IPTU / ITR - IOB · Justi˜ ca-se o exame conjunto do IPTU e do ITR em face das características e...

O IPTU e o ITR constituem impostos que incidem sobre a propriedade predial e territorial urbana e sobre a propriedade territorial rural, de competência dos Municípios e da União, respectivamente, onerando os proprietários, os possuidores e os titulares de domínio útil.

Trata-se de tributos disciplinados em distinta legislação (municipal e federal), com diferenciados âmbitos geográ� cos de validade, em razão dos critérios normativos que conceituam e delimitam as zonas urbana e rural.

As funções sociais da propriedade urbana diferem das funções relativas à propriedade rural e atinentes à política agrícola e fundiária e à reforma agrária, em virtude dos fundamentos e princípios constitucionais.

Na aplicação das normas tributárias, devem ser consideradas as características e as peculiaridades referentes à localização do imóvel, tendo em vista as políticas urbana e rural. Devem ser aplicados o Estatuto da Cidade no âmbito do IPTU, dispondo sobre parcelamento, edi� cação ou utilizaçãocompulsória; o usucapião especial; a concessão de uso especial para efeito de moradia; o direito de superfície e de preempção, plano diretor, e o Código Florestal, que se insere na sistemática do ITR.

O estudo jurídico analisa as distintas formas de utilização do imóvel, como é o caso do compartilha-mento (condomínio, incorporação, loteamento, time sharing e shopping center).

Todavia, diversos aspectos das normas estruturadoras dos dois impostos têm origem em conceitos relativos aos mesmos institutos do direito privado, como é o caso da “propriedade”, da “posse” e do “domínio útil”, hauridos no Direito Civil e na legislação complementar.

Nesse sentido, observa-se acentuada identidade relativa às formas de aquisição (usucapião, registro e de acessão); de perda (alienação, renúncia, abandono, perecimento e desapropriação) e de restrição (preservação ambiental, limitação administrativa, ocupação temporária, parcela-mento, servidão e tombamento).

Manifestas semelhanças tributárias também decorrem de singulares situações jurídicas relativas aos aspectos pessoais, concernentes ao adjudicante, ao arrematante, ao arrendatário, ao cessionário do direito de uso, ao � duciante, ao locatário, ao promitente comprador, ao super� ciário, ao usuário titu-lar do direito de habitação, ao usufrutuário e aos responsáveis (solidários, sucessores, terceiros, etc.).

As desonerações tributárias também de� uem da matriz constitucional, como é o caso das imunida-des relativas às entidades governamentais; aos templos; aos partidos políticos; às entidades sindi-cais dos trabalhadores e suas fundações; e às instituições de educação e assistência social.

Justi� ca-se o exame conjunto do IPTU e do ITR em face das características e das circunstâncias apontadas, porque se revelam nítidos diversos aspectos das regras matrizes de incidência, consubs-tanciando uma mesma identidade jurídica.

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ISBN 978‐85‐379‐2810‐3

IPT

U /

ITR

IPTU-ITRTeoria e Prática

JOSÉ EDUARDO SOARES DE MELOMestre, Doutor e Livre-Docente em Direito Tributário pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC/SP); Visiting Scholar da Universidade da Califórnia (Berkeley); Orientador da Buceryus Law School (Hamburgo); Professor Emérito da Faculdade Brasileira de Tributação; ex-Professor Titular da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC/SP); ex-Coordenador do Curso de Especialização em Direito Processual Tributário da PUC/Cogeae; Membro do Conselho de Estudos de Finanças e Tributação da Associação Comercial do Estado de São Paulo; Professor dos Cursos de Especialização do Instituto Brasileiro de Direito Tributário (IBET); Professor dos Cursos de Especialização da Fundação Getúlio Vargas (FGVlaw); Professor dos Cursos de Especialização do Insper; lecionou Direito Comercial e Tributário nos Cursos de Graduação e Especialização na Fundação Getúlio Var-gas (FGV/SP) durante 10 (dez) anos; ex-Juiz do Tribunal de Impostos e Taxas da Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo (TIT) durante 24 (vinte e quatro) anos; ex-Diretor do Instituto Geraldo Ataliba de Direito Público e Empresarial (IGA-Idepe); ex-Diretor e ex-Conselheiro do Instituto dos Advogados de São Paulo (IASP); Consultor jurídico.

