Livro BD Vol2

2010BRASIL EMDESENVOLVIMENTO

ESTADO, PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS2010BRASIL EMDESENVOLVIMENTO

ESTADO, PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS

VOLUME 2

Governo FederalSecretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da RepblicaMinistro Samuel Pinheiro Guimares Neto

PresidenteMarcio Pochmann

Diretor de Desenvolvimento InstitucionalFernando Ferreira

Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas InternacionaisMrio Lisboa Theodoro

Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Diretor de Estudos e Polticas MacroeconmicasJoo Sics

Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e AmbientaisLiana Maria da Frota Carleial

Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e InfraestruturaMrcio Wohlers de Almeida

Diretor de Estudos e Polticas SociaisJorge Abraho de Castro

Chefe de GabinetePersio Marco Antonio Davison

Assessor-chefe de Imprensa e ComunicaoDaniel Castro

Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria

URL: http://www.ipea.gov.br

Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e de programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010

ProjetoPerspectivas do Desenvolvimento Brasileiro

Srie Brasil: o estado de uma nao

Comit EditorialJos Celso Cardoso Jr. (Coordenador)Aristides Monteiro Neto (Editor)Andr Bojikian CalixtreAndr Rego VianaEduardo Costa PintoJoo Paulo VianaJnia Cristina ConceioLuciana Mendes ServoMartha CassiolatoMauro Oddo NogueiraMurilo Jos de Souza PiresPaulo de Tarso LinharesRogrio Boueri MirandaThiago Sevilhano Martinez

Brasil em Desenvolvimento : Estado, planejamento e polticas pblicas / Instituto de Pesquisa Econ- mica Aplicada.- Braslia : Ipea, 2010.300 p. 3 v. : grfs., mapas, tabs. (Brasil: o Estado de

uma Nao)

Inclui bibliografia.Ttulo anterior: Brasil: o estado de uma nao, editados em 2005, 2006 e 2008.ISBN 978-85-7811-069-7

1. Desenvolvimento Econmico. 2. Estado. 3. Planejamento Econmico. 4. Polticas Pblicas. 5. Brasil I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.

CDD 338.981

permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas

SUMRIO

aPRESEntaO ................................................................................................................................ Ix

aGRaDECIMEntOS ........................................................................................................................... xI

COlabORaDORES vOlUME 2 ...................................................................................................... xVII

IntRODUO .................................................................................................................................. xxI

vOlUME I

PaRtE IalICERCES PaRa a PROSPERIDaDE ECOnMICa

SUMRIO analtICO

SEO IPaRa alM Da CRISE: UM nOvO PaDRO DE CRESCIMEntO?

CaPtUlO 1POLTICAS ECONMICAS PARA SuPERAO DA CRISE NO BRASIL: A AO ANTICCLICA EM DEBATE

CaPtUlO 2O REgIME DE CRESCIMENTO ECONMICO BRASILEIRO: uMA APRECIAO SOBRE O PERODO 1995-2009

SEO IIFUnDaMEntOS MaCROECOnMICOS: GaStO PblICO, CMbIO E InFlaO

CaPtUlO 3gOVERNO gASTADOR Ou TRANSfERIDOR? uM MACRODIAgNSTICO DAS DESPESAS fEDERAIS NO PERODO 2002 A 2010

CaPtUlO 4RETOMADA DO INVESTIMENTO PBLICO fEDERAL NO BRASIL E A POLTICA fISCAL: EM BuSCA DE uM NOVO PARADIgMA

CaPtUlO 5gASTO SOCIAL fEDERAL: uMA ANLISE DA ExECuO ORAMENTRIA DE 2009

CaPtUlO 6CONSIDERAES SOBRE EVOLuO DA TAxA DE CMBIO NO BRASIL NO PERODO 1995-2009: O DESALINhAMENTO CAMBIAL

CaPtUlO 7DECOMPOSIO E DETERMINANTES DA INfLAO NO BRASIL NO PERODO 2007-2009

vOlUME II

PaRtE IIREDEFInInDO EStRatGIaS SEtORIaIS PaRa O DESEnvOlvIMEntO.............................. 237

SUMRIO analtICO ........................................................................................................ 241

SEO IIIIMPlEMEntaO E RESUltaDOS RECEntES DE POltICaS SEtORIaIS ........................... 263

CaPtUlO 8POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO NO BRASIL: IMPACTOS DE POLTICAS SELECIONADAS DE INCENTIVO INOVAO E ExPORTAO ........... 265

CaPtUlO 9POLTICAS DE CINCIA, TECNOLOgIA E INOVAO NO BRASIL: uMA ANLISE COM BASE NOS INDICADORES AgREgADOS ............................................................................... 289

CaPtUlO 10POLTICA DE COMERCIALIzAO AgRCOLA NO BRASIL ............................................................. 311

CaPtUlO 11A OCuPAO NO SETOR TuRISMO E SuA EVOLuO: uM PANORAMA DO BRASIL E REgIES ...................................................................................................................... 327

SEO IvInFRaEStRUtURa PaRa O DESEnvOlvIMEntO ............................................................... 343

CaPtUlO 12QuALIDADE REguLATRIA E fORTALECIMENTO DO ESTADO E DAS INSTITuIES: O PAPEL DA ANLISE DE IMPACTO .............................................................................................. 345

CaPtUlO 13uMA ANLISE DO TRANSPORTE TERRESTRE DE CARgAS BRASILEIRO .......................................... 357

CaPtUlO 14TRANSPOSIO DO RIO SO fRANCISCO: ANLISE DE OPORTuNIDADE DO PROJETO ................. 379

CaPtUlO 15ACESSIBILIDADE NO TRANSPORTE DE PASSAgEIROS: uM PANORAMA DA POLTICA PBLICA fEDERAL ........................................................................................................ 407

PaRtE IIIO bRaSIl nO MUnDO: ECOnOMIa E RElaES IntERnaCIOnaIS .................................. 429

SUMRIO analtICO ........................................................................................................ 433

SEO vCOOPERaO PaRa O DESEnvOlvIMEntO E COMRCIO: O MUltIlatERalISMO EM aO ...................................................................................... 441

CaPtUlO 16A INTEgRAO SuL-AMERICANA, ALM DA CIRCuNSTNCIA: DO MERCOSuL uNASuL ........................................................................................................... 443

CaPtUlO 17AS NEgOCIAES INTERNACIONAIS SOBRE AS MuDANAS CLIMTICAS: AVANOS RECENTES E O PAPEL BRASILEIRO ............................................................................... 465

CaPtUlO 18ASPECTOS DA PRESENA BRASILEIRA NO hAITI APS A MINuSTAh: A PAz POR MEIO DO DESENVOLVIMENTO .................................................................................... 479

CaPtUlO 19DESEMPENhO DAS ExPORTAES E POLTICA COMERCIAL ........................................................ 495

vOlUME III

PaRtE IvREPUblICanIZanDO O EStaDO bRaSIlEIRO

SUMRIO analtICO

SEO vIPaRtICIPaO, COOPERaO E REPRESEntaO: nOvaS COnFIGURaES DO EStaDO

CaPtUlO 20COOPERAO fEDERATIVA: A fORMAO DE CONSRCIOS PBLICOS NO BRASIL

CaPtUlO 21INSTITuIES PARTICIPATIVAS E POLTICAS PBLICAS NO BRASIL: CARACTERSTICAS E EVOLuO NAS LTIMAS DuAS DCADAS

CaPtUlO 22A MINIREfORMA POLTICA DE 2009 E AS POLTICAS DE COTAS DE gNERO PARA A CMARA DOS DEPuTADOS

SEO vIIPOLTICAS DE SEguRANA PBLICA: NOVAS ABORDAgENS

CaPtUlO 23DESENhO, CONTExTO E QuALIDADE DELIBERATIVA EM CONfERNCIAS NACIONAIS: uMA ANLISE DOS DEBATES E PROPOSIES SOBRE O SISTEMA PENITENCIRIO NA I CONfERNCIA NACIONAL DE SEguRANA PBLICA (I CONSEg)

CaPtUlO 24AS POLCIAS ESTADuAIS BRASILEIRAS: PROBLEMAS E POSSVEIS CAMINhOS DE REfORMA

PaRtE vREFlEXES PaRa a aO EStatal

SUMRIO analtICO

SEO vIIIPOSSIbIlIDaDES DE avalIaO DE POltICa PblICa

CaPtUlO 25MTODOS QuALITATIVOS DE AVALIAO E SuAS CONTRIBuIES PARA O APRIMORAMENTO DE POLTICAS PBLICAS

CaPtUlO 26SITuAO ATuAL E PERSPECTIVAS DO PROgRAMA fEDERAL DE APOIO gESTO uRBANA MuNICIPAL

CaPtUlO 27INTERVENO SOCIOuRBANSTICA NO COMPLExO DO ALEMO: REfERNCIAS PARA fuTuRA AVALIAO

SEO IXna ORDEM DO DIa: nOvOS PROblEMaS PaRa vElhOS DESaFIOS

CaPtUlO 28A VOLATILIDADE DA RENDA E A COBERTuRA DO PROgRAMA BOLSA fAMLIA

CaPtUlO 29REguLARIzAO fuNDIRIA NA AMAzNIA LEgAL

aPRESEntaO

Em 2010, o Brasil realizou sua sexta eleio direta consecutiva para presidente da Repblica. Ao longo de praticamente trinta anos (1980 a 2010), o pas conformou uma das maiores e mais pujantes democracias do mundo, por meio da qual conseguiu proclamar uma nova Constituio Federal em 1988, estabilizar e legitimar uma nova moeda nacional desde 1994 e testar satisfatoriamente a alternncia de poder tanto no executivo e legislativo em mbito federal como nos executivos e legislativos subnacionais, em um processo contnuo, coletivo e cumulativo de aperfeioamento institucional geral do pas.

No obstante a presena de tenses e recuos de vrias ordens, possvel avaliar como positiva a ainda incipiente e incompleta experincia democrtica brasileira; indicao clara de que a dimenso de aprendizado poltico e social que lhe inerente e que apenas se faz possvel em decorrncia do seu exerccio persistente ao longo do tempo constitui-se na mais importante caracterstica deste que j o mais duradouro perodo de vigncia democrtica do pas em regime republicano.

