La problemática de la política agrícolaen la actualidad

Jamile Bergamaschine Mata Diz1, jmatadiz@yahoo.com.br1. Doutora em Direito Público pela Universidade de Alcala, Madri, Espanha; professora

da Universidade Federal de Viçosa, MG.

RESUMO: O problema da política agrícola naatualidade. Este artigo analisa os mecanismos deatuação comunitária da PAC (Política Agrária Co-mum) e as principais questões relacionados com talpolítica, especialmente no que refere ao financia-mento. Após analisar de maneira concisa as princi-pais reformas empreendidas pelas instituições co-munitárias e adotadas pelos Estados membros a partirda Agenda 2000, pudemos enumerar algumas dasquestões analisadas para conseguir uma política agrí-cola conforme com a tendência do mercado inter-nacional e com os objetivos da própria UE.Palavras-chaves: política agrícola, atuação comuni-tária, reformas.

RESUMEN: La problemática de la política agrí-cola en la actualidad. Este trabajo analiza los me-canismos de actuación comunitaria en materia PACy las principales cuestiones relacionadas con dichapolítica comunitaria, especialmente en lo que serefiere a la financiación. Tras analizar de maneraconcisa las principales reformas emprendidas por lasinstituciones comunitarias y adoptadas por los Esta-dos miembros a partir de la Agenda 2000, podemosenumerar algunos de los problemas planteados paralograr una política agrícola conforme con latendencia del mercado internacional y con losobjetivos de la propia UE.Palabras llaves: política agrícola, actuacióncomunitaria, reformas.

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ABSTRACT: The problematic of the agriculturalpolitics in the present time. This article analyzesthe mechanisms of community performance of theCAP (Common Agrarian Politics) and the mainquestions related to such politics, specially in whatrefers to the financing. After analyzing in a conciseway the main reforms enterprisinged by thecommunity institutions and adopted by the Stateswhich are members from the 2000 Diary, we couldenumerate some of the questions analyzed to get anagricultural politics according to the tendency of theinternational market and to the objectives of the EU.Keywords: agricultural politics, communityperformance, reforms.

Introducción

La agricultura ha sido tradicionalmente una de las prioridades de losresponsables políticos europeos, y más aún durante la negociación del Tratadode Roma, cuando todavía permanecía reciente en la memoria el recuerdo de lapenuria alimenticia de la posguerra.

La Política Agraria Común (PAC), que se adoptó en 1962, se vio impulsadapor la necesidad estratégica de disponer de un suministro seguro de alimentosen Europa, lo que condujo a un aumento deliberado de la producción nacionalde alimentos y a una reducción de la dependencia de las importaciones. La UEtiene más poder en este ámbito que en cualquier otro y la legislación agrícolacomunitaria supera en amplitud la legislación aprobada por la UE en cualquierotro ámbito político.

La PAC se considera uno de los ámbitos más importantes de las políticasde la Unión Europea. La razón no es sólo su peso en el presupuesto comunitario(un porcentaje cercano al 50%, que disminuye con el paso de los años), el grannúmero de personas a las que afecta a la extensión del territorio donde seaplica directamente, sino también su valor simbólico y la amplitud de la cesióndel ejercicio de la competencia legislativa efectuada por los Estados miembrosen favor de las instituciones europeas.

Además, la PAC se financia con recursos del Fondo Europeo deOrientación y de Garantía Agrícola (Feoga), el cual absorbe una parte sustancialdel presupuesto comunitario. La gran cantidad de recursos económicos que sehan aportado para este capítulo ha permitido que el sector agropecuario endiversos lugares de Europa – caso de Francia, España o Italia – pudiera subsistirfrente al mercado mundial.

Durante su periodo de funcionamiento, la PAC ha ido alcanzando muchode los objetivos que se había ido marcando como fomentar la producción y laproductividad, estabilizar los mercados agropecuarios, asegurar el abastecimiento

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y proteger a los agricultores de las oscilaciones de los mercados mundiales1 . Sinembargo, este éxito se vio acompañado de una serie de efectos colateralesmenos positivos: los agricultores comunitarios incrementaron su producción hastasuperar el nivel de absorción del mercado, de manera que se generaron enor-mes excedentes y aumentó exponencialmente el gasto agrícola comunitario.

Por ello, desde la década de los 80 las instituciones comunitarias buscansoluciones adecuadas para que los problemas derivados del excedente deproducción agrícola de la UE puedan ser efectivamente subsanados, sin perjudicara los productores y al negocio agrícola. Además, los planteamientos relativos ala participación de la PAC en el presupuesto comunitario se encuentran en elorden del día debido a los debates relacionados con las perspectivas financieraspara el período 2007-2013.

En este trabajo pretendemos analizar los mecanismos de actuacióncomunitaria en materia PAC y las principales cuestiones relacionadas con dichapolítica comunitaria, especialmente en lo que se refiere a la financiación. Deinicio, nos dedicaremos al estudio de los instrumentos y objetivos de la PAC.

I – Estructura y objetivos de los instrumentosde política agrícola

La PAC está compuesta por una serie de normas y mecanismos queregulan la producción, el comercio y el manejo de los productos agrícolas en la UE,por lo que es la política más integrada de la región. La agricultura y el transporteson los únicos sectores donde se da la comunitarización integral de las decisiones.

Los principales objetivos de la PAC, según lo establecido en el artículo 33del Tratado CE, son los siguientes: 1) incrementar la productividad agrícola,fomentando el progreso técnico, asegurando el desarrollo racional de laproducción agrícola, así como el empleo óptimo de los factores de producción,en particular, de la mano de obra; 2) garantizar un nivel de vida equitativo a lapoblación agrícola, en especial, mediante el aumento de la renta individual de losque trabajan en la agricultura; 3) estabilizar los mercados; 4) garantizar la seguridadde los abastecimientos; 5) asegurar al consumidor suministros a precios razonables.

