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PROF. KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA

Licitações Públicas

Com ênfase no Pregão

2020

AULA 02: Planejamento da Contratação: Estudos Técnicos Preliminares e

Gerenciamento de Riscos

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Conteúdo 2. Planejamento da Contratação: ETP + GR ............................................................ 4

2.1 - Conceitos Básicos ..................................................................................................................... 5

2.2 - Formalização da demanda ......................................................................................................... 6

2.3 - Planejamento da contratação (fase interna ou preparatória) .................................................... 7

2.3.1 – Estudos técnicos preliminares ............................................................................................... 9

2.3.1.1 – Agentes públicos envolvidos ............................................................................................ 11

2.3.1.2 – Conteúdo obrigatório do ETP ........................................................................................... 12

2.3.1.2.1 – Justificativa da necessidade da contratação ................................................................... 13

2.3.1.2.2 – Estimativa de quantidade a ser contratada ..................................................................... 13

2.3.1.2.3 – Estimativa de Preços ...................................................................................................... 16

2.3.1.2.4 – Justificativa para o parcelamento ou não da solução ..................................................... 19

2.3.1.2.5 – Critérios de sustentabilidade ambiental ......................................................................... 22

2.3.1.2.6 – Referência aos instrumentos de planejamento .............................................................. 24

2.3.1.2.7 – Declaração de viabilidade ou não da contratação .......................................................... 24

2.3.2 – Gerenciamento de Riscos .................................................................................................... 24

2.3.2.1 – Identificação dos riscos .................................................................................................... 25

2.3.2.2 – Avaliação de riscos ........................................................................................................... 28

2.3.2.3 – Plano de tratamento de riscos ........................................................................................... 30

2.3.2.4 – Responsáveis .................................................................................................................... 31

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2. Planejamento da Contratação: ETP + GR

Quais são as fases de um processo de licitação? Quais procedimentos iniciais que as organizações devem observar para fazer um adequado planejamento da contratação? Existe normatização em relação ao conteúdo mínimo obrigatório que deve ter o Estudo Técnico Preliminar? Como a organização pode fazer o gerenciamento de riscos da licitação? Para responder a essas e outras perguntas veremos, nesta aula, as principais etapas do planejamento da contratação. Estudaremos os principais esforços que a organização deve fazer para realizar uma contratação eficiente. Aprenderemos a importância de um estudo técnico preliminar, conteúdos mínimos obrigatórios, agentes responsáveis, entre outros requisitos. Nesta aula iremos apresentar a sequência de etapas para se fazer um bom gerenciamento de riscos na licitação, demonstrando, ao final, como deve ser um mapa de risco. Todos prontos? Então, vamos.

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2.1 - Conceitos Básicos

Sabemos que é função do Estado promover o bem comum, entendido como o conjunto de todas as condições de vida adequadas ao desenvolvimento humano. Para tanto, quando necessário, a Administração busca no mercado bens, serviços e obras essenciais ao desempenho desta função, mediante contratações públicas planejadas e executadas na forma da lei.

Administrativamente, um macroprocesso para contratações públicas pode ser detalhado em 3 (três) fases: a) Planejamento da contratação: recebe como insumo uma necessidade de negócio e gera como saída um edital completo, incluindo o Termo de Referência (TR) ou Projeto Básico (PB) para a contratação;

b) Seleção do fornecedor: recebe como insumo o edital completo e gera como saída o contrato; e c) Gestão do contrato: recebe como insumo o contrato e gera como saída uma solução que produz resultados, os quais atendem à necessidade que desencadeou a contratação (Acórdão nº 1.321/2014 – TCU – Plenário).

Figura 1 – Macroprocesso de Contratações

Fonte: Riscos e Controles em Aquisições (RCA) do TCU Em cada fase do macroprocesso, é possível desdobrar em outras etapas. No caso do planejamento da contratação, por exemplo, são desenvolvidas as etapas de elaboração do Estudo Técnico Preliminar, Projeto Básico ou Termo de Referência, elaboração do edital, emissão do parecer jurídico e

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publicação do instrumento convocatório.

Considerando que o objetivo do gestor de aquisições é realizar uma contratação que atenda ao princípio constitucional da isonomia, selecionando a proposta mais vantajosa e promovendo o desenvolvimento nacional sustentável, eventos de risco podem ocorrer que dificultem e atrapalhem o alcance de seu objetivo. Por isso, apresentaremos a seguir os principais objetivos de cada fase e etapa do macroprocesso de aquisições públicas, buscando auxiliar o gestor a identificar os riscos mais relevantes para melhorar a gestão, coibir a fraude e o desvio de recursos públicos, e fornecer subsídio para implantação e aperfeiçoamento de estruturas de controle mais efetivas para se combater o desperdício e a ineficiência. 2.2 - Formalização da demanda

A requisição daquilo que se pretende adquirir inicia o processo de aquisição. Mais precisamente, a requisição dará início à fase de planejamento da aquisição. A requisição, adequadamente formulada pela área demandante é o primeiro esforço para que a organização faça uma boa aquisição (TCU, 2017).

Como o setor requisitante não é o responsável pela seleção do fornecedor, pode existir um descompasso entre o que foi demandado e o recebimento da solução (compra, serviço ou obra)

Nesse sentido, a formalização da demanda tem como objetivo impedir que ocorra esse descompasso e ainda garantir que a solução requerida por determinado setor seja perfeitamente compreendida pelos setores que vão planejar a aquisição, selecionar o fornecedor e gerir o contrato. Na esteira desse entendimento, a Instrução Normativa SEGES/MPDG nº 5/2017, dispõe no artigo 21 que o documento de formalização da demanda deve cumprir os seguintes requisitos: I - elaboração do documento para formalização da demanda pelo setor requisitante do serviço, conforme modelo do Anexo II, que contemple: a) a justificativa da necessidade da contratação explicitando a opção pela terceirização dos serviços e considerando o Planejamento Estratégico, se for o caso. A motivação daquilo que se vai adquirir é o dever jurídico de quem gere a coisa pública, uma vez que o motivo, as circunstâncias fáticas e jurídicas que levam à prática do ato, é um dos elementos de validade do ato administrativo. Tal exigência se faz por força do princípio da motivação, assente no art. 2º, caput, da Lei nº 9.784/1999.

Além disso, a necessidade da contratação deve estar alinhada aos objetivos estratégicos da organização, demonstrando para quais metas do planejamento estratégico a aquisição irá contribuir, ajudando na difusão do próprio planejamento estratégico dentro da organização. b) a quantidade de serviço a ser contratada. Essa exigência também se faz por força do princípio da motivação, presente no art. 2º, caput, da Lei nº 9.784/1999 e já foi tratada no Acórdão nº 1840/2016 – Plenário.

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c) a previsão de data em que deve ser iniciada a prestação dos serviços.

d) a indicação do servidor ou servidores para compor a equipe que irá elaborar os Estudos Preliminares e o Gerenciamento de Risco e, se necessário, daquele a quem será confiada a fiscalização dos serviços, o qual poderá participar de todas as etapas do planejamento da contratação, observado o disposto no § 1º do art. 22. Embora a IN SEGES/MPDG nº 05/2017 trate especificamente de contratação de serviços da Administração Pública Federal, o TCU orienta que a alta administração da organização edite normativos, criando a obrigatoriedade de que todas as contratações sejam iniciadas com o Documento de Formalização da Demanda e que a assessoria jurídica, ao lhe ser submetido o processo licitatório ou de contratação direta, negue-lhe o seguimento se faltar esse documento (BRASIL, 2014b). Nesse mesmo sentido é a orientação do TCE/MT presente no anexo da Resolução Normativa 28/2017 – TP, que aprova a matriz de riscos e controles aplicável aos processos de contratações públicas dos entes fiscalizados.

Cabe destacar que falhas na elaboração do documento de formalização da demanda tem sido objeto de apontamento pelo TCU, a exemplo do Acórdão nº 1032/2018 – Plenário, em que se deu ciência à Unidade Jurisdicionada acerca da “inadequação do documento de oficialização da demanda para a contratação de [...], sem informações acerca da previsão da data de início dos serviços e a indicação dos servidores responsáveis pelo planejamento da contratação, em afronta ao disposto no art. 21, inciso I e art. 22, § 1º, da IN/MPDG nº 5/2017”.

Assim, o primeiro esforço que as organizações devem fazer para contratar de modo eficiente é exigir que o processo de aquisição seja iniciado com o Documento de Formalização da Demanda, enquanto documento formal e padronizado, contemplando pelo menos os elementos descritos no art. 21, da IN MPDG nº 05/2017.

O segundo esforço na busca por eficiência nas contratações é a elaboração do estudo técnico preliminar durante a fase de planejamento da contratação que veremos no tópico a seguir.

