdução á Ciência do Direito. 16ª ed.,São Paulo: Saraiva, 2004.pág

112/118. 19 POMPEU, Cid Tomanik. Direito de Águas no Brasil. São Paulo, RT. 2007, p. 272/279

13

CAPÍTULO II

CONCEITO, FINALIDADE E CARACTERISTICA DO TRIBUTO, DO

TRIBUTO AMBIENTAL

Antes de adentrarmos especificamente na definição da natureza

jurídica da cobrança pelo uso da água, é necessário tecer esclarecimentos sobre a

finalidade, características e conceitos dos tributos em geral para então

adentrarmos no tributo ambiental e, em especial, no objeto de estudo do presente

trabalho.

1 - Conceito de Tributo

O direito tributário é um ramo autônomo do direito que estuda as

relações jurídicas entre os Estados e os contribuintes, relativos a arrecadação e

fiscalização20

. O legislador brasileiro, com precisão, fez sua definição legal do

que vem a ser tributo em seu artigo 3 ° do Código Tributário Nacional (CTN),

vejamos:

“Art. 3.° Tributo é toda prestação pecuniária

compulsória, em moeda ou cujo valor nela se

possa exprimir, que não constitua sanção de ato

ilícito, instituída em lei e cobrada mediante

atividade administrativa plenamente vinculada” 21

.

A partir do conceito legal é que analisaremos a finalidade e

características de um tributo.

1.1 - Prestação Pecuniária Compulsória

Por prestação pecuniária temos que se trata de um dever de

prestar dinheiro ao Estado. Devido ao modelo econômico atual onde não

convivemos mais com a economia de troca ou escambo, as necessidades de

qualquer pessoa, inclusive a do Estado, por Regra são satisfeitas com dinheiro. O

art. 162 do CTN22

fala que o pagamento deve ser efetuado em moeda corrente,

20

ROCHA. Et al. Direito Tributário Ambiental. São Paulo, Saraiva. 2007 p. 56/74 (passim) 21 BRASIL.CTN int_____ Constituição Federal3ª ed. Og Juarez de oliveira 2000 passim 22 Art. 162. O pagamento é efetuado: I - em moeda corrente, cheque ou vale postal; II - nos casos previstos em lei, em estampilha,

em papel selado, ou por processo mecânico. BRASIL.CTN int_____ Constituição Federal3ª ed. Og Juarez de oliveira 2000 passim

14

cheque ou vale postal e, nos casos previstos em lei, em estampilha em papel

selado, por processo mecânico23

.

Assim é defeso o pagamento de tributo em bens diferentes de

pecúnia. A Lei Complementar n° 104/2001 acrescentou o inciso XI ao artigo 156

do CTN que, por sua vez, autorizou da dação em pagamento como forma de

extinguir o crédito tributário, quando este incidir sobre bens imóveis24

. Esta

constitui uma exceção a regra. Assim reza o referido inciso:

Art. 156. Extingue-se o Crédito tributário:

...

XI – a dação em pagamento em bens imóveis, na

forma e condições estabelecidas em lei .25

O nosso ordenamento jurídico, em matéria tributária, não admite

a instituição de tributo in natura ou in labore. Aquele corresponde a qualquer

tributo sem referência pecuniária, enquanto este, também não teria relação com

pecúnia, mas corresponderia a atividade laboral. A prestação tributária há de ser

satisfeita, ordinariamente, mediante a entrega de dinheiro26

.

Não constitui uma faculdade o pagamento de tributo, mas sim

uma obrigação imposta a todos por meio de lei. Esse preceito possui alicerce no

art. 5° da Constituição Federal de 1988 (CF/88) onde preleciona que “ninguém

será obrigado a fazer ou deixar de fazer algo salvo em virtude de Lei”. Sendo

assim, a lei é fonte direta e imediata do Direito tributário27

.

O tributo é, portanto, não voluntário, não contratual, não

facultativo, independe da vontade do sujeito passivo, que deve efetivar o

pagamento ainda que contra seu interesse. O direito tributário é direito público e

a supremacia do interesse público dá proteção à imposição unilateral de

obrigação, independentemente da concordância do obrigado.

1.2 - Prestação que não se constitui de ato ilícito.

Característica importante do Tributo está expressa na frase, em

que se determina o caráter de licitude para o fato que dá origem à obrigação

tributária. O tributo não possui caráter sancionador. Isto é o que o distingue das

23 ROCHA, João Marcelo. Op cit 24 ALEXANDRE, Ricardo. Direito Tributário Esquematizado. São Paulo: Método, 2007, passim 25 BRASIL.CTN int_____ Constituição Federal3ª ed. Og Juarez de oliveira 2000 passim 26 MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 27ª ed. São Paulo: Malheiros 2006.passim 27 ALEXANDRE, Ricardo. Direito Tributário Esquematizado. São Paulo: Método, 2007, passim

15

multas uma vez que estas são conseqüências de uma punição. O tributo não é

multa e a multa não é tributo28

.

O dever de pagar tributo surge com a ocorrência no mundo

concreto de uma hipótese abstratamente prevista em lei que é o fato gerador. O

art. 157 do CTN ratifica a distinção entre tributo e multa: “a imposição de

penalidade não ilide o pagamento integral do crédito tributário29

”.

Não se conclua, por isto, que um rendimento auferido em

atividade ilícita não está sujeito ao tributo. Importante é a distinção entre

hipótese de incidência e o fato gerador. A situação prevista em lei como

necessária e suficiente ao nascimento da obrigação tributária no imposto de renda

é a aquisição da disponibilidade econômica ou jurídica da renda ou proventos de

qualquer natureza. (Art. 43 do CTN)30

. Para que o imposto de renda seja devido é

necessário que ocorra aquisição de disponibilidade econômica ou jurídica de

renda ou de proventos de qualquer natureza. E isto é o suficiente. Nada mais há

de se indagar para que tenha como configurado o fato gerador do tributo em

questão31

.

Em apertada síntese temos que o fato gerador representa um fato

ou conjunto de fatos a que o legislador vincula o nascimento da obrigação

jurídica de pagar um tributo determinado. O CTN faz menção ao fato gerador nos

artigos 11432

e 11533

, enquanto que a hipótese de incidência é a situação abstrata

prevista em lei, a qual, uma vez ocorrido o fato concreto enseja o nascimento da

obrigação tributária34

.

1.3 - Prestação instituída em lei

O tributo só pode ser instituído ou majorado por lei ou ato

28

ALEXANDRE, Ricardo. Direito Tributário Esquematizado. São Paulo: Método, 2007, passim 29 Id 30 Art. 43 do CTN. O imposto, de competência da União, sobre a renda e proventos de qualquer natureza tem como

fato gerador a aquisição da disponibilidade econômica ou jurídica: CTN 2008. 31 MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 27ª ed. São Paulo: Malheiros 2006. 32 Art. 114 do CTN. Fato gerador da obrigação principal é a situação definida em lei como necessária e suficiente à

sua ocorrência. CTN 2008. 33 Art. 115 do CTN. Fato gerador da obrigação acessória é qualquer situação que, na forma da legislação aplicável,

impõe a prática ou a abstenção de ato que não configure obrigação principal. CTN 2008. 34 CARVALHO

16

normativo de igual força (paralelismo das formas)35

. Trata-se do princípio da

legalidade, que no direito tributário é absoluto, não cabe exceção. A lei

instituidora do tributo é, em princípio, a lei ordinária. Só em casos expressamente

previstos pela Constituição Federal é que se há de exigir lei complementar36

.

O art. 3° do CTN foi parcialmente modificado pela Emenda

Constitucional n° 32/2001 pois previu a instituição ou majoração de imposto por

meio de Medida Provisória ressalvados os tributos instituídos por Lei

Complementar37

. Assim reza a Constituição Federal:

“Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o

Presidente da República poderá adotar medidas

provisórias, com força de lei, devendo submetê-

las de imediato ao Congresso Nacional.

§ 1º É vedada a edição de medidas provisórias

sobre matéria:

I - relativa a:

a) nacionalidade, cidadania, direitos políticos,

partidos políticos e direito eleitoral;

b) direito penal, processual penal e processual

civil;

c) organização do Poder Judiciário e do

Ministério Público, a carreira e a garantia de

seus membros;

d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias,

orçamento e créditos adicionais e suplementares,

ressalvado o previsto no art. 167, § 3º;

II - que vise a detenção ou seqüestro de bens, de

poupança popular ou qualquer outro ativo

financeiro;

III - reservada a lei complementar;

IV - já disciplinada em projeto de lei aprovado

pelo Congresso Nacional e pendente de sanção

ou veto do Presidente da República”.

2.1.4 Prestação Cobrada mediante atividade

administrativa plenamente vinculada38

.(grifo

nosso).39

A atividade administrativa plenamente vinculada é o conceito de

lançamento previsto no art. 142 do CTN vejamos:

“Compete privativamente à autoridade

35 Paralelismo das formas é um princípio que determina que se um instituo jurídico foi criado por meio de uma regra

jurídica de determinada hierarquia, para promover sua alteração ou extinção é necessária a edição de um ato de

hierarquia igual ou superior (ALEXANDRE, Ricardo. Direito Tributário Esquematizado. São Paulo: Método, 2007, passim). 36 MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 27ª ed. São Paulo: Malheiros 2006.

37 ALEXANDRE, Ricardo. Direito Tributário Esquematizado. São Paulo: Método, 2007 38 BRASIL.CTN int_____ Constituição Federa l3ª ed. Og Juarez de oliveira 2000 passim 39

(CAHALI, Yussef Said/ org- 3. ed. rev., atual. e ampl.- São Paulo: Editora Revistas dos Tribunais, 2001- RT-

mini- códigos)

17

administrativa constituir o crédito tributário

pelo lançamento, assim entendido o

procedimento administrativo tendente a verificar

a ocorrência do fato gerador da obrigação

correspondente, determinar a matéria tributável,

calcular o montante do tributo devido,

identificar o sujeito passivo e, sendo caso,

propor a aplicação da penalidade cabível40

”.

A cobrança é feita de maneira vinculada, sem concessão de

nenhuma margem de poder discricionário ao administrador, ou seja, não pode

preencher com seu juízo de pessoal, subjetivo, o campo de indeterminação

normativa. Quando a lei contiver indeterminações, devem estas ser preenchidas

normativamente41

. Em verdade essa atividade vinculada é poder vinculado

segundo os administrativistas, porém como a CTN adota a expressão “atividade

vinculada”, assim a trataremos neste trabalho42

.

Deve-se atentar para a expressão “vinculada” pois esta possui

outros dois significados. Sabemos que o tributo é uma atividade plenamente

vinculada, a vinculação, aqui, trata-se de dever do administrador em cobrar

tributo não abrindo margem para a discricionariedade. Esta é matéria adstrita,

com mais ênfase, ao direito administrativo43

.

Outro significado possui a palavra vinculada quando falamos em

hipótese de incidência. Esta pode ser vinculada, ou seja, o fato gerador é uma

atividade estatal específica relativa ao contribuinte. Não vinculada diz respeito a

fato gerador de situação independente de qualquer atividade específica relativa

ao contribuinte44

.

Por fim temos que a arrecadação pode ser vinculada (os recursos

arrecadados só podem ser utilizados com despesas determinadas) ou não

vinculadas (os recursos podem ser utilizados com quaisquer despesas previstas

no orçamento)45

.

1.4 Conceito de Tributo Ambiental

40

Id. 41 ALEXANDRE, Ricardo. Direito Tributário Esquematizado. São Paulo: Método. 42 MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. São Paulo. Malheiros, 27 ed. 2006. 43 ALEXANDRE, Ricardo. Direito Tributário Esquematizado. São Paulo: Método. 44 Id. 45 Id

18

O Tributo Ambiental pode ser conceituado como um instrumento

de grande importância direcionada à prevenção e preservação do meio tendo

como finalidade a mudança comportamental dos agentes econômicos

responsáveis pela degradação dos recursos ambientais.46

Os instrumentos tributários podem revelar importante ferramenta

para o alcance da proteção ambiental. A Constituição Federal possui inúmeros

dispositivos relativos à tributação e a proteção do meio ambiente e é por isso que

se justifica a implementação de uma política ambiental tributária.47

O sistema tributário oferece as espécies tributarias à tributação

ambiental, atendendo ao desejo constitucional de promoção do equilíbrio

ecológico, colaborando para a preservação ambiental.

Há doutrinadores que defendem, com precisão, a instituição do

tributo como o principal instrumento de política ambiental.

Nesse sentido, destacamos a dissertação de mestrado da Ilustre

professora de direito ambiental e ambientalista, Marli Deon Sette.

A Ilustre mestra começa por afirmar que um instrumento

econômico (lembramos que o tributo é um instrumento econômico) é eficaz

quando as metas estabelecidas são atingidas com um elevado grau de certeza.

Para se saber se o tributo é eficaz deve-se ter em mente qual é a finalidade de sua

instituição. Se um tributo tem a finalidade de manter a arrecadação de receita,

sua eficácia restará atingida se efetivamente manter a estabilidade das receitas.

No entanto, se um tributo tem a finalidade de estimular os contribuintes a

adotarem uma atitude mais sustentável, sua eficácia dependerá da redução das

receitas ao mínimo possível e, se possível, a uma receita nula.48

Pedimos licença para transcrever seus ensinamentos:

“Para a economia a vinculação das receitas

seria uma forma de atender ao princípio da

equidade, já que faz retornar ao local do fato

gerador a parte dos tributos que os agentes

econômicos pagaram a mais, em relação aos

benefícios que auferiram.

Também aumentaria a confiabilidade dos

agentes econômicos que cada vez mais olham

com ceticismo para as „soluções‟ estatais. Isso

46

DEON SETTE, Marli. Direito tributário, meio ambiente, uma integração necessária 47 COSTA, Regina Helena, et al. Direito Ambiental Tributário.2007 passim 48

DEON SETTE, Marli T. (2006). Considerações Sobre Vinculação de Receitas e Eficácia de Tributos na Gestão

Ambiental. Dissertação de Mestrado, UNB, Brasília, fev. 2006, p.69.

19

porque os formuladores de políticas

freqüentemente erram na dosagem e na duração

das intervenções. Haveria mais possibilidade de

avaliar se o valor do tributo corresponde àquele

que provoca mudança de comportamento dos

agentes econômicos e, ainda, qual o momento

mais oportuno para deixar de tributar.

E, mais, com a vinculação se teria mais

facilidade de verificar quanto dos gastos

governamentais alocados atingem seu destino, o

que traduz-se num rastreamento dos gastos

públicos que reduz as falhas de mercado”.49

E continua por afirmar que:

“No entanto, atualmente, conforme exposto no

capítulo III, há dificuldades jurídicas na

implementação de um tributo no Brasil que

atenda simultaneamente a necessidade de

vinculação das receitas, que vise eminentemente

a mudança de comportamento e que não enseje a

contraprestação estatal. As espécies tributárias

existentes relevantes para a análise da

vinculação sãos as taxas e os impostos. Porém

nenhuma delas possuí as características

supramencionadas. As taxas são instituídas

sobre atividades que ensejam contraprestação do

Estado”.50

O tributo ambiental nasce como um instrumento de política

ambiental na qual se cobra dos usuários e poluidores um valor equivalente aos

custos sociais de suas externalidades, ou seja, a degradação ambiental e a

utilização dos recursos ambientais, que antes não eram custeadas pelos

produtores, passa a ter um preço. Essa imposição de pagamento pela utilização

dos recursos ambientais por meio dos tributos fará com que o produtor e/ou o

consumidor adotem um posicionamento no sentido de preservação e recuperação

do meio ambiente. 51

49 DEON SETTE, Marli T. (2006). Considerações Sobre Vinculação de Receitas e Eficácia de Tributos na Gestão

Ambiental. Dissertação de Mestrado, UNB, Brasília, fev. 2006, p. 69-70. 50 Id 51 DEON SETTE, MARLI T.; NOGUEIRA, JORGE M. Relevância da Análise dos Aspectos Econômicos na

Instituição de um Tributo Ambiental. Revista de Direito Tributário - RDT n° 96 São Paulo - SP, Ed. Malheiros, 2007,

p. 211-224. ISS 0102-7956.

