Livro Curso Capacitacao Tecnicos Municipais

MINISTRIO DAS CIDADES Ministro das Cidades Marcio Fortes de Almeida Secretria Nacional de Programas Urbanos Raquel Rolnik Departamento de Assuntos Fundirios Urbanos Celso Santos Carvalho - Diretor de Assuntos Fundirios Urbanos Departamento de Planejamento Urbano Benny Schasberg - Diretor de Planejamento Urbano Departamento de Apoio Gesto Municipal e Territorial Otilie Pinheiro - Diretora de Apoio Gesto Municipal e Territorial Equipe Tcnica Marcelo Gaspar Thiers Assessor Tcnico

Ficha catalogrcaBrasil. Ministrio das Cidades/Cities Alliance Preveno de Riscos de Deslizamentos em Encostas: Guia para Elaborao de Polticas Municipais / Celso Santos Carvalho e Thiago Galvo, organizadores Braslia: Ministrio das Cidades; Cities Alliance, 2006 111 p. 1.Polticas Pblicas. 2. Gerenciamento de Riscos. 3. Deslizamentos de Encostas. I.Ttulo. II. Carvalho, Celso Santos. III. Galvo, Thiago. CDU 35

FICHA TCNICA Organizao Celso Santos Carvalho - Diretor de Assuntos Fundirios Urbanos Thiago Galvo Consultor da Cities Alliance Coordenao Executiva Jlia Lins Bittencourt Assessora Tcnica Otilie Macedo Pinheiro Diretora de Apoio Gesto Municipal e Territorial Reviso de Contedo Celso Santos Carvalho Ministrio das Cidades Thiago Galvo Cities Alliance Colaboradores Amanda Reginal Wall Antnio Jnior Bernardo Costa Ferreira Jorge Martins Impresso Grca Brasil Elo Representaes Projeto grco e editorao Ler Comunicao

SUMRIOPgina

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APRESENTAO

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INTRODUO CAPITULO 1 - Ao de Apoio Preveno e Erradicao de Riscos em Assentamentos Precrios

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CAPTULO 2 - O Sistema Nacional de Defesa Civil

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CAPTULO 3 - Gesto dos Riscos nos Municpios CAPTULO 4 - Mapeamento de Riscos a Deslizamentos em Encostas

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CAPTULO 5 - O Plano Municipal de Reduo de Riscos CAPTULO 6 - O que um Plano de Contingncia ou Preventivo de Defesa Civil

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ANEXO I - Processos Destrutivos ANEXO II - Fichas de campo e de setores de risco elaborada para a Regio Sudeste ANEXO III - Fichas codicadas para uso em sistemas de geoinformao (utilizada na RM de Recife/PE) ANEXO IV - Links de interesse para os tcnicos municipais envolvidos com a gesto de riscos

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BIBLIOGRAFIA

APRESENTAOO processo de urbanizao brasileira ocorreu de forma intensa e desigual. A oportunidade de viver com qualidade nas nossas cidades no se apresenta da mesma forma para todos, o que leva grande parte da populao menos favorecida a ocupar reas imprprias para a moradia, que oferecem, por sua vez, riscos vida, especialmente nas encostas e margens de rios. Como conseqncia, temos uma grande parte da populao vulnervel ocorrncia de acidentes envolvendo danos materiais e vtimas fatais. Desde sua criao, o Ministrio das Cidades busca enfrentar esta situao. Para tanto, instituiu no mbito do Programa Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios, uma Ao especca para apoiar os municpios na implementao de programas de preveno e reduo de riscos a deslizamentos de encostas. Por meio desta Ao, recursos do Oramento Geral da Unio so aplicados na capacitao de equipes muni-

cipais, no fomento ao intercmbio de experincias e na elaborao de planos municipais de reduo de riscos. O objetivo fornecer aos municpios instrumentos para a elaborao de polticas de gerenciamento de risco que se articulem com os programas de produo habitacional de interesse social, urbanizao e regularizao de assentamentos precrios e com o Sistema Nacional de Defesa Civil. Esta publicao - Preveno de Riscos de Deslizamentos de Encostas: Guia para Elaborao de Polticas Municipais - surge para auxiliar as prefeituras a diagnosticar e dimensionar o problema em seu territrio, planejar as intervenes necessrias, implantar planos de contingncia para os perodos de maior precipitao pluviomtrica e, por m, interromper o ciclo de tragdias que, a cada perodo chuvoso, atinge os moradores dos morros e encostas urbanas das nossas cidades.

Ministro das Cidades

INTRODUOO quadro de excluso territorial e degradao ambiental de nossas cidades, alm de submeter a maioria da populao a uma insero precria e vulnervel na cidade, gera graves situaes de risco de vida por ocasio dos perodos chuvosos mais intensos, atingindo principalmente os habitantes das favelas e loteamentos irregulares instalados nas encostas de morros urbanos e em baixadas junto s margens de cursos dgua. Assim, o combate excluso territorial e degradao ambiental das cidades brasileiras, um dos objetivos centrais das polticas de desenvolvimento urbano do Governo Federal, pressupe uma atuao decisiva na poltica de preveno de desastres scioambientais. Com base nesse princpio, o Ministrio das Cidades vem, desde a sua criao, apoiando rmemente os municpios brasileiros sujeitos a fatores de riscos com recursos do Oramento Geral da Unio na capacitao de tcnicos e gestores municipais e no planejamento das aes de mitigao do atual quadro. Como fruto deste intenso trabalho, que apresentamos aos municpios este Livro-Guia para implantao de polticas municipais de preveno de riscos de deslizamentos de encostas, que contou com o apoio tcnico e nanceiro da Cities Alliance - organizao internacional

de apoio a aes de melhoria da condio de vida da populao urbana de baixa renda ao redor do mundo - e de especialistas vinculados a instituies pblicas de ensino e pesquisa. Este Livro integra seis captulos que respondem plenamente s seguintes perguntas: o que so ocupaes em reas de risco; onde, como e quando ocorrem; e o que fazer diante desta situao. Aqui, o leitor adquirir, muito provavelmente, uma nova viso sobre esta questo e encontrar materiais que serviro de base para reconhecer os processos geolgicos mais recorrentes no seu territrio e saber como se aplicam as tcnicas de identicao, monitoramento e preveno de riscos nas encostas urbanas. O objetivo deste trabalho fortalecer a gesto urbana nas reas sujeitas a fatores de riscos, investindo no conhecimento do problema para que tcnicos e gestores municipais assumam uma postura mais proativa que lhes permitam, juntamente com a participao ativa das comunidades envolvidas, a montagem plena de um sistema municipal de gerenciamento de risco.

Secretria Nacional de Programas Urbanos Raquel Rolnik

Celso Santos Carvalho Ministrio das Cidades Thiago Galvo Cities Alliance

Ao de Apoio Preveno e Erradicao de Riscos em Assentamentos Precrios

Captulo 1

Os principais fenmenos relacionados a desastres naturais no Brasil so os deslizamentos de encostas e as inundaes, que esto associados a eventos pluviomtricos intensos e prolongados, repetindo-se a cada perodo chuvoso mais severo. Apesar das inundaes serem os processos que produzem as maiores perdas econmicas e os impactos mais signicativos na sade pblica, so os deslizamentos que geram o maior nmero de vtimas fatais. Este fato justica a concepo e implantao de polticas pblicas municipais especcas para a gesto de risco de deslizamentos em encostas. Os deslizamentos de encostas so fenmenos naturais, que podem ocorrer em qualquer rea de alta declividade, por ocasio de chuvas intensas e prolongadas. Pode-se mesmo dizer que, numa escala de tempo geolgica (milhares de anos), certo que algum deslizamento vai ocorrer em todas as encostas. No entanto, a remoo da vegetao original e a ocupao urbana tendem a tornar mais frgil o equilbrio naturalmente precrio, fazendo com que os deslizamentos passem a ocorrer em escala humana de tempo (dezenas de anos ou mesmo anualmente). Nas cidades brasileiras, marcadas pela excluso scio-espacial que lhes caracterstica, h um outro fator que aumenta ainda mais a freqncia dos deslizamentos: a ocupao das encostas por assentamentos precrios, favelas, vilas e loteamentos irregulares. A remoo da vegetao, a execuo de cortes e aterros instveis para construo de moradias e vias de acesso, a deposio de lixo nas encostas, a ausncia de sistemas de drenagem de guas pluviais e coleta de esgotos, a elevada densidade populacional e a fragilidade das moradias aumentam tanto a freqncia das ocorrncias como a magnitude dos acidentes.

FIGURA 1 EXEMPLO DE ENCOSTA FRAGILIZADA PELA OCUPAO PRECRIA. PETRPOLIS/RJ, SECRETARIA DE OBRAS DA PREFEITURA MUNICIPAL DE PETRPOLIS). 12

DEZEMBRO DE

2002 (FONTE:

Ao de Apoio Preveno e Erradicao de Riscos em Assentamentos Precrios do Ministrio das Cidades

Levantamentos de riscos realizados em encostas de vrios municpios brasileiros indicam que, em todos eles, a falta de infra-estrutura urbana uma das principais causas dos fenmenos de deslizamentos no Brasil. Dessa forma, uma poltica eciente de preveno de riscos de deslizamentos em encostas deve considerar como reas prioritrias de atuao os assentamentos precrios e deve tambm fazer parte das polticas municipais de habitao, saneamento e planejamento urbano. De acordo com levantamento realizado pelo Instituto de Pesquisas Tecnolgicas do Estado de So Paulo IPT, os acidentes graves relacionados com deslizamentos atingem de forma recorrente um nmero relativamente pequeno dos 5.563 municpios brasileiros, girando em torno de 150 os que tiveram vtimas fatais nos ltimos 17 anos. Os municpios mais vulnerveis localizam-se nos estados de So Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais, Santa Catarina, Pernambuco, Alagoas, Bahia e Esprito Santo. A preveno dos acidentes associados a deslizamentos de encostas deve fazer parte da gesto do territrio e da poltica de desenvolvimento urbano, constituindo-se, portanto, em uma atribuio municipal. E, de fato, a partir da experincia pioneira da Cidade do Rio de Janeiro, que j em 1966, instituiu um departamento especco para tratar da preveno de deslizamentos em encostas o Instituto de Geotcnica, atual Fundao Geo-Rio - algumas prefeituras vm assumindo sua responsabilidade e conseguiram estabelecer programas preventivos de preveno de riscos que, baseados na mobilizao ativa das comunidades envolvidas, tm se mostrado ecientes na reduo do nmero de vtimas fatais por ocasio das chuvas intensas. De uma forma geral, esses programas esto estruturados na formao de grupos especialmente encarregados de: elaborar e atualizar permanentemente o mapeamento de risco no municpio; monitorar precipitaes pluviomtricas e estabelecer aes preventivas de defesa civil; desenvolver aes de mobilizao da comunidade envolvendo aspectos de educao ambiental, monitoramento de situaes de risco e tcnicas construtivas adequadas; mobilizar os demais rgos da prefeitura encarregados do socorro a vtimas e estabelecer a necessria articulao com os governos estadual e federal, por meio do Sistema Nacional de Defesa Civil; estabelecer redes de solidariedade para apoio s famlias em risco; e nalmente, planejar a implantao de intervenes estruturais de segurana, como redes de drenagem, obras de conteno de taludes ou remoo de moradias. Observa-se, no entanto, que mesmo nesses municpios, comum que mudanas na administrao levem interrupo de programas, que tm de recomear do zero depois de alguns anos, perdendo-se muitas vezes a memria do processo e o concurso de prossionais experientes. Alm disso, foroso13