2.3 - Planejamento da contratação (fase interna ou preparatória)

De acordo com o art. 20, da IN MPDG nº 05/2017, aplicável às contratações de serviços do Poder Executivo Federal, o Planejamento da Contratação poderá ter as seguintes etapas: þ Estudos Preliminares (EP) – elaborado pela equipe de planejamento da Contratação com

base no documento de formalização da demanda (§2º, art. 24, IN MPDG nº 05/2017); þ Gerenciamento de Riscos (GR) – identificação, avaliação e tratamento dos principais riscos

que possam comprometer a efetividade do Planejamento da Contratação, da Seleção do Fornecedor e da Gestão Contratual;

þ Termo de Referência (TR) ou Projeto Básico (PB) – deverá ser elaborado a partir dos Estudos Preliminares, do Gerenciamento de Riscos e conforme a diretrizes do Anexo V da IN 05/2017 (art.28, IN 05/2017).

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Quanto à dispensa dos instrumentos acima listados, conforme §§ 1º a 5º do art. 20 da IN MPDG nº 05/2017, cabem as seguintes observações:

ITENS DESCRIÇÃO

1. As situações que ensejam dispensa ou inexigibilidade cumprem no que couber as etapas de Planejamento da Contratação;

2. As contratações enquadradas nos incisos I, II, IV e XI do art. 24 da Lei nº 8.666/93 estão dispensadas das etapas EP e GR, salvo o GR relacionados à fase de Gestão do Contrato;

3. Quanto à prorrogação de serviços contínuos, ficam dispensadas as etapas “a”, “b” e “c”, salvo o GR relacionado à fase de Gestão do Contrato;

4. Quando adotados os modelos de contratação definidos nos Cadernos de Logística da SEGES/MPOG, os órgãos/entidades poderão simplificar no que couber os EP;

5. Podem ser elaborados Estudos Preliminares e Gerenciamento de Riscos comuns para serviços de mesma natureza, semelhança ou afinidade.

Nesta aula iremos tratar especificamente sobre elaboração do estudo técnico preliminar e gerenciamento de riscos. Para fins de planejamento, a IN MPDG nº 05/2017 prevê a necessidade de formação da equipe de Planejamento da Contratação. Outro aspecto relevante é a necessidade de os membros manifestarem ciência expressa em sua indicação e das suas respectivas atribuições antes de serem formalmente designados (art. 22, §§ 1º e 2º, IN 05/2017).

Em síntese, a dinâmica do planejamento resume-se à:

1. Solicitação da área requisitante, devidamente justificada; 2. Formação de equipe para condução do planejamento; 3. Elaboração dos estudos preliminares visando auferir a melhor solução para atender à

solicitação da área com base nas justificativas e estudos de soluções disponíveis no mercado;

4. Realização de gerenciamento de riscos que possam impactar na efetividade da contratação como um todo; e

5. Elaboração do Termo de Referência ou Projeto Básico com base nas minutas padronizadas pela Advocacia Geral da União e Cadernos de Logística da Secretaria de Gestão (MP).1

O detalhamento de cada etapa da fase de planejamento da contratação será visto nos tópicos a seguir, começando pelos estudos técnicos preliminares.

1 http://www.olicitante.com.br/instrucao-normativa-in-05-02

O conjunto de servidores que reúnem as competências necessárias à completa execução das etapas de Planejamento da Contratação, o que inclui conhecimentos sobre aspectos técnicos e de uso do objeto, licitações e contratos, dentre outros.

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2.3.1 – Estudos técnicos preliminares

Estudo Técnico Preliminar é o documento constitutivo da primeira etapa do planejamento de uma contratação, que caracteriza o interesse público envolvido e a melhor solução ao problema a ser resolvido e que, na hipótese de conclusão pela viabilidade da contratação, fundamenta o termo de referência (Inciso IV, do art. 3, do Decreto nº 10.024/2019).

A jurisprudência do TCU é pacífica no sentido da obrigatoriedade de elaboração dos estudos técnicos preliminares, seja para contratação de obras, serviços ou compras (Acórdãos 212/2017 e 3.215/2016, ambos do Plenário).

Segundo o Guia de boas práticas em contratação de soluções de tecnologia da informação do TCU, “a elaboração dos estudos técnicos preliminares constitui a primeira etapa do planejamento de uma contratação (planejamento preliminar)”. Ainda segundo o Guia, os estudos técnicos preliminares servem para:

v assegurar a viabilidade técnica da contratação, bem como o tratamento de seu impacto ambiental; v embasar o termo de referência ou o projeto básico, que somente é elaborado se a contratação for

considerada viável, bem como o plano de trabalho, no caso de serviços. (BRASIL, 2012, p. 39).

A exigência dos Estudos Técnicos Preliminares - ETP está prevista nos arts. 6º, IX, e 7º da Lei 8.666/1993, ao se determinar que o projeto básico para contratação de obras e serviços seja elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares. Nesse mesmo sentido é o art. 3º, III, da Lei 10.520/2002, ao deixar expresso que na fase preparatória do pregão deverá constar nos autos os “indispensáveis elementos técnicos sobre os quais estiveram apoiados” (Acórdão TCU nº 2.681/2018 – Plenário). Além desses normativos, na Administração Pública Federal o estudo técnico preliminar é um artefato exigido para as contratações de serviços (art. 24 da IN/SEGES no 5/2017), soluções de Tecnologia da Informação e Comunicação (art. 11 da IN/SGD no 1/2019), e agora, com o novo Decreto do Pregão Eletrônico, passa a ser exigido também para os processos de aquisição de bens (Art. 8º do Decreto nº 10.024/2019).

Com base na definição apresentada, pode-se inferir que o ETP é um controle, que busca reduzir pelo menos dois riscos operacionais:

(i) de a Administração tentar contratar algo que seja inviável tecnicamente; ou (ii) que atente contra o meio ambiente.

A lógica que se apresenta é que toda contratação deve ser precedida de Projeto Básico (PB)/Termo de Referência (TR) e que estes devem ser elaborados com base no ETP. Assim, a sequência temporal prevista na legislação consiste em primeiro elaborar o ETP, para depois elaborar o PB/TR (com base no ETP), e em seguida contratar (com base no PB/TR).

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Tanto a lei que trata da modalidade do pregão (inciso III, do art. 3º, da Lei nº 10.520/02), quanto a Lei do Regime Diferenciado de Contratações Públicas – RDC (inciso IV, do art. 2º, da Lei nº 12.462/2011) apresentam a exigência de elaboração do estudo técnico preliminar como documento antecedente do projeto básico ou termo de referência.

Inclusive a Lei nº 13.303/2016 (estatuto jurídico das empresas estatais), exige que as aquisições sejam precedidas de Estudos Técnicos Preliminares (artigo 42, VIII, da Lei nº 13.303/2016).

Como exemplo da importância da utilização de ETP, podemos citar a contratação de serviços de transporte de passageiros. É na fase de estudos técnicos preliminares que a organização irá avaliar a melhor solução existente para atender a sua necessidade.

Sendo assim, o serviço poderá ser realizado diretamente se a entidade tiver frota própria e motoristas suficientes. Caso não tenha, poderá optar por locação de veículos com ou sem motoristas. Ou ainda pode optar por serviços de taxi (frota e motorista terceirizados) ou transporte por aplicativo (Uber). A imagem a seguir ilustra bem as alternativas existentes no mercado para realização do serviço de transporte de servidores:

Fonte: Relatório de avaliação dos serviços de transporte. CGU. 2016.

Vistos os conceitos básicos, fica a pergunta: quem deve elaborar o Estudo Técnico Preliminar?

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2.3.1.1 – Agentes públicos envolvidos

É recomendável que a elaboração do ETP se faça por meio de equipe multidisciplinar, o que coincide com o formato da equipe de planejamento da contratação, nos termos da IN-SLTI nº 1/2019.

Esse normativo elenca, por exemplo, em seu art. 2º, IV, como membros necessários de uma equipe de planejamento da contratação:

• O integrante técnico (especialista): servidor que entenda tecnicamente daquilo que será

adquirido; • O integrante administrativo: servidor da área administrativa com conhecimentos da

legislação de licitações e contratos; e • O integrante requisitante: servidor que representa a área requisitante da solução e que

conhece o problema que deve ser resolvido com a contratação.

Exemplificando. Um município deseja realizar uma campanha de vacinação e para isso, precisa contratar solução de propaganda para a Secretaria de Saúde. Nessa hipótese, o Requisitante seria a área da Secretaria responsável pela vacinação, o Especialista seria a área de comunicação da Secretaria ou da Prefeitura e o Administrativo pode ser o setor de licitações e contratos. Em outro exemplo, uma contratação de um software para apoiar as atividades de auditoria na Controladoria-Geral do Município (CGM), o Requisitante seria a área finalística da CGM que realiza auditorias, a Especialista seria a área de Tecnologia da Informação (TI) e o Administrativo seria o setor de licitações e contratos da prefeitura. Além disso, dois papéis podem ser representados pelo mesmo ator. Por exemplo, no caso da área de TI de uma organização necessitar de um software para sua própria utilização, esta área será ao mesmo tempo Requisitante e Especialista.

