INTRODUÇÃO -...

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14 INTRODUÇÃO A carga tributária e a reestruturação do sistema tributário nacional são, constantemente, em muitos países motivos de discussões, de conflitos de interesses e profundos questionamentos por parte da sociedade. O pagamento de tributos é, em tese, um sacrifício que o cidadão faz em nome da solidariedade coletiva, na busca pelo bem estar comum, por isso, fundamenta-se em um ideal de justiça e equidade. Na busca da promoção do bem-estar e da justiça social, o Estado tem um papel chave na redistribuição da renda, de modo a beneficiar os segmentos mais vulneráveis da pirâmide social, os segmentos de baixa renda, os trabalhadores assalariados. Para isso, o Estado pode lançar mão de sua política fiscal, seja por meio da expansão de seus gastos ou da arrecadação, via desoneração tributária para os segmentos de baixa renda ou pela progressividade no sistema tributário (quem tem mais, paga mais; quem tem menos, paga menos). A carga tributária pode incidir diretamente sobre a renda e o patrimônio dos indivíduos e indiretamente sobre o consumo de bens e serviços na satisfação das necessidades humanas. Neste contexto, as questões que norteiam o estudo são: Como se caracteriza o sistema tributário brasileiro, quais são os principais tipos de tributos, quem paga mais imposto no país? O Estado pode, via sua política fiscal, contribuir para redução ou para o ganho de renda real dos trabalhadores urbanos via desoneração tributária? A literatura sobre o assunto aponta que, com as mudanças ocorridas no país, a partir da década de 1990, o sistema tributário brasileiro tornou-se mais regressivo (PINTOS- PAYERAS, 2008). A incidência de tributos indiretos passou a predominar, e a tributação sobre o consumo constitui-se em uma das principais fontes de financiamento do Estado. (RIBEIRO, LUCHIEZI JR. E MENDONÇA, 2011). O Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) surge, nesse cenário, como uma das grandes fontes de arrecadação da máquina estatal. Esse imposto representa em Minas Gerais a principal fonte de receita tributária do estado. Em 2011, segundo dados do Relatório Contábil de Minas Gerais, o ICMS foi responsável por mais de 80% da arrecadação total de tributos. O ICMS é um imposto indireto e como a sua incidência se dá em função do consumo, tem um caráter regressivo em relação à renda da pessoa. É um dos importantes meios pelo qual o Estado arrecada, mas também, onera o seu cidadão, principalmente a população de baixa renda que despende grande parte de seu rendimento para a aquisição de

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INTRODUÇÃO

A carga tributária e a reestruturação do sistema tributário nacional são,

constantemente, em muitos países motivos de discussões, de conflitos de interesses e

profundos questionamentos por parte da sociedade. O pagamento de tributos é, em tese, um

sacrifício que o cidadão faz em nome da solidariedade coletiva, na busca pelo bem estar

comum, por isso, fundamenta-se em um ideal de justiça e equidade.

Na busca da promoção do bem-estar e da justiça social, o Estado tem um papel

chave na redistribuição da renda, de modo a beneficiar os segmentos mais vulneráveis da

pirâmide social, os segmentos de baixa renda, os trabalhadores assalariados. Para isso, o

Estado pode lançar mão de sua política fiscal, seja por meio da expansão de seus gastos ou da

arrecadação, via desoneração tributária para os segmentos de baixa renda ou pela

progressividade no sistema tributário (quem tem mais, paga mais; quem tem menos, paga

menos). A carga tributária pode incidir diretamente sobre a renda e o patrimônio dos

indivíduos e indiretamente sobre o consumo de bens e serviços na satisfação das necessidades

humanas.

Neste contexto, as questões que norteiam o estudo são: Como se caracteriza o

sistema tributário brasileiro, quais são os principais tipos de tributos, quem paga mais imposto

no país? O Estado pode, via sua política fiscal, contribuir para redução ou para o ganho de

renda real dos trabalhadores urbanos via desoneração tributária?

A literatura sobre o assunto aponta que, com as mudanças ocorridas no país, a

partir da década de 1990, o sistema tributário brasileiro tornou-se mais regressivo (PINTOS-

PAYERAS, 2008). A incidência de tributos indiretos passou a predominar, e a tributação

sobre o consumo constitui-se em uma das principais fontes de financiamento do Estado.

(RIBEIRO, LUCHIEZI JR. E MENDONÇA, 2011).

O Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) surge, nesse

cenário, como uma das grandes fontes de arrecadação da máquina estatal. Esse imposto

representa em Minas Gerais a principal fonte de receita tributária do estado. Em 2011,

segundo dados do Relatório Contábil de Minas Gerais, o ICMS foi responsável por mais de

80% da arrecadação total de tributos.

O ICMS é um imposto indireto e como a sua incidência se dá em função do

consumo, tem um caráter regressivo em relação à renda da pessoa. É um dos importantes

meios pelo qual o Estado arrecada, mas também, onera o seu cidadão, principalmente a

população de baixa renda que despende grande parte de seu rendimento para a aquisição de

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bens de consumo. PINTOS-PAYERAS e CARVALHO (2009) apontaram em seu estudo, que

grande parte do rendimento da população de menor poder aquisitivo é destinado à satisfação

de uma necessidade elementar fisiológica dos seres humanos - a alimentação.

Segundo dados estimados pela FIPE/USP, em São Paulo os assalariados com

renda até dez salários, gastam em média 22,92% de suas rendas para a alimentação do

agregado familiar, constituindo a alimentação o segundo item com maior peso no orçamento

das famílias, ficando à sua frente apenas os gastos com moradia; A Fundação Getúlio Vargas

(FGV) estima em 22,37%, para assalariados com renda até seis salários, sendo esta a segunda

maior despesa, abaixo apenas dos gastos com habitação, como em São Paulo; Na cidade de

Montes Claros, situada no estado de Minas Gerais, nota-se que o custo da alimentação tem

um peso ainda maior que nas regiões metropolitanas do país, ficando em torno de 35,18%, de

acordo com a última POF feita pelo setor. Segundo dados do Índice de Preços ao Consumidor

de Montes Claros (IPC-MOC), o custo da cesta básica no ano de 2011, representou para um

assalariado local, em média, 35% de um salário. Em Montes Claros – conforme dados

divulgados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) - mais de 51% da

população tem rendimento mensal de até um salário mínimo, ou seja, mais da metade de sua

população local compromete parte significativa de sua remuneração para a aquisição dos treze

itens especificados na cesta básica local.

O Estado, em meio às suas atribuições, pode contribuir para modificar a

distribuição de renda em uma sociedade e, portanto, melhorar as condições de vida dos seus

cidadãos. Para alcançar esse objetivo, o Estado utiliza de vários instrumentos, dentre os quais

se destaca a concessão de benefícios tributários.

A desoneração tributária, legalmente conhecida como renúncia de receita, é um

importante benefício que, “quando instituída em forma de política pública, é capaz de

fomentar a atividade econômica” e como consequência promover crescimento e

desenvolvimento econômico para a sociedade.

Em Minas Gerais a renúncia de receita, decorrente de desonerações efetuadas na

arrecadação do ICMS, acumulou no ano de 2011 um montante de 3 bilhões, valor que, se

repassado à população, fomenta a economia e beneficia os seus cidadãos.

Atualmente, a cesta básica de Minas Gerais recebe alguns benefícios por parte do

governo. A incidência do ICMS conta com desonerações que variam desde reduções de base

de cálculo a isenções, abatimentos que quando transmitidos para sua população podem ser

capazes de reduzir o custo com alimentação e elevar o poder de compra dos trabalhadores. A

instituição da Cesta Básica no ano de 1938 pelo então Presidente Getúlio Vargas, constitui

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uma medida de política pública voltada para a satisfação das necessidades básicas dos

trabalhadores. Essa é uma discussão que faz parte do núcleo basilar das ciências econômicas,

cujo corpo teórico apresenta diversas fases indo desde as necessidades fisiológicas, às

necessidades básicas (saúde e autonomia), incluindo aí outros direitos sociais como acesso a

bens e serviços públicos, até a abordagem das Capacidades, feita por Amartya Sen. (2000) e

Doyal & Gough (1991) que apontam a universalidade e a objetividade do conceito de

necessidades que residem na compreensão de que, se não forem satisfeitas, as carências

podem causar sérios danos ao ser humano, comprometendo sua trajetória de vida. Neste

contexto, o presente estudo justifica-se pela grande participação que o ICMS tem na receita

pública mineira, bem como na arrecadação do Brasil. Ademais o caráter seletivo que esse

imposto apresenta, viabilizam as desonerações, cujo objetivo é favorecer a população, em

especial a de menor poder aquisitivo.

O presente estudo tem por objetivo geral discutir de que modo o Estado, por meio

de sua política fiscal, pode contribuir para o atendimento de uma das necessidades mais

elementares do ser humano que consiste em “estar alimentado”. Especificamente, o estudo

busca (i) verificar a incidência do ICMS na cesta básica do trabalhador na cidade de Montes

Claros-MG; (ii) estimar o valor economizado pelos trabalhadores urbanos de Montes Claros

com a desoneração fiscal do governo do estado de Minas Gerais.

Em termos dos procedimentos metodológicos, tendo como objeto de pesquisa a

tributação sobre a cesta básica, o estudo buscou em primeiro lugar verificar os itens

componentes da Cesta básica para um trabalhador que recebe um salário mínimo, tendo em

conta que mais da metade da população de Montes Claros (51%) dos trabalhadores recebem

até um salário. Com a relação dos treze itens alimentares componentes da Cesta Básica, a

segunda etapa consistiu em montar uma série temporal de 10 anos e aplicar a cada um dos

treze itens da cesta básica a alíquota real aplicada pelo estado, bem como a alíquota prevista

em seu Regulamento do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e

sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação

de Minas Gerais (RICMS), sem ser considerado as desonerações contidas neste e as

outorgadas pelo estado mineiro.

A composição da cesta básica varia de acordo com cada região e localidade em

que é computada. Em Montes Claros ela é formada por itens que segundo o costume e as

características de sua população local, são indispensáveis e necessários para a alimentação de

seu trabalhador. A literatura traz uma ampla discussão sobre a questão da universalidade das

necessidades. Utilizamos, neste trabalho, a teoria de Doyal e Gough (1991) pelo fato da

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mesma apresentar como objetivo a identificação de necessidades humanas básicas como um

fenômeno objetivo e ao mesmo tempo universal. A teoria baseia-se na ideia de que “todos os

seres humanos, em todos os tempos, em todos os lugares e em todas as culturas, têm

necessidades básicas comuns” a despeito dos diferenciais quantos aos quesitos da sua

satisfação. Para os autores, embora a satisfação das necessidades humanas básicas possa

variar, as necessidades para com a alimentação não são passíveis de variação, ou seja, pode

variar a quantidade necessária entre as pessoas para saciar a fome entre indivíduos, mas não

varia a necessidade de alimentação.

A matriz teórica do trabalho encontra-se em três pilares: (i) papel do Estado na

economia e na promoção da equidade social; (ii) Finanças públicas e princípios da tributação;

e, (iii) necessidades humanas básicas. No primeiro tópico, os autores de referência foram:

Oliveira (2006), Giambiagi e Além (2001), Hickman e Salvador (2006), Filellini (1994),

Rezende (1983). Para discutir as finanças públicas e os princípios de tributação, recorreu-se

aos autores: Pintos-Payeras (2008), Castro, Santos e Ribeiro (2010), Bastos (2006), Matias-

Pereira (2003), Coêlho (2009), Sabbag (2009), Harada (2005), Machado (2009), Viol,

Rodrigues e Paes (2002), Ribeiro, Luchiezi Jr. e Mendonça (2011); por último, a discussão

sobre a teoria das necessidades humanas básicas os autores de referência foram Maslow

(1970), Doyal e Gough (1991) e Pereira (2000).

As fontes dos dados utilizados no estudo foram Índice de Preços ao Consumidor

de Montes Claros (IPC-MOC), Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), Instituto

de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), entre outros. O cálculo da carga tributária na cesta

básica e a desoneração fiscal foram feitos utilizando-se o procedimento adotado por Pintos-

Payeras (2008) que consiste em verificar as alíquotas efetivas dos impostos indiretos, bem

como o valor real despendido para o pagamento desses tributos.

O presente estudo estrutura-se em três capítulos, o primeiro deles faz uma

revisão da literatura, aborda a teoria das necessidades humanas básicas, as funções atribuídas

ao governo, as características e princípios da tributação, além de apresentar dados no que se

refere à evolução da carga tributária brasileira. O segundo capítulo faz referência às contas

públicas mineiras, destacando a presença do ICMS e a trajetória da evolução das

desonerações concedidas sobre esse imposto. O terceiro e último capítulo apresenta as

características da população de Montes Claros, cita a origem da cesta básica, bem como a sua

participação na renda do assalariado de Montes Claros e expõe o procedimento adotado por

Pintos-Payeras (2008) para o cálculo dos impostos indiretos. Além disso, mostra o resultado

da renúncia do ICMS sobre a cesta básica de Montes Claros e os prováveis resultados caso

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não fossem concedidos tais benefícios. Por fim, têm-se as considerações finais, que

corroboram as ideais apresentadas e sugere novos estudos e medidas a serem adotadas.

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1. SATISFAÇÃO DAS NECESSIDADES BÁSICAS E PAPEL DO ESTADO NA

ECONOMIA

Este capítulo tem por objetivo apresentar o referencial teórico para a discussão

acerca da tributação sobre a cesta básica de consumo das camadas de baixa renda. O Estado

pode contribuir para modificar a distribuição de renda numa dada sociedade, tornando-a mais

equitativa. Isso pode ser feito por meio de transferências, impostos e subsídios. O presente

trabalho investiga a ação do Estado no que refere à carga tributária e à concessão de subsídios

na satisfação de necessidades básicas, isto é, no cumprimento de sua função distributiva. O

texto inicia com a discussão acerca da abordagem das necessidades humanas básicas e do

papel do Estado a partir da abordagem Keynesiana, com destaque para as funções alocativas,

estabilizadora e distributiva. Nesta última, que é o foco do estudo, busca-se mostrar que o

governo pode utilizar o sistema tributário de forma a impor um ônus relativamente maior

sobre indivíduos de renda elevada (progressividade) ou não. O governo pode também

subsidiar os bens de primeira necessidade por meio da cobrança de alíquotas reduzidas para

esses bens que compõem a cesta básica, medida esta que favorece as famílias de baixa renda,

uma vez que o gasto com cesta básica tem grande participação no consumo desse segmento da

população.

Para que um sistema tributário seja considerado justo, a arrecadação deve derivar,

em sua maioria, de tributos sobre a renda do que sobre o consumo. Como se dá a incidência

de impostos e/ou subsídios no Brasil? E sobre a cesta básica do estado de Minas Gerais? Este

capítulo traz a base teórica para responder essas questões por meio da discussão do papel do

Estado na Economia, do financiamento do setor público, da função fiscal, parafiscal e

extrafiscal dos tributos, tipos de tributos (diretos e indiretos), estrutura e evolução da carga

tributária brasileira. Mostra-se que desde 1947 até 2012, a carga tributária brasileira tem

aumentado, e que isso deveu-se basicamente ao aumento dos tributos sobre o consumo, o que

reflete de maneira mais onerosa sobre a população de rendas menores.

1.1. A Teoria das Necessidades Humanas Básicas

A discussão sobre as Necessidades Humanas torna-se consistente com o estudo de

Abraham H. Maslow. Para ele cada ser humano esforça-se para satisfazer as suas

necessidades, escalonadas dos níveis inferiores aos superiores, conforme a FIG. 1.

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Figura 1 - Hierarquia das Necessidades Humanas, segundo Maslow (1970).

Segundo a Teoria de Maslow, as necessidades humanas podem ser agrupadas em

cinco níveis. (MASLOW, 1970). No primeiro nível, têm-se as necessidades fisiológicas, que

seriam as mais básicas, de ordem física (água, comida, ar, etc.), isto é, relacionam-se com o

ser humano como ser biológico. Para o autor, quando uma pessoa não tem estas necessidades

satisfeitas, ela se sente mal, desconfortável e com medo. Depois de satisfeitas estas

necessidades, o ser humano abandona estas preocupações e passa a se preocupar com outras

coisas. Em segundo lugar, têm-se as necessidades de segurança. Nesta, encontra-se as

necessidades do indivíduo de fugir dos perigos, buscar proteção, segurança e estabilidade.

Em terceiro lugar, encontram-se as necessidades sociais. Todo o indivíduo

precisa ser amado, querido e aceito por outros, ou seja, quer se sentir necessário a outras

pessoas ou grupos de pessoas. Em quarto lugar, têm-se as necessidades de "status" ou de

estima. O ser humano procura ser competente, atingir seus objetivos, ser aprovado e ter

reconhecimento.

Por último, por meio da necessidade de auto-realização, o ser humano busca a sua

realização como pessoa. Pode-se citar a autonomia, a independência, o autocontrole. Para

Maslow (1970), "(...) à medida que os aspectos básicos que formam a qualidade de vida são

preenchidos, podem deslocar seu desejo para aspirações cada vez mais elevadas”.

Doyal e Gough (1991) criticam a gradação hierárquica entre tipos de necessidades

e a sequência temporal prevista no que se refere à busca pela sua satisfação. Para os autores,

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existem necessidades básicas universais, comuns a todos os seres humanos, independentes das

múltiplas especificidades dos ambientes sociais em que se desenvolve a experiência do

mundo. Os autores não ignoram as especificidades culturais que presidem à sua identificação

e modos de satisfação. Defendem, contudo, a possibilidade de criação de critérios que possam

medir os graus de progresso social atingidos por sociedades que, em face de reconhecidas

disparidades sociais e culturais, poderiam aparentemente supor-se incomparáveis (DOYAL e

GOUGH, 1991, p.69). Tal possibilidade assenta na distinção entre necessidades e

preferências, compreensível por meio de um exemplo elementar: cozinhar ou consumir

comida chinesa, italiana ou portuguesa é um exercício de preferência, que serve um mesmo e

único fim – a satisfação da necessidade de alimentação (DOYAL e GOUGH, 1991, p.70). Na

certeza da existência de necessidades humanas básicas universais, os autores sublinham que

os objetos, as atividades e as relações mobilizadas na sua satisfação são cultural e socialmente

relativos. Ou seja, as necessidades humanas, seriam em todos os tempos e em todas as

culturas idênticas. “O que muda são os modos empregados na sua forma de satisfação e os

recursos utilizados com esse fim”.

Para Doyal e Gough (1991) a necessidade é algo que reporta a um conjunto

multidimensional de elementos. Sua deficiência ou insatisfatória provisão pode causar

transtornos às pessoas, às famílias e à sociedade – danos que prejudicam a pessoa individual e

coletivamente.

Num terceiro estágio de desenvolvimento da abordagem das necessidades, temos a

teoria de Sen (2000) que destaca que o ser humano direciona sua vida de acordo com suas

preferências e por meio de um conjunto de funcionalidades que o indivíduo considera essencial no

decorrer de sua vida.

O presente estudo parte do pressuposto de que mais importante do que avaliar um

conjunto de necessidades satisfeitas, é avaliar um conjunto de recursos disponíveis que

configuram determinadas oportunidades. Colocamos o enfoque nos recursos disponíveis,

utilizados pelos indivíduos na satisfação de suas necessidades, isto é, da renda monetária

disponível, no caso em tela.