Com isso, quer-se dizer que no parece descabido relacionar positivamente alguns auspiciosos fatos recentes relatados nesta publicao, que busca produzir reflexo sistemtica e crtica da experincia brasileira atual no campo das suas mais importantes polticas pblicas, com o exerccio mais uma vez contnuo, coletivo e cumulativo da vigncia democrtica no Brasil, cujo sentido de permanncia aponta no somente para processos de amadurecimento crescente das instituies como tambm para grandes desafios que ainda pairam sobre a sociedade brasileira.

Para enfrent-los, misso do Ipea perseguir princpios e ideais do Estado nacional republicano, do planejamento governamental democrtico e das prprias polticas pblicas como veculos a partir dos quais o desenvolvimento buscado. No outra, portanto, a razo de ser desta publicao que ora se apresenta, dando sequncia, em edies anuais, a este esforo institucional de pensar criticamente o Brasil.

Em particular, interessa ao Ipea, nesta atual quadra histrica de desenvolvimento que se abre ao pas, reafirmar a ideia de que ao Estado cabe no apenas fazer as coisas que j faz de modo melhor e mais eficiente ainda que se reconhea ser isto nada trivial e em si mesmo meritrio; a ele cabe como ficou demonstrado em outros momentos histricos a tarefa de induzir, fomentar ou mesmo produzir as condies para a transformao das estruturas econmicas e sociais do pas, algo que se justificaria quase que exclusivamente frente ao histrico e contemporaneidade das heterogeneidades, desigualdades e injustias em vrias de suas dimenses que ainda marcam a nao brasileira.

Boa leitura e reflexo a todos e todas!

Marcio PochmannPresidente do Ipea

aGRaDECIMEntOS

Com este documento do projeto Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas em sua verso 2010, mais uma vez o Ipea contribui com anlises, investigaes e proposies atualizadas e sofisticadas sobre aspectos da realidade social, econmica, poltica e institucional do Brasil. O trabalho que ora se apresenta ao pas fruto de intensa dedicao de seus dirigentes, de seu corpo tcnico e de colaboradores ao longo do ano.

O aspecto mais singular do processo de sua elaborao est no seu carter cooperativo. Foi realizado um sem-nmero de reunies para discusso dos temas, leitura dos artigos por parte dos pareceristas, sistematizao dos pareceres e validao dos trabalhos. Os colegas deste Comit Editorial disponibilizaram seu tempo, em meio a outras tarefas de pesquisa, para a construo de um projeto to caro aos tcnicos desta instituio como o Brasil em Desenvolvimento (BD).

Ano a ano, j desde 2005, o Ipea tem apresentado um documento nao singularizado pelo olhar ao mesmo tempo largo, posto que so muitos os temas abordados, e sinttico, posto que seu interesse revelar em cada tema padres e trajetrias essenciais da realidade. Com esta perspectiva que os tcnicos e colaboradores organizam seus mtodos e rotinas de trabalho para oferecerem ao pas um trabalho que busca unir, qualidade das investigaes, a revelao do movimento s vezes sutil e insurgente, outras vezes essencial e duradouro dos acontecimentos econmicos, sociais e institucionais mais relevantes.

No tarefa fcil desvelar desafios novos para a poltica pblica nacional a cada edio deste projeto. A tarefa mais importante dos tcnicos analisar as questes problematizadas a todo momento da realizao de suas pesquisas para perscrutar temas novos para as agendas seguintes. As edies do BD a cada ano que passa se abastecem deste combustvel gerado no ano anterior. O resultado tem sido o constante enriquecimento analtico das pesquisas internas instituio e a contribuio propositiva e instigadora ao amadurecimento da poltica pblica em nossa sociedade.

Os esforos institucionais para a realizao deste projeto se desenvolvem pela conjugao de diversos apoios: da sempre presente Presidncia da instituio e sua Diretoria Colegiada com atuao mobilizadora, dos tcnicos e colaboradores internos, os quais desenvolvem e do concretude s investigaes na forma dos textos e, por fim, deste Comit Editorial, constitudo para coordenar e organizar os trabalhos.

Os agradecimentos a todos os envolvidos em mais esta edio do Projeto Brasil em Desenvolvimento tanto mais necessrio quanto mais quisermos que o projeto contribua, a cada ano, para o fortalecimento desta instituio. Da a importncia de nominar aqueles a quem devemos a gratido e a solidariedade pelo caminho percorrido.

xII

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

Pelo apoio incondicional, destacamos o presidente Marcio Pochmann e a Diretoria Colegiada, composta por diretores e seus adjuntos: Jorge Abraho e Helder Ferreira, da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc), Jos Celso Cardoso Jr., da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest), Joo Sics e Renault Michel, da Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac), Liana Carleial e Bruno Cruz, da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur), Mario Lisboa Theodoro e Marcos Cintra, da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Deint), Marcio Wohlers de Almeida e Fernanda de Negri, da Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset), e Fernando Ferreira, da Diretoria de Desenvolvimento Institucional.

Contamos nesta verso do documento com vinte e nove captulos organizados, por sua vez, em cinco partes temticas afins e representativas de grandes questes da poltica pblica nacional, as quais trazem luzes, em traos gerais, sobre:

a) padresrecentesdogastopblicofederaleparainstrumentosdepolticaeconmicautilizadospararesistiraosimpactosdacriseinternacional;

b) avaliaodepolticassetoriaisespecficasimplementadascomvistascompetitividadedopas,bemcomoavaliaodosganhospossveiseminovaotecnolgica;

c) dimenso e opes do engajamento recente do pas no cenrio das relaespolticasinternacionais;

d) democratizaoeconsolidaodevaloresrepublicanosdentrodoEstadoapartirdaaberturacrescentedeespaosinstitucionaisparticipaodasociedadecivil;e

e) investigaescrticasepropositivassobreousodemtodosdeavaliaodepolticaspblicas.

A Parte I deste documento institucional, nomeada de Alicerces para a prosperidade econmica, est composta de sete captulos distribudos, por sua vez, em duas sees temticas. Agradecemos a todos os colegas que, com suas contribuies, ajudaram a dar concretude a esta parte da publicao. Na primeira seo (Para alm da crise: um novo padro de crescimento?) traz-se baila uma discusso da recente atuao que o governo federal vem imprimindo ao gasto pblico como elemento de ativao da demanda agregada e como indutor do desenvolvimento. Todos os autores dos captulos que se seguem so tcnicos de planejamento e pesquisa da instituio. Victor Leonardo de Arajo e Murilo Pires so os autores do primeiro artigo, chamado Polticas econmicas para superao da crise no Brasil: a ao anticclica em debate. Responsvel pela elaborao do captulo segundo, Claudio Amitrano presenteou o documento com O regime de crescimento econmico brasileiro: uma apreciao sobre o perodo 1995-2009.

Na seo 2, Fundamentos Macroeconmicos: gasto pblico, cmbio e inflao, agradecemos a Rodrigo Orair e Srgio Gobetti pela realizao dos dois captulos. O primeiro versa sobre a atuao do governo federal no gasto direto na economia brasileira e revela uma faceta nova desta forma de atuao, a qual tem sido bem robusta, e que se refere ao seu papel ativo como transferidor de capacidade de gasto para governos subnacionais: Governo gastador

xIII

Agradecimentos

ou transferidor? Um macrodiagnstico das despesas federais no perodo 2002 a 2010. O outro captulo, com uma avaliao inovadora quanto metodologia empregada, tanto quanto reveladora da insurgncia de um novo perfil para o gasto em investimento pblico federal no Brasil, se encontra descrito em Retomada do investimento pblico federal no Brasil e a poltica fiscal: em busca de um novo paradigma. Renovamos nossos agradecimentos pelo captulo do Gasto social federal: uma anlise da execuo oramentria de 2009, assinado por Jos Valente Chaves e Jos Aparecido Ribeiro, bem como a Raphael Gouveia e Vinicius Cerqueira, autores do captulo Consideraes sobre a evoluo da taxa de cmbio no Brasil no perodo 1995-2009: o desalinhamento cambial, e a Vinicius Cerqueira e Thiago Martinez, pela autoria de Decomposio e determinantes da inflao no Brasil no perodo 2007-2009.

Colaboraram com sugestes, comentrios e recomendaes para os textos desta Parte I os seguintes tcnicos do Ipea, membros deste Comit editorial: Eduardo Pinto, Andr Calixtre, Martha Cassiolato, Luciana Mendes, Andr Viana, Aristides Monteiro, Jos Celso Cardoso Jr., Joo Paulo Viana e Rogrio Boueri.

A Parte II da publicao (Redefinindo estratgias setoriais para o desenvolvimento) conta com a participao de oito captulos em duas sees: Implementao e resultados recentes de polticas setoriais e infraestrutura para o desenvolvimento. Na primeira seo, nossos agradecimentos vo para: Daniel Grimaldi, Flvio Lrio Carneiro, Mauro Oddo Nogueira e Graziela Zucoloto, que escreveram o texto de Polticas de desenvolvimento econmico no Brasil: impactos de polticas selecionadas de incentivo inovao e exportao; Luiz Ricardo Cavalcante, autor de Polticas de cincia, tecnologia e inovao no Brasil: uma anlise com base nos indicadores agregados; Jnia Cristina Conceio, autora de Poltica de comercializao agrcola no Brasil; e para Margarida Hatem Coelho, que escreveu A ocupao no setor turismo e sua evoluo: um panorama do Brasil e regies.

Na segunda seo, ainda na Parte II, agradecemos a Lucia Helena Salgado, Michelle Holperin e Eduardo Borges pelo captulo Qualidade regulatria e fortalecimento do Estado e das instituies: o papel da anlise de impacto; agradecemos tambm a Carlos Campos Neto, Ians Melo Ferreira, Fabiano Mezadre Pompermayer, Ricardo Pereira Soares, Alfredo Eric Romminger e Leonardo Fernandes Soares Vasconcelos por terem escrito o captulo Uma anlise do transporte terrestre de cargas brasileiro; somos gratos a Cesar Nunes de Castro, autor do captulo Transposio do rio So Francisco: anlise de oportunidade do projeto; e, finalmente, agradecemos a Carlos Henrique Ribeiro de Carvalho, Maria da Piedade Morais e Vicente Correia Lima Neto, autores do captulo A acessibilidade no transporte de passageiros: um panorama da poltica pblica federal.

Contriburam para a reviso, comentrios e sugestes aos textos os seguintes membros do Comit Editorial: Paulo de Tarso, Mauro Oddo Nogueira, Thiago Martinez, Aristides Monteiro, Rogrio Boueri e Andr Calixtre.