Captulo 1

reconhecer que, em muitos municpios onde o problema de deslizamentos de encostas grave, no existe ainda nenhuma prtica ou conscincia a respeito da importncia das polticas preventivas de gesto de risco. Assim, se o Brasil j dispe de conhecimento tcnico, desenvolvido por meio do trabalho conjunto de universidades e institutos de pesquisas com prefeituras municipais, capaz de subsidiar a elaborao de polticas urbanas de preveno de riscos, ainda reduzido o nmero de municpios que contam, em suas polticas permanentes de desenvolvimento urbano, com a componente especca de gesto de riscos. O desao hoje congregar esforos de toda a sociedade para apoiar aqueles municpios que j desenvolvem polticas bem sucedidas, no sentido de potencializar seus resultados e auxili-los a implantar estruturas permanentes de preveno de riscos, e, ao mesmo tempo, promover a extenso dessas experincias para o conjunto de municpios mais vulnerveis. com este objetivo que o Governo Federal, com a criao do Ministrio das Cidades em 2003, instituiu a Ao de Apoio Preveno e Erradicao de Riscos em Assentamentos Precrios, no mbito do Programa de Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios. Trata-se de articular um conjunto de aes visando reduo de risco nas reas urbanas, aes que, associando-se ao Sistema Nacional de Defesa Civil, avancem no sentido de incorporar as necessrias atividades municipais de gesto do territrio urbano e estejam em concordncia com os programas de urbanizao e regularizao de favelas e loteamentos precrios, reas particularmente vulnerveis ocorrncia de desastres associados aos deslizamentos de encostas. Esta Ao compreende trs modalidades, quais sejam:

Treinamento de equipes municipais, com o objetivo de capacitar tcnicos das prefeituras para a elaborao de diagnstico, preveno e gerenciamento de risco; Apoio nanceiro para elaborao, pelo municpio, do plano de reduo de risco, instrumento que planejamento que contempla o diagnstico de risco, as medidas de segurana necessrias, a estimativa de recursos necessrios, o estabelecimento de prioridades e a compatibilizao com os programas de urbanizao de favelas e regularizao fundiria; e, Apoio nanceiro para elaborao de projetos de conteno de encostas em reas de risco consideradas prioritrias nos Planos Municipais de Reduo de Riscos.

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At maio de 2006, 51 municpios iniciaram a elaborao dos planos municipais de reduo de riscos com apoio do Governo Federal, sendo que a meta at dezembro de 2006 atingir os 60 municpios brasileiros com maiores problemas de risco de deslizamentos em encostas. No decorrer deste ano, com os recursos do Oramento Geral da Unio de 2006, os primeiros municpios que elaboraram seus Planos Municipais de Reduo de Riscos recebero recursos federais para elaborar projetos de conteno de encostas em reas de risco prioritrias. Dentro da modalidade de capacitao, 11 municpios de Pernambuco, 20 de Santa Catarina, 8 de So Paulo e 1 de Minas Gerais foram atendidos com cursos de treinamento em mapeamento e gerenciamento de riscos, atividades que atenderam a 345 tcnicos e gestores municipais. Com base nesta experincia didtica, foi organizado um curso distncia pela rede mundial de computadores internet para 1.500 tcnicos municipais. Uma rede de discusses em ambiente virtual ([email protected]) organizada pelo Ministrio das Cidades, conta com mais de 2.400 tcnicos cadastrados que tm acesso a informaes e desenvolvem importante intercmbio de experincias prticas. Dois seminrios nacionais de controle de risco em encostas, o primeiro organizado em Recife, em agosto de 2003, e o segundo em Belo Horizonte, em abril de 2006, reuniram cada um mais de 500 tcnicos municipais, agentes comunitrios de defesa civil, pesquisadores e professores universitrios, propiciando um ambiente de debate, reexo e intercmbio de experincias extremamente fecundo. Este livro tambm faz parte do programa nacional de capacitao do Ministrio das Cidades. Os trs anos e meio de funcionamento da Ao de Apoio Preveno de Riscos em Assentamentos Precrios nos permitiram entrar em contato com a maioria dos municpios que desenvolvem aes de preveno de riscos de deslizamentos em encostas, em vrios estgios de implementao; com os institutos de pesquisa e universidades que criaram setores especcos de preveno de riscos; com tcnicos municipais e consultores privados que elaboraram Planos Municipais de Preveno de Riscos; com rgos de defesa civil nacional, estaduais e municipais; bem como com representantes de comunidades que se organizaram em ncleos de defesa civil e assumiram uma posio de auto-defesa ativa, exigindo do poder pblico que cumpra seu papel de apoio s comunidades na rea de segurana contra acidentes. Com base neste conjunto riqussimo de experincias, foi possvel elaborar a presente proposta de guia para a concepo e implementao de uma poltica municipal de preveno de riscos de deslizamentos de encostas. No se trata de uma camisa-de-fora qual os municpios devam se submeter, mas de uma referncia e de um conjunto de informaes que servem de subsdio para que as prefeituras, baseadas na realidade dos seus municpios, implementem sua prpria poltica de preveno de riscos.15

Captulo 1

O presente livro foi elaborado a partir do aprendizado com a experincia prtica de implementao de aes de preveno de riscos em municpios brasileiros e da experincia do Sistema Nacional de Defesa Civil, associadas ao desenvolvimento tecnolgico implementado por centros universitrios e de pesquisa que, nesta rea de gesto de riscos, se preocupam em criar uma tecnologia com alcance nacional que atenda s necessidades das camadas populares da nossa sociedade. Assim, entre os co-autores do livro, encontram-se tcnicos e dirigentes da Secretaria Nacional de Defesa Civil do Ministrio da Integrao Nacional, da Secretaria Nacional de Programas Urbanos do Ministrio das Cidade, professores da Universidade Federal de Pernambuco, da Universidade Estadual Paulista, pesquisadores do Instituto de Pesquisas Tecnolgicas do Estado de So Paulo e do Instituto Geolgico do Estado de So Paulo. O livro apresenta, no Captulo 2, os princpios e funcionamento do Sistema Nacional de Defesa Civil, sistema nacional de articulao de rgos pertencentes aos governos federal, estaduais e municipais e de entidades da sociedade civil, voltado para a preveno de desastres, atendimento a vtimas e aes de reconstruo e restaurao da infra-estrutura atingida nos desastres. No Captulo 3 apresenta-se uma proposta de gesto municipal de riscos associados a deslizamentos de encostas, elaborada com base na experincia prtica dos municpios brasileiros e nas disposies preconizadas pela Organizao das Naes Unidas, denidas pela Agncia das Naes Unidas para Preveno de Desastres. O Captulo 4 trata da base tcnica necessria para a implantao de toda e qualquer ao consistente de preveno de riscos: a metodologia para elaborao do mapa de riscos a deslizamentos de encostas. So apresentados, a partir da anlise dos principais processos fsicos causadores de risco nos compartimentos geolgicos brasileiros, os critrios para denio dos nveis de risco, os indicadores que permitem estabelecer os nveis de risco num determinado local, o processo de investigao de campo a ser utilizado, as recomendaes sobre escalas e bases cartogrcas utilizadas para elaborao dos mapas de risco. O Captulo 5 trata do planejamento das intervenes estruturais (obras de segurana e remoo de moradias em risco) para reduo de riscos. Apresenta a metodologia proposta na Ao de Apoio Preveno de Riscos em Assentamentos Precrios para elaborao dos Planos Municipais de Reduo de Riscos. Assim, versa sobre a atualizao do mapeamento de riscos; os critrios para concepo de intervenes e obras de segurana, com nfase para obras de baixo custo; os critrios de priorizao para implantao das obras; e as alternativas de processos de implantao adequadas para nossa realidade.16


Finalmente, o Captulo 6 apresenta as bases para a concepo e implantao dos planos de contingncia, necessrios para se garantir a convivncia (na forma mais segura possvel) com as situaes de risco, enquanto no se implantam as intervenes estruturais de reduo de riscos. So apresentadas formas de previso da ocorrncia de acidentes, por meio de correlaes entre chuvas e deslizamentos; mtodos para denio de estados de alerta; aes de defesa civil associadas a cada estado de alerta; exemplos de operao de planos de contingncia; e a estrutura necessria de ser montada na prefeitura para a implementao, operao e atualizao contnua do plano.

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Srgio Jos Bezerra Secretaria Nacional de Defesa Civil - SEDEC Daniela da Cunha Lopes Secretaria Nacional de Defesa Civil - SEDEC

O Sistema Nacional de Defesa Civil

Captulo 2

A Poltica Nacional de Defesa Civil dene para a Defesa Civil no Brasil o seguinte conceito: o conjunto de aes preventivas, de socorro, assistenciais e reconstrutivas destinadas a evitar ou minimizar os desastres, preservar o moral da populao e restabelecer a normalidade social. Dene ainda que a nalidade da Defesa Civil o direito natural vida e incolumidade, formalmente reconhecido pela Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Compete Defesa Civil a garantia desse direito, em circunstncias de desastre. O Brasil tem passado, nos ltimos anos, por um desenvolvimento econmico e tecnolgico, que com seu avassalador cortejo de indstrias, desatento aos padres de segurana da sociedade, tem tornado os desastres cada vez mais intensos, assim como tem deteriorado as condies de vida e, conseqentemente, o bem-estar social, principalmente nas camadas populacionais menos favorecidas. Alm disso, tem-se o fato de que os ecossistemas humanos tornaram-se cada vez mais vulnerveis em virtude, dentre outros fatores, da deteriorao e degradao ambiental que avassala o meio em que vivemos. Estes fatores tm tornado cada vez mais importante a estruturao de um sistema de defesa civil eciente e ecaz. As principais calamidades como inundaes, deslizamentos, secas, granizos, vendavais, enxurradas, incndios orestais, pragas animais e vegetais acidentes envolvendo substncias txicas vm trazendo cada vez mais danos e prejuzos, o que demonstrado por estudos epidemiolgicos. Esses estudos mostram que a somao dos danos e prejuzos causados por desastres naturais, humanos ou mistos ultrapassa, em muito, a provocada por todas as guerras. A Defesa Civil no Brasil trabalha com aes que tm o objetivo geral de reduzir estes desastres, o que conseguido pela diminuio da ocorrncia e da intensidade dos mesmos. Estas aes para a reduo de desastres abrangem os seguintes aspectos:

PREVENO: aes dirigidas a avaliar e reduzir os riscos; PREPARAO: medidas e aes destinadas a reduzir ao mnimo a perda de vidas humanas e outros danos; RESPOSTA: aes desenvolvidas durante um evento adverso e para salvar vidas, reduzir o sofrimento humano e diminuir perdas; RECONSTRUO: processo onde se repara e restaura em busca da normalidade20


Estas fases devem ser apresentadas de forma uma complementar a outra, no sentido da retroalimentao do sistema. Faz-se a preveno, atua-se no socorro, dada a assistncia aos atingidos. Mas a recuperao, alm de restabelecer a normalidade, visa preveno de novos desastres. A doutrina brasileira estabelece ainda objetivos especcos a serem alcanados. Estes esto discriminados na Poltica Nacional de Defesa Civil, a saber:

Promover a defesa permanente contra desastres naturais ou provocados pelo homem; Prevenir ou minimizar danos, socorrer e assistir populaes atingidas, reabilitar e recuperar reas deterioradas por desastres; Atuar na iminncia ou em situaes de desastres; Promover a articulao e a coordenao do Sistema Nacional de Defesa Civil - SINDEC, em todo o territrio nacional.