1.2. Funções do Governo na Abordagem Keynesiana

O Estado se legitima quando busca atender ao bem comum. Matias-Pereira (2003,

p.55) alude que ele “tem por finalidade precípua atender à razão natural da vida em sociedade

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e promover a realização das expectativas do homem em busca da felicidade comum”. Nesse

sentido, os direitos individuais e coletivos fundamentam-se como a base para que o Estado

atue de modo adequado e fiel aos seus pressupostos.

De modo geral, até a crise de 1930, a atuação do Estado na economia mostrava-se

bastante modesta, haja vista que, no cenário daquele período reinava a filosofia política e

econômica liberal denominada de laissez-faire, que conforme exposto por Matias-Pereira

(2003, p.88) “tinha como valores a liberdade de comércio e de competição”. Era, portanto,

bastante sensível à interferência do Estado na economia.

A corrente econômica dominante era a neoclássica - defensora do laissez-faire e

fiel à ideia de que a economia era capaz de autorregular-se para a obtenção do pleno emprego,

logo, a intervenção do Estado na economia era mínima, cabendo-lhe apenas a função de

garantir a ordem, a segurança interna e a produção de bens públicos, ou seja, ao Estado era

conferido um papel secundário dentro do sistema econômico. (SALVADOR, 2007).

Esse modelo econômico, no entanto, perdeu forças a partir da década de 1930. A

recessão advinda com a crise econômica iniciada em 1929 mostrou que o regime voltado para

o laissez-faire era incapaz de superar os prejuízos e as perturbações oriundas da crise, além de

ser insuficiente para recuperar a economia. (MATIAS-PEREIRA, 2003).

Com o objetivo de compreender essa crise e de conter os danos decorrentes dela,

John Maynard Keynes em 1936 por meio de sua obra A Teoria Geral do Emprego, do Juro e

da Moeda, estabelece no campo teórico e prático do pensamento econômico a intervenção do

Estado na economia. (OLIVEIRA, 2009). Assim, Keynes:

(...) atribuiu ao Estado o direito e o dever de conceder benefícios sociais que

garantam à população um padrão mínimo de vida como a criação do salário mínimo,

do salário desemprego, a redução da jornada de trabalho e assistência médica

gratuita. O keynesianismo ficou conhecido como “Estado de Bem Estar Social”.

(BRASIL, Ministério da Fazenda. Relação Estado-Sociedade, 2009, p.36).

John Maynard Keynes, por meio de suas formulações, conseguiu afastar o Estado

de uma posição teoricamente passiva e improdutiva e torná-lo altamente intervencionista e

indispensável para o funcionamento do sistema capitalista. (MATIAS-PEREIRA, 2003;

OLIVEIRA, 2009).

Assim, as atribuições conferidas ao Estado ao longo dos anos foram evoluindo e

ampliou-se de modo significativo o rol das funções governamentais. De acordo com a

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classificação dada por Richard Abel Musgrave1 essas competências se enquadram em três

grandes categorias: promover ajustamentos na alocação de recursos através da função

alocativa, manter a estabilidade econômica mediante a função estabilizadora e promover

ajustamentos na distribuição da renda por meio da função distributiva. (REZENDE, 1983 e

MATIAS-PEREIRA, 2003, GIAMBIAGI e ALÉM, 2001).

Para Filellini (1994, p.51) essas funções encontram-se de modo usual, agregadas

entre si, e “o tratamento isolado dessas políticas responde a uma mera questão de

conveniência expositiva, porquanto em nenhuma circunstância elas podem ser

desvinculadas”. Apenas para fins didáticos serão abordadas individualmente, ainda que na

prática não possam ser consideradas de tal modo.

Através da função alocativa o governo deve realizar ajustamentos na alocação de

recursos sempre que não forem encontradas condições capazes de garantir a devida eficiência

quanto à utilização destes. Assim sendo, o objetivo principal dessa função é assegurar o

fornecimento eficiente de atividades e bens quando o mercado for insuficiente para atender a

demanda da comunidade. (MATIAS-PEREIRA, 2003 REZENDE, 1983).

Segundo Filellini (1994) essa função do governo pode ser divida em três: alocação

intrassetorial, alocação intersetorial e, por último, em alocação e crescimento. Na primeira

delas o governo toma medidas que interferem na composição dos bens que estão disponíveis

para a sociedade tanto pelo setor público, como pelo setor privado. Portanto, o objetivo

principal do governo é alocar de maneira eficaz os bens, para que sejam empregados de modo

que maximizem seus valores e a disponibilidade de seus recursos, mediante certo nível de

renda. A segunda divisão, por sua vez, restringe-se na decisão em combinar a alocação entre

bens públicos e privados. Já o crescimento econômico respalda-se na eficiência do Estado em

acumular seus recursos de modo a manter melhoria futura, sem, necessariamente, afetar o

bem-estar social da população.

Outra importante atribuição dada ao Estado refere-se à função estabilizadora. Ela,

segundo Giambiagi e Além (2001), ganhou notório destaque a partir da teoria de John

Maynard Keynes, na qual o Estado, mediante políticas monetárias e fiscais, era capaz de gerar

altos níveis de emprego na economia, uma vez que, o mercado, por si só, era insuficiente para

promover altos níveis de emprego, estabilidade de preços e desenvolvimento econômico.

A função estabilizadora tem como objetivo principal assegurar a estabilização

econômica. Nesse sentido, pondera Matias-Pereira (2003, p.95) que:

1 Economista norte-americano de origem alemã, considerado um expert em finanças públicas, autor de The

Theory of Public Finance (New York: McGraw Hill Inc.), 1959.

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A preocupação principal, nessa questão, refere-se ao controle do nível agregado de

demanda, com o objetivo de diminuir o impacto social e econômico de crises de

inflação e depressão. Assim, o controle da demanda agregada implica intervenção no

crescimento das despesas privadas e governamentais de consumo ou de

investimento, por meio, por exemplo, do controle dos gastos públicos do crédito do

setor privado e dos níveis de tributação (...).

Entende-se, portanto, que é uma prática voltada para se alcançar uma boa direção

da demanda agregada na economia, e para isso, o governo utiliza os principais instrumentos

macroeconômicos à sua disposição: as políticas fiscais e monetárias. No campo fiscal a

intervenção do governo pode se manifestar através da variação dos gastos públicos em

consumo e investimento ou por meio dos tributos – em casos de recessão quando o objetivo

for elevar o nível de emprego e de renda na economia, o governo aumentará seus gastos em

consumo e/ou investimentos ou, alternativamente, reduzirá as alíquotas dos impostos, o que,

consequentemente, aumentará a demanda agregada e a renda disponível. Opostamente, se o

governo preferir reduzir o consumo na economia, ele diminuirá seus gastos ou elevará as

alíquotas de seus tributos, resultando em queda na demanda agregada, no nível de renda e,

consequentemente, no consumo. (GIAMBIAGI e ALÉM, 2001).

Por meio da função estabilizadora o governo pode empregar a política monetária

para controlar a demanda agregada. Nesse sentido, para Giambiagi e Além (2001, p. 35):

Em casos de recessão ou desaceleração do crescimento econômico, o governo pode

promover uma redução das taxas de juros, estimulando desta forma o aumento dos

investimentos e, consequentemente, o crescimento da demanda agregada e da renda

nacional. Alternativamente, em uma situação de excesso de demanda com impactos

inflacionários, o governo pode aumentar as taxas de juros, reduzindo, desta maneira,

a demanda agregada da economia. Para se atingir as prioridades da politica

econômica, o mais comum, na prática, é uma ação combinada das políticas fiscal e

monetária por parte do governo.

Através da função distributiva o governo busca corrigir, segundo Filellini (1994,

p.54) o desequilíbrio resultante da distribuição de renda “não equitativa e ineficiente”, ou seja,

é o meio que a autoridade governamental utiliza para modificar a distribuição de renda

imposta pelo mercado tornando-a mais justa para a sociedade. Os principais instrumentos

utilizados pelo governo para promover a função distributiva são as transferências, os impostos

e os subsídios. Eles encontram-se interligados e podem se apresentar de diversas formas.

(GIAMBIAGI e ALÉM, 2001).

Dentre os diversos meios de redistribuição, Giambiagi e Além (2001, p.34) afirma

que o governo por meio de suas transferências pode “promover uma redistribuição direta da

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renda, tributando em maior medida os indivíduos pertencentes às camadas de renda mais

altas, e subsidiando os indivíduos de baixa renda”. A outra medida se dá através da

arrecadação de impostos, na qual o governo pode captar os tributos dos indivíduos de melhor

poder aquisitivo e repassar, mediante financiamento de programas sociais, aos menos

favorecidos os recursos captados nessa transação. Corroborando esse entendimento Rezende

(1983, p.28) afirma que quando o governo utiliza o sistema tributário ele introduz “maior

progressividade nos tributos de forma a impor um ônus relativamente maior sobre indivíduos

de renda elevada (...)”.

Por fim, cabe ao governo subsidiar os bens de primeira necessidade por meio da

cobrança de alíquotas reduzidas para os bens de primeira necessidade - que compõem a cesta

básica - e através de alíquotas elevadas para os bens supérfluos, essa medida favorece as

famílias de baixa renda, uma vez que, o gasto com cesta básica tem grande participação no

consumo dessa classe da população. (GIAMBIAGI e ALÉM, 2001).

1.3. O Financiamento do Estado

Durante um longo período da história os gastos públicos eram considerados

improdutivos e incapazes de gerar efeitos multiplicadores na economia. Essa visão baseava-se

no pensamento liberal que predominou até as três primeiras décadas do século XX e que

defendia um Estado mínimo como forma de ampliar o bem-estar da sociedade e evitar

transferências por meio das tributações, “que reduziam a capacidade de poupança da

economia e, portanto, suas bases de desenvolvimento, sem nenhuma compensação pelos

gastos por ele efetuados”. (OLIVEIRA, 2009 p. 117).

Contudo, a teoria sobre a improdutividade dos gastos governamentais foi

desmistificada a partir das formulações de Keynes sobre os efeitos gerados pelos gastos

públicos no nível de renda e de emprego da economia.

Keynes em sua análise observou que o problema da economia era decorrente de

um fenômeno não previsto pelos neoclássicos - a insuficiência de demanda agregada - que

causava desemprego, redução dos investimentos e agravamento da crise da década de 1930,

na qual o mundo estava mergulhado. Ele também verificou que as soluções propostas pela

teoria neoclássica para superar a crise - entre elas a redução dos salários com o intuito de

reduzir o desemprego - só tenderiam a agravar a situação, pois se mostravam ineficientes,

uma vez que, reduziriam a renda agregada, a demanda e os investimentos. Por isso, Keynes

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defendeu a intervenção do Estado na economia e o emprego dos gastos públicos como meio

de fomentar a economia, efeito que ficou conhecido como multiplicador de investimento.

(OLIVEIRA, 2009).

Para financiar as suas despesas o Estado dispõe das suas receitas públicas, que

conforme expõe Harada (2005, p. 58) representam “o ingresso de dinheiro aos cofres do

Estado para atendimento de suas necessidades”. Para Ricardo (2009, p.106) é de fundamental

importância o total da receita arrecada, pois ela “define o montante de recursos disponíveis

para a execução das funções e/ou atribuições do Estado”. Esses recursos financeiros, por sua

vez, são obtidos por meio de diversas fontes, mas se manifestam principalmente por meio da

cobrança de tributos e de contribuições.

A tributação representa um dos maiores poderes outorgadas pela sociedade ao

Estado. Ela esta incluída no núcleo do contrato social que os cidadãos estabelecem entre si

para que seja alcançado um bem-comum. Para Coêlho (2009, p.375):

A tributação é, sem sombra de dúvida, o instrumento de que se tem valido a

economia capitalista para sobreviver. Sem ela não poderia o Estado realizar os seus

fins sociais, a não ser que monopolizasse toda a atividade econômica. O tributo é

inegavelmente a grande e talvez a única arma contra a estatização da economia.

A primordial finalidade da tributação é o financiamento do Estado, mas o tributo

pode também ser um efetivo instrumento de execução de política econômica interligada às

três atribuições do Estado - alocativa, distributiva e estabilizadora. Para Viol (s.d., p.10) “a

tributação exerce influência direta e indireta sobre a alocação de recursos na economia,

podendo ser importante instrumento incentivador do crescimento econômico, caso utilizado

corretamente”. A concessão de benefícios tributários mostra-se como um importante recurso,

pois ao conceder uma desoneração para uma determinada região ou setor carente, o Estado

incentiva o investimento, gera disponibilidade de recursos e, logo, proporciona crescimento

e/ou desenvolvimento.

No que diz respeito às funções estabilizadora e distributiva, os impostos têm a

finalidade de promover estabilidade econômica no longo prazo - mediante o controle da

demanda agregada que ocorre através da redução da tributação em casos de recessão ou

mesmo pela elevação das alíquotas no caso da demanda agregada está aquecida – além de

suscitar a noção de justiça social, uma vez que, “a tributação traz, em si própria, a finalidade

distributiva por definir, na origem, quem deve sustentar o financiamento do Estado, e em

quanto deve colaborar”. (VIOL, s.d., p.11).

27

Conclui-se, portanto, que a tributação é essencial para o funcionamento do

capitalismo, pois “sem ela não poderia o Estado realizar seus fins sociais, a não ser que

monopolizasse toda a atividade econômica. O tributo é inegavelmente a grande e talvez única

arma contra a estatização da economia”. (COÊLHO, 2009, p.375).

1.4. Tributos

O conceito dos tributos deriva do artigo 3º do Código Tributário Nacional

(CTN)2:

Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se

possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada

mediante atividade administrativa plenamente vinculada.

O tributo é instituído por meio do poder de império do Estado, e, portanto, é um

ato dotado de compulsoriedade, “tendente a carrear recursos do patrimônio do particular para

o do Estado”. Manifesta-se como uma obrigação que o cidadão tem para com o Estado e deve

ser aceito e entendido como um dos meios pelos quais o governo utiliza para financiar suas

obrigações para com a sociedade e não como uma penalidade. (SABBAG, 2009, p.335).

Outra importante característica do tributo é a necessidade de prescrição legal para

a sua incidência. Assim sendo, é imprescindível para a sua constituição, a existência de lei

anterior que lhe regule. Neste sentido, as obrigações que são decorrentes de prestações

contratuais não podem ser consideradas como tributos, uma vez que, é a força do contrato que

foi celebrado, respaldados pelo desejo das partes, que obriga a adesão e o pagamento de tal

obrigação, não sendo, portanto, uma lei. (MOURA e FAUSTINO, 2009).

Os tributos, conforme aponta Moura e Faustino (2009, p.3), tem como função

principal “prover o Estado de recursos financeiros. Mas, alguns podem ainda ser usados pelo

Estado como forma de implementar seus objetivos sociais e econômicos”, sendo assim, pode-

se, para alguns tributos, cobrar tarifas diferenciadas, haja vista a necessidade, de através deles,

fomentar determinados setores e regiões da economia. Nesse sentido, Machado (2009) define

três funções para o tributo: fiscal, parafiscal e extrafiscal. A primeira delas tem a característica

de prover o Estado de recursos, a segunda destina-se a de modo direto, a custear as atividades

autônomas de interesses das diversas categorias e de maneira indireta, tem como objetivo

2 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L5172.htm>. Acesso em 28/05/2012.

28

suprir os interesses do Estado. Já a última função do tributo, a extrafiscal, tem como

finalidade a intervenção do governo no domínio econômico.

No que se refere à classificação dos tributos, embora existam diversas teorias para

tal fim, a que predomina segundo Sabbag (2009) é a teoria da pentapartida (pentapartite ou

quinquipartida) na qual a distribuição dos tributos se dá em cinco categorias: taxas,

contribuições de melhoria, empréstimos compulsórios, contribuições sociais e econômicas e

os impostos – espécie que ganha destaque no presente estudo.

A taxa é tipo de tributo que se vincula à ação do Estado. Ela tem como fato

gerador atividades atreladas a um serviço que o Estado – de maneira contrária ao imposto –

efetivamente deve se incumbir a realizar, de maneira específica e vinculada à pecúnia relativa

à finalidade para qual foi arrecadada. (SABBAG, 2009). Pressupõem-se, portanto, para a

cobrança da taxa, a ocorrência por parte do Estado do “(...) exercício de atividades regulares

inscritas no âmbito do poder de polícia da administração pública ou a prestação de alguma

espécie de serviço público à comunidade”. (OLIVEIRA, 2009, p. 170).

Para Sabbag (2009), as taxas revelam-se no sistema tributário, sob duas espécies:

a taxa de polícia ou de fiscalização e a taxa de serviço ou de utilização. Variavelmente,

Oliveira (2009), por sua vez, nomeia as espécies elencadas, respectivamente, como taxas

regulatórias e taxas remuneratórias. Constata-se, contudo, que apesar de existir nomenclaturas

distintas, as razões para suas cobranças versam sobre as mesmas ações: no primeiro caso,

sobre a concessão de licenças, autorizações, alvarás, entre outras – com o objetivo

regulamentar o exercício de atividades que envolvem e afetam a vida e os interesses da

população, no todo – e no segundo caso devido à prestação estatal de algum serviço público

específico e divisível, realizado singularmente ao contribuinte.

A contribuição de melhoria, por sua vez, conforme Moura e Faustino (2009, p.5)

“é um tributo cuja obrigação tem como fato gerador a valorização de imóveis decorrentes de

obras públicas”. Através desse tributo o Estado - mediante seu poder impositivo - onera o

contribuinte proprietário de bens imóveis valorizados por obras públicas na proporção em que

as benfeitorias auferidas elevam o preço do referido imóvel. (SABBAG, 2009).

Os empréstimos compulsórios, por sua vez, representam uma espécie tributária

destinada a atender despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, guerra

externa ou sua eminência, ou no caso de haver investimento público de caráter urgente e de

relevante interesse nacional. É um tributo de competência da União e os seus recursos são

totalmente vinculados à despesa que fundamentou a sua instituição. (HARADA, 2005). Uma

importante característica desse tipo de tributo está no fato dos empréstimos compulsórios

29

serem uma prestação pecuniária restituível, haja vista que, seu ingresso nos cofres públicos é

temporário, e, portanto, o Estado fica obrigado a restitui-lo ao contribuinte. (SABBAG, 2009).

Outro tipo de tributo refere-se às contribuições especiais, que compreende as

contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse de categorias

profissionais ou econômicas. Elas se dedicam a promover interesses de categorias

profissionais e/ou econômicos e são de competência exclusiva da União, ressalvados os casos

em que os Estados, Municípios e Distrito Federal instituem contribuições para regime próprio

de previdência. (COÊLHO, 2009 e HARADA, 2005).

Por fim, o imposto é uma espécie de tributo que é imposta ao contribuinte e

decorre de um fato gerador totalmente desvinculado de uma atividade estatal (SABBAG,

2009), a dicção do o art. 16 do CTN afirma tal entendimento ao expor que “imposto é o

tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade

estatal específica, relativa ao contribuinte”, entendendo-se, portanto, que não há vinculação do

imposto com nenhuma atividade exclusiva do ente federativo, sendo ele tão-somente utilizado

de maneira genérica na composição dos recursos cabíveis ao Estado e que se destinam a

financiar as despesas gerais atribuídas a ele. (MACHADO, 2009).