A Parte III (O Brasil no mundo: economia e relaes internacionais) resultou da colaborao dos colegas a seguir nomeados: Andr Calixtre e Pedro Barros, autores do captulo

xIV


A integrao sul-americana, alm da circunstncia: do Mercosul Unasul; Gustavo Luedemann, Jorge Hargrave, Maria Bernadete Gutierrez e Ronaldo Seroa da Mota, autores do captulo As negociaes internacionais sobre as mudanas climticas: avanos recentes e o papel brasileiro; Fernanda Goes e Almir de Oliveira Jr, autores de Aspectos da presena brasileira no Haiti aps a Minustah: a paz por meio do desenvolvimento; e Honrio Kume e Guida Piani, autores de Desempenho das exportaes e poltica comercial.

Agradecemos ainda aos colegas do Comit Editorial Joo Paulo Viana, Aristides Monteiro, Jnia Conceio, Eduardo Pinto, Murilo Pires, Thiago Martinez, Rogrio Boueri e Andr Viana pelas contribuies de pareceres e comentrios aos textos supracitados.

A Parte IV do documento (Republicanizando o Estado brasileiro) contou com contribuies inestimveis, para os quais dirigimos nossos agradecimentos, de Paulo de Tarso Linhares e Alexandre Cunha, responsveis pela elaborao do captulo Cooperao federativa: a formao de consrcios pblicos no Brasil; Felix Lopez e Roberto Rocha Pires, autores do captulo Instituies participativas e polticas pblicas no Brasil: caractersticas e evoluo nas ltimas duas dcadas; Maria Aparecida Abreu, autora de A minirreforma poltica de 2009 e as polticas de cotas de gnero para a Cmara de Deputados; Fbio de S e Silva, autor de Desenho, contexto e qualidade deliberativa em conferncias nacionais: uma anlise dos debates e proposies sobre o sistema penitencirio na I Conferncia Nacional de Segurana Pblica (I CONSEG); e Almir de Oliveira Jr e Edison Benedito da Silva, responsveis pelo captulo As polcias estaduais brasileiras: o desafio da reforma.

As colegas Martha Cassiolato e Luciana Mendes e os colegas Joo Paulo Viana, Andr Viana, Mauro Nogueira, Rogrio Boueri e Eduardo Pinto, do Comit Editorial, tiveram atuao como pareceristas dos textos nesta Parte IV do BD 2010.

Por fim, na Parte V, chamada de Reflexes para ao estatal, nossos agradecimentos vo para: Roberto Pires, Felix Lopez e Fbio S e Silva, pelo captulo Mtodos qualitativos de avaliao e suas contribuies para o aprimoramento de polticas pblicas; Rafael Pereira, Marco Aurlio Costa, Ernesto Galindo e Renato Balbim, responsveis pelo captulo Situao atual e perspectivas do Programa Federal de Apoio Gesto Urbana Municipal; Alexandre Manoel da Silva, Anna Rita Scott Kilson, Carla Coelho de Andrade, Cleandro Henrique Krause, Dbora Correa Faria Lopes, Emmanuel Carlos de Araujo Braz, Joo Carlos Ramos Magalhaes, Maria da Piedade Morais, Maria Martha de Menezes Costa Cassiolato, Meg Coelho Netto Galiza, Renato Balbim, Roberta da Silva Vieira, Rute Imanishi Rodrigues e Vanessa Gapriotti Nadalin, autores do captulo Interveno sociourbanstica no Complexo do Alemo: referncias para futura avaliao; agradecemos a Sergei Soares, autor do captulo A volatilidade da renda e a cobertura do Programa Bolsa Famlia; e, por fim, agradecemos a Alexandre Arbex, Brancolina Ferreira, Fbio Alves e Antonio Teixeira, responsveis por Regularizao fundiria na Amaznia Legal.

Nossos agradecimentos tambm aos pareceristas dos captulos desta Parte V: Joo Paulo Viana, Jnia Cristina Conceio, Alexandre Cunha, Murilo Pires, Thiago Martinez, Andr Viana, Jos Celso Cardoso Jr., Luciana Mendes e Paulo de Tarso.

xV

Agradecimentos

Para cada uma das cinco partes que compem esta publicao foram escritos Sumrios Analticos apresentadores dos contedos de cada seo e orientadores da leitura. A confeco de cada sumrio ficou sob encargo de membros do Comit Editorial e de colegas do Ipea convidados, aos quais agradecemos pelo apoio realizao desta tarefa, ao mesmo tempo que registramos a participao de cada colaborador: Andr Viana, Thiago Martinez e Murilo Pires (Parte I); Divonzir Gusso e Mauro Oddo (Parte II); Eduardo Pinto e Andr Calixtre (Parte III); Aristides Monteiro e Paulo de Tarso Linhares (Parte IV); e Luciana Mendes e Joo Paulo Viana (Parte V).

Contribuiu imensamente para a realizao desta publicao, por meio da elaborao tcnica, reviso final e editorao dos textos, o pessoal da Assessoria de Comunicao (Ascom) da instituio. Agradecemos em particular o empenho de Daniel Castro, assessor-chefe de comunicao, e de Cludio Passos de Oliveira, coordenador editorial, e a toda a equipe do Editorial Marco Aurlio Dias Pires, supervisor de reviso, Everson da Silva Moura, supervisor de editorao eletrnica, Laeticia Jensen Eble, Luciana Dias Jabbour, Maria Irene Lima Mariano, Reginaldo da Silva Domingos, Sabine Alexandra Holler, Sheila Mazzolenis, Leonardo Moreira de Souza (estagirio), Andressa Vieira Bueno (estagiria), da reviso, e Bernar Jos Vieira, Cludia Mattosinhos Cordeiro, Jeovah Herculano Szervinsk Jnior, Lus Cludio Cardoso da Silva, Renato Rodrigues Bueno, Eudes Nascimento Lins (estagirio), da editorao eletrnica pela presteza e esprito colaborativo em meio ao vai e vem de textos em reviso e de provas e contraprovas de textos e capas at que todo o material estivesse finalizado.

Comit Editorial

COlabORaDORES vOlUME 2

Alfredo Eric RommingerPesquisador Bolsista do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD), na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset)

Almir de Oliveira Jr. Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest)

Andr Bojikian Calixtre Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Deint)

Andr Rego Viana Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Deint)

Aristides Monteiro Neto Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest)

Carlos lvares da Silva Campos Neto Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset)

Carlos Henrique Ribeiro de Carvalho Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur)

Cesar Nunes de Castro Especialista em Polticas Pblicas e Gesto governamental cedido ao Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur)

Daniel da Silva Grimaldi Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Deint)

Divonzir Arthur Gusso Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset)

Eduardo Bizzo de Pinho Borges Pesquisador Bolsista do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD), na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset)

xVIII


Eduardo Costa Pinto Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest)

Fabiano Mezadre PompermayerTcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset)

Fernanda Lira Goes Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Deint)

Flvio Lrio Carneiro Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Deint)

Graziela Ferrero Zucoloto Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset)

Guida PianiPesquisadora Bolsista do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD), na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset)

Gustavo Luedemann Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur)

Honrio Kume Pesquisador Bolsista do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD), na Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Deint)

Ians Melo FerreiraTcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset)

Joo Paulo Viana Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur)

Jorge Hargrave Gonalves da SilvaTcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur)

Jnia Cristina P.R. da Conceio Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset)

xIx

Colaboradores

Leonardo Fernandes Soares VasconcelosPesquisador Bolsista do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD), na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset)

Lucia Helena Salgado Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset)

Luiz Ricardo Cavalcante Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset)

Margarida Hatem Pinto Coelho Tcnica da Codeplan/DF cedida ao Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur)

Maria Bernadete S. Gutierrez Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur)

Maria da Piedade Morais Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur)

Mauro Oddo Nogueira Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset)

Michelle Moretzsohn Holperin Pesquisadora Bolsista do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD), na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset)

Murilo Jos de Souza Pires Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac)

Paulo de Tarso Linhares Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest)

Rogrio Boueri MirandaTcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur)

Ronaldo Seroa da Mota Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur)

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Thiago Sevilhano Martinez Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac)

Vicente Correia Lima Neto Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur)

IntRODUO

Ao findar esta dcada, sob muitos aspectos o retrato que se tem do Brasil apresenta traos distintos dos prevalecentes dez ou vinte anos antes. Seus cidados e suas instituies esto visivelmente mais vibrantes, mobilizadores e participativos nas questes que lhes afetam, e tambm mais questionadores de seus destinos, fazendo ruir, paulatinamente, aqueles modelos mentais que propugnam para a sociedade nacional um conservadorismo atvico e a averso a mudanas.

Sem dvida, o fortalecimento dos valores e das prticas democrticas no cotidiano dos cidados tem concorrido para isso. Eleies tm sido realizadas cada vez mais frequentemente desde fins da dcada de 1980, com a Constituio de 1988 tendo um papel relevante para assegurar e promover os rituais da democracia. A cada dois anos, a rotina eleitoral tem expressado ora desejos de mudana ora de consolidao de processos. No plano das escolhas sobre os governos federais, a manuteno da estabilidade econmica e o aprofundamento da distribuio de renda so fatos incontestveis e base para a obteno de melhorias sociais e econmicas. Nos planos estaduais e municipais, por sua vez, tem sido reivindicado pela populao um alinhamento mais estreito destes governos subnacionais com os rumos dos avanos federais; cobra-se tambm o fornecimento de benefcios pblicos substantivos e mensurveis por parte dos governantes subnacionais.

No por outra razo que as polticas sociais seguem gerando resultados positivos, a despeito de longo caminho at a universalizao de bens e servios pblicos fundamentais, sendo os casos da sade e da educao os mais representativos. A poltica de transferncias de renda s famlias para o combate pobreza e misria (Benefcio de Prestao Continuada, Previdncia Rural e o Programa Bolsa Famlia), que teve incio ainda em meados dos anos 1990, ganhou enorme impulso na dcada atual, partindo de 6,9% do Produto Interno Bruto (PIB) em 2002 para o montante de 9,3% em 2009. Em particular, o Programa Bolsa Famlia (PBF), com cobertura nacional de 1,15 milho de famlias em outubro de 2003, atingiu 12,37 milhes em dezembro de 2009.

Os impactos da ao desse programa tm sido muito significativos para as regies brasileiras nas quais o nmero de pobres e miserveis , historicamente, mais expressivo. Na regio Nordeste, para dar um exemplo, o PBF, que atingia apenas 2,13 milhes de famlias em 2003, aumentou expressivamente sua cobertura, chegando a 6,2 milhes em 2009. Alm das melhorias na distribuio de renda nacional e regional, os efeitos de estmulo sobre a demanda agregada regional so dignos de nota. O montante de transferncias do PBF aos estados do Nordeste correspondia a 0,16% do PIB regional em 2003; em 2009, esta proporo elevou-se para 1,38%.