20

CAPÍTULO III

CLASSIFICAÇÃO TRIBUTÁRIA

1 - Quanto à finalidade

O tributo pode ter função: Fiscal; Parafiscal; e Extrafiscal52

.

A finalidade fiscal é aquela que tem como principal objetivo ao

instituir um tributo, a arrecadação de recursos financeiros aos cofres públicos.

São os casos do ISS, ICMS, IR e outros.53

É compreensivo que o tributo

ambiental com finalidade fiscal não posso ser de arrecadação vinculada uma vez

que o Estado visa arrecadar para os cofres públicos.

A finalidade Parafiscal, por sua vez, se destina ao custeio das

atividades paralelas à administração pública direta, como a seguridade social. A

lei tributária nomeia sujeito ativo diverso da pessoa que a expediu, atribuindo-lhe

a disponibilidade dos recursos arrecadados para o implemento de seus

objetivos.54

55

Já a finalidade Extrafiscal, se atenta a outros fins que não a

arrecadação, tendo como objetivo principal a interferência no domínio

econômico, atuando como condutor na economia, corretor de situações sociais

indesejadas e um elemento decisivo pata mudanças de comportamento dos

agentes econômicos.56

Ao contrário dos tributos de característica fiscal, os

tributos extrafiscais não possuem motivos plausíveis para não terem sua receita

vinculada. Se a sua criação é para interferir no domínio econômico, e quem sabe

futuramente, na proteção do meio ambiente, não há motivo para não destinar sua

arrecadação para a consecução de tais finalidades.

2 - A extrafiscalidade e a tributação ambiental

52 DEON SETTE, Marli T. (2006). Considerações Sobre Vinculação de Receitas e Eficácia de Tributos na Gestão

Ambiental. Dissertação de Mestrado, UNB, Brasília, fev. 2006, 53 53 ALEXANDRE, Ricardo. Direito Tributário Esquematizado. São Paulo: Método, 2007 passim 54 DEON SETTE, Marli e NOUGUERIA, Jorge Madeira. Revista de Direito Tributário. Relevância da análise dos

aspectos econômicos na instituição de um tributo ambiental. Ed. Malheiros, p. 211 e 213. 55 ALEXANDRE, Ricardo. Direito Tributário Esquematizado. São Paulo: Método, 2007,passim 56 DEON SETTE, MARLI T.; NOGUEIRA, JORGE M. Relevância da Análise dos Aspectos Econômicos na

Instituição de um Tributo Ambiental. Revista de Direito Tributário - RDT n° 96 São Paulo - SP, Ed. Malheiros, 2007,

p. 211-224. ISS 0102-7956.

21

Com já mencionado, a extrafiscalidade é o emprego dos

instrumentos tributários para atingir finalidades não arrecadatórias, mas sim,

incentivadoras ou inibidoras de comportamento, com vista à realização de outros

valores constitucionalmente consagrados.57

Por intermédio desses tributos extrafiscais o Estado exerce seu

poder tributário de forma a intervir no controle da economia e do meio social,

passando o tributo a agregar ao lado da função meramente arrecadatória uma

função extrafiscal, ou seja, ela passa a ser visto como instrumento de intervenção

ou regulação pública, de dirigismo estatal.58

A preservação do meio ambiente é um comando imperativo para a

administração pública. Para atingir esse fim, tanto o legislador, ao instituírem

novas figuras tributárias, ou alterar as já existentes, e também a administração

tributária deverão pautar seus atos utilizando-se dos meios que possuem, em

especial a extrafiscalidade, de modo a privilegiar condutas que visem à proteção

ambiental.59

Marli Deon Sette e Jorge Madeira Nogueira, ao analisarem a

relvância da análise dos aspectos econômicos na instituição de um tributo

ambiental, são enfáticos ao afirmarem que o instrumento tributário na gestão

ambiental visa eminentemente, a mudança do comportamento do agente

econômico, ou seja, tributação extrafiscal.60

Conclui-se que é possível a utilização do poder tributário estatal

para fins outros que não apenas a arrecadação de recursos para a manutenção de

despesas ordinárias do Estado. A criação de um tributo ambiental de natureza

extrafiscal é perfeitamente cabível para guiar, tanto o Estado com os particulares,

na busca de proteção do meio ambiente e de um desenvolvimento sustentável.61

62

Heleno Taveira Tôrres, nos alerta sobre a necessidade de

“resguardar a sociedade de investidas legislativas do poder de tributar, a pretexto

de medidas preservacionistas, para criar tributo que, ao fim e ao cabo, mais não

57

COSTA, Regina Helena. Et al. Direito Tribunal Ambiental.2007 58 OLIVEIRA, Gustavo Goiabeira de; e PÉRRILLER, Barros de Miranda passim 59 Id. 60

DEON SETTE, Marli e NOUGUERIA, Jorge Madeira. Relevância da análise dos aspectos econômicos

na instituição de um tributo ambiental. Ed. Malheiros, p. 211. 61 Id. 62 Desenvolvimento Sustentável é o desenvolvimento capaz de garantir as necessidades do presente sem comprometer

a capacidade das gerações futuras de atenderem às suas necessidades

22

permitam que ampliar a carga tributária geral, desprovido de qualquer vínculo

com a atividade estatal de proteção ao meio ambiente.”

3 - Quanto à hipótese de incidência

No que se refere à hipótese de incidência, os tributos podem ser

vinculados ou não-vinculados.

Nos dizeres de Ricardo Alexandre são vinculados os tributos cujo

fato gerador seja um “fato do Estado”, de forma que para justificar a sua

cobrança, o sujeito ativo precisa realizar uma atividade específica relativa ao

sujeito passivo. A exemplo, são tributos vinculados: as taxas e a contribuição de

melhoria.

Não são vinculados aqueles que não ensejam a contraprestação do

Estado. Os tributos têm por fato gerador um “fato do contribuinte”, não sendo

necessário que o Estado desempenhe qualquer atividade específica voltado ao

sujeito passivo.

4 - Quanto ao destino da arrecadação63

Quanto ao destino da arrecadação, podem ser de arrecadação não-

vinculada e arrecadação vinculada. Imperioso ressaltar as diferenças entre a

hipótese de incidência vinculada ou não com o destino da arrecadação vinculada

ou não.

São tributos de arrecadação vinculada aqueles em que a receita

arrecadada deve ser destinada exclusivamente a determinadas atividades, ao

passo em que o tributo de arrecadação não-vinculada dá ao Estado a liberdade de

aplicar suas receitas em qualquer despesa autorizada no orçamento. Como

exemplo temos a CIDE.

Na hipótese de incidência a vinculação diz respeito à situação

definida em lei (fato abstrato, que pode vir a ser concreto) como necessária e

suficiente para o surgimento da obrigação de pagar tributo que pode ser uma

atividade do Estado ou um fato do Contribuinte.

63

http://sisnet.aduaneiras.com.br/lex/doutrinas/ acesso em 26/10/2008

23

5 - Competência Tributária

A competência tributária consiste em atribuir amplos poderes

para criar tributo e essa atribuição constitucional compreende a competência

legislativa que se encontra delimitada pelas ressalvas às limitações contidas na

própria Carta Magna, nas Constituições Estaduais e nas Leis Orgânicas no

Distrito Federal e dos Municípios além de observarem o contido no CTN. Isto é o

que dispõe do art. 6° do CTN64

65

.

Ricardo Alexandre, em sua obra “Direito Tributário

Esquematizado”, com precisão e clareza , esclarece que a competência para

“escrever” o livro de direito tributário, ao contrário do direito civil que compete

somente a União, foi repartida pela Constituição Federal entre a União, estados e

o Distrito Federal. Neste ponto optou-se por dividir a matéria e normas gerais, de

observância obrigatória para todos os entes federados, e específica, editada

regionalmente.66

Nesse sentido, foi atribuído à União o poder de editar normas

gerais de observância obrigatória para todos os entes tributantes restando aos

Estados e ao Distrito Federal a competência suplementar. É certo que, em caso de

omissão da União para o exercício desta prerrogativa, os Estados e o Distrito

Federal, exercerão a competência legislativa plena para atender suas

peculiaridades.67

Por competência legislativa plena se deve entender o poder de

instituir e exonerar tributos, observadas as regras dos artigos 6°; ;7°; e 8° do

CTN.68

A competência tributária é indelegável. A pessoa jurídica a qual a

Constituição tenha atribuído competência, não está autorizada a transferir seu

poder de cria tributos a outra.69

Contudo, é permitida à outra pessoa jurídica de Direito Público

que se incumba das funções de arrecadar ou fiscalizar tributos, ou de executar

64

Art. 6º do CTN. A atribuição constitucional de competência tributária compreende a competência legislativa plena,

ressalvadas as limitações contidas na Constituição Federal, nas Constituições dos Estados e nas Leis Orgânicas do

Distrito Federal e dos Municípios, e observado o disposto nesta Lei. CTN 2007. 65 MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 27ª ed. São Paulo: Malheiros 2006.passim 66

ALEXANDRE, Ricardo. Direito Tributário Esquematizado. São Paulo: Método, 2007 67 ALEXANDRE, Ricardo. Direito Tributário Esquematizado, 2007, pagnia 129/132 68 COELHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de Direito Tributário Brasileiro. 9ª ed. , 2006. 69 MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 27ª ed. 2006.

24

leis, serviços, atos ou decisões administrativas. Isso é permitido porque a

atribuições de tais funções não constitui delegação.70

“Art. 7º - CTN - A competência tributária é

indelegável, salvo atribuição das funções de

arrecadar ou fiscalizar tributos, ou de executar

leis, serviços, atos ou decisões administrativas

em matéria tributária, conferida por uma pessoa

jurídica de direito público a outra, nos termos do

§ 3º do artigo 18 da Constituição.

§ 1º A atribuição compreende as garantias e os

privilégios processuais que competem à pessoa

jurídica de direito público que a conferir.

§ 2º A atribuição pode ser revogada, a qualquer

tempo, por ato unilateral da pessoa jurídica de

direito público que a tenha conferido.

§ 3º Não constitui delegação de competência o

cometimento, a pessoas de direito privado, do

encargo ou da função de arrecadar tributos.”71

As hipóteses ressalvadas do artigo supra-citado não são exceções

à indelegabilidade, uma vez que não comportam o exercício de nenhuma

atividade inovadora dos pressupostos legais definidores do tributo, mas apenas a

função de fiscalizar ou arrecadar os tributos, ou, executar normas ou atos sobre

outra matéria tributária, sem nenhum poder de modificar o alcance ou a

expressão do tributo72

. Tara-se somente de atividade administrativa.

A competência engloba um amplo poder político no que respeita

as decisões sobre a própria criação do tributo e sobre a amplitude da incidência.73

Existem três modalidade de competência tributária: (a) privativa,

que é a competência atribuída com exclusividade a este ou aquele ente da

federação; (b) residual, que conssite na competência atribuída à União para criar

tributos da espécie imposto que podemser instituídos sobre situações não

previstas; e (c) comum, que trata-se de competência atribuída para todos os entes

políticos74

.

Para os tributos cuja exigência dependa de determinada atuação

estatal, referível ao contribuinte, o critério de separação de competência a cada

ente tributante tem direta ligação com aquele que estiver desempenhando a

70 Id. 71

BRASIL.CTN int_____ Constituição Federal3ª ed. Og Juarez de oliveira 2000. 72 AMARO, Luciano. Direito Tributário Brasileiro. 14ª ed. ,2008., passim 73 AMARO, Luciano. Direito Tributário Brasileiro. 14ª ed. 2008.passim 74 ALEXANDRE, Ricardo. Direito Tributário Esquematizado., 2007passim

25

atividade estatal, ou seja, é competente para instituir o tributo o ente que prestar

o serviço ao contribuinte.75

Já no que diz respeito aos tributos não vinculados a uma atuação

estatal direcionada ao contribuinte, a partilha da competência está baseada na

tipificação de situações materiais que servirão de suporte para a incidência.76

O exercício da competência tributária é feito por cada ente

tributante. A Constituição Federal não cria tributos apenas outorga a competência

tributária. Como visto no início do presente estudo, em regra o ente tributan te se

utilizará da Lei Ordinária para criação ou instituição do tributo, assim como sua

modificação ou revogação.

O exercício do poder atribuído é uma faculdade, não uma

imposição constitucional. Cada ente decide de acordo com seus critérios de

oportunidade e conveniência política e, principalmente, econômica, sobre o

exercício da competência tributária.77

Imperioso destacar que o não-exercício da competência tributária

pela pessoa titular não defere tal competência a outro titular. Os legisladores

podem ou não instituirem os tributos que lhes foram dados pela Constituição,

como de resto podem limitá-los a determinadas pessoas, atos e situações, bem

como podem instituí-los, excluir atos, fatos, pessoas e situações da descrição

genérica dos fatos geradores (isenções).78

A Sumula 69 do STF predica que: “A Constituição Estadual não

pode estabelecer limite para o aumento de tributos municipais”.

6 - Competência Tributária Ambiental

Como visto no item acima, a Constituição Federal é quem

determina a competência tributária. Por essa razão é que não se aplica, no que se

refere a tributos, o disposto no art. 23, inciso VI, da CF/8879

que determina a

competência administrativa comum para a União, Estados, Distrito Federal e

Municípios para atuarem na proteção do meio ambiente e combaterem a poluição

75 AMARO, Luciano. Direito Tributário Brasileiro. 14ª ed. 2008.passim 76 Id. 77

ALEXANDRE, Ricardo. Direito Tributário Esquematizado. 2007, passim 78 COELHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de Direito Tributário Brasileiro. 9ª ed., 2006. passim 79 Art. 23, IV da CF. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: VI -

proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas. CF/88 2008

26

de qualquer forma. Pelo dispositivo referido, conclui-se que cabe a todos os entes

da federação selar pela proteção do meio ambiente.

O sistema tributário nacional, delineado pela Constituição

Federal, se caracteriza pela sua rigidez e, portanto, só podem ser alterados por

Emenda à Constituição Federal. Está enumerado o rol de impostos de

competência de cada entidade estatal, que não poderá criar outros, à exceção da

União, que por meio de Lei Complementar, poderá criar novos impostos no

exercício de sua competência residual.

Portanto, o que se aplica na instituição de um tributo ambiental

são as normas de direito tributário constitucional, assim a União, Estados,

Municípios e o Distrito Federal, ao criarem um tributo com final idade de

proteção ambiental, deverão respeitar suas respectivas competências tributárias.

Portanto, a exemplo do exposto, a criação de um “CIDE-

Ambiental”, em razão do disposto no art. 149, só poderá ser criada pela União.

A Constituição, principal fonte do direito tributário, cuida de

quatro pontos essenciais para a instituição de um tributo que deverão ser

seguidos na criação de um tributo ambiental, sob pena de ser declarado

inconstitucional:

1- A previsão das regras basilares de incidência, isto é,

das situações fáticas que poderão ser apreendidas pelo legislador

infraconstitucional para a instituição de hipótese de incidência tributária;

2- A classificação dos tributos, estabelecendo suas

espécies consoante o critério da existência ou não da atuação estatal que

dê suporte à existência física;

3- A repartição de competência tributária, decorrência da

adoção da forma federativa de Estado, delimitando a aptidão para a

instituição de tributos outorgados a cada pessoa política;

4- As limitações do poder de tributar, traduzidas,

essencialmente, na definição de princípios e imunidades.80

2. Os Princípios

O Estado possui o poder de obrigar os particulares a se

80

COSTA, Regina Helena. Et al Direito Tributário Ambiental.

27

solidarizarem com o interesse público mediante a entrega compulsória de um

valor em dinheiro. Contudo esse poder não é ilimitados, ao contrário, sofre

limitações. A Carta Magna estatui as principais limitações ao exercício da

competência tributária. Tais limitações constam, principalmente, nos artigos 150

a 152.81

A limitação ao poder de tributar é balizada por um conjunto de

princípios, normas e imunidades tributárias. A constituição abre campo para a

atuação de outros tipos normativos, que, em certas situações, também balizam o

poder do legislador tributário na criação ou modificação dos tributos.82

Sendo assim, temos que as limitações ao poder de tributar,

consistem, em verdade, a um conjunto de traços que demarcam o campo, o modo,

a forma e a intensidade de atuação do poder de tributar.