A competência para a instituição dos impostos é repartida a todas “as pessoas

públicas de direito constitucional interno – União, Estados, Distrito Federal e Municípios”,

assim sendo, cada ente público tem uma competência privativa para a instituição de seus

impostos. (SABBAG, 2009, p. 361).

Existem várias classificações para os impostos. Dentre as principais, tem-se a

classificação imposta pelo Código Tributário Nacional na qual os impostos podem ser

divididos em quatro grupos: Impostos sobre o comércio exterior, Impostos sobre o patrimônio

e renda, Impostos sobre a produção e a circulação e os Impostos especiais. (SABBAG, 2009).

Outra classificação, efetuada por Sabbag (2009), divide os impostos em: a)

impostos diretos e indiretos – o ônus deste é transferido para terceiros através do fenômeno da

repercussão econômica, enquanto que o daquele, incide sobre o contribuinte que praticou o

fato gerador - b) impostos reais e pessoais – impostos incidentes sobre a matéria tributária e

impostos que levam em consideração as características pessoais dos contribuintes,

respectivamente – c) impostos fiscais e extrafiscais – cujas funções baseiam-se em prover

recursos para o Estado e regular a sua atividade - e em d) impostos progressivos,

proporcionais e seletivos – na progressividade aplicam-se alíquotas que aumentam à medida

que se eleva a base de cálculo, no caso dos impostos proporcionais há uma alíquota única para

incidir sobre a matéria tributada, e no que se refere à seletividade, esta se apresenta como uma

30

técnica evidente de extrafiscalidade, prática na qual se verifica a capacidade contributiva do

individuo para a imposição pecuniária. (SABBAG, 2009).

Além da classificação apresentada por Sabbag (2009), os impostos podem ainda

serem classificados como regressivos em relação à renda do contribuinte, característica

intrínseca dos impostos indiretos que “são, geralmente, proporcionais em relação à base

consumo, mas regressivos à base renda”. (PINTOS-PAYERAS, 2008, p.20).

O tributo tem como caráter intrínseco uma função social, pois através da

arrecadação tributária é possível realizar políticas que são capazes de redistribuir a receita

tributária visando o bem comum. Em conformidade tem-se Brasil (2009a, p.7) “entender a

função social do Tributo significa compreender que o Estado existe para a consecução do bem

comum e que a sociedade é a destinatária dos recursos arrecadados pelo governo”.

1.4.1. Impostos Diretos e Indiretos

O sistema tributário brasileiro, conforme aponta Pintos-Payeras (2008, p.36), “não

é de fácil compreensão”, uma vez que, concentra-se na taxação de inúmeras espécies

tributárias. Entretanto, para que haja fidelidade nos dados da carga tributária nacional, faz-se

necessário para a sua medição levar em consideração todas as espécies tributárias elencadas

nos artigos 145 e 149 da Constituição Federal, sendo elas: os impostos, as taxas e as

contribuições de melhorias, assim como as contribuições sociais, de intervenção no domínio

econômico e de intervenção das categorias profissionais ou econômicas. Tradicionalmente,

essas categorias tributárias se classificam, segundo a incidência efetiva de sua taxação, em

tributos diretos e indiretos. (OLIVEIRA, 2006).

Na incidência direta dos tributos o ônus imputado pelo Estado incide diretamente

sobre o contribuinte, não sendo, portanto, passível a sua transferência para terceiros, haja vista

que, os fatos geradores de tais tributos concentram-se na renda auferida e na existência de

riqueza acumulada. (VIOL, RODRIGUES E PAES, 2002; OLIVEIRA, 2009).

A estrutura tributária brasileira, conforme mostra o QUADRO 1, conta com sete

grandes impostos diretos. Dentre os quais, apenas o Imposto de Renda e Proventos de

Qualquer Natureza (IR) incide sobre a renda do indivíduo.

O IR, para os seus defensores, mostra-se como uma das mais justas formas de

tributação, pois, como a sua incidência se dá pela renda, é mais fácil verificar a capacidade do

31

contribuinte e, logo, aplicar o princípio da equidade, haja vista que, suas alíquotas serão

estabelecidas em função do nível de renda de cada indivíduo. (OLIVEIRA, 2009).

Imposto Ano de Instituição

Renda e Proventos de Qualquer Natureza (IR) 1922

Propriedade Territorial Rural (ITR) 1891/1934

Propriedade Territorial Urbana (IPTU) 1891/1934

Grandes Fortunas (IGF) 1988

Transmissão Causa Mortis e Doações (ITCD) 1891/ 1988

Transmissão de Imóveis Inter Vivos 1934/ 1988

Propriedade de Veículos Automotores 1986

Quadro 1 – Relação dos Impostos Diretos Brasileiros e o Ano de Instituição no Brasil.

Fonte: Oliveira, 2009, p.191.

Os demais impostos diretos mostrados no QUADRO 1 incidem sobre o

patrimônio. Eles são impostos adotados em grande parte do mundo, e principalmente, nos

países mais desenvolvidos, são importantes instrumentos contra iniquidades tributárias,

embora conforme pondera Oliveira (2009, p.191):

(...) geram receitas desprezíveis, que se situam em torno de 1% do PIB. Ausência de

regulamentação que impede sua cobrança (caso do IGF); ou de regulamentação

apenas parcial (caso do ITCD), que restringe suas bases de incidência; de grandes

níveis de sonegação e de fiscalização extremamente precária (ITR); e ainda de

pouco empenho na sua cobrança, como acontece com o IPTU, principalmente por

parte dos pequenos/ médios municípios, são causas que explicam, em alguma

medida, essa baixa produtividade e o fato de a propriedade ser subtaxada no país.

Os tributos indiretos, por sua vez, segundo Santos (2006) podem ser definidos

como sendo àqueles no qual o contribuinte pode transferir para terceiros o ônus de seu

pagamento. Corroborando esse entendimento Viol, Rodrigues e Paes (2002, p.07) destacam:

Na incidência indireta, surge a figura de um intermediário (contribuinte de direito)

que, embora se encontre na obrigação de apurar e antecipar o pagamento do tributo

devido, não o suporta, pois tem a faculdade de reaver de outro agente econômico

(contribuinte de fato) o valor repassado aos cofres públicos.

32

Os impostos indiretos segundo Oliveira (2009, p.191) “são aqueles que têm

justificada a sua cobrança no fato de uma determinada renda ser gasta (despendida)”. Esse

tipo de tributo incide sobre a produção, a circulação e o consumo de bens e serviços.

Normalmente eles são arrecadados em vários estágios da produção e da comercialização,

constituindo, portanto, como o real motivo da dificuldade em mensurar os valores

despendidos em cada fase das transações. Assim sendo, uma característica singular dos

impostos indiretos refere-se ao fato deles, diferentemente dos impostos diretos, serem objeto

de repercussão para terceiros, uma vez que, é o consumidor final quem arca com o ônus desse

tributo. (SIQUEIRA, NOGUEIRA e SOUZA, 2001).

O QUADRO 2 exibe os impostos indiretos e as datas de suas respectivas

instituições.

Imposto Ano de Instituição

Importação (II) 1808

Exportação (IEx) 1818

Produtos Industrializados (IPI) 1966

Operações Financeiras (IOF) 1966

Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) 1923/ 1988

Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN) 1891/ 1966

Quadro 2 – Relação dos Impostos Indiretos Brasileiros e o Ano de suas Instituições no País.

Fonte: Oliveira, 2009, p.197.

Para que um sistema tributário seja tido como justo, a sua arrecadação deve

derivar, em sua grande maioria, de tributos sobre a renda do que sobre o consumo. (RIBEIRO,

LUCHIEZI JR. e MENDONÇA, 2011). No Brasil, entretanto, conforme apresentado no

GRÁF. 1, a maior parte da receita tributária se dá em função da incidência de tributos sobre o

consumo.

No ano de 2009, como mostra o GRÁF. 1, a incidência de tributos indiretos

representou mais de metade da arrecadação total do país, enquanto que a receita tributária

proveniente da tributação sobre a renda e sobre o patrimônio representaram juntas 44% do

total arrecadado. Essa situação ainda era pior no ano de 2000, quando a tributação sobre o

consumo representava 61% do total arrecadado no país. (RIBEIRO, LUCHIEZI JR. E

MENDONÇA, 2011).

33

Gráfico 1 - Carga Tributária Brasileira por Base de Incidência no Ano de 2009.

Fonte: Ribeiro, Luchiezi Jr. e Mendonça (2011).

1.5. Principais Fundamentos da Teoria Tributária

Na busca pela tributação justa e eficiente, a teoria tributária “repousa em dois

princípios fundamentais: Neutralidade e Eqüidade” (REZENDE, 1983, p.164). Para Oliveira

(2009, p.200) esses princípios derivaram do objetivo de garantir que o Estado financie suas

necessidades sem que o sistema tributário desvie de “seu leito ‘natural’ de equilíbrio, o qual

corresponde ao da máxima eficiência possível ou ao ‘ótimo de Pareto’”.

Para Oliveira (2009, p.200) no primeiro princípio (neutralidade) difunde-se a ideia

de que a tributação, dentro de sua máxima eficiência, não interfira na decisão dos agentes no

que se refere à alocação de seus fatores de produção:

(...) priorizando impostos que não modifiquem os preços relativos determinados pelo

mercado nem afetem as decisões dos agentes econômicos no que diz respeito à sua

capacidade de trabalhar, economizar e investir, pois isso reduziria a eficiência do

sistema, provocando perda no nível de bem-estar da sociedade.

O segundo princípio, o da equidade, postula que o ônus da tributação deve ser

lançado de modo equitativo sobre a população. (PINTOS-PAYERAS, 2008, p.18). A noção

de equidade “na visão dos economistas, liga-se ao modo como os recursos são distribuídos

pela sociedade” e consiste na ideia de que deve ser dado um mesmo tratamento aos

contribuintes considerados iguais – equidade horizontal - ao mesmo tempo em que deve se

dar um tratamento aos indivíduos considerados como desiguais – equidade vertical.

(SABBAG, 2009, p. 109).

34

Para Sabbag (2009, p.109) na equidade horizontal todos os contribuintes que

possuem igual capacidade de pagamento devem contribuir com o mesmo ônus pecuniário, já

na equidade vertical os contribuintes que possuem distintas capacidades devem pagar

diferentes contribuições. “O objetivo dessa forma de tributação não é o de inverter a posição

das classes de renda, mas reduzir a diferença entre elas, por sinal, exageradamente grande no

Brasil”.

A equidade e a busca pela justa tributação podem ser avaliadas sob dois critérios:

o critério do benefício e o critério da capacidade de pagamento. (PINTOS-PAYERAS, 2008).

O primeiro propõe que cada indivíduo deve pagar aos cofres públicos uma quantia

equivalente aos benefícios que obtêm dos programas governamentais. Estabelece um critério

de igualdade baseado nas preferências individuais por bens e serviços produzidos pelo

governo. Logo, cada contribuinte deve ser tributado conforme a sua demanda. (REZENDE,

1983 e PINTOS-PAYERAS, 2008).

Na prática, esse método apresenta-se como um obstáculo em virtude da

dificuldade em se conhecer os benefícios que os gastos públicos trazem para cada indivíduo,

uma vez que, nesse critério a avaliação pessoal é de fundamental importância. (GIAMBIAGI

E ALÉM, 2001).

O segundo critério estabelece que diante da necessidade de receita por parte do

governo, todo indivíduo deve contribuir para esse financiamento de acordo com sua

capacidade de pagamento. Assim sendo, para Musgrave; Musgrave, (1980, p.193-194) apud

Pintos-Payeras (2008, p.19):

O critério da capacidade de pagamento exige uma distribuição do gravame tributário

que assegure a eqüidade horizontal e vertical. Para a obtenção da eqüidade

horizontal, os contribuintes de mesma capacidade de pagamento devem pagar o

mesmo montante de impostos. Para garantir a equidade vertical, os pagamentos dos

contribuintes devem diferir de acordo com suas diferentes capacidades de

pagamento.

O princípio da eqüidade vertical pode ser formulado no sentido de exigir igualdade

de sacrifício. Tal exigência pode, ou não, implicar na necessidade de tributação

progressiva, o que vai depender da definição utilizada na caracterização do “igual

sacrifício” e também da inclinação das curvas de utilidade marginal da renda.

Esse critério, na prática, esbarra-se na dificuldade de se averiguar a capacidade de

pagamento de cada contribuinte. (PINTOS-PAYERAS, 2008). Logo, a grande questão que

surge é qual o melhor indicador para essa mensuração.

35

Segundo Giambiagi e Além (2001, p.39) a renda parece ser o indicador mais

adequado, mesmo que em sua base de incidência acabam sendo tributados a poupança e o

investimento, que são considerados “atos que trazem benefícios ao sistema econômico”. Isto

porque na incidência de tributos sobre a renda aplica-se uma base pessoal que leva em

consideração isenções e alíquotas diferenciadas segundo a característica dos contribuintes.

Já o consumo, para os defensores desse indicador, “é uma medida mais elaborada

dos recursos vitalícios do que a renda anual”. (CREEDY, 1998 e POTERBA, 1989 apud

PINTOS-PAYERAS, 2008).

Na prática poucos países tentaram adotar apenas a tributação sobre a renda ou

sobre o consumo, havendo, na realidade, uma combinação desses dois tipos de tributos na

maioria dos países. (PINTOS-PAYERAS, 2008).

Por fim, Pintos-Payeras (2008) aponta que não há consenso sobre qual o melhor

princípio a ser aplicado quando se tributa uma população. Contudo, ele afirma que fatos

empíricos conduzem à ideia de que o melhor método é levar em consideração a economia

analisada e as características dela.

1.6. Carga Tributária

Carga tributária, de modo conceitual, refere-se a um indicador que expressa a

relação entre a quantidade de recursos captados pelo Estado e o produto um país. Na

conceituação de Afonso e Araújo (2004, p. 5) “é equivalente à arrecadação de todos os

tributos coletados no país em proporção ao PIB (produto interno bruto)” dentro de um espaço

de tempo.

A carga tributária, portanto, pode ser expressa através da seguinte fórmula:

Carga Tributária (Ct) = Tributos/ (PIB)

A carga tributária pode ser mensurada em termos brutos ou líquidos. Carga

Tributária Bruta (CTB) refere-se ao “total de impostos, taxas e contribuições

compulsoriamente pagos pelo setor privado ao governo (mesmo aquelas destinadas a financiar

a poupança do próprio setor privado, como as contribuições previdenciárias e para o FGTS).”

(SANTOS e COSTA, 2008, p.581). Já a Carga Tributária Líquida (CTL) representa o total

arrecadado pelo governo deduzido os valores das transferências que são destinadas ao setor

36

privado, ou seja, para esse cálculo abate-se o dinheiro que retorna ao setor privado na forma

de bolsa família, seguro-desemprego, assistência, previdência, dentre outros. (RIBEIRO,

2010).

Como a carga tributária representa todos os recursos que o Estado extai da

sociedade para financiar suas atividades, para o seu cômputo devem ser levadas em

consideração, todas as prestações pecuniárias auferidas pelos entes estatais, assim sendo,

incluem-se para a mensuração da carga tributária todos os tributos constantes no artigo 145 da

Constituição Federal, assim como as contribuições sociais constantes no seu artigo 149, haja

vista que, para financiar a intervenção estatal em áreas econômicas e sociais, o governo adota

o uso das contribuições sociais. Além desses, para o cálculo da carga tributária também se

deve levar em conta os recolhimentos atrasados, da dívida ativa e de multa e juros de mora –

ainda que juridicamente as multas não sejam consideradas tributos, uma vez que, representam

sanção de ato ilícito e essa característica contraria o conceito básico dos tributos, para fins de

mensuração da carga tributária elas serão consideradas em razão de seu caráter compulsório.

(OLIVEIRA, 2009). Pode-se, portanto, sintetizar que os componentes da carga tributária são

os tributos (impostos, taxas e contribuições de melhoria) e as contribuições sociais e

econômicas. Como o presente estudo visa verificar a incidência do ICMS e IPI, daremos

ênfase a espécie tributária dos impostos.

1.6.1. Evolução da Carga Tributária Brasileira

Embora haja várias divergências no que se refere a mensuração e dimensão da

carga tributária, é certo que em todas as estimativas têm-se uma tendência ascendente desse

importante indicador nacional. (SANTOS E COSTA, 2008).

Segundo Varsano et. al. (1998) o primeiro registro em que se tem referência sobre

esse indicador ocorreu em 1947. Nesse momento a carga tributária nacional, como mostra a

tabela, representava 13.84% do PIB nacional, estimação que vagarosamente atingiu

aproximadamente 18,7% em 1958. Essa preponderância, porém, perdeu sensivelmente sua

força até o período de 1962, período em que se verificou uma queda nesse índice.

A trajetória descendente da carga tributária alterou-se após a reforma da década de

1960 quando esse indicador passou a representar em torno de 25% do PIB durante o final da

década de 60 e ao longo dos anos 70. (GIAMBIAGI E ALÉM, 2001).

37

Para melhor compreensão, a TAB. 1 apresenta a evolução da carga tributária

brasileira durante o período de 1947 a 2011:

Tabela 1 – Evolução da Carga Tributária Global Brasileira no período de 1947 a 2011 em %

PIB

Ano Carga Ano Carga Ano Carga Ano Carga Ano Carga

1947 13,84 1960 17,41 1973 25,05 1986 26,19 1999 31,71

1948 14,03 1961 16,38 1974 25,05 1987 23,77 2000 32,67

1949 14,39 1962 15,76 1975 25,22 1988 22,43 2001 34,14

1950 14,42 1963 16,05 1976 25,14 1989 24,13 2002 35,65

1951 15,74 1964 17,02 1977 25,55 1990 28,78 2003 35,85

1952 15,41 1965 18,99 1978 25,70 1991 25,24 2004 33,69

1953 15,20 1966 20,95 1979 24,66 1992 25,01 2005 34,95

1954 15,82 1967 20,47 1980 24,52 1993 25,78 2006 34,79

1955 15,05 1968 23,29 1981 25,25 1994 29,75 2007 35,35

1956 16,42 1969 24,87 1982 26,34 1995 29,41 2008 35,60

1957 16,66 1970 25,98 1983 26,97 1996 29,09 2009 34,18

1958 18,70 1971 25,26 1984 24,34 1997 29,56 2010 34,19

1959 17,86 1972 26,01 1985 24,06 1998 29,64 2011 36,19

Fonte: Afonso e Araújo, 2004, p.20 e Afonso, Castro e Matos, 2012, p.7.

Com a reforma ocorrida em 1964, adotou-se no Brasil o uso de uma técnica de

tributação que apenas era utilizada na França, na qual se tributava sobre o valor adicionado.

Além disso, reduziu-se a tributação cumulativa e reformulou-se o imposto sobre a renda e

proventos de qualquer natureza o que fez elevar o poder arrecadador do Estado estabelecendo

“um sistema tributário que, a despeito de pecar contra a equidade e o grau de centralização,

era tecnicamente avançado para a época”. (VARSANO et. al., 1998, p.3).