Os avanos sociais, como um reflexo das crescentes demandas polticas, tm tido respostas crescentemente positivas por causa das melhorias que se verificam tambm na esfera econmica. A manuteno da estabilidade macroeconmica em conjuno com uma

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economia internacional favorvel ao Brasil e o proativismo fiscal do governo federal e dos governos estaduais tm propiciado taxas de crescimento do PIB mais altas que as da dcada anterior. Como resultado, os ndices de desemprego esto declinando em todas as regies do pas desde pelo menos o ano de 2004.

As reflexes presentes neste documento que o Ipea traz a pblico no apontam apenas para os aspectos favorveis reinantes no pas nos ltimos anos. So feitas tambm e o Ipea no poderia se furtar a cumprir este papel reflexes e advertncias acerca das trajetrias em curso quanto a questes preocupantes para o destino da nao, bem como limites e obstculos ao xito das polticas pblicas.

Contudo, esta edio 2010 de Brasil em Desenvolvimento Estado, Planejamento e Polticas Pblicas busca ressaltar alguns processos que se cristalizaram de modo mais ntido ao fim desta dcada e foram devidamente captados pelos estudos empreendidos por especialistas e colaboradores nas vrias diretorias do Ipea. Tais processos tm a ver com a relao entre a sociedade e o Estado brasileiro, a qual passou por alteraes significativas, indo de um padro de Estado mnimo muito em voga no mundo em desenvolvimento nos anos 1990 para outro mais conducente criao de trajetrias de expanso do emprego e da renda e maior participao social nos destinos das polticas pblicas.

As evidncias apresentadas pelos diversos estudos que compem esta publicao sugerem que o Estado brasileiro assumiu nos anos recentes um comportamento bastante peculiar, quando visto sob perspectiva histrica, no que tange ao seu modo de promover orientao e sentido aos destinos da nao. De forma quase simultnea muito embora no se possa afirmar que se perseguiu deliberadamente o resultado obtido a orientao governamental produziu:

um importante arsenal de instrumentos para ampliao da atividade econmica por intermdio do resgate do gasto em investimento do governo federal e, em particular, de suas empresas estatais, cujo resultado foi o crescimento do nvel de atividade com estabilidade macroeconmica;

uma orientao, na esfera social, que privilegiou os mais vulnerveis entre aqueles a serem protegidos, mediante a ampliao dos gastos sociais em meio s dificuldades fiscais que se apresentaram nos momentos mais agudos da crise; e

na esfera poltica, a busca, pelo governo, da abertura e expanso de espaos institucionais participativos e o esforo para manter e acelerar os j existentes, quer por meio de maior cooperao federativa, quer mediante a elaborao e implementao de polticas pblicas nas quais a participao social adquiriu maior protagonismo.

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Introduo

POltICa ECOnMICa PaRa EXPanSO DO EMPREGO E Da REnDaO Brasil buscou ao longo desta dcada retomar seu padro histrico de crescimento econmico. Tendo apresentado uma taxa anual de 1,9% entre 1995 e 2002, consolidou-se um novo cenrio para a atividade produtiva, que passou a se expandir taxa mdia anual de 4,6% entre 2003 e 2008. Certamente contribuiu para tal o cenrio externo benigno, mas certo tambm que, no plano interno, houve a determinao da poltica pblica para garantir que o pas voltasse a apresentar uma trajetria de expanso do emprego e da renda.

A atuao governamental na retomada do investimento pblico, cuja ampliao ano a ano desde 2005 tornou-se notria, somou o montante de R$ 300 bilhes entre 2005 e 2009, com destaque para a infraestrutura de petrleo e gs, energia hidroeltrica e construo civil. A expanso do investimento vem ocorrendo ao mesmo tempo que o gasto em custeio permanece constante como proporo do PIB; em particular, a rubrica politicamente sensvel do gasto de pessoal do governo federal manteve-se devidamente controlada no perodo, como mostram os estudos realizados.

Adicionalmente, a poltica de crdito pblico teve um papel estratgico entre os instrumentos postos em ao. O governo federal passou a utilizar seus bancos pblicos, notadamente o Banco do Brasil, a Caixa Econmica Federal e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), para viabilizarem uma ampliao do crdito, estimulando um ciclo de investimentos no incio da dcada os bancos pblicos ofertavam pouco mais de 25% do crdito total da economia, e em fevereiro de 2010 chegaram a ofertar 41% e, dessa forma, mantendo o nvel de atividade e do emprego em patamar elevado. Somente o BNDES realizou desembolsos ao setor produtivo, com vistas expanso da formao bruta de capital fixo, entre 2003 e 2009, no montante acumulado de R$ 510,3 bilhes (a preos de 2008).

Pairam dvidas, entretanto, no que concerne continuidade desse ciclo de crescimento. De um lado, no est claro como o governo federal continuar a conduzir as bases de financiamento para o investimento domstico, tendo em vista que a capacidade do prprio governo em expandir o investimento pblico est se esgotando, sendo seu limite dado pela poltica de juros reais elevados conduzida pelo Banco Central (BCB). De outro lado, a expanso das reservas em dlares em poder do BCB, muito acentuada nos ltimos dois anos, permitiu que o pas atravessasse a crise internacional de 2008/2009 em condies muito confortveis, mas vem pressionando de forma incontornvel o nvel de endividamento pblico do pas e, portanto, criando obstculos continuidade do ciclo expansivo em curso.

PRIORIDaDE aO COMbatE DESIGUalDaDE SOCIalO governo atual perseverou em levar adiante o compromisso de que a poltica social no deveria ser atingida pelos reveses da economia e, em meio crise, apostou na expanso do gasto social. Esta postura adotada para o tratamento da questo social, em certa medida, se distanciou do padro vigente nos anos anteriores da dcada, quando a trajetria observada

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do gasto social manteve estreita correspondncia com a performance predominante na economia isto , quando esta esteve em ascenso, os gastos tambm tenderam expanso, o contrrio ocorrendo quando a economia arrefeceu seu mpeto de crescimento.

Em particular, o destaque da poltica social foi o fato de que o governo federal optou por priorizar as camadas mais vulnerveis entre aquelas a serem protegidas. Isto ficou evidente pela orientao de manter, ao longo do ano de 2009, a trajetria de crescimento do gasto social, na forma de transferncias de rendas s famlias, ampliao do seguro-desemprego e gastos em educao.

Para assegurar que uma trajetria firme e segura de reduo das desigualdades se instalasse no pas, o governo federal, em parte por fora de preceitos constitucionais e em parte por escolhas de polticas, passou a desempenhar um papel preponderante de transferidor, para os governos subnacionais, de recursos fiscais destinados a sade, educao e assistncia social. Esta nova faceta de relaes federativas, mais cooperativa, foi identificada por vrios estudos presentes neste documento.

FORtalECIMEntO Da FEDERaO E Da DEMOCRaCIaEm linha com os avanos na conduo recente das polticas social e econmica, a tnica do ambiente poltico-institucional foi dada ora pelo fortalecimento do tecido institucional federativo ora pelo adensamento das relaes do Estado com a sociedade civil, no sentido de ampliao dos canais de participao.

O governo federal no somente tem se tornado mais permevel aos espaos participativos de deciso nas polticas pblicas, como tem, de fato, levado esta agenda de efetiva participao cidad para os entes federativos subnacionais. A realizao de conferncias nacionais em muitos casos precedidas de suas respectivas congneres estaduais e municipais , bem como a ativao e/ou criao de conselhos nacionais e subnacionais, tiveram expressivo desenvolvimento nos dois ltimos governos, mas, em especial, tomaram vulto e ampla relevncia no ltimo, conforme apontado nos textos desta obra. Estes conselhos e conferncias tornam-se, ento, espaos privilegiados para a discusso e incorporao de novos temas e novos sujeitos sociais e polticos agenda prevalecente, os quais encontram ali um outro espao para expresso de seus interesses, enquanto canais tradicionais de representao obstaculizavam suas legtimas demandas.

As relaes entre entes federados tomaram um impulso renovador a partir de 2005, com a aprovao da Lei de Consrcios (Lei no 11.107, de 6 de abril de 2005). Desde ento, com a definio de um marco regulatrio para a expresso dos interesses e vontades dos governos federal, estaduais e municipais, o consorciamento com vistas a impulsionar solues compartilhadas para provimento de bens e servios pblicos ganhou robustez e ampla adeso por todo o pas.

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Introduo

Entretanto, o mais importante reter, a partir da discusso acerca de consorciamento entre entes federativos, que a significativa adeso aos consrcios harmoniza-se com uma particularidade relevante do governo federal: induzir nacionalmente a coordenao de polticas pblicas por meio, mas no unicamente, deste instrumento.

DESaFIOS E POSSIbIlIDaDES: nOvOS hORIZOntES PaRa O PaSA nova quadra por que passa a vida nacional, caracterizada pelo retorno a um papel diferenciado do Estado na gerao de trajetrias de desenvolvimento grandemente possibilitada pelo advento, em plano internacional, da crise financeira de 2008/2009 e pelo enfraquecimento da ideologia do Estado mnimo , permitiu a construo de espaos de fortalecimento de elementos propriamente nacionais do desenvolvimento. Neste sentido, citem-se a defesa do mercado interno, a implementao de polticas industriais/setoriais ativas e a afirmao, desta vez sem constrangimentos, de polticas de transferncias de renda a setores vulnerveis da sociedade.

A discusso a respeito de polticas (e seus instrumentos) setoriais com nfase em apoio inovao e competitividade de setores exportadores tem sido crescente, o que tambm ocorre quanto atuao do governo federal e os recursos por este investidos. Setores como turismo e agroindstria, que tm tido desempenho excepcional nos ltimos anos, apresentaram tambm fortes rebatimentos no territrio brasileiro, exigindo, por sua vez, ateno particular da poltica pblica para fortalecer determinadas posies regionais.

Vrios estudos tm apontado para o tema crucial da infraestrutura necessria ao desenvolvimento nacional. Ora so indicadas dificuldades ainda no superadas, como o caso do transporte terrestre (ferrovirio e rodovirio), que contou com investimentos totais (pblicos e privados) de R$ 72 bilhes entre 2002 e 2009, vultosos porm insuficientes para suprir as deficincias em quadro de economia aquecida; ora so trazidos tona alguns resultados dos investimentos em curso no projeto de transposio e revitalizao do rio So Francisco, o qual, quando concludo, beneficiar cerca de 8,8 milhes de cidados brasileiros.