Para lograr los objetivos previamente mencionados, el art. 34 TCE establecela creación del esquema de Organización Común de los Mercados que son losinstrumentos básicos del mercado agrícola común, en la medida en que eliminanlos obstáculos al libre comercio intracomunitario de productos agrícolas ymantienen barreras arancelarias comunes frente a los productos procedentesde países ajenos a la UE. La misión de estas organizaciones es orientar laproducción agrícola y estabilizar los mercados para garantizar una renta establea los agricultores y un suministro continuo a los consumidores europeos.Asimismo, se han ido creando progresivamente hasta alcanzar la mayoría de los

1 Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, Secretaría General Técnica. Lanueva Política Agraria Común, Madrid, 1993.

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productos, concretamente un 90% de la producción agrícola comunitaria (POZO,2004, p. 1016-1018). Tres principios fundamentales, definidos en 1962,caracterizan el mercado agrícola común y, por lo tanto, las organizacionescomunes de mercado: a) un mercado unificado: implica, por un lado, la librecirculación de los productos agrícolas en el territorio de los Estados miembros y,por otro, la utilización de medios y mecanismos comunes en el conjunto de laUE para su organización; b) la preferencia comunitaria: se da preferencia a losproductos agrícolas de la UE, que se comercializan a precios inferiores a los delos productos importados; además, se protege el mercado interior de lasimportaciones de terceros países a precios reducidos y de las grandesfluctuaciones del mercado mundial; c) la solidaridad financiera: todos los gastosy desembolsos derivados de la aplicación de la PAC se sufragan con cargo alpresupuesto comunitario.

Estos instrumentos se adoptan bajo la forma de normas comunitariassobre la competencia (en general, Reglamentos), de una coordinación obligatoriade las diversas organizaciones nacionales de mercado o una organización europeade mercado. Los mecanismos de los que las OCMs disponen para desempeñarsu función varían según los productos, destacándose los siguientes: a) un siste-ma de intervención de los mercados mediante ayudas al almacenamiento pú-blico o privado, precios institucionales que acotan el mercado o ayudas deconsumo; b) ayudas directas para garantizar un nivel de vida equitativo a losagricultores; c) ayudas excepcionales; d) limitación de la producción en deter-minados sectores; e) derecho de aduana y restituciones por exportación.

El proyecto de Constitución Europea, actualmente en fase de ratificación,apenas modifica el texto material vigente para la agricultura, limitándose a in-cluir la noción de “mercado interior” y a clarificar la insatisfactoria posición de lapesca en la PAC. Los arts. III-227 y III-228 prácticamente mantienen las mismasdisposiciones ya vigentes en los Tratados anteriores, sin entrar en la problemá-tica relativa a la financiación o a la ampliación, aunque se extiende la codecisióna los ámbitos de la PAC.

Por fin, tenemos que mencionar que las revisiones de las organizacionescomunes de mercado mediterráneas (aceite, algodón y tabaco)2 suponen la

2 El Consejo, el 22 de abril de 2004, adoptó el denominado Paquete Mediterráneo.Como era de prever, se confirmó el principio de disociación de las ayudas, concarácter obligatorio, si bien en algunos casos a título parcial (aceite de oliva - 60 por100 como mínimo-, algodón - 65 por 100- y tabaco - 40 por 100, hasta 2010) yen otros total (lúpulo y, a partir de 2010, también el tabaco). Véase ComisiónEuropea. Propuestas de Reglamentos modificativos de los Reglamentos (CE) 1782/2003 y 827/68 (COM (2003) 698 de 18.11.2003) y también BORDE, R. Arce yFRANCÉS, G. Escribano. El impacto de la liberalización comercial agrícolaeuromediterránea. Boletín ICE, n. 2706, MCE, Madrid, 22 oct. 04 nov. 2001,donde los autores analizan la situación de la producción agrícola de los países intray extracomunitarios de la cuenca mediterránea.

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continuación de la reforma de la PAC aprobada en 2003, según comentaremosposteriormente. Anteriormente, en la Comunicación de la Comisión de 2002,Revisión intermediaria de la PAC, la institución comunitaria propuso una revisiónsectorial de las organizaciones comunes del mercado, a fin de mejorar sufuncionamiento. Asimismo, la Comisión ha hecho hincapié en la necesidad dedesacoplar las ayudas, es decir, romper los vínculos entre la producción y larenta, lo cual permitiría sustituir las ayudas a la producción mediante pagosdirectos, reforzando el segundo pilar (desarrollo rural).

II – Financiación de la PAC

En la historia de la Unión Europea, la política agropecuaria ha jugado unpapel fundamental. Dentro del presupuesto de la Unión Europea, la agriculturase lleva la parte más importante tal y como se ve en el gráfico 1.

El Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria (Feoga) es el instru-mento que permite financiar la Política Agrícola Común. El Comité del Feoga,integrado por representantes de los Estados miembros y de la Comisión, esquien gestiona este Fondo en el marco de la cooperación entre la Comisión ylos Estados miembros. Previamente es la Comisión quien se encarga de ponera disposición de los Estados miembros los recursos financieros necesarios parahacer frente a los gastos del Feoga mediante anticipos de los gastos pagados.Además, se pone a disposición de los Estados miembros un fondo de operacionespara la aplicación de los programas en el marco de las medidas de desarrollorural. Fue creado en enero de 1962, mediante el Reglamento n° 25 de 1962. En1964 se dividió en dos secciones: la Sección “Garantía” y la Sección “Orientación”.

La Sección Garantía Tiene por objeto la financiación de los gastos deriva-dos de la aplicación de la política de mercados y precios. A partir de 1993,debido a la reforma de la PAC, la Sección Garantía del Feoga financia total oparcialmente medidas que no están relacionadas con la gestión de los merca-dos agrarios propiamente dicha (retirada de tierras, ayudas a las rentas, proteccióndel medio ambiente, lucha contra el fraude, etc.).

La sección de Garantía del Fondo se encarga de financiar los gastos de lasOCMs, medidas de desarrollo rural que acompañan al apoyo a los mercados ylos gastos relativos a determinadas medidas del sector veterinario, así comocampañas informativas sobre la política agrícola común.

Durante los últimos cinco años, los fondos del Feoga-Garantía se handistribuido entre los diferentes países de la Unión Europea, según las perspec-tivas financieras adoptadas por el Consejo Europeo (gráfico 2).