A Equipe de Planejamento da Contratação é indicada pela autoridade competente do setor de licitações, mas não é necessária uma portaria específica para designá-la, nem sua publicação no Diário Oficial da União ou mesmo no Boletim de Pessoal da organização. A adoção dessas medidas de publicidade fica a critério da Administração. Importante frisar que não cabe recusa por parte do servidor, porquanto não se trata de ordem ilegal (Art. 116, V, da Lei 8112/90). E, como já mencionado, os integrantes da Equipe de Planejamento da Contratação devem ter ciência expressa da indicação das suas respectivas atribuições antes de serem formalmente designados (art. 22, IN MPDG 05/2017).

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2.3.1.2 – Conteúdo obrigatório do ETP Embora as normas gerais de licitações e contratos explicitam a necessidade de estudos técnicos preliminares, inclusive em contratações diretas (dispensa e inexigibilidade de licitação), o conteúdo deste instrumento, até a edição da IN MPDG nº 5/2017, ainda era impreciso. A mencionada IN apresenta que o ETP deve contemplar o seguinte conteúdo (IN MPDG nº 5/2017, art. art. 24, §1º): I - Necessidade da contratação.

II - Referência a outros instrumentos de planejamento do órgão ou entidade, se houver. III - Requisitos da contratação. IV - Estimativa das quantidades, acompanhada das memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte;

V - Levantamento de mercado e justificativa da escolha do tipo de solução a contratar; VI - Estimativas de preços ou preços referenciais;

VII - Descrição da solução como um todo; VIII - Justificativas para o parcelamento ou não da solução quando necessária para individualização do objeto; IX - Demonstrativo dos resultados pretendidos em termos de economicidade e de melhor aproveitamento dos recursos humanos, materiais ou financeiros disponíveis; X - Providências para adequação do ambiente do órgão;

XI - Contratações correlatas e/ou interdependentes; e XII - Declaração da viabilidade ou não da contratação. O §2º da cita IN define como obrigatórios os itens dispostos nos incisos I, IV, VI, VIII e XII destacados em negrito.

Com base nessa perspectiva, destacaremos a seguir os conteúdos obrigatórios que devem constar nos ETP’s.

Consultar mapeamento de processo Um exemplo de mapeamento das atividades de designação de equipe de planejamento da contratação pode ser encontrado no seguinte endereço: https://www.comprasgovernamentais.gov.br/fluxos_inep/index.html#diagram/79598f97-4310-4447-b276-f74ae017bb2d

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2.3.1.2.1 – Justificativa da necessidade da contratação

Toda aquisição de bens e contratação de obras e serviços deve ser fundada em real necessidade, devidamente demonstrada nos autos do processo administrativo, em estrita observância ao princípio da motivação. A exigência de expressa motivação, com demonstração objetiva e fundamentada da necessidade da contratação, decorre de expressa disposição legal (art. 2º, da Lei nº 9.784/99; Inciso I, do art. 3º, da Lei nº 10.520/02, e art. 30, II, da IN nº 05/2017).

Podem constar como elementos de justificativa: relação entre a contratação e o planejamento existente; benefícios diretos e indiretos da contratação; demonstração dos resultados a alcançar etc. Nesse sentido, a opção pela terceirização de serviços deve ser explicitada em documento de formalização da demanda, considerando o planejamento estratégico, conforme art. 21, I, e anexo II, da IN MPDG nº 5/2017. Tal exigência também se faz por força do princípio da motivação, conforme disposto no art. 2º, caput, da Lei nº 9.784/1999.

Essas justificativas devem constar, inclusive, para processos de dispensa e inexigibilidade de licitação, contendo a clara demonstração de que a opção escolhida é, em termos técnicos e econômicos, a mais vantajosa para a administração, conforme determina o art. 26, parágrafo único, da Lei nº 8.666/1993 (Acórdãos 952/2010-TCU-Plenário, 5.319/2009-TCU-2ª Câmara, 5.478/2009-TCU-2ª Câmara, 5.736/2009-TCU-1ª Câmara, 2.471/2008-TCU-Plenário, 2.545/2008-TCU-1ª Câmara e 2.643/2008-TCU-Plenário).

2.3.1.2.2 – Estimativa de quantidade a ser contratada

Na elaboração do Estudo Técnico Preliminar, a Administração deve demonstrar a relação entre a demanda prevista e quantidade de bens e serviços que serão contratados, acompanhado dos critérios utilizados para essa mensuração, documentação comprobatória, fotografias, entre outros.

No entendimento exarado na Resolução de Consulta nº 9/2016, o TCE/MT consignou que “é obrigatório, no momento da elaboração do termo de referência, estimar as quantidades mínimas e máximas a serem licitadas, ainda que incerta a quantidade de bens a serem demandados durante a execução contratual decorrente do SRP, em respeito aos artigos 7º, § 4º, e 40, § 2º, II, da Lei nº 8.666/1993”.

O TCU tem recomendado às Entidades da Administração Pública que “façam constar no Projeto Básico dos processos licitatórios justificativa detalhada da necessidade dos bens e serviços a serem adquiridos, com demonstrativo de resultados a serem alcançados em termos de economicidade e de melhor aproveitamento dos recursos humanos, materiais e financeiros disponíveis, de acordo com o previsto no art. 2º, inciso III, do Decreto nº 2.271/1997 (Acórdão TCU nº 669/2008 – Plenário).

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Nesse mesmo sentido, a IN MPDG nº 5/2017, em seu art. 24, §1º, elenca a “estimativa das quantidades, acompanhada das memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte” como um dos elementos essenciais dos estudos técnicos preliminares. Essa exigência já se fazia por força de outros dispositivos legais – princípio da eficiência (CF, art. 37, caput); Lei 8.666/93, art. 6º, IX, f, e art.7º, §4º; Decreto nº 2.271/97, art. 2º, II; IN SLTI 02/2008, art. 15, XIV, c, e art. 21, VI.

Independente do bem a ser adquirido ou da natureza do serviço a ser prestado, a entidade deve justificar como estimou a quantidade a ser contratada, baseada em dados empíricos e objetivamente comprovados. Podem ser utilizados relatórios estatísticos de consumo médio, mapas de acompanhamentos, memória de cálculo, histórico de consumo, demandas reprimidas, expectativas de alteração na demanda futura, estoque atual, referência técnica, etc.

A definição das unidades e das quantidades a serem adquiridas deve ser efetivada em função do consumo e utilização prováveis, cuja estimativa deve ser obtida, sempre que possível, mediante adequadas técnicas quantitativas de estimação, nos termos do art. 15, § 7º, inciso II, da Lei nº 8.666/1993 (Acórdão nº 694/2014 – Plenário do TCU).

Ao superestimar quantitativos no âmbito do sistema de registro de preços, por exemplo, o gestor não observa os princípios da boa-fé e da confiança, uma vez que induz a empresa fornecedora a falsa expectativa de contratação e, ainda, pode frustrar a competitividade do certame, ao inibir a participação de fornecedores capazes de oferecer quantitativos menores do bem a ser adquirido.

A falta de transparência quanto ao regime efetivo das futuras compras também pode contribuir fortemente para afastar interessados. Imagine participar de um certame para registrar 100.000 cadeiras a serem potencialmente fornecidas ao longo de 12 meses, sem ter qualquer segurança se, de fato, alguma unidade será requisitada, ou se todas as unidades podem ser solicitadas de uma vez. Não há como se preparar para “fornecimentos-surpresa” como esses.

É urgente o aperfeiçoamento dos mecanismos de planejamento, transparência e programação de compras dos órgãos públicos, como forma de ampliar a competitividade e a relação de confiança com o mercado fornecedor.

As quantidades anabolizadas também podem causar prejuízo por levar a compras inúteis. Um caso investigado em Mato Grosso ocorreu na Secretaria estadual de Saúde, onde cinco servidores teriam provocado a aquisição de 5 mil unidades de um medicamento cujo consumo não chegava a mil.

De acordo com a portaria que instaurou o Processo Administrativo Disciplinar, foi desconsiderada a demanda histórica do medicamento e a superestimativa causou danos de quase R$ 500 mil.

Outro caso que merece destaque aconteceu na pacata cidade de Bom Jardim, no Maranhão. O município ficou conhecido por sua “prefeita ostentação”, que aparecia em redes sociais ostentando roupas caras e carros de luxo. Ela foi condenada por fraude num pregão presencial para fornecimento de serviços funerários. A contratação envolvia 220 urnas funerárias populares, 25 tipo “luxo” e 20 tipo “super luxo”.

