Livro Governança de TI

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90706_Governana de TI - Cpia 18 X 27 cm - nova verso 8 dez.pmd 08/12/2010, 10:432


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Porto Alegre

2010

GOVERNANA de TITransformando a

Administrao Pblica no Brasil

Organizadores:

Marco Cepik

Diego Rafael Canabarro



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G721 Governana de TI: transformando a Administrao Pblica no Brasil /organizadores: Marco Cepik e Diego Rafael Canabarro. Porto Alegre: WS Editor, 2010.206 p. ; 18 x 27 cm.

Realizado a partir de parceria firmada entre o Centro de EstudosInternacionais sobre Governo (CEGOV) da UFRGS, e a Secretaria de

Logstica e Tecnologia da Informao (SLTI) do MPOG.ISBN 978-85-7599-124-4

1. Administrao Pblica - Brasil 2. Governo Federal Brasil 3. Polticaspblicas Brasil 4. Tecnologia da informao 5. Sistema de Administraodos Recursos de Informao e Informtica I. Cepik, Marco, org. II.Canabarro, Diego Rafael, org. III. Ttulo.

CDU 354:004(81)

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)Rodrigo Costa Barboza, CRB-10/1694

Impresso pela VS Digital (Porto Alegre RS) em Dezembro de 2010.COPIAR CRIME

Lei do Direito Autoral no 9.610, de 19 de fevereiro de 1998.

Todos os direitos reservados para Marco Cepik e Diego Rafael Canabarro.Capa: WS Editor.Reviso pelos autores.

Editor: Walmor Santos.

Valmor Souza dos SantosCNPJ 02.455.818/0001-24Insc. Est.: 096/2691097Rua Disnard, 62 / Bairro Santa Tereza90850-030 Porto Alegre RS

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Visite nossa casa: http://www.wseditor.com.brE-mail: [email protected]

Centro de Estudos Internacionais sobre Governo(CEGOV)Campus do Vale, prdio 43322Av. Bento Gonalves, 950091509-900 Porto Alegre RSFone: +55 51 3308.9860 / 3308.3272http://ufrgs.br/cegov

Correio Eletrnico: [email protected]

APOIO:



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SUMRIO

PREFCIO ...........................................................................................................................

APRESENTAO .................................................................................................................

1. DO NOVO GERENCIALISMO PBLICO ERADA GOVERNANA DIGITAL .............

2. A INSTITUCIONALIZAODO SISP EA ERA DIGITALNO BRASIL ..........................

3. A CONTRATAODE SERVIOSDE TECNOLOGIADA INFORMAOPELA ADMI-

NISTRAO PBLICA FEDERAL ............................................................................................

4. GOVERNANADETIEMPERSPECTIVACOMPARADA: BOASPRTICAS IDENTIFICADAS

5. DESAFIOSDA TI NO GOVERNO FEDERAL: A PERCEPODOS GESTORES .............

6. ALINHANDO TI E POLTICAS PBLICAS: QUATRO TEMAS PRIORITRIOS ................

ANEXOS ..............................................................................................................................

REFERNCIAS ......................................................................................................................

SOBREOS AUTORES .......................................................................................................

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PREFCIO

Glria Guimares

Secretria de Logstica e Tecnologia da Informao

Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto

Governo Federal

O desafio de aprimorar os usos da Tecnologia da Informao no Poder ExecutivoBrasileiro envolve questes que vo muito alm da tecnologia: pessoas, estruturas, processose sobretudo conhecimento devem ser articulados para que os recursos de informtica defato respondam adequadamente s aspiraes do Administrao Pblica e Sociedade, sejano que se refere eficincia/eficcia de processos administrativos, seja na melhoria da pres-tao de servios pblicos, das condies para exerccio do controle social e da participaopopular.

A Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao, em parceria com as demaisreas do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, com os gestores e servidores de

TI e tantas outras pessoas e instituies colaborativas, vem enfrentando este desafio comdeterminao e perseverana.

Em especial a partir da publicao da Instruo Normativa SLTI 04/2008, recen-

temente atualizada e aprimorada, foi possvel ter foco e gerar uma viso comum do quedesejamos em termos de avano da Governana de TI na Administrao Pblica. E, comosabemos, para avanar num campo to desafiador preciso melhorar continuamente.

A publicao que se segue contribui para esse avano. Ao analisar a evoluo doSistema de Administrao de Recursos de Informtica e Informao SISP, o impacto daIN 04 nas contrataes de informtica e a realidade de outros pases, os pesquisadores daUFRGS realizaram um estudo indito e oportuno. Mas, certamente, a maior contribuiodesta publicao vem nos captulos finais, onde, aps ouvir um conjunto de integrantes daalta administrao, foram descritos elementos objetivos para nos apoiar na tarefa de consolidara viso deste caminho futuro. Um caminho que, considerada nossa realidade, no exatamente o mesmo que o de nenhum outro pas, embora possamos tirar dos casos estu-dados boas prticas aqui aplicveis. E assim, com base na realidade que temos na Admi-nistrao Pblica Federal, representada pelos diagnsticos e metas que identificamos juntoaos rgos integrantes do SISP e a contribuio vinda da universidade, avanaremos aindamais.

Boa leitura!



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APRESENTAO

Esta publicao congrega, de forma reestruturada, uma srie de quatro relatriosque sintetizam o resultado do projeto de pesquisa intitulado Governana de TI no Brasil:

Anlise da Institucionalizao do SISP, realizado no ano de 2010, a partir de parceriafirmada entre o Centro de Estudos Internacionais sobre Governo (CEGOV) da UniversidadeFederal do Rio Grande do Sul (UFRGS) e a Secretaria de Logstica e Tecnologia da Infor-mao (SLTI) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG).