Repise-se ao cansaço, afirmando que o exercício legítimo da

competência para a criação de tributos é balizado não só por normas de estatura

constitucional, mas também por disposições outras, de menor hierarquia, e,

portanto, de menor rigidez, que atuam no sentido de complementar o desenho do

campo material onde poderá ser exercitada validamente a competência tributária

e de definir o modo pelo qual se deve dar esse exercício.83

Diante das breves considerações feitas quanto aos limites do

poder de tributar, passamos à analise especificados princípios que não podem

deixar de serem analisados a vista de se determinar a natureza jurídica de um

tributo.

2.1 Princípios Tributários

2.1.1 Legalidade

O Legislador Constituinte originário, com o intuito de limitar o

poder de tributar conferido à União, aos Estados, Distrito Federal e aos

Municípios, editou, dentre outros, o inciso I do art. 150 da Constituição Federal

que preceitua a vedação de se exigir ou aumentar tributo sem lei que o

81

ALEXANDRE, Ricardo. Direito Tributário Esquematizado. 2007 passim 82

AMARO, Luciano. Direito Tributário Brasileiro. 14ª ed. 2008.passim 83 Id.

28

estabeleça, ou seja, só mediante lei são possíveis a criação e a majoração de

tributo. Fica assim consagrado o princípio da Legalidade.84

Além disso, recorde-se que o tributo é prestação instituída em lei

conforme o seu conceito legal expresso no art. 3º do CTN.

A legalidade tributária não se contenta com a simples existência

de comando abstrato, geral e impessoal, com base em que seja valorizado o fato

concreto. A segurança jurídica requer lei formal, portanto, exige-se que aquele

comando, além de abstrato, geral e impessoal, seja formulado por órgão titular da

função legislativa.85

Como é sabido, a Constituição não cria tributos, senão que dá

competência às pessoas políticas para instituí-los e altera-los. Destarte os

princípio em comento tem, como destinatário, os poderes legislativos da União,

dos Estados-Membros, incluído o Distrito Federal e dos Municípios. Só se tributa

e altera tributo por lei.86

Contudo há exceções a este princípio para uns poucos impostos e

para as contribuições de intervenção de domínio econômico, nas quais se

conforma com a mera reserva de lei material traduzida em ato do poder

Executivo. As exceções atêm-se a possibilidade de alteração, por ato do poder

Executivo, das alíquotas legalmente fixadas e jamais para a criação de tributo. 87

A Constituição atual previu exceção ao princípio da legalidade

para os impostos de importação, imposto de exportação, imposto sobre produto

industrializado e o imposto sobre operações de crédito, câmbio e seguros, ou

relativas a títulos e valores imobiliários, nesses casos, atendidas as condições e

os limites estabelecidos em lei. Foi facultado ao poder Executivo alterar alíquotas

dos mencionados imposto (art. 153, § 1º CF/8888

).89

A Carta Magna assim o fez

por tratarem de tributos cuja finalidade é extrafiscal.

O art. 177, § 4º da Constituição Federal define exceção ao

princípio da legalidade aplicável à Contribuição de Intervenção de Domínio

Econômico.

O Executivo deve definir quais serão as alíquotas a serem

84 MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 85

AMARO, Luciano. Direito Tributário Brasileiro. 14ª ed. ,2008.pag 147/153 86COELHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de Direito Tributário Brasileiro.9ª ed. Rio de Janeiro:.Forense 2006. 87 AMARO, Luciano. Direito Tributário Brasileiro. 14ª ed. 2008.pag 147/153 88 1º - É facultado ao Poder Executivo, atendidas as condições e os limites estabelecidos em lei, alterar as alíquotas

dos impostos enumerados nos incisos I, II, IV e V. CTN 2008 89 AMARO, Luciano. Direito Tributário Brasileiro. 14ª ed. 2008. pág 147/153

29

aplicadas.

A - O princípio da Legalidade e a Tributação Ambiental

O princípio da legalidade em direito tributário, assim como em

outros ramos do direito, se presta a dar segurança jurídica e os princípios de

justiça. Portanto, onde há Estado de Direito haverá respeito ao princípio da

reserva da lei.90

Logo, a tributação ambiental tem de ter como fundamento o

princípio da legalidade tributária, pois esse princípio é a base do Estado de

Direito Tributário.

2.1.2 Isonomia

A isonomia, ou igualdade de todos perante a lei, é princípio

universal de justiça. É evidente, porém, que as pessoas não são iguais. Pelo

contrário, as pessoas e as situações de fato nas quais se inserem são desiguais, e a

lei existe exatamente para regular essas desigualdades, reconhecendo-as e

tornando-as jurídicas.91

O que a Lei não pode fazer é tratar desigualmente os iguais.

Em matéria tributária, mais que em qualquer outra, tem relevo a

idéia de igualdade no sentido de proporcionalidade. Assim, no campo da

tributação o princípio da isonomia às vezes parece confundir-se com o da

capacidade contributiva.

A rigor, porém, o princípio da isonomia é algo diverso daquilo

que se pode entender como capacidade contributiva. A Constituição estabelece,

no campo da tributação, norma vedando à União, aos Estados, ao Distrito Federal

e aos Municípios instituir tratamento desigual entre contribuintes que se

encontrem em situação equivalente. Todavia, ao tratar da Capacidade

Contributiva adota fórmula diversa, determinando a observância do princípio da

capacidade contributiva sempre que possível (145, § 1º).92

Impossível falar em isonomia e não falar na lição dada por Rui

90

COELHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de Direito Tributário Brasileiro. 9ª ed. 2006.passim 91 MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 27ª ed 2006.passim 92 Id.

30

Barbosa quando afirmou em sua Oração aos Moços:

“A regra da igualdade não consiste senão em

quinhoar desigualmente aos desiguais, na

medida em que se desigualam. Nesta

desigualdade social, proporcionada à

desigualdade natural, é que se acha a verdadeira

lei da igualdade. O mais são desvarios da inveja,

do orgulho, ou da loucura. Tratar com

desigualdade a iguais, ou a desiguais com

igualdade, seria desigualdade flagrante, e não

igualdade real. Os apetites humanos conceberam

inverter a norma universal da criação,

pretendendo, não dar a cada um, na razão do

que vale, mas atribuir o mesmo a todos, como se

todos se equivalessem”.93

Nesse sentido, Ricardo Alexandre afirma que a isonomia possui

duas acepções: uma vertical e a outra horizontal.94

A acepção horizontal refere-se às pessoas que estão niveladas na

mesma situação e que, portanto, devem ser tratadas da mesma forma. A acepção

vertical, por sua vez, refere-se às pessoas que se encontram em situações distintas

e que, justamente por isso, devem ser tratadas de maneira diferenciada na medida

em que as se diferenciam.95

Nesse sentido, o legislador constituinte, seguindo a lição de Rui

Barbosa, estipulou, no art. 150, II, da CF/88, que é vedado aos entes federados

instituir tratamento desigual entre os contribuinte aos que se encontrem em

situações equivalentes.96

Sendo assim, tratou da isonomia horizontal, pois exigiu que se

dispensasse tratamento desigual aos que se encontram em situações equivalentes,

mas deixou implícita a necessidade de tratamento desigual aos que se encontrem

em situações relevantemente distintas (sentido vertical).97

Por fim, tem-se que a igualdade é uma garantia do indivíduo e

não do Estados. Assim se diante de duas situações que merecem igual tratamento,

a lei exigir tributo somente da primeira situação, não cabe a administração fiscal,

com base no princípio em comento , tributar ambas as situações: compete ao

93

www.culturabrasil.pro.br/ acesso em 11/11/2008 94 ALEXANDRE, Ricardo. Direito Tributário Esquematizado. 2007 passim 95 Id. 96 Id. 97 Id.

31

indivíduo que se ligue á situação tributada contestar o gravame que lhe esteja

sendo cobrado com o desrespeito ao princípio constitucional.98

2.1.2.1 Isonomia e a tributação ambiental

Os tributos que possuem a poluição ambiental ou a utilização de

bens ambientais como hipótese de incidência tributária, não guardam,

necessariamente, vinculo com a capacidade econômica do poluidor-usuário. A

tributação ambiental tem natureza extrafiscal por ter finalidade de proteção

ambiental.

A proteção ambiental legitima a utilização ou uso dos recursos

ambientais como fato jurídico tributário e coloca a capacidade econômica como

critério mínimo e máximo na fixação do valor da obrigação tributária, respeito ao

mínimo vital e ao não-confico.

A proteção ambiental se constitui em um interesse público

relevante e comportará o afastamento dos limites do princípio da isonomia

tributária, tanto para isentar ou beneficiar o contribuinte que não agride o meio

ambiente, bem como para tributar aqueles que provocam a perda do conteúdo

desse direito fundamental.

Deve-se, contudo, pautar pela razoabilidade que funcionará como

critério de justificação racional de um tratamento tributário diferenciado. Com

efeito, o nível de poluição gerada por cada contribuinte ou nível de uso de

recursos ambientais representa como critério justo aceito socialmente para

diferenciar os contribuintes em razão do despojamento de toda a coletividade de

seu direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado. Em conseqüência

acredita-se que o princípio da proporcionalidade, ao lado do princípio da

igualdade e da razoabilidade é que será o meio pelo qual ocorrerá a diferenciação

do contribuinte usuário-poluidor.

Portanto, imperioso ressaltar a necessidade de considerar a

razoabilidade e a proporcionalidade como método justo de aferição da carga

tributária. Por via de conseqüência, deverá haver mesmo tratamento para

contribuintes que produzem o mesmo nível de poluição.

98AMARO, Luciano. Direito Tributário Brasileiro.

.

32

Embora o princípio da igualdade não tenha relação direta com a

extrafiscalidade, deve servir de baliza para conter eventuais excessos e o arbítrio

na tributação ambiental.

2.1.3 Irretroatividade

“Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias

asseguradas ao contribuinte, é vedado à União,

aos Estados, ao Distrito Federal e aos

Municípios:

III - cobrar tributos:

a) em relação a fatos geradores ocorridos antes

do início da vigência da lei que os houver

instituído ou aumentado”.99

Como se extrai do texto constitucional acima transcrito, é vedada

a cobrança de tributos que fora criado ou aumentado em relação a fato pretérito.

Consagrou, portanto, o constituinte, o princípio da Irretroatividade.

Esse dispositivo é direcionado, não só ao aplicador da lei, mas

também ao legislador, a quem fica vedado editar regras para tributar fato passado

ou para majorar tributo que, segundo a lei da época, gravou esse fato.100

A lei tributária que eleja fatos do passado, como suporte fático da

incidência de tributo antes não exigível, será inconstitucional, por ferir o

princípio da irretroatividade da lei criadora ou majoradora do tributo.101

Nessa linha de entendimento o Código tributário Nacional, no seu

art. 105, afirma que “a legislação tributária aplica-se imediatamente aos fatos

geradores futuros e aos pendentes”.

Embora haja dificuldade em se entender como pode ser aplicado

“imediatamente” a fatos futuros, os objetivos do legislador foram impedir a

tributação de fatos que, no momento da sua ocorrência não estavam sujeitos a

incidência tributária e garantir que a tributação já verificada é definitiva, não

podendo ser objeto de majoração por legislação posterior.102

Este princípio é aplicado aos tributos em geral e não comporta

exceções.

99

BRASIL.CTN int_____ Constituição Federal3ª ed. Og Juarez de oliveira 2000 100 AMARO, Luciano. Direito Tributário Brasileiro. 14ª ed. ,2008. 147/153 101 Id. 102ALEXANDRE, Ricardo. Direito Tributário Esquematizado. 2007 passim

33

2.1.4 Anterioridade

Não podem, a União, Estados, Distrito Federal e Municípios,

cobrar tributos no mesmo exercício financeiro em que tenha sido publicada a lei

que o instituiu ou aumentou (art. 150, III, b). Tal principio, ao contrário do supra

referido, comporta as exceções previstas no §1º do mesmo dispositivo legal. 103

Portanto, não estão sujeitos ao princípio da anterioridade da lei ao

exercício financeiro, ou seja, podem ser cobrados no mesmo exercício financeiro

em que for publicada a lei, que institui ou aumenta o imposto sobre: 1)

importação sobre produto estrangeiro; 2) exportação de produtos nacionais ou

nacionalizados; 3) operação de crédito, câmbio e seguro, ou relativos a títulos e

valores mobiliários; 4) produtos industrializados; 5) imposto de guerra; 6) o

empréstimo compulsório destinado a atender a despesas extraordinárias

decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou na sua iminência. Essas

exceções assim são porque, tais impostos, possuem finalidade extrafiscal

(política monetária, política de comércio exterior) que necessitam de maior

flexibilidade e demandam rápidas alterações.

Sabendo que o tributo ambiental é um tributo extrafiscal, conclui -

se que também poderá ser exceção ao princípio em comento.

Sem prejuízo da anterioridade, a EC n. 42, de 19.12.2003,

acrescentou a alínea “c” que determinou a vedação da cobrança de tributos antes

de decorridos 90 dias salvo os impostos acima mencionados (retirando-se, desta

hipótese, o imposto sobre produto industrializado).

O CTN explicitou o conteúdo da anterioridade, ao dizer que ele

abrange: a) a instituição e a majoração; b) a definição de novas hipóteses de

incidências; c) a extinção e a redução de isenções (art. 104 do CTN).104

No entanto, o STF entende que as isenções não condicionadas e

sem prazos definidos podem ser revogadas a qualquer tempo por lei e, uma vez

revogada a isenção, o tributo volta a ser imediatamente exigível, sendo

impertinente a invocação do princípio da anterioridade.105

103 MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 2006. p.54 104

AMARO, Luciano. Direito Tributário Brasileiro. 2008. p. 86 105 ALEXANDRE, Ricardo. Direito Tributário Esquematizado. 2007. p.45

34

2.1.5 Proibição do Confisco ou Não-confisco

Segundo Ricardo Alexandre, o princípio do não confisco poderia

se chamar de princípio da razoabilidade ou proporcionalidade da carga tributária

uma vez que o legislador deve utilizar do seu poder de tributar de forma razoável

e moderada sem que a tributação tenha o efeito confiscatório, dificultando o

exercício de atividades lícitas, o suprimento de suas necessidades vitais básicas

ou, ainda, comprometer seu direito a uma existência digna.

Tributo com efeito de confisco é tributo com sentido de

penalidade. O tributo não pode ser antieconômico, vale dizer, não pode

inviabilizar o desenvolvimento das atividades geradoras de riqueza, ou

promotoras de da circulação de riquezas.106

Para Hugo de Brito Machado, essa vedação constitucional não diz

respeito às multas, porque tributo e multa são essencialmente distintos.107

No entanto o STF firmou entendimento de que:

“Fixação de valores mínimos para multas pelo

não-recolhimento e sonegação de tributos

estaduais. Violação ao inciso IV do art. 150 da

Carta da República. A desproporção entre o

desrespeito à norma tributária e sua

conseqüência jurídica, a multa, evidencia

caráter confiscatório desta, atentando contra o

patrimônio do contribuinte, em contrariedade ao

mencionado dispositivo do texto Constitucional

Federal” (ADI 551).

Portanto, sendo o conceito de confisco uma clausula aberta ou

conceito jurídico indeterminado, cabe ao Juiz uma análise prudente do caso que

lhe for submetido e avaliar a existência ou não do confisco.

Contudo o STF delineou alguns parâmetros para configuração do

confisco na ADC 8-MC:

“A identificação do efeito confiscatório deve ser

feita em função da totalidade da carga

tributária, mediante verificação da capacidade

de que dispõe o contribuinte considerando o

montante de sua riqueza (renda e capital) – para

suportar e sofrer a incidência de todos os

tributos que ele deverá pagar, dentro de

determinado período, à mesma pessoa política

que os houver instituído (a União Federal, no

caso), condicionando-se, ainda, a aferição do

grau de insuportabilidade econômico-financeira,

106

MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 107 Id.

35

à observância pelo legislador, de padrões de

razoabilidade destinados a neutralizar excessos

de ordem fiscal eventualmente praticados pelo

Poder Público. Resulta configurado o caráter

confiscatório de determinado tributo, sempre que

o efeito cumulativo – resulte das múltiplas

incidências tributárias estabelecidas pela mesma

entidade estatal – afetar, substancialmente, de

maneira irrazoável, o patrimônio e/ou os

rendimentos do contribuinte”.