Para o juiz, esses objetos estavam muito acima do necessário para uma cidade do porte populacional como Bom Jardim/MA, e com valores elevadíssimos. A divisão dos caixões em

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categorias, de acordo com a classe econômica de cada beneficiado, feria também o princípio da isonomia e da moralidade administrativa. (Processo nº 1037-88.2017.8.10.0074 do TJMA).

Nos casos em que não for possível estimar com precisão a quantidade exata de bens que serão necessários, como por exemplo, medicamentos, a organização pode fazer licitação para registro de preços, indicando o máximo que ela necessita, sem o compromisso de comprar o mínimo.

A ausência de método objetivo e documentado para justificar a quantidade de materiais licitados poderá levar a:

ý Sobra ou falta de objeto;

ý Celebração de aditivos contratuais;

ý Repetição de contratações;

ý Perda de economia de escala;

ý Despadronização, impactando na qualidade e custos dos serviços prestados. Dessa forma, é recomendado que a equipe de planejamento da contratação defina método para estimar as quantidades necessárias e documente a aplicação desse método no processo de contratação.

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2.3.1.2.3 – Estimativa de Preços

No processo de planejamento da contratação, a administração deve apresentar ampla pesquisa de preços, tendo em vista a necessidade de verificar os preços praticados no mercado e se os recursos financeiros disponíveis permitirão o atendimento planejado.

Há vários dispositivos legais que exigem esse orçamento prévio, sem o qual a licitação é considerada anulável (Lei 8.666/93, art. 15, § 1º; Lei 10.520/02, art. 3º, inciso III; Decreto nº 3.555/00, art. 8º, § 2º, inciso II; etc.). É a pesquisa de preços, portanto, que vai fundamentar o julgamento da licitação, definindo o preço de referência. O preço de referência dá suporte ao processo orçamentário da despesa, define a modalidade de licitação – nos casos previstos na Lei nº 8.666/93 – fundamenta os critérios de aceitabilidade de propostas, define a economicidade da aquisição, justifica a compra no sistema de registro de preços e comprova a vantajosidade nas prorrogações de serviços continuados.

Caso a pesquisa de preços seja malfeita, pode representar prejuízo, já que a concorrência nem sempre é elemento suficiente para garantir preço justo e os fornecedores estarão procurando meios de vender seus produtos com lucros maiores. Por esses motivos, a IN MPDG nº 5/2017, em seu art. 24, §1º, elenca a necessidade de pesquisas de preços como um requisito essencial do estudo técnico preliminar. Essa exigência não é recente, já se fazendo exigir por força de diversos dispositivos legais – Lei 8.666/93, art. 6º, inciso IX, alínea f; art. art. 7º, § 2º, art. 14, art. 40 § 2º, inciso II; art. 23, IN SLTI 05/2014, art. 2º; (alterada pela IN SLTI 07/2014), Decreto nº 2.271/97, art. 3º, § 2º.

A atribuição de realizar pesquisa de preços, tendo em vista a complexidade dos diversos objetos licitados, é dos setores ou pessoas competentes envolvidas na aquisição do objeto (Acórdão nº 4.848/2010 – Primeira Câmara).

A Lei de licitações não define que a responsabilidade pela pesquisa de preços e a consequente elaboração do orçamento são de incumbência do responsável pela homologação do procedimento licitatório, da Comissão Permanente de Licitação (CPL) ou do pregoeiro.

A CPL, o pregoeiro e a autoridade superior devem verificar: primeiro, se houve pesquisa recente de preço junto a fornecedores do bem e se essa observou critérios aceitáveis; segundo, se foi realizada a adequação orçamentária; e, por último, se os preços da proposta vencedora estão coerentes com o orçamento estimado pelo setor competente (Acórdão nº 3516/2007 – Primeira Câmara).

Infelizmente, criou-se uma cultura simplista em torno da pesquisa. A jurisprudência acabou cristalizando a lógica de que “três orçamentos” validam o preço de mercado. Mas a lei não determina essa sistemática. O que a lei determina é que as compras, sempre que possível, deverão “balizar-se pelos preços praticados no âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública” (art. 15, da Lei nº 8666/93). O “sempre que possível”, nesse caso, significa “quando estiver disponível” (Santos, 2016).

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Essa é a fonte de informação mais relevante para as compras públicas. Quanto o setor público vem pagando pelo mesmo produto, em condições similares e é com ela que as organizações devem trabalhar para a formação do preço de referência das aquisições públicas. A utilização da maior amplitude possível de fontes de referências (cesta de preços aceitáveis) nos processos de licitação, dispensa ou inexigibilidade é uma obrigação do gestor (Acórdãos 3.506/2009- Primeira Câmara, 1.344/2009 e 3.667/2009, ambos da Segunda Câmara).

Na busca por reduzir o risco de estimativas inadequadas de preços, o TCE/MT editou a Resolução de Consulta nº 20/2016, com o seguinte entendimento:

A pesquisa de preços de referência nas aquisições públicas deve adotar amplitude e rigor metodológico proporcionais à materialidade da contratação e aos riscos envolvidos, não podendo se restringir à obtenção de três orçamentos junto a potenciais fornecedores, mas deve considerar o seguinte conjunto (cesta) de preços aceitáveis: preços praticados na Administração Pública, como fonte prioritária; consultas em portais oficiais de referenciamento de preços e em mídias e sítios especializados de amplo domínio público; fornecedores; catálogos de fornecedores; analogia com compras/contratações realizadas por corporações privadas; outras fontes idôneas, desde que devidamente detalhadas e justificadas.

Nos processos de inexigibilidade e de dispensa de licitação, inclusive aqueles amparados no art. 24, I, II, da Lei nº 8.666/1993, devem ser apresentadas as respectivas pesquisas de preços, nos termos do art. 26 da Lei.

O que se espera, portanto, é que a pesquisa de preços seja realizada com amplitude suficiente (Acórdão TCU nº 2.637/2015 - P), proporcional ao risco da compra, privilegiando a diretriz emanada pelo art. 15, da Lei de Licitações, a fim de que o balizamento seja fundamentado nos preços praticados pela Administração Pública.

Nesse sentido, somente quando não for possível obter preços referenciais nos sistemas oficiais é que a pesquisa pode se limitar a cotações de fornecedores (Acórdão TCU 2.531/2011-P).

A utilização da maior amplitude possível de fontes de referências nos processos de licitação, dispensa ou inexigibilidade é uma obrigação do gestor (Acórdãos 3.506/2009, 568/2008, 1.378/2008, todas da Primeira Câmara e 1.379/2007-Plenário). Fonte: Elaboração própria

Cesta de Preços Aceitáveis: Fornecedores, pesquisa em catálogos de fornecedores, pesquisa em bases de sistemas de compras, avaliação de contratos recentes ou vigentes, valores adjudicados em licitações de outros órgãos públicos, valores registrados em atas de SRP e analogia com compras/contratações realizadas por corporações privadas (Acórdãos 2.170/2007-P e 819/2009-P)

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Quanto aos métodos para tratar os dados obtidos (fontes de referência), não há nenhuma orientação legal objetiva acerca da metodologia para obtenção de preço de referência em licitação, se exigindo, apenas, que os valores estimados estejam em consonância com a prática de mercado (Acórdão 694/2014 – Plenário).

Dessa forma, o gestor pode utilizar a média aritmética, mediana, média saneada, dentre outras, desde que devidamente justificada e comprovada no processo.

Na Administração Pública Federal, os procedimentos para realização de pesquisa de preços para aquisição de bens e contratação de serviços em geral está disciplinada na Instrução Normativa SLTI 05/2014. No caso de contratação de obras, a regra está presente no Decreto nº 7982/2013, o qual estabelece que o custo global de referência de obras e serviços de engenharia deverão ser iguais ou menores que a mediana do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil - Sinapi (art. 3). Quando se tratar de obras de infraestrutura de transporte, não poderão ultrapassar a mediana do Sicro (Sistema de Custos Referenciais de Obras). Para evitar irregularidades em um processo de pesquisa de preços, é recomendado que as organizações adotem as seguintes cautelas (SANTOS, 2016):

þ Identificação do servidor responsável pela cotação (Acórdão TCU 909/2007-1C)

þ Empresas pesquisadas devem ser do ramo pertinente (Acórdão TCU 1.782/2010-P)

þ Empresas pesquisadas não podem ser vinculadas entre si (Acórdão TCU 4.561/2010-1C)

þ Caracterização completa das fontes consultadas* (Acórdão 3.889/2009-1C)

þ Indicação fundamentada e detalhada das referências utilizadas (Acórdão TCU 1.330/2008-P)

þ Metodologia utilizada e conclusões obtidas (Nota Técnica AGU/ PGF/UFSC 376/2013)

þ Data e local de expedição (Acórdão 3.889/2009-1C)

*Exemplos de dados que caracterizam as fontes consultadas: nome do informante, meio de consulta, data da consulta, URL do site, CNPJ do fornecedor, quantidade, valor e especificação do objeto, condições de pagamento e entrega (Acórdão TCU 1.426/2017-Plenário). Todas estas informações devem constar do processo da pesquisa. Em especial, as memórias de cálculo e fontes de consulta pesquisadas (Acórdão TCU 1.091/2007-P). Em caso de uma pesquisa de preços inadequada, detectada tardiamente, o melhor caminho para o gestor é revogar a licitação, baseado no art. 49 da Lei 8.666/1993, por razões de interesse público,

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com vistas a impedir a contratação por preços superiores aos praticados no mercado, em decorrência de equívoco no estabelecimento dos preços de referência (Acórdão TCU 1.819/2018-P).