A equipe de pesquisadores do CEGOV/UFRGS estudou a evoluo histrico-institucional do Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica (SISP)da Administrao Pblica Federal (APF) do Brasil, com o objetivo de colaborar com atomada de decises melhor orientadas acerca do futuro do SISP e da governana e gestode TI no Brasil.

Dentro desse escopo, empreendeu-se o estudo da evoluo da governana e gestode TI nos Estados contemporneos e os reflexos de tal evoluo observados no caso bra-sileiro; o avano da institucionalizao da governana e da gesto de TI no Brasil; e agovernana e gesto de TI em cinco pases (Holanda, Reino Unido, frica do Sul, EstadosUnidos e Chile), com a finalidade de fornecer subsdios valiosos a respeito do que pode e

do que no pode ser aplicvel realidade do Brasil no futuro. Tais questes integram oagregado de temas abordados pelos captulos deste livro.

A base documental da pesquisa foi constituda pela legislao brasileira pertinente,os documentos das Estratgias Gerais de Tecnologia da Informao (EGTI) em 2008/2009 e 2009/2010 do Governo Federal brasileiro, os respectivos autodiagnsticos dos rgospblicos que acompanharam a elaborao dos respectivos Planos Diretores de TI, bemcomo outros textos elaborados por agentes governamentais diversos. Alm da base documen-tal, foram revisados tambm dezenas de artigos e livros sobre gesto de sistemas pblicosde informao e temas correlatos, tanto textos tericos quanto pesquisas comparadas e

estudos de caso relevantes. Foram, ainda, realizadas entrevistas semiestruturadas com gestorespblicos e gestores de TI de rgos da Administrao Pblica Federal direta e indireta, coma finalidade de aproximar os resultados da pesquisa realidade prtica da TI governamental.

Mais do que a consolidao de um projeto de pesquisa, portanto, o conjuntodesta obra pretende contribuir para a reflexo mais abrangente de gestores pblicos brasileiros,da comunidade acadmica e da populao em geral sobre a constituio e a consolidaode um verdadeiro Estado Digital no Brasil, e sobre as implicaes de tal processo para acapacidade estatal e para a democracia no pas.



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CAPTULO 1

DO NOVOGERENCIALISMO PBLICOERADAGOVERNANADIGITAL

Marco Cepik

Diego Canabarro

Ana Jlia Possamai

Neste captulo analisa-se o processo de evoluo da governana de TI nos Estadoscontemporneos, sobretudo em conexo com o duplo problema da emergncia e eventual

superao do chamado Novo Gerencialismo Pblico (NPM) e da transio tecnolgicarumo ao que vem sendo chamado de Era Digital, tanto em referncia ao marco tecnolgicoquanto ao gerencial.

As Tecnologias da Informao (TI) produziram duas ondas de inovao na admi-nistrao do Estado desde meados do sculo XX: a primeira relacionada ao que se podechamar de tecnologias analgicas e ao desenvolvimento da computao de grande porte(caracterizada pela transio para os transistores e circuitos integrados, computadores degrande porte, o uso de meio magntico para armazenamento e linguagens de programaolineares e estruturadas), e a segunda relacionada com a revoluo digital (associada ao adventoda microcomputao, interface grfica, Internet e linguagens de programao orientadas a

objetos e lgicas).Uma caracterstica comum a estas duas ondas que em ambas a Tecnologia de

Informao foi tratada marginalmente pela literatura de Administrao Pblica, de DireitoAdministrativo e de Polticas Pblicas, as quais consideravam a TI como uma ferramentaauxiliar, um mero fator a mais a ser considerado na anlise do desempenho da administraopblica e dos governos. Assim, acabaram sendo os acadmicos e tcnicos da rea de sistemasde informaes os que mais contriburam para a anlise terica e prtica da gesto gover-namental da TI ao longo do sculo XX (Holden, 2007). 1

Mais recentemente, entretanto, muitos autores passaram a considerar que as novas

tecnologias de informao da Era Digital, por si mesmas, estavam modificando radicalmentea natureza e o modo de funcionamento da democracia, do governo e do prprio Estado(e.g. Bimber, 2003; Fountain, 2001; Heeks, 2002; Oliver e Sanders, 2004).

A seo a seguir procura uma narrativa mais equilibrada para o desenvolvimentoda TI e de seus usos na Administrao Pblica. Ao longo desta seo, em um primeiromomento, analisamos a evoluo dos modelos de tratamento da TI nas organizaes pblicas.Na seo subsequente, procuramos relacionar os modelos de tratamento e uso da TI sdoutrinas prevalentes sobre a Administrao Pblica, de modo a apontar o papel fundamental

1 Para uma breve periodizao da literatura de Administrao Pblica sobre TI nos Estados Unidos, verHolden (2007).



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que a TI atualmente representa. Assim, de modo geral, organizaremos nossa reflexo emtorno de trs doutrinas principais, as quais, no entanto, esto longe de representar tipospuros ou estgios sequenciais na histria recente da governana de TI. Para facilitar aargumentao, chamaremos estas abordagens de Novo Gerencialismo Pblico (NPM),

Administrao Pblica Societal (SPA) e Governana da Era Digital (DEG), seguindo osacrnimos em ingls dos nomes adotados aqui.2 Ao fim do captulo, so apresentadas algumasponderaes e reflexes acerca do estudado.