Momento auspicioso para a agenda internacional do pas o que tem caracterizado a ltima metade desta dcada. A nao, ao passo que vem resolvendo suas grandes questes internas de misria e desigualdade, pode tambm estabelecer uma agenda de cooperao no plano das relaes internacionais muito mais ampla e solidria com pases pobres e/ou em desenvolvimento. Registrem-se, a este respeito, o protagonismo com a ajuda humanitria e de desenvolvimento para o Haiti, a firme disposio brasileira em busca do fortalecimento e estreitamento de relaes com os pases sul-americanos (criao da Unio de Naes Sul-Americanas Unasul), e at mesmo a criao de uma agenda internacional propositiva para as questes do desenvolvimento sustentvel e da mudana climtica.

Seguem certos consensos em relao a duas trajetrias a serem consolidadas: a manuteno do crescimento econmico em patamares necessrios eliminao do desemprego e subemprego e a reduo da pobreza e da elevada desigualdade de oportuni dades ainda dominantes em nossa sociedade. Acerca destas questes, a poltica pblica est sendo, permanentemente, convocada a refletir, bem como a devotar-lhes grande energia.

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Em vrios aspectos da vida nacional recente, a direo e o sentido dados pelo Estado ao desenvolvimento so notrios. A diversidade e a pluralidade de atores com suas demandas tambm se expandem em energia democrtica. Estes dois movimentos convergem para, e configuram, processos de amadurecimento de escolhas sociais, econmicas, polticas e institucionais conducentes ao aprimoramento da cidadania. Nem sempre a vida nacional se mostrou to rica de estmulos ao desenvolvimento quanto neste fim de dcada. O Ipea, por meio desta publicao, tem a honra de trazer, em boa hora para o debate pblico, elementos que descortinam estes novos caminhos do pas.

Marcio PochmannPresidente do Ipea

Diretoria ColegiadaFernando FerreiraJoo SicsJorge Abraho de CastroJos Celso Cardoso Jr.Liana Maria da Frota CarleialMrcio Wohlers de AlmeidaMrio Lisboa Theodoro

Comit Editorial Jos Celso Cardoso Jr. (Coordenador)

Aristides Monteiro Neto (Editor)Andr Bojikian Calixtre

Andr Rego VianaEduardo Costa Pinto

Joo Paulo VianaJnia Cristina ConceioLuciana Mendes Servo

Martha CassiolatoMauro Oddo Nogueira

Murilo Jos de Souza PiresPaulo de Tarso LinharesRogrio Boueri Miranda

Thiago Sevilhano Martinez

SUMRIO analtICO

Na verdade, restam dvidas se o padro de crescimento da economia brasileira realmente mudou nos ltimos anos. Alguns argumentos sustentam que ainda nos encontramos em mais um surto de crescimento que tende a ser limitado por restries externas e pelas dificuldades de manter os investimentos financiados apropriadamente. E h quem afirme estarmos encetando um novo ciclo de desenvolvimento, em que estes bices podem ser superados, desde que as mudanas estruturais econmicas e sociais em curso sejam aprofundadas.

No entanto, seja em uma ou em outra dessas argumentaes, reconhecido que basicamente trs questes mais destacadas tero que ser enfrentadas a fundo: a das reformas microeconmicas entre as quais as de tornar mais efetivos os sistemas de regulao; as de eliminao dos enormes dficits infraestruturais para incrementar a eficincia logstica do pas e a competitividade de suas exportaes; e as do fortalecimento das capacitaes tecnolgicas e das competncias inovativas do sistema produtivo.

No obstante, no se pode subestimar a importncia de vrios desafios no mbito de setores especficos do sistema produtivo que demandam enfrentamento. Aqui sero examinados dois deles, que tm a ver com o desenvolvimento da indstria do turismo e de suas possibilidades de gerar emprego e renda, e com o desenvolvimento da agropecuria, em especial nos mecanismos de fomento e comercializao para seus segmentos de menor intensidade tecnolgica e de capitalizao.

REGUlaOO tema da regulao pode ser considerado a partir de uma constatao relativamente simples e bastante passvel de ser acatada: mesmo nas melhores condies de contexto social e institucional disponveis, um mercado ainda padecer de insuficincias, focos de ineficincia ou obstculos a uma tima alocao ou elevado desempenho. Em razo disso, vrias sociedades desenvolveram e ainda amadurecem prticas de preveno, mitigao ou inibio de comportamentos imprprios ou indesejveis que conduzam a falhas e conflitos nos mercados.

Todavia, a exemplo das demais prticas sociais, a prtica da regulao tem requerido um longo trajeto temporal para ser bem concebida e se situar nas condies particulares e na cultura econmica e poltica de cada pas. Por um lado, ela mesma uma inovao institucional e, neste sentido, tende a desestabilizar ou ressituar estruturalmente as demais instituies; vale dizer, tende a incidir sobre o curso das condutas de mercado o poder de competio na determinao de preos e na imagem que o consumidor tem dos produtos . Portanto, faz-se necessrio assegurar que o resultado desta interveno no resulte em bem-

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estar inferior ao que se tinha antes. Por outro, a regulao requer recursos econmicos e tambm polticos para seu processo de enforcement. Tem, assim, claramente, um custo. Ento, dela se espera um benefcio socialmente justificvel.

O captulo Qualidade regulatria e fortalecimento do Estado e das instituies: o papel da anlise de impacto aponta relevantes reflexes sobre a questo, quando diz:

Assim, considerando que os recursos envolvidos na atividade regulatria so, por sua natureza, escassos e que as regulaes produzidas podem gerar tanto efeitos benficos como perversos sobre a eficincia e o bem-estar, natural que a preocupao com a boa regulao seja tema central nas agendas regulatrias de pases desenvolvidos e em desenvolvimento ao redor do mundo.

Isto em mira, logo em seguida no texto reconhece-se que h uma dupla abordagem das condies para que se alcance essa boa regulao: i) sua legitimao decorrente de quo apropriadas sejam as condies de transparncia, participao social e accountability; e ii) a capacidade governamental de construir seu arcabouo tcnico-institucional e sua instrumentalidade para que a prtica resulte efetiva e eficiente. Diante disto, tais abordagens seriam encaminhadas por alguns modos de processamento: a anlise de impacto regulatrio, a consulta pblica, a considerao das alternativas regulao proposta e a existncia de medidas de reduo de custos de compliance. Por isso, ressalva-se no texto: Contudo, uma Avaliao de Impacto Regulatrio (AIR) bem estruturada pode englobar as demais ferramentas de qualidade regulatria em seu processo.

Examinando as experincias pioneiras de cerca de vinte anos atrs, verifica-se que nosso pas requer uma ampla e precisa avaliao crtica de como o aparato regulatrio tem evoludo e sido realizado. Para tanto, necessrio, ao que tudo indica, tambm aqui, aprender como implementar e identificar as condies de efetividade de uma apreciao sistemtica dos resultados proporcionados por tal aparato. Da que o referido captulo se prope a compreender o significado da AIR, verificar o funcionamento desse instrumento na prtica e analisar as perspectivas da qualidade regulatria no contexto brasileiro.

Para instrumentar esse propsito, o texto procura analisar e compreender o percurso seguido, desde os esforos pioneiros nos Estados Unidos na administrao Ford, com o Decreto Executivo no 11821/1974 at os avanos mais recentes em AIR, passando pelos vrios estudos e prticas conduzidos no mbito da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OECD), ao longo das ltimas trs dcadas, ao cabo das quais 26 dos 30 pases membros desta organizao j a vm aplicando.

Sublinha-se que, em relao s prticas mais maduras, uma apreciao de seus pontos fracos e fortes, ocorrida em meados desta dcada, levou proposio de novas condies para seu desenvolvimento, e tambm a uma certa expanso de seu alcance imaginando-se que a AIR possa ter sua gnese j na formulao das polticas da rea regulada, posicionando-se como uma IA (Impact Analysis) contidas numa agenda de processamento discutida em trecho seguinte do texto.

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Sumrio Analtico

O texto deixa claro que tal configurao ajusta-se bem ambincia econmica e aos marcos poltico-institucionais de pases da Europa e nos Estados Unidos. Novos ajustes nos pases em desenvolvimento sero determinados por peculiaridades; e para isso, observa-se, com vagar, o caso do Mxico, no qual se espera poder identificar lies teis para situar o processo nas circunstncias brasileiras.

Procurando bases para a concepo de ajustes diferenciados, a seo Boas prticas em AIR do captulo analisa questes processuais e metodolgicas surgidas nas vrias experincias nacionais e discutidas em fruns internacionais, projetando-se na seo subsequente, Observaes sobre a AIR no Brasil.

O campo de aplicao da AIR no indito no Brasil. Os esforos por melhorar a qualidade regulatria vm de bom tempo: o Decreto no 4.176/2002 j trazia normas e diretrizes para a elaborao, a redao, a alterao, a consolidao e o encaminhamento de projetos de atos normativos com este propsito. Ademais, tornou-se frequente a prtica das agncias brasileiras na promoo de consultas pblicas, que possibilitam o aumento da transparncia, da eficincia e da efetividade da regulao, bem como a reduo dos custos inerentes a ela.

Tendo em vista a curta experincia do consumidor brasileiro com os embates da regulao e da proteo de seus direitos, vale o destaque dado na seo a uma das funes dessas consultas, qual seja, possibilitar a aproximao das

(...) agncias da representao das demandas dos consumidores, que, uma vez melhor informada e preparada, refora a autonomia do regulador contra presso de interesses de pequenos grupos organizados, por conformar base ampla de apoio, necessria at porque boa parte de iniciativas do regulador em prol do interesse pblico desagradam aos regulados.

Ou seja, abre as possibilidades de reverter problemas clssicos como a informao assimtrica e a organizao de grandes grupos.

No entanto, assinala-se, uma iniciativa de notvel repercusso para a melhoria da qualidade regulatria no Brasil, que consiste na implantao do Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gesto em Regulao (PRO-REG), tem por objetivo nuclear

contribuir para a melhoria do sistema regulatrio, da coordenao entre as instituies que participam do processo regulatrio exercido no mbito do governo federal, dos mecanismos de prestao de contas e de participao e monitoramento por parte da sociedade civil e da qualidade da regulao de mercados.