Durante o período de recessão da década de 1980 a carga tributária manteve-se em

um patamar quase que estável apresentado apenas uma pequena variação positiva próximo ao

ano de 1983. Após esse período a arrecadação voltou novamente a cair e somente alcançou o

patamar anterior após o Plano Collor em 1990, mantendo-se consideravelmente estável nesse

período. (VARSANO et. al., 1998).

Com a implantação do Real, uma nova onda de elevação na carga tributária pode

ser verificada, isso em decorrência da introdução de novo sistema que previa a elevação no

38

montante de impostos e contribuições cobrado aos contribuintes, neste cenário a carga

tributária ao fim da década de 1990 atingiu cerca de 30% do Produto Interno Bruto.

Para Afonso e Araújo (2004), a carga tributária brasileira apresentou significantes

oscilações em três momentos específicos: o primeiro ocorreu na reforma tributária realizada

no país em 1965/67 quando a carga tributária elevou-se de 20% para 25%, o segundo com a

implantação do Plano Collor que elevou para próximo de 30% o patamar desse indicador e o

terceiro momento após a crise cambial do ano de 1999, quando a carga tributária atingiu

níveis altíssimos que se mantiveram até 2011. Essa trajetória evidencia-se através do exame

do GRÁF. 2.

Gráfico 2 - Evolução da Carga Tributária Brasileira no Período de 1947 a 2011.

Fonte: Elaboração Própria. Afonso e Araújo, 2004, p.20 e Afonso, Castro e Matos, 2012, p.7.

Segundos dados apresentados por Olenike et. al. (2012) e expostos no GRAF. 3, a

carga tributária do Brasil é uma das maiores do mundo. Entretanto o país apresenta um baixo

índice de retorno de bem estar à sociedade. O objetivo desse índice é verificar se o montante

da arrecadação tributária está retornando para a sociedade, por meio de serviços prestados

com qualidade e capazes de gerar bem estar à população.

O índice de retorno de bem estar à sociedade (IRBES) é o “resultado da somatória

da carga tributária, ponderada percentualmente pela importância deste parâmetro, com o IDH,

ponderado da mesma forma”. (OLENIKE et. al., 2012, p.4). Para efetuar esse cálculo utiliza-

se da carga tributária e o índice de Desenvolvimento Humano (IDH) de cada país. Como o

IDH é um índice importante para mensurar e comparar o desenvolvimento e a qualidade de

vida das populações, Olenike et. al. (2012) considera-o importante para o referido cálculo.

39

Conforme o gráfico, países como os Estados Unidos e Japão mesmo com uma

baixa tributação conseguem ter um elevado nível de retorno de impostos a sociedade.

Gráfico 3 – Carga Tributária do Ano de 2010 e Índice de Retorno de Bem Estar à Sociedade de Sete

Países

*Calculados segundo o IDH previsto para 2011 e conforme dados da PNUD - (Programa das Nações

Unidas para o Desenvolvimento).

Fonte: Olenike et. al. (2012).

Giambiagi e Além (2001), por sua vez, assinalam que o que merece destaque é a

estrutura da carga tributária que se instalou no Brasil, uma vez que, observa-se uma alta

tributação indireta. Os tributos incidentes sobre bens e serviços passaram a ser o grupamento

dominante no total arrecadado pelo Estado. (PINTOS-PAYERAS, 2008).

1.6.2. Estrutura da Carga Tributária Brasileira

No Brasil, a carga tributária ganhou mais vigor e tornou-se mais inchada a partir

da implantação do Plano Real. Nesse momento, diante do objetivo principal de controlar a

inflação, o país deparou-se com um cenário de elevação do endividamento público. Após

1999, devido os acordos celebrados com o Fundo Monetário Internacional, o Brasil assumiu a

responsabilidade de gerar superávits primários e para ser factível essa política fez-se

necessária uma elevação na arrecadação dos impostos, através de alterações na legislação

infraconstitucional.

40

O aumento ocorrido na carga tributária brasileira expressou-se, basicamente, nos

tributos sobre o consumo, conferindo ao Brasil uma receita tributária praticamente custeada

pelos impostos indiretos e cumulativos, refletindo-se de maneira mais onerosa sobre a renda

dos contribuintes de menores rendas. (PINTO-PAYERAS, 2008). Segundo aponta Hickman e

Salvador (2006, p. 12):

A consequência desta estrutura tributária cada vez mais regressiva é sentida direta e

principalmente pelas classes de renda mais baixa: em 1996, a carga tributária

indireta sobre famílias com renda até dois salários mínimos representava 26% de sua

renda familiar; em 2002, pulou para 46%. Para famílias com renda superior a 30

salários mínimos, a carga indireta era de 7,3%, em 1996, e de 16% em 2002,

conforme dados da Pesquisa de Orçamento Familiar (POF) do IBGE de 2002/2003.

Enfim, o que pôde ser observado é que devido à necessidade do Brasil cobrir parte

de sua dívida pública, o brasileiro é que foi penalizado com a estrutura que compõe a carga

tributária nacional.

Pelos dados expostos no GRÁF. 4, é possível perceber que a participação dos

impostos indiretos na renda da população é elevada na maioria dos níveis de renda, entretanto,

para os indivíduos com menores rendas (primeiros decis) esse tipo de imposto representa a

maior fonte de arrecadação tributária.

Gráfico 4 - Participação dos Tributos Diretos e Indiretos na Renda Monetária – Brasil (2008-2009).

Fonte: Ribeiro, Luchiezi Jr. e Mendonça (2011, p.15) apud IPEA (2011).

Segundo Ribeiro, Luchiezi Jr. e Mendonça (2011) os 10% mais pobres (1º decil)

arcaram com uma carga tributária de impostos indiretos que chegou a atingir 28% da renda

41

total, enquanto que as famílias mais ricas (10º decil), o peso que os impostos indiretos

refletiram em suas rendas foi apenas de 10%.

42

2. ORÇAMENTO PÚBLICO DE MINAS GERAIS

Esse capítulo faz referência às contas públicas do estado de Minas Gerais. Nele

estão apresentados dados sobre os gastos e sobre a arrecadação mineira, dando ênfase para a

arrecadação tributária e, sobretudo, para o ICMS.

O montante arrecadado pelo estado de Minas Gerais é composto, em sua grande

maioria, por meio da incidência do ICMS. Este imposto é de competência estadual e envolve

as operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte

interestadual e intermunicipal e de comunicação. É um imposto indireto, seletivo, não

cumulativo e de grande importância fiscal. Atualmente, mostra-se, também, como um

instrumento pelo qual o Estado intervém no setor econômico. Essa função extrafiscal do

ICMS é percebida por meio das desonerações tributárias que o governo concede aos

contribuintes.

O estado de Minas Gerais vem ao longo dos anos concedendo diversos incentivos

fiscais aos seus contribuintes. A desoneração do ICMS sobre os alimentos que compõem a

cesta básica foi um importante ação do estado, pois beneficiou as necessidades básicas e vitais

do cidadão. Beneficiou, sobretudo, a população de baixa renda, já que esta despende grande

parte de seu rendimento para a aquisição dos produtos da cesta básica.

2.1. Despesas e Receitas do Estado de Minas Gerais

Para melhor compreender a dinâmica das contas públicas de Minas Gerais, é

válido conhecer a classificação na qual as despesas públicas se enquadram, além de verificar

os componentes de cada categoria.

Segundo Harada (2005) não há consenso entre os autores no que se refere à

classificação dada aos gastos públicos. Mas o que se pode observar é que independente da

categoria adotada, elas devem agir mutuamente entre si e conjuntamente com as receitas

públicas visando garantir que os processos do governo de alocação, distribuição e

estabilização da economia alcancem patamares elevados, capazes de refletir de maneira

eficiente na sociedade no todo. (FILELLINI, 1994). Além de obedecer a critérios que visem

dar ao Poder Público e à sociedade todas as condições necessárias para que seja feito o

controle das contas públicas. (OLIVEIRA, 2009).

43

O Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público, segundo Minas Gerais

(2012, p.1) considera as seguintes classificações para a Despesa Orçamentária:

Institucional – demonstra a estrutura de alocação dos créditos orçamentários e se

estrutura em órgãos e Unidades Orçamentárias;

Funcional – é constituída por funções e subfunções que possibilita a

identificação da área de ação governamental que os recursos serão alocados;

Natureza – compostas pela categoria econômica, grupo, elemento, dentre outras;

Estrutura Programática – considera que “toda ação de governo estrutura-se em

programas orientados para realizações dos objetivos estratégicos definidos no

Plano Plurianual”.

Para a análise em questão, será utilizada a classificação por natureza que se

compõe da categoria econômica, “que permite (...) o atingimento dos objetivos

governamentais de promoção do crescimento econômico e da redistribuição de Renda

Nacional”. (REZENDE, 1983)

O uso da categoria econômica é regido pela Lei 4.320 de 17 de março de 1964,

que trata sobre as normas gerais que serão utilizadas para elaboração e controle dos

orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, e

classifica as categorias econômicas em despesas correntes e em despesas de capital. Esse

critério segundo Oliveira (2009, p.142) ganhou destaque a partir das formulações de Keynes –

sobre o papel no Estado economia – uma vez que, fornece elementos essenciais para a

avaliação dos impactos que os gastos públicos geram na economia, além de ter grande

importância para o conhecimento das:

(...) contas nacionais, uma vez que, fornece indispensáveis informações para calcular

a contribuição do governo à geração de renda nacional, por meio de investimentos

públicos e de seu consumo – e também para captar a influência de sua gestão no

processo inflacionário (...).

As despesas correntes referem-se aos gastos realizados com a manutenção das

atividades estatais, dentre elas destacam-se os gastos com pessoal, com a compra de materiais,

pagamento de serviços, encargos da dívida pública, entre outras despesas, ou seja, são gastos

necessários, porém que não elevam a capacidade produtiva do estado. As despesas de capital,

por seu turno, destinam-se a cobrir os gastos que o ente público tem com investimentos,

aquisição de imóveis, títulos de capital, entre outras despesas que contribuem diretamente

para a formação de capital. (BRASIL, 2009). Cabe ressaltar ainda, que dentro da categoria das

44

despesas, segundo a Portaria Interministerial nº 338/2006, devem ser discriminadas as

despesas intraorçamentárias, elas ocorrem conforme Fazenda (2010, p.4) quando:

(...) órgão, fundos, autarquias, fundações, empresas estatais dependentes e outras

entidades integrantes do orçamento fiscal e da seguridade social efetuam aquisições

de materiais, bens e serviços, realizam pagamento de impostos, taxas e

contribuições, além de outras operações, quando o recebedor dos recursos também

for órgão, fundo, autarquia, fundação, empresa estatal dependente ou outra entidade

constante desse orçamento, no âmbito da mesma esfera de governo.

Os gastos públicos realizados pelo estado de Minas Gerais nos anos de 2010 e

2011 podem ser observados e comparados através da análise da TAB. 2.

Tabela 2 - Comparação entre as Despesas Orçamentárias de Minas Gerais nos Anos de 2010 e 2011,

Segundo a Classificação de suas Despesas Públicas.

R$ milhares

Grupo Econômico 2010 2011

1 - Despesas Correntes 38.244.545 43.247.392

Pessoal e Encargos Sociais 18.920.484 21.874.994

Juros e Encargos da Dívida 2.242.733 2.568.301

Outras Despesas Correntes 17.081.328 18.804.098

2 - Despesas de Capital 6.076.568 5.624.857

Investimentos 3.993.566 3.300.231

Inversões Financeiras 845.683 692.524

Amortização da Dívida 1.237.319 1.632.101

Intraorçamentária Corrente 1.730.061 5.821.318

Pessoal e Encargos Sociais 1.730.061 1.946.820

Outras Despesas Correntes - 3.874.497

Subtotal 46.051.174 54.693.567

Superávit 566.779 150.887

Total 46.617.953 54.844.454

Fonte: Relatório Contábil de Minas Gerais do Ano de 2011.

Segundo os dados da tabela é possível perceber que o gasto realizado pelo poder

público mineiro no ano de 2011 totalizou um montante de quase 54,694 bilhões. Esse valor

45

correspondeu a um acréscimo de 18,77% em relação ao ano de 2010, e referiu-se a um

aumento nas despesas em mais de R$ 8,5 bilhões.

A maior despesa do estado de Minas Gerais durante os dois anos decorreu dos

gastos com pessoal e encargos sociais. Essa categoria representou 50,58% da despesa corrente

estadual3 cujo crescimento foi de 15,62% quando comparado ao ano de 2010. A categoria de

outras despesas correntes - que representa os gastos efetuados com a aquisição de materiais,

auxílio-alimentação, subvenções, além de outras despesas não contabilizadas nas despesas

correntes – também apresentou no ano de 2011, acréscimo de 10,09% em relação ao exercício

de 2010.

Por fim, merece destaque os valores gastos com as despesas de capital pelo estado

no ano de 2011, essa categoria como pode ser observado teve uma redução de 7,43% quando

comparado ao ano anterior.

As receitas públicas, por sua vez, de igual modo com as despesas, também são

feitas de modo arbitrário por diversos autores. (OLIVEIRA, 2009). Para o presente estudo a

classificação adotada para com as receitas públicas far-se-á da mesma forma com que foi feita

a classificação das despesas públicas. Será levada em consideração a dicção do art. 11 da Lei

nº 4.320/64 na qual as receitas públicas mediante critério econômico se classificam em

Receitas Correntes e em Receitas de Capital, além da Portaria Interministerial nº 338 que

detalha essas categorias econômicas em intraorçamentárias. O QUADRO 3 apresenta alguns

dos itens que compõem as referidas receitas, bem como suas subdivisões.

Receitas Correntes

Receita Tributária Impostos, taxas e contribuição de melhoria.

Receita de Contribuições Contribuições sociais e econômicas.

Receita Patrimonial Receitas imobiliárias, de valores mobiliários e outras

receitas patrimoniais.

Receita Agropecuária Receita da produção vegetal, da produção animal e

derivados e de outras receitas agropecuárias.

Receita Industrial Receita da indústria de transformação, da indústria de

construção e de outras receitas industriais.

Receita de Serviços Originária da prestação de serviços, tais como:

atividades comerciais, financeiras, etc.

3 Não incluída a despesa intraorçamentária.

46

Transferências Correntes Transferências intergovernamentais

Outras Receitas Correntes Multas e juros de mora, indenizações, etc

Receitas de Capital

Operações de Crédito Operações de crédito internas e externas.

Alienação de Bens Alienação de Bens Móveis e Imóveis.

Amortização Empréstimos Amortização de empréstimos concedidos.

Transferências de Capital Transferências intergovernamentais.

Outras Receitas de Capital Integralização do capital social, dívida ativa, etc.

Quadro 3 - Receitas Correntes e de Capital Classificadas segundo a Origem de seus Recursos.

Fonte: Elaboração Própria a partir dos dados do Manual de Demonstrativos Fiscais aplicado à União e

aos Estados, Distrito Federal e Municípios no ano de 2011.

A TAB. 3 apresenta as divisões e subdivisões das receitas públicas mineiras, além

de comparar os valores auferidos pelo estado nos anos de 2010 e 2011.

A receita total de Minas Gerais em 2011 foi de 60,272 bilhões4. Desse montante o

valor alcançado com as receitas correntes representou mais de 87% da receita total bruta. Na

prática o que pode ser observado é que quase todos os recursos do Estado originam-se das

Receitas Correntes, por isso, “Em muitos Municípios a Transferência Corrente é a principal

forma de entrada de dinheiro no caixa da Prefeitura, suplantando em muito a receita de

impostos municipais”. (BRASIL, 2009b, p.32).

A partir da análise da TAB. 3, é possível perceber que as fontes de arrecadação de

Minas Gerais são bastante discrepantes. Os valores apresentados mostram que em 2010 e

2011 a subcategoria da arrecadação tributária representou 66,83% e 66,18%, respectivamente,

da receita corrente do estado, enquanto que a receita derivada da agropecuária representou

apenas 0,43% e 0,28%. O montante arrecadado com receitas tributárias no ano de 2011 foi de

aproximadamente 35 bilhões, valor expressivo quando comparado ao total da arrecadação

feita pelo estado.

4 Sem considerar as deduções.

47

Tabela 3 - Comparação entre a Receita Orçamentária de Minas Gerais nos Anos de 2010 e 2011,

Segundo a Classificação de suas Receitas Públicas.

R$ milhares

Grupo Econômico 2010 2011

1 - Receitas Correntes 47.500.938 52.918.515

Receitas Tributárias 31.745.459 35.019.944

Receitas de Contribuições 1.702.356 1.739.843

Receitas Patrimoniais 1.678.820 2.646.144

Receita Agropecuária 7.270 7.396

Receita Industrial 202.095 388.583

Receita de Serviços 478.661 509.419

Transferências Correntes 10.004.418 11.070.853

Outras Receitas Correntes 1.681.859 1.536.333

2 – Deduções da Receita Corrente (4.919.372) (5.428.435)

Dedução para o Fundeb - Impostos (4.221.798) (4.664.150)

Dedução da Receita – Rem Invest. (3.952) (24.342)

Dedução para o Fundeb - Multas (545.485) (659.761)

Dedução para o Fundeb – Dív. Ativa (148.137) (80.182)

3 - Receitas de Capital 2.504.208 1.693.270

Operações de Crédito 1.598.425 304.494

Alienação de Bens 33.522 107.494

Amortização de Empréstimos 506.705 628.847

Transferências de Capital 364.984 650.327

Outras Receitas de Capital 572 2.108

4. Receitas Intraorçamentárias 1.532.179 5.661.105

Receita de Contribuições 1.532.179 1.788.294

Outras Receitas Correntes - 3.872.811

Total 46.617.953 54.844.455

Fonte: Elaboração Própria a partir dos dados da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964 e Relatório

Contábil de Minas Gerais em 2011.

O total das receitas de capital em 2011 atingiu um montante de 1,7 bilhões,

apresentando uma retração de 32,38% em confronto com 2010. Nessa categoria as

transferências de capital e a amortização de empréstimos foram as mais significantes. Estas

48

por terem acumulado recursos próximos a R$ 629 milhões e aquelas por terem apresentado

uma variação superior a 78% entre 2010 e 2011, sendo que sua composição deu-se,

principalmente, em função dos recursos auferidos com os convênios celebrados por Minas

Gerais.

Dentre os diversos elementos que compõem o orçamento estadual, é nítida a

grande participação da cobrança de tributos e contribuições, isso porque elas revelam-se como

ônus monetário direto para a sociedade, enquanto que as demais “são contabilizadas por

outras unidades de governo ou não representam custos para a sociedade, se realizadas por

pessoas físicas ou jurídicas”. (OLIVEIRA, 2009, p.166). Além disso, o tributo é a mais antiga

forma de geração de receitas e também a mais usual, devido sua característica de ser

obrigatória perante a sociedade. (FILELLINI, 1994).

A maior fonte de receita entre os tributos do estado de Minas Gerais é realizada

pelo Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) – imposto indireto de

incidência sobre o consumo –, que representou em 2011, conforme exposto no GRÁF. 5, mais

de 80% da receita tributária mineira.

Gráfico 5 - Demonstrativo da Receita Tributária Bruta do Estado de Minas Gerais em 2011.