A Tecnologia da Informao na Administrao Pblica

Na fase inicial de seu desenvolvimento, a utilizao da Tecnologia da Informao

representava um alto custo para o oramento pblico, limitando-se a reas especficas deinovao e defesa. Progressivamente, ao longo das dcadas de 1960 a 1970, a reduo doscustos permitiu que demais rgos governamentais adotassem ferramentas de informticapara auxiliar sistemas de pagamento, de armazenamento de dados etc. (Dunleavy et alli,2006). Tarefas rotineiras passaram a ser automatizadas atravs da criao de sistemas eaplicaes, com vistas a uma maior eficincia na realizao dessas atividades (Holden, 2007).

poca, houve certa centralizao da gesto da TI, em nvel hierrquico superiorao operacional, a fim de se obter um nvel mnimo de controle sobre os gastos em tecnologiae recursos humanos especializados, bem como sobre padres e os tipos de aquisies(Dunleavy et alli, 2006). De uma maneira geral, esse controle foi baseado em tecnologia de

mainframese foi centralizado em departamentos de processamento de dados, tambm co-nhecidos como data centersou CPDs (Centros de Processamento de Dados). Na era domainframe, a TI era geralmente associada aos sistemas de informao, e o modelo detratamento correspondente fora inicialmente denominado Gesto de Tecnologia Automa-tizada (Holden, 2007), ao que passou a ser chamado Gesto de Sistemas de Informao (Holden,2007).

Nesse momento, a gesto da tecnologia preponderava sobre a gesto da informaoe ficava restrita aos data centers. Os profissionais da informticaficavam isolados dos braosfuncionais e executivos, e os usurios pouco tinham contato com os sistemas de informao,a no ser atravs do uso dos cartes perfurados e/ou do recebimento das cpias resultantesdos processamentos, impressas pelos CPD (Holden, 2007).

2 O Novo Gerencialismo Pblico, ou New Public Management (NPM), foi adotado primeiramente naInglaterra na dcada de 1980. A Administrao Pblica Societal, ouSocietal Public Administration(SPA), um termo utilizado pelos autores dessa pesquisa para caracterizar a reao existenteem muitos pases na dcada de 1990, enfatizando a participao cidad nas decises sobrealocaes de investimento pblico e priorizao de polticas pblicas. No Brasil, a expressomais clara da SPA foi o crescimento da importncia dos conselhos e do oramento participativo(OP). J a Governana da Era Digital, ou Digital Era Governance (DEG), foi o termo cunhadopor Dunleavy et alli (2005) para designar uma nova doutrina administrativa que se desenvolvecom a mudana de natureza e de alcance do papel das TIC na administrao pblica, capaz de

transcender as polmicas e limitaes do NPM e da SPA.



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Com a reduo dos custos dos equipamentos de informtica e com o surgimentodos computadores pessoais (PCs), a TI passou a ser incorporada rotina dos processos degoverno3 de vrios rgos. Nos Estados Unidos, a partir da adoo do Paperwork Reduction

Act(PRA), de 1980, a TI e a informao passaram a ser compreendidas como ferramentasestratgicas e a ser tratadas como recursos, tais como os recursos humanos e os recursosfinanceiros (Holden, 2007). Por tratar-se de um elemento estratgico de eficincia, os rgospassaram a definir as aplicaes e usos da TI e a adquirir seus prprios equipamentos esistemas. Assim, a TI passou a figurar como mais um item no oramento dos rgos gover-namentais, cabendo a estes, portanto, gerenciar suas aquisies, de forma descentralizada(Dunleavy et alli, 2006). Nesta transio, os CPDs deixam de ser centros de controle, paratornarem-se centros fornecedores de tecnologia. Marchand (1985, apudHolden, 2007) deno-minou este modelo descentralizado adotado na era dos microcomputadores deGestode Recursos de Informao.

As iniciativas de centralizao da coordenao e da gesto de TI observadas nasdcadas de 1960 e meados de 1970, portanto, no prosseguiriam na dcada de 1990. O usoestratgico da TI, porm, permaneceu o mesmo, ou seja, como um recurso aplicado embusca de eficincia. Embora surgissem os primeiros debates acerca do desenvolvimento deservios eletrnicos, na esteira da expanso do comrcio eletrnico e e-business, a Gesto dosRecursos de Informao manteve o modelo de tratamento da TI voltado para o interior daorganizao, visando reduo dos custos associados s tarefas administrativas.

Com a era da Internet, ampliou-se exponencialmente a capacidade de produoe compartilhamento de dados e informaes, seja por parte das organizaes, seja por parte

da sociedade civil. Surgem amplas redes de compartilhamento de informao, no apenasentre organizaes e empresas, mas entre indivduos inicialmente atravs do telefone e dateleviso (Holden, 2007) e, em seguida, atravs da popularizao dos microcomputadores eda Internet. Neste contexto, o modelo de gesto de TI voltado para dentro arrefeceu esurgiu outro, que pode ser denominado Gesto do Conhecimento (Marchand, 1985 apudHolden,2007). Houve uma mudana na nfase do modelo de tratamento da TI: da gesto fsica datecnologia e da informao para a gesto do contedo da informao4.

Diante destas possibilidades, surgem (nos Estados Unidos do Governo Clinton,principalmente) discursos no sentido de utilizar a TI de maneira a tornar os rgos gover-namentais mais responsivos e orientados prestao de servios, ao invs de apenas utiliz-

3 Geralmente, a literatura trata deprocessos de negcios e no deprocessos de governo. No entanto,a lgica da administrao pblica mais ampla que a puramente empresarial, indo alm dorelacionamento empresa-cliente (Fugini, Maggiolini e Pagamici, 2005). Adota-se aqui, portanto,o termoprocessos de governo, de modo a contemplar um contexto que envolve tanto o pblico,o privado e os setores sem fins lucrativos na construo do valor pblico (tema que ser tratadomais adiante).

4 Um passo frente, no setor privado, a Gesto do Conhecimento deu espao para repensar a maneiracomo se realizam as tarefas e servios. O redesenho de processos de negcio passou a precedera automatizao das operaes, de modo a assegurar que no se replicassem ou fortalecessem

tarefas arcaicas ou desnecessrias. Strassman (1990 apudHolden, 2007) advogava uma



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la na busca da eficincia (Holden, 2007). Este novo entendimento, acompanhado pelocrescente uso de tecnologias mais maduras (tais como interfaces grficas, arquiteturascomputacionais cliente-servidor, estaes de trabalho, entre outras), ampliou o entendimento

do uso da TI na administrao pblica. Com este progresso, tanto no setor privado comono setor pblico, cada um com suas especificidades, ficou cada vez mais claro que a TIdesempenhava um papel central nos sistemas e processos administrativos.