XXXXXXXXXXSUMÁRIO

APRESENTAÇÃO ........................................................................ 13

CAPÍTULO I. ESTRUTURA ........................................................ 15

I - ASPECTO PESSOAL

1. SUJEITO ATIVO ................................................................... 15

1.1. Competência ............................................................... 15

1.2. Capacidade .................................................................. 17

2. SUJEITO PASSIVO ................................................................ 19

2.1. Contribuintes .............................................................. 19

2.1.1. Legislação ....................................................... 19

2.1.2. Espécies .......................................................... 20

2.1.2.1. Proprietário ..................................... 20

2.1.2.2. Possuidor ........................................ 22

2.1.2.3. Titular do domínio útil ................... 28

2.2. Situações jurídicas singulares ..................................... 30

2.2.1. Adjudicante .................................................... 30

2.2.2. Arrematante .................................................... 31

2.2.3. Arrendatário ................................................... 33

2.2.4. Cessionário do direito de uso ......................... 35

2.2.5. Comodatário .................................................. 37

8 IPTU-ITR - Teoria e Prática • José Eduardo Soares de Melo

2.2.6. Fiduciante ...................................................... 39

2.2.7. Locatário ........................................................ 40

2.2.8. Promitente comprador do imóvel .................. 43

2.2.9. “Sem-terra” ..................................................... 47

2.2.10. Superficiário ................................................... 49

2.2.11. Usuário titular do direito de habitação .......... 55

2.2.12. Usufrutuário ................................................... 56

2.3. Responsável ................................................................. 59

2.3.1. Noções gerais ................................................. 59

2.3.2. Solidariedade .................................................. 60

2.3.3. Sucessores ...................................................... 65

2.3.3.1. Natureza pessoal da obrigação tri-butária. Negócios imobiliários. Fa-lecimento ........................................ 65