Do contrário, a contratação e o pagamento com sobrepreço, na visão do TCU, sujeitam o fornecedor a responder solidariamente pelo prejuízo, junto com agentes públicos que tenham agido de modo irregular. Isso porque o fornecedor, nesse caso, se beneficia dos valores superestimados. Para o Tribunal, é dever do licitante ofertar preços compatíveis com os paradigmas de mercado, independentemente de haver erro no orçamento do órgão contratante. Será ainda pior a responsabilidade da empresa que tiver contribuído para a elaboração da estimativa errada (Acórdão TCU nº 1.304/2017-P e 183/2019-P e Acórdão TCEMT nº 248/2017 - TP).

2.3.1.2.4 – Justificativa para o parcelamento ou não da solução

Parcelamento nada mais é que a divisão do objeto em partes menores e independentes. Como exemplo, podemos citar a aquisição do objeto “gêneros alimentícios” por uma prefeitura municipal. Nesse caso, o objeto deve ser dividido em partes menores e independentes (arroz, feijão, óleo, trigo, macarrão, etc.), desde que não haja prejuízo para o conjunto a ser licitado. Cada parte, item, etapa ou parcela representa uma licitação isolada ou em separado.

De acordo com o art. 15, inciso IV, da Lei nº 8.666/1993 “as compras, sempre que possível, deverão: (...) IV - ser subdivididas em tantas parcelas quantas necessárias para aproveitar as peculiaridades do mercado, visando economicidade”. A exigência de parcelamento está prevista também no art. 23, §1º, da Lei 8.666/1993. Trata-se de assunto já sumulado pelo TCU (Súmula nº 247) e expresso na IN MPDG nº 5/2017, que, em seu art. 24, §1º, VIII e item 3.8 do Anexo III, ratifica a necessidade de justificar a existência ou não de parcelamento, ainda nos estudos técnicos preliminares.

E esse entendimento se justifica porque a adjudicação do objeto pelo preço global, quando é possível a divisão do objeto (parcelamento), impede a participação de licitantes que, embora não dispondo de capacidade para a execução, fornecimento ou aquisição da totalidade do objeto, possam fazê-lo com relação a determinados itens, levando à restrição da competitividade do certame. Nesse sentido é o Acórdão 18/2019 do TCE/MT.

Sob esse prisma, a equipe de planejamento da contratação deve avaliar, na etapa de elaboração do estudo técnico preliminar, se a solução é divisível ou não, levando em conta o mercado que a fornece e atentando-se que a solução deve ser parcelada quando a resposta a todas as 4 (quatro) perguntas a seguir forem positivas:

v É tecnicamente viável dividir a solução? v É economicamente viável dividir a solução? v Não há perda de escala ao dividir a solução? v Há o melhor aproveitamento do mercado e ampliação da competitividade ao dividir a

solução?

Se as respostas a todos esses quesitos forem positivas, o objeto deve ser dividido em tantas parcelas quantas necessárias para aproveitar as peculiaridades do mercado.

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Tenha em mente que não parcelar um objeto pode ser uma forma de restringir um processo licitatório. Em uma prefeitura de Mato Grosso, por exemplo, uma Concorrência para pavimentação de ruas e construção de casas foi realizada por preço global. Veja que são dois tipos de obras muito diferentes, executadas, em geral, por empresas com especialidades distintas.

Não havia qualquer prejuízo técnico ou econômico em separar as duas obras, em itens dentro da mesma licitação ou em processos distintos. Licitar em conjunto, nesse caso, ocasionaria exigências de habilitação mais restritivas, tanto em termos técnicos, de experiência prévia em ambos os tipos de obras, quanto em termos econômicos. Em outro exemplo, o TCU já considerou irregular o agrupamento em um mesmo lote contendo fornecimento de material escolar (pasta, caderno, lápis, régua, apontador, etc.) com serviços de impressão digital (apostilas), que possuem naturezas distintas. Para o Tribunal, a adjudicação do objeto deveria ter sido feita, no mínimo, em dois grupos de itens, buscando ampliar a competitividade, visto que, no primeiro grupo, concorreriam empresas especializadas em fornecimento de material escolar e, no segundo grupo, empresas gráficas, unicamente, sem a necessidade de fornecerem material escolar (Acórdão TCU 343/2014 – P).

Segundo a Corte de Contas da União, há á 4 métodos para proceder o parcelamento do objeto da licitação: a) realização de licitações distintas, uma para cada parcela do objeto (parcelamento formal); b) realização de uma única licitação, com cada parcela do objeto sendo adjudicada em um lote (ou grupo de itens) distinto (parcelamento formal); c) realização de uma única licitação, com todo o objeto adjudicado a um único licitante, mas havendo permissão para que as licitantes disputem o certame em consórcios (parcelamento material); d) realização de uma única licitação, com todo o objeto adjudicado a um único licitante, mas havendo permissão para que a licitante vencedora subcontrate uma parte específica do objeto (parcelamento material).

Outros casos muito comuns envolvem a contração de obras com o fornecimento de equipamentos que poderiam ser comprados à parte como, por exemplo, aparelho de ar condicionado, motores, escadas rolantes, elevadores, esteiras etc. Além disso, se parte expressiva da obra corresponde ao fornecimento de equipamentos/materiais e não for possível o parcelamento, deve-se adotar BDI (Bonificação e Despesas Indiretas) menor para a aquisição desses materiais/equipamentos (Súmula TCU 253).

Falamos até agora no caso de licitação de compras e obras. Nos casos em que se tratar de contratações de serviços com fornecimento exclusivo de mão-de-obra, deve ser evitado o parcelamento de serviços não especializados, a exemplo de copeirarem, garçom, limpeza, sendo objeto de parcelamento os serviços em que reste comprovado que as empresas atuam no mercado de forma segmentada por especialização, a exemplo de manutenção predial, ar condicionado, telefonia, serviços de engenharia em geral, áudio e vídeo, informática (Acórdão TCU 1.214/2013- Plenário). Sendo assim, o parcelamento do objeto deve ser adotado apenas na contratação de serviços de maior especialização técnica, uma vez que, como regra, ele não propicia ampliação de competitividade na contratação de serviços de menor especialização (Acórdão TCU nº 10049/2018 – 2ª Câmara).

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O parcelamento é a regra. O agrupamento, a exceção, que deve ser muito bem justificado. O TCU tem recomendado a separação do objeto em lotes distintos, quando de natureza divisível, com objetivo de permitir a participação de empresas que, embora não estejam habilitadas a fornecer a totalidade dos itens especificados, possam apresentar proposta mais vantajosa, no que diz respeito aos demais itens (Acórdão 1998/2016, 3009/2015, 122/2014, 491/2012 e 2895/2014, todos do Plenário).

Nesse sentido é a posição do TCE/MT consignada no Acórdão 1162/2014 – TP. Até mesmo no direito comparado encontramos nas diretivas europeias, por exemplo, a referência ao parcelamento da contratação como Divisão dos contratos em lotes (Art. 46 da Diretiva 2014/24/UE, relativa aos contratos públicos). Um julgado do TCU nessa linha é o Acórdão nº 5.260/2011- Primeira Câmara, que admite pregão por lotes, e não por itens, desde que os lotes contenham itens de mesma natureza e guardem correlação entre si. Já no Acórdão nº 5.301/2013 – Segunda Câmara, o Tribunal entendeu legítimo o agrupamento de gêneros alimentícios em lotes de mesma característica, quando restar evidenciado que a licitação por itens isolados exigirá elevado número de procedimentos de contratação, onerando o trabalho da administração pública, sob o ponto de vista do emprego de recursos humanos e da dificuldade de controle, colocando em risco a economia de escala e a celeridade processual e comprometendo a seleção da proposta mais vantajosa para a administração.

Essa espécie de adjudicação é também conhecida como agregação artificial, na medida em que há a demanda por uma série de produtos e/ou serviços que, agregados artificialmente, são licitados como se fossem um único (Amorim; Oliveira, 2019).