J na atual era digital, em que possvel acessar e trabalhar a informao apartir dos mais diversos dispositivos e h ampla criao e compartilhamento de informaespor diversos e distintos atores, relegar a gesto de TI apenas a tcnicos da computao isolados em ambientes hermeticamente fechados e sem capacidades de planejamento holsticoque converse e atenda o conjunto de usurios no mais admissvel (Holden, 2007).Sendo assim, uma nova abordagem de tratamento da TI est se desenvolvendo, cujo objetivo

central vai alm da eficincia e da gerao de contedo. Adequando prticas j consagradasno setor privado e somando realidade poltica e multissetorial do setor pblico, hoje seassume que a TI o elemento fundamental e transformador da organizao pblica, deixandode ser objeto apenas degesto para ser objeto degovernana.

A diferena entregesto de TIegovernana de TI essencial para a compreensodesta nova era. Por um lado, como visto, a gesto da TI se foca na automatizao e eficinciadas operaes internas, na administrao destas operaes e nas decises a serem tomadasacerca dos produtos e servios de TI correspondentes. Por outro lado, a governana de TI mais ampla e foca a utilizao da TI de maneira que possa atender s demandas e objetivospresentes e futuros do negcio e de seus clientes ou, no caso do setor pblico, da admi-

nistrao pblica e de seus usurios (cidados, empresas, terceiro setor). , portanto, ummodelo de tratamento da TI que envolve outros atores, para alm do rgo e/ou da admi-nistrao, cuja interao deve ser coordenada e cooperada. A governana de TI definirquem toma as decises e como estas decises so monitoradas.

Com efeito, a diferena entre gesto e governana de TI reside no foco e no locusdas atividades: enquanto a gesto foca o ambiente interno da organizao e realizada nonvel departamental, a governana de TI congrega o foco interno e externo e deve serrealizada em nvel hierrquico superior (Sethibe, Campbell e McDonald, 2007), de modo aobter maior alcance. Ademais, na gesto de TI, bens e servios de TI podiam ser facilmenteadquiridos atravs de fornecedores externos que ofertavam solues para os processos denegcio; a governana de TI, por sua vez, requer bens e servios especficos para a organizao,demandando solues pensadas segundo a lgica dos processos de governo os quaisgeralmente passam por redesenho e simplificao antes de serem automatizados. Em suma,

a governana de TI a estrutura de relacionamentos, processos emecanismos usados para desenvolver, dirigir e controlar estratgias e

abordagem que alinhasse os recursos de informao s misses da organizao. Nesse setor,a TI desenvolveu sistemas de informaes estratgicos, servindo como ferramenta para adquirirvantagens competitivas no mercado (Holden, 2007).



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recursos de TI de maneira a melhor atingir as metas e objetivos de umaorganizao. um conjunto de processos que visa a adicionar valor auma organizao, ao passo que equaciona elementos de risco e de retorno

associados a investimentos de TI. A governana de TI , ao fim e aocabo, uma responsabilidade do grupo de dirigentes e gestores executivos(Sethibe, Campbell e McDonald, 2007:833, traduo nossa).

Nesse sentido, a governana de TI compreende o desenvolvimento de um planoestratgico que avalie a natureza do impacto organizacional do uso de novas tecnologias,determine o treinamento de recursos humanos e alinhe os recursos de TI aos objetivosinstitucionais do rgo (e da administrao), bem como proteja e relacione os interesses deatores internos e externos organizao.

Na Tabela 1, identificam-se os principais aspectos da governana e da gesto deTI.

5 Este emprego observado nas recomendaes feitas pelo TCU governana de TI da APF brasileira,

dispostas no Acrdo 1603/2008-Plenrio.

Cabe, no entanto, uma observao. Haja visto que a literatura acerca de modelosde governana de TI para o setor pblico ainda bastante incipiente (Holden, 2007; Liu e

Ridley, 2007; Sethibe, Campbell e McDonald, 2007), na prtica observa-se o emprego demodelos de governana de TI elaborados para corporaes privadas (principalmente oControl Objectives for Information and Related Technology, COBIT5) no desenvolvimento dagovernana de TI do setor pblico.

No entanto, no se pode esquecer que os objetivos e prticas em cada setor sodiferentes, visto a prpria natureza distinta do setor pblico, se comparado ao privado, acitar: diferena nos fatores ambientais (por exemplo, menor exposio ao mercado, maioresconstrangimentos legais e formais e maior influncia da poltica), diferena nas transaes

Tab. 1: Governana de TI versus Gesto de TI

Foco interno

Viso departamental e individual

Presente

Operaes e projetos

Custos e qualidade

Prestao de contas

Controle (hands-on)

Foco interno e externo

Viso do conjunto da organizao

Futuro

Estratgias

Gerao de benefcios

Investimento sbio

Delegao

Fonte: Liu e Ridley, 2005.

Gesto de TIGovernana de TI



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entre a organizao e o ambiente (maior poder mandatrio, escopo de atuao e respon-sabilidades muito mais amplo, maior nvel de escrutnio dos servidores pblicos, maioresexpectativas quanto atuao do setor) e diferenas nas estruturas e processos internos

(critrios mais complexos, papis e poderes dos gestores, maior modificao dos diretoresexecutivos, maior dificuldade em criar incentivos para requerer performances mais efetivase eficientes). Desta forma, a governana de TI no setor pblico [] mais complexa que no setor

privado (Liu e Ridley, 2005:3, traduo nossa)6.