A Unio, por ter o dever de garantir a segurana global da populao, ou seja, garantir o direito vida, sade, segurana pblica e incolumidade das pessoas e do patrimnio em todas as circunstncias de desastres, instituiu o Sistema Nacional de Defesa Civil (SINDEC). Este articulado em nvel federal, estadual e municipal, e tem a responsabilidade de planejar e promover a defesa contra desastres, prevenir e minimizar danos, socorrer e assistir as populaes afetadas, reabilitar e reconstruir cenrios deteriorados por desastres e atuar na iminncia ou em situao de desastres. Em mbito federal o rgo central a Secretaria Nacional de Defesa Civil (SEDEC), responsvel pela articulao, coordenao e gerncia tcnica do sistema. Os rgos Estaduais de Defesa so responsveis pela coordenao e controle em nvel estadual, e nos municpios existem os rgos Municipais de Defesa Civil, muitas vezes denominados pela sigla COMDEC, e os Ncleos Comunitrios de Defesa Civil. Integram ainda o SINDEC os rgos Setoriais e os rgos de Apoio. Os rgos Setoriais so rgos da administrao pblica federal, estadual, municipal e do Distrito Federal, e se articulam com os rgos de coordenao, com o objetivo de garantir atuao sistmica. Os rgos de Apoio so rgos21

Captulo 2

pblicos e entidades privadas, associaes de voluntrios, clubes de servios, organizaes no-governamentais e associaes de classe e comunitrias, que apiam os demais rgos integrantes do Sistema. Este Sistema abrangente e devidamente estruturado nos diferentes nveis municipal, estadual e federal, tem sob sua responsabilidade preparar o pas para qualquer eventualidade, seja nas comoes internas ou nas situaes emergenciais provenientes de fenmenos naturais, seja nas catstrofes ou em acidentes de grandes propores, ou ainda na anteviso de outras emergncias de qualquer natureza. A Defesa Civil bem estruturada a certeza de que essas ameaas, quando concretizadas, sero minimizadas, devido a sua atuao prvia. importante salientar que no Brasil desastre conceituado como:

Resultado de eventos adversos, naturais ou provocados pelo homem, sobre um ecossistema (vulnervel), causando danos humanos, ambientais e/ ou materiais e conseqentes prejuzos econmicos e sociais (Poltica Nacional de Defesa Civil, Castro, 2000a: 11).

Os desastres so quanticados em funo dos danos e prejuzos, em termos de intensidade, e os eventos adversos so quanticados em termos de magnitude. A intensidade de um desastre depende da interao entre a magnitude do evento adverso e o grau de vulnerabilidade do sistema receptor afetado. Normalmente o fator preponderante para a intensicao de um desastre o grau de vulnerabilidade do sistema receptor. Esta cadeia de intenes, aes e atividades que forma o Sistema Nacional de Defesa Civil, cuja coordenao global recai no seu rgo Central, que a Secretaria Nacional de Defesa Civil. O objetivo bsico dos rgos municipais de Defesa Civil congregar as foras vivas e institucionais da rea, a m de motiv-las a participarem de uma organizao aberta, que tenha como preocupao fundamental capacitar-se para que, nas situaes emergenciais adversas, estejam devidamente preparadas para enfrent-las. conveniente que a populao (autoridades, servios e o pblico) esteja efetivamente habilitada e dotada de meios a m de evitar ou minimizar, o22


quanto possvel, os efeitos de fenmenos adversos ou de situaes crticas, sendo que a populao deve estar organizada, preparada e orientada como fazer e o que fazer, podendo assim a comunidade dar uma resposta eciente aos desastres. Para que as aes de Defesa Civil no municpio sejam ecazes, necessrio que o rgo Municipal de Defesa Civil venha a manter-se em estado permanente de alerta e devidamente preparado para fazer frente s situaes emergenciais. Isto signica tornar o Municpio perfeitamente capacitado a agir no momento oportuno, atravs do acionamento de planos especcos, previamente elaborados, contando com todos os recursos institucionais, humanos e materiais disponveis, cadastrados e com funes denidas. Deste modo, o rgo Municipal de Defesa Civil estar perfeitamente habilitado e orientado, quando os efeitos dessas ocorrncias adversas extrapolarem as condies desse atendimento com recursos do prprio Municpio, para recorrer ao rgo Estadual de Defesa Civil e, em ltima instncia, ao rgo Federal. Participando do Sistema, a atividade local dever estar integrada nos planos preventivos a serem preparados com outras unidades municipais da regio, abrangendo as reas criticas, com a participao estadual. de muita importncia a boa estruturao da Defesa Civil municipal que no pode ser um organismo ocioso, aguardando qualquer fato para agir. E, para que ela esteja preparada, seus componentes devem ter conhecimentos tcnicos, devendo estar capacitados e instrudos para trabalharem na preveno de desastres e estarem prontos para enfrent-los, o que consiste na tomada de uma variedade de medidas, de curta e longa durao, planejadas para salvar vidas e limitar os danos que podem ser causados. O grau de eccia, tanto antes quanto aps o desastre, determinado basicamente pelo nvel de preparao da Defesa Civil local. A experincia tem revelado que os municpios que suportam as calamidades so os que possuem melhores conhecimentos e, conseqentemente, esto mais preparados, pois as medidas iniciais de segurana so aquelas que produzem os melhores resultados. O nvel de preparao da Defesa Civil municipal que determina o comportamento diante de um desastre, ou seja, determina se o municpio ter condies de abrigar, agasalhar e alimentar a populao atingida, se ser capaz de23

Captulo 2

mobilizar a melhor fora de trabalho no menor tempo, se ter agilidade para pedir auxlio externo e se saber a quem recorrer. O rgo Municipal de Defesa Civil deve estar devidamente estruturado para educar, no sentido de preparar as populaes; prevenir, sugerindo medidas e obras pblicas para os pontos crticos; planejar, elaborando planos operacionais especcos; socorrer as vtimas, conduzindo-as aos hospitais; assistir, conduzindo os desabrigados para locais seguros, atendendo-os com medicamentos, alimentos, agasalhos e conforto moral, nos locais de abrigo ou acampamentos; e recuperar, a m de possibilitar comunidade seu retorno normalidade. Os NUDECs so ncleos comunitrios de Defesa Civil, formados nas comunidades, cujo objetivo planejar, promover e coordenar atividades de defesa civil, trabalhando em suas diferentes fases: preparao, preveno, resposta e reconstruo. So compostos por pessoas da comunidade que, por meio de aes voluntrias, se organizam na busca da qualidade de vida e da auto-proteo. O princpio fundamental do SINDEC est baseado no fato de que a base de uma pirmide sustenta todo o resto. Em outras palavras, as aes de Defesa Civil se iniciam no municpio, seguindo-se o estado e a Unio, fazendo com que os rgos municipais e, principalmente, os ncleos comunitrios sejam a base de todo o sistema, o elo mais forte da corrente. O cidado, as autoridades, rgos pblicos, entidades lantrpicas, associaes esportivas, ou seja, todos so chamados ao exerccio da coletividade, do voluntariado e da solidariedade. O funcionamento dos NUDECs de primordial importncia para o bom funcionamento do SINDEC, uma vez que os principais desastres ocorrem nas comunidades, afetando-as. Logo quem primeiro d a resposta quele desastre quem melhor o conhece, ou seja, a prpria comunidade. Por isso, comunidades bem preparadas fortalecero o sistema, conforme estabelecido na stima diretriz da Poltica Nacional de Defesa Civil:

Implementar programas de mudana cultural e de treinamento de voluntrios, objetivando o engajamento de comunidades participativas, informadas, preparadas e cnscias de seus direitos e deveres relativos segurana comunitria contra desastres (Castro 2000a: 13).

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Os NUDECs funcionam como elos entre a comunidade e o governo municipal atravs do rgo Municipal de Defesa Civil e suas atribuies esto previstas no decreto federal nmero 5376 de 17 de fevereiro de 2005, que dispe sobre o Sistema Nacional de Defesa Civil:

Art. 14. Os NUDECs, ou entidades correspondentes, funcionam como centros de reunies e debates entre a COMDEC e as comunidades locais e planejam, promovem e coordenam atividades de defesa civil, com destaque para: I - a avaliao de riscos de desastres e a preparao de mapas temticos relacionados com as ameaas, as vulnerabilidades dos cenrios e com as reas de riscos intensicados; II - a promoo de medidas preventivas estruturais e no-estruturais, com o objetivo de reduzir os riscos de desastres; III - a elaborao de planos de contingncia e de operaes, objetivando a resposta aos desastres e de exerccios simulados, para aperfeio-los; IV - o treinamento de voluntrios e de equipes tcnicas para atuarem em circunstncias de desastres; V - a articulao com rgos de monitorizao, alerta e alarme, com o objetivo de otimizar a previso de desastres; e VI - a organizao de planos de chamadas, com o objetivo de otimizar o estado de alerta na iminncia de desastres.

A formao dos NUDECS tem um signicado de extrema relevncia no processo de minimizao dos riscos e desastres ocorridos no mbito do municpio, enfatizando que, no momento em que a populao envolvida no planejamento e no gerenciamento dos riscos, h naturalmente uma resposta positiva que se inicia desde a preveno aos desastres e preparao s emergncias at a reconstruo dos cenrios afetados.

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Fernando Rocha Nogueira Consultor independente

Gesto dos Riscos nos Municpios

Captulo 3

A cada ano, notcias de acidentes causados pelas chuvas mais intensas ou prolongadas revelam a existncia de reas de risco em vrios municpios brasileiros onde esta questo, provavelmente, nunca esteve presente na lista de demandas que mobilizam as aes e os recursos das prefeituras. As notcias tambm mostram que, em algumas cidades onde este assunto j velho conhecido, as tragdias se repetem ciclicamente como se fossem inevitveis. Nas manchetes, governantes responsabilizam outros nveis de governo, a ocupao de reas perigosas pela populao mais pobre ou at mesmo excessos da natureza.

ANO 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

NMERO DE MORTES 277 90 34 26 99 28 64 166 228 89 23 48 85 58 68 102 57 51 13NO

QUADRO 1. NMERO DE BITOS CAUSADOS POR ACIDENTES ASSOCIADOS A ESCORREGAMENTOS (FONTE: INSTITUTO DE PESQUISAS TECNOLGICAS DO ESTADO DE SO PAULO IPT).