No Acórdão nº 539/2013-Plenário, o TCU deixou claro que em modelagens de licitação por lotes é preciso demonstrar as razões técnicas, logísticas, econômicas ou de outra natureza, que tornam necessário promover o agrupamento como medida tendente a propiciar contratações mais vantajosas, comparativamente à adjudicação por item.

Embora a realização de licitação por lote seja lícita, o procedimento também envolve riscos. Um deles consiste na possibilidade do “jogo de planilha”. Funciona assim: þ Monta-se o lote com diversos produtos e quantidades para Ata de Registro de Preços. þ O licitante “parceiro” sabe que quantidades daquela Ata serão realmente compradas. þ Esse licitante vence com menor proposta no lote, mas com preços altos para os produtos mais

comprados e baixos para aqueles que estão ali apenas para figurar no registro. þ Na vigência da Ata, compram-se apenas os produtos que estavam com preços mais altos.

Não havendo prejuízo do ponto vista técnico ou econômico, é obrigatório parcelar o objeto se ele for divisível, com o objetivo de ampliar a competitividade, devendo as exigências de habilitação adequar-se a essa divisibilidade (Súmula 247 do TCU).

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þ O prejuízo, calculado em termos de preços unitários de cada produto, é enorme! Nesse caso, a melhor proposta por lote não é vantajosa, pois o Registro de Preços não reflete a estimativa real de demanda dos produtos. Para evitar esse tipo de irregularidade, o TCU tem orientado que “nas licitações por lote para registro de preços, mediante adjudicação por menor preço global do lote, deve-se vedar a possibilidade de aquisição individual de itens registrados para os quais a licitante vencedora não apresentou o menor preço” (Acórdão nº 343/2014 – Plenário). Na mesma linha, a Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento (SEGES/MP), em atenção aos Acórdãos do TCU nº 2.977/2012, 2.695/2013, 343/2014, 757/2015, 588/2016, 2.901/2016 e 3.081/2016, todos do Plenário, publicou uma orientação no Comprasnet em 16/02/2018. Segundo a SEGES/MP, em compras realizadas sob a modelagem de aquisição por preço global de grupo de itens, somente será admitida as seguintes hipóteses:

a) aquisição da totalidade dos itens de grupo, respeitadas as proporções de quantitativos definidos no certame; ou

b) aquisição de item isolado para o qual o preço unitário adjudicado ao vencedor seja o menor preço válido ofertado para o mesmo item na fase de lances.

Nessa orientação, é irregular adquirir item do grupo de forma isolada, quando o preço unitário não for o menor lance válido ofertado na disputa relativo ao item, salvo quando, justificadamente, ficar demonstrado que é inexequível ou inviável, dentro do modelo de execução do contrato, a demanda proporcional ou total de todos os itens do respectivo grupo.

Destaca-se, ainda, que não há obrigação legal de parcelamento do objeto da licitação exclusivamente para permitir a participação de microempresas e empresas de pequeno porte. O parcelamento do objeto deve visar precipuamente o interesse da Administração (Acórdão TCU nº 1238/2016 - Plenário).

2.3.1.2.5 – Critérios de sustentabilidade ambiental

Em 2010, a Lei nº 12.349, que alterou a Lei nº 8.666/93, incluiu a promoção do desenvolvimento nacional sustentável entre os princípios a serem garantidos na licitação. Dessa forma, os gestores públicos devem considerar variáveis de sustentabilidade em todas as etapas da contratação, especialmente na fase de elaboração do estudo técnico preliminar.

Para o TCU, “é legítimo que as contratações da Administração Pública se adequem a novos parâmetros de sustentabilidade ambiental, ainda que com possíveis reflexos na economicidade da contratação. Deve constar expressamente dos processos de licitação motivação fundamentada que justifique a definição das exigências de caráter ambiental, as quais devem incidir sobre o objeto a ser

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contratado e não como critério de habilitação da empresa licitante” (Acórdão TCU 1375/2015 – Plenário).

Na fase de elaboração do estudo técnico preliminar é importante observar os seguintes procedimentos:

Ø Identificar os bens, serviços e obras mais adquiridos para analisar a viabilidade de adotar

exigências de sustentabilidade nas licitações futuras, optando por produtos equivalentes que causem menor impacto ambiental e que, por exemplo, tenham maior eficiência energética. Também devem ser exigidas práticas sustentáveis nas execuções dos serviços e obras;

Ø Verificar a disponibilidade no mercado e demonstrar ao mercado o aumento da demanda por produtos mais sustentáveis. Há grande oferta em relação a muitos produtos. Acesse o Portal de Compra do Governo Federal com Critérios de Sustentabilidade: CATMAT;

Ø Incluir gradativamente critérios ambientais, elaborando especificações técnicas claras e precisas

dos produtos, bens e construções sustentáveis; Ø Incluir novos critérios nos editais de compras, serviços e obras; e

Ø Comunicar-se com outros gestores para trocar informações, pedir auxílio e sensibilizá-los.

Nesse sentido, por meio do Acórdão 1.414/2016 – P, o TCU emitiu a seguinte recomendação: 9.1.1.18. elabore e aprove um Plano de Gestão de Logística Sustentável, isto é, um plano, contendo objetivos e responsabilidades definidas, ações, metas, prazos de execução e mecanismos de monitoramento e avaliação, que permite a organização estabelecer práticas de sustentabilidade e racionalização de gastos e processos;

9.1.1.19. publique no seu sítio na internet o Plano de Gestão de Logística Sustentável aprovado.

Os Planos de Gestão de Logística Sustentável são ferramentas fundamentais de planejamento com objetivos e responsabilidades definidas, ações, metas, prazos de execução e mecanismos de monitoramento e avaliação, o que permite ao órgão ou entidade estabelecer práticas de sustentabilidade e racionalização de gastos e processos na Administração Pública. As regras para os Planos de Logística Sustentável - PLS foram estabelecidas pela Instrução Normativa SLTI/MP nº 10, de 12 de novembro de 2012, a qual definia, também, a necessidade de composição da Comissão Gestora do Plano de Gestão de Logística Sustentável, com membros designados pelos respectivos titulares dos órgãos ou entidades. Nesse mesmo sentido é a orientação do TCE/MT presente no anexo da Resolução Normativa 28/2017 – TP, que aprova a matriz de riscos e controles aplicável aos processos de contratações públicas dos entes fiscalizados, ao exigir dos fiscalizados a necessidade de elaboração de um plano de logística sustentável.

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Os PLS devem conter, minimamente, a atualização do inventário de bens e de materiais do órgão e a identificação de similares de menor impacto ambiental para substituição; as práticas de sustentabilidade e de racionalização do uso de materiais e de serviços; as responsabilidades, a metodologia de implementação e a avaliação do plano; e ações de divulgação, conscientização e capacitação. 2.3.1.2.6 – Referência aos instrumentos de planejamento O Estudo Técnico Preliminar deve demonstrar qual é o alinhamento de determinada contratação aos planos da organização, por exemplo, com as metas do Plano Estratégico ou Plano de Desenvolvimento Institucional.

Esse esforço leva o gestor a pensar em que medida a solução que se pretende contratar contribuirá para o atingimento da missão e dos objetivos estratégicos da organização.

2.3.1.2.7 – Declaração de viabilidade ou não da contratação

Com base nas informações levantadas ao longo dos estudos técnicos preliminares, a equipe de planejamento declara se a contratação é viável ou não, cujo parecer deve consignar a existência de orçamento disponível, inclusive nas contratações que se estendam por vários exercícios, devendo ser referendado pelos titulares da área beneficiária, da área especialista na solução e da autoridade competente.

Como importante controle interno, a equipe de planejamento pode elaborar lista de verificação (checklist) para servir como base das justificativas expostas na conclusão da análise de viabilidade da contratação . Dessa forma, a contratação de compras, serviços e obras sem realização de estudo técnico preliminar poderá levar a contratações que não produzam resultados capazes de atender à necessidade da Administração, levando à desperdício de recursos públicos e impactando no atingimento dos objetivos que dependiam de uma contratação adequada. Depois de elaborado o estudo técnico preliminar, a equipe de contratação precisa fazer o mapa de riscos da contratação. 2.3.2 – Gerenciamento de Riscos

O risco é inerente a todas as atividades humanas, em todos os campos. No âmbito da gestão de recursos públicos, o risco está presente tanto nas atividades que envolvem a aplicação desses recursos, de responsabilidade do gestor público, quanto naqueles que envolvem a fiscalização e controle da sua boa e regular aplicação, de responsabilidade dos órgãos de controle.

Nesse contexto, a gestão de riscos nas contratações públicas, além de ser uma exigência prevista na Lei nº 13.303/2016, IN SEGES/MPDG nº 05/2017 e IN SLTI nº 1/2019, há muito tempo vem sendo cobrada pelo Tribunal de Contas da União (TCU), e representa mecanismo efetivo para lidar com o futuro, suas incertezas e oportunidades nos processos licitatórios.