No texto, encontram-se informaes de como o PRO-REG se estrutura e qual desempenho vem apresentando.

Por fim, o captulo se encerra com uma apreciao animadora do ponto em que se encontra a adoo da AIR no Brasil, salientando-se que como a sociedade afetada no processo de interveno governamental, desejvel que esta tenha amplo acesso e participao ativa no processo de formulao de polticas regulatrias. Por isso, importante que sejam claros os critrios que fundamentam determinada regulao e explicitados quais os efeitos dela esperados, alm de quais grupos sero mais impactados.

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OS DFICItS DE InFRaEStRUtURaSCorrespondendo magnitude do desafio que as carncias da infraestrutura de transportes colocam para a competitividade da economia brasileira e do empenho exigido para venc-lo inclusive pelo impacto dos investimentos requeridos como componentes da formao de capital e sobre a dinmica de desenvolvimento , vm sendo extensos os esforos de investigao que o Ipea enceta neste campo. O captulo Uma anlise do transporte terrestre brasileiro constitui um alinhamento das evidncias, constataes e sugestes que vrios projetos de pesquisa acumularam recentemente.

Sua seo inicial oferece uma interessante linha do tempo, na qual a matriz atual do transporte terrestre aparece tendo sido moldada pela ascenso e declnio dos vrios ciclos de formao econmica do Brasil. As ferrovias descendem dos antigos segmentos de estrada de ferro da Colnia e do Imprio, instalados para o abastecimento da produo e escoamento de produtos dos diferentes e sucessivos aparatos de produo exportadora nas vrias regies, predominantemente na direo leste-oeste. Lembra-se tambm que, desencadeada a industrializao, polarizada no sudeste, fez-se necessrio articular e interligar o arquiplago de mercados regionais, por meio de rodovias, conquistando-os para propiciar indstria nascente as escalas para crescer e ganhar produtividade. Ademais, o notvel incremento no trfego de veculos no transporte de cargas (com o preo do diesel subsidiado) e de passageiros tambm funcionava como estmulo certo expanso da indstria automobilstica.

Os problemas estruturais e institucionais dessa matriz de transportes terrestres destinada a alavancar o mercado domstico e a industrializao so mostrados como razes das vrias crises. Primeiro, do antigo sistema ferrovirio, que quase nada mudara; e, paulatinamente, do prprio modelo rodoviarista, afetado, mais tarde, pelas crises do petrleo e pela corroso de seus sistemas de fundos financiadores.

Tais problemas, mal enfrentados ou encaminhados com medidas de baixa efetividade, levaram, progressivamente, a uma deteriorao da malha viria e considervel perda de eficincia de todo o sistema logstico do pas, que hoje compromete as prprias perspectivas de sustentao do desenvolvimento.

A discusso sobre os problemas atinentes aos modelos de financiamento na transio dos antigos fundos para o regime preconizado pela Constituio de 1988 e, mais adiante, pelos programas de privatizao, conduz a duas questes: i) a busca por novas modalidades de financiamento pblico minguados, em parte, pelas estratgias de ajuste fiscal e de financiamento compartilhado com o setor privado, ou mesmo exclusivamente privado; e ii) as dificuldades, tanto polticas como econmicas, de se criarem condies adequadas para os investimentos e esforos de gesto privados em face de um marco regulatrio ainda deficiente talvez mais no setor ferrovirio do que no rodovirio e ainda por amadurecer.

Apontam-se vrios focos de inadequao ou pouca efetividade nos regimes de regulao em termos de incentivos em relao proteo do interesse coletivo e de diferenciais de economicidade dos empreendimentos no curto e longo prazo.

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Sumrio Analtico

Uma conjugao destes dois fatores regime de financiamento e regulao levou, na verdade, a um estrangulamento dos sistemas de carga, especialmente quando a economia adquiriu e deve manter um ritmo mais intenso de expanso. Mesmo quando se levam em conta as oscilaes nas taxas de crescimento econmico, a simples observao de como tem evoludo o volume de deslocamento de cargas deixa margens considerveis de apreenso. Enquanto o PIB se expandiu em cerca de 32%, no acumulado de 2006-2010, a ampliao do volume de deslocamento de cargas no ultrapassou 14% no mesmo lapso de tempo. Tampouco se alterou a matriz: mais de metade do volume de cargas transita por rodovias, e apenas 25% e 15%, respectivamente, por ferrovias e hidrovias.

Essa situao conta com um agravante, j antes mencionado: o arquiplago de mercados regionais, que se satisfazia, ainda deficientemente, com deslocamentos dos polos para a periferia crescentemente suplantado por uma nova configurao, em que suprimentos vo e voltam entre polos regionais no eixo norte-sul, h maior trfego no sentido litoral-interior, notadamente ao longo das cadeias de produo e comercializao do agronegcio, e entre cidades mdias. Vale dizer, um mercado domstico adensado e muito mais articulado e integrado no previsto para ser atendido com modais com pouca articulao redunda em interrupo dos fluxos logsticos e o consequente encarecimento dos atritos de deslocamento nos custos de comercializao.

Tambm causa apreenso ainda quando seja natural nessa rea pensar em longos perodos de implementao o fato de que, apenas em 2025, notar-se-iam mudanas mais importantes na matriz de transportes de cargas, revertendo, em especial, a participao de rodovias-ferrovias e redimensionando o papel das aquavias. H tambm a percepo que se gostaria infundada de que no avanaria tanto uma articulao mais efetiva dos modais em cada configurao regional.

Outro aspecto notvel tratado no texto o das medidas requeridas para equacionar o financiamento da implantao das redes e de sua manuteno sistemtica. Uma evidncia (parcial) a que se encontra no Plano Nacional de Logstica e Transportes (PNLT) 2009, para a qual o estudo chama ateno:

Os valores relativos aos programas rotineiros de recuperao, manuteno e conservao da malha rodoviria existente no esto includos nos quadros de investimento apresentados no PNLT 2009, uma caracterstica deste plano, que tem viso estratgica e indicativa de mdio e longo prazo, com foco na reduo de gargalos decorrentes do crescimento econmico do pas. Segundo estimativas do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), os programas de manuteno da malha rodoviria demandaro recursos da ordem de R$ 2 bilhes/ano, pelo menos pelos dois prximos Planos Plurianuais (PPAs), o que representa investimentos de mais R$ 16 bilhes, at 2015.

Finalmente, discutem-se, nessa parte do captulo, as vantagens comparadas dos vrios modais e as implicaes que podero ser suscitadas pela articulao destes modais entre si e com o sistema porturio. Estas consideraes se tornam vitais para as escolhas que devero ser feitas em um futuro prximo, no sentido de planejar, para mdio e longo prazos, o sistema de

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transporte terrestre ou de logstica em geral , para o qual se prev maior disponibilidade de recursos de investimentos pblicos e privados em funo da liquidez atual no mercado mundial de capitais .

Essa situao se depreende das controvrsias que marcam os levantamentos de necessidades futuras de infraestruturas de transportes discutidas no texto. De uma parte, esto os mapeamentos diferentes de requerimentos tcnicos e de intenes de investimento, as emergentes imposies de novas metas e as configuraes que decorrem de perspectivas de maior intensidade e durabilidade do desenvolvimento econmico. De outra, a considerao dos programas (metas fsicas, necessidades de financiamento e especificaes de solues) j inscritos no PAC1 e PAC2 e o que se ter de rever e re-equacionar em funo daquelas necessidades emergentes.

Por ltimo, destacam-se as principais concluses do captulo e algumas sugestes de polticas pblicas que visam melhorar a eficincia do transporte de cargas nos pas, entre as quais: i) anecessidadedereequilbriodamatrizquevenhaareduziroscustosdetransportes;ii) a imperiosidade de se reduzir a superutilizao do modal rodovirio; iii) as questesregulatriastantoparaomodalferrovirioquantoparaorodovirio:regrasdeinvestimento;iv) a importncia da reavaliao e reestruturao do padro dos contratos de concesso;ev)modosparaassegurarmaioreficinciaeconmicaesocialdotransportenacionaldecargas.

Dois outros captulos lidam com dimenses especficas dos problemas infraestruturais do pas. Um, de alcance espacial mais alargado, trata do projeto de integrao do rio So Francisco s bacias hidrogrficas do nordeste setentrional, ou seja, da chamada transposio do rio So Francisco. Outro tem por objeto a aguda questo da acessibilidade dos transportes de passageiros.

O primeiro, que trata da transposio do rio So Francisco, aps descrever em linhas gerais o projeto, ancora suas bases de anlise numa cuidadosa apreciao dos critrios chave que o projeto deveria contemplar para dimensionar os benefcios a que se prope gerar: i) a regio receptora de gua deve ter comprovada a escassez de gua para o atendimento de suas necessidades; ii) os recursos hdricos da regio de origem devem ser suficientes para satisfazer a demanda da transferncia sem acarretar impedimento ao desenvolvimento futuro da regio; iii) os impactos ambientais ocasionados pela transferncia de gua devem ser mnimos para ambas as regies, de destino e de origem; iv) os benefcios sociais para a regio de destino devem ser compatveis com o porte do empreendimento; e v) os impactos positivos gerados devem ser compartilhados, razoavelmente, entre as regies de origem e destino.

A seguir, o texto traz um balano dos potenciais custos e benefcios de algumas alternativas de soluo para a questo dos dficits hdricos da regio, entre elas, uma das mais recentemente aventadas, nucleada na conteno de um importante fator de perda de disponibilidade de gua nas estruturas de armazenamento mais comuns da regio as cisternas. Chama ateno uma das estimativas feitas para esta opo: a de que, para aportar uma disponibilidade de gua equivalente a uma vazo fluvial de 880 m3/s (maior do que a necessria no rio), poderia custar 13 vezes menos do que as operaes de transposio, tal como esto dimensionadas na atualidade.

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At o momento, as aferies indicam que a escassez efetiva de gua mais limitada do que se tem alardeado, no ocorrendo nas bacias de referncia do Cear e do Rio Grande do Norte. Outrossim, as disponibilidades de gua do rio So Francisco seriam suficientes para atender, sem danos, a demanda do projeto de transposio. Questionam-se, no entanto, as estimativas de benefcios do projeto: a populao beneficiria, a rea irrigada e a reduo de gastos emergenciais decorrentes das aes governamentais em tempos de seca no seriam da magnitude esperada. Persistem tambm dvidas srias a respeito da pertinncia e suficincia das aes de revitalizao do rio So Francisco que esto em pauta: a rigor, as demandas para um enfrentamento bem-sucedido desta questo chegariam alm do que se prope.