BRASIL

POR ANO, DESDE

1988

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Nas ltimas duas dcadas, o meio tcnico-cientco nacional avanou bastante na compreenso dos processos associados a deslizamentos, eroso, inundaes, contaminao e outros perigos ambientais e das alternativas para preveno e reduo de acidentes, contribuindo (e tambm aprendendo) com algumas experincias locais bem sucedidas de gerenciamento integrado de riscos. O termo risco indica a probabilidade de ocorrncia de algum dano a uma populao (pessoas ou bens materiais). uma condio potencial de ocorrncia de um acidente. Embora parea (e seja) complicada, a frmula apresentada a seguir muito adequada para o exerccio da gesto de riscos:

R = P (A) * C (V) * g-1onde um determinado nvel de risco R representa a probabilidade P de ocorrer um fenmeno fsico (ou perigo) A, em local e intervalo de tempo especcos e com caractersticas determinadas (localizao, dimenses, processos e materiais envolvidos, velocidade e trajetria); causando conseqncias C (s pessoas, bens e/ou ao ambiente), em funo da vulnerabilidade V dos elementos expostos; podendo ser modicado pelo grau de gerenciamento g.

Essa equao nos diz que, ao olharmos para uma situao de risco, devemos, em primeiro lugar, identicar qual o perigo, que processos naturais ou da ao humana o esto produzindo, em que condies a sua evoluo poder produzir um acidente e, qual a probabilidade deste fenmeno fsico ocorrer. Aps chegar a este ponto o de vislumbrar o processo gerador do acidente devemos avaliar as conseqncias que ele causar. No h risco sem alguma probabilidade de acidente nem acidente sem qualquer conseqncia de perda ou de dano. Finalmente, podemos atuar sobre o problema, diminuindo o risco atravs de um melhor gerenciamento. Vamos analisar mais de perto os trs componentes do risco: o perigo, a conseqncia e o grau de gerenciamento.

29

Captulo 3

Componente 1: o perigo O primeiro termo da equao de risco P(A) representa a probabilidade de ocorrncia do fenmeno fsico (A) responsvel pela situao de risco. Esta probabilidade tambm chamada de perigo. Assim, devemos, em primeiro lugar, identicar qual o perigo, respondendo s seguintes questes: (1) que processos naturais ou da ao humana so responsveis por este perigo; (2) em que condies a sua evoluo poder produzir um acidente; e, (3) qual a probabilidade deste fenmeno fsico ocorrer.

FIGURA 1. ENGENHEIROS DA PREFEITURA DE SANTOS (SP) EXAMINAM EM 1928, ALGUNS DIAS ANTES DA OCORRNCIA DO ESCORREGAMENTO SANTA CASA.

DEGRAU DE ABATIMENTO NA ENCOSTA DO QUE MATOU

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MONTE SERRAT,

PESSOAS E DESTRUIU PARTE DA ANTIGA

So vrios os processos do meio fsico que podem causar situaes de perigo de movimentos de encostas: escorregamentos de taludes naturais ou encostas; quedas de blocos rochosos; desabamentos de moradias provocadas por eroso ou por solapamento de margens de crregos; enxurradas; corridas de lama, de blocos ou de lixo; deslizamentos de aterros; deslizamentos de lixo e de entulhos lanados nas encostas; rompimentos dos muros. As condies que podem levar deagrao de um processo de escorregamento de talude natural so, normalmente, diferentes das condies de ocorrncia de um processo de eroso de margens ou de queda de um bloco rochoso.

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Assim, entender exatamente qual o tipo de processo que pode ocorrer num determinado local fundamental para avaliar o perigo, ou seja, o que pode ocorrer, em que condies e com que probabilidade. Exemplos dos diferentes processos responsveis por situaes de perigo so apresentados nas fotos abaixo.

FIGURA 2. A) ESCORREGAMENTOS; B) QUEDAS DE BLOCOS ROCHOSOS; C) DESABAMENTOS DE MORADIAS PROVOCADAS POR EROSO; D) DESABAMENTOS DE MORADIAS POR SOLAPAMENTO DE MARGENS DE CRREGOS; E) INUNDAES; F) DESLIZAMENTOS DE ATERROS, LIXO E DE ENTULHOS LANADOS NAS ENCOSTAS.

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Captulo 3

A enorme diversidade de clima, de poca de ocorrncia do perodo mais chuvoso, de relevo, de solo e de rochas em nosso territrio produz uma enorme diversidade de processos destrutivos mais freqentes em cada cidade ou regio. H tambm uma variao muito grande da inuncia do componente geolgico ou natural na determinao do risco. Finalmente, as caractersticas da ocupao nos assentamentos precrios afetam negativamente todos os cenrios brasileiros de risco ambiental. Assim, para cada situao de perigo, h condicionantes naturais e condicionantes antrpicas (criadas pelo ser humano) que so responsveis pelo seu surgimento. No quadro abaixo apresenta-se um conjunto de condicionantes para a ocorrncia de escorregamentos e eroso.ESCORREGAMENTOS E EROSO Condicionantes naturais Caractersticas dos solos e rochas Relevo (inclinao, forma e amplitude da encosta) Vegetao Clima Nvel dgua Condicionantes antrpicos Adensamento da ocupao Cortes e aterros Desmatamento / cultivo inadequado Lanamento de lixo e entulho Vazamentos de tubulao/ lanamento de guas servidas na superfcie/ fossas sanitrias

QUADRO 2. CONDICIONANTES PARA A OCORRNCIA DE ESCORREGAMENTOS E EROSO.

Componente 2 : a conseqncia Possivelmente j pudemos perceber, nos noticirios ou por conta da nossa prpria experincia pela cidade, que problemas de mesma natureza e dimenso afetam de modo bem diferente um trecho da cidade formal de uma rea de ocupao precria, desorganizada espacialmente e desprovida de infraestrutura mnima. So as favelas, as vilas, os loteamentos populares de baixa renda, as ocupaes das grotas, dos mangues, das encostas, dos morros.

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FIGURA 3. EXEMPLO DE ASSENTAMENTOS PRECRIOS.

Estes assentamentos, que estamos tratando aqui por precrios, so mais vulnerveis s enchentes, aos deslizamentos, s enxurradas, s eroses que o resto da cidade. Quase sempre esto ocupando os locais mais sujeitos ao destrutiva destes fenmenos (vazios urbanos em encostas, grotas ou margens de crregos, ou reas de menor valor imobilirio situadas prximas a aterros sanitrios, depsitos de lixo e outros materiais contaminantes ou em reas degradadas por minerao ou movimentao de terra), suas edicaes so mais frgeis e muitas vezes implantadas de maneira tcnico-construtiva inadequada (em funo do menor acesso a tecnologias construtivas, do grau de organizao social da comunidade, das condies de emprego e renda, da velocidade de implantao, da relao do assentamento com a cidade formal, da acessibilidade e capacidade de transporte dos materiais de construo, etc.) e a infra-estrutura urbana e de servios pblicos (como calamento de acessos, drenagens, coleta de guas servidas, esgotos e coleta de lixo) geralmente ausente ou insuciente. Quando afetadas por um acidente ambiental, as populaes destes assentamentos precrios encontram enorme diculdade para restabelecer a sua condio anterior (baixa resilincia). Nestas reas, em funo dos inmeros aspectos que podem congurar a vulnerabilidade do meio exposto, as conseqncias potenciais de um acidente so maiores e, portanto, maior tambm o risco. Quando falamos aqui de acidentes, no estamos nos referindo exclusivamente aos deslizamentos catastrcos e inundaes que so noticiadas nas manchetes dos jornais.

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Captulo 3

Os pequenos acidentes e agravos ambientais, de ocorrncia sistemtica e reincidente nas reas degradadas das cidades, afetam muito o cotidiano das populaes que vivem nos assentamentos precrios, com perdas materiais signicativas para o padro econmico da populao, reduzindo sua possibilidade de desenvolvimento. No se conhecem estudos que quantiquem o impacto dos acidentes ambientais sobre a economia brasileira. HERMELIN (2000) calcula que, para a Colmbia, as perdas representam cerca de 4,4% do Produto Nacional Bruto, ndice superior mdia anual de crescimento. Componente 3 : o nvel de gerenciamento Este ltimo fator da equao, a gesto e o gerenciamento de risco, o que estamos discutindo com mais profundidade neste captulo. De acordo com a equao, o risco diminui medida que aumenta o gerenciamento de riscos. Como as prefeituras podem atuar para evitar acidentes, atender as emergncias, reduzir e at mesmo erradicar os riscos ambientais nas reas de assentamentos precrios do seu municpio? Os anos 1990 foram declarados pela Organizao das Naes Unidas como a Dcada Internacional de Reduo dos Desastres Naturais. O Brasil participou, ocialmente, muito pouco dos debates e das atividades propostas ao longo deste perodo embora tenha sido a partir deste decnio que ocorreram os maiores avanos no campo tcnico-cientco e nas experincias de gesto local de riscos. Um dos grandes mritos da Dcada foi ampliar os debates, antes quase que exclusivamente centrado no campo das obras e solues de engenharia para temas como a preveno e a reduo da vulnerabilidade.

As causas principais - a vulnerabilidade social, econmica, fsica e ambiental - tm a tendncia de aumentar e, portanto, provvel que a situao piore caso no se procure a preveno de desastres e a reduo do risco mais seriamente, integrando esses aspectos como parte dos problemas e solues do desenvolvimento. Por isso, mais importante que nunca fortalecer o manejo e a gesto integral do risco e a reduo da vulnerabilidade dentro das agendas internacionais, governamentais, locais e privadas (DIRDN INFORMA, 1999).34


O cenrio de desastres em vrios pases, apesar do esforo empreendido durante essa dcada, levou implantao em termos permanentes pela ONU da Estratgia Internacional para a Reduo de Desastres - EIRD (ISDR), que tem como foco a reduo das vulnerabilidades das comunidades como forma de reduzir o risco de desastres. Entre os muitos resultados positivos da Dcada Internacional de Reduo dos Desastres Naturais est a formulao das quatro estratgias indispensveis para o gerenciamento de riscos (UNDRO, 1991):

Identicao e anlise de riscos (conhecimento dos problemas); Adoo de medidas estruturais para a preveno de acidentes e a reduo dos riscos; Adoo de medidas no estruturais com Implantao de planos preventivos de defesa civil para os perodos das chuvas mais intensas, monitoramento e atendimento das situaes de emergncia; Informao pblica e capacitao para preveno e autodefesa.