La sección de Garantía del Feoga puede financiar hasta el 50%, e incluso,en algunos casos, hasta el 75% de los costes subvencionables de las medidasdestinadas a implementar la política agrícola común y a promocionar elmodelo agrícola europeo entre los agricultores, los demás agentes del mundorural y la opinión pública.

GRÁFICO 1 La PAC en el presupuesto comunitario

GRÁFICO 2 Distribución de los recursos FEOGA-Garantía por Estadomiembro

Fuente: Comisión Europea. Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural

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En junio de 1998, la Comisión de Agricultura y Desarrollo Rural presentóun informe elaborado según el procedimiento de consulta relacionado con lareforma de la PAC en el contexto de la Agenda 2000. Dicho informe señalabaque el modelo agrícola europeo debía reconciliar la dimensión económica de laagricultura con su papel social, medioambiental y de uso de la tierra, así comola necesidad de proteger los productos regionales. Esto conllevaba proteger lasexplotaciones familiares y contribuir a la cohesión económica y social, lo querequiere asegurar un equilibrio entre producción, agricultores y tierra,desempeñando a la vez un papel en la economía mundial3 .

La sección de Orientación financia otros gastos en el ámbito del desarrollorural4 , en concreto aquellos que no son financiados por la sección de Garantíadel Feoga y que tienen una finalidad estructural: a) la mejora de las estructurasde las explotaciones agrarias; b) la reconversión y reorientación de la capacidadde producción agraria; c) el fomento de la producción no alimentaria; d) eldesarrollo sostenible de los bosques; e) la diversificación de las actividades; f) elmantenimiento y fomento de sistemas agrícolas de bajos insumos; g) laconservación y promoción de una naturaleza; h) la eliminación de las desigual-dades entre hombres y mujeres.

Junto al Feoga-Orientación, en la política estructural comunitaria se handesarrollado otros tres instrumentos: 1) Fondo Europeo de Desarrollo Regional(Feder): Este Fondo, que interviene en los objetivos número 1, 2 y 5b, tiene

3 Como bien manifiesta GORGUES, A. Colom y OLIVITO, E. Sáez “En la actualidaden la UE, los principales elementos de las propuestas en las nuevas políticas agríco-las quedan clasificados bajo cuatro categorías, 1. los cambios de los OrganizacionesComunes de Mercado (OCM), 2. un nuevo conjunto de medidas horizontalesaplicables a todas las OCM, 3. medidas de desarrollo rural, que incluyen el agro-medioambiente, y 4. provisiones para la entrega de ayuda a los países de EuropaCentral y del Este previa a su entrada en la UE. Los objetivos prioritarios de losFondos Estructurales, las Iniciativas Comunitarias y Acciones de Innovación y losFondos de Cohesión van a hacer posible los objetivos de las nuevas políticaseuropeas agrarias: Implantar una política integrada de desarrollo rural sosteniblepor medio de un instrumento jurídico único que garantice una mayor coherenciaentre el desarrollo rural y la política de precios y de mercados de la política agrícolacomún (PAC) y potenciar todos los elementos integrantes del desarrollo rural (DR)fomentando la participación de los agentes local.” Programas europeos que buscanun desarrollo sostenible: desde el período 1994-1999 hasta la agenda 2000.Revista de desarrollo rural y cooperativismo agrario, n. 5, 2001, p. 87.

4 Véase Reglamento (CE) n° 1258/1999 del Consejo de 17 de mayo de 1999 sobrela financiación de la política agrícola común.

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como finalidad, entre otras, disminuir las diferencias de desarrollo entre lasregiones de la Unión; 2) Fondo Social Europeo ( FSE ): El Fondo Social Europeo,encaminado a mejorar las posibilidades de empleo en la Comunidad, intervieneen los objetivos no 3 y 4 y en los objetivos 1, 2 y 5b en coordinación con elFeder, el Feoga y demás instrumentos financieros de la Unión Europea, asícomo con las Iniciativas Comunitarias; 3) Financiero de Orientación Pesquera(Ifop): El principal objetivo del Ifop es facilitar una reestructuración indispensablepara el mundo de la pesca. Permite ofrecer un apoyo económico a todos loscomponentes del sector pesquero contribuyendo a financiar las medidassiguientes: ajuste del esfuerzo pesquero; renovación de las flotas y modernizaciónde los buques, etc.

La reforma realizada en 1992 hizo que el Feoga-Orientación estuvieradirectamente vinculado con el Feder y el FSE. Con todos ellos, la Unión Europeaha pretendido reducir las diferencias de desarrollo y fomentar la cohesióneconómica y social dentro de la Unión, sobre todo entre las regiones con mayorretraso y menos favorecidas.

La iniciativa comunitaria conocida como Leader fue específicamente creadacomo un programa modelo para la financiación y el desarrollo de iniciativaslocales de desarrollo rural. En virtud de la iniciativa Leader I (1991-93) y LeaderII (1994-99), muchas comunidades rurales, con la ayuda de los fondos de la UE,han sido capaces de desarrollar y poner en práctica planteamientos integrados,para estimular el desarrollo de su economía rural local.

A partir del año 2000, este programa pasa a denominarse Leader+ en elmarco de una nueva iniciativa ya financiada por el Feoga-Orientación. Su obje-tivo es fomentar la aplicación de estrategias originales destinadas a la valorizacióndel patrimonio natural y cultural y mejora del entorno económico, contribuyendoa la creación de empleo. La contribución total de la sección de orientación delFeoga a Leader+ para el período 2000-2006 fue de 2.200 millones de euros5 .