Sendo assim, nos termos da jurisprudência do STF, não se deve

analisar o tributo isoladamente, pois pode ser que o seu peso, isoladamente, não

aparente gerar efeito confiscatório, mas, aos ser acrescido a outros tributos

cobrados pelo mesmo ente, a razoabilidade desapareça.108

Por fim, o princípio da vedação do confisco, não é um preceito

matemático; é um critério informador da atividade do legislador e é, além disso,

preceito dirigido ao intérprete e ao julgador, que, à vista das características da

situação concreta, verificarão se determinado tributo invade ou não o território do

confisco.109

2.1.6 Princípio da Progressividade

O princípio da progressividade, segundo Paulo Henrique do

Amaral, é um dos meios para se atingir a isonomia tributária uma vez que a

alíquota do imposto aumenta na medida em que se tona maior o montante

tributável.

Sacha Calmon assim conceitua o princípio da progressividade:

“Fenômeno pelo qual as alíquotas de um

imposto crescem na medida que aumentam as

dimensões ou intensidade da circunstância

considerada pela norma como condição de sua

aplicabilidade. Já assentamos que a base de

cálculo continua permanecendo inalterada,

variando apenas a circunstância normativa

eleita, como condição de aplicação da

alíquota”.110

108

ALEXANDRE, Ricardo. Direito Tributário Esquematizado., 2007 passim 109 AMARO, Luciano. Direito Tributário Brasileiro. 2008 passim 110

36

O princípio da progressividade só pode ser aplicado àqueles

tributos que a Constituição Federal autorizou, são eles: Imposto de Renda, art.

153 § 2°; Imposto Sobre Propriedade Predial e Territorial Urbana, art. 156 § 1°; e

Imposto Sobre Propriedade Territorial Rural, art. 153 § 4°.

2.1.6.1 Progressividade e a Tributação ambiental

A progressividade é princípio que exprime a finalidade fiscal e

não extrafiscal. Sendo o tributo ambiental extrafiscal, não vislumbramos a

possibilidade de aplicação do princípio em comento.

2.2 Princípios Ambientais

2.2.1 Poluidor-Pagador

Este princípio tem origem popular. Surgiu na década de 60 dos gritos

dos estudantes na Europa que reivindicavam a reparação dos danos ambientais causados

por indústrias. A exploração dos recursos naturais, sempre foi feita de maneira

irracional e desordenada, nem de perto passava a preocupação que um dia a "fonte

poderia secar". Os países desenvolvidos, no decorrer dos tempos, cometeram verdadeira

barbárie contra a natureza, na busca de riquezas.

Esse princípio, conforme leciona Alessandra Panizi, deve ser analisado

sob a ótica de dois prismas: 1) Repressivo (Responsabilidade civil objetiva de reparar o

dano e/ou indenizar) e; 2) Preventivo, ou seja, fazer com que as pessoas físicas ou

jurídicas arquem com o custo das medidas que sejam necessárias para eliminar ou dar

uma destinação adequada aos resíduos da sua produção. (Internalizar as externalidades

negativas).111

Toda atividade produtiva ou de exploração dos recursos, gera impacto

ambiental. Em linguagem econômica, os custos sociais ou os danos não compensáveis,

denominam-se externalidades. Em regra, o valor social dos benefícios decorrente da

atividade proporcionada é inferior aos custos. É exatamente este uso não pago do

111

PANIZI, Alessadra. Direito Ambiental. 2ª ed. , 2007 passim

37

ambiente que gera desequilíbrio. Às externalidades é imperioso atribuir valores

monetários.112

A Declaração do Rio de 1992 consagrou o princípio do Poluidor

Pagador:

“PRINCÍPIO 16 - Tendo em vista que o poluidor

deve, em princípio, arcar com o custo decorrente da

poluição, as autoridades nacionais devem procurar

promover a internalização dos custos ambientais e o

uso de instrumentos econômicos, levando na devida

conta o interesse público, sem distorcer o comércio e

os investimentos internacionais”.113

Alessandra Panizi afirma que:

“parte-se da constatação de que os recursos

naturais são escassos e que seu uso

indiscriminado na produção e no consumo

poderá acarretar o seu esgotamento. Ora, se o

custo da redução dos recursos naturais não for

considerado no sistema de preços, o mercado

não será capaz de refletir a escassez...

É neste momento que o PPP tem suma

importância, pois, incentiva os agentes

econômicos a internalizarem as externalidades

negativas, ou seja, o custo da poluição não será

pago pela sociedade e sim pelas empresas”.114

Nesse sentido, sempre terá que se imputar ao poluidor o custo

suportado por toda a coletividade em razão das limitações advindas com a

degradação ambiental gerada pelas suas atividades econômicas. Ainda, serão

atribuídas ao poluidor, todas as despesas inerentes ao desenvolvimento de novos

e adequados sistemas de minimização ou neutralização da poluição.115

2.2.2 Usuário-pagador

Mais interessante ao presente estudo é o princípio do Usuário-

pagador uma vez que busca-se definir qual a natureza jurídica da cobrança pelo

uso da água.

112

http://jus2.uol.com.br/doutrina/ acesso em 02/12/08 113

www.mma.gov.br/port/sdi/ea/documentos/convs/decl_rio92.pdf acesso em 02/12/08 114

PANIZZI, Alessandra. Direito Ambiental. 2ª ed. , 2007. 115

AMARAL, Paulo Henrique. Direito Tributário Ambiental. .2007 passim

38

Assim como o princípio do poluidor-pagador, o princípio do

usuário-pagador está consubstanciado no Art. 4º, VII da Lei 6.938/81:

“Art. 4°. A Política Nacional do Meio Ambiente

visará:

VII - à imposição, ao poluidor e ao predador, da

obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos

causados e, ao usuário, da contribuição pela

utilização de recursos ambientais com fins

econômicos.”116

Levando-se em conta que os recursos ambientais são escassos,

tem-se que sua produção e consumo geram reflexos ora resultando sua

degradação, ora resultando sua escassez. Além disso, a utilização gratuita de

recurso ambiental gera um enriquecimento ilícito, pois como o meio ambiente é

um bem que pertence a todos, a parte da comunidade que não se utiliza de um

determinado recurso ou se utiliza, o faz em menor escala, ficará onerado gerando

uma desigualdade.117

O uso de recursos naturais tem significado um enriquecimento

ilícito dos usuários, pois aquele que não utiliza dos recursos ou o utiliza em

menor escala fica onerado.

A lei de Política Nacional de Recursos Hídricos (Lei 9.433/97),

traz no art. 5°, inciso IV, a cobrança pelo uso dos recursos hídricos como um de

seus instrumentos destinados a garantir os objetivos descritos no art. 2° da

mesmo lei. No estado do Ceará e no Comitê Paraíba do Sul, tal instrumento (a

cobrança pelo uso da água) tem sido aplicado e regulamentado.118

A primeira aparição do princípio usuário-pagador foi no Ato

Único Europeu e reiterado pelo Tratado de Maastricht. Na seqüência foi

empregado pela Organização para o Desenvolvimento e Cooperação Econômica,

por fim o 1° Programa de Ação Ambiental, aprovado pela União Européia,

adotou o princípio do usuário-pagador.

Em qualquer uma de suas aparições o princípio em comento tenta

fixar a idéia de que a utilização do meio ambiente e de seus recursos naturais tem

um preço, não podendo continuar a ser considerados pelos economistas e

cidadãos matéria-prima ou insumo a custo zero.119

116

ftp.mct.gov.br/legis/leis/9638_98.htm acesso em 02/12/08 117

http://www.jurisambiente.com.br/ acesso em 02/12/2008, passim 118 PANIZZI, Alessandra. Direito Ambiental. 2ª ed. , 2007, passim 119 AMARAL Paulo Henrique. Direito Tributário Ambiental. .2007, passim

39

O fundamento deste princípio é de que os recursos ambientais

sujeitam-se à aplicação dos instrumentos econômicos estabelecidos parar regular

seu uso para o bem comum da população. Seria o pagamento pelo uso privativo

de bem público, em detrimento dos demais interesses.120

É certo que o princípio do usuário-pagador impõe ao usuário do

meio ambiente a obrigação de assumir o ônus com a precaução, prevenção,

reparação e compensação do dano ambiental. O princípio se concretizará por

meio da obrigação do poluidor de diminuir, evitar e reparar danos ambientais,

com instrumentos clássicos do direito, bem como por meio de novas normas de

produção e consumo.121

Relação dos Princípios de Poluidor e Usuário Pagador com a

Tributação ambiental

Diante do exposto sobre os dois princípios acima mencionados é

que surge a tributação ambiental como um dos meios para se alcançar os

objetivos de reparação, prevenção e precaução da poluição gerada pelo uso de

recursos ambientais.122

Imperioso ressaltar que os princípios ora estudados, não dão

“carta branca” para a poluição sob o argumento de que estão pagando por sua

utilização, nem sob o argumento de que está sendo compensado o dano causado,

ao contrário, o principal objetivo é evitar a produção de danos ambientais.123

Feitas tais considerações, destacamos o papel da tributação

ambiental, qual seja, o de incorporar o custo da poluição ambiental ou do uso dos

recursos ambientais ao preço do produto poluidor ou daqueles que utilizem os

recursos ambientais, portanto, ocorrerá a internalização das externalidades

negativas ambientais e, por conseqüência, não se estará ignorando as

externalidades provocadas pela atividade poluidora ou admitindo que o meio

ambiente como insumo possui um custo zero.124

É certo que o poluidor, mesmo quando diretamente

responsabilizado pelos custos sociais de sua atividade poluidora, acaba por

120 Id. 121 Id. 122

AMARAL, Paulo Henrique. Direito Tributário Ambiental. 2007,passim 123 Id. 124 Id.

40

repassar tais despesas aos compradores ou usuários de seus produtos ou serviço.

De qualquer modo, o importante é que não são chamados a pagar os que não

produzem o dano ou com ele não se beneficiam.125

Continua por afirmar, Paulo Henrique do Amaral, que o

contribuinte de fato deve ser aquele que consome o produto ao qual estão

associados efeitos poluentes, quer diretamente, enquanto contribuinte de direito,

quer indiretamente pela repercussão descendente do tributo que os outros

intervenientes na cadeia econômica realizem quando sejam eles os sujeitos

passivos.126

A doutrina assinala quatro possibilidades em que surge a

obrigação de pagar pela contaminação dos recursos naturais ou pela utilização

dos mesmos: 1) quem realiza a emissão diretamente poluidora; 2) o produtor de

bens cujo consumo contamina; 3) todos os que participam da cadeia produtiva

como sujeitos poluidores; e 4) aquele que colabora para produzir contaminação e

se encontra nas condições mais adequadas para evita-lo.127

2.2.3 Princípio da Prevenção

O princípio da prevenção tem como fundamento a obrigação de

evitar o dano ambiental utilizando medidas preventivas e mitigadoras.128

Ele

parte do pressuposto que determinada atividade que possui potencialidade ou

efetividade lesiva ao meio ambiente é permitida por ser necessária para o

desenvolvimento da sociedade como um todo. Porém essa atividade deverá ser

condicionada às normas ambientais que visam prevenir, minimizar, neutralizar ou

reparar os danos causados.129

No tocante a tributação ambiental, este princípio tem destaque

porque será o poluidor quem assumirá o custo da prevenção, ao adotar

mecanismos de controle e eliminação da poluição.

3. Obrigação Tributária

125 Id. 126 Id. 127

AMARAL, Paulo Henrique. Direito Tributário Ambiental. 128 PANIZZI, Alessandra. Direito Ambiental. 129 AMARAL, Paulo Henrique. Direito Tributário Ambiental.

41

Dispõe o artigo 113 do CTN:

“Art. 113. A Obrigação Tributária é Principal

ou Acessória.

§ 1° A Obrigação Principal Surge com a

ocorrência do fato gerador, tem por objeto o

pagamento de tributo ou penalidade pecuniária e

extingue-se juntamente com o crédito dela

decorrente.

§ 2° A obrigação acessória decorre da

legislação tributária e tem por objetivo as

prestações, positivas ou negativas, nela previstas

no interesse da arrecadação ou da fiscalização

dos tributos.

§ 3° A obrigação acessória, pelo simples fato da

sua inobservância converte-se em obrigação

principal relativamente a penalidade

pecuniária.”130

A obrigação tributária não possui conceituação jurídica diferente

da que é conferida ao direito obrigacional comum, se particularizando, no campo

dos tributos, em razão do seu objeto, que será sempre uma prestação de natureza

tributária.131

Na obrigação tributária existe o dever Do sujeito passivo de pagar

o tributo, ou a penalidade pecuniária ou, ainda, de fazer ou não fazer ou de

tolerar tudo aquilo que a legislação tributária estabelece no interesse da

arrecadação ou da fiscalização dos tributos. Essas prestações, todavia, não são

desde logo exigíveis pelo sujeito ativo. Tem este aspecto apenas o direito de

fazer contra o sujeito passivo um lançamento, criando, assim, um crédito. O

crédito, este sim, é exigível.132

Do dispositivo acima transcrito percebe-se que a Obrigação

tributária pode ser principal ou acessória.

O objetivo da obrigação principal é o pagamento do tributo ou a

penalidade pecuniária, ou seja, a entrega de dinheiro ao Estado133

. Tal

entendimento tem recebido duras críticas uma vez que se o tributo não pode ser

confundido com penalidade, como incorpora-la em seus objetivos?134

Como o

objetivo do presente trabalho é saber a natureza jurídica da cobrança pelo uso da

água, deixaremos tal discussão para um trabalho futuro.

130

www.receita.gov.br/legislacao/CodTributNaci/ctn.htm, acesso em 02/12/08 131

AMARO, Luciano. Direito Tributário Brasileiro. 14ª ed. ,2008. pág 147/159 132 MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 27ª ed. 2006. passim 133 Id. 134 Id.

42

A obrigação acessória, ao contrário da principal se caracteriza por

um fazer, um não fazer ou um tolera. É sempre não patrimonial, ou seja, não

possui conteúdo patrimonial. Ela se traduz em prestações positivas ou negativas,

no interesse da fiscalização ou arrecadação.135

As obrigações tributárias acessórias objetivam dar meios à

fiscalização tributária para que esta investigue e controle o recolhimento de

tributos a que o próprio sujeito passivo da obrigação tributária, ou outra pessoa,

esteja ou possa estar submetido. Compreende a obrigação de emitir documentos

fiscais, de escriturar livros, entregar declarações e outras.136

4. Fato Gerador

O art. 113, § 1° do CTN, por sua vez, afirma que a Obrigação

principal surge com a ocorrência do fato gerador, neste caso o Código se refere

efetivamente a um fato da vida, verificado no mundo concreto, sendo lícito

denominar a situação de “fato gerador”.137

O artigo 114 do CTN expressa que:

“Art. 114. Fato gerador da obrigação principal é

a situação definida em lei como necessária e

suficiente à sua ocorrência.”138

Situações necessárias são todas aquelas que precisam estar

presentes para a configuração do fato. As situações também devem ser

suficientes para o surgimento da obrigação tributária. Assim, a entrada de um

produto em território nacional é uma situação necessária para o surgimento do

imposto de importação, mas também é necessário que p produto seja

estrangeiro.139

O fato gerador da obrigação tributária acessória é qualquer

situação que, na forma da lei imponha a pratica ou abstenção de ato que não

configure obrigação principal.140

135 MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 27ª ed. 2006. passim 136 AMARO, Luciano. Direito Tributário Brasileiro. 14ª ed.,2008.pág 147/159 137

www.receita.gov.br/legislacao/CodTributNaci/ctn.htm, acesso em 02/12/08 138

Id 139

ALEXANDRE, Ricardo. Direito Tributário Esquematizado. 2007, passim 140 MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 27ª ed. 2006. passim

43

CAPÍTULO IV

ESPÉCIES TRIBUTÁRIAS E A RELAÇÃO COM O MEIO AMBIENTE

Na Constituição Federal se encontra a relação de tributos que são:

1) Impostos que são instituídos pela União, Estados Distrito

Federal e Municípios nos artigos 153 a 156 e 147;

2) Taxas no artigo 145, inciso II;

3) Contribuição de Melhoria, artigo 145, inciso III;

4) Empréstimo Compulsório, artigo 148;

5) Contribuições Sociais, artigo 149.