Na realidade, a governana de TI no setor pblico se enquadra dentro de umprocesso mais amplo de transformao e reforma da administrao pblica, no qual a TIrepresenta um papel fundamental. Como bem apontam Heeks e Bhatnagar, na Era Digitalso os sistemas de informao os que so determinantes para os processos de reformasadministrativas (Heeks e Bhatnagar, 2002): compreender, portanto, a administrao pblica

contempornea compreender o modo de tratamento da TI.Assim, de um modo geral, podemos fazer um paralelo entre a transio de modelos

de tratamento da Tecnologia da Informao no setor pblico e os processos de reformasadministrativas ao longo do sculo XXI. Enquanto o modelo de Gesto de Sistemas deInformao da era dos mainframesse deu poca da doutrina administrativa que podemoschamar de weberiana7, com tarefas e processos definidos, hierarquizados e automatizados, omodelo descentralizado de Gesto dos Recursos de Informao da era da microcomputaose inseriu no contexto das reformas gerencialistas do New Public Management (NPM), que

visaram racionalizao e desburocratizao da mquina estatal a qual experimentara,at ento, um progressivo inchao, resultante do modelo do Estado de Bem-Estar social

adotado no ps-Guerra. A Gesto do Conhecimento, na era da Internet, avanaria nesteespectro, ao ampliar os objetivos do uso da TI e ao reconhecer a necessidade de incorporarnovos atores na gesto do contedo das informaes, refletindo os primeiros passos nosentido da governana momento traduzido, na Amrica Latina, pela busca de uma Admi-nistrao Pblica Societal. A governana de TI vem atender um novo modelo de admi-nistrao pblica, denominado Governana da Era Digital, que incorpora de vez a Tecnologiada Informao como elemento-chave para atender o objetivo global do setor pblico, qualseja: prover bens e servios pblicos de qualidade para os cidados (ver Figura 1).

Do Novo Gerencialismo Pblico Era da Governana Digital:

a TI como elemento-chave de um novo modelo de administrao

A administrao pblica burocrtica, caracterstica do sculo XX, sofreu duasondas de reformas na dcada de 1990: o Novo Gerencialismo Pblico e, como anttese aeste, a Administrao Pblica Societal. A sntese destes dois movimentos viria a ser fermentada

6 Para maiores informaes sobre as diferenas entre o setor pblico e o setor privado, e os reflexosdestas diferenas sobre a governana de TI, ver Liu e Ridley (2007) e Sethibe, Campbell eMcDonald, 2007.

7Sugere-se a leitura direta dos textos de Weber sobre Burocracia, disponveis no Captulo VIII (Buro-cracia) do volume editado das obras de Max Weber. Ver Weber, 1982.



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(Dunleavy et alli, 2005). A fim de medir a performance dos rgos governamentais e dosfornecedores contratados, o NPM introduziu na gesto pblica elementos microeconmicos,como taxas de retorno e desconto, contabilidade de recursos, direito de propriedade do

setor pblico e dividendos de eficincia. Estabeleceu-se, assim, uma orientao no sentidoda melhora do desempenho, com maior nfase no controle dos resultados e na prestaode contas os quais condicionariam as futuras alocaes de recursos e recompensas (Criado,

Arajo e Serna, 2002). Para viabilizar esta prtica, medidas e padres de rendimento soadotados para avaliar a eficincia, estabelecendo-se metas, objetivos e indicadores de xito(Hughes, 1998)10.

Por fim, o NPM estabeleceu a competio no setor pblico, de modo que as novasformas de aquisio e a maior competio entre fornecedores permitissem que os recursospblicos fossem alocados de maneira mais eficiente, atravs de processos competitivos e

no mais a partir de decises hierrquicas (Dunleavy et alli, 2005). Este movimento promoveua separao da prestao e da produo de servios e bens pblicos, de modo a ganhareficincia atravs da competio e de contratos de curto prazo mais flexveis interna eexternamente ao setor pblico (Hughes, 1998). Promoveu-se, assim, a privatizao de algumasreas antes sob responsabilidade do setor pblico (Criado, Ramilo e Salvador, 2002),reduzindo as reas nucleares da administrao pblica (Dunleavy et alli, 2005).

Politicamente, o NPM serviu nova direita e ao neoconservadorismo dos anos1980, bem como ao neoliberalismo, nos anos 1990 (Lane, 2000). O NPM foi implantadona dcada de 1980 no Reino Unido, no governo de Margareth Thatcher, com modelosreflexos na Austrlia e, sobretudo, na Nova Zelndia. Mais tarde, o NPM chegaria aos

Estados Unidos, por meio daNational Performance Review(1993) promovida pelo governoClinton, Escandinvia e a alguns pases da Europa continental (Lane, 2000). Na AmricaLatina, as prticas gerencialistas modelariam o setor pblico atravs dos programas de ajusteestrutural promovidos pelo Banco Mundial e pelo Fundo Monetrio Internacional, emresposta crise fiscal sofrida nos anos 1980 (Milani e Solins, 2002).

No entanto, ao longo dos anos em que o NPM primou como doutrinaadministrativa, a adoo dos postulados gerencialistas resultou na proliferao de quase-agncias governamentais11, com sistemas hierrquicos e de gesto interna independentesuns dos outros. Este fato acabou introduzindo uma varivel irracional nas administraespblicas, na medida em que levou duplicao de sistemas (fsicos e tecnolgicos) quepoderiam ser integrados (e assim melhor funcionariam) (Dunleavy et alli, 2005). Com efeito,houve a ampliao dos custos de transao, tanto na interao entre os rgos governamentaisquanto na interao governo-sociedade a qual, inclusive, teve sua ao coletiva dificultada

operativos que se reportam a uma sede central. Para saber mais sobre as estruturasorganizativas, ver Mintzberg (2009).

10 Os indicadores de desempenho promovidos pelo NPM geralmente e preferencialmente soexpressos em termos quantitativos e no qualitativos, como o so as normas (de padresimplcitos e, por vezes, subjetivos) editadas pelas administraes burocrticas (Criado, Arajoe Serna, 2002).