2.3.3.2. Fusão. Transformação. Incorpora-ção. Cisão ........................................ 67

2.3.3.3. Extinção e continuidade da ativi-dade ................................................ 68

2.3.4. Terceiros ......................................................... 71

2.3.5. Infrações ......................................................... 76

II - ASPECTO MATERIAL

1. PROPRIEDADE ..................................................................... 77

1.1. Aspectos históricos das terras ..................................... 77

1.2. Embasamento tributário ............................................. 85

1.3. Características básicas ................................................. 85

1.4. Imobiliária ................................................................... 87

1.5. Função social .............................................................. 88

1.5.1. Política agrícola, fundiária e reforma agrária . 89

1.5.2. Política urbana ............................................... 91

9Sumário

1.6. Aquisição .................................................................... 99

1.6.1. Usucapião ....................................................... 100

1.6.1.1. Conceito ......................................... 100

1.6.1.2. Espécies .......................................... 102

1.6.1.2.1. Extraordinária ................ 102

1.6.1.2.2. Ordinária ........................ 103

1.6.1.2.3. Especial .......................... 105

1.6.1.2.4. Indígena ......................... 113

1.6.1.3. Ação judicial ................................... 126

1.6.2. Registro de título ............................................ 128

1.6.2.1. Fundamento normativo e princí-pios ................................................. 128

1.6.2.2. Registro Torrens .............................. 134

1.6.3. Acessão ........................................................... 135

1.6.4. Quilombolas ................................................... 138

1.7. Compartilhamento ...................................................... 141

1.7.1. Condomínio ................................................... 141

1.7.1.1. Aspectos básicos ............................. 141

1.7.1.2. Condôminos. Direitos e deveres ..... 142

1.7.1.3. Administração ................................. 145

1.7.1.4. Edilício ............................................ 145

1.7.1.4.1. Disposições gerais .......... 145

1.7.1.4.2. Instituição ...................... 146

1.7.1.4.3. Administração ................ 149

1.7.1.4.4. Extinção ......................... 150

1.7.2. Incorporação .................................................. 151

1.7.3. Loteamento e condomínio fechado ................ 154

1.7.4. Cemitérios privados ....................................... 157

1.7.5. Clubes de campo ............................................ 158

1.7.6. Time sharing ................................................... 159

1.7.7. Shopping center ............................................... 161


1.8. Perda ........................................................................... 165

1.8.1. Alienação ........................................................ 165

1.8.2. Renúncia ........................................................ 165

1.8.3. Abandono ....................................................... 166

1.8.4. Perecimento ................................................... 167

1.8.5. Desapropriação ............................................... 168

1.8.5.1. Pressupostos ................................... 170

1.8.5.2. Descumprimento da função social da propriedade rural ....................... 173

1.8.5.3. Cultivo de plantas psicotrópicas ..... 173

1.8.5.4. Características relativas a imóveis particulares ..................................... 174

1.9. Restrição ..................................................................... 176

1.9.1. Área de preservação ambiental ....................... 176

1.9.2. Edificação compulsória .................................. 179

1.9.3. Imóvel rural adquirido por estrangeiro .......... 181

1.9.4. Limitação administrativa ................................ 190

1.9.5. Ocupação temporária ..................................... 192

1.9.6. Parcelamento .................................................. 193

1.9.7. Requisição ...................................................... 196

1.9.8. Servidão .......................................................... 197

1.9.8.1. Civil ................................................ 197

1.9.8.2. Administrativa ................................ 202

1.9.9. Tombamento .................................................. 203

2. POSSE ................................................................................... 207

2.1. Conceito. Elementos ................................................... 207

2.2. Classificação ................................................................ 212

2.3. Aquisição .................................................................... 218

11Sumário

2.3.1. Características e modos .................................. 218

2.3.2. Pessoas habilitadas à aquisição e transmissão 221

2.4. Perda ........................................................................... 222

3. DOMÍNIO ÚTIL .................................................................... 224

III - ASPECTO QUANTITATIVO

1. BASE DE CÁLCULO ............................................................. 226

1.1. Noções gerais .............................................................. 226

1.2. IPTU ............................................................................ 228

1.2.1. Valor venal ...................................................... 228

1.2.2. Atualização ..................................................... 233

1.3. ITR .............................................................................. 234

1.3.1. Área tributável ................................................ 234

1.3.2. Áreas alagadas ................................................ 241

2. ALÍQUOTAS.......................................................................... 246

2.1. IPTU ............................................................................ 246

2.2. ITR .............................................................................. 254

IV - ASPECTO TEMPORAL

1. NOÇÕES GERAIS ................................................................. 256

2. IPTU - ITR ............................................................................ 258

V - ASPECTO ESPACIAL

1. NOÇÕES GERAIS ................................................................. 260

2. IPTU - ITR ............................................................................ 261

CAPÍTULO II. PRINCÍPIOS ....................................................... 269

1. LEGALIDADE ....................................................................... 269

2. IGUALDADE ......................................................................... 271

3. CAPACIDADE CONTRIBUTIVA .......................................... 273


4. VEDAÇÃO DE CONFISCO .................................................. 276

5. ANTERIORIDADE E IRRETROATIVIDADE ........................ 280

6. PROGRESSIVIDADE ............................................................ 282

6.1. IPTU ............................................................................ 282

6.2. ITR .............................................................................. 290

CAPÍTULO III. DESONERAÇÕES TRIBUTÁRIAS ................... 293

1. INCENTIVOS ....................................................................... 293

2. IMUNIDADE ......................................................................... 294

2.1. Natureza e interpretação ............................................. 294

2.2. Espécies ....................................................................... 297

2.2.1. Recíproca ........................................................ 297

2.2.2. Templos .......................................................... 309

2.2.3. Partidos políticos, inclusive suas fundações. Entidades sindicais dos trabalhadores. Insti-tuições de educação e de assistência social, sem fins lucrativos ......................................... 310

2.2.4. Glebas rurais .................................................. 318

2.2.5. Restrições legais ............................................. 320

2.2.6. Índios ............................................................. 327

2.2.7. Quilombolas ................................................... 328

2.3. Suspensão .................................................................... 333

3. ISENÇÃO .............................................................................. 334

3.1. ITR .............................................................................. 334

3.2. IPTU ............................................................................ 335

CAPÍTULO IV. OBRIGAÇÕES ACESSÓRIAS ............................ 337

1. IPTU ...................................................................................... 337

2. ITR ........................................................................................ 338

BIBLIOGRAFIA ........................................................................... 343

XXXXXXXXXXAPRESENTAÇÃO

O IPTU e o ITR constituem impostos que incidem sobre: a) a pro-priedade predial e territorial urbana; e b) a propriedade territorial rural, de competência dos Municípios e da União, respectivamente, oneran-do os proprietários, os possuidores e os titulares de domínio útil.

Trata-se de tributos disciplinados em distinta legislação (muni-cipal e federal), com diferenciados âmbitos geográficos de validade, em razão dos critérios normativos que conceituam e delimitam as zo-nas urbana e rural.

As funções sociais da propriedade urbana diferem das funções relativas à propriedade rural e atinentes à política agrícola e fun-diária e à reforma agrária, em razão dos fundamentos e princípios constitucionais.