1 - Os Impostos

O Título III do CTN prevê os imposto e no artigo 16 é que se

encontra seu conceito:

“Art. 16 - Imposto é o tributo cuja obrigação tem

por fato gerador uma situação independente de

qualquer atividade estatal específica, relativa ao

contribuinte”.141

O imposto possui um fato gerador que não exige nenhuma

contraprestação do estado especificamente dirigida ao contribuinte, ou seja, para

exigir o imposto não é preciso que o Estado preste algo determinado. A atuação

do Estado é no sentido de prover o bem comum beneficiando também o

contribuinte que usufrui das utilidades que o Estado fornece por ser membro da

sociedade e não por ser contribuinte 142

.

Nesse sentido temos que os impostos são tributos não-vinculados,

uma vez que o Estado não está obrigado a prestar um serviço especificamente

dirigido ao contribuinte, que incidem sobre a manifestação de riqueza do sujeito

passivo sendo, por isso, sustentado sobre a idéia de solidariedade social. Aquele

que manifesta riqueza está obrigado a pagar imposto para fornecer os recursos de

que o Estado precisa para atingir o bem comum.143

O imposto é também não-vinculado (também chamado de não-

141

BRASIL.CTN int_____ Constituição Federal3ª ed. Og Juarez de oliveira 2000 142 AMARO, Luciano. Direito Tributário Brasileiro. 14ª ed. São Paulo: Saraiva,2008.passim 143 ALEXANDRE, Ricardo. Direito Tributário Esquematizado. São Paulo: Método, 2007.passim.

44

afetação144

) quanto à arrecadação de sua receita já que presta-se ao financiamento

das atividades gerais do estado, remunerando os serviços universais que, por não

gozarem de referibilidade (especificidade e divisibilidade), não podem ser

custeados por intermédio de outro tributo145

.

O constituinte de 1988 adotou a teoria jurídica dos tributos. Tal

teoria determina que os fatos geradores dos tributos são vinculados ou não-

vinculados. O vínculo, no caso, dá-se em relação a uma atuação estatal. Os

tributos com essa característica são as taxas e as contribuições; os que não

possuem essa característica, portanto são não-vinculados, como os impostos146

.

Sendo assim os impostos são de atividade estatal não-vinculada e

de arrecadação não-vinculada, ou seja, não está obrigado o Estado a prestar

serviço direto e específico ao contribuinte e a pecúnia arrecadada não pode ser

destinada a órgão, fundo ou despesa.

É nos art. 167, inciso IV147

da Constituição Federal que se

encontra a proibição de vincular a receita dos impostos a órgão, fundo ou despesa

e é neste mesmo artigo que também se encontra a exceção a regra da não-

vinculação dos recursos arrecadados com os imposto, vejamos:

Art. 167. São vedados:

...

IV – a vinculação de receita de imposto a órgão

fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do

produto da arrecadação dos imposto a que se

referem os arts. 158 e 159, a destinação de

recursos para as ações e serviços públicos de

saúde, para a manutenção e desenvolvimento do

ensino e para a realização de manutenção das

atividades tributária, como determinado,

respectivamente, pelos arts. 198, §2°, 212 e 37,

XXII e a prestação de garantia às operações de

crédito por antecipação de receita previstas no

art. 165, §2°, bem como o disposto no §4° deste

artigo (grifo nosso)148

”

144

SILVA, José Afonso. Curso de direito constitucional positivo, 16ª ed São Paulo: Malheiros, 2008 145 ALEXANDRE, Ricardo. Direito Tributário Esquematizado. São Paulo: Método, 2007 passim 146 Luciano. Direito Tributário Brasileiro. 14ª ed. São Paulo: Saraiva,2008. 147 Art. 167. São vedados: IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a

repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para

as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades

da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação

de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no §

4º deste artigo. 148 BRASIL.CTN int_____ Constituição Federal3ª ed. Og Juarez de oliveira 2000 passim

45

Portanto ressalvadas a repartição do produto de arrecadação dos

impostos a que se refere o artigo 158 e 159, a destinação de recursos para as

ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento de

ensino e para a realização de desenvolvimento de atividades tributárias, como

determinado respectivamente pelos artigos 198, § 2°, 212 e 37, XXII e a

prestação de garantia de operação de crédito por antecipação de receita, previstas

nos artigos 165 § 8°, bem como o disposto no § 4° deste artigo; permite-se a

vinculação da receita próprias geradoras pelos impostos estaduais (art. 155 ) e

municipais (art. 156) e dos recursos a eles pertencentes, na forma dos artigos

157, 158, 159, I, “a” e “b”, e II para a prestação de garantia e contragarantia à

União e para pagamento de débitos para com esta.149

Mas não é só porque o parágrafo único do art. 204 e o § 6° do

artigo 216 facultam a vinculação de até cinco décimos por cento de sua receita

tributária líquida de apoio à inclusão e promoção social e de igual percentagem a

fundo de fomento à cultura. Os recursos vinculados a finalidades específicas

serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda

que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.150

Em princípio a doutrina condena a vinculação de receitas, tanto

que a não-vinculação se erige em princípio orçamentário. Os programas

orçamentários querem que a receita esteja livre e a disposição para a realização

de obras e serviços, em conformidade com as necessidades existentes e em

obediência à escala de prioridades estabelecidas a partir de análise rigorosa da

situação.151

Os impostos podem ser federais, estaduais ou municipais. A

Constituição Federal enumerou os impostos que cada ente federado pode

instituir, arts. 153, 155 e 156. A priori os impostos previstos nestes artigos são

taxativos, no entanto a união possui a chamada competência tributária residual

que consiste no poder que a União possui de instituir imposto mediante Lei

Complementar desde que não sejam cumulativos e não tenham fato gerador e

base de calculo próprios daqueles descritos na Constituição Federal (art, 154)152

.

A União ainda pode instituir imposto extraordinário de guerra

149

SILVA, José Afonso Curso de direito constitucional positivo, 16ª ed. São Paulo: Malheiros.2008 150

Id. 151

Id. 152

Id.

46

conforme o disposto no art. 154, inciso II153

da CF/88. este imposto poderá ter

qualquer base econômica não-imune, inclusive as atribuídas constitucionalmente

aos Estados, Municípios e Distrito Federal.

Quanto à quantificação os impostos podem ser fixos e graduados.

Os fixos são quantificados diretamente pelo legislador, a própria Lei estabelecerá

os valores a serem pagos em cada caso. Os imposto graduados, por sua vez,

podem ser proporcionais, progressivos e regressivos.

Imposto proporcional é, nos dizeres de Hugo de Brito Machado,

aquele que leva em consideração a riqueza da qual o fato gerador é um fato -signo

presuntivo. Em princípio este imposto corresponde a um percentual da

correspondente base de cálculo que é critério de dimensionamento do respectivo

fato gerador. Esse percentual é denominado Alíquota Percentual154

.

Imposto progressivo, por sua vez, é aquele que a alíquota

aumenta na medida em que aumenta a base de cálculo, ou seja, na medida em que

aumenta o valor a matéria tributada. A progressividade tem por objetivo realizar

o princípio da isonomia já que pagará mais quem tem mais e menos quem tem

menos. A Constituição Federal definiu expressamente quais são os tributos

progressivos.

O imposto regressivo, ao contrário, possui alíquota que diminui

na medida em que aumenta a base de calculo.

1.1 Imposto Ambiental

A instituição de um imposto ambiental, diante do presente

ordenamento jurídico, encontra barreiras as quais faremos breves considerações.

Como visto acima, o imposto é um tributo não vinculado a uma

prestação específica do estado direcionada diretamente ao contribuinte, salvo

casos específicos previstos na própria Constituição Federal no art. 167, IV e é,

também, não-vinculado quanto a arrecadação.

A utilização de imposto em favor dos chamados bens ambientais

fica extremamente comprometida por conta do fundamento acima explicitado. O

produto da arrecadação proveniente dos impostos não pode ser destinado,

153

Art. 154. A União poderá instituir: II - na iminência ou no caso de guerra externa, impostos

extraordinários, compreendidos ou não em sua competência tributária, os quais serão suprimidos,

gradativamente, cessadas as causas de sua criação. 154

MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 27ª ed. São Paulo: Malheiros 2006.

47

afetado, a determinado aparelhamento estatal ou paraestatal155

nem a entidades

privadas que persigam a esse fim.156

Desta forma, conclui-se que a arrecadação proveniente do

imposto ambiental não seria destinada a projetos de natureza ambiental. Por

exemplo: o dinheiro arrecadado pela utilização da água não seria convertido na

conservação e tratamento da própria água.157

Outros pontos negativos são apontados pelo autor do artigo

“Instrumentos Tributários e Financeiros Utilizados no Brasil para a Proteção do

Meio Ambiente: Uma Análise Crítica”, quais sejam:

1- A poluição não seria critério de mensuração da

capacidade contributiva;

2- A instituição de um imposto ambiental seria,

indiretamente, um a espécie de sanção de ato ilícito, o que acabaria por

desnaturar a natureza jurídica tributária desse eventual imposto;

3- Um imposto residual sobre meio ambiente é um

tributo caro, considerando a elevada carga tributária existente no Brasil.

Falar que a dificuldade de mensurar a capacidade contributiva na

instituição de um imposto ambiental é ponto negativo não merece prosperar uma

vez que a Constituição é clara ao afirmar que “sempre que possível, os impostos

terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do

contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir

efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos

termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do

contribuinte”, ou seja, a mensuração da capacidade contributiva não será

obrigatória.

Da mesma forma não merece prosperar a afirmativa de que a

instituição de um imposto ambiental consistiria em uma sanção.

Marli Deon Sette afirma que 158

:

“Os impostos, por seu turno, não ensejam

contraprestação Estatal, estando relacionados

155

As paraestatais são pessoas jurídicas de direito privado, que, por lei, são autorizadas a prestar serviço ou realizar

atividades de interesse coletivo ou público, mas não exclusivos do Estado. (Hely Lopes Meirelles) 156 FERREIRA 157 Gudño, Breno Ladeira Direito Tributário Ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006, p. 32, 158 DEON SETTE, MARLI T.; NOGUEIRA, JORGE M. Relevância da Análise dos Aspectos

Econômicos na Instituição de um Tributo Ambiental. Revista de Direito Tributário - RDT n° 96 São

Paulo - SP, Ed. Malheiros, 2007, p. 211-224. ISS 0102-7956.

48

apenas ao livre agir do contribuinte. Mas

possuem proibição constitucional de vinculação

das receitas, sendo que os valores arrecadados

se destinam a um „caixa único‟”.

Deon Sette, continua afirmando que esse “caixa único” é

essencial ao Estado, porém já existem inúmeros tributos com tal finalidade. Por

esta razão os novos tributos criados pelo Estado, quando o faz com finalidade

extrafiscal ou, até mesmo, fiscal, devem possuir a tendência de vinculação das

receitas159

.

Em razão de o imposto não possuir nenhuma ligação com uma

atividade estatal prestada ao contribuinte e somente ao uso do bem ambiental ao

arbítrio do agente econômico, é que ele aparece como o principal tributo

ambiental.160

O objetivo da instituição de um imposto ambiental é conseguir

um meio ambiente saudável e sustentável e não um aumento nos cofres do

governo. Portanto, toda vez que um tributo ambiental atingir seu objetivo, a

arrecadação da receita para o governo diminui, ou seja, toda vez que um agente

poluidor deixar de poluir uma unidade, incentivado pelo imposto, também se

deixará de arrecadar o tributo sobre essa vinculação. Portanto, observa-se uma

relação inversa entre arrecadação tributária e melhoria ambiental.161

Outro ponto importante levantado na dissertação de mestrado é

que, se o objetivo maior é a melhoria na qualidade ambiental, não há razão para

não converter as receitas tributárias diretamente ao meio ambiente.

A não-vinculação de um imposto ambiental não será medida

adequada para promover a proteção ambiental. Ao contrário, inúmeras

alternativas de proteção ambiental são apontadas quando se utiliza diretamente

no meio ambiente a receita arrecadada com um imposto ambiental vinculado.

Mas como vincular essa arrecadação se a constituição a veda?

A saída é a desconstituicionalização do princípio da não-

vinculação das receitas. O art. 167, IV, CF/88 estabelece expressamente as

exceções ao referido princípio: área de saúde e educação. É certo que essas

159

Id. 160

DEON SETTE, MARLI T.; NOGUEIRA, JORGE M. Relevância da Análise dos Aspectos

Econômicos na Instituição de um Tributo Ambiental. Revista de Direito Tributário - RDT n° 96 São

Paulo - SP, Ed. Malheiros, 2007, p. 211-224. ISS 0102-7956.

161

Id.

49

exceções assim o são porque as citadas áreas possuem caráter primordial no

atendimento. Diante do atual cenário ambiental e das perspectivas de degradação

ambiental, bem como, a necessidade de garantia ao direito fundamental de um

meio ambiente sadio para as presentes e futuras gerações, é que nasce a

necessidade de o legislador inserir no art. 167, IV da CF/88 mais uma exceção ao

princípio da não-vinculação dos imposto.162

3 As Taxas

Prevista na Constituição Federal, art. 145, inciso II163

, e no

Código Tributário Nacional, art. 77164

, a Taxa é tributo vinculado a um serviço

prestado pelo Estado diretamente ao contribuinte ou posto a sua disposição ou

pelo exercício do poder de polícia. Essa é a característica que a difere dos

imposto, enquanto este não é vinculado a uma atividade estatal prestada

diretamente ao contribuinte, a taxa já possui característica contraprestacional165

.

Essa característica, no entanto, não se presta a distinguir a taxa das outras

exações tributárias.166

A taxa é cobrada pelo ente que presta o serviço ou exerce o

respectivo poder de polícia. O CTN em seu art. 80 estabelece que:

“Para efeitos de instituição e cobrança de taxas,

consideram-se compreendidas no âmbito da

União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos

Municípios aquelas que, segundo a Constituição

Federal, as Constituições dos Estados, as Leis

Orgânicas do Distrito Federal e dos Municípios

e a legislação com elas compatível, competem a

cada uma dessas pessoas de direito público”.167

Como os Estados têm competência material residual, podendo

prestar os serviços públicos não atribuídos expressamente à União nem aos 162

Id., artigo. 163

Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes

tributos: II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de

serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição; CTN 2008. 164

Art. 77. As taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no

âmbito de suas respectivas atribuições, têm como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou

a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou

posto à sua disposição. CTN 2008. 165

ALEXANDRE, Ricardo. Direito Tributário Esquematizado. São Paulo: Método, 2007 pág 89/106 166

AMARO, Luciano. Direito Tributário Brasileiro. 14ª ed. São Paulo: Saraiva,2008.passim

167 www.receita.gov.br/legislacao/CodTributNaci/ctn.htm, acesso em 02/12/08

50

Municípios, a conseqüência é que, indiretamente a Constituição Federal atribuiu

competência tributária residual para a instituição de taxas aos Estados

membros.168

O fato Gerador das taxas é sempre uma atividade estatal

específica voltada diretamente ao contribuinte envolvendo sempre os conceitos

de poder de polícia169

e de serviço público170

que se situam no âmbito do direito

administrativo uma vez que ambos são serviços estatais171

.