Fonte: Fonte: Elaboração Própria a partir dos dados da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964 e

Relatório Contábil de Minas Gerais em 2011.

O total arrecadado com o ICMS atingiu a ordem de R$ 28 bilhões em 2011 e teve

crescimento de 9,60% em relação ao ano de 2010. O percentual auferido em cada setor

econômico pode ser visto no GRÁF. 6.

49

O setor que teve maior participação na arrecadação de ICMS foi o industrial com

um acumulado superior a 15,5 bilhões, seguido do setor de serviços, comércio e agropecuário.

A principal receita do setor industrial foi “a atividade de produção de combustíveis foi

responsável por 17,60% do total da arrecadação de ICMS, perfazendo R$ 4,975 bilhões”. No

setor de serviços as maiores contribuições para o acumulado do ICMS deu-se em função dos

valores auferidos nas atividades de comunicação e distribuição de energia elétrica que

perfizeram juntas um montante em torno de 5,4 bilhões. Já no setor comercial as receitas se

dividiram na atividade atacadista e varejista com arrecadações respectivas de 59,73% e

40,27% do setor. (MG, 2012, p.39).

Gráfico 6 – Arrecadação do ICMS em Minas Gerais por Setor Econômico no Ano de 2011.

Fonte: Relatório Contábil de Minas Gerais em 2011 com Base nos Dados da Divisão de Gestão da

Informação DGI/DINF/SAIF/SEF-MG.

É, portanto, nítida a participação do ICMS dentro do orçamento do estado de

Minas Gerais, uma vez que, representa a maior fonte arrecadadora do estado. Para tanto,

torna-se oportuno avaliar algumas peculiaridades de tal imposto.

2.2. Origem e Característica do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços

(ICMS)

O Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) é um tributo de

competência estadual e que envolve as operações relativas à circulação de mercadorias e

50

sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação. É

o sucessor do Imposto sobre Vendas e Consignações dos Estados (IVC) e uma das principais

fontes de arrecadação tributária do Estado. (COELHO, 2009 e SANTOS, 2006).

O Imposto sobre Vendas e Consignações dos Estados (IVC) – tributo de

competência também estadual que incidia sobre as vendas de mercadorias, em geral - era um

imposto sobre transações que integrou o rol dos tributos brasileiros até o período do

movimento militar. Por apresentar-se como um imposto cumulativo e de efeito, “cascata”, o

IVC, segundo Côelho (2009) era um dos grandes responsáveis por inibir o desenvolvimento

do país e gerar consequências cruéis na questão distributiva. Além disso, o IVC apresentava

várias desvantagens, das quais segundo Calciolari (2006, p.10) destaca-se:

O crescimento excessivo e desordenado da competência fiscal dos Estados, visto

que, diante do campo de incidência fiscal restrito desse tributo (recaía

exclusivamente sobre as operações de vendas e consignações), os Estados

ampliavam de forma abusiva o campo de incidência da exação in casu para abranger

diversas outras operações.

Logo, diante das peculiaridades do IVC, fez-se necessário a implantação da

reforma tributária instituída pela Emenda Constitucional nº 18/655 que substituiu o referido

tributo pelo Imposto sobre Circulação de Mercadorias (ICM). (CALCIOLARI, 2006,

CÔELHO, 2009 e OLIVEIRA, 2009).

O ICM era um imposto não cumulativo e que seguia o novo modelo europeu de

tributação, no qual se tinham como base de incidência os valores agregados ou acrescidos do

produto – os chamados IVAs. Conforme exposto por Rezende (2009, p.4) o mencionado

imposto foi “motivo de enorme apreensão por parte das administrações tributárias estaduais,

que temiam perder receita em face da não familiaridade com a administração de um imposto

dessa natureza”. Seguidamente, com o intuito de amenizar essas previsões negativas, o

governo adotou uma alíquota uniforme sobre a qual deveria incidir o ICM. Contudo, a

alíquota única retrocedeu-se em diversas e desuniformes alíquotas, que segundo Côelho

(2009, p.320) resultaram da necessidade de se “atender aos reclamos da participação de

arrecadação entre ‘estados industrializados’ e ‘estados consumidores’”. Nesse sentido

Rezende (2009, p.5) ressalta que:

5<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc_anterior1988/emc18-65.htm. Acesso em:

12/10/2012.

51

Não obstante o sucesso da mudança, a implementação do ICM foi, logo em seguida,

acompanhada de um intenso debate sobre o impacto regional do novo tributo.

Representantes das regiões menos desenvolvidas vieram a público para denunciar a

transferência de renda das regiões mais pobres para as mais ricas, provocada pela

cobrança na origem de um imposto que estaria sendo pago pelo consumidor dos

estados mais pobres.

Nesse período suscitou-se a ideia de que o referido imposto deveria ser cobrado

nos locais onde as mercadorias eram consumidas e não na origem da produção, como ocorria,

haja vista que, o ICM havia perdido a sua característica inicial – a neutralidade – e virou um

tributo de caráter extrafiscal, que conforme exposto por Côelho (2009, p.321) transformou-se

em um “formidável instrumento de intervenção na economia”.

O GRÁF. 7 mostra as variações das alíquotas do IVC - imposto que permaneceu

até 1966 – e do ICM que foram praticas em Minas Gerais, além de apresentar as discrepantes

alíquotas praticadas no Amazonas e a média nacional das alíquotas desses tributos.

Gráfico 7 - Alíquotas dos Impostos IVC e ICM Praticados em Minas Gerais, Amazonas e a Média

Nacional durante o período de 1959 a 1969.

Fonte: Elaboração própria a partir dos dados de Rezende (2009).

Após a implantação da Emenda Constitucional nº 18 adveio o Código Tributário

Nacional (CTN) que complementou os dispositivos constitucionais relativos ao ICM.

(CALCIOLARI, 2006). Posteriormente, com a promulgação da Constituição Federal de 1988,

o ICM foi modificado para ICMS e a hipótese de incidência do referido imposto foi ampliado

mediante a incorporação da “produção de petróleo e derivados, de energia elétrica, e os

serviços de telecomunicações e de transporte interestadual (...)” que era, até então, de

competência federal. (REZENDE, 2009, p.8).

52

A Constituição Federal do Brasil em seu art. 155, § 2º dispõe sobre algumas

peculiaridades do ICMS:

(...) será não-cumulativo, compensando-se o que for devido em cada operação

relativa à circulação de mercadorias ou prestação de serviços com o montante

cobrado nas anteriores pelo mesmo ou outro Estado ou pelo Distrito Federal;

II - a isenção ou não-incidência, salvo determinação em contrário da legislação:

a) não implicará crédito para compensação com o montante devido nas operações ou

prestações seguintes;

b) acarretará a anulação do crédito relativo às operações anteriores;

III - poderá ser seletivo, em função da essencialidade das mercadorias e dos

serviços;

V - é facultado ao Senado Federal:

a) estabelecer alíquotas mínimas nas operações internas, mediante resolução de

iniciativa de um terço e aprovada pela maioria absoluta de seus membros;

b) fixar alíquotas máximas nas mesmas operações para resolver conflito específico

que envolva interesse de Estados, mediante resolução de iniciativa da maioria

absoluta e aprovada por dois terços de seus membros;

VII - em relação às operações e prestações que destinem bens e serviços a

consumidor final localizado em outro Estado, adotar-se-á:

a) a alíquota interestadual, quando o destinatário for contribuinte do imposto;

b) a alíquota interna, quando o destinatário não for contribuinte dele;

XI - não compreenderá, em sua base de cálculo, o montante do imposto sobre

produtos industrializados, quando a operação, realizada entre contribuintes e relativa

a produto destinado à industrialização ou à comercialização, configure fato gerador

dos dois impostos;

Além disso, o ICMS é um imposto que incide sobre o valor agregado, tem caráter

proporcional e é um imposto real, pois incide sobre a matéria tributária e desconsidera as

condições financeiras do contribuinte. (SABBAG, 2009, p.939).

O ICMS possui uma função predominantemente fiscal e é um tributo que

“representa cerca de 80% da arrecadação dos Estados” o que gera diversos conflitos entre os

entes tributantes, uma vez que, a autonomia na fixação das alíquotas de ICMS que cada estado

possui abre espaço para a guerra fiscal. (SABBAG, 2009). Nas palavras de Rezende (2009,

p.9) verifica-se que:

(...) os estados vislumbraram no diferencial de alíquotas a oportunidade para

desencadear uma agressiva política de competição visando atrair investimentos, pois

os benefícios concedidos não tinham impacto significativo na arrecadação e o

respectivo custo fiscal poderia ser repassado a terceiros.

O fato gerador do ICMS é a circulação de mercadoria ou a prestação de serviços

de transporte (interestadual e intermunicipal) e de comunicação (ainda que ela se principie no

exterior). (CÔELHO, 2009).

53

Os contribuintes desse imposto, conforme estabelece a Lei Complementar 87 de

19966, são todas as pessoas que pratiquem operações referentes à circulação de mercadorias,

importadores de bens de qualquer natureza, prestadores de serviços de transporte interestadual

e intermunicipal e os prestadores de serviços de comunicação. Contudo, existe a possibilidade

de que o responsável pelo recolhimento não seja o praticante do fato gerador que leva ao

pagamento do tributo – transfere-se para o principal contribuinte da cadeia o papel de agente

arrecadador do tributo - é o caso da substituição tributária progressiva ou “para frente” na qual

uma terceira pessoa efetuará o recolhimento antes da ocorrência do fato gerador e o

corriqueiro fenômeno da substituição tributária regressiva ou “para trás” na qual o pagamento

do tributo ocorre em um tempo posterior ao da ocorrência do fato gerador, fenômeno

nomeado de diferimento7. (SABBAG, 2009).

A Lei Complementar 87/1996 traz outra importante característica do imposto em

questão: o fato do montante do ICMS integrar a sua base de cálculo, fenômeno conhecido

como ICMS “por dentro”. Ademais, a referida lei discrimina que outros valores devem

integrar a base de cálculo do ICMS: os seguros, juros, descontos concedidos sob condição e

os fretes, quando o transporte for efetuado pelo próprio remetente e cobrado em separado.

(SABBAG, 2009). Através desse fenômeno é possível observar que “em todas as situações, o

resultado do imposto a pagar será maior que a simples aplicação da alíquota ao valor do

produto ou serviço taxado”. (MOURA E FAUSTINO, 2009, p.22).

Em Minas Gerais o ICMS tem grande importância fiscal, pois é ampla a sua

participação na receita arrecada total e, também, na receita total auferida pelo estado. (RIAN e

ALBUQUERQUE, 2012). Mas esse tributo tem, ainda, considerável função extrafiscal que é

realizada por meio das desonerações tributárias - que o governo concede a contribuintes que

se enquadram em determinadas situações - cujos principais objetivos são o crescimento e,

sobretudo, o desenvolvimento de um setor ou uma região. (ANDRADE, 20003).

2.3. Desoneração Tributária em Minas Gerais

Desonerações Tributárias para Riani e Albuquerque (2012) referem-se a todas as

ações realizadas pelo ente público, dentro da sua competência e no exercício de suas

6 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp87. Acesso em 18 de outubro de 2012. 7 Diferimento é a postergação do recolhimento do tributo indireto para um momento ulterior ao da ocorrência do

fato gerador.

54

atribuições, e conforme o § 1º do art. 14 da Lei Complementar 101/2000, compreende a

concessão de:

(...) anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter

não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique

redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que

correspondam a tratamento diferenciado.

A anistia refere-se ao perdão de infração e penalidades.(BROLIANI, 2004). É um

benefício que impede a constituição de crédito tributário cuja origem deu-se em função de

uma falta cometida pelo contribuinte, bem como as penalidades pecuniárias decorrentes desse

fato. (SABBAG, 2009).

A remissão “é o perdão da dívida do credor. É a liberação graciosa (unilateral) da

dívida pelo Fisco”. (SABBAG, 2009, p.809). Remissão não deve ser confundida com a

anistia, uma vez que, esta se configura como exclusão de crédito e vincula-se a uma natureza

sancionatório, enquanto que aquela se enquadra como extinção de crédito e se processa em

um contexto de vínculo obrigatório. É nas palavras de Côelho (2009, p.773) “a dispensa de

pagamento de tributo devido”.

Já os subsídios são subvenções (incentivos não tributários) concedidos pelos entes

governamentais, através da transferências de recursos para os particulares. (BROLIANI,

2004).

O crédito presumido é um tipo de incentivo fiscal e para Broliani (2004, p.15)

configura-se como:

(...) uma forma indireta de redução do montante do tributo a ser pago, mediante a

permissão de um ressarcimento (crédito) correspondente ao valor total (ou parcial,

ou mesmo presumido) do próprio tributo a ser apurado, ou que incide sobre

determinadas operações.

A isenção, por sua vez, refere-se também a uma típica exclusão de crédito

tributário e configura-se como uma dispensa do tributo devido. Para Harada (2005, p.519).

Via de regra, ela é concedida por razões de ordem político-social, mas sempre no

interesse público, podendo restringir-se à determinada região do território da

entidade tributante. Salvo quando concedida por prazo certo, pode ela ser revogada a

qualquer tempo, observado, entretanto, o princípio da anterioridade (art. 178 do

CTN). Como corolário da incidência tributária, a isenção só pode ser outorgada pelo

55

poder público competente para instituir o imposto. A isenção pode, ainda, ser

instituída em caráter geral, ou em caráter condicional.

Outro tipo de desoneração tributária diz respeito à alteração de alíquota ou

modificação na base de cálculo. É uma forma de reduzir a tribução mediante modificação de

critério quantitativo. Não ocorre dispensa do tributo, como no caso da isenção, apenas há uma

modifica da alíquota devida, benéfica para os contribuintes que se enquadrarem em

determinadas situações. (BROLIANI, 2004). Na entendimento de Coêlho (199, p.155) apud

Broliani (2004, p.16):

as reduções de basesde cálculos e de alíquotas decorrem do modo de calcular o

conteúdo pecuniário dodever tributário, determinando uma forma de pagamento –

elemento liberatório dodever – que implica, necessariamente, redução do quantum

tributário em relação àgeneralidade dos contribuintes (ou em relação à situação

impositiva imediatamenteanterior).

A utilização desses instrumentos fundamenta-se na ideia de que a desoneração

tributária é capaz de promover equidade, corrigir desvios, equilibrar as renda entre as regiões,

incentivar setores específicos da economia, entre outros. (RIANI e ALBUQUERQUE, 2012).

Assim sendo, mostra-se como um importante meio pelo qual o governo tem para promover

desenvolvimento de setores ou regiões deficientes. (ANDRADE, 2003).

Vale frisar, contudo, que a concessão das referidas renúnias tributárias está

submetida ao disposto no art. 14 da Lei Complementar 101/2000 – Lei de Respnsabilidades

Fiscais (LRF):

Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária

da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do

impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos

dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos

uma das seguintes condições:

I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de

receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de

resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;

II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no

caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas,

ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

Minas Gerais ao longo dos anos, segundo Riani e Albuquerque (2012, p.4), vem

“praticando uma política de adaptações contingenciais no setor de benefícios fiscais” e a

justificativa para a concessão deses benefícios tributários se dá com base em três premissas.

56

A primeira diz repeito à necessidade de tratamento igualitário entre todas

atividades econômicas do estado, visando manter a competividade de a todas as regiões

mineiras, a segunda premissa busca fomentar as atividades economicas do estado e a terceira,

de caráter eminentemente social, tem como objetivo minimizar os efeitos tributários

incidentes sobre a aquisição de determinados produtos. (RIANI e ALBUQUERQUE, 2012).

A TAB. 4. apresenta os valores das renúncias de ICMS realizadas por Minas

Gerais no ano de 2011. O que se refere a benefícios consolidados, na tabela, entende-se por

benefícios já incluídos no rol das renúnias do estado, quanto aos novos benefícios, estes deve,

ser entendidos como benefícios “que são os aprovados e incidentes no exercício orçamentário

de referência, com inclusão ainda dos que se encontram em fase de aprovação e que

repercutirão a partir do mesmo exercício”. (RIANI E ALBUQUERQUE, 2012, p.9). Os novos

benefícios ocorrem em grande parte:

(...) pelos pressupostos de proteção de segmentos produtivos vulneráveis a ações

predatórias de natureza fiscal oriundas de outras unidades federativas, de estímulo à

economia regional através de indução ao desenvolvimento de cadeias produtivas,

bem como de redução de preços de bens de consumo essenciais para a população.

Tabela 4 – Síntese de Renúncia de ICMS em Minas Gerais no Ano de 2011

Em R$ 1,00

Discriminação Valor

Benefícios Consolidados 2.794.147.746

Produtos Alcançados pela Redução de Base de Cálculo 353.411.938

Isenção Incluído Suframa 1.611.851.263

Crédito Presumido e Regime Especial 635.149.443

Anistia 84.296.714

Remissão 109.438.388

Novos Benefícios 250.996.328

Redução de Alíquota Interna 51.858.597

Produtos Alcançados pela Redução da Base de Cálculo 97.960.089

Isenção 78.565.659

Crédito Presumido e Regime Especial 22.611.983

Total 3.045.144.074

Fonte: Elaboração Própria a partir dos Dados de “Armazém de Informações" - DAPI - SICAF e

Relatório Mensal de Arrecadação - RMA 2011 – SICAF apud Riani e Albuquerque (2012, p.11).

57

O total de renúncia de ICMS realizado pelo estado de Minas Gerais no ano de

2011 - com exceção dos valores despendidos pelas renúncias da Lei de Incentivo à Cultura e

do Programa Minas em Dia - foi de aproximadamente 3 bilhões, esse valor representou uma

renúncia de ICMS de 9,56%8 do total que deveria ser arrecadado, caso não fossem concedidas

as renúncias.

Pelo GRÁF. 8 é possível verificar a trajetória da desoneração de ICMS no estado

de Minas Gerais durante o período de 2002 a 2011.

Pelo GRÁF. 8 é possível depreender que, na grande maioria, há uma evolução

ascendente dos benefícios concedidos sobre o ICMS. As variações mais discrepantes foram as

registrada na concessão de anistia fiscal, cujos valores em 2008 e 2010, sofreram expressivas

elevações. O total de benefícios concedidos durante o período com concessão de anistia fiscal

ultrapassou os 4 bilhões e representou mais de 20% da renúncia total do período.

Gráfico 8 – Evolução das Renúncias de Receitas de ICMS em Minas Gerais, segundo as Desonerações

Concedidas.

Fonte: Elaboração própria com base nos dados de Riani e Albuquerque (2012, p.12).

*Não incluí as renúncias: Lei de Incentivo à Cultura, Programa Minas em Dia e Transação.

Embora os valores registrados com benefícios aplicados ao ICMS em Minas

Gerais sejam relevantes, quando eles são comparados com o total arrecadado de ICMS e com

a receita tributária total do estado, verifica-se que a desoneração de ICMS em Minas Gerais

acompanhou, relativamente, o mesmo crescimento dos demais índices, como é possível

verificar no GRÁF. 9.

8 Cálculo efetuado tomando-se como base os valores constantes na GRÁF. 5.

58

Gráfico 9 – Comparação entre a Arrecadação da Receita Tributária Total, Arrecadação Total do ICMS

e Desoneração de ICMS.