A primeira estratgia, que compreende o diagnstico dos riscos atuantes nos assentamentos precrios, a primeira e indispensvel atividade para o seu gerenciamento. Sem conhecer o tamanho do problema, no h como planejar e agir adequadamente para resolv-lo. Um diagnstico de risco deve informar onde existem indicadores ou evidncias de processos ambientais que, potencialmente, podem causar danos populao, s edicaes ou infra-estrutura e descrev-los; estabelecer alguma gradao ou hierarquizao das situaes identicadas; e estimar o nmero de edicaes potencialmente afetadas. So estas informaes que possibilitam a implementao das estratgias seguintes. O captulo 4 detalha a identicao, analise e mapeamento dos riscos. A segunda estratgia aponta para a execuo de um plano de intervenes estruturais voltado para a reduo ou a erradicao dos riscos. Mostra que essencial implantar as obras muros de arrimo, sistema de drenagem de guas pluviais, revegetao, remoo de moradias, etc. de forma planejada,35

Captulo 3

levando em conta tanto os nveis de risco como as disponibilidades oramentrias do prprio municpio ou das fontes externas a que ele possa recorrer. O captulo 5 aborda este tema e discute a metodologia que vem direcionando os Planos Municipais de Reduo de Riscos, elaborados ou e em elaborao por vrios municpios brasileiros. Em grande parte dos assentamentos precrios brasileiros, o risco resultado da ausncia de cidade nestas pores urbanas excludas da infra-estrutura, do planejamento, dos servios de manuteno e de saneamento ambiental disponveis na cidade formal. Nas duas ltimas dcadas, cada vez mais as aes de urbanizao e regularizao de assentamentos precrios vm se incorporando s polticas municipais de habitao e desenvolvimento urbano. Diversas experincias municipais tm mostrado bons resultados ao incorporar os projetos de interveno para reduo de risco nos projetos globais de urbanizao dos assentamentos precrios onde o risco se manifesta. Por outro lado, preciso ressaltar as situaes de riscos como referncia para a priorizao das intervenes e para o monitoramento permanente enquanto estas no se realizam. Priorizar a reduo de risco e a qualicao dos assentamentos precrios um importante investimento para toda a cidade. A terceira estratgia indica que necessrio planejar e implementar formas de monitoramento permanente e preveno de acidentes nas reas de risco enquanto no se executam intervenes emergenciais ou denitivas. Monitoramento envolve a scalizao e o controle: 36

de novas ocupaes em locais suscetveis a risco; do adensamento das reas de risco ocupadas; da execuo de intervenes inadequadas (cortes, aterros, fossas) de incidentes geradores de risco (vazamento de tubulaes, lanamento de entulhos, obstruo de valas e drenagens, etc.) da evoluo de situaes de risco identicadas.


FIGURA 4. EXEMPLOS FATORES DE RISCO.

DE AES DE MONITORAMENTO E COMUNICAO POR PARTE DA PREFEITURA S POPULAES SUJEITAS A

As aes de scalizao e controle de riscos com melhores resultados nos municpios brasileiros tm adotado parcialmente ou na totalidade as seguintes caractersticas: 1. vistorias peridicas e sistemticas em todas as reas de risco por equipes tcnicas (preferencialmente constitudas por prossionais com formao e atribuio diversicada, como scais de obras, gelogos, engenheiros, arquitetos, tcnicos sociais) para observao da evoluo de situaes de perigo j identicadas ou para registro de novos processos destrutivos instalados, para orientao aos moradores sobre aes e obras corretivas e preventivas e, se for necessrio, para inibio (por meio de noticao, intimao ou interdio) de intervenes que possam produzir perigo aos moradores (construo de novas moradias em locais inadequados, lanamento de lixo, entulho ou gua servida nas encostas, cortes de taludes, etc.); 2. registro contnuo de todas as informaes coletadas no campo ou junto populao e, consequentemente, atualizao permanente do mapa de riscos; 3. as equipes responsveis pelo monitoramento de cada rea devem ser compostas, de preferncia, sempre pelos mesmos agentes pblicos, para que estes adquiram maior conhecimento sobre a rea e para que passem a ser reconhecidos pelos moradores; 4. disponibilizao de um planto de atendimento pblico e outros canais permanentes de comunicao com os moradores das reas de risco para apresentao de demandas de manuteno, solicitao de vistorias e informao sobre problemas que podem causar risco; 5. alguns municpios tm implantado equipamentos pblicos de referncia em imveis localizados nos morros com maior concentrao de populao37

Captulo 3

em situao de risco (gesto de proximidade), com equipes capacitadas para realizar vistorias, orientar sobre medidas preventivas e, se for necessrio, acolher emergencialmente famlias em perigo; 6. os ncleos comunitrios de defesa civil NUDECs , constitudos por moradores das reas de risco, voluntrios e lideranas populares, informados e capacitados, envolvem a populao nas aes de preveno, monitoramento e scalizao das reas de risco (gesto compartilhada).

FIGURA 5. EQUIPE DA DEFESA CIVIL EM VISTORIA.

igualmente importante que a Prefeitura esteja preparada para o atendimento de emergncias. Quanto mais planejada e estruturada com antecedncia, quanto mais integrada a uma poltica municipal de gerenciamento de riscos, mais ecaz ser a ao de pronto atendimento de acidentes ou de situaes em que um acidente esteja na iminncia de acontecer. Nas situaes de emergncia, a familiaridade das equipes municipais com as reas de risco e a capacidade de localizar e analisar, em campo, pontos de perigo previamente identicados, podem ser determinantes para salvar vidas. Para tanto, a Prefeitura deve sempre ter como referncia o seu mapa ou cadastro de riscos e estar preparada para as operaes de atendimento e socorro, tendo denido:38


as atribuies e procedimentos a serem executados por cada um dos funcionrios e rgos da administrao pblica envolvidos (defesa civil, tcnicos das reas de engenharia, geologia, servio social, sade, gerenciamento de abrigos, segurana fsica e guarda de bens em caso de necessidade de remoo, eventual controle de trnsito, equipes para reabilitao dos locais pblicos e coletivos afetados) ; os equipamentos necessrios; as estruturas de apoio (Corpo de Bombeiros, Polcia Militar,Servio de Atendimento Mvel de Urgncia, etc.); as redes de comunicao; as formas de registro de ocorrncia e de noticao; as equipes de socorro e resgate; as formas de contato com a imprensa; a avaliao de impactos e danos; as providncias para reabilitao, isolamento ou interdio do local acidentado; os recursos materiais necessrios para as equipes operacionais; refgios ou abrigos para os casos de necessidade de remoo temporria ou denitiva e suporte para seu funcionamento (ateno social, suprimentos, alimentao); suporte legal para a operao (noticao, denio legal das atribuies e procedimentos e apoio jurdico, se necessrio).

A questo do abrigamento de famlias removidas preventivamente ou em funo de acidentes tambm tem sido motivo de muito debate e aprimoramento nos ltimos anos. A soluo mais freqentemente empregada nestes casos, de alojamento em escolas ou outros equipamentos similares, vem sendo evitada por todos os municpios que planejam os atendimentos de emergncia. Aparecem, em seu lugar, conceitos como refgio ou abrigo e formas de remoo temporria e remoo denitiva que geram menos impacto no funcionamento dos servios pblicos. Refgio ou abrigo momentneo so espaos pblicos ou privados utilizados para receber famlias por uma noite ou poucos dias quando ocorre o agrava39

Captulo 3

mento de alguma situao de risco ou um acidente. Enquanto a famlia ca abrigada provisoriamente em local seguro, realizada vistoria para avaliao de impactos e danos decorrente de acidente ou para analise de risco de acidente iminente. Esta avaliao deve indicar se possvel (1) recuperar imediatamente a segurana do local ou minimizar a possibilidade de acidente com uma interveno emergencial, aps a qual os moradores podero retornar do refgio ou (2) reabilitar o local para moradia aps o perodo chuvoso ou em um prazo maior, havendo, portanto, necessidade de remoo temporria dos moradores. Caso no seja possvel a paralisao do processo destrutivo ou seu custo/benefcio no se justique, deve-se indicar a remoo denitiva da famlia e a demolio da moradia. Em ambos os tipos de remoo, segundo alternativas adotadas em vrios municpios, a famlia pode ser abrigada em alojamentos construdos especialmente para este m ou em moradias cujo aluguel pago pela prefeitura (bolsa-moradia) e, sendo a remoo denitiva, ser incorporada a programas de proviso habitacional, especco ou no para famlias em situao de risco.

FIGURA 6. DEMOLIO DE MORADIA EM SITUAO DE ALTO RISCO.

Os escorregamentos, eroses e inundaes so causados principalmente pela ao das chuvas mais intensas ou prolongadas. Estes perodos, em muitas das grandes e mdias cidades brasileiras, produzem enormes transtornos no funcionamento urbano e muitos danos para a municipalidade e para os cidados, especialmente aqueles que vivem nas reas sujeitas a perigos por ao das40


guas. O conhecimento atualizado das situaes de risco no municpio e o planejamento antecipado de procedimentos para minimizar as conseqncias dos acidentes e para o atendimento de emergncias tm como resultado a reduo de vtimas e de danos. Vrios municpios brasileiros operam planos de contingncia durante os perodos mais chuvosos, procurando intensicar a capacidade de previso de acidentes para poder melhorar sua capacidade de preveno, impedindo que aconteam ou reduzindo as suas conseqncias. Estes planos, cujos suportes tcnicos principais so o conhecimento das situaes de risco, a denio de sistemas de alerta, o acompanhamento dos ndices pluviomtricos e da previso meteorolgica e o monitoramento em campo de evidncias de perigo, permitem antecipar-se a cenrios provveis de acidentes e adotar medidas que reduzam as suas conseqncias sobre pessoas e bens. O captulo 6 discorre sobre os planos preventivos de defesa civil para os perodos crticos de pluviosidade. A quarta estratgia destaca a importncia da informao pblica e da capacitao, tanto para os agentes pblicos municipais quanto para os moradores dos assentamentos sujeitos a riscos. O diagnstico dos riscos urbanos e os planos de ao para sua reduo e erradicao so assuntos de interesse de toda a cidade. Por isso, devem ser conhecidos por todos os rgos da administrao pblica (especialmente os vinculados a defesa civil, obras e servios urbanos, planejamento, habitao, assistncia social, sade e educao), pelas Cmaras Municipais, pelo Ministrio Pblico e por toda a sociedade, em particular, pelos moradores das reas de risco. Todos os municpios que executaram Planos Municipais de Reduo de Risco, por meio de convnios com o Ministrio das Cidades, tm realizado audincias pblicas para a apresentao e discusso de seus resultados.

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Captulo 3

FIGURA 7 CONVITES DE AUDINCIAS PBLICAS PARA APRESENTAO DE ALGUNS PLANOS DE REDUO DE RISCOS.

Informar os moradores dos assentamentos precrios sobre as situaes de risco existentes, as suas causas e as alternativas de obras e aes para minimiz-los ou evitar situaes semelhantes, pode resultar no estabelecimento de parcerias na gesto de risco, no compartilhamento das responsabilidades de monitoramento e preveno. Membros das comisses de urbanizao e regularizao (COMULs), delegados do oramento participativo, participantes das comisses de scalizao dos programas de obras, associaes de moradores. Para todas estas formas de organizao e participao da comunidade vale a pena organizar atividades de informao e capacitao.

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Esta capacitao dos moradores pode tambm ter como objetivo a formao de ncleos de defesa civil (NUDECs), constitudos por voluntrios da comunidade local que auxiliam no monitoramento das reas de risco e identicam evidncias de instabilidade e indicadores de perigo no perodo chuvoso. Estes voluntrios devem conhecer:

os procedimentos do plano preventivo de defesa civil; cada local de risco da vizinhana; os sinais de instabilidade na encosta ou de elevao do nvel do rio; as situaes que podem produzir ou acelerar escorregamentos e eroso (obstruo de drenagens, remoo de vegetao e solo supercial, vazamentos de tubulaes de gua, lanamento de lixo e entulho na encosta) ou inundaes (assoreamento ou obstruo de canais e m conservao das margens de crregos); as aes danosas que precisam ser evitadas por todos os moradores para preveno de acidentes (lanamento de lixo, aterro e entulhos na encosta ou nas drenagens, cortes de taludes, desmatamento, lanamento de guas servidas diretamente nos taludes); e ter um canal de comunicao rpido e direto com as equipes tcnicas da prefeitura ou com a defesa civil para passar a informao.