Na aplicação das normas tributárias, devem ser consideradas as ca-racterísticas e as peculiaridades referentes à localização do imóvel, tendo em vista as políticas urbana e rural. Devem ser aplicados o Estatuto da Cidade no âmbito do IPTU, dispondo sobre parcelamento, edificação ou utilização compulsória; usucapião especial; concessão de uso especial para efeito de moradia; direito de superfície e de preempção, plano dire-tor, etc.; e o Código Florestal, que se insere na sistemática do ITR.

O estudo jurídico analisa as distintas formas de utilização do imóvel, como é o caso do compartilhamento (condomínio, incorpo-ração, loteamento, time sharing e shopping center).


Todavia, diversos aspectos das normas estruturadoras dos dois impostos têm origem em conceitos relativos aos mesmos institutos do direito privado, como é o caso da “propriedade”, da “posse” e do “domí-nio útil”, hauridos no Direito Civil e na legislação complementar.

Nesse sentido, observa-se acentuada identidade relativa às for-mas de aquisição (usucapião, registro e acessão); perda (alienação, renúncia, abandono, perecimento e desapropriação), e restrição (pre-servação ambiental, limitação administrativa, ocupação temporária, parcelamento, servidão e tombamento).

Manifestas semelhanças tributárias também decorrem de singu-lares situações jurídicas relativas aos aspectos pessoais, concernentes ao adjudicante, ao arrematante, ao arrendatário, ao cessionário do di-reito de uso, ao fiduciante, ao locatário, ao promitente comprador, ao superficiário, ao usuário titular do direito de habitação, ao usufrutuá-rio e aos responsáveis (solidários, sucessores, terceiros, etc.).

As desonerações tributárias também defluem da matriz consti-tucional, como é o caso das imunidades relativas às entidades gover-namentais; aos templos; aos partidos políticos, às entidades sindicais dos trabalhadores e suas fundações; e às instituições de educação e assistência social.

Justifica-se o exame conjunto do IPTU e do ITR em face das características e das circunstâncias apontadas, porque se revelam níti-dos diversos aspectos das regras matrizes de incidência, consubstan-ciando uma mesma identidade jurídica.

XXXXXXXXXXCAPÍTULO I

ESTRUTURA

I - ASPECTO PESSOAL

1. SUJEITO ATIVO

1.1. Competência

A titularidade dos tributos é outorgada às pessoas políticas de direito público interno, de conformidade com as diretrizes constitu-cionais. O princípio federativo e a autonomia municipal das referidas pessoas consagram uma forma de Estado, disciplinando os direitos conferidos aos entes públicos, mediante a fixação de expressas e pre-cisas pautas de competência para dispor sobre as matérias tributárias tratadas na Constituição Federal.

A competência tributária é a aptidão para criar os tributos, legal-mente e de forma abstrata, indicando todos os elementos da hipótese de incidência, compreendendo as pessoas (sujeitos ativos e passivos), as materialidades e as quantificações, em determinadas coordenadas de tempo e espaço.

A instituição de qualquer espécie tributária só pode ser exer-cida pela pessoa política eleita pela Constituição, que fixa os res-pectivos estados, fatos, situações e atividades, de modo a assegurar a decorrente receita financeira. A competência significa superior princípio constitucional que se caracteriza pela “privatividade,


indelegabilidade, incaducabilidade, inalterabilidade, irrenunciabili-dade e facultatividade”1.

As pessoas políticas são dotadas de “privatividade” para criar os tributos que lhes foram reservados pela Constituição, o que, por via oblíqua, implica exclusividade e consequente proibição de seu exer-cício por quem não tenha sido consagrado com esse direito. Trata-se de matéria de ordem pública, eivando-se de nulidade a instituição do imposto pela pessoa política que não seja dotada de competência.

IPTU - Compete aos Municípios instituir imposto sobre a pro-priedade predial e territorial urbana (CF, artigo 156, I)

ITR - Compete à União instituir imposto sobre a propriedade territorial rural (CF, artigo 153, V).

O requisito da “indelegabilidade” proíbe que uma pessoa po-lítica transfira o direito à instituição do tributo a outra pessoa, sim-plesmente pela circunstância de que estaria sendo violado o princípio federativo, que conferiu tributos e receitas a cada esfera de governo. A “intransferibilidade” nem mesmo seria viável por emenda à Cons-tituição, em face da vedação categórica contida no inciso I do § 4º do artigo 60, de seu texto, por implicar a abolição da forma federativa do Estado.