La Comunicación relativa a las perspectivas financieras para el período2007-2013 elaborada por la Comisión hace hincapié en la importancia de lapolítica de orientación agrícola comunitaria y en el futuro de la política dedesarrollo rural después de 2006, que contribuirá a la consecución de los obje-tivos en materia de desarrollo sostenible, centrándose en tres grandes objeti-vos: a) reforzar la competitividad del sector agrícola mediante el apoyo a lareestructuración (ayudas a la inversión para los jóvenes agricultores, medidas de

5 Fuente: Comunicación de la Comisión a los Estados miembros, de 14 de abril de2000, por la que se fijan orientaciones sobre la iniciativa comunitaria de desarrollorural (Leader+)

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información y promoción, etc.); b) mejorar el medio ambiente y el medio ruralmediante el apoyo a la gestión de las tierras, por ejemplo gracias a la cofinanciaciónde acciones de desarrollo rural relacionadas con los espacios protegidos deNatura 2000 (medio ambiente agrícola, silvicultura, medidas en favor de laszonas menos favorecidas, etc.); c) mejorar la calidad de vida en las zonas ruralesy promover la diversificación de la actividad económica a través de medi-das dirigidas al sector agrícola y a otros agentes del medio rural (reorientacióncualitativa de la producción, calidad de la alimentación, restauración depueblos, etc.).

La Comisión, en la Comunicación sobre las perspectivas financieras,propone la remodelación de las rubricas presupuestarias, añadiendo a la partidaGestión sostenible y protección de los recursos naturales, no sólo los gastosvinculados a la Política Agrícola Común y a la Política Pesquera Común, sinotambién los gastos vinculados al medio ambiente. Además, el fondo Feoga-Orientación y el fondo Ifop, que actualmente están incluidos en los FondosEstructurales, son transferidos a esta rúbrica. Sin embargo, las sumastransferidas correspondientes seguirán entrando en el cálculo del límitemáximo del 4% para los Fondos Estructurales y de Cohesión en favor de losnuevos Estados miembros6 .

También se puede notar un descenso en los recursos destinados a laPAC, y a pesar de la ampliación, esta política comunitaria pierde peso financiero,pasando de significar un 45% del presupuesto en 2006 a un 35% en 2013.Medido en términos de PIB comunitario el gasto agrario que en 1993 equivalíaal 0,61% y que hoy representa un 0,43%, pasará a significar el 0,33% al final delas nuevas perspectivas financieras, con una Unión ya a 27 miembros. De igualmodo, en 2013, el 74,5% del gasto agro-rural total nutrirá la política de merca-dos y ayudas directas y el 25,5% restante se dedicará al desarrollo rural ( MARTÍ,2004, p. 44).

III – La agenda 2000: ¿continuidad de las reformas de 1992?

La Reforma Mac Sharry aprobada por el Consejo de Ministros en mayode 1992 a pesar de tratar de temas de elevada importancia como la forestaciónde las tierras agrícolas o la protección del medioambiente no consiguió suplir lasdeficiencias de una PAC altamente burocratizada y sin más horizontes que laaplicación de medidas altamente proteccionistas, además de representar unareforma parcial, pues no trataba de los sectores frutícolas ni de las hortalizas.

6 Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo. Construirnuestro futuro común: retos políticos y medios presupuestarios de la Uniónampliada (2007-2013), COM(2004) 101 final, Bruselas, 10.2.2004, p. 40.

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Junto a ello, los problemas derivados del exceso de producción y losretos que suponen la entrada de 10 nuevos miembros han llevado a la Comisióna proponer una reforma profunda de la PAC, que dio origen a la denominadaAgenda 2000, que ha supuesto la reforma más radical y completa de la políticaagrícola común desde su creación7 . Ha impulsado el proceso emprendido en1992 y ha sentado bases sólidas para el desarrollo futuro de la agricultura en laUnión, cubriendo todas las funciones de la PAC: a) la función económica sebasa en el papel tradicional representado por la agricultura consistente en produciralimentos para los consumidores y materias primas para la industria y en contri-buir al crecimiento económico, el empleo y la balanza comercial; b) la funciónde ordenación del territorio está basada en la diversificación: la agricultura secompleta con otras actividades industriales, comerciales o turísticas; c) la funciónmedioambiental destaca el papel de conservación del espacio, de defensade la biodiversidad y de conservación del paisaje a partir de una agriculturade tipo sostenible mediante el fomento de prácticas agrícolas que respetenel medio ambiente.

El acuerdo alcanzado en el Consejo Europeo de Berlín respondió a losobjetivos esenciales propuestos en la Agenda 2000, dando un contenido con-creto a lo que ha de ser en los próximos años el “modelo agrícola europeo”. ElConsejo Europeo de Berlín confirmó que el contenido de la reforma garantizaráuna agricultura multifuncional (REIG, 2001), sostenible, competitiva y presenteen todo el territorio europeo, que incluya las regiones con problemas particula-res. Además, ha de ser una agricultura capaz de conservar el paisaje, mantenerel espacio natural, contribuir de forma esencial a la vitalidad del mundo rural yresponder a las preocupaciones y exigencias de los consumidores en materia decalidad y seguridad de los alimentos y de protección del medio ambiente y delbienestar de los animales (CONSEJO EUROPEO DE BERLÍN, 1999).

Esta orientación general la recogió el Consejo Europeo en las líneasdirectrices siguientes: a) la competitividad debe garantizarse mediante undescenso de los precios que impulse el crecimiento de las salidas interiores yuna mayor participación en el mercado mundial. Dicho descenso se compensa-rá con un aumento de las ayudas directas que permita mantener el nivel derenta; b) el reparto de tareas entre la Comisión y los Estados miembros debe

7 Al contrario, MUÑIZ; AZCARÁTE y SARALEGUI señalan que: “En 1999 la UniónEuropea ha proseguido su estrategia de reforma agrícola, con la aprobación de ladenominada Agenda 2000, que no ha introducido ningún cambio cualitativo enel proceso de reforma más que incrementar el peso relativo de las ayudas directasen el conjunto de la PAC.” Los efectos de diversos escenarios de ayudas agrí-colas en el Unión Europea. Revista de Información Comercial Española, n.783, p. 101, en./feb. 2001.