Sendo assim, o contribuinte da taxa será a aquele que provoca a

atuação estatal caracterizada pelo poder de polícia, ou a pessoa a quem seja

prestada a atuação do Estado traduzido num serviço público divisível.172

Nesse sentido a taxa de polícia, definida no art. 78 do CTN,

afirma que:

“Considera-se poder de polícia a atividade da

administração pública que, limitando ou

disciplinado direito, interesse ou liberdade,

regula a prática de ato ou abstenção de fato, em

razão de interesse público concernente à

segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à

disciplina da produção e do mercado, ao

exercício de atividades econômicas dependentes

de concessão ou autorização do Poder Público, à

tranqüilidade pública ou ao respeito à

propriedade e aos direitos individuais ou

coletivos”.173

O parágrafo único do mesmo artigo continua esclarecendo que:

“Considera-se regular o exercício do poder de

polícia quando desempenhado pelo órgão

competente nos limites da lei aplicável, com

observância do processo legal e, tratando-se de

atividade que a lei tenha como discricionária,

sem abuso ou desvio de poder”.174

168

ALEXANDRE, Ricardo. Direito Tributário Esquematizado. São Paulo: Método, 2007 pag 39/58 169 Poder de Polícia é a faculdade de que dispõe a Administração Pública para condicionar e restringir o uso e o gozo

dos bens, atividade e direito individuais, em benefício da coletividade ou do próprio Estado. HELY LOPES

MEIRELLES DIREITO DE CONSTRUIR 2°ED na Estante Virtual, acesso em 25/04/2008 170 Serviço Público é aquele serviço prestado pela Administração Pública diretamente à comunidade, por reconhecer

sua essencialidade e necessidade para a sobrevivência do grupo social e do próprio Estado.passim 171 MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 27ª ed. São Paulo: Malheiros 2006.passim 172 AMARO, Luciano. Direito Tributário Brasileiro. 14ª ed. São Paulo: Saraiva,2008.passim 173 BRASIL.CTN int_____ Constituição Federal3ª ed. Og Juarez de oliveira 2000 passim 174 Ibid.

51

O exercício do poder de polícia impõe restrições aos interesses

individuais em favor do interesse público de maneira conciliatória.175

As limitações aos direitos individuais, em detrimento do interesse

coletivo, são feitas por meio dos órgãos públicos de fiscalização. A taxa de

polícia é cobrada em razão desta atividade fiscalizadora do Estado.176

Importante ressaltar que a taxa de polícia só pode ser cobrada

com o efetivo exercício desse poder, ao contrário das taxas de serviços, como

veremos adiante.

O STF tem, em certos casos, presumido o exercício do poder de

polícia quando existe o órgão fiscalizador, mesmo que este não comprove haver

realizado fiscalizações individuais no estabelecimento de cada contribuinte (RE

416.601).

O serviço público que dá ensejo à cobrança de taxa é toda

atividade prestacional realizada pelo Estado, específica e divisível, prestada ao

contribuinte ou posta à disposição e utilizada, efetiva ou potencialmente, pelo

contribuinte.177

O art. 79, inciso II do CTN define o que são serviços específicos:

“específicos, quando possam ser destacados em unidades autônomas de

intervenção, de utilidade ou de necessidade públicas”. Na seqüência o inciso III

do mesmo artigo define o que vem a ser serviço público divisível: “divisíveis,

quando suscetível de utilização, separadamente, por parte de cada um dos seus

usuários”178

.

As definições trazidas pelo CTN não solucionam todos os

problemas práticos relativos as taxas, constituído apenas em indicações a serem

estudadas pela doutrina e jurisprudência.

O artigo 79 define, ainda, o que vem a ser serviço utilizado pelo

contribuinte:

“Art. 79. Os serviços públicos a que se referem o

art. 77 consideram-se:

I – Utilizados pelo contribuinte:

a) efetivamente, quando por ele usufruído a

qualquer título;

b) potencialmente, quando, sendo de utilização

compulsória, sejam postos à sua disposição

175 MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 27ª ed. São Paulo: Malheiros 2006.passim 176

AMARO, Luciano. Direito Tributário Brasileiro. 14ª ed. São Paulo: Saraiva,2008. passim 177 MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 27ª ed. São Paulo: Malheiros 2006. passim. 178 BRASIL.CTN int_____ Constituição Federal3ª ed. Og Juarez de oliveira 2000 passim

52

mediante atividade administrativa em efetivo

funcionamento179

”.

Portanto, se o serviço não é de utilização compulsória, só a

utilização efetiva deste serviço enseja a cobrança de taxa. Porém se o serviço é

de utilização compulsória, mesmo que não se utilize efetivamente o serviço, a

taxa poderá ser cobrada (utilização potencial, art. 79, I, b, do CTN)180

. Imperioso

ressaltar que a lei permite a cobrança da taxa pela utilização potencial, porém

jamais poderá ser cobrada a taxa quando se tratar de disponibilização

potencial181

.

A utilização meramente potencial de um serviço que o Estado está

efetivamente aparelhado para presta dá ensejo à cobrança de taxa, tal fato não

viola a contraprestacionalidade desse tributo. Ter um serviço público à

disposição representa, por si só, uma utilidade com valor econômico que é

suscetível de ser financiada por taxas cobradas dos indivíduos a cuja disposição é

posta essa utilidade.182

Todo grupo que tem o serviço a disposição deve custear a

atividade estatal ainda que um ou outro indivíduo não queira usufruir

efetivamente o serviço.

As taxas geralmente são estabelecidas em quantia prefixada

quando então não se falará em base de cálculo ou alíquota, contudo nada impede

que a lei preveja uma base de cálculo e uma alíquota para a taxa. Ressaltamos

que independente da lei falar ou não em base de cálculo e alíquota a sua fixação

deve ser sempre correlacionada com o serviço público e específico183

, ou seja,

embora não haja possibilidade de apurar com exatidão o custo do serviço público

prestado ao contribuinte, para que seja cobrado exatamente o que se gastará, é

extremamente necessário que exista uma ligação entre eles.184

A exemplo do acima exposto, o STF decidiu que a taxa judiciária

deve ser calculada com base no valor da causa e consolidou seu entendimento

com a súmula 667:

179 Id. 180

MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 27ª ed. São Paulo: Malheiros 2006.passim 181 ALEXANDRE, Ricardo. Direito Tributário Esquematizado. São Paulo: Método, 2007 passim 182 AMARO, Luciano. Direito Tributário Brasileiro. 14ª ed. São Paulo: Saraiva,2008.passim 183 MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 27ª ed. São Paulo: Malheiros 2006.passim 184 ALEXANDRE, Ricardo. Direito Tributário Esquematizado. São Paulo: Método, 2007 passim

53

“STF –Súmula 667 – Viola a garantia

constitucional de acesso à jurisdição a taxa

judiciária calculada sem limite sobre o valor da

causa”.

As taxas, assim como os impostos, são não-vinculados quanto a

destinação dos recursos financeiros arrecadados, art. 4°, inciso II do CTN185

. No

entanto quanto a vinculação da atividade prestada o taxa é um tributo vinculado,

repise-se, a taxa é um tributo contraprestacional.

A criação de uma taxa está condicionada a disponibilização de um

serviço público específico e divisível. Nos serviços públicos específicos os

usuários são identificados ou ao menos identificáveis.

3.1 Taxa Ambiental

Quanto ao tributo ambiental, em especial as taxas, alguns

doutrinadores entendem que se trata da tributação mais fácil de ser concretizada,

sendo um eficiente instrumento econômico de implementação de políticas

ambientais.186

187

A tributação ambiental por meio das taxas, obrigaria o poluidor

contribuinte a suportar os custos dos serviços públicos específicos necessários à

preservação e recuperação do meio ambiente ou à fiscalização ou monitoramento

das atividades econômicas relacionadas com a potencialidade ou efetiva

lesividade ao meio ambiente.188

Paulo Henrique do Amaral189

, afirma que a taxa instituída em

razão do poder de polícia terá de ser criada por meio de Lei e não tem,

obrigatoriamente, a necessidade de gerar benefícios para o contribuinte. Ele traz

como exemplo a taxa de fiscalização ambiental que não produz nenhum tipo de

vantagem ao contribuinte. Seria o caso, apenas e tão somente, do exercício do

poder de polícia que o Estado pode exercê-lo para impor uma obrigação de fazer

ou não-fazer.

185

Art. 4º A natureza jurídica específica do tributo é determinada pelo fato gerador da respectiva obrigação, sendo

irrelevantes para qualificá-la: I - a denominação e demais características formais adotadas pela lei; II - a destinação

legal do produto da sua arrecadação. CTN 2008 186 GUDIÑO, Breno Ladeira et al. (coord.). Direito Tributário Ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006,p. 32, 187 FERREIRA E FIORILLO 188 AMARAL, Paulo Henrique. Direito Tributário Ambiental. São Paulo: RT.2007,pág 45/58 189 Id.

54

Na seqüência, o doutrinador afirma que as hipóteses de incidência

tributária nas taxas de caráter ambiental se constituiriam no exercício do poder de

polícia do Estado ao fiscalizarem, licenciarem, concederam licenças de

instalação190

e de operação191

de atividades poluidoras e no que se refere à

utilização de serviços públicos poderão ser cobradas em razão da limpeza ou da

recuperação ambiental.192

O determinante na identificação das taxas de natureza ambiental

seria a associação direta da prestação de serviço ambiental ao contribuinte. A

função das taxas de caráter ambiental estaria orientada no sentido de custear

atividades administrativas de proteção do meio ambiente. Essa função assumiria

caráter redistributivo já que atribuiria aos poluidores o ônus de sustentar os

gastos que suas condutas poluidoras geraram ao Estado.193

Ousamos discordar do exposto. As taxas ensejam contraprestação

do Estado, ou seja, uma atividade estatal específica direcionada ao contribuinte.

Sendo assim, a cobrança de taxa em razão da água retirada de um rio e fornecida

a uma residência pelo Estado enseja a obrigação deste em fornecê-la. Portanto, a

arrecadação seria destinada à obrigação do Estado em fornecer a água ao

contribuinte e não a preservação do meio ambiente.194

De mais a mais o serviço de fiscalização, próprio das taxas de

polícia, já é custeado pelos impostos de natureza fiscal. Estes formam um “caixa

único” com a finalidade de custear as atividades gerais do Estado. Sendo assim,

diante da proibição constitucional de as taxas terem base de cálculo próprias do

impostos, é que se faz impossível a tributação ambiental por meio das taxas.

3.2 Contribuição de Melhoria

A Constituição Federal, em seu art. 145, III195

, afirma que, a

União, Estados, Distrito Federal e Municípios, podem instituir Contribuição de

190 Resolução do CONAMA n° 237, art. 8°, II- Licença de Instalação (LI) - autoriza a instalação do empreendimento

ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as

medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante; 191 Resolução do CONAMA n° 237, art. 8°, III - Licença de Operação (LO) - autoriza a operação da atividade ou

empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as medidas

de controle ambiental e condicionantes determinados para a operação 192 AMARAL, Paulo Henrique. Direito Tributário Ambiental. São Paulo: RT.2007 passim 193 Id. 194 SETTE, Marli Deon. 195 Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos: III -

contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas.

55

Melhoria em decorrência de obras públicas. No entanto não é qualquer obra

pública que gera o direito de cobrar tal tributo. É necessário que a obra pública

valorize, melhore, as propriedades adjacentes196

(próximas, vizinhas).

O valor do tributo deve ser limitado pelo custo da obra (não pode

o tributo ultrapassar o valor da obra) e pela valorização individual, ou seja, cada

contribuinte não poderia ser chamado a pagar mais do que o valor acrescido à sua

propriedade, art. 81do CTN197

.

No caso de ser difícil a aferição da valorização de cada imóvel, a

autoridade administrativa poderá arbitrar um valor que poderá ser impugnado nos

termos do art. 148 do CTN198

.

Segundo o art. 82, §1° do CTN199

indica que a contribuição

relativa a cada imóvel será determinada pelo rateio da parcela do custo a que se

refere a alínea c, inciso I, pelos imóveis situados na zona beneficiada pela em

função dos respectivos fatores individuais de valorização.

A destinação do produto da arrecadação ao custeio da obra não é

elemento essencial à caracterização da contribuição de melhoria.

Assim como as Taxas, a Contribuição de Melhoria é vinculada a

uma atividade estatal direcionada ao contribuinte. No presente caso o Fato

Gerador é a valorização imobiliária decorrente da obra pública.

O fundamento da cobrança desse tributo está no fato de que se

todos contribuem para o atendimento das necessidades públicas na medida de sua

capacidade econômica (incluindo a arrecadação para realização de obra pública),

não é justo que o proprietário do imóvel valorizado em decorrência da obra

pública obtenha sozinho essa vantagem para a qual contribuiu toda a

196

AMARO, Luciano 197

Art. 81. A contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos

Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é instituída para fazer face ao custo de obras

públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite

individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado. . (CAHALI, Yussef Said/

org- 3. ed. rev., atual. e ampl.- São Paulo: Editora Revistas dos Tribunais, 2001- RT- mini- códigos) 198

Art. 148. Quando o cálculo do tributo tenha por base, ou tome em consideração, o valor ou o preço de

bens, direitos, serviços ou atos jurídicos, a autoridade lançadora, mediante processo regular, arbitrará

aquele valor ou preço, sempre que sejam omissos ou não mereçam fé as declarações ou os

esclarecimentos prestados, ou os documentos expedidos pelo sujeito passivo ou pelo terceiro legalmente

obrigado, ressalvada, em caso de contestação, avaliação contraditória, administrativa ou judicial. .

(CAHALI, Yussef Said/ org- 3. ed. rev., atual. e ampl.- São Paulo: Editora Revistas dos Tribunais, 2001- RT- mini-

códigos) 199

Art. 82 § 1º A contribuição relativa a cada imóvel será determinada pelo rateio da parcela do custo da

obra a que se refere a alínea c, do inciso I, pelos imóveis situados na zona beneficiada em função dos

respectivos fatores individuais de valorização.

56

sociedade200

. Por esta razão é que o proprietário do imóvel valorizado é chamado

para pagar contribuição de melhoria.

Nesse sentido, Hugo de Brito Machado afirma que a contribuição

de melhoria se presta a evitar injusta repartição dos benefícios decorrentes das

obras públicas.201

A função da Contribuição de melhoria é fiscal, porém tem

importante papel de redistribuição dos recursos públicos.

Não é possível que se crie uma contribuição de melhoria com a

intenção de angariar recursos para serem utilizadas em obras futuras já que a

valorização só pode ser auferida após a conclusão da obra.

3.3 Contribuição de melhoria e Tributo Ambiental

Como vimos acima, este é um tributo voltado para o pagamento

de obra pública que valorizou imóvel particular. É certo que a despoluição de um

rio geraria uma valorização imobiliária para os imóveis ribeirinhos, no entanto

não se poderia fazer com que somente os proprietários dos referidos imóveis

arcassem sozinhos com a retirada da poluição de um rio que beneficiará toda a

população.

Do exposto sobre a contribuição de melhoria, observa-se que não

há como cobrá-la no que tange ao meio ambiente.

3.4 Contribuições Especiais

Assim dispõe o art. 149 da Constituição Federal:

“Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, de

intervenção de domínio econômico e de interesse das categorias

profissionais ou econômicas, como instrumento de sua atuação nas

respectivas áreas, observado o disposto nos arts. 146, III e 15, I e III,

e sem prejuízo do previsto no art. 195, § 6°, relativamente às

contribuições a que alude o dispositivo”.

Portanto, do dispositivo acima, temos que as contribuições

especiais são tributos criados exclusivamente pela União e três são suas espécies,

200

MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 27ª ed. São Paulo: Malheiros 2006. 201

Id.

57

quais sejam; as contribuições sociais; as contribuições de intervenção de domínio

econômico; e as contribuições de interesse de categorias profissionais ou

econômicas202

.

Exceção a regra da competência exclusiva da União é no caso de

cobrança dos servidores, dos Estados, Distrito Federal e Municípios, de

contribuição para custear o regime previdenciário previsto no art. 40203

da

Constituição Federal (art. 149, § 1°, CF/88204

).

As contribuições especiais se caracterizam pela correspondente

finalidade da sua instituição não pela simples destinação do produto de

arrecadação. Dessa forma temos que trata-se de um tributo de vinculação direta:

a) Intervenção de domínio econômico; b) interesse de categorias profissionais e

c) seguridade social.205

As contribuições de interesse de categoria profissional ou

econômica, e a contribuição de seguridade social possuem função parafiscal ao

passo que as contribuições de intervenção de domínio econômico possuem

função extrafiscal uma vez que destinam-se a intervir na economia.

Uma leitura do art. 149 da CF desprovida de interpretação

teleológica, levando-se em conta apenas a interpretação literal e isolada, pode

levar ao entendimento de que a União está autorizada a instituir contribuições

sociais que não são de intervenção de domínio econômico nem do interesse de

categoria profissional. Admitir-se-ia, com este entendimento, que fosse criada

uma contribuição social justificada apenas no fim social , esquecendo que todo o

tributo possui tal finalidade, ou seja, a finalidade de função social qualifica o

tributo.