11 Resultado das formas divisionais de estrutura administrativa. Ver nota de nmero 9.



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devido proliferao de centros de ao e deciso na administrao. Alm disso, a fragmen-tao da administrao pblica acabou criando identidades organizacionais prprias emcada rgo, gerando conflitos e diminuindo a fluidez do setor como um todo. Esta realidade

tambm levou a um desvio de foco, no sentido do cumprimento dos objetivos dos rgosindependentemente (Dunleavy et alli, 2005), ao invs de atender a meta central da admi-nistrao pblica como um todo, qual seja: a prestao eficazdo conjunto de servios pblico.

Como advertem Bonina e Cordella (2008), o desvio maior do NPM foi medir osresultados da administrao pblica segundo o atendimento de metas de eficincia edesempenho indicadores clara e diretamente relacionados a padres econmicos do setorprivado. Desta forma, negligenciou-se o fato de que as estratgias do setor pblico diferemdas estratgias do setor privado, uma vez que o primeiro visa criao de valor pblico (publicvalue, enquanto o segundo, ao valor privado (private value) (Bonina e Cordella, 2008)12. O valor

pblico est relacionado ao atendimento dos objetivos estabelecidos pelo programas gover-namentais e prestao de servios pblicos ao conjunto de cidados. O valor pblico noest, portanto, relacionado eficincia da ao da administrao pblica, mas eficcia no atendimento dos

programas de governo (Bonina e Cordella, 2008:16, traduo nossa). Tal como explicita Moore(1995, apudBonina e Cordella, 2008), em Estados democrticos, os valores coletivos fun-damentais a que se aspiram so, sobretudo, justia, equidade e igualdade. Estes valores nopodem ser avaliadas em termos de mercado que formado por consumidores, mas sim (esomente) em termos polticos, de maneira a atender o cidado e as decises coletivas tomadaspelas instituies democrtico-representativas13.

Com efeito, paralelamente a este modelo de reforma administrativa focada na

eficincia gerencial e como reflexo de uma demanda por ampliao da participao naesfera de deciso estatal, na esteira do NPM do Reino Unido desenvolveu-se um modeloalternativo de administrao, que objetiva articular diferentes grupos que compem a redede interesses pblicos, privados e coletivos da sociedade. A Governana em Rede (NetworkGovernance) ouAdministrao em Rede identificada na literatura administrativa ps-burocrticacomo um meio de articulao e coordenao de sistema compostos por mltiplos atores.No mbito do setor pblico, a Administrao em Rede concorda com o modelo gerencialistaao sugerir que o governo continue contando principalmente com fornecedores externos,mas a partir de parcerias pblico-privadas, e no simplesmente a partir da descentralizao,fragmentao ou terceirizao. Neste sentido, a competio e a confidencialidade dos

contratos so substitudas pela ao conjunta de clientes e fornecedores, num modelo de

12 Esta observao complementa o debate acerca da governana de TI no setor pblico e no setorprivado, citado na seo anterior.

13 De acordo com esta viso, pode-se afirmar que o valor dos investimentos governamentais em TItambm deve ser mensurado a partir do ponto de vista de efetividade no atendimento do pblicoa que serve a administrao, e no somente atravs de indicadores econmicos. Cabe salientar,porm, que pesquisas destinadas a mensurar a percepo do pblico da vinculao entre oemprego de recursos de TI e os fins polticos preestabelecidos so de complexa realizao,tm custo elevado e devem ser realizada em horizonte temporal maior para que tenham validade

satisfatria.



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21GOVERNANADE TI

coproduo orientada no mais por regras e sob rgida superviso caracterstica do modeloburocrtico , mas por um senso de cultura organizacional compartilhada (Considine eLewis, 2003)14.

Na Amrica Latina, por sua vez, em resposta ao insulamento da burocracia estatalem relao participao social, resultante dos perodos ditatoriais e das prticas gerencialistas(Diniz, 2004), um esforo reformista desenvolveu-se, especialmente no Brasil, visando aromper com a forma centralizada e autoritria de exerccio do poder pblico (Paes de Paula, 2005: 39).Sem propor, de fato, um novo modelo de organizao administrativa do aparelho de Estado,mas buscando rearticular Estado e sociedade num ambiente de democracia representativae participativa, a Administrao Pblica Societal (Societal Public Administration, SPA) surgecomo um projeto poltico que procura ampliar a participao dos atores sociais na definio da agenda

poltica, criando instrumentos para possibilitar um maior controle social sobre as aes estatais e desmo-

nopolizando a formulao e a implementao das aes pblicas (Paes de Paula, 2005: 39)15

.A Administrao Pblica Societal (SPA) est fortemente vinculado criao e

desenvolvimento das Organizaes No Governamentais (ONGs), esferas pblicas noestatais que, entende-se, no dependem do suporte da representao poltica tradicionalpara mediar a ao poltica direta dos cidados (Genro, 1997, apudPaes de Paula, 2005).

Aqui, defendem-se a cogesto e a participao dos cidados nas decises pblicas16, demaneira tanto a empoderar17 os atores sociais nos processos de tomada de deciso na esferaestatal, quanto a responsabilizar instituies e atores envolvidos no tocante realizao dasdeliberaes adotadas no processo.

De fato, tanto a Governana em Rede como a Administrao Pblica Societalpem em evidncia a retomada do debate acerca da governana18 em sentido mais amplo,

14 Embora no esteja claro se o modelo de Administrao em Rede ou no um modelo alternativo dereforma administrativa (Considine e Lewis, 2003), interessante observar que a experinciaem reas especficas de polticas pblicas (combate epidemia de AIDS, controle da poluioe gesto de cidades) evidencia a busca por um trabalho mais cooperativo entre as agnciaspblicas e privadas (Considine e Lewis, 2003). Ademais, ultrapassa a ideia de agncias comosilos estanques da administrao onde a colaborao fundamentada na autoridade noque prima pelo relacionamento interagncia, pela confiana dos clientes e pela cooperao eobteno de resultados a partir de esforo conjunto (Considine e Lewis, 2003).