Fonte: Evolução da Receita Arrecadada de Minas Gerais no Período de 2002 a 2011 e Riani e

Albuquerque (2012).

Em Minas Gerais é nítida a importância arrecadatória e a função social promovida

pelo ICMS. As desonerações do imposto concedidas pelo governo, associadas ao caráter

seletivo do imposto proporcionam aos contribuintes uma equidade vertical e horizontal, capaz

de gerar desenvolvimento e promover uma tributação justa.

59

3. INCIDÊNCIA DE ICMS NA CESTA ALIMENTAR ESSENCIAL MÍNIMA DO

ASSALARIADO DA CIDADE DE MONTES CLAROS/MG

A satisfação das necessidades básicas é uma busca constante por parte do ser

humano. A alimentação é uma necessidade vital do indivíduo, mas, também, é a responsável

por um dos grupos de maior peso no orçamento do cidadão.

Ao ser instituído o salário mínimo, o então presidente Getúlio Vargas determinou

que ele deveria atender aos gastos do trabalhador, principalmente o destinado ao grupo da

alimentação. Para isso, criou a cesta básica que seria um dos critérios norteadores para se

garantir ao trabalhador o necessário para o seu sustento, bem como o da sua família.

A cesta básica é formada por itens que são indispensáveis para o trabalhador. O

IPC-MOC divulga mensalmente o valor gasto pela população de Montes Claros para a

aquisição de sua ração essencial mínima e o custo de cada item.

Esse capítulo tem por objetivo verificar a incidência do ICMS sobre a cesta básica

do montesclarense, além de tentar mensurar o montante economizado pela população em

virtude da renúncia que o estado de Minas Gerais realiza por meio do ICMS.

3.1. Cesta Básica

O Decreto-Lei nº 399 de 30 de abril de 1938 de Getúlio Vargas regulamentou a

cesta básica nacional – ou ração essencial mínima - e o salário mínimo. Antes da instituição

do Decreto foram criadas Comissões do Salário Mínimo que, por meio de um estudo

censitário realizado em distintas localidades estabeleceram os valores mínimos a serem pagos

aos trabalhadores, bem como uma lista contendo alimentos e suas respectivas quantidades.

(DIEESE, 1993). Um dos critérios norteadores do salário mínimo era a garantia do poder de

compra da cesta básica, conforme estabelecido pelo art. 2º do Decreto-Lei nº 399:

salário mínimo a remuneração mínima devida a todo trabalhador adulto, sem

distinção de sexo, por dia normal de serviço e capaz de satisfazer, em determinada

época, na "região do país, as suas necessidades normais de alimentação, habitação,

vestuário, higiene e transporte.

Para determinar essa ração essencial mínima os alimentos foram divididos em

doze grupos segundo as suas características, havendo a possibilidade de substituição dos

60

produtos dentro de cada grupo, com exceção apenas para o grupo do leite e do ovo. Este era

considerado um produto extra, cuja inclusão será realizada dependendo da sua facilidade de

aquisição, enquanto que aquele, por ser considerado essencial deveria fazer parte de qualquer

tipo de ração. (CARVALHO et. al., 2010).

Com o Decreto-Lei nº 399, o país foi dividido em três regiões, sendo que, para

cada uma delas foi delimitado um tipo de ração que continha produtos e quantidades,

conforme as características da região, mas mantendo os elementos nutricionais necessários

para o trabalhador. (CARVALHO et. al., 2010).

Assim sendo, a cesta básica consiste na alimentação essencial mínima, capaz de

satisfazer um trabalhador em idade adulta, atendendo as suas necessidades nutricionais

diárias, com o controle balanceado de proteínas, calorias, ferro, cálcio e fósforo. Essa “ração

essencial mínima” deve ser suficiente para que o trabalhador mantenha sua força de trabalho e

a sua produção. (GALEAZZI et. al., 1999).

Em 1959 o Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos

(DIEESE) passou a coletar e divulgar os valores relativos do custo de alimentação no estado

de São Paulo, seguidamente, os escritórios foram ampliados e as principais capitais passaram

a ter o acompanhamento da variação mensal de cada item da cesta básica. (CARVALHO et.

al., 2010).

Em Montes Claros, o Departamento de Economia da Universidade Estadual de

Montes Claros (UNIMONTES) realiza mensalmente uma pesquisa voltada para a avaliação

do custo de vida no município, por meio do Índice de Preços ao Consumidor de Montes

Claros (IPC-MOC), bem como os preços dos elementos básicos que compõem a ração

essencial mínima e as horas trabalhadas que foram necessárias para a aquisição da cesta

básica.

A apuração do custo da cesta alimentar mínima feita pelo IPC de Montes Claros

baseia-se na composição dos principais grupos alimentícios definidos pelo Decreto-Lei 399,

de 30 de abril de 1938, e leva em consideração os produtos e suas quantidades ideais para que

o trabalhador adulto consuma durante um mês o necessário para se produzir como força de

trabalho. (IPC - MONTES CLAROS).

Os itens que compõem a cesta básica do montesclarense e suas respectivas

quantidades podem ser observados no QUADRO 4.

61

Alimentos Quantidade Mensal

Carne Bovina 4,5 kg

Leite tipo C 6,0 L

Feijão 4,5 kg

Arroz amarelão 3,6 kg

Farinha 3,0 kg

Tomate 12,0 kg

Batata 6,0 kg

Pão de Sal 6,0 kg

Café 300 g

Banana nanica 7,5 kg

Açúcar 3,0 kg

Óleo 750 ml

Margarina 750 g

Quadro 4 – Composição da Cesta Básica do Município de Montes Claros – MG

Fonte: IPC Montes Claros/ Departamento de Economia

3.2. Material e Base de Dados

A cidade de Montes Claros localiza-se no norte do estado de Minas Gerais e se

encontra próxima a importantes centros urbanos, inclusive a capital do seu estado e apresenta-

se como o principal centro urbano desta região e com uma população predominantemente

urbana. (BORGES, 2007).

Pela TAB. 5 é possível perceber que a população de Montes Claros é de mais de

360 mil habitantes e que mais de 51% da população com rendimento mensal recebe até um

salário. Esse valor mostra como é grande desigualdade de renda no município, além de

confirmar a grande importância do assalariado para essa região e para o presente estudo.

62

Tabela 5 – Pessoas de 10 Anos ou Mais de Idade, por Classes de Rendimento Nominal Mensal –

Montes Claros – 2010.

Classes de Rendimento Nominal Mensal

(salário mínimo)

Número de Pessoas %

Até ½ 16.788 5,441%

Mais de ½ a 1 82.930 26,880%

Mais de 1 a 2 52.687 17,077%

Mais de 2 a 5 28.296 9,171%

Mais de 5 a 10 9.199 2,982%

Mais de 10 a 20 2.718 0,881%

Mais de 20 928 0,301%

Sem Rendimento 114.966 37,263%

Sem Declaração* 13 0,004%

Total 308.525 100,00%

Fonte: Elaboração própria a partir dos dados do Censo IBGE 2010.

Dentre os gastos realizados pelo assalariado de Montes Claros, a sua grande

maioria destina-se para a aquisição dos 13 produtos que compõem a cesta básica. Em

dezembro de 2011, esse custo representou para o trabalhador de montesclarense mais de 36%

do seu rendimento mensal. (UNIMONTES, IPC, 12/2011).

Parte do valor gasto pelo trabalhador para a sua alimentação é fruto da tributação

que incide sobre os alimentos. O tributo impõe ao trabalhador, principalmente ao de baixa

renda, um sacrifício elevado já que grande parte de seus rendimentos são destinados ao

consumo. (PINTOS-PAYERAS, 2008).

Para analisar os valores gastos com cesta básica pelo assalariado montesclarense

levou-se em consideração os dados disponibilizados pelo Setor de Índice de Preços ao

Consumidor - IPC - do Departamento de Economia da Universidade Estadual de Montes

Claros (MG) que compreendem o período de janeiro de 2002 a dezembro de 2011, ou seja,

uma série temporal de 10 anos, que se inicia em 2002 - ano em que foi aprovado o

Regulamento do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre

Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação

(RICMS) de Minas Gerais.

63

Os relatórios do IPC – Montes Claros com os valores de cada item são divulgados

mensalmente e, portanto, oferece ao consumidor uma possibilidade de verificar as alterações

de preço de cada um destes itens.

O sistema tributário brasileiro conforme aponta Hickman e Salvador (2006)

possui uma complexa estrutura, haja vista que é composto por um elevado número de tributos.

Dentre os quais se destacam os impostos indiretos que ganham expressivo destaque devido à

magnitude que compõem a carga tributária nacional. Para tanto, com o objetivo de cruzar os

dados e efetuar a análise, foi considerado apenas o ICMS – imposto indireto de grande

importância para o estado de Minas Gerais. Pintos-Payeras (2008, p.36), constata que esse o

ICMS juntamente com o IPI, PIS, COFINS e ISS foram os responsáveis “por 41,43% da

arrecadação total em 2006 e de aproximadamente 85% da arrecadação com impostos

indiretos”, sendo possível, a partir desses dados, confirmar a grande importância desse tributo

a nível estadual como federal.

Considerando-se que o ICMS é um tributo de competência estadual, para a análise

em questão foram consideradas as informações contidas no Regulamento do Imposto sobre

Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de

Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação de Minas Gerais (RICMS). Além

disso, devido à amplitude da oferta de produtos disponíveis no mercado montesclarense,

tornou-se necessário para viabilizar a pesquisa a adoção do pressuposto simplificador de que

incidem sobre os produtos em exame, apenas as alíquotas determinadas pelo RICMS, desse

modo, estabeleceu-se a hipótese de que os alimentos que compõem a cesta básica mínima do

assalariado de Montes Claros são produzidos e vendidos dentro do estado de Minas Gerais.

Montes Claros é um dos municípios com maior arrecadação de ICMS do estado

de Minas Gerais. Segundo dados disponibilizados pela Secretaria de Estado de Fazenda de

Minas Gerais, no ano de 2011, ele ocupou a 17º posição na escala dos 853 municípios que

arrecadam ICMS no estado. O valor total variou em torno de 143 milhões de reais, valor que

correspondeu a 0,50% da receita desse tributo feita pelo estado.

3.3. Procedimento Aplicado para Estimação do ICMS sobre Cesta Básica

Para o cálculo do ICMS sobre a cesta do assalariado montesclarense será adotado

a fórmula desenvolvida por Pintos-Payeras (2008, p.38):

64

[1 ].

(1 )

d Ax

a

Pintos-Payeras (2008, p.38) parte do princípio de que há impostos indiretos cujas

alíquotas previstas em lei coincidem com a taxa efetiva e impostos em que as alíquotas reais

se diferenciam das efetivas. Dos impostos indiretos, apenas a alíquota real do IPI coincide a

com a sua alíquota efetiva, “pois a alíquota é aplicada sobre o valor livre dos impostos” os

demais impostos indiretos possuem alíquotas reais e efetivas distintas.

Pela fórmula d refere-se ao valor do produto pago pelo contribuinte, A refere-se às

alíquotas dos impostos que incidem sobre d e a refere-se às alíquotas que incidem sobre o

valor x da despesa antes dos impostos. O numerador da fórmula será o somatório dos

seguintes impostos: ICMS, PIS, COFINS e ISS. Já o denominador será formado apenas pelo

IPI. (PINTOS-PAYERAS, 2008).

Depreende-se dos dados, que o valor dos impostos indiretos considerados em

unidades monetárias, é dado por:

t= d - x

A taxa efetiva dos impostos é obtida por:

r= t/x

E a carga sobre o valor da despesa será:

rd = t/d.

Para tanto, o cálculo do valor do ICMS que incide sobre o faturamento, será

obtido pela multiplicação do valor da despesa pela alíquota do ICMS:

ICMS = d(AICMS)

E a taxa efetiva do ICMS, uma vez que, o valor deste imposto incide sobre o valor

da Nota Fiscal, será dada por:

65

100.ICMS

ICMSr

x

O valor gasto com PIS e COFINS serão obtidos por:

( ).PIS COFPCof d A A

A taxa efetiva dos dois tributos será:

100.PCof

PCofr

x

Já o IPI como seu cálculo é feito multiplicando-se o valor da despesa antes dos

impostos pela sua alíquota, ele será dado por:

( ).IPIIPI x A

Como o objeto do nosso estudo é um imposto indireto em específico, o ICMS,

somente serão consideradas para os cálculos, as alíquotas de ICMS que são praticadas sobre

os produtos que compõem a cesta básica, os demais impostos apenas para fins didáticos serão

considerados como inexistentes.

Essa mesma metodologia será utilizada também para o cálculo do ICMS com as

suas alíquotas oficiais sem a concessão de benefícios por parte do governo de Minas Gerais.

3.3. Resultados

Os cálculos mostram que a o ICMS sobre a cesta básica do assalariado de Montes

Claros representou em todo o período um percentual cerca de 2,7% quando se leva em

consideração as desonerações concedidas pelo governo mineiro, e um percentual de 11% caso

não fossem oferecidos benefícios aos contribuintes. (Ver GRÁF. 10).

66

(a) Total de ICMS na Cesta Básica de Montes (b) Total de ICMS na Cesta Básica de Montes

Claros no Ano de 2002 com desoneração. Claros no Ano de 2002 sem Desonerações.

(a) Total de ICMS na Cesta Básica de Montes (b) Total de ICMS na Cesta Básica de Montes

Claros no Ano de 2010 com Desoneração. Claros no Ano de 2010 sem Desonerações.

Gráfico 10 - Gastos com ICMS na Cesta Básica do Trabalhador de Montes Claros e os Gastos com

ICMS na Hipótese de Não Ocorrência de Desoneração nos Anos de 2002 e 2010.

Fonte: Elaboração própria a partir dos dados do IPC/Montes Claros e Alíquotas de ICMS constantes

no RICMS/MG e seus Anexos.

O assalariado de Montes Claros no ano de 2011 gastou com o pagamento de

ICMS sobre a sua cesta básica, um valor total de R$ R$ 61,73. Caso não tivesse sido

concedido nenhum benefício para esse contribuinte o valor teria sido de R$ 274,94, ou seja, o

cidadão teria que trabalhar no ano de 2011, em torno de 15 dias para efetuar o pagamento do

tributo total desse ano. Considerando as alíquotas vigentes em Minas Gerais, cerca de três

dias e meio foram suficientes para o assalariado montesclarense pagar o ICMS de todo o ano.

(Ver TAB. 6).

67

O ICMS é um importante imposto fiscal, mas ele também pode ser utilizado como

tributo extrafiscal. A sua seletividade e os benefícios concedidos pelo governo de Minas

Gerais fizeram com que esse imposto seja mais equitativo e garanta maior justiça tributária.

Tabela 6 – Valores da Cesta Básica, do Total de ICMS Pago, do Total sem os Benefícios e o Valor

Poupado de ICMS pelo Assalariado de Montes Claros no Período de 2002 a 2011.

Ano Cesta com

Desoneração

ICMS

Cesta sem

Desoneração

ICMS Economia

2002 R$ 1.188,42 R$ 32,44 R$ 1.300,00 R$ 144,01 R$ 111,58

2003 R$ 1.400,79 R$ 39,76 R$ 1.531,55 R$ 170,50 R$ 130,76

2004 R$ 1.474,08 R$ 39,30 R$ 1.613,34 R$ 172,61 R$ 139,26

2005 R$ 1.482,52 R$ 38,55 R$ 1.614,18 R$ 170,19 R$ 131,66

2006 R$ 1.558,65 R$ 38,61 R$ 1.692,77 R$ 172,72 R$ 134,12

2007 R$ 1.735,28 R$ 41,90 R$ 1.883,58 R$ 190,19 R$ 148,30

2008 R$ 2.439,62 R$ 64,18 R$ 2.629,18 R$ 253,72 R$ 189,56

2009 R$ 2.317,51 R$ 59,03 R$ 2.509,26 R$ 250,76 R$ 191,75

2010 R$ 2.101,05 R$ 56,23 R$ 2.298,90 R$ 254,05 R$ 197,85

2011 R$ 2.265,69 R$ 61,73 R$ 2.478,90 R$ 274,94 R$ 213,21

Total R$ 17.963,61 R$ 471,73 R$ 19.551,66 R$ 2.053,69 R$ 1.588,05

Fonte: Elaboração própria a partir dos dados do IPC/Montes Claros e Alíquotas de ICMS constantes

no RICMS/MG e seus Anexos.

Pela TAB. 6 é possível perceber o quanto o montesclarense gastou, e, sobretudo, o

valor que ele economizou devido aos benefícios concedidos pelo governo de Minas Gerais.

No acumulado do período, a economia chegou a R$ 1.588,05, valor significante para o

trabalhador de Montes Claros, que durante esse período teve rendimentos que variaram de

R$260,00 a R$ 545,00.

Sem as desonerações feitas pelo governo mineiro o valor da cesta básica elevaria

para o consumidor. O valor seria acrescido em até 9,41%, como é o caso dos anos de 2010 e

2011, cujos aumentos em valores seriam de R$197,85 e R$213,21. No período analisado o

68

menor incremento no valor da cesta básica ocorreria em 2008, ano em que o valor elevaria em

torno de 7,77%. (Ver TAB. 6).

As desonerações mostraram o quanto o assalariado de Montes Claros foi

beneficiado com a redução de tais alíquotas, uma vez que, deu ao contribuinte um maior

poder de compra.

Vale lembrar que muitos desses benefícios contemplam a cesta básica de quase

todos os contribuintes, desse modo, não somente os assalariados foram beneficiados, como

também os contribuintes de melhor poder aquisitivo.

Enfim, o ICMS como pôde ser observado, é uma das grandes fontes de

arrecadação do estado de Minas Gerais, entretanto, ele também é capaz de promover equidade

horizontal e vertical, além uma importante aliada no desenvolvimento de regiões e setores, e

no crescimento do poder de compra da população.

69

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A atual estrutura do sistema tributário brasileiro mostra que a tributação no país

encontra sérias distorções com relação à sua finalidade redistributiva. Tributos incidentes

sobre o consumo estão cada vez mais presentes e isso torna a carga tributária regressiva e,

consequentemente, onera em maior peso as famílias – principalmente as de baixa renda.

As renúncias de receitas surgem nesse contexto, para amenizar essa situação e

beneficiar as famílias. As desonerações tributárias do ICMS sobre produtos alimentares

componentes da Cesta Básica aparecem como mecanismo para facilitar o acesso e diminuir os

gastos com alimentação efetuados pelas famílias. O estudo mostrou que o segmento da

população que mais se beneficia com as renúncias de receitas tributárias por parte do Estado

são as de baixa renda, uma vez que, os gastos com alimentos constituem parte expressiva de

seus rendimentos conforme aponta pesquisas de orçamento familiar de diferentes institutos

como FIPE, FGV, IBGE, UNIMONTES. Os gastos com alimentação situam-se entre um dos

maiores no orçamento das famílias.

Neste contexto, a pesquisa tinha por objetivo analisar o modo com que o Estado,

por meio de sua política fiscal, pode contribuir para o atendimento das necessidades básicas,

como as necessidades fisiológicas. O estudo mostrou que dentre as atribuições conferidas ao

Estado, a função distributiva mostra-se como a mais eficiente para promover equidade e

satisfazer as necessidades básicas do cidadão. No que se refere à carga tributária sobre os

alimentos o Estado pode fornecer subsídios que reduzem os custos desse grupo e, portanto,

elevam a renda disponível do contribuinte. A desoneração tributária sobre a cesta básica

beneficia, portanto, toda a população, pois torna mais acessível os produtos de necessidade

básica do ser humano além de ser um importante instrumento de redistribuição de renda.