O segundo desses captulos cuida de um aspecto menos tratado das questes infraestruturais em geral associadas ao papel dos investimentos na rea sobre a dinmica de crescimento econmico e da incidncia da disponibilidade e qualidade da infraestrutura sobre a competitividade do setor produtivo. O problema a qualidade dos sistemas de transporte de passageiros no que se refere ao bem-estar de quem os utiliza especialmente dos que portam deficincias de alguma natureza e de pessoas com mobilidade reduzida, que afeta, de um modo ou de outro, a todos os demais usurios.

Como em vrios outros setores dos servios de uso coletivo, tanto o discurso poltico como a copiosa legislao acumulada so generosos e contm medidas potencialmente eficazes para dar conta de boa parte dos problemas detectados e que esto no cerne das demandas sociais. Falta, no entanto, o essencial (e intraduzvel) enforcement, ou o que ingenuamente se atribui falta de vontade poltica. Inmeros rgos governamentais, nas vrias instncias federativas e setoriais, acotovelam-se para cumprir alguma das promessas ali contidas.

De uma parte, conquanto haja solues tecnolgicas para os desafios propostos, elas no so empregadas, seja por seus custos e o rechao das empresas a suport-los seja porque as agncias de regulao e de gesto dos sistemas demoram a torn-las condio para manter as concesses. De outra, a captura dos organismos reguladores limita a possibilidade de buscar alternativas e torn-las exigveis nos casos indicados.

Tambm faltam alm das carncias bem conhecidas de qualidade geral do equipamento mvel e de suas condies de acessibilidade infraestruturas adequadas das vias e equipamentos de embarque, de competncia das autoridades locais, que pouco se empenham em associ-las, como necessrio, aos sistemas veiculares que porventura tenham condies apropriadas de acessibilidade.

Carecendo de efetividade os caminhos institucionais normais de manifestao das demandas coletivas por melhores padres de acessibilidade, as expectativas de mudana so depositadas nas exigncias impostas pelos eventos desportivos de 2014 e 2016. E, ainda assim, no h certeza de que providncias efetivas e duradouras sejam realmente disseminadas. Da a pertinncia do tom das concluses, expresso nesse pargrafo final:

Transporte pblico ruim e excludente leva ao aumento do transporte individual com todas as implicaes que isso representa para a qualidade de vida das pessoas e gera graves problemas de imobilidade para a populao mais pobre e marginalizada, incluindo a as pessoas com deficincia

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ou mobilidade reduzida. Por isso, a sociedade tem de ficar atenta a essas questes, e o governo, em todos os nveis, tem de fazer valer, na prtica, os direitos de uma parte da populao que foi ignorada ao longo da histria deste pas.

DESEnvOlvIMEntO Da CaPaCIDaDE InOvatIva E DO SIStEMa DE CInCIa E tECnOlOGIa

Conquanto a sustentao do crescimento e de substanciais incrementos de produtividade, alm dos ganhos de competitividade da economia nacional, encontrem um obstculo de monta nas carncias infraestruturais, no so menores os problemas suscitados pela reconhecida insuficincia de capacidade inovativa do sistema produtivo e de aproveitamento de potenciais de produo de conhecimento contidos no j alentado sistema de pesquisa cientfica e tecnolgica e de formao avanada de recursos humanos com que conta o pas.

Especialmente na indstria manufatureira e nos servios de apoio a empresas, plenamente reconhecido que se torna imperioso superar as sequelas de seu prolongado afastamento dos movimentos de transformao tecnolgica e de organizao da produo intensificados ao longo dos anos 1980, que no foram satisfatoriamente suplantadas pelos esforos de reestruturao produtiva ao longo dos instveis anos 1990.

Muitos setores viram aumentar a distncia de seus aparatos produtivos e organizacionais em relao s fronteiras tecnolgicas de suas respectivas reas de atuao. Alguns perderam posies importantes no mercado externo; e vrias empresas tm dificuldades acrescidas para voltar a ele, mesmo quando suas bases internas de escala, dadas pelo ampliado mercado domstico, tornaram-se um bom fator de alavancagem.

Embora indubitavelmente relevantes, as vantagens criadas para as exportaes de commodities tanto em alimentos e matrias-primas agrcolas quanto em minrios no se mostram suficientes para conferir ao Brasil uma participao no mercado mundial simtrica ao porte de sua capacidade produtiva e importncia poltica do pas no cenrio internacional. Entretanto, , de igual modo, imperativo fortalecer setores, grupos de empreendedores e empresas atuantes em mercados, hoje vulnerveis ao empenho de competidores externos em usufruir da forte expanso recente do mercado domstico, num contexto generalizado de retrao de demanda nos pases desenvolvidos.

Para que a economia brasileira obtenha maior capacidade competitiva, necessria, portanto, a efetivao de polticas de promoo do comrcio externo que incluem a internacionalizao das empresas brasileiras e de polticas de promoo de mudanas tecnolgicas e de estmulo inovatividade nas empresas e na proviso de bens pblicos e semipblicos.1

dessas polticas que tratam dois outros captulos que compem esta parte do volume. Um destes captulos agrega os achados e concluses de trs estudos complementares sobre

1. Mencionam-se aqui tanto os processos que modificam a tecnologia de processos e produtos no sistema produtivo orientado para os mercados, quanto aqueles atinentes estruturao e entrega de bens, servios e direitos aos cidados como parte das funes de Estado e, em especial, dos sistemas de proteo social.

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diferentes programas de incentivos capacidade exportadora e a esforos empresariais em pesquisa e desenvolvimento. O outro, mais abrangente, cuida dos fundamentos e do desenho das polticas de fomento cincia, tecnologia e inovao (CT&I), em especial no caso brasileiro, e do direcionamento que elas de fato tm tomado.

O primeiro captulo dedicado a este tema, Polticas de desenvolvimento econmico no Brasil: impactos de polticas selecionadas de incentivo inovao e exportao, comea com a observao do desempenho de quatro ferramentas de estmulo ao desenvolvimento da capacidade de exportar: o regime aduaneiro especial de drawback; o Exim (Agncia de Crdito Exportao do Brasil S.A.), linha de financiamento destinada exportao de bens e servios nacionais, operado pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES); e mais duas modalidades do Programa de Financiamento s Exportaes (Proex), do qual o Banco do Brasil o agente financeiro a de equalizao e a de financiamento. Entre os objetivos destas medidas, destacam-se: i) incrementar o contingente de empresas exportadoras, com referncia meta da Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP) de aumentar, at o final de 2010, em 10% a base exportadora do pas; ii) elevar a sofisticao tecnolgica da pauta comercial; e iii) estimular o esforo exportador de micro, pequenas e mdias (MPMEs).

A anlise tem por foco encontrar evidncias que permitam responder s indagaes sobre o perfil das empresas alcanadas por tais polticas e se os resultados correspondem aos objetivos estabelecidos.

Desde logo, constata-se que, da proporo, j por si reduzida, de empresas exportadoras (1,4% do universo), a maioria atua na categoria exportadoras independentes, uma das cinco desenhadas para acomodar os participantes daqueles instrumentos de poltica. As demais so as atendidas pelo Exim, pelas modalidades de financiamento e equalizao do Proex ou, ainda, pelo sistema de drawback. No perodo considerado, de 2003 a 2007 em que o movimento de exportaes cresceu a mais de 20% ao ano , cerca de trs mil empresas por ano recorreram a algum destes instrumentos de poltica. um contingente relativamente muito pequeno considerando-se que havia quase 29 mil exportadoras ativas neste perodo, e ainda menor, em relao aos 2,2 milhes de empresas no universo pesquisado.

At por se tratar de um dispositivo de vida mais longa, com o qual as empresas esto mais familiarizadas, o drawback , de longe, a que elas mais recorrem. Por sua vez, o Proex-equalizao e o Exim alcanam poucas centenas de empresas, em geral de grande porte, exportando produtos de alta e mdia-alta intensidade tecnolgica e com plantel de mo de obra mais qualificada. Diferentemente, o Proex-financiamento tem alcance muito menor algumas dezenas de empresas a cada ano , predominando o pequeno e mdio porte e a menor qualificao de quadros.

Observando as vrias caractersticas das empresas participantes em modelagem econo-mtrica, as impresses deixadas pelas estatsticas descritivas foram testadas, confirmando algumas delas e aprofundando o entendimento das demais.

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Num plano mais geral, a anlise permite afirmar que empresas grandes, com tradio de presena na base exportadora, com maior dotao de trabalhadores qualificados e produtos com mais elevada intensidade tecnolgica, so as mais bem aquinhoadas por essa poltica. Como a amostra disponvel era reduzida, no se pode ter mais clareza quanto ao perfil da clientela do Proex-equalizao, mas no se rechaa a imagem de que este programa seja um nicho para as pequenas e mdias exportadoras.

Quanto efetividade em relao aos escopos de poltica de estmulos ampliao da base exportadora e sua maior inovatividade e/ou competitividade, os resultados tendem a sugerir que na prtica, nenhuma das trs polticas agiu para estimular o perfil de firma exportadora desejado pelos policy-makers. Tambm no fica confirmado que haja potencial significativo para estimular maior participao das empresas de mdio e pequeno porte nas exportaes mesmo no caso do Proex-financiamento, a varivel de porte no se mostrou estatisticamente significante , nem de estmulo exportao de bens com maior sofisticao tecnolgica

Como em outras polticas, no entanto, verifica-se que h pouca expansibilidade no sentido de que seus estmulos alcancem maior proporo do universo de agentes econmicos , e a inovatividade, que permitiria aumentar sua efetividade e alcance, baixa. Constata-se, ainda, que seriam necessrias medidas complementares para seus propsitos serem de fato alcanados. De acordo com o texto, a concluso mais forte permitida pelo estudo que existiu, no perodo analisado (2003-2007), uma forte inrcia na dinmica dos instrumentos. Isso no necessariamente ruim; afinal de contas, demonstra que eles so muito bem vistos pelas empresas que j os utilizam. Entretanto, a expanso do alcance dos programas, provavelmente acompanhada de um crescimento da base exportadora, exige uma ao mais clara por parte do governo.

A segunda visada do captulo dirige-se para os primeiros resultados da Lei do Bem, especialmente os que se expressam no movimento registrado no ano de 2008 e, portanto, animados pelo movimento ascendente de expectativas anterior crise daquele ano.