Aps a realizao ou atualizao de diagnsticos de riscos e, anualmente, de preferncia nos meses que antecedem o perodo chuvoso, todos os moradores de edicaes em perigo devem ser informados sobre a sua situao. Cartilhas, folhinhas ou calendrios, cursos e reunies: a informao ajuda os moradores das reas de riscos a adotar prticas preventivas e de autodefesa.

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Captulo 3

QUADRO 3. EXEMPLO DE COMUNICAO COMUNIDADE ENVOLVIDA.

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AJUDANDO A EVITAR DESLIZAMENTOSOs deslizamentos de solo e rochas so fenmenos naturais que ocorrem nas encostas. No entanto, podem ser agravados pela ao dos prprios moradores. Veja o que provoca deslizamentos:LIXO NAS ENCOSTAS O acmulo de lixo aumenta o peso na encosta e provoca deslizamentos. O lixo entope valas e causa enchentes. Alm disso, vira comida de ratos, cobras e insetos. Se no h coleta perto da sua casa, embale o lixo e coloque-o na caamba ou lixeira mais prxima.

BANANEIRAS Nos morros, so sinal de perigo, porque ajudam a concentrar gua na terra e facilitam os deslizamentos do terreno. Substitua as bananeiras prximas a sua casa por outras plantas mais adequadas.

ATERROS E CORTES NAS ENCOSTAS Provocam a instabilidade do terreno e acabam em deslizamentos. Procure sempre orientao dos tcnicos da Prefeitura antes de construir.

VALAS Obstrudas, so perigo na certa. Transbordam e encharcam o solo das encostas. Em poca de chuva, mantenha as valas limpas.

ESGOTOS Se no h rede de esgotos em sua rea, conduza a gua usada at a vala mais prxima. No deixe que o esgoto seja jogado nas encostas, produzindo deslizamentos.Esta cartilha foi elaborada pela Administrao Regional dos Morros da Prefeitura de Santos, SP, em 1994.

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Leandro Eugnio da Silva Cerri Universidade Estadual Paulista UNESP

Mapeamento de Riscos nos Municpios

Captulo 4

A forma mais simples e didtica de se conceituar risco por meio da equao: R = P x C, na qual: R = RISCO; P = PROBABILIDADE (ou possibilidade) de ocorrncia de um processo destrutivo e C = CONSEQNCIAS sociais e/ou econmicas a serem registradas, caso ocorra um determinado processo destrutivo. A partir deste conceito, as atividades voltadas identicao dos riscos e de delimitao das reas de sua ocorrncia denominadas mapeamento de risco - so executas por meio de trabalhos de campo durante os quais avaliada tanto a probabilidade (ou possibilidade) de ocorrncia de processos destrutivos por exemplo, um deslizamento (tambm denominado de escorregamento) - quanto s conseqncias sociais e/ou econmicas resultantes. No Brasil, como em muitos outros pases, os mapeamentos de risco so predominantemente realizados por meio de avaliaes qualitativas, ou seja, os riscos so identicados com base na opinio tcnica da equipe que realiza o mapeamento com o apoio de informaes dos moradores da rea mapeada. Os mapeamentos de risco tambm podem ser executados por meio de mtodos denominados quantitativos. Tais mtodos, ainda pouco testados em nosso pas, vm sendo adotados nos municpios onde existe um banco de dados consistente sobre os deslizamentos ocorridos ao longo do tempo. Nestes casos, estando disponveis dados sobre intensidade das chuvas, causas do acidente, volumes deslizados, recorrncia dos processos, entre outras informaes, possvel adotar modelos de mapeamento quantitativo, denindo a probabilidade de ocorrncia dos processos destrutivos. O modelo adotado pela GEORIO1, por exemplo, avalia a probabilidade de ocorrncia de deslizamentos para o perodo de um ano (ndice de risco), considerando duas etapas:

a) avaliao quantitativa do risco de acidentes com mortes em um ano, com base no nmero de deslizamentos por ano em um certo setor, dividido pela sua rea e no nmero de mortes por ano, dividido pelo nmero de habitantes do setor de risco; b) reticao do ndice de risco a partir dos registros de campo, de indicadores de instabilidade, entrevistas com moradores, etc.

1

Fundao Instituto Geotcnica do Municpio do Rio de Janeiro GEO-RIO.

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Mesmo reconhecendo as eventuais limitaes de mapeamentos qualitativos, bem como os ainda pouco numerosos mapeamentos de risco denominados quantitativos, os resultados dessas atividades podem ser decisivos para a eccia de uma poltica de intervenes voltada consolidao da ocupao. Para tanto, imprescindvel a adoo de critrios, mtodos e procedimentos de campo os mais precisos possveis, assim como um cuidadoso registro das observaes realizadas e um indispensvel conhecimento do(s) processo(s) destrutivo(s) em anlise. Tais aspectos, aliados experincia da equipe executiva nas atividades de identicao e anlise de riscos, podem subsidiar a elaborao de adequados programas de gerenciamento de riscos, que acabam por reduzir substancialmente a ocorrncia de acidentes, bem como tornar mnima a dimenso de suas conseqncias. Com base nestas premissas, os mapeamentos de risco devem ser executados por meio do desenvolvimento de atividades que correspondem denio de critrios e procedimentos tcnicos, realizao de trabalhos de campo e registro dos resultados. De incio, necessrio denir quais as reas que sero objeto do mapeamento de risco, bem como a localizao e a dimenso destas reas. O Programa de Reduo de Risco do Ministrio das Cidades recomenda que sejam priorizados os assentamentos precrios nos quais j tenham sido registrados acidentes. Sugere-se a elaborao de um quadro contendo: a) nmero da rea a ser mapeada; b) nome da rea; c) localizao da rea (de preferncia citar as ruas dos limites da rea) e d) coordenadas geogrcas (de preferncia obtidas por meio de leitura de GPS Global Positioning System realizadas no campo). Em seguida, para que seja possvel uma visualizao da distribuio das reas de risco mapeadas, desejvel que seja elaborado um mapa de localizao das reas de risco, em escala que permita a anlise da distribuio espacial das reas de risco. Os mapeamentos de risco podem ser realizados em dois nveis de detalhe distintos: o zoneamento (ou setorizao) de risco e o cadastramento de risco. No zoneamento de risco so delimitados setores nos quais, em geral, encontramse instaladas vrias moradias. Desta forma, admite-se que todas as moradias49

Captulo 4

do setor se encontram em um mesmo grau de risco, como por exemplo, risco alto. Entretanto, em meio s moradias deste setor pode haver algumas edicaes que no apresentam situao de risco to elevada. Assim, pode-se considerar que, no zoneamento de risco, h uma generalizao. J no cadastramento de risco os trabalhos de mapeamento so executados em grau de detalhe bem maior quando comparados aos casos de zoneamentos. No cadastramento de risco no se faz qualquer generalizao, j que os riscos so identicados e analisados moradia por moradia. muito comum que, somente com base nos resultados do zoneamento de risco seja possvel denir as aes necessrias para a gesto dos riscos identicados. Entretanto, quando necessrio um nvel de detalhe maior, devem ser realizados os cadastramentos de risco. Como as atividades associadas ao cadastramento de risco so muito mais intensas que aquelas referentes ao zoneamento, os cadastramentos devem ser realizados somente nos casos em que isto seja indispensvel, ou seja, quando h vrias situaes de risco localizadas, disseminadas por entre as edicaes de uma determinada rea. Ainda assim, aconselhvel que se execute o cadastramento de risco aps a realizao do zoneamento, devendo o cadastramento se limitar aos setores de risco mais alto. Procedendo desta forma, os resultados do zoneamento de risco acabam indicando as reas prioritrias para a realizao do cadastramento, otimizando, deste modo, a execuo de eventuais trabalhos de campo mais detalhados. A identicao dos setores de maior risco de acidentes e sua distribuio no territrio do municpio orienta o dimensionamento da equipe e da infra-estrutura da Defesa Civil municipal, bem como permite denir pela necessidade ou no de descentralizao de seus servios, visando aumentar a ecincia dos trabalhos de preveno e o atendimento de situaes de emergncia. Denido o nvel em que o mapeamento ser realizado, ou seja, zoneamento ou cadastramento, passa-se a reunir os materiais necessrios realizao desta atividade, tais como:

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cpias (ampliadas ou no) de fotos areas verticais, em escalas prximas a 1:5.000 ou produo de fotos oblquas, em geral obtidas por meio de sobrevos com helicptero; cpias de bases cartogrcas, com representao da topograa (folhas topogrcas) e da ocupao existente, sempre que possvel atualizada e em escala maior que 1:5.000; informaes sobre as reas de risco, tais como histrico de acidentes, registros do desenvolvimento de processos de instabilizao (deslizamentos, solapamentos, eroso, enchentes e inundaes etc.), cpias de relatrios tcnicos anteriormente elaborados, eventuais diretrizes de interveno propostas (implantadas ou no), etc; publicaes tcnicas, como mapas geolgicos e geomorfolgicos, mapas e relatrios geotcnicos, cartas de declividade e demais documentos contendo informaes sobre as reas selecionadas para o mapeamento de risco.

A reunio do material tcnico descrito visa otimizar as atividades de campo, bem como possibilitar a realizao de uma anlise preliminar das reas a serem mapeadas. Desse modo, as equipes responsveis pelos trabalhos de campo j se dirigem s reas indicadas para mapeamento com uma srie de informaes tcnicas que devem permitir realizar o mapeamento de forma ecaz e mais gil. Quando o municpio contar com bases cartogrcas georeferenciadas mais precisas e detalhadas (1:2.000 a 1:5.000), os setores de risco devem ser lanados no campo sobre essas bases, identicando-se as moradias ameaadas que sero informadas Defesa Civil para levantamento de informaes complementares e posterior monitoramento ou remoo. A partir da, passa-se realizao dos trabalhos de campo para a identicao dos riscos. Nos trabalhos de campo so adotados os seguintes procedimentos: 1. Denio de quais processos destrutivos (processos perigosos) so objeto do mapeamento de risco e elaborar para cada processo, um modelo de ocorrncia (ver Anexo I Processos Destrutivos). 2. Realizao de trabalhos de campo, por meio de investigaes geolgicogeotcnicas de superfcie, visando identicar condicionantes dos processos de instabilizao, evidncias (feies) de instabilidade e indcios (sinais) do desenvolvimento de processos destrutivos. Para obter maiores informaes sobre51

Captulo 4

indcios de instabilidade, ver Anexo I. Em seguida, relacionar os aspectos que devem ser observados durante a realizao das investigaes de campo, de modo a no deixar de vericar todos os aspectos importantes para a denio do grau de probabilidade de ocorrncia do processo destrutivo (para a Regio Sudeste, tem-se adotado a listagem reproduzida no Quadro 1 - Listagem de controle para diagnstico de setores e para descrio dos processos de instabilizao e o Quadro 2 - Critrios para caracterizao da ocupao).CARACTERIZAO DO LOCAL Talude natural/ corteAltura do taludeAterro compactado/lanadoDistncia da moradiaDeclividadeEstruturas em solo/rocha desfavorveisPresena de blocos de rocha/mataces/ paredes rochososPresena de lixo/entulhoAterro em anteatroOcupao de cabeceira de drenagem VEGETAO NO TALUDE OU PROXIMIDADES Presena de rvoresVegetao rasteirarea desmatadarea de cultivoQUADRO 1 LISTAGEM DE CONTROLE PARA (VERSO UTILIZADA NA REGIO SUDESTE).