Especificamente, o estudo buscou verificar a incidência do ICMS na cesta básica

do agregado familiar da cidade de Montes Claros-MG. O estudo mostrou que o gasto com

alimentação compromete boa parte do rendimento das famílias montesclarenses (em torno de

35%). Além disso, foi possível perceber que a participação do ICMS na cesta básica da

cidade, no período de 2002 a 2011 foi em média 2,7%. Em valores, no ano de 2011 o valor

gasto com ICMS foi de R$61,73, enquanto que o acumulado do período foi R$471,73, que

equivale a mais de duas cestas básicas tomando-se como base o valor desta no mês de

dezembro de 2011.

O estudo tinha como segundo objetivo estimar o ganho obtido pelos trabalhadores

urbanos com a desoneração fiscal do governo do estado de Minas Gerais. Os dados mostraram

70

que sem a desoneração concedida pelo governo estadual, o valor total da cesta básica nesse

período seria acrescido em 8,84%. No acumulado do período a economia chegou a R$

1.588,05, valor extremamente significativo para um consumidor, principalmente aqueles que

têm rendimento de um salário mínimo. Mensalmente, as famílias teriam que gastar uma maior

parte de seu rendimento com a aquisição de alimentos, pois sem a desoneração tributária o

preço de muitos deles seriam elevados. Em dezembro de 2011 o valor da cesta básica

montesclarense foi de R$197,08, tomando-se como base o salário mínimo vigente no período

o custo para a aquisição da ração essencial mínima do trabalhador foi de 36,16%, ao passo

que, sem a renúncia do governo o gasto passaria dos 39%. Observa-se, portanto, que a

desoneração reduz o valor da cesta básica e, portanto, eleva a renda disponível dos

trabalhadores.

Pelo presente trabalho foi possível depreender que o volume de ICMS embutido

na cesta básica do trabalhador de Montes Claros mostra-se relativamente baixo ao ser

comparado com o valor caso não ocorresse a desoneração tributária. A intervenção do Estado

beneficia as famílias ao reduzir o valor gasto com alimentação e de igual modo garante uma

tributação mais justa e equitativa, além de gerar um maior poder de compra para elas.

É certo, porém, que nem sempre as desonerações concedidas pelo governo são

repassadas à população. Em meio a uma realidade em que a busca pelo lucro e por retornos

crescentes são constantes, burlar a lei e maquiar fatos para elevar a rentabilidade são situações

que podem ser encontradas, daí surge a necessidade de uma maior fiscalização para que os

objetivos reais dos benefícios sejam atingidos.

Os benefícios trazidos pela desoneração da cesta básica é um assunto importante e

que gera polêmica. Atualmente, está sendo discutida em âmbito nacional a desoneração de

tributos estaduais e federais incidentes sobre os produtos da cesta básica. Com essa finalidade

será formada uma comissão para definir quais os produtos que receberão essa desoneração. A

comissão será formada por representantes dos estados, dos ministérios da Fazenda, da Saúde,

do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, da Casa Civil, do Instituto de Pesquisa

Econômica Aplicada (IPEA) e do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e têm

prazo até 31 de dezembro de 2012 para apresentar a proposta.

Segundo informações do secretário adjunto do Ministério da Fazenda a

desoneração é coisa certa, contudo a sua realização depende de vários fatores, entre eles a

negociações com os estados, uma vez que, é deles a competência de tal imposto.

71

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77

UNIVERSIDADE ESTADUAL DE MONTES CLAROS

CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS

CURSO DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS

TRIBUTAÇÃO E DESONERAÇÃO FISCAL SOBRE OS PRODUTOS

ALIMENTÍCIOS QUE COMPÕEM A CESTA BÁSICA.

MONTES CLAROS, 2002 A 2011.

Nome: Débora Alice Quintino Lopes

Orientadora: Luciene Rodrigues

MONTES CLAROS – MG

MARÇO/2012

78

DÉBORA ALICE QUINTINO LOPES

TRIBUTAÇÃO E DESONERAÇÃO FISCAL SOBRE OS PRODUTOS

ALIMENTÍCIOS QUE COMPÕEM A CESTA BÁSICA.

MONTES CLAROS, 2002 A 2011.

Projeto apresentado ao Departamento de Ciências

Econômicas, da Universidade Estadual de Montes

Claros como requisito para obtenção do grau de

bacharel em Economia.

Orientadora: Luciene Rodrigues

MONTES CLAROS – MG

MARÇO/2012

79

1. TEMA:

Tributação e desoneração fiscal sobre os produtos alimentícios que compõem a cesta básica.

Montes Claros, 2002 a 2011.

80

2. DELIMITAÇÃO DO OBJETO:

O ICMS é um imposto indireto e como a sua incidência se dá em função do

consumo, tem um caráter regressivo em relação à renda da contribuinte. É um dos importantes

meios pelo qual o Estado arrecada, mas também, onera o seu cidadão, principalmente a

população de baixa renda que despende grande parte de seu rendimento para a aquisição de

bens de consumo. PINTOS-PAYERAS e CARVALHO (2009).

Os benefícios fiscais aparecem nesse cenário como meio forma de amenizar os

efeitos da tributação tornando-a mais justa e equitativa.

O presente trabalho visa identificar a incidência do ICMS na cesta básica do

trabalhador de Montes Claros, bem como as desonerações que alcançam esses produtos.

81

3. OBJETIVOS:

3.1. OBJETIVO GERAL:

Verificar qual o valor de ICMS está embutido no preço dos produtos da cesta básica

do trabalhador de Montes Claros no período de 2002 a 2011.

3.2. OBJETIVOS ESPECÍFICOS:

Compreender a dinâmica da tributação brasileira evidenciando os impostos

indiretos.

Calcular o ICMS na cesta básica de Montes Claros

Estimar o obtido pelos trabalhadores urbanos com a desoneração fiscal do

governo do estado de Minas Gerais.

82

4. JUSTIFICATIVA:

A Constituição de 1988 conferiu ao Brasil o título de Estado de Direito Democrático

e Social, cujo objetivo fundamental é assegurar aos seus cidadãos o exercício de seus direitos

sociais, garantindo, sobretudo, o bem-estar social através da igualdade e da construção de uma

sociedade justa.

Um meio que é válido ao país utilizar como forma de promover essa sociedade

solidária e justa é o sistema tributário, pois é o tributo que, em grande parte, compõe a receita

pública – fonte que custeia o Estado nas atividades que garantem a efetivação de sua

responsabilidade através da prestação de serviços indispensáveis à população. Consoante a

essa ideia, Bastos (2006, p.144) aponta sobre a função social do tributo:

(...) para desenvolver essas atividades que regulam a vida humana em sociedade, o

Estado precisa, além do dinheiro propriamente dito, planejar seus gastos e despesas

para fazer menor o percurso até a almejada realização do bem comum. Essas tarefas

a serem realizadas pelo Estado são o que se denomina Atividade Financeira do

Estado.

Inserido nessa atividade está o Poder/ Dever de Tributar ou função tributária,

conforme veremos, com o desiderato precípuo de conseguir os meios financeiros

necessários para viabilizar o atuar do Estado, que no caso brasileiro tem seus

objetivos fundamentais expressos no art. 3o da CF/88, entre os quais a construção de

uma sociedade justa e solidária, a erradicação da pobreza e da marginalização e a

redução das desigualdades sociais e regionais.

(...) não é apenas a previsão normativa que legitima a cobrança de tributos, nem

apenas a observância das garantias constitucionais dos contribuintes, mas também,

e, sobretudo, sua efetiva utilização para alcance dos objetivos supra referidos.

Possui, dessa feita, o tributo uma função social da qual não se pode desviar.

Os tributos têm como fundamento promover ao Estado os recursos financeiros

capazes de financiar as necessidades coletivas, devendo, portanto, serem considerados como o

custo de se promover a cidadania.

O tributo como aponta Moura e Faustino (2009, p.4) “(...) é o gênero do qual, no

Brasil, derivam cinco espécies, a saber: imposto, taxa, contribuição de melhoria, contribuições

especiais e empréstimo compulsório”. Pereira (1999, p.89) sustenta que o imposto constitui-se

como o mais nobre dentre todos os tributos, em virtude de sua característica de

universalidade. Essa espécie de tributo tem como fato gerador uma atividade que independe

da atuação direta do estado para com o contribuinte, além disso, Moura e Faustino (2009, p.4)

sustentam como sendo uma obrigação cuja finalidade essencial é a de prover os gastos

oriundos da administração pública.

83

Em meio aos impostos podem-se destacar os impostos indiretos. Para Siqueira,

Nogueira e Souza (2001, p.514) os impostos indiretos são classificados como:

(...) aqueles cobrados de produtores com relação à produção, venda, compra ou uso

de bens e serviços. Frequentemente, impostos indiretos são arrecadados em vários

estágios do processo de produção e venda, de forma que seus efeitos sobre os preços

pagos pelo consumidor final na cadeia de transações não são claros.

.

O imposto indireto possui como fundamental característica a regressividade. Deste

modo, outro não é o entendimento de Viol, Rodrigues e Paes (2002, p.8):

(...) tributos indiretos têm natureza regressiva em relação à renda total. Ou seja,

embora as famílias com mais alta renda consumam mais e, portanto, paguem mais

impostos indiretos em valores absolutos, a relação entre esse montante pago e a

renda total (valores relativos) tende a ser mais alta para famílias com baixa renda.

Tal regressividade é característica intrínseca da tributação indireta e, por vezes,

mitigada por uma imposição de alíquotas menores sobre os bens básicos (a

princípio, mais consumidos pelos estratos menos abastados).

Dentre os impostos indiretos destaca-se o ICMS, imposto de competência estadual e

grande importância fiscal, uma vez que, as receitas tributárias dos estados provêm na grande

maioria desse imposto.

O Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços é um tributo de

competência estadual e que envolve as operações relativas à circulação de mercadorias e

sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação.

(COÊLHO, 2009 e SANTOS, 2006).

Mas, além de sua função fiscal o ICMS pode a apresentar uma função extrafiscal

que é verificada por meio da concessão de benefícios fiscais. Através deles o governo

desonera os contribuintes que necessitarem e promovem uma melhor distribuição de renda e

amplia o poder aquisitivo. Essas renúncias favorecem o consumidor, bem como fomenta

setores da economia. (VIOL, 2002).

Diante da importante consideração exposta e respaldada pelo veemente interesse pela

área tributária, surgiu a motivação em trabalhar com o tema e em responder a problemática:

Qual o peso do ICMS na cesta básica do trabalhador de Montes Claros?

Essa pesquisa se valida pela necessidade de analisar quanto o trabalhador

montesclarense gasta mensalmente para pagar o ICMS que está embutido no custo de sua

alimentação.

84

5. PROBLEMA

Ribeiro e Gesteiro (2008, p.33) citam que a própria Constituição Federal do Brasil

dispõe em seu artigo 3º que “os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil

consistem na construção de uma sociedade livre, justa e solidária; garantir o desenvolvimento

nacional; erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais

e promover o bem de todos”, deste modo a arrecadação tributária é fundamental para que o

Estado possa atuar de modo a cumprir a sua função.

O ICMS é um imposto indireto e tem efeito regressivo sobre a renda do contribuinte,

além disso, incide sobre a alimentação que é uma das necessidades básicas vitais do ser

humano.

Diante dessa situação o presente trabalho busca analisar a cesta básica do trabalhador

de Montes Claros e verificar quanto do total despendido para a alimentação é destinado para o

pagamento do ICMS?

85

6. HIPÓTESES

Há elevado desequilíbrio na base de incidência da carga tributária brasileira,

sendo predominante a tributação sobre o consumo.

O ICMS despendido na cesta básica é elevado e a hipótese de não desoneração

eleva o caráter regressivo do imposto.

86

7. METODOLOGIA

Para o desenvolvimento do presente estudo, far-se-ão necessárias pesquisas

bibliográficas. Lakatos (1992, p.43) sustenta que esse tipo de pesquisa “trata-se de

levantamento de toda a bibliografia já publicada, em forma de livros, revistas, publicações

avulsas e imprensa escrita. Sua finalidade é colocar o pesquisador em contato com tudo que

foi escrito sobre determinado assunto (...)” e, consoante a esse entendimento serão feitas

pesquisas com diversos autores, dentre eles: Filellini (1994), Moura e Faustino (2009), Castro,

Santos e Ribeiro (2010), Giambiagi e Além (2001), Hickman e Salvador (2006), Bastos

(2006), Viol, Rodrigues e Paes (2002), Pintos-Payeras (2008) Pintos-Payeras e Carvalho

(2009), Oliveira (2009), Coêlho (2009), Santos (2006), além de investigações em artigos,

catálogos, entre outras fontes.

Também se fará necessário para produzir esse estudo, pesquisas descritivas, que

segundo Silva e Menezes (2001, p.21) procura descrever características enfocando a relação

das variáveis, ou seja, a partir dessa sustentação serão utilizados dados para a identificação de

fatores importantes dentro do sistema tributário nacional, e se fizer necessário, a obtenção de

dados de sistemas tributários de outros países.

Além das citadas, far-se-á necessário, do ponto de vista dos procedimentos técnicos,

o uso de pesquisa documental que conforme aponta Lakatos (1992, p. 21) apud Gil (1991) é

“(...) elaborada a partir de materiais que não receberam tratamento analítico”. Por

conseguinte, para esse fim, serão coletadas informações documentais provenientes de órgãos

governamentais, tais como Secretaria da Receita Federal do Brasil, Instituto Brasileiro de

Geografia e Estatística, Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, entre outros.

87

8. REFERENCIAL TEÓRICO

8.1. O Papel do Estado na Teoria Econômica

8.1.1. Políticas Econômicas Governamentais

As políticas econômicas governamentais concentram-se em três funções básicas que

se encontram de modo usual, agregadas entre si, conforme exposto por Filellini (1994, p.51)

“o tratamento isolado dessas políticas responde a uma mera questão de conveniência

expositiva, porquanto em nenhuma circunstância elas podem ser desvinculadas”, as funções,

portanto, para efeitos didáticos serão abordadas de caráter individuais, não podendo, no

entanto, na prática serem consideradas de tal modo.

Sendo assim, podem-se decompor as funções do governo em três políticas:

Política Alocativa;

Política Distributiva

Política Estabilizadora

8.1.1.1. Política Alocativa

Segundo Filellini (1994, p.52) a função alocativa se divide em três: alocação intra-

setorial, alocação intersetorial e, por último, em alocação e crescimento.

Através da alocação intra-setorial o governo toma medidas que interferem na

composição dos bens que estão disponíveis para a sociedade tanto pelo setor público, como

pelo setor privado. Portanto, o objetivo principal do governo é alocar de maneira eficaz os

bens, para que sejam empregados de modo a maximizar seus valores e a disponibilidade de

seus recursos, mediante certo nível de renda.

A alocação intersetorial restringe-se na decisão em combinar a alocação entre bens

públicos e privados.

Por fim, tem-se o crescimento econômico, que por sua vez, também está presente na

política alocativa, e respalda-se na eficiência do Estado em acumular seus recursos de modo a

mantém uma melhoria futura, sem, necessariamente, afetar o bem-estar social da população.

88

8.1.1.2. Política Distributiva

Através desta política o governo busca corrigir, segundo Filellini (1994, p.54) “a

distribuição resultante de renda (...) não equitativa e ineficiente”, ou seja, é o meio que a

autoridade governamental utiliza para modificar a distribuição de rendas imposta pelo

mercado.

Os principais instrumentos utilizados pelo governo para promover essa função

alocativa são as transferências, os impostos e os subsídios, pois por meio de suas

transferências segundo Giambiagi e Além (2001, p.34), ”o governo pode promover uma

redistribuição direta da renda, tributando em maior medida os indivíduos pertencentes às

camadas de renda mais altas, e subsidiando os indivíduos de baixa renda”.

As desonerações tributárias ou renúncias aparecem, portanto, como forma de

subsidiar e favorecer setores e contribuintes. É um importante meio pelo qual o Estado

promove crescimento e desenvolvimento. (VIOL, 2002).

8.1.1.3. Política de Estabilização

Conforme aponta Filellini (1994, p.57):

As medidas de estabilização dizem respeito – para uma dada capacidade produtiva –

aos níveis desejáveis de produção, emprego, preços, e equilíbrio no Balanço de

Pagamentos, ou seja, as grandes variáveis macroeconômicas, cujo desempenho afeta

a economia em uma dimensão nacional.

Entende-se, portanto, que é uma política voltada para uma boa direção da demanda

agregada, através de instrumentos fiscais e monetários.

Através da política fiscal e utilizando-se de seus instrumentos: tributação e gastos do

governo, a autoridade governamental adota medidas objetivando controlar a demanda.

Da mesma forma, com o intuito de agir sobre a demanda agregada, esse mesmo

governo intervém através da política monetária interferindo no total de moeda em circulação.

8.1.2. Receitas e Gastos Públicos

89

8.1.2.1. Receitas Públicas

As receitas públicas têm como primordial função custear os gastos públicos, elas,

entretanto, também podem ser usadas, conforme dito anteriormente, para estabilizar a

demanda agregada da economia.

As principais fontes de custeio das receitas públicas são:

Os tributos;

As receitas de vendas;

A venda de ativos reais e financeiros;

A criação de moeda pelo tesouro;

Receitas de transferências;

Contribuições parafiscais;

Empréstimos externos;

Receitas diversas;

A mais importante dessas fontes de arrecadação é a categoria dos tributos. O tributo

além de ser a mais antiga forma de geração de receitas é também o mais usual devido seu

característica de ser obrigatória, conforme salienta Filellini (1994, p.62) “como regra geral, os

impostos são cobrados sem nenhuma referencia ao seu provável uso. São, portanto,

pagamentos exigidos sem promessa de contrapartida”.

8.1.2.2. Gastos Públicos

Segundo Filellini (1994, p.61), os gastos públicos podem assumir diferentes

categorias:

Despesas de bens e serviços;

Pagamento de transferências;

Gastos com subsídios;

Aquisição de ativos financeiros;

90

Cada uma das categorias citadas acima age mutuamente entre si e conjuntamente

com as receitas públicas visando garantir que os processos do governo de alocação,

distribuição e estabilização da economia alcancem patamares elevados, capazes de refletir de

maneira eficiente na sociedade no todo.

8.2. O Tributo

Conforme consta em Moura e Faustino (2009, p.3) O Código Tributário Nacional em

seu artigo 3º caracteriza o tributo como:

Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se

possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada

mediante atividade administrativa plenamente vinculada.

O tributo, portanto, como consta no CTN, pode ser considerado como uma obrigação

do cidadão para com o Estado, pois é lícito a este Estado cobrar através do tributo a aquisição

de disponibilidade econômica e, sendo assim, ele deve ser aceito e entendido como um dos

meios de que o governo utiliza para financiar suas obrigações para com a sociedade.