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Para implementar a gestão de riscos, a organização precisa envolver as áreas e os agentes das fases de planejamento da contratação e seleção do fornecedor. Os novos normativos e a jurisprudência do TCU exigem ações por parte dos gestores públicos no sentido de planejar a contratação, selecionar o fornecedor e gerir adequadamente seus contratos sob a perspectiva do risco. Segundo a IN SEGES/MPDG nº 05/2017, o gerenciamento de riscos é um processo que consiste nas seguintes atividades:

Art. 25. O Gerenciamento de Riscos é um processo que consiste nas seguintes atividades: I - identificação dos principais riscos que possam comprometer a efetividade do Planejamento da Contratação, da Seleção do Fornecedor e da Gestão Contratual ou que impeçam o alcance dos resultados que atendam às necessidades da contratação; II - avaliação dos riscos identificados, consistindo da mensuração da probabilidade de ocorrência e do impacto de cada risco; III - tratamento dos riscos considerados inaceitáveis por meio da definição das ações para reduzir a probabilidade de ocorrência dos eventos ou suas consequências; IV - para os riscos que persistirem inaceitáveis após o tratamento, definição das ações de contingência para o caso de os eventos correspondentes aos riscos se concretizarem; e V - definição dos responsáveis pelas ações de tratamento dos riscos e das ações de contingência. Parágrafo único. A responsabilidade pelo Gerenciamento de Riscos compete à equipe de Planejamento da Contratação devendo abranger as fases do procedimento da contratação previstas no art. 19. Art. 26. O Gerenciamento de Riscos materializa-se no documento Mapa de Riscos.

Veremos nos tópicos a seguir o detalhamento de cada atividade do gerenciamento de riscos em licitações.

2.3.2.1 – Identificação dos riscos

Para gerenciar risco é preciso ter apenas uma coisa: objetivos definidos. A definição de objetivos faz parte de nossas vidas, seja no âmbito pessoal, profissional ou nas relações sociais. Quando você planeja comprar uma casa, um carro, fazer uma faculdade, se casar, ter filhos, você está definindo objetivos. Mesmo que não o faça de maneira formal, escrita ou sistematizada. Acontece naturalmente.

Como exemplo, a atividade de licitação tem por objetivo a isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável (art. 3º da Lei nº 8.666/93). Mas conhecer os objetivos, onde se quer chegar, embora fundamental, não garante o sucesso da empreitada. É o primeiro passo. Para que os resultados apareçam é preciso que haja execução

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adequada, com o devido acompanhamento e gerenciamentos dos riscos que podem impactar os objetivos.

Para a ISO 31000/2018, “risco é o efeito da incerteza nos objetivos”. No Brasil, o Tribunal de Contas da União definiu risco como “a possibilidade de algo acontecer e ter impacto nos objetivos, sendo medido em termos de consequências e probabilidades” (Art. 1º, V, da Instrução Normativa TCU nº 63/2010).

Esse conceito é muito similar ao adotado na Instrução Normativa Conjunta CGU/MP nº 01/2016, trocando-se “algo” por “evento” e “consequências” por “impactos”.

A etapa de identificação deve reconhecer e descrever os riscos aos quais a organização está exposta e que, caso ocorram, possam afetar negativamente os objetivos do processo e, consequentemente, os da entidade. Nesta etapa, são definidos eventos, fontes, causas, consequências e responsáveis por cada risco. Só depois é que vem avaliação, tratamento, comunicação, monitoramento. O que não for identificado não será tratado. Daí o desafio e a importância dessa etapa. Como auxílio na etapa de identificação de riscos, para cada objetivo elencado, o gestor responsável pelo levantamento pode formular questionamentos a respeito das situações futuras que venham dificultar, impedir ou atrapalhar os resultados pretendidos. Ao se preparar para uma viagem, é comum que a gente faça uma lista mental – até intuitivamente, sem perceber – do que pode dar errado. Pode ser até uma lista escrita, auxiliada por checklist ou outros instrumentos de gestão de viagens. Há chances de problemas com o transporte, bagagem, medicamentos, hospedagem, clima, documentos. Isso é identificação de riscos. E o que a gente faz a respeito é tratamento, geralmente por meio de controles internos. Não adianta reclamar, a vida está cheia de deles! Por isso é relevante capacitar e convencer toda a equipe sobre a metodologia de gestão de riscos, envolvendo técnicas de identificação, avaliação e tratamento. A equipe, reunida, tem muito mais chances de elencar os eventos adversos que podem afetar os resultados pretendidos. Há uma boa variedade de ferramentas e técnicas disponíveis para identificar riscos, destinadas a maximizar a oportunidade de identificar todos os eventos que podem afetar os objetivos. Basicamente, os métodos se enquadram em três categorias: passado, presente e futuro. Do passado, pode-se fazer uma revisão histórica, procurando aprender com falhas, erros e eventos que já ocorreram, seja naquele mesmo projeto ou organização seja em contextos semelhantes. Do presente é possível extrair uma avaliação de condições atuais e compará-las com modelos e referências. Mediante exercícios de criatividade, pode-se pensar no futuro e seus múltiplos cenários hipotéticos. Para maximizar resultados é importante reunir tanto material de referência quanto possível sobre o objeto de risco que se está buscando analisar. Coisas como:

RISCO é a possibilidade de que um evento ocorrerá e afetará negativamente a realização dos objetivos (COSO, 2006).

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þ planejamento estratégico, tático e operacional; þ documentação disponível do projeto, atividade, setor ou organização; þ especificações e resultados pretendidos; þ cronogramas; þ orçamentos; þ normas, leis e regulamentos pertinentes; þ notícias relacionadas; þ livros, artigos, pesquisas especializadas; þ registros de desempenho histórico; e þ planos de segurança.

A identificação de riscos não é uma ciência exata. É mais uma arte, uma técnica, que vai sendo aprimorada com o tempo e iterações sucessivas. À medida que o projeto avança ou se desenvolve, novas rodadas de identificação podem ser conduzidas. Mudanças de fases, pessoal, infraestrutura, legislação ou outros aspectos relevantes podem trazer diferentes experiências e pontos de vista e isso pode afetar o reconhecimento de riscos. Por isso, é recomendável tratar a identificação como um processo contínuo, periodicamente atualizado. A técnica mais conhecida e utilizada para identificar riscos é o brainstorming. Brainstorming é uma abordagem para provocar efervescência de ideias entre um grupo de pessoas. É usado em muitas áreas e ambientes e intensamente aplicado e citado na literatura de riscos. Há algumas variantes apontadas na literatura, mas a essência é bem simples: reunir pessoas e estimulá-las a formular proposições, da maneira mais livre e criativa possível. Claro que registros, bancos de dados, relatórios e outros elementos históricos são excelentes fontes de informação para pensar em riscos, mas esses elementos podem não estar disponíveis. A maior parte do conhecimento e da experiência pode estar mesmo é dentro da cabeça das pessoas. Acessar essa base de dados mental é o objetivo do brainstorming. Destaca-se ainda o diagrama de causa e efeito, também conhecido como espinha de peixe ou diagrama de Ishikawa, que é uma técnica para identificação de uma possível causa raiz de um problema.

No diagrama, cada “espinha” refere-se a uma causa e a “cabeça” refere-se ao problema que as causas levam. Esse método pode ser aplicado em workshops e brainstorming, partindo da identificação de um problema e em seguida as suas possíveis causas.

Depois de identificados, os riscos precisam ser avaliados e adequadamente tratados. A etapa de avaliação será vista no tópico a seguir.

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2.3.2.2 – Avaliação de riscos

O gestor público deve avaliar as chances de cada risco impactar os objetivos dos processos e por consequência, da organização. Além disso, verificar qual o tamanho do estrago que risco pode provocar, caso venha a se materializar. Neste momento é que se terá o cálculo da magnitude do risco, identificando a probabilidade e impacto e assim gerar uma compreensão sobre os riscos. Os riscos são avaliados sob as perspectivas de probabilidade de ocorrência (frequência, chance, possibilidade) e impacto (efeito que o risco pode trazer para a organização).

A partir do resultado da multiplicação do nível de probabilidade com o impacto do risco, obtém-se o chamado nível de risco, que pode ser demonstrado conforme imagem apresentada a seguir:

Fonte: Plano de Gestão de Riscos do TST

Dessa forma, cada risco estará situado em um dos 4 quadrantes (extremo, alto, médio ou baixo), de acordo com as escalas de probabilidade e impacto utilizadas.