EVIDNCIAS DE MOVIMENTAO Trincas moradia/aterroInclinao de rvores/ postes/murosDegraus de abatimentoCicatrizes de escorregamentosFeies erosivasMuros/ paredes embarrigados GUA Concentrao de gua de chuva em superfcieLanamento de gua servida em superfciePresena de fossas/rede de esgoto/rede de guaSurgncias dguaVazamentos MARGENS DE CRREGO Tipo de canal (natural/sinuoso/ reticado)Distncia da margemAltura do talude marginalAltura de cheiasTrincas na superfcie do terreno

DIAGNSTICO DE SETORES DE RISCO E PARA DESCRIO DOS PROCESSOS DESTRUTIVOS

CATEGORIA DE OCUPAO rea consolidada rea parcialmente consolidada rea parcelada

CARACTERSTICAS reas densamente ocupadas, com infra-estrutura bsica. reas em processo de ocupao, adjacentes a reas de ocupao consolidada. Densidade da ocupao variando de 30% a 90%. Razovel infra-estrutura bsica. reas de expanso, perifricas e distantes de ncleo urbanizado. Baixa densidade de ocupao (at 30%). Desprovidas de infra-estrutura bsica Nesses casos, caracterizar a rea quanto a densidade de ocupao e quanto a implantao de infra-estrutura bsica

rea mista

QUADRO 2 CRITRIOS PARA CARACTERIZAR A DENSIDADE DA OCUPAO E IMPLANTAO DE INFRA-ESTRUTURA BSICA.

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3. Registro dos resultados das investigaes geolgico-geotcnicas e das interpretaes em chas de campo especcas; no Anexo II so apresentados exemplos de chas para registro de dados descritivos (adotadas na Regio Sudeste) e chas codicadas para uso em sistemas de geoinformao (adotadas na Regio Metropolitana do Recife). 4. Delimitao dos setores de risco e, com base no julgamento dos prossionais encarregados do mapeamento de risco, atribuir, para cada setor, um grau de probabilidade de ocorrncia do processo destrutivo em questo, considerando o perodo de 1 ano, com base nos critrios descritos no Quadro 3 (escala de critrios nacionalmente adotada, para ns de uniformizao de dados).GRAU DE PROBABILIDADE DESCRIO Os condicionantes geolgico-geotcnicos predisponentes (declividade, tipo de terreno, etc.) e o nvel de interveno no setor so de baixa potencialidade para o desenvolvimento de processos de escorregamentos e solapamentos.No h indcios de desenvolvimento de processos destrutivos em encostas e em margens de drenagens. a condio menos crtica.Mantidas as condies existentes, no se espera a ocorrncia de eventos destrutivos no perodo de um ciclo chuvoso. Os condicionantes geolgico-geotcnicos predisponentes (declividade, tipo de terreno, etc.) e o nvel de interveno no setor so de baixa potencialidade para o desenvolvimento de processos de escorregamentos e solapamentos.Observa-se a presena de alguma(s) evidncia(s) de instabilidade (encostas e margens de drenagens), porm incipiente(s).Mantidas as condies existentes, reduzida a possibilidade de ocorrncia de eventos destrutivos durante episdios de chuvas intensas e prolongadas, no perodo de um ciclo chuvoso. Os condicionantes geolgico-geotcnicos predisponentes (declividade, tipo de terreno, etc.) e o nvel de interveno no setor so de alta potencialidade para o desenvolvimento de processos de escorregamentos e solapamentos.Observa-se a presena de signicativa(s) evidncia(s) de instabilidade (trincas no solo, degraus de abatimento em taludes, etc.).Mantidas as condies existentes, perfeitamente possvel a ocorrncia de eventos destrutivos durante episdios de chuvas intensas e prolongadas, no perodo de um ciclo chuvoso. Os condicionantes geolgico-geotcnicos predisponentes (declividade, tipo de terreno, etc.) e o nvel de interveno no setor so de alta potencialidade para o desenvolvimento de processos de escorregamentos e solapamentos.As evidncias de instabilidade (trincas no solo, degraus de abatimento em taludes, trincas em moradias ou em muros de conteno, rvores ou postes inclinados, cicatrizes de escorregamento, feies erosivas, proximidade da moradia em relao ao crrego, etc.) so expressivas e esto presentes em grande nmero e/ou magnitude. a condio mais crtica. Mantidas as condies existentes, muito provvel a ocorrncia de eventos destrutivos durante episdios de chuvas intensas e prolongadas, no perodo de um ciclo chuvoso.

R1Baixo a Inexistente

R2Mdio

R3Alto

R4Muito Alto

Quadro 3. Critrios para denio do grau de probabilidade de ocorrncia de processos destrutivos do tipo deslizamentos (escorregamentos) em encostas ocupadas e desbarrancamento (solapamento) de margens de crregos (verso utilizada na regio sudeste). 53

Captulo 4

5. Localizao precisa das reas de risco (caso isto no tenha sido realizado anteriormente), por meio da utilizao de GPS (Global Positioning System), com no mnimo 01 (um) ponto de leitura por setor de risco delimitado. Representao dos setores de risco identicados em mapas georeferenciados, cpias de fotograas areas ou fotograas oblquas de baixa altitude, numerando ou codicando cada setor.

FIGURA 1. EXEMPLO DE ZONEAMENTO (SETORIZAO) DE RISCO.

FIGURA 2. EXEMPLO DE SETORIZAO (ESCALA MAIOR) DE RISCO.

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6. Estimativa das conseqncias potenciais do processo destrutivo por meio da avaliao das possveis formas de seu desenvolvimento (por ex., volumes mobilizados, trajetrias dos detritos, reas de alcance, etc.); denio e registro do nmero de moradias ameaadas (total ou parcialmente) e para remoo, em cada setor de risco; e indicao da(s) alternativa(s) de interveno adequada(s) para cada setor de risco; nos casos em que possvel a adoo de mais de uma alternativa de interveno, todas as alternativas devem ser registradas nas chas de campo.

55

Margareth Mascarenhas Alheiros Universidade Federal de Pernambuco - UFPE

O Plano Municipal de Reduo de Risco

Captulo 5

O Plano Municipal de Reduo de Risco PMRR foi institudo pela Ao de Apoio Preveno de Riscos em Assentamentos Precrios no mbito do Programa de Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios do Ministrio das Cidades, como um instrumento de planejamento para o diagnstico do risco e a proposio de medidas estruturais para a sua reduo, considerando a estimativa de custos, os critrios de priorizao e a compatibilizao com outros programas nas trs esferas de governo: federal, estadual e municipal. Esse Plano parte de uma poltica pblica para reduo de risco que inclui o fortalecimento institucional das administraes municipais, por meio de programas de capacitao em escala nacional e suporte nanceiro no s para a execuo do PMRR, como tambm para a elaborao de projetos de engenharia para as intervenes nos setores de risco, classicados como prioritrios pelo PMRR. Para os municpios que no tm ainda o domnio sobre suas reas de risco, ou dispem de dados desatualizados sobre as mesmas, o PMRR inclui como etapa inicial, a atualizao (ou o mapeamento) dos setores de risco, cujos fundamentos so apresentados no captulo 4. Tambm foi includa no PMRR a proposio de algumas medidas no estruturais para o estabelecimento de modelos de gerenciamento mais geis e ecientes e as medidas preventivas para atender s contingncias dos perodos crticos de chuvas que constam do captulo 6. Devem ser ainda consideradas as especicidades dos municpios quanto s questes legais, habitacionais e urbansticas levantadas pelos Planos Diretores Municipais. O envolvimento da populao que ocupa reas de risco, ao longo do processo de formulao do PMRR, varia de acordo com a cultura local e com o grau de organizao social das comunidades. desejvel que essa participao se d desde a fase de reviso do mapeamento, quando se faz necessrio o levantamento do histrico de acidentes e ocorrncias da rea e a percepo do risco mostrada pelos moradores, que j presenciaram vrios perodos chuvosos nesses locais. O acompanhamento do processo de elaborao do PMRR pode ser feito por meio de reunies com grupos organizados de lideres comunitrios, como por exemplo, os membros dos NUDECs e representantes ou delegados do Ora58


mento Participativo, modelo de planejamento que vem sendo implantado em vrios municpios brasileiros. A importncia do PMRR e as propostas para as reas de risco so apresentadas pelos executores do Plano em reunies por regies administrativas ou outras formas de diviso poltica da cidade, organizadas em conjunto com a equipe tcnica da defesa civil, em especial pelos tcnicos que atuam na rea social. Ao nal do processo prevista a realizao de uma Audincia Pblica para a validao poltica do PMRR. A apropriao das propostas do PMRR pela populao local tem ainda um importante signicado na garantia de continuidade das polticas municipais por ocasio das transies administrativas. A organizao social um ecaz elemento de presso para evitar as descontinuidades no processo de implementao do Plano. Exemplos de PMRR podem ser acessados pela Internet, na pgina do Ministrio das Cidades (http://www.cidades.gov.br), bem como os procedimentos para a captao de recursos para a sua elaborao. O Quadro a seguir mostra as fases do trabalho:

Participao da Comunidade

QUADRO 1. FASES PARA ELABORAO DO PLANO MUNICIPAL DE REDUO DE RISCOS.

59

Captulo 5

Fase 1 Elaborao da Metodologia Detalhada A Metodologia Detalhada o primeiro produto do processo de elaborao do PMRR e tem como objetivo principal denir o planejamento dos trabalhos para a execuo dos trabalhos, com a especicao dos mtodos, processos, instrumentos e recursos tcnicos a serem empregados em todas as demais fases, em especial na reviso (ou realizao) do mapeamento de risco, na elaborao do Plano Municipal de Reduo de Risco e na realizao da Audincia Pblica. Para isso imprescindvel aprofundar a discusso com os representantes do municpio que iro interagir com o PMRR, em particular com os setores de Defesa Civil, Planejamento, Obras, Servios Pblicos, Habitao, Saneamento, Sade, entre outros. Dessa discusso dever nascer a compreenso do papel do PMRR para o municpio e o papel dos tcnicos a serem envolvidos no processo, denindo as principais diculdades do sistema municipal quanto avaliao do risco, capacitao de equipes, consolidao institucional da COMDEC, aproximao da comunidade, problemas urbansticos, entre outros. O Relatrio referente a esta Proposta dever conter o cronograma fsico de execuo das demais fases, as equipes tcnicas que executaro os trabalhos e os documentos, bases cartogrcas e imagens ou fotos que sero utilizados para a realizao do PMRR. Fase 2 - Atualizao do Mapeamento de Risco em Escala de Detalhe A reviso ou execuo do mapeamento de risco, cuja metodologia mostrada no captulo 3, a base para todo o desenvolvimento do PMRR. a partir do conhecimento da existncia do risco, dos fatores condicionantes, da sua intensidade, freqncia e, da sua distribuio espacial, que se pode denir uma estratgia para a sua reduo, tanto atravs de medidas estruturais (obras, urbanizao), como de medidas no estruturais (aes de defesa civil). O mapeamento de risco do municpio de Jaboato dos Guararapes, na Regio Metropolitana do Recife, executado na escala 1:2.000 e tomado aqui como exemplo, revelou a real dimenso do problema a ser enfrentado pelos gestores pblicos: foram identicados 296 setores de risco, distribudos em 43 assentamentos precrios, situados de forma concentrada em torno do antigo centro municipal e na parte nordeste do municpio, ao longo da divisa com a cidade do Recife, capital do Estado de Pernambuco. O quadro abaixo apresenta a dis60


tribuio dos Setores por grau de risco e por rea, em hectares e a gura mostra a distribuio espacial dos setores de risco, no territrio do municpio.