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revisarse en lo relativo a la compensación con ayudas directas y a las medidasde desarrollo rural enmarcadas en una programación global; c) este movimientode descentralización debe ir acompañado de un gran esfuerzo de simplificaciónde la normativa. Esto rige tanto para el nuevo reglamento de desarrollo rural,que posibilita la desaparición de gran número de reglamentos, como para losreglamentos del mercado, especialmente el de los grandes cultivos. Con lareforma actual, la normativa es más clara, más transparente y más accesible, yla carga administrativa que se impone a los agricultores se reduce al estrictomínimo; d) el desarrollo rural debe convertirse en el segundo pilar de la PAC.Por primera vez se establecen las bases de una política de desarrollo rural,global y coherente, que tiene que completar las políticas de mercado y garantizarque el gasto agrícola contribuya más que en el pasado a necesidades tales comola gestión del espacio, la protección de la naturaleza o la instalación de jóvenesagricultores. Los Estados miembros tendrán la posibilidad de modular, es decir,de reducir las ayudas directas concedidas a las explotaciones. A tal fin, se aplicaráncriterios relacionados con el empleo de la mano de obra en la explotación, y elproducto de tal modulación, en poder del Estado miembro, deberá destinarse amedidas de carácter agroambiental8 .

No obstante, a pesar de la renovada estrategia propuesta por la Comisiónen el marco de la Agenda 2000, algunos puntos fueron objeto de críticas porparte de los economistas y estudiosos de los Fondos comunitarios, especial-mente la parte relativa a la introducción de la Sección Garantía en el Objetivo 2para financiar acciones estructurales en zonas rurales. La Agenda 2000 previóun aumento considerable para la política agrícola en detrimento de los Fondos

8 “La nueva reforma de la PAC aprobada en el Consejo Europeo de Berlín en 1999(la Agenda 2000) aporta muchas menos novedades teóricas a las relaciones agri-cultura-ruralidad. La reforma consiste en una profundización de la realizada en1992, con una nueva reducción de los precios agrarios institucionales que escompensada parcialmente por incrementos de las ayudas directas. El principio decondicionalidad de las ayudas aparece reconocido en el Reglamento ‘horizontal’(Reglamento 1259/99), aunque sus consecuencias prácticas pueden ser reducidas.El Reglamento establece una genérica eco-condicionalidad de las ayudas (unasmínimas exigencias de realizar ‘buenas prácticas agrícolas’ para percibirlas) y facul-ta a los Estados miembros para introducir una limitada modulación de las mismas(puede suponer, como máximo, la reducción de un 20 por 100 de las ayudas querecibe un agricultor), modulación que tiene en cuenta el empleo generado enlas explotaciones, variable que la normativa asocia, por tanto, con elcumplimiento de la ‘función social’ de la agricultura.” ALEGRE, E. Arnalte.PAC y desarrollo rural: una relación de amor-odio. Información ComercialEspañola, n. 803, p. 49, nov./dic. 2003.

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estructurales (vide gráfico 3), aunque este aumento estuvo justificado, en tantoque se establecía, de manera paralela, una disminución de los precios de losproductos agrícolas, en línea con la tendencia de los mercadosinternacionales, y que según ya comentamos fue compensada con pagosdirectos a los agricultores y por una modulación más eficiente de las ayudas(ARAUJO, 1999, p. 83-86).

La ausencia de una perspectiva más concreta en materia demultifuncionalidad también fue puesta de relieve por los críticos de la Agenda2000, aunque este esquema sobre la posible evolución de una PAC másmultifuncional que la actual muestra también cómo la reforma de 2000, pese alas críticas que ha recibido sobre su escaso avance en la línea multifuncional, síque logró establecer una arquitectura reglamentaria de la PAC que puede per-durar en el tiempo y permitir futuros desarrollos, más o menos intensos segúncuál sea la relación de fuerzas determinante de la política agraria9 . A corto ymedio plazo parece probable, sobre todo si las presiones internacionalessobre las ayudas directas no son demasiado fuertes, que los debates secentren sobre todo en la segunda de las direcciones apuntadas, es decir elmantenimiento y la forma que deben adoptar las actuales ayudas directas,dando por supuesto que los avances del segundo pilar continuarán, pero noa una velocidad desmesurada.

Pese a las críticas formuladas por los especialistas en la materia, no sepuede negar que la Agenda 2000 ha supuesto una renovación en los debatesrelativos a las ayudas, especialmente aquellas relacionadas con la “caja azul”,como una hoja de ruta que permita a la UE disminuir el coste global de lasayudas directas (“caja ámbar”), posibilitando, al mismo tiempo, unfortalecimiento del desarrollo rural y de los temas vinculados almedioambiente y a la seguridad alimentar.

Las tendencias internacionales del mercado agrícola y el desarmearancelario multilateral, con nuevos compromisos de acceso mínimo y una nuevadisminución gradual en los equivalentes arancelarios, también fueron temáticas

9 Una vez más nos remitimos a MUÑIZ; AZCARÁTE y SARALEGUI para quienes “Encuanto al segundo objetivo, la defensa de la ‘multifuncionalidad’ (EU Commission,1999), puede predecirse que el efecto de la Agenda 2000 será nulo. No es deextrañar porque, en realidad, se trata de un objetivo diseñado tras la reforma, en lapreparación de la cumbre de Seattle de la Organización Mundial de Comercio. LaAgenda 2000 mantiene los instrumentos y mecanismos de la reforma de 1992.Nada nuevo ha sido introducido para fomentar la sostenibilidad o multifuncionalidadde la agricultura europea.” Los efectos de diversos escenarios de ayudas agríco-las…, ob. cit., p. 114.

QUADRO 1 Gasto comunitario relativo a la PAC 1975-2006

Fuente: Comisión Europea y LAZARO DE ARAUJO, L. El futuro de los FondosEstructurales…, ob. cit., p. 327

Evolución de la distribución del gasto comunitario (en %) Política agrícola PAC

1970 1975 1980 1988 1993 1999 2000 2006

Acciones estructurales

86,9 70,9 68,6 62,1 53,7 46,9 46,6 49,4

Otros gastos 2,7 6,2 11,0 15,1 31,3 40,5 37,1 31,1 TOTAL 10,4 22,9 20,4 22,8 15,0 12,6 16,3 19,5 % PIB Comunit. 0,74 0,54 8,80 1,04 1,21 1,27 1,27 1,27

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abordadas por la Agenda 2000, aunque no se han presentado soluciones con-cretas de cara al posible cierre de las negociaciones de la Ronda de la OMC(MAHE, 2001, p. 10-16). Asimismo, según comentaremos en el epígrafe siguientela Agenda 2000 representó un paso importante para la adopción de la Reformaintermediaria de la PAC, reforma esta que esperamos que pueda solventar losnudos gordianos de esta política comunitaria de ámbito europeo.