Há outros formatos para definição dos níveis de riscos, sendo mais comum o de 3 x 3, com escalas de impacto e probabilidade baixo, médio e alto. O Ministério da Economia adota matriz 4 x 4, sendo os níveis de impacto: baixo, médio, alto e extremo e os níveis de probabilidade: raro, pouco

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provável, muito provável e alto2. A escolha do formato a utilizar na organização ajuda a padronizar o processo de gestão de riscos em diversas áreas, criando uma linguagem comum. Pode vir descrito na política ou no plano ou em um manual que descreva escalas, padrões e procedimentos.

O nível de risco também pode ser didaticamente demonstrado conforme apresentado na figura a seguir:

No primeiro quadrante, na parte inferior esquerda, temos o risco de baixa probabilidade e baixo impacto, não representando grande perigo à organização. Representa perdas baixas, que podem ser menores do que o custo de mitiga-las. Nesse caso, o risco está deve ser apenas monitorado, pois está dentro do apetite a risco da organização. No segundo quadrante, na parte inferior direita, temos riscos de baixa probabilidade e alto impacto, representando riscos de maior vulto, de alto impacto para os objetivos da organização. Riscos nesse quadrante são conhecidos como “Cisne Negro”.

Devido ao seu alto impacto e consequências severas, a organização deve reduzir pela transferência ou compartilhamento de uma parte do risco (seguro, terceirização da atividade, transações de hedge, etc.) e/ou adotar controles para mitigar os seus efeitos (suspensão de contrato; aplicação de penalidades e multas; afastamento do servidor das atividades; abertura de processo de tomada de contas especial; comunicação às autoridades competentes sobre as irregularidades detectadas; etc.).

2 http://www.fazenda.gov.br/pmimf/frentes-de-atuacao/gestao-de-riscos

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No terceiro quadrante, na parte superior esquerda, temos o risco moderado, que devido a sua alta probabilidade de acontecer representam perigos à organização, com menores impactos nos objetivos. A organização deve promover ações para reduzir a probabilidade desses eventos acontecerem, identificando as causas mais relevantes e atuando sobre elas.

Já o último quadrante, localizado na parte superior direita, indica risco extremo, de alta probabilidade e com sérias consequências caso se materialize. Demanda a atenção imediata e urgente da organização para reduzir sua probabilidade ou impacto, devendo adotar ações que evitem, eliminem ou atenuem as causas e/ou efeitos. Agora que sabemos a importância de cada risco, está na hora de elaborar o plano de tratamento desses riscos. 2.3.2.3 – Plano de tratamento de riscos

A organização deve elaborar um plano de tratamento baseado no processo de gerenciamento de risco. O principal mecanismo utilizado para gerenciar os riscos refere-se à implantação de controles internos, que são medidas instituídas intencionalmente para modificar o risco. Na vida pessoal, por exemplo, adotamos diversos controles.

Para evitar atrasos, utilizamos o despertador para acordar. Para não errar o caminho ou se perder, usamos o GPS. Ao atravessar a rua, olhamos para os lados. Ser atropelado é um risco ao seu grande objetivo de continuar vivo e ser feliz. Mesmo inconscientemente, de modo intuitivo, até por reflexo ou por hábito, adotamos controles para mitigar riscos.

Segundo a IN SEGES/MPDG nº 05/2017, a partir da identificação e avaliação dos riscos, a equipe de planejamento da contratação deve elaborar um plano de tratamento de riscos para a licitação, materializando o resultado no mapa de riscos. Como exemplo simplificado de um mapa de risco na atividade de licitações podemos destacar o seguinte: Risco 01: Estimativas de preço inadequadas

Probabilidade: Baixa X Média Alta

Impacto: Baixo Médio X Alto

Dano(s):

Aceitação de preços acima da faixa praticada no mercado (sobrepreço) ou superfaturamento; atrasos na licitação; itens fracassados por preço inferior ao de mercado.

Ação(ões) Preventiva(s): Responsável:

Normativo estabelecendo procedimento consistente para elaboração de estimativas de preço, a fim de orientar as equipes de planejamento das contratações da Unidade, inclusive nos casos de contratações diretas e adesões a atas de registro de preço. Referência: IN 05/2014

Coordenação de Licitações e Contratos

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Risco 01: Estimativas de preço inadequadas

Setor especializado em orçamento dentro da Central de Compras, para refinar e validar os preços preliminares obtidos pelos demandantes.

Coordenação de Licitações e Contratos

Capacitar os servidores envolvidos no processo de elaboração de pesquisas de preços

Coordenação de Licitações e Contratos

Avaliação sobre a correta formalização da pesquisa de preços nas listas de verificação do Pregoeiro, CPL e Assessoria Jurídica

Coordenação de Licitações e Contratos

Ação(ões) de Contingência: Responsável:

Proceder ao desconto nas faturas a serem emitidas no futuro pelas contratadas dos eventuais pagamentos irregulares já incorridos (superfaturamento), caso haja a continuidade das contratações, ou abrir processo administrativo para devolução de eventuais superfaturamentos de contratações encerradas.

Coordenação de Licitações e Contratos

Adotar medidas administrativas necessárias à apuração de responsabilidade dos agentes que deram causa à irregularidade.

Corregedoria do Município

2.3.2.4 – Responsáveis

A ISO 31000/2018 preconiza, ainda, que os riscos identificados e priorizados para tratamento devem ser atribuídos a pessoas que têm responsabilidade e autoridade para gerenciá-los. A designação dos proprietários dos riscos é fundamental para que haja um gerenciamento de riscos efetivo.

Nesse mesmo sentido é a orientação prevista no art. 20 da Instrução Normativa Conjunta CGU/MP nº 01/2016, ao dispor que “cada risco mapeado e avaliado deve estar associado a um agente responsável formalmente identificado”. Esse agente deve ser o gestor com alçada suficiente para orientar e acompanhar as ações de mapeamento, avaliação e mitigação do risco.

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SAIBA MAIS No material complementar do curso disponibilizamos diversos modelos de controles, tais como normativo de pesquisa de preços, checklist da fase interna e externa, estudo técnico preliminar, cartilha de elaboração de termo de referência etc.

SÍNTESE

Nesta aula, vimos que a atividade de contratações públicas pode ser detalhada em 3 (três) grandes fases, quais sejam: planejamento da contratação, seleção do fornecedor e gestão do contrato.

Estudamos que a requisição adequadamente formulada pela área demandante é o primeiro esforço para que a organização faça uma boa aquisição. A partir da formalização da demanda, a sequência temporal prevista na legislação consiste em elaborar o estudo técnico preliminar, para depois

QUAIS CONTROLES VOCÊ PODE IMPLEMENTAR? I – realizar avaliação quantitativa e qualitativa do pessoal do setor de aquisições, de forma a delimitar as necessidades de recursos humanos para que esses setores realizem a gestão das atividades de aquisições da organização; II – editar ato regulamentando os responsáveis pela elaboração do termo de referência, pesquisa de preços, especificação do objeto, minuta de edital, pareceres técnicos e jurídicos; III - implementar, nos processos de aquisição, documento de oficialização de demanda padronizado, nos moldes previstos no art. 21 da IN MP/Seges 5/2017, Anexo II; IV – adotar procedimentos para elaboração de estudos técnicos preliminares, em processos de aquisição, de forma a realizar levantamento de mercado junto a diferentes fontes de informação, a fim de avaliar as diferentes soluções que possam atendem às necessidades que originaram a contratação; V - elaborar, com participação de representantes dos diversos setores da organização, um documento que materialize o plano anual de aquisições; VI – elaborar um plano de gestão de logística sustentável na organização;

VII - implementar política de gestão de riscos e criar um Comitê de Gestão de Riscos; VIII – mapear os riscos da Instituição, em especial na área de aquisições; indicando, para cada risco mapeado, o agente formalmente responsável por atuar como gestor do risco e; IX - elaborar um plano de capacitação dos gestores em gestão de risco, incluindo a área de aquisições.

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elaborar o Projeto Básico/Termo de Referência (com base nos ETP) e, em seguida, contratar (com base no PB/TR).

Detalhamos os principais conteúdos do estudo técnico preliminar, com especial destaque para a justificativa da necessidade, estimativa de quantidades e de preços, justificativa do parcelamento ou não do objeto e declaração de viabilidade da contratação. Todas essa fases foram apresentadas com exemplos práticos que ilustram a definição apresentada pela legislação.

Além disso, conhecemos as principais etapas do processo de gerenciamento de riscos , tais como identificação, avaliação e tratamento dos risco e apresentamos como fazer um mapa de riscos em licitação.

Por fim, entendemos a importância da distribuição dos riscos-chave entre diferentes responsáveis, chamados de proprietários do risco, conforme as condições e recursos que dispõem para gerenciá-los. Essa distribuição é essencial para transparecer como as responsabilidades de gerenciamento de riscos estão sendo cumpridas e aprimorar a tomada de decisão no nível estratégico.

Na próxima aula estudaremos os principais requisitos e conteúdos que devem conter um Termo de Referência, considerado pela doutrina o DNA de uma licitação.