Aps situar a experincia brasileira no contexto das que se vm fazendo no mundo e, em particular, nos pases membros da OECD em que 18 dos 27 adotam incentivos fiscais a pesquisa e desenvolvimento (P&D) , alm de China e ndia, o texto resume os traos principais da evoluo deste tipo de poltica, desde o incio dos anos 1990 quando surgiram os Programas de Desenvolvimento Tecnolgico para os Setores Industrial e Agrcola (os PDTI e PDTA) at a grande inovao trazida pelo Captulo III da Lei no 11.196/2008, oriunda da Medida Provisria no 428/2008, que passou a ser conhecida como Lei do Bem e daria consequncia Lei no 10.973/2004, que determinava Unio fomentar a inovao no mbito empresarial. O novo marco legal visava, a partir da, criar todo um conjunto de estmulos dinamizao da economia, estabelecendo, neste captulo, um novo regime de incentivos tributrios notadamente via renncias fiscais aos esforos de P&D de iniciativa das prprias empresas.

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Cerca de 400 empresas recorreram aos incentivos fiscais em 2006 e 2007, e outras 441 o fizeram em 2008, j nos moldes do novo regime. O estudo visa justamente traar o perfil destas ltimas e avanar numa apreciao de seus potenciais para incentivar um contingente significativo de empresas a encetar atividades prprias de P&D.

Observaes iniciais permitem desenhar um perfil das empresas que j recorreram aos benefcios da lei. Dois teros so nacionais; a maioria absoluta constitui-se de empresas de porte mais avantajado com mais de 500 trabalhadores e que respondem por 93,4% do montante de custeios de P&D registrados no programa. Vale notar que, pelos dados da Pesquisa Industrial de Inovao Tecnolgica (PINTEC) de 2005, perto de trs quintos destes gastos eram concentrados em 12% das empresas constantes do levantamento. Ou seja, aparentemente, o regime da Lei do Bem tenderia a acentuar o cenrio de concentrao observado antes de sua vigncia, em especial, devido ao seu critrio bsico de elegibilidade: a empresa ter obtido lucro no ano-base e haver declarado o Imposto de Renda Pessoa Jurdica (IRPJ) no regime de lucro real. Tal condio exclui liminarmente as empresas de menor porte que declaram imposto sobre a renda no regime de lucro presumido.

Ainda com relao aos achados do captulo, verifica-se que a proporo de empresas participantes que atuam como exportadoras superior a 80%, e, das que atuam como importadoras, de quase 90%. Este fato leva a considerar novamente a existncia de vnculos significativos entre inovatividade e proatividade no comrcio exterior.

Em igual diapaso, tem-se a caracterizao setorial dos benefcios, de tal forma que as empresas dos ramos de petrleo, veculos e aeronaves concentram 70% dos custeios de P&D incentivados. Tal circunstncia sugere, quase certamente, que vigora aqui o mesmo padro de acessibilidade que se estabelece no acesso a outras polticas, ou seja: a experincia anterior de uso dos instrumentos facilita no momento de se recorrer s novas ferramentas de estmulo, e a habilidade de pleitear torna-se um fator de seleo privilegiador. De outro modo, novamente, tem-se uma poltica vulnervel a processos de captura.

Os achados iniciais do estudo conduzem, de qualquer modo, a pensar que este instrumento ainda no foi capaz de estimular a diversificao setorial destes investimentos no Brasil, dado que seus benefcios so majoritariamente capturados por setores que j desenvolviam esta atividade. No entanto, isto no lhe tiraria o potencial de complementar outros instrumentos no estmulo ao desenvolvimento tecnolgico do sistema produtivo do pas. Esta poltica de incentivos continua funcionando eventualmente como catalisadora para obteno de maiores sinergias entre as diferentes polticas ora em curso.

Para isso, portanto, seria imperioso colocar alguns questionamentos a seu desenho, visando conferir-lhe maior amplitude de cobertura, atrair setores com menor capacidade de esforo tecnolgico porm, com alto potencial competitivo e, em especial, acentuar seus efeitos de adicionalidade, justamente em segmentos empresariais cujo esforo tolhido pelos custos e riscos inerentes s iniciativas inovadoras.

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Seguindo um curso semelhante de anlise, uma terceira visada procura observar a efetividade das polticas de fomento mudana tecnolgica, porm, numa abordagem com zoom muito mais acentuado: a de como funciona um dos principais instrumentos destas polticas numa rea especfica, e muito peculiar, o Fundo Setorial para Tecnologia da Informao (CT-Info). No texto, este fundo visto por meio do perfil e da conduta de empresas de tecnologias de informao que a ele recorrem e, em contrapartida, de empresas do setor que poderiam recorrer a ele, mas no o fazem.

Utilizando uma base de dados em que se identificaram 524 projetos geridos pelo CT-Info que atenderam 117 empresas, fez-se um esforo para entrar em contato direto com os coordenadores de projetos. Ao final deste processo, conseguiu-se um acervo de contatos com 60 empresas participantes daqueles projetos mais de metade do universo do fundo e, portanto, o suficiente para constituir uma enquete representativa. Sobre este contingente, procederam-se a entrevistas visando conhecer o perfil das empresas participantes e identificar os problemas enfrentados e os resultados obtidos.

Para contrapartida, obteve-se uma amostra de empresas do mesmo setor que no se beneficiaram dos incentivos proporcionados pelo fundo, s quais foi aplicado um pequeno questionrio de perguntas fechadas (que teve como resultado 191 respostas vlidas), que tinha por objetivo saber se estas empresas conheciam o fundo e, em caso afirmativo, se concorreram a ele, ou, em caso negativo, por quais razes deixaram de faz-lo.

Entre os achados da primeira rodada de entrevistas, realizada com a clientela do fundo, vale destacar que mais da metade desta clientela composta por empresas oriundas de incubadoras universitrias. Um quarto do grupo, no entanto, composto por empresas de porte mais avantajado, das quais, novamente, metade gerida por antigos professores universitrios e/ou empreendedores oriundos de instituies de pesquisa. Esta evidncia refora a hiptese de que o desenho do programa tende a favorecer agentes que tenham suficiente familiaridade com os ritos das organizaes operadoras de fomento. Alm disso, um bom nmero dos projetos submetidos pelas empresas foi previamente concebido em instituies de pesquisa; s em fase posterior que esses projetos foram sugeridos a elas. Como destaca-se no texto: Chama, assim, ateno, o fato de apenas uma, entre as 47 organizaes entrevistadas, no possuir um estreito vnculo com o Complexo Acadmico-Universitrio (CAU), o que indica claramente a captura do instrumento por parte deste complexo.

A implementao dos projetos tambm tende a seguir padres semelhantes de conduo e monitoramento do processo, marcados pela obedincia a formalismos e pela pouca margem de flexibilidade quanto a mtodos e procedimentos de gesto, levando a perdas de eficincia no processo e a descontinuidades no financiamento.

No obstante, os entrevistados consideram que, no geral, os aportes do fundo tm, de fato, contribudo para o desenvolvimento tecnolgico de suas empresas e, pois, para a sua consolidao e ganhos de competitividade. Isto refora a percepo de que se faz necessrio aperfeioar os mecanismos de acesso e os padres de gesto do fundo para, em consequncia, ampliar sua capacidade de cobertura.

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Nessa direo caminham tambm os achados da segunda rodada de entrevistas, com empresas no participantes. Desde logo, constata-se que quase um tero das empresas manifestaram desconhecer o fundo, e um quarto afirma desconhecer como acess-lo e como funciona. Mais da metade destas empresas, de um modo ou de outro, carece de informaes sobre ele. No mais do que 6% considera que valeria a pena recorrer ao fundo, e no o fazem por suas atividades ou linhas de pesquisas no corresponderem s suas necessidades. E, ainda, apenas 1,6% no considera vantajoso utilizar os recursos do fundo.

As evidncias reunidas pelo estudo sugerem que, como em outros casos, e alm das dificuldades geradas pelo fato de no conseguir se fazer conhecido pelas empresas que so seu pblico-alvo, h obstculos de monta efetividade do CT-Info que podem ser assim expressos: i) a existncia de uma complexa liturgia na configurao exigida para os projetos do fundo, que monopolizada pelo complexo acadmico-universitrio; e ii) um distanciamento das instituies de pesquisa das perspectivas do mundo dos negcios.

O captulo seguinte desta Parte II, Polticas de cincia, tecnologia e inovao no Brasil: uma anlise com base nos indicadores agregados, procura cobrir uma questo mais abran-gente: a da aderncia do design das polticas brasileiras de incentivo ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico e inovatividade frente aos desafios impostos pela evoluo recente do sistema nacional de inovaes e pelos padres emergentes de desenvolvimento do sis-tema produtivo brasileiro.

O foco desse trabalho est, por isso, assestado em investigar os nveis de articulao entre os objetivos traados e as aes efetivamente implementadas e avaliar a importncia relativa dos diversos instrumentos que vm sendo adotados. Procura, desse modo, superar uma insuficincia de parte do que se tem ensaiado como avaliao dessas polticas: ora uma anlise algo arbitrria de dados desconectados do contexto institucional que, ao cabo, no ajuda a revisar as polticas; ora uma discusso destas polticas sem apoio consistente numa anlise factual, que tende a lev-la a apreciaes subjetivadas e a prescries improvveis.

Consequentemente, prope-se que o encaminhamento de avaliaes de polticas de CT&I seja fundado em trs elementos principais: i) uma perspectiva sobre os mecanismos de trans-misso que envolvem as atividades de CT&I e sua articulao com o desenvolvimento econ-mico e social; ii) a fixao de um conjunto de objetivos e diretrizes com base nessa interpretao; e iii) a adoo de um conjunto de instrumentos visando alcanar os objetivos estabelecidos.

Para tanto, o texto se inicia com uma reviso da literatura essencial sobre o tema dos nexos entre produo e difuso do conhecimento e sua articulao nos processos de mudana tecnolgica no sistema produtivo. Por este meio, busca mostrar como, ao longo de umas quatro dcadas, firmou-se a percepo de que este nexo seguiria uma trajetria (algo aleatria), partindo da disponibilizao de resultados das pesquisas bsicas e aplicadas, passando pela experimentao e, subsequentemente, sua final adoo no sistema produtivo.

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A essa concepo linear contrapuseram-se os estudos de organizao industrial e as primeiras pesquisas duras sobre mudana tecnolgica estimuladas pelas ondas de transformaes tcnico-econmic

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