FIGURA 1. MAPA DE RISCO EM REAS DE ENCOSTAS NO MUNICPIO DE JABOATO DOS GUARARAPES/PE.

O municpio tem uma rea total de 259 km, ocupada por 581.556 habitantes, dos quais 251.621 (43%) ocupam reas de morros. Os assentamentos precrios comportam cerca de 120.000 pessoas, das quais 14.800 encontram-se em reas de risco; 8.340 pessoas encontram-se atualmente ameaadas por acidentes, sendo que 540 delas devero deixar suas casas, indicadas para remoo e as demais devero car sob monitoramento permanente (com possveis sadas temporrias durante as chuvas), at que as intervenes para reduo de risco sejam executadas. Fase 3 - Proposio das Intervenes Estruturais para a Reduo do Risco Aps a delimitao e atribuio do Grau de Risco do Setor, ainda durante o trabalho de campo, so identicados os problemas de instabilizao, suas causas e possveis conseqncias. A informao sobre situaes isoladas de alto risco deve ser repassada durante o mapeamento, para a coordenao de defesa civil, quando exigirem uma soluo emergencial para o problema.

61

Captulo 5

FIGURA 2. EXEMPLO DE SETORES DE RISCO COM INDICAO DE INTERVENES.

A proposio de intervenes dever ser feita pelo menos para os setores de Risco Alto e Muito Alto. A proposta deve considerar o tratamento integrado para o Setor, no contexto da microbacia de drenagem onde est inserido, a adequao das obras ao tipo de processo destrutivo que atua na rea, priorizando as solues com maior viabilidade tcnica e nanceira para execuo pelo municpio, com possvel participao da populao local, como mo-deobra auxiliar. A gura abaixo mostra exemplo de um setor de risco muito alto (ADC-02), com Indicao de Intervenes no Alto da Colina (Cavaleiro), Jaboato dos Guararapes. As fotos ilustram situaes do setor.

62


FIGURA 3. TALUDES

PROXIMIDADE DAS CASAS NA CRISTA E NO P DO TALUDE; MORADIA PARCIALMENTE DESTRUDA POR DESLIZAMENTO.

DE CORTE (REPRESENTADOS NO MAPA AO LADO) EM SEDIMENTO ARGILO-ARENOSO DA

FORMAO BARREIRAS:

O exemplo em questo recebeu indicao de rede de microdrenagem, parcialmente associada construo de duas escadarias e dois muros de conteno em pedra racho, com revestimento superior dos taludes em tela argamassada. As obras j incluem na sua concepo a drenagem da obra, atravs de barbacs, para a reduo da poro-presso exercida pela gua de inltrao no solo e, canaletas ao longo da crista e do p das contenes e dos revestimentos. Onze moradias foram consideradas ameaadas, das quais duas foram indicadas para remoo, para permitir a execuo da obra; esses 11 domiclios foram, portanto, indicados para monitoramento pela defesa civil do municpio, at que seja efetivada a reduo do risco.

63

Captulo 5

O Quadro a seguir apresenta uma relao de intervenes, seqenciadas em funo da complexidade de execuo e do custo.TIPO DE INTERVENO Servios de Limpeza e Recuperao DESCRIO remoo de entulho, lixo, etc; corte de rvores; remoo de bananeiras; recuperao e/ou limpeza de sistemas de drenagem, esgotos e acessos; limpeza de canais de drenagem; proteo supercial vegetal (gramneas) em taludes com solo exposto; proteo vegetal de margens de canais de drenagem; barreiras vegetais para massas escorregadas ou acumuladas por eroso sistema de drenagem supercial (canaletas, rpidos, caixas de transio, escadas dgua); acessos para pedestres (escadarias, rampas, etc.), integrados ao sistema de drenagem; revestimento com materiais articiais: cimentado, cal-jet, tela argamassada, alvenaria de tijolos cermicos; solo-cimento ensacado; desmonte de concrees de grande porte, blocos rochosos e mataces sistema de drenagem de subsuperfcie (trincheiras drenantes, DHP, poos de rebaixamento); muros de conteno de pequeno porte (solo-cimento ensacado, alvenaria de pedra racho, concreto armado); estruturas de conteno localizadas (chumbadores, tirantes, microestacas); conteno e proteo de margens de canais (gabies, muros de concreto, etc.) Implantao de estruturas de conteno de mdio e grande porte, envolvendo obras de conteno passivas e ativas (muros de gravidade, cortinas, etc.) execuo de servios de terraplenagem, combinados a obras de drenagem supercial e proteo vegetal desvio e canalizao de crregos remoes denitivas para implantao de obras ou devido localizao imprpria da edicao; (priorizar as relocaes dentro da prpria rea, em local seguro)ENCOSTAS

Proteo Vegetal

Drenagem Supercial e Acessos

Revestimento de Taludes Desmonte de Blocos e Mataces Obras de Drenagem de Subsuperfcie

Estruturas de Conteno (localizadas)

Estruturas de Conteno (mdio e grande porte) Terraplenagem

Remoo de MoradiasQUADRO 2. TIPOLOGIA

DE INTERVENES VOLTADAS REDUO DE RISCOS ASSOCIADOS A ESCORREGAMENTOS EM

OCUPADAS E A SOLAPAMENTOS DE MARGENS DE CRREGOS.

64


O tratamento de um setor de risco comea com aes de limpeza e/ou desobstruo e deve ter como prioridade a anlise cuidadosa da drenagem natural e formal. Deve oferecer soluo para a implantao de uma rede de microdrenagem capaz de ordenar as guas de superfcie (pluviais e servidas1), evitando a inltrao excessiva nas encostas. A correta implantao do sistema de drenagem deve considerar ainda os elementos construdos, em especial as obras de revestimento e conteno, evitando que o escoamento das guas descalce ou exera presso sobre partes dessas obras, levando sua destruio ou reduzindo sua vida til. H inmeros registros de acidentes causados por obras rompidas que arrastadas junto s massas de solos potencializam o efeito dos escorregamentos, devido sobrecarga que representam. As guras a seguir mostram desenhos esquemticos ou fotos de intervenes de microdrenagem e retaludamento com revestimento vegetal.

FIGURA 4. MICRODRENAGEM (CANALETAS DE DESCIDA DGUA).

FIGURA 5. RETALUDAMENTO CONTNUO E ESCALONADO (EM BERMAS).Em grande parte dos assentamentos precrios, as guas servidas compartilham com as guas de chuvas, as canaletas do sistema de microdrenagem, os canais receptores, chegando assim ao sistema hdrico natural;1

65

Captulo 5

FIGURA 6. REVESTIMENTO NATURAL DE TALUDE (PLANTIO DE GRAMNEAS).

A adequao da obra ao tipo de solo e aos processos destrutivos que neles atuam tambm requisito de grande importncia: freqentemente so encontrados muros de conteno na base de taludes arenosos, que cam sem funo especca (j que os taludes no so passveis de rupturas e deslizamento, requerendo apenas um revestimento adequado para a sua estabilizao), o que aumenta o custo das obras e o risco de desabamento do prprio muro, no caso de eroses severas. Tendo em vista o custo envolvido na contratao de obras e as restries oramentrias a que esto submetidas, algumas cidades tm adotado modelos de gesto no convencionais para a execuo direta das intervenes para reduo do risco, envolvendo a comunidade local, sob a orientao tcnica da prefeitura. Obras alternativas, de fcil execuo e de grande eccia, so executadas em regime de mutiro, onde os moradores fornecem a mo-de-obra e a prefeitura participa com a orientao tcnica (concepo e acompanhamento) e com o material necessrio.

FIGURA 7. ESTABILIZAO DE TALUDE COM SOLO-CIMENTO ENSACADO E TELA ARGAMASSADA.

66


FIGURA 8. CONTROLE DE EROSO SEVERA / VOOROCAS, COM SOLO-CIMENTO ENSACADO.

As obras indicadas para a reduo do risco devem estar sintonizadas com a cultura local e procurar agregar elementos urbansticos e tcnicos, em geral deixados de lado, quando se tratam de reas de risco. comum observar escadarias de acesso com degraus muito altos ou de alturas irregulares, sem patamares de descanso e sem corrimo para a segurana dos usurios. Taludes muito altos, que quando revestidos representam planos inclinados perigosos, devem ter guarda-corpo para evitar acidentes por quedas.

FIGURA 9. ESCADARIA COM CORRIMO PROGRAMA ALTAS ARTES, DO RECIFE.

E ARTE EM LADRILHO

(

ESQUERDA) FEITA POR JOVENS DE COMUNIDADE CARENTE, NO

67

Captulo 5

ESTUDO DE CASO: O PROGRAMA PARCERIA NOS MORROS O PROGRAMA PARCERIA NOS MORROS foi criado em 1994 pela Prefeitura do Recife, tendo como objetivo, a execuo compartilhada de obras para reduo de risco, nos morros da cidade, onde a prefeitura assume a orientao tcnica e o fornecimento do material necessrio e os moradores em risco entram com a mo-de-obra. Tem como principal caracterstica a difuso de tecnologias alternativas em substituio aos tradicionais muros de arrimo, buscando formas simplicadas de execuo e a qualicao das intervenes, como drenagem adequada obra e rea, corrimo nas escadarias, guarda-corpo nos taludes, ou seja, melhorando a qualidade do espao. Este Programa hoje uma referncia em interveno de escala, em encostas, tendo cado entre as vinte melhores experincias inovadoras de gesto pblica em todo o pas no ano de 2005 (FGV/Fundao Ford/ BNDES). Esto atualmente envolvidos no Programa, 70 tcnicos das reas de engenharia e assistncia social, distribudos em quatro Estaes (sedes descentralizadas da Defesa Civil), atuando em 110 localidades. Foram concludas 1.902 obras e 233 esto em andamento, beneciando 6.337 famlias, com um investimento na ordem de R$ 20 milhes. para sua execuo so formadas as CIAAs Comisses Integradas de Agentes Ambientais, formadas por representantes da prefeitura e da comunidade para denir, acompanhar e scalizar a execuo dos servios. As solues de engenharia e de interveno urbanstica tm como partido principal o ordenamento das guas pluviais (microdrenagem), retaludamento, erradicao de vegetao inadequada e impermeabilizao de taludes de corte e aterro. Como alternativa s situaes em que se faz necessria a obra de conteno, priorizada a execuo de muro de gravidade em solocimento ensacado, con

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