15 Na realidade, a SPA se apresenta antes como um modelo poltico e de desenvolvimento nacional doque um modelo de reforma estritamente administrativa (Paes de Paula, 2005).

16 O Oramento Participativo, adotado no municpio de Porto Alegre (RS Brasil) o expoente dessedesenvolvimento.

17 Porempoderar o cidado entende-se a promoo de igualdade de capacidades dos atores emparticipar dos processos de deciso (Lubambo e Coelho, 2005). Para tanto, a AdministraoPblica Societal reconhece a necessidade de transpor duas classes de dificuldades principais:a ao coletiva (custo de oportunidade de participao, baixo nvel de informao dos atoressociais, baixo poder de barganha das classes sociais mais pobres, baixa efetividade dasinstituies polticas) e o controle social (falta de acesso s informaes governamentais porparte dos atores sociais).

18 Para um relato das origens do debate sobre as governanas, ver Milani e Solins (2002).



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24 GOVERNANADE TI

Os demais aspectos, a viso holstica baseada nas necessidades (needs-based holism) e a trans-formaes da digitalizao (digitization changes), so tangenciais s prticas do Gerencialismo,uma vez que propem uma orientao um tanto distinta quela (Dunleavy et alli, 2005;

Dunleavy et alli, 2006).

Para Dunleavy et alli (2005, 2006), a reintegraocompreende o processo dereagrupar os diversos elementos que o Novo Gerencialismo Pblico separou em formasdivisionais21 distintas ao longo dos diversos rgos governamentais. Dessa maneira, visa-sea retirar do usurio o nus de ter de perseguir de rgo em rgo as inmeras etapas derealizao de um servio pblico, j que estas haviam sido dispersadas com a agencializaopromovida pelo NPM. No uma reprise do antigo ciclo de centralizao/ descentralizaoadministrativa. O propsito , sim, reintegrar funes diversas e grupos de competnciasque foram fragmentados em vrios rgos com funes limitadas e espalhados por complexas

redes interorganizacionais. Neste processo, as TIC apresentam grande potencial de desen-volvimento, ao viabilizarem a integrao, a comunicao e a interoperabilidade dos diversosrgos governamentais de forma mais fluida. A Tabela 2 apresenta os principais componentesda reintegrao.

medidas de desempenho, ranking de desempenho das agncias/rgos, servios orientadosao cliente, controle dos recursos pelo usurio, taxa de retorno e de desconto unificada, desen-volvimento de mecanismos tecnolgicos de cobrana, avaliar os direitos de propriedade dosetor pblico e dividendos de eficincia obrigatrios (Dunleavy et alli, 2005).

21 Ver nota de nmero 9.22 Como exemplo, cita-se a criao do Departamento de Segurana Interna dos Estados Unidos (De-

partment of Homeland Security), uma resposta s deficincias anteriores da fragmentao dasagncias, evidenciadas quando da dificuldade em responder de forma rpida e coordenadaaos ataques terroristas de 11 de setembro (Dunleavy et alli, 2005).

Descrio

Em respostas aos problemas enfrentados pela desa-

gregao promovida pelo NPM, a DEG prev fuses

e/ou reassimilaes de agncias em grupos de-

partamentais coesos, eliminando miniburocracias,

bem como restabelecendo estruturas cooperativas.

A governana integrada busca grandes fuses em

rgo centrais amplos, capazes de coordenar e exe-

cutar aes complexas e de grande escala. Tem por

trs a necessria convergncia de TIC para viabilizar

essa comunicao e interao22

.

Tab. 2: A reintegrao na Governana da Era Digital

Componente-

chave

Reverso daagencializao (Rollback of

agencification)

Governana

integrada(Joined-up

governance, JUG)



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25GOVERNANADE TI

Regovernamentalizao

(Re-governmentalization)

Reintegrar processos

centrais (Reinstating central

processes)

Corte radical nos custos de

produo (Radically

squeezing production costs)

Reengenharia de funes

da retaguarda adminis-

trativa (Reengineering back-

office functions)

Centralizao e

especializao dos

processos de contratao

(Procurement concentration

and specialization)

Simplificao da

rede(Network simplification)

Determina a reabsoro pelo setor pblico de

atividades que tinham sido anteriormente tercei-

rizados para o setor privado.

Fundamental diante da fragmentao promovida

pelo NPM, a qual acabou duplicando e repetindo

vrias hierarquias que realizam funes genricas

similares. Busca-se estabelecer uma ordem na

antiga anarquia existente entre iniciativas em com-

petio poca do NPM, especialmente na rea

de TI. O desenvolvimento de padres de governo

eletrnico e de arquiteturas de interoperabilidade

pode ser compreendido dentro desse processo.

Reduo na quantidade dos funcionrios pblicos,

sobretudo aqueles dedicados a tarefas rotineiras

na retaguarda administrativa (back-office). As

maiores redues esto concentradas nos de-

partamentos com alta utilizao de TI. Essa mu-

dana tem por objetivo transferir recursos para o

pessoal da linha de frente (frontline staff).

Nos pases que adotaram o NPM, os desorde-

nados sistemas de TI apenas foram terceirizados,

mas no modernizados ou repensados. A reen-

genharia das funes se destina, portanto, a me-

lhorar a produtividade das distintas instalaes

mainframe herdadas, a partir do emprego das

novas TIC. Envolve ainda o redesenho das fun-

es back-office, com vistas a integrar sistemas e

simplificar as demandas sobre os rgos gover-

namentais.