IV – La reforma intermediaria de la PAC: ¿más de lo mismo?

La exigencia de realizar una Revisión Intermedia (MTR) de la PAC, fueun acuerdo, mitad técnico mitad político, que debe interpretarse a la luz deljuego de presiones y concesiones que realizaron y soportaron los máximosrepresentantes de los diferentes Estados Miembros, para poder alcanzar elAcuerdo de Berlín.

La propuesta de Reforma de la PAC, que surge de esta RevisiónIntermedia, fue presentada en el verano del 2002 por la Comisión Europeacomo un acto de responsabilidad ante las cuestiones mas importantes que tieneabiertas la Unión. Sobre este punto de partida, la Comisión justifica su propuestacomo una necesidad estratégica y técnica que aborde los problemas pendientesde la PAC, por un lado, y que refuerce el papel del segundo pilar, por otraparte, y que ofrezca un escenario realista para las necesidades presupuestariasy técnicas que se han producido con la entrada de los nuevos miembros de laUE. En primer lugar, la MTR no es conceptualmente una mera “revisión”, quemodifique o corrija pequeñas desviaciones de rumbo, tal como se concibió yaprobó en la Agenda 2000. Por el contrario, constituye una propuesta de refor-ma de la PAC de gran calado que cuestiona muchos de los elementos centralesde la política común, y que ofrece nuevas medidas y nuevas formas de aplicarlas(RAMOS, 2003, p. 241-276).

En segundo lugar, ante la crisis de legitimidad por la que atraviesa la PACdesde mediados de la década de los ochenta, el segundo pilar ha sido entendi-do por muchos como la manera de superar esa crisis ofreciendo medidas deapoyo que recuperen el apoyo social al sector. Por tal motivo, la MTR ofreceuna serie de medidas nuevas en favor del desarrollo rural, ofrece una visión másactualizada e integrada que la del artículo 33 del Reglamento 1257/99, y planteauna serie de mecanismos para financiar esas medidas.

En tercer lugar, la gran diferencia que existe entre la media de desarrollorelativo de los quince socios de la UE y la media del grupo de los diez nuevosmiembros exige pensar en qué y en cómo se van a atender las necesidades delos nuevos miembros. Para los mayores defensores del principio de “unidad demercado”, debe trasladarse a los diez nuevos países todo el acervo comunitario,tras un periodo transitorio de adhesión pactado. Sin embargo, los más preocu-pados por garantizar el cumplimiento del compromiso de mantener el tope algasto agrario, proponen un paquete de medidas diferentes y de menor grado

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de cobertura para los nuevos socios. Ante la fuerte polémica que han provoca-do estas dos posturas enfrentadas, la potencialidad del segundo pilar ha apare-cido como una posible solución de compromiso para ambas (MARTÍ, 2002, p.34-36). Y, por ese motivo, el desarrollo rural y las nuevas medidas cobran espe-cial importancia en la propuesta de la Comisión.

De manera general, podemos citar los principales puntos de la MTR:

1) Desacoplamiento – Los agricultores recibirán una ayuda única porexplotación, independientemente de la producción, que se calculará sobre lamedia percibida de los tres últimos años (2000 a 2002). Inicialmente se propusoun desacoplamiento total de los pagos a la producción, pero en la reformaaprobada finalmente algunos sectores mantendrán todas las ayudas como hastaahora (semillas, cereales de secano y zonas ultraperiféricas –Canarias–), mientrasque en otros sectores el grado de desvinculación con la producción será parcialy lo podrá establecer cada Estado Miembro, según los siguientes parámetros:

- En cultivos herbáceos se mantiene hasta un 25% de las ayudas a laproducción; en ovino y caprino el 50% y en vacuno hay tres opciones:a) se mantiene la totalidad de la prima a vacas nodrizas y un 40% dela prima al sacrificio, o b) se mantiene la totalidad de la prima alsacrificio, o c) se mantiene el 75% de la prima especial al terneromacho.

- Sector lácteo: no habrá variaciones hasta 2008.- Para el resto de los sectores, la ayuda no estará condicionada a la

producción.La Comisión Europea deja manos libres a los Estados miembros para que

elijan la desvinculación total de las ayudas a la producción y paguen una únicaayuda a la explotación o bien realicen un desacoplamiento parcial combinandoambas fórmulas (MUÑIZ; AZCARÁTE; SARALEGUI, 1998, p. 109 et seq).

2) Condicionalidad – supone la reducción total o parcial de los pagosdirectos a los agricultores que no respeten las exigencias medioambientales, deseguridad alimentaria y bienestar de los animales. Cada Estado podrá gestionarel 25% del dinero que resulte de las penalizaciones;

3) Modulación – esta medida consiste en un recorte de las ayudas directaspara las explotaciones que perciban más de 5.000 euros anuales de un 3% en2005, 4% en 2006 y 5% en 2007. El 80% de los fondos que se ahorren con laaplicación de esta medida volverán al Estado miembro que los generó y sedestinarán a reforzar las líneas de desarrollo rural.

En La Rioja, por ejemplo, se verán afectadas por esta medida 1.714solicitantes que perciben más de 5.000 euros en subvenciones comunitarias. Lareducción del 5% de las ayudas desde 2007 supondrá la pérdida de 0,94 millones

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de euros anuales a partir de esa fecha. La disminución media anual de la rentaagraria por explotación se calcula en 550,53 euros. Según las primerasestimaciones realizadas por la Consejería de Agricultura, en términos globales,la modulación supondrá la reducción de un 0,22% de la renta agraria, queasciende a 420,71 millones de euros (media de los últimos años). No obstante,una parte importante de estos fondos que se perderán al aplicar la modulaciónvolverán a cada país para gestionar medidas de desarrollo rural10 .