Imperioso ressaltar que a Constituição Federal caracterizou as

contribuições sociais pela sua destinação no campo da ordem social.

202

ALEXANDRE, Ricardo. Direito Tributário Esquematizado. São Paulo: Método, 2007. 203

Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos

Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter

contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e

inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o

disposto neste artigo. 204

Art. 149, § 1º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão contribuição, cobrada de seus

servidores, para o custeio, em benefício destes, do regime previdenciário de que trata o art. 40, cuja

alíquota não será inferior à da contribuição dos servidores titulares de cargos efetivos da União. .

(CAHALI, Yussef Said/ org- 3. ed. rev., atual. e ampl.- São Paulo: Editora Revistas dos Tribunais, 2001- RT- mini-

códigos) . 205

MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 27ª ed. São Paulo: Malheiros 2006.

58

O sujeito passivo das contribuições especiais é identificado de

acordo com a hipótese de incidência de cada uma das contribuições relacionadas

no art. 149 da Constituição. Sendo assim, as contribuições de interesse de

categoria profissional ou econômica têm como sujeito passivo a pessoa física ou

jurídica integrante da categoria que faz parte. Já as contribuições de seguridade

social têm como sujeitos passivos aqueles elencados na Constituição Federal

(empregadores, trabalhadores, e administradores de concurso e prognóstico, art.

195, incisos I, II e III). Já no que se refere às contribuições de intervenção de

domínio econômico a Lei Ordinário dirá qual será a hipótese de incidência206

.

O que nos interessa para o presente estudo quanto às contribuição

especiais é a modalidade Contribuição de Intervenção de Domínio Econômico

(CIDE).

O conceito de CIDE leva em seu bojo a destinação de sua receita

ao custeio da intervenção estatal no domínio econômico, assumindo, dessa forma,

a natureza de um tributo de arrecadação vinculada. Sua finalidade é interventiva,

ou seja, extrafiscal e seus recursos devem ser destinados diretamente ao

financiamento da atividade interventiva.207

208

São elementos essenciais para a caracterização de uma CIDE,

tanto os efeitos produzidos pela própria contribuição, como o destino do produto

de sua arrecadação ao financiamento da atividade interventiva.209

3.4.1Contribuição Especial e Tributo Ambiental

Breno Ladeira Gudiño, afirma que a CIDE e um tributo que

melhor se presta ao papel com finalidade ambiental.

Nos dizeres de Heleno Taveira Tôrres:

“O domínio ambiental parece ser campo muito propício para o

emprego da Contribuição de Intervenção de Domínio Econômico, ao

exigir a: „VI – Defesa do meio ambiente inclusive mediante

tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos

e serviços de seus processos de elaboração‟ (redação dada pela

emenda Constitucional n. 42, de 19/12/2003). A partir dessa

mudança constitucional firma-se pressuposto material sobremodo

206

DEON SETTE, Marli e NOGUEIRA, Jorge Madeira. Revista de Direito Tributário. Relevância da análise dos

aspectos econômicos na instituição de um tributo ambiental. Ed. Malheiros, p. 211 e 213. 207 AMARAL, Paulo Henrique. Direito Tributário Ambiental. São Paulo: RT.2007, passim 208 MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 27ª ed. São Paulo: Malheiros 2006.passim 209 Id.

59

relevante para sua adoção, mas sempre dentro dos limites materiais

rigorosos, como demonstraremos a seguir, garantindo que o motivo

constitucional que justifique sua edição seja mantido como medida

informativa ao grupo de sujeitos relacionados com os atos de

preservação ambiental ou de danos causados, mesmo que

potenciais.”210

A Emenda Constitucional n° 33/2001 ao introduzir no sistema

tributário brasileiro a contribuição de intervenção de domínio econômico sobre

petróleo, gás, álcool e seus derivados, destinou seus recursos a atividades

especificadas no texto constitucional, ou seja, os vinculou à uma atividade

específica.211

E é nesse sentido que o tributo ambiental deve surgir, Marli Deon

Sette, sugere em sua dissertação de mestrado a seguinte mudança no texto

constitucional que atenderia aos fins relatados da tributação ambiental:

Art. 145 CF/88 “A União, os Estados, o Distrito

Federal, e os Municípios poderão instituir os

seguintes tributos:

I – Imposto;

II – taxas, em razão do exercício do poder de

polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial,

de serviço público específico ou divisível,

prestado ao contribuinte ou posto a sua

disposição;

III – Contribuição de Melhoria, decorrente de

obras públicas;

IV – Contribuição pelo uso do recurso

ambiental, bem de uso comum do povo”.212

Repise-se ao cansaço que a sugestão trazida cria um tributo que

não enseja contraprestação do Estado, no que se assemelha aos impostos, e que

destinaria sua arrecadação aos custos com a preservação do meio ambiente, fato

este semelhante às taxas.

A alteração constitucional possui justificativa alicerçada na

finalidade do tributo, ou seja, na finalidade extrafiscal cujo objetivo é a

preservação do meio ambiente, o que atende a outro dispositivo constitucional,

210 TÔRRES, Heleno Taveira. Direito Tributário Ambiental, 1a ed, 2005,passim. 211 DEON SETTE, MARLI T.; NOGUEIRA, JORGE M. Relevância da Análise dos Aspectos Econômicos na

Instituição de um Tributo Ambiental. Revista de Direito Tributário - RDT n° 96 São Paulo - SP, Ed. Malheiros, 2007,

p. 211-224. ISS 0102-7956. 212 DEON SETTE, Marli T. (2006). Considerações Sobre Vinculação de Receitas e Eficácia de Tributos na Gestão

Ambiental. Dissertação de Mestrado, UNB, Brasília, fev. 2006

60

qual seja a obrigação do estado em defender e preservar o meio ambiente para as

presentes e futuras gerações (art. 225, CF/88).213

4. Preço Público

Preço Público são as receitas cobradas pelo Estado tendo em vista,

principalmente, o interesse dos particulares na atividade desempenhada pelo governo,

mas atendendo, também, embora secundariamente, à existência de um interesse público

geral e coletivo nessa atividade. Tara-se de desempenho pelo Estado de atividades

tipicamente privadas; porém a existência de um interesse público secundário justifica

que o estado se reserve a exclusividade do seu exercício, eliminando a concorrência por

meio do monopólio legal.214

O preço público tem natureza contratual e não obrigatória. e somente

pode ser cobrado por serviço contratualmente assumido, sujeito inclusive às regras do

direito do consumidor.215

Com precisão Sacha Calmon leciona que o preço público é

contratualmente acordado, parte da autonomia de vontade e, sendo assim, o contrato de

prestação de serviço público mediante contraprestação em pecúnia pode ser rescindido,

e só o fornecimento efetivo dá lugar ao pagamento.216

Sacha Calmon, traz os ensinamentos de Aliomar Balaeiro que afirmou

que quando o “preço público for compulsório”, em verdade tratar-se-á de taxa, a “taxa

facultativa”, por sua vez será preço público.217

O conceito de preço público trazido pela ambientalista Marli Deon

Sette afirma que “o pagamento deriva de um contrato firmado, em um clima de

liberalidade pelas partes, com o fito de criarem direitos e deveres recíprocos. Logo,

enseja a contraprestação.”

4.1 Preço Público Ambiental

Alguns doutrinadores têm defendido a instituição de preço público com

a finalidade de preservação do meio ambiente ao invés dos tributos.

213

Id. 214

GRANZIERA, Maria Luiza Machado. Direito de Águas .3ª ed. São Paulo: Atlas,2006. passim. 215

Preço publico ambiental, artigo http://jus2.uol.com.br/doutrina/, acessado em 02/12/2008 216

COELHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de Direito Tributário Brasileiro. 9ª ed. Rio de Janeiro:

Forense, 2006. passim 217

Id.

61

Maria Luiza Granziera afirma que a natureza jurídica da cobrança pelo

uso da água é a de preço público, pois se trata de fonte de exploração de bem de

domínio público. Sua natureza é negocial, cabendo ao detentor do domínio estabelecer o

respectivo valor.

No entanto discordamos de tal posicionamento, pois a cobrança pelo

uso e por serviços públicos envolvendo recursos naturais deve ser efetivada por tributo,

uma vez que trata-se de serviços públicos essenciais não regidos pelas leis de livre

mercado.218

O preço público remunera a prestação de serviços não essenciais,

desvinculados da garantia de direito fundamentais e suscetíveis de concessão a

particulares219

. Sabendo que o direito ao meio ambiente é direito fundamental, não há

que se falar em preço público para fins de preservação do meio ambiente.

218

DEON SETTE, MARLI T.; NOGUEIRA, JORGE M. Relevância da Análise dos Aspectos

Econômicos na Instituição de um Tributo Ambiental. Revista de Direito Tributário - RDT n° 96 São

Paulo - SP, Ed. Malheiros, 2007, p. 211-224. ISS 0102-7956. 219

TORRES, Ricarod Lobo, A Fiscalidade da Água, pág 278/301

62

CAPÍTULO V

A NATUREZA JURÍDICA DA COBRANÇA PELO USO DA ÁGUA

1 - Princípios aplicáveis à água

Além dos princípios da prevenção, da precaução, do poluidor-pagador,

usuário-pagador, já explicados neste trabalho, a doutrinadora Maria Luiza Machado

Granziera220

apresenta outros princípios relativos ao direito das águas.

1.1 Valor Econômico da Água

Recuso hídrico é bem de valor, à medida que há interesse sobre ele.

Tornado-se escasso, esse valor passa a ter caráter econômico.

A declaração de Dublin trata da matéria, inserindo em seu princípio 4

que:

“A água tem valor econômico em todos os seus usos e

deve ser reconhecida como um bem econômico. De

acordo com esse princípio, é vital reconhecer como

prioritário o direito básico de todo o ser humanoa ter

acesso à água potável e ao saneamento, a um preço

acessível. No passado, o não reconhecimento do valor

econômico da água conduziu ao seu desperdício e a

danos ambientais decorrentes do seu uso. A gestão da

água, como bem econômico, é uma importante forma

de atingir a eficácia e equidade no seu uso e de

promover a sua conservação.”221

1.2 Meio ambiente como direito humano

Dentro dos Direitos de terceira geração, encontramos a proteção

ambiental. Trata-se de um direito difuso e coletivo, cuja concretização só é possível se

houver cooperação entre os povos.222

A formulação das normas sobre meio ambiente e recursos hídricos,

editadas na última década, resultaram de uma resposta às necessidades experimentadas

220 GRANZIERA, Maria Luiza Machado. Direito de Águas .3ª ed.,2006. passim 221

www.meioambiente.uerj.br/emrevista.htm#, acesso em 05/12/08 222 CHIMENTI, Ricardo Cunha. Curso de Direito Constitucional. 2ª ed , 2005. passim.

63

pela sociedade, que decidiu ser momento de mudanças ne enfoque das relações

“homem-natureza”.

Entre as declarações internacionais que consagram, no plano

internacional, o reconhecimento de um direito humano ao meio ambiente, ou a

importância fundamental desse ao homem, destaca-se a Declaração de Estocolmo, cujo

princípio 1 estabelece:

“O homem tem o direito fundamental à liberdade, à

igualdade e ao desfrute de condições de vias adequadas, em

um meio ambiente de qualidade tal que permita levar uma

vida digna, gozar de bem estar e é portador solene de

obrigação de proteger e melhorar o meio ambiente, para as

gerações presentes e futuras”.223

Dentro do ordenamento interno, destacamos o preceito do art. 225 da

Constituição Federal de 1988:

“Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente

equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à

sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder

Público e à coletividade o dever de defendê-lo e

preservá-lo para as presentes e futuras gerações”.224

1.3 Desenvolvimento Sustentável

Na conferência internacional sobre água doce, ficou consagrado que “a

água é uma das chaves do desenvolvimento sustentável; possui importância crucial

para as dimensões social, econômica e ambiental do desenvolvimento.”

O conceito de desenvolvimento sustentável tem em seu bojo a

permissão e o encorajamento do desenvolvimento, desde que respeite as normas de

proteção ambiental.

A comissão mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, criada

na Organização das Nações Unidas, convencionou denominar desenvolvimento

sustentável da seguinte forma:

“Desenvolvimento sustentável é o desenvolvimento

capaz de garantir as necessidades do presente sem

comprometer a capacidade das gerações futuras de

atenderem às suas necessidades.”

223

mma.gov.br/estruturas/agenda21/_arquivos/estocolmo.doc, acesso em 05/12/08 224

CAHALI, Yussef Said/ org- 3. ed. rev., atual. e ampl.- São Paulo: Editora Revistas dos Tribunais, 2001- RT-

mini- códigos

64

Na declaração do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e

Desenvolvimento, de 1992, a expressão “Desenvolvimento Sustentável” permeia todos

os documentos.

O desenvolvimento sustentável busca exatamente harmonizar a tensão

entre desenvolvimento econômico e a preservação ambiental. Isso leva à preocupação

de internalizar as externalidades ambientais.225

2 - A Legislação Ambiental no que se refere aos recursos hídricos

O direito das águas é “o conjunto de princípios e normas jurídicas que

disciplinam o domínio, uso, aproveitamento, a conservação e preservação das águas,

assim como a defesa contra suas danosas conseqüências”.226

No campo hídrico, a União tem dupla competência. A primeira é a

competência para criar o direito sobre as águas e a segunda é a competência de editar

normas administrativas sobre as águas de seu domínio. Os Estados, embora hajam

recebido vasto domínio hídrico, somente dispõe de competência para editar normas

administrativas sobre as águas de seu domínio.227

A Lei n° 9.433/93 instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos

fixando normas de planejamento dos recursos hídricos. O art. 1°228

da referida lei

determina que “a água é um bem de domínio público”229

. Os rios são bens públicos de

uso comum230

, conforme o art. 99, I do Código Civil/02231

. Qualquer pessoa pode

utiliza-lo, independentemente de identificação, desde que observe as normas

administrativas vigentes.

225 RIBAS, Lídia Maria . et. Al Direito Ambiental Tributário.2007 226 TOMANK, Cid Pompeu Cid, Direito das águas no Brasil, Editora Revista dos Tribunais, pa´gina 272/279 227 Id. 228 Art. 1º A Política Nacional de Recursos Hídricos baseia-se nos seguintes fundamentos: I - a água é um bem de

domínio público; II - a água é um recurso natural limitado, dotado de valor econômico; III - em situações de escassez,

o uso prioritário dos recursos hídricos é o consumo humano e a dessedentação de animais; IV - a gestão dos recursos

hídricos deve sempre proporcionar o uso múltiplo das águas; V - a bacia hidrográfica é a unidade territorial para

implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e atuação do Sistema Nacional de Gerenciamento de

Recursos Hídricos; VI - a gestão dos recursos hídricos deve ser descentralizada e contar com a participação do Poder

Público, dos usuários e das comunidades. CTN 2008. 229 Conceito de Domínio público 230 Conceito de bem público de uso comum 231 Art. 99. São bens públicos: I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças; CTN

2008.

65

No entanto, se um bem público passa a ser utilizado privativamente,

em benefício de determinada pessoa ou um grupo de pessoas, é necessário um título

jurídico conferido pela Administração, que fixe as respectivas condições e limites.232

A mesma lei, traça como fundamentos os previstos no art. 1° incisos I,

II, III e IV; seus objetivos estão consagrados no art. 2° incisos I, II e III e suas diretrizes

gerais de ação no art. 3°, incisos, I, II, III, IV, V e VI.233

Após estabelecer os fundamentos, os objetivos e as diretrizes gerais, a

Lei em comento esboça os instrumentos que alcançarão as metas propostas no art. 5°234

.