Portanto, não pode o Município transferir à União, aos Estados, ou a qualquer outro Município o exercício da competência sob qual-quer pretexto, como é o caso de inexistência de aparelhamento da máquina administrativa.

A “incaducabilidade” e a “facultatividade” constituem pressu-postos da competência, em razão de que a falta de seu exercício não lhes afasta o direito assegurado pela Constituição, porque não estabe-leceu qualquer espécie de perda tributária em razão de mera inércia legislativa.

1. CARRAZZA, Roque Antônio. Curso de Direito Constitucional Tributário. 25. ed. São Paulo: Malheiros, 2009. p. 519.

17Capítulo I. EStrutura

O requisito da competência coaduna-se com a regra prevista no CTN (artigo 8º), no sentido de que “o não exercício da competência tributária não a defere a pessoa jurídica de direito público diversa da-quela a que a Constituição a tenha atribuído”.

É irrelevante o fato de o Município não haver instituído o IPTU, pois tem direito constitucional assegurado de editar a norma compe-tente a qualquer momento.

A “inalterabilidade” é contemplada como elemento substancial da competência tributária, porque acode ao irrestrito prestígio do princípio federativo, não podendo ser modificada a matéria tributá-vel. É inadmissível que o Município passe a considerar como zona urbana área rural, mediante alteração de requisitos do CTN (artigo 32, § 1º).

A “irrenunciabilidade” significa que as pessoas políticas não de-têm o direito de dispor das receitas tributárias, que lhes são atribuídas pela Constituição, o que não se confunde com o desinteresse no efe-tivo exercício de sua competência. É vedado ao Município editar lei negando sua competência relativa à tributação dos imóveis urbanos.

1.2. Capacidade

A capacidade tributária é a aptidão para uma pessoa figurar no polo positivo da obrigação tributária. “Correlaciona-se com o sujei-to que ocupa a posição de credor dentro da obrigação tributária e que detém, portanto, a titularidade do direito subjetivo à prestação tributária.”2

O autor oferece precisas considerações concernentes à “trans-ferência” (ou delegação) da referida capacidade, na figura dos “auxi-liares dos sujeitos ativos”; como também observa que a arrecadação tributária é feita, em geral, pelo destinatário do tributo, por meio de

2. CARRAZZA, Roque Antônio. O sujeito ativo da obrigação tributária. São Paulo: Resenha Tributária, 1977. p. 101.


seus competentes órgãos. Nada impede, porém, que tal incumbência

seja confiada a uma pessoa qualquer (pública ou privada), estranha à

organização administrativa do mesmo.

A arrecadação dos tributos por outra pessoa política, ou ter-

ceiro (particular), não caracteriza delegação. O fato de a instituição

financeira receber os impostos não representa nenhuma inconstitu-

cionalidade, na medida em que os tributos já foram anteriormente

instituídos pela legislação ordinária. No caso de significativo número

de proprietários de imóveis (localizados em cidades litorâneas) resi-

direm nas capitais dos Estados, é razoável entender que aqueles mu-

nicípios contratem empresas (situadas na Capital) para promoverem

a cobrança dos respectivos tributos.

No caso do ITR, a CF determina a fiscalização e a cobrança pe-

los Municípios que assim optarem, na forma da lei, desde que não

implique redução do imposto ou qualquer outra forma de renúncia

fiscal (CF, artigo 153, § 4º, III, na redação da Emenda nº 42, de 19 de

dezembro de 2003).

A Lei Federal nº 11.250, de 27 de dezembro de 2005, regula-

menta o referido preceito constitucional, em razão do que a União,

por intermédio da Secretaria da Receita Federal do Brasil, poderá ce-

lebrar convênios com o Distrito Federal e os Municípios que assim

optarem, visando delegar a atribuição de fiscalização, inclusive a de

lançamento dos créditos tributários, e de cobrança do ITR, sem pre-

juízo da competência supletiva da RFB.

A Instrução Normativa RFB nº 1.640, de 11 de maio de 2016,

dispõe sobre a celebração do mencionado convênio, assinalando o

seguinte:

a) não prejudicará as competências supletivas da RFB de fisca-

lização, inclusive as de lançamento de créditos tributários, e

de cobranças relativas ao ITR, e nem poderá implicar redução

do imposto ou qualquer outra forma de renúncia fiscal;

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