Las negociaciones de España para conseguir una reforma más acorde conlos intereses españoles han dado sus frutos, puesto que la propuesta inicial delcomisario de Agricultura de la Unión Europea preveía recortes de entre el 12%y el 19%. La reducción de las ayudas en estos porcentajes hubiera supuesto unadisminución de 4,08 millones de euros anuales en ayudas y una pérdida derenta de cerca del 1%11 .

4) Desarrollo Rural12 – es sin duda la gran apuesta de la nueva políticaagraria para mantener el tejido rural sin incrementar la producción. Conlleva lassiguientes medidas:

- Jóvenes agricultores:• Incremento de 5 puntos porcentuales en las subvenciones pararealizar inversiones.• Las ayudas para la primera instalación y para la bonificación deintereses se incrementan en 5.000 euros, alcanzando los 30.000 enambos casos.

- Se contempla la figura de indemnización compensatoria en zonas deRed Natura 2000, lo que revertirá en ayudas para las explotacionesque se encuentren dentro de los espacios protegidos.

10 Cuadernos de Campo, n. 25, Rev. Técnica de la Consejería de Agricultura yDesarrollo Económico, Gobierno de La Rioja, 2004, p. 18.

11 Fuente: Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, España, 2005.

12 Según la Comunicación de la Comisión, “Este trasvase al segundo pilar y la cober-tura de las nuevas necesidades financieras que planteen las nuevas reformas demercado será posible gracias a un nuevo sistema de regresividad. El sistema propuestointroduce el principio de progresividad de las contribuciones, en función delimporte total de las ayudas directas recibidas por la explotación, a fin de podergarantizar que las reducciones de las ayudas directas percibidas por las explotacionessean equilibradas y fáciles de aplicar.” Propuesta de Reglamento de la Comisión,COM (2003) 23 final, Bruselas, 21.1.2003.

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- Se establecen ayudas al sistema de asesoramiento de las explotaciones.El apoyo público debe cubrir, como máximo, el 80% del costesoportado por el agricultor durante su primera participación en elsistema, con un límite máximo de 1.500 •.

- Se prevén ayudas dirigidas a posibilitar que los agricultores cumplanlas normas comunitarias en materia de salubridad de los alimentos,sanidad vegetal y bienestar de los animales.

- Se incrementa la cofinanciación de las ayudas agroambientales parafomentar el uso de la tierra compatible con la mejora del medioambiente del 50 al 60%.

- Se refuerza el apoyo a la calidad agroalimentaria a través de dos me-didas: fomento de la participación de los agricultores en programasde calidad y certificación, y ayudas para organizaciones de productorespara la promoción, certificación, indicaciones de origen y agriculturabiológica.

- Se mantienen las ayudas para los grupos de acción local de los progra-mas Leader y Proder.

5) Medidas sectoriales - Cereales: frente a la propuesta inicial de laComisión de reducir el precio de intervención de todos los cereales en un 5%,el acuerdo final establece que no habrá ninguna reducción y, por tanto, semantendrá el precio en 101,31 •/t. Los incrementos mensuales del precio deintervención se reducen a la mitad, estableciéndose en 0,465 •/t. Se mantieneen 63 •/t la cantidad de referencia a la que se aplica el rendimiento de cadazona; Trigo duro: se reduce el suplemento de ayuda de 344,5 •/t a 285 •/t enun periodo de tres años. Asimismo, se eliminan las ayudas fuera de las zonastradicionales y se mantiene la prima especial a la calidad de 15 •/t; Forrajesdesecados: la propuesta inicial de reducir la ayuda a la industria de transformaciónen cuatro años ha quedado desechada finalmente y se mantendrá de formapermanente, quedando establecida en 33 •/t.; Frutas y hortalizas: este sectorno está contemplado directamente en la reforma de la PAC pero podría verseafectado indirectamente. No podrán destinarse a productos hortofrutícolas ypatatas las tierras que se dejen sin cultivar de herbáceos como consecuenciadel desacoplamiento parcial de las ayudas. De esta forma, se evitan riesgos deperturbaciones en los mercados; Frutos secos: se ha conseguido la instauraciónde un régimen de ayuda permanente que será de 120,75 •/ha., con opción deaumentar el Estado miembro otros 120,75 •/ha más. Las ayudas se conceden auna superficie de 800.000 hectáreas comunitarias, de las cuales 588.200corresponden a España. En el caso de que la superficie que se acoja a las ayudassea inferior a la cantidad nacional garantizada, podrá elevarse la ayuda comunitariaestablecida por hectárea; Vacuno: cada país elegirá una de las tres opciones queha propuesto la Comisión Europea para el pago de las primas, como ya comen-

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tamos anteriormente y para el sector ovino-caprino el 50% de las ayudas quedaránvinculadas a la producción13 .

En cuanto al marco financiero propuesto por la Comisión y aprobado porel Consejo en el Reglamento CE/178214 y modificado por los Reglamentosposteriores, se establecen dos principios básicos en los cuales la PAC estaráfundada:

a) el principio de disciplina presupuestaria, para garantizar el cumplimientodel estricto marco anual fijado para el gasto agrario de los 25 con posibilidad dereducciones suplementarias de las ayudas en caso de superación de los techosprefijados;

b) el principio de flexibilidad en cuanto a su aplicación por parte de lasautoridades internas, respecto a las fechas de entrada en vigor, los niveles dedisociación (parcial), y la posible regionalización del nuevo régimen (con lafacultad implícita de redistribuir los pagos disociados atribuidos a priori a losagricultores en base a referencias históricas).

No se puede negar que la última reforma de la PAC abre el paso a unsistema de apoyo a las explotaciones: 1) disociado de la producción, calculadoen base a referencias históricas y, por consiguiente, de carácter fijo; 2)prácticamente congelado en términos presupuestarios y sometido a la tuteladel principio de disciplina financiera; y 3) convertido en simples paquetes deayudas en manos de los autoridades internas con el fin primordial de estabilizarel nivel de apoyo que percibían el conjunto de sus agricultores en el pasado.