Dentre os instrumentos apontados, o que nos interessa ao presente estudo é o disposto

no art. 5°, inciso IV:

“São instrumentos da Política Nacional de Recursos

Hídricos: IV - a cobrança pelo uso de recursos

hídricos”; (grifo nosso)

3 - A cobrança pelo uso dos recursos hídricos

Sendo a água um bem público de uso comum, uma de suas

características é a inalienabilidade. Ninguém poderá apropriar-se das águas, pois a lei

apenas confere o direito de uso por meio da outorga, cujos instrumentos jurídicos são a

autorização e a concessão. E, ainda, o pagamento pelo uso, tampouco cria o direito

sobre a água.235

232 GRANZIERA, Maria Luiza Machado. Direito de Águas .3ª ed. 2006. passim

233 Art. 1º A Política Nacional de Recursos Hídricos baseia-se nos seguintes fundamentos: I - a água é um bem de

domínio público; II - a água é um recurso natural limitado, dotado de valor econômico; III - em situações de escassez,

o uso prioritário dos recursos hídricos é o consumo humano e a dessedentação de animais; IV - a gestão dos recursos

hídricos deve sempre proporcionar o uso múltiplo das águas; V - a bacia hidrográfica é a unidade territorial para

implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e atuação do Sistema Nacional de Gerenciamento de

Recursos Hídricos; VI - a gestão dos recursos hídricos deve ser descentralizada e contar com a participação do Poder

Público, dos usuários e das comunidades. Art. 2º São objetivos da Política Nacional de Recursos Hídricos: I -

assegurar à atual e às futuras gerações a necessária disponibilidade de água, em padrões de qualidade adequados aos

respectivos usos; II - a utilização racional e integrada dos recursos hídricos, incluindo o transporte aquaviário, com

vistas ao desenvolvimento sustentável; III - a prevenção e a defesa contra eventos hidrológicos críticos de origem

natural ou decorrentes do uso inadequado dos recursos naturais. Art. 3º Constituem diretrizes gerais de ação para

implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos: I - a gestão sistemática dos recursos hídricos, sem

dissociação dos aspectos de quantidade e qualidade; II - a adequação da gestão de recursos hídricos às diversidades

físicas, bióticas, demográficas, econômicas, sociais e culturais das diversas regiões do País; III - a integração da

gestão de recursos hídricos com a gestão ambiental; IV - a articulação do planejamento de recursos hídricos com o

dos setores usuários e com os planejamentos regional, estadual e nacional; V - a articulação da gestão de recursos

hídricos com a do uso do solo; VI - a integração da gestão das bacias hidrográficas com a dos sistemas estuarinos e

zonas costeiras. CTN 2008. www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/l9433.htm acesso em 20/10/2008. 234 Art. 5º São instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos: I - os Planos de Recursos Hídricos; II - o

enquadramento dos corpos de água em classes, segundo os usos preponderantes da água; III - a outorga dos direitos

de uso de recursos hídricos; IV - a cobrança pelo uso de recursos hídricos; V - a compensação a municípios; VI - o

Sistema de Informações sobre Recursos Hídricos. CTN 2008. 235 GRANZIERA, Maria Luiza Machado. Direito de Águas .3ª ed.,2006.passim

66

Aos prestadores de serviços públicos de saneamento são pagas apenas

as quantias correspondentes à remuneração pela prestação dos serviços públicos, que

incluem captação da água em corpos hídricos, tratamento, adução e distribuição da água

potável, assim como a coleta e afastamento de esgoto, podendo incluir o tratamento e

ainda a disposição final dos lodos.236

O que se fatura com a cobrança feita pelos

prestadores de serviço de saneamento é, portanto, relativa à prestação de serviço e nada

tem a ver com a cobrança pelo uso da água, instrumento de política de recursos hídricos.

O uso comum das águas pode ser gratuito ou retribuído, conforme leis

e regulamentos de circunscrição administrativas a que pertencem.

Portanto, as leis, regulamentos ou entidades públicas legalmente

autorizadas podem arbitrar um pagamento pela utilização da água, com exceção do uso

para as primeiras necessidades da vida, assim entendido o uso destinado ao preparo da

comida, lavagem de casas, utensílios, lavar roupa no próprio leito ou álveo, para beber

ou dar de beber aos animais e regar plantas que tenham em casa.

Nesse sentido, o uso das águas de maneira a não interferir no regime

dos recursos hídricos, nem em sua quantidade e qualidade, exime o usuário da

necessidade de outorga e conseqüentemente do seu pagamento. Assim determina o art.

12, § 1° da lei 9.433/97:

“§ 1º Independem de outorga pelo Poder Público,

conforme definido em regulamento:

I - o uso de recursos hídricos para a satisfação das

necessidades de pequenos núcleos populacionais,

distribuídos no meio rural;

II - as derivações, captações e lançamentos

considerados insignificantes;

III - as acumulações de volumes de água

consideradas insignificantes”.237

No mesmo sentido o art. 20 do mesmo diploma legal:

“Art. 20. Serão cobrados os usos de recursos hídricos

sujeitos a outorga, nos termos do art. 12 desta

Lei.”238

236 GRANZIERA, Maria Luiza Machado. Direito de Águas .3ª ed. ,2006.

237 www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/l9433.htm, acesso em 05/12/08

238 Id

67

Portanto, só serão cobrados os usos dos recursos hídricos sujeitos

à outorga, conclui-se que não serão cobrados os usos de recursos hídricos

daqueles que não necessitam de outorga para usa-los.

A lei eximiu o usuário da necessidade outorga quando utilizar a

água para as primeiras necessidades da vida, porque tal utilização não enseja um

impacto na quantidade e qualidade da água. Ao contrário, a utilização como prevista se

coaduna com o ciclo da vida.

4 - Natureza Jurídica da Cobrança Pelo Uso da Água

Nos resta determinar qual é a natureza jurídica da cobrança pelo

uso da água, se trata de: Taxa; Imposto; Contribuição de Intervenção de Domínio

Econômico; ou Preço Público.

Alguns doutrinadores têm levantado a bandeira no sentido de ser

o preço público a natureza jurídica da cobrança pelo uso da água. Para tanto

argumentam que se trata de fonte de exploração de bem de domínio público. Sua

natureza é negocial, cabendo ao detentor do domínio estabelecer o respectivo

valor.239

Antes de definir a natureza jurídica da contraprestação paga pela

utilização das águas públicas, Cid Tomanik Pompeu240

faz considerações a

respeito das formas de entrada de recursos financeiros no Tesouro Público.

A priori ele conceitua as receitas originárias e as receitas

derivadas. Aquelas, em apertada síntese, consistem nas receitas provenientes do

patrimônio do Estado. Essas receitas recebem o nome de preço, quando estamos

diante de uma atuação do Estado que desempenha uma atividade tipicamente do

privada, ficando em pé de igualdade com o particular, e de preço publico quando

o indivíduo efetua o pagamento por um serviço prestado a ele ou por um bem

vendido pelo governo.

As receitas derivadas são provenientes dos tributos. Neste caso o

Estado exerce o seu poder de constranger o pagamento de valores que derivam do

patrimônio particular.

239 GRANZIERA, Maria Luiza Machado. Direito de Águas .3ª ed. ,2006. passim 240 Cid Tomanik Pompeu, Direito das águas no Brasil, Revista dos Tribunais, p. 272/279

68

Na seqüência, afirma que não se trata de nenhuma das espécies

tributária, e por exclusão, afirma que, no que se refere a natureza jurídica da

cobrança pelo uso da água, estaríamos diante do preço público. Este é parte das

receitas originárias, assim denominadas porque sua fonte é a exploração do

patrimônio público241

ou a prestação de serviço público.

Contudo não vislumbramos a possibilidade da criação de preço

público com a finalidade de preservação de um direito fundamental que é um

meio ambiente sadio para as presentes e futuras gerações. Os serviços públicos

essenciais não comportam nenhum tipo de negociação, quer por parte do Estado,

quer por parte do contribuinte. O preço público é proveniente de um contrato

firmado e como todo contrato, prevalece a vontade das partes o que não se

harmoniza com o direito fundamental de um meio ambiente sadio.242

Embora existam doutrinadores que defendam a utilização do

preço público, a maioria se posiciona no sentido de ser de natureza tributária a

cobrança, não só dos recursos hídricos, como de todos os recursos ambientais.

Destacamos, mais uma vez, o posicionamento de Marli Deon

Sette, ao afirmar que a tributação ambiental, quando utilizada de maneira

adequada, é um dos mais eficazes instrumentos de intervenção estatal para

induzir as atividades econômicas em direção ao desenvolvimento sustentável. Por

meio dela que as autoridades públicas poderão coibir atitudes poluidoras.243

Diante do atual cenário do ordenamento jurídico interno, a melhor

opção para uma política ambientalmente orientada é a adoção de tributos que

internalizem o custo ambiental dos produtos, com necessária vinculação do

produto de arrecadação à própria tarefa originária do tributo.

Para que os recursos arrecadados com o tributo ambiental sejam

destinados à recuperação do meio ambiente degradado por agentes econômicos

que não adotaram um comportamento preventivo, deve-se desconstituicionalizar

a proibição de vinculação das receitas. A vinculação trará mais transparência,

confiabilidade e legitimidade.

Seguindo o entendimento de Breno Ladeira Gudiño e Marli Deon

Sette, a espécie tributária que mais se enquadra ao atual ordenamento jurídico é a

241 Lembramos que a água é patrimônio público, sendo outorgado somente o direito de uso. 242 DEON SETTE, Marli e NOGUEIRA, Jorge Madeira. Revista de Direito Tributário. Relevância da análise dos

aspectos econômicos na instituição de um tributo ambiental. Ed. Malheiros, p. 211 e 213 243 DEON SETTE, Marli e NOGUEIRA, Jorge Madeira. Revista de Direito Tributário. Relevância da análise dos

aspectos econômicos na instituição de um tributo ambiental. Ed. Malheiros, p. 211 e 213

69

CIDE pois leva em seu bojo a destinação de sua receita ao custeio da intervenção

estatal no domínio econômico, assumindo, dessa forma, a natureza de um tributo

de arrecadação vinculada. Sua finalidade é interventiva, ou seja, extrafiscal e

seus recursos devem ser destinados diretamente ao financiamento da atividade

interventiva.244

No entanto, para que seja concretamente efetivo, é necessário que

haja uma Emenda à Constituição acrescentando ao artigo 145 a contribuição pelo

uso do recurso ambiental, bem de uso comum do povo.245

Não podemos deixar de mencionar a possibilidade de uma

emenda à Constituição que traz o imposto ambiental como mais uma exceção à

proibição da vinculação das receitas juntamente com a saúde e a educação.

244 AMARAL, Paulo Henrique. Direito Tributário Ambiental. São Paulo: RT.2007 e MACHADO, Hugo de Brito.

Curso de Direito Tributário. 27ª ed. São Paulo: Malheiros 2006.

245

DEON SETTE, Marli e NOGUERIA, Jorge Madeira. Revista de Direito Tributário. Relevância da

análise dos aspectos econômicos na instituição de um tributo ambiental. Ed. Malheiros, p. 221.

70

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Diante do atual quadro de escassez da água e da sua

essencialidade para que se dê continuidade à vida na terra, é que o presente

estudo buscou descobrir qual, ou quais, dos instrumentos econômicos que melhor

atingiria o fim de preservar a água atendendo as necessidades das presentes

gerações e resguardando as necessidades futuras gerações. Os instrumentos

econômicos analisados foram todas as espécies tributárias previstas na

Constituição Federal e o Preço Público.

A Carta Magna se preocupou em colocar o meio ambiente sadio

como um dos direitos fundamentais do homem e determinou, no art. 225, que

todos têm direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, cabendo ao

poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo. Contudo o

processo de industrialização vem, de forma desenfreada, cada vez mais se

utilizando dos recursos ambientais sem que haja uma contraprestação por sua

utilização e sem que haja uma preocupação com a sua preservação, tampouco

com a recuperação do meio ambiente utilizado e degradado. É neste cenário que

os tributos aparecem como um dos instrumentos que podem ser efetivos para

frear a degradação ambiental e, conseqüentemente, a preservação da água.

O fato de que a água ser um bem de uso comum do povo, ou seja,

um bem que não sofre qualquer restrição ao direito subjetivo de livre fruição, nos

conduz a idéia imatura de que não há possibilidade de cobrança pelo uso da água.

Em verdade a Lei 9.433/97 que instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos

proíbe que seja cobrado o uso de recursos hídricos essenciais para a satisfação

das necessidades de pequenos núcleos populacionais, distribuídos no meio rural,

bem como as captações e lançamentos considerados insignificantes e as

acumulações, também consideradas insignificantes. Isso é assim, porque tais

fatos não geram um dano ambiental que nos leve a escassez da água. Tanto é

assim, que a mesma lei elenca como um dos instrumentos de preservação da

água, a cobrança pelo seu uso.

No entanto a lei não estabeleceu qual o instrumento econômico

que seria utilizado para realizar a cobrança pelo uso da água. Para descobrirmos

qual o melhor instrumento econômico que atinja o objetivo de preservação da

71

água, analisamos todas as espécies tributárias e o preço público e chegamos a

conclusão que passamos a expor.

O tributo cobrado pela utilização da água fará com que se

internalize as externalidades negativas, ou seja, as pessoas físicas ou jurídicas serão

responsáveis pelos custos necessários para eliminar ou dar uma destinação adequada aos

resíduos da sua produção. Toda atividade produtiva ou de exploração da água, gera

impacto ambiental. Esse dano, sem a instituição do tributo ambiental, é uma

externalidade uma vez que não é custeado pelo setor produtivo.

O tributo instituído tendo como fato gerador a utilização da água,

geraria uma mudança no comportamento dos setores de produção no sentido de

adotar medidas voltadas para a conservação da água porque tal comportamento

diminuiria a carga tributária e por conseqüência o objetivo de preservação da

água seria atingido.

Acreditamos que as espécies tributárias que melhor

representariam o meio ambiente são os impostos ambientais e a instituição de

uma CIDE-Ambiental. Ocorre que para tanto, em ambos os casos, é necessário

haver uma Emenda Constitucional desconstitucionalizando a proibição da não-

vinculação dos imposto e/ou uma outra Emenda Constitucional criando a CIDE-

Ambiental.

A Carta Magna proíbe a vinculação das receitas no que se refere

aos imposto. A idéia inicial era arrecadar recursos para os cofres públicos sem

que houvesse uma vinculação das receitas para que estas fossem administradas

com liberdade. Ocorre que inúmeros impostos já existem com tal finalidade e é

evidente a necessidade atual de vincular as receitas na consecução dos fins

sociais. A própria Carta Magna, em sua redação original, faz exceções à

proibição da vinculação. Essas exceções, constante no art. 167, assim foram

previstas porque a época existia uma preocupação maior com o financiamento da

Educação e da Saúde. As questões ambientais não eram tão latentes como

atualmente e de certo que por isso não foram incluídas como mais uma exceção.

Sendo assim, será um tributo criado por lei, que atenderá ao

princípio da equidade na medida em que sendo vinculada a sua arrecadação se

atingirá a melhoria ambiental, devendo utilizar a razoabilidade e a

proporcionalidade como critério de aferição da carga tributária a fim de não se

configurar como confiscatório. Também não poderá ter fato gerador ocorrido no

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passado, pois ofenderia ao princípio da irretroatividade. Todavia, por ser um

tributo eminentemente extrafiscal, não se sujeita ao princípio da anterioridade

nem ao princípio nonagesimal.

Os princípios do poluidor-pagador e usuário-pagador são os

fundamentos para a instituição do tributo ambiental. Eles preconizam que aqueles

que usarem ou poluírem o meio ambiente devem pagar por isso. É a aplicação

destes princípios que fará com que se internalize as externalidades negativas.

A água possui valor econômico e é isto que preceitua o princípio

4 da declaração de Dublin: ““A água tem valor econômico em todos os seus usos e

deve ser reconhecida como um bem econômico”.

Por fim, conclui-se que a natureza jurídica da cobrança pelo uso

da água é tributária sendo a melhor espécie o tributo de arrecadação vinculada

com finalidade extrafiscal. Para que isso se concretize é necessário uma Emenda

à Constituição que crie uma “CIDE-Ambiental” acrescentado-a no art. 149 da

Constituição Federal por meio de uma Emenda Constitucional.

Mas destacamos que a natureza jurídica da cobrança pelo uso da

água é questão polêmica existindo diversos posicionamentos a respeito do mesmo

tema. É necessário que o tema seja objeto de vários estudos para que então se

possa efetivar a cobrança pela água e os objetivos ambientais sejam atingidos.

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