Além disso, também consta no trecho do código acima, que o tributo somente pode

ser constituído desde que haja lei anterior para lhe regular, portanto, as obrigações que são

decorrentes de prestações contratuais não podem ser consideradas como tributos, uma vez

que, é a força do contrato que foi celebrado, respaldados pelo desejo das partes, que obriga a

adesão e o pagamento de tal obrigação, não sendo, portanto, uma lei.

Uma das qualidades do tributo é ser considerado como uma obrigação e não como

uma penalidade – como é o caso da multa que decorre da punição de um ato ilícito e,

portanto, faz jus a necessidade do pagamento de uma pena pecuniária. Por conseguinte, nesse

sentido, a expressão que o CTN traz do tributo em seu artigo 3º (...) que não constitua sanção

de ato ilícito, vem sacramentar essa característica e afastar a ideia de punição que versa sobre

o tributo. A expressão acima, do mesmo modo, não pode confundir o cidadão a acreditar que

as atividades ilícitas não são tributáveis, pois conforme já exposto, o tributo decorre da

aquisição de disponibilidade econômica, ou seja, é o fato gerador desse tributo que confere a

sua obrigação pecuniária e não o ato ilícito. Em apoio a essa ideia, vem o princípio non olet –

significando “não tem cheiro” – e para aditamento dessa característica vem o complemento do

§ 1º do art. 43 do CTN:

91

A incidência do imposto independe da denominação da receita ou do rendimento, da

localização, da condição jurídica ou nacionalidade da fonte, da origem e da forma de

percepção.

Outra característica bastante importante do tributo, é que depois de instituído em lei,

ele deve ser obrigatoriamente cobrado, ou seja, é algo vinculado, não tendo, portanto, a

autoridade administrativa, o poder discricionário de cobrá-lo. Sendo assim, após editada a lei

que o regulamente, mesmo considerando iníquo pela autoridade, o tributo deve

obrigatoriamente se arrecadado.

8.2.1. Funções do Tributo

Em suma, a função principal do tributo é conforme Moura e Faustino (2009, p.3)

“prover o Estado de recursos financeiros. Entretanto, alguns podem ser usados pelo Estado

como forma de implementar seus objetivos sociais e econômicos”, sendo assim, pode-se, para

alguns tributos, cobrar tarifas diferenciadas, haja visto a necessidade através deles de

fomentar determinados setores e regiões da economia. De modo preciso as funções do tributo

se destacam em três:

Fiscal: Arrecadação voltada para recursos do Estado.

Extrafiscal: A principal finalidade é intervir no domínio econômico.

Parafiscal: Sob a delegação da entidade competente, entes estatais arrecadam

tributos com o intuito de custear atividades autônomas de interesses das categorias, e

de maneira indireta, interesse do Estado.

8.2.1.1. Função Social dos Tributos

O tributo tem como caráter intrínseco uma função social, pois através da arrecadação

tributária é possível realizar políticas que são capazes de redistribuir a receita tributária

visando o bem comum. Em conformidade tem-se Brasil (2009, p7) “entender a função social

do Tributo significa compreender que o Estado existe para a consecução do bem comum e que

a sociedade é a destinatária dos recursos arrecadados pelo governo”.

92

8.2.2. Espécies de Tributos

A Constituição Federal Brasileira derivou do gênero tributo, cinco a saber espécies:

Impostos;

Taxas;

Contribuição de melhoria;

Contribuições especiais (sociais, interventivas e outras);

Empréstimo compulsório;

As taxas são tributos comumente utilizados para regular o poder de polícia. Elas têm

como fato gerador atividades atreladas a um serviço que o Estado – de maneira contrária ao

imposto – efetivamente deve se incumbir a realizar de maneira específica e vinculada á

pecúnia que foi arrecadada.

A contribuição de melhoria, por sua vez, conforme Moura e Faustino (2009, p.5) “é

um tributo cuja obrigação tem como fato gerador a valorização de imóveis decorrentes de

obras públicas”, oneram, portanto, as benfeitorias auferidas pelo contribuinte.

As contribuições especiais de maneira bastante peculiar se dedicam a promover

interesses de categorias profissionais e/ou econômicos. Já os empréstimos compulsórios –

tributos de competência exclusiva da União – somente podem ser instituídos por lei

complementar e têm a finalidade de recolher recursos destinados, exclusivamente, para

financiar as despesas para às quais foram criados.

Por fim, o imposto é uma espécie de tributo imposta ao contribuinte decorrente de

um fato gerador totalmente desvinculado de uma efetiva atividade estatal, nesse mesma

direção o art. 16 do CTN afirma que “imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador

uma situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte”,

entendendo-se, portanto, que não há compulsão e nem mesmo vinculação do imposto com

nenhuma atividade exclusiva do ente federativo, sendo ele tão-somente utilizado de maneira

genérica na composição dos recursos cabíveis ao Estado e que se destinam a financiar as

despesas gerais atribuídas a ele.

93

8.2.3. Classificação dos Impostos

Os impostos podem ser classificados em:

Diretos: Incidentes sobre o contribuinte que praticou o fato gerador.

Indiretos: Impostos que é repassado para terceiros e que efetivamente, incide

sobre os consumidores finais.

Reais: Incidentes sobre coisas e que não possuem caráter pessoal.

Pessoais: Impostos que levam em consideração as características pessoais dos

contribuintes.

Proporcionais: Impostos que possuem alíquota única e incidem sobre o valor da

matéria que será tributada.

Progressivos: Impostos em que suas alíquotas aumentam à medida que se eleva a

base de cálculo.

Regressivos: Impostos regressivos em relação à renda do contribuinte,

característica intrínseca dos impostos indiretos, por não considerarem o poder

aquisitivo das pessoas, e, portanto, incidem de maneira idêntica.

Neutros: Seria um tipo que imposto que não impactasse de modo algum a

disponibilidade econômica da pessoa.

Fixos: Imposto que não leva em consideração a dimensão do fato gerador, apenas

considera uma quantia fixa pré-determinada.

8.3. Carga Tributária

Afonso e Araújo (2004, p. 5) aludem que “o conceito de carga tributária é

equivalente à arrecadação de todos os tributos coletados no país em proporção ao PIB

(produto interno bruto)”, ou seja, mede a relação entre as arrecadações tributárias e o Produto

Interno Bruto dentro de um espaço de tempo.

8.3.1. A Carga Tributária Brasileira

94

Para Castro, Santos e Ribeiro (2010) na elaboração da Constituição Brasileira de

1891, um tema de grande destaque foi o campo fiscal, pois o cenário da época – marcado pela

interrupção do período imperial e a idealização de um ente federativo – carecia de uma

estrutura capaz de alicerçar o novo regime republicano que se formava. Por conseguinte, a

nova estrutura formada buscou firmar-se em uma melhor distribuição das competências entre

a União e os Estados.

A composição da nova estrutura formada, na íntegra, não se diferenciou muito da

antiga, porém a inclusão e exclusão de alguns tributos foi o que marcou essa mudança. Nesse

período alguns impostos como os de armazenagem, os de farois e outros como os de

transportes foram extintos, permanecendo poucos impostos como os de importação e

exportação – que foram alterados apenas na nomenclatura.

Esses impostos que estavam sendo cobrados passaram a compor a receita tributária

do país, porém alguns dos mais importantes deles – como é o caso dos impostos sobre o

consumo de bens e sobre renda – com a implantação da nova estrutura foram rejeitados, isso

devido acreditarem que esses fatos geradores já haviam sido tributados.

Na distribuição das competências, a União ficou responsável por vários tributos entre

eles os sobre as importações de procedência estrangeira, as taxas de selo, etc. e aos estados e

municípios couberam alguns impostos como os sobre indústrias e profissões, sobre imóveis

rurais e urbanos, entre outros.

Uma das características marcantes da carga tributária daquela época era motivada

pelo ideal de “Estado Liberal” que se predominava naquele momento, e concomitante a isso,

tem-se a elevada carga que havia sido cobrada da população nos períodos colonial e imperial,

logo, essas podem ter sido peças fundamentais na organização dessa nova carga tributária.

Com essa Constituição, porém, o equilíbrio federativo não teve uma grande

predominância, pois mesmo com a autonomia concedida para os estados, fazia-se necessário

uma intervenção por parte da União no sentido de redistribuir a riqueza que estava

centralizada em algumas regiões – Minas Gerais e São Paulo e de maneira mais vagarosa Rio

de Janeiro e no Rio Grande do Sul. Nesse contexto, aponta Castro, Santos e Ribeiro (2010,

p.159):

O poder central encontrava-se enfraquecido financeiramente e dominado pelas

oligarquias regionais mais poderosas econômica e politicamente. Estas definiam, em

seu benefício, as principais medidas de política econômica, e o governo republicano

não dispunha, portanto, de condições para adotar tais medidas. Isto também não era

recomendado pelo pensamento dominante sobre o papel do Estado e da tributação.

Assim a nova Federação transformou-se, na prática, numa “federação para poucos”,

95

e o sistema tributário em uma caixa de ressonância destes conflitos, preservando e

ampliando suas distorções.

8.3.2. Evolução da Carga Tributária Nacional (1947 a 2003)

Para Santos e Costa (2008, p.582), são bastante divergentes as formas de mensuração

e dimensão da carga tributária brasileira, entretanto, é certo que em todas as estimas têm-se

uma tendência ascendente desse importante indicador nacional. Varsano et al. (1998) expõe

em sua obra que o primeiro registro em que se tem referência sobre a carga tributária

brasileira ocorreu em 1947 – momento em que se efetuou pela primeira vez o registro

metódico das Contas Nacionais Brasileiras. Nessa primeira análise, segundo o autor, a carga

tributária nacional representava, assim como ilustrada na tab.1, cerca de 13.84% do PIB

nacional, estimação que vagarosamente atingiu aproximadamente 18,7% em 1958. Essa

preponderância, porém, perdeu sensivelmente sua força até o período de 1962, período em

que se verificou uma queda neste índice. Esse cenário, no entanto, alterou-se conforme aponta

Giambiagi e Além (2001) ao mencionar que após a reforma da década de 1960 – marcada

pelas mudanças ocorridas nas arrecadações e na quantidade de tributos existentes – observou-

se um aumento na carga tributária, passando ela a representar cerca de 25% do PIB durante o

final da década de 60 e início dos anos 70.

Para Varsano et al. (1998, p.3) “a reforma da década de 60 criou um sistema

tributário que, a despeito de pecar contra a eqüidade e o grau de centralização, era

tecnicamente avançado para a época”. Pois, o Brasil adotou nesse período uma técnica de

tributação que apenas era utilizada na França, na qual se tributava sobre o valor adicionado,

reduzindo-se, assim, a incidência cumulativa que apenas restringiu-se aos impostos únicos

sobre combustíveis e lubrificantes e sobre a energia elétrica. Nessa ocasião elevou-se a

arrecadação dos impostos sobre a renda e proventos, configurando-se em um enriquecimento

da administração fazendária.

Durante o período de recessão da década de 1980 para Varsano et al. (1998, p.3) a

carga tributária manteve-se em um patamar quase que estável, apresentado apenas uma

pequena variação positiva próximo ao ano de 1983. Após esse período a arrecadação voltou

novamente a cair e a carga tributária somente alcançou o patamar em que antes se encontrava

apenas após o Plano Collor em 1990, mantendo-se consideravelmente estável nesse período.

96

Com a implantação do Real, uma nova onda de elevação na carga tributária pode ser

verificada, isso em decorrência da introdução de novo sistema que previa a elevação no

montante de impostos e contribuições cobrado aos contribuintes, neste cenário a carga

tributária atingiu ao fim da década de 1990 atingiu cerca de 30% do Produto Interno Bruto.

Para Afonso e Araújo (2004, p. 5) em suma, a carga tributária brasileira apresentou

oscilações significantes em três momentos específicos:

O primeiro conforme já citado na obra de Varsano et al. (1998, p.3) ocorreu na

reforma tributária realizada no país em 1965/67, o segundo com a implantação do Plano

Collor e o terceiro como mostra a Tab. 1 ocorreu após a crise cambial do ano de 1999.

Tabela 1 – Evolução da Carga Tributária Global – 1947/2003 – em % PIB

Ano Carga Ano Carga Ano Carga Ano Carga

1947 13,84 1962 15,76 1977 25,55 1992 25,01

1948 14,03 1963 16,05 1978 25,70 1993 25,78

1949 14,39 1964 17,02 1979 24,66 1994 29,75

1950 14,42 1965 18,99 1980 24,52 1995 29,41

1951 15,74 1966 20,95 1981 25,25 1996 29,09

1952 15,41 1967 20,47 1982 26,34 1997 29,56

1953 15,20 1968 23,29 1983 26,97 1998 29,64

1954 15,82 1969 24,87 1984 24,34 1999 31,71

1955 15,05 1970 25,98 1985 24,06 2000 32,67

1956 16,42 1971 25,26 1986 26,19 2001 34,14

1957 16,66 1972 26,01 1987 23,77 2002 35,65

1958 18,70 1973 25,05 1988 22,43 2003 35,85

1959 17,86 1974 25,05 1989 24,13

1960 17,41 1975 25,22 1990 28,78

1961 16,38 1976 25,14 1991 25,24

Fonte: Afonso e Araújo, 2004, p.20.

Para Giambiagi e Além (2001) merece destaque, no entanto, a estrutura da carga

tributária que se instalou, uma vez que, de maneira predominantemente o que se pode

observar foi uma alta tributação indireta, ou seja, elevação nos tributos sobre bens e serviços,

representados pela variação de 40% para 45% da receita tributária total, ao mesmo tempo em

97

que as tributações sobre o patrimônio e sobre a renda –tributos diretos – apresentaram

respectivamente um patamar de 2% e de 18% do montante total arrecadado de tributos.

8.3.4. Impostos Diretos e Indiretos

O sistema tributário brasileiro, conforme aponta Pintos-Payeras (2008, p.36), “não

é de fácil compreensão”, uma vez que, concentra-se na taxação de inúmeras espécies

tributárias. Entretanto, para que haja fidelidade nos dados da carga tributária nacional, faz-se

necessário para a sua medição levar em consideração todas as espécies tributárias elencadas

nos artigos 145 e 149 da Constituição Federal, sendo elas: os impostos, as taxas e as

contribuições de melhorias, assim como as contribuições sociais, de intervenção no domínio

econômico e de intervenção das categorias profissionais ou econômicas. Tradicionalmente,

essas categorias tributárias se classificam, segundo a incidência efetiva de sua taxação, em

tributos diretos e indiretos. (OLIVEIRA, 2006).

Na incidência direta dos tributos o ônus imputado pelo Estado incide diretamente

sobre o contribuinte, não sendo, portanto, passível a sua transferência para terceiros, haja vista

que, os fatos geradores de tais tributos concentram-se na renda auferida e na existência de

riqueza acumulada. (VIOL, RODRIGUES E PAES, 2002 e OLIVEIRA, 2009).

A relação dos impostos diretos pode ser vista no QUADRO 1.

Imposto Ano de Instituição

Renda e Proventos de Qualquer Natureza (IR) 1922

Propriedade Territorial Rural (ITR) 1891/1934

Propriedade Territorial Urbana (IPTU) 1891/1934

Grandes Fortunas (IGF) 1988

Transmissão Causa Mortis e Doações (ITCD) 1891/ 1988

Transmissão de Imóveis Inter Vivos 1934/ 1988

Propriedade de Veículos Automotores 1986

Quadro 1 – Relação dos Impostos Diretos Brasileiros e o Ano de Instituição no Brasil.

Fonte: Oliveira, 2009, p.191.

98

Os impostos indiretos segundo Oliveira (2009, p.191) “são aqueles que têm

justificada a sua cobrança no fato de uma determinada renda ser gasta (despendida)”. Esse

tipo de tributo incide sobre a produção, a circulação e o consumo de bens e serviços.

Normalmente eles são arrecadados em vários estágios da produção e da comercialização,

constituindo, portanto, como o real motivo da dificuldade em mensurar os valores

despendidos em cada fase das transações. Pelo QUADRO 2 é possível ver a distribuição dos

impostos indiretos.

Imposto Ano de Instituição

Importação (II) 1808

Exportação (IEx) 1818

Produtos Industrializados (IPI) 1966

Operações Financeiras (IOF) 1966

Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) 1923/ 1988

Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN) 1891/ 1966

Quadro 2 – Relação dos Impostos Indiretos Brasileiros e o Ano de suas Instituições no País.

Fonte: Oliveira, 2009, p.197.

99

9. CRONOGRAMA

Atividades Mar/

2012

Abr/

2012

Mai/

2012

Jun/

2012

Jul/

2012

Ago/

2012

Set/

2012

Out/

2012

Nov/

2012

Dez/

2012

Elaboração

do Projeto de

Pesquisa

Entrega do

Projeto

Pesquisa

Bibliográfica/

Documental

Elaboração

do 1º

Capítulo

Depósito do

1º Capítulo

Elaboração

do 2º

Capítulo

Depósito do

2º Capítulo

Elaboração

do 3º

Capítulo

Depósito do

3º Capítulo

Redação

Definitiva

Depósito da

Monografia

Defesa da

Monografía

100

10. ORÇAMENTO

DESPESAS

Especificação das

Despesas

Unidade de

Medida

Quantidade Valor em R$

Unitário Total

Folhas Papel Ofício Pacote 02 10,00 10,00

Fotocópias Unidade 500 0,05 25,00

Encadernação Unidade 03 1,50 4,50

CD virgem Unidade 03 1,00 3,00

Cartucho de Tinta Unidade 02 45,00 90,00

Caneta Unidade 01 1,00 1,00

Lápis Preto Unidade 01 0,15 0,15

Borracha Unidade 01 0,50 0,50

Total 134,15

Fonte: Comércio de Montes Claros em 07/03/2012.

RECEITAS

Recursos Próprios.............................................................................................R$ 134,15

101

11. PLANO DE ESTUDOS

INTRODUÇÃO

1. SATISFAÇÃO DAS NECESSIDADES BÁSICAS E ATRIBUIÇÕES DO ESTADO NA

ECONOMIA

1.1. A Teoria das Necessidades Humanas Básicas

1.2. Funções do Estado na Abordagem Keynesiana

1.3. O Financiamento do Estado

1.4. Tributos

1.4.1. Impostos Diretos e Indiretos

1.5. Principais Fundamentos da Teoria Tributária

1.6. Carga Tributária

1.6.1. Evolução da Carga Tributária Brasileira

1.6.2. Estrutura da Carga Tributária Brasileira

2. ORÇAMENTO PÚBLICO DE MINAS GERAIS

2.1. Despesas e Receitas do Estado de Minas Gerais

2.2. Origem e Característica do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços

(ICMS)

2.3. Desoneração Tributária em Minas Gerais

3. INCIDÊNCIA DE ICMS NA CESTA ALIMENTAR ESSENCIAL MÍNIMA DO

ASSALARIADO DA CIDADE DE MONTES CLAROS/MG

3.1. Material e Base de Dados

3.2. Procedimento Aplicado para Estimação do ICMS sobre Cesta Básica

3.3. Resultados

CONSIDERAÇÕES FINAIS

102

12. REFERÊNCIAS

AFONSO, José Roberto Rodrigues e ARAÚJO, Erika Amorim. A Carga Tributária

Brasileira: Evolução Histórica e Principais Características. São Paulo: UNICAMP, 2004.

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