Este modelo de apoyo, que se justifica por su mayor orientación al mer-cado y su idoneidad para hacer frente a la creciente competitividad que sederiva de una progresiva liberalización agraria, inspira serios temores sobre susposibilidades de adaptación a la evolución de unos mercados primarios inestablesper se, sobre su capacidad de orientación y de regulación de los mismos, y, en

13 Véase Comunicación de la Comisión, COM (2003) 23 final, Bruselas, 21.1.2003,p. 07-10.

14 Los principales actos jurídicos relacionados con la reforma de la PAC son:Reglamento (CE) 1782/2003, para las medidas horizontales de mercados, modifi-cado por el Reglamento (CE) 21/2004 (DO L 5 de 9.1.2004); 2) Reglamento (CE)1783/2003, para el desarrollo rural; y 3) Reglamentos (CE) 1784 a 1788/2003para los sectores (todos ellos publicados en el DO L 270 de 21.10.2003). Posteri-ormente estos actos fueron complementados por el Reglamento (CE) 583/2003,introduciendo los nuevos regímenes en los adherentes (DO L 91 de 30.3.2004).Finalmente, se han ido aprobando diferentes actos de aplicación por parte de laComisión: Reglamento (CE) 2237/2003 (DO L 339 de 24.12.2003) y Reglamentos(CE) 795/2004 y 796/2004 (DO L 141 de 30.4.2004).

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último lugar pero no por ello menos importante, sobre su eficacia en preservaruna agricultura territorial viable a 27 Estados con su miríada de explotacionesmultifuncionales, muy dependientes del apoyo público y especialmenteexpuestas a los incrementos de costes derivados de la condicionalidad, a lasfluctuaciones de los precios, y, en definitiva, a los cambios en las orientacionesproductivas que, en principio, cabe esperar de la libertad de producción instau-rada con la disociación (MARTÍ , 2004, p. 46).

V – Conclusión

Tras analizar de manera concisa las principales reformas emprendidas porlas instituciones comunitarias y adoptadas por los Estados miembros a partir dela Agenda 2000, podemos enumerar algunos de los problemas planteados paralograr una política agrícola conforme con la tendencia del mercado internacio-nal y con los objetivos de la propia UE.

Ante la crisis desatada por la ausencia de un acuerdo en el ConsejoEuropeo de Bruselas, de junio de 2005, debido en especial a la postura de GranBretaña en mantener el cheque británico y de proceder a una disminución delas ayudas en materia PAC, el tema de la financiación recobra importancia apartir de los supuestos enfrentamientos entre Francia e Inglaterra. Asimismo,debemos preguntar si es realmente imprescindible una reforma global de laPAC en aras de adecuarla a las exigencias de la OMC (principalmente aquellasque deriven del acuerdo final obtenido por las negociaciones de la Ronda deDoha) y del propio mercado agro financiero.

Respecto a esta cuestión, cabe decir que existe un gran consenso entretécnicos, expertos y analistas sobre la imperiosa necesidad de reformar enprofundidad la Política Común. Las necesidades que tenían los primeros seismiembros de la Comunidad Europea eran muy homogéneas entre sí y muydiferentes de las que significará el heterogéneo grupo de veinticinco EstadosMiembros. La vieja PAC se encuentra muy desgastada tras más de cuarentaaños. Sus sucesivas reformas parciales sólo se han resuelto algunas de lascontradicciones o efectos perversos que ha ido generando su aplicación a ungrupo de sectores y países que no ha dejado de crecer desde el Tratado deRoma. No obstante, al intentar resolver un problema se han creado otros nuevos.Por todo ello, nadie discute la necesidad de abordar de una vez el análisis de lasnuevas necesidades, el de los objetivos y el de los instrumentos necesarios parauna refundada PAC, que nazca con la voluntad de durar varias décadas. Portanto, debido a la ambición de esta necesidad, ese proceso de reflexión yformulación no deberá acometerse sin garantizar el más amplio de los debatesy el más profundo de los consensos.

Ahora bien, ¿cuál sería el momento más propicio para que estas refor-mas pudiesen ser realmente aprobadas, bajo una posición de consenso, por losEstados miembros? En este punto, los Estados miembros del sur de la UE parecen

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coincidir en su valoración negativa. El principal argumento para ellos es que elAcuerdo de Berlín concebía una “revisión” y no una reforma. En la posiciónopuesta, se sitúan algunos países continentales y los servicios de la Comisión.Para estos últimos, la razón de peso es la necesidad de introducir una reformaprofunda antes de que la ampliación sea efectiva, para no hipotecar el acervocomunitario ni comprometer a niveles insostenibles el presupuesto conjunto.

En dicho contexto, tenemos que señalar que los problemas que circundana la actuación comunitaria en materia PAC son de gran callado, haya visto laparálisis que siempre se encuentran las instituciones cuando este tema entra enla agenda de discusión de las instancias comunitaria decisorias. No obstante, esinnegable que las últimas reformas y revisiones producidas tanto por la Agenda2000 como por la MTR han generado innovaciones relevantes en los temas delas ayudas directas, de la modulación, de la protección medioambiental, de laseguridad alimentar, de las medidas sectoriales y de la propia multifuncionalidad,término tan en boga actualmente, aunque en lo que se refiere a las nuevasmedidas en materia de desarrollo rural o segundo pilar, la propuesta de la Comisiónha introducido un cambio de rumbo muy relevante en relación con las medidasde acompañamiento de la reforma de 1992. El paquete de la MTR pretendenuevos objetivos y propone mediadas nuevas para alcanzarlos. Sin embargo,tampoco en este punto cuenta con el apoyo social esperado ya que ni losmedios presentados en el documento ni los mecanismos propuestos paraliberarlos, resultan suficientes. En particular, la propuesta de modulación de lasayudas ha sido calificada por algunos países como de poco eficiente y de grancomplejidad burocrática (RAMOS, 2003, p. 243).

Finalmente, la problemática actual más candente de la PAC se refiere,más que nada, a la creación del llamado “modelo europeo de agricultura”, quepretende homogeneizar las medidas comunitarias para aplicarlas en paísescon economías agrícolas tan dispares como lo son, por ejemplo, España yDinamarca, sin contar con las asimetrías y diferencias existentes en cadauno de los 25 miembros.

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