Adoo de processos de contratao mais inte-

ligentes, atravs do estabelecimento de alguns

centros de contratao mais importantes, em

substituio s formas independentes e em com-

petio presentes em cada rgo.

Parte de um aperfeioamento da viso geral da

administrao e dos regulamentos que a susten-



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26 GOVERNANADE TI

O segundo aspecto da Governana da Era digital compreende uma viso holsticada administrao pblica, desenhada a partir das demandas dos usurios (cidados, empresasetc.), de modo a simplificar a relao G2B e G2C23. Prev uma administrao voltada parafora (para as necessidades dos usurios), e no mais voltada para a gesto dos processosinternos de cada rgo, tal como fazia o NPM. Mais ampla que a governana integradaproposta pela reintegrao, a viso holstica recai sobre todas as redes envolvidas no setorpblico e prev novas e amplas macroestruturas. Demanda a reengenharia completa deprocessos (extirpando-se etapas, custos de conformidade, listas de checagem e formulriosdesnecessrios), bem como mudanas no tratamento dos sistemas de informao e nos

estilos de gesto. Visa ao desenvolvimento de um governo mais gil, capaz de responder deforma rpida e flexvel s mudanas no ambiente (Dunleavy et alli, 2005; Dunleavy et alli,2006).

A Tabela 3 resume os principais componentes deste tema.

Tab. 3: A viso completa da Governana da Era Digital

23Government-to-Business (G2B), ou seja, relao entre governo e empresas, e Government-to-Citizen(G2C), governo e cidados.

24 Um bom exemplo o sistema de aposentadoria no Reino Unido, que rene todos os benefcios parapessoas idosas em uma administrao distinta.

tam, de modo a evitar a criao de equipes de gesto

em vrias reas polticas altamente balcanizadas, o

que dificulta o tratamento e a coordenao. Visa areverter a departamentalizao e a consequente

criao de miniburocracias, as quais acabaram exi-

gindo a criao de complexas agncias reguladoras

para conseguir uma mnima rede de articulao entre

as agncias pblicas, quase pblicas e atores no

governamentais.

Fonte: Dunleavy et alli (2005), Dunleavy et alli (2006).

Componente-

chave

Reorganizao baseada

nas necessidades do

usurio (Client-based or

needs-based reorganization)

Descrio

Revive a prtica de reintegrao dos departa-

mentos e rgos em torno de um tipo de usu-

rio, de determinados tipos de demanda ou de

reas especficas de servios24.



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27GOVERNANADE TI

25 O impulso aqui para que as agncias governamentais trabalhem conjuntamente e de forma pr-ativa, a fim de se resolverem problemas de duplicao e de reduzir a elevada carga cognitiva e

os custos de conformidade colocados sobre os cidados ou empresas no auge do NPM (Dunleavyet alli, 2005).

Prestao de servios tipo

parada nica (One-stop

provision)

Coletar informaes de

forma interativa e de uma

nica vez (Interactive and

ask once information-

seeking)

Armazenamento inteligente

de dados (Data

warehousing)

A prestao de servios tipo parada nica (one-

stop) assume vrias formas, incluindo balces

nicos (one-stop shops, onde vrios serviosadministrativos so prestados pela mesma

equipe, colocalizada), janelas nicas (one-stop

windows, onde somente a interface do cliente est

integrada) e servios integrados na Web (onde a

ao do cliente e a integrao entre os servios

so essencialmente eletrnicos)25. O objetivo

fazer com que os vrios rgos trabalhem con-

juntamente e de forma pr-ativa, a fim de se

resolverem os problemas de duplicao e se re-

duzir o nus que recai sobre os cidados ouempresas.

Prev mecanismos interativos para a coleta de

informaes, como a utilizao de centrais de

atendimento (call centers) ou de servios on-line,

ao invs dos antigos formulrios em papel. Estes

mecanismos permitem que funcionrios e siste-

mas compreendam de maneira mais ampla as

necessidades dos usurios e suas preferncias.

Ademais, envolvem um compromisso por partedo governo de reutilizar as informaes j co-

letadas, ao invs de recolher a mesma informa-

o vrias vezes, tal como acontece com as for-

mas gerencialistas que detm sistemas de infor-

mao fragmentados.

Geralmente, a administrao guarda os diferen-

tes bits de informao separadamente e, muitas

vezes, em sistemas incompatveis entre si, onde

os dados so dificilmente encontrados e/ou agru-pados. Em vez disso, o armazenamento inteligen-

te de dados disponibiliza as informaes segundo

as necessidades, para mltiplos proveitos e de

uma forma pr-ativa. Utilizando algoritmos vi-

veis, permite aos rgos relacionar as informa-



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28 GOVERNANADE TI

O terceiro e ltimo aspecto da Governana da Era Digital se refere s transfor-maes polticas e institucionais ocorridas no Estado com o advento das tecnologias digitais,onde os canais eletrnicos deixam de ser vistos apenas como complementares aos processosde governo convencionais, havendo a transio para operaes totalmente digitais. Estesimpactos e transformaes produzidos pela Web e pela Internet no setor pblico estocomumente ligados ao desenvolvimento do governo eletrnico (e-gov) (Dunleavy et alli,2005; Dunleavy et alli, 2006).

Uma ressalva deve ser feita antes que se prossiga: a nfase da DEG se relacionacom o rearranjo (reintegrao, abordagem holstica e digitalizao) da Administrao Pblicacom a finalidade de inovar as formas de prestao dos servios pblicos. Isso, por si s, nopermite que sejam exploradas todas as possibilidades de transformao inerentes s TIC,que podem ser postas em marcha a partir de modelos de gesto moldados em torno de

Reengenharia completados servios (End-to-end

service reengineering)

Processos governamentais

geis (Agile government

processes)

es dos usurios a seus servios e pr-ativamente

disponibiliz-los a cidados, empresas etc.

Baseia-se no uso das TIC para a formulao de

modelos de prestao de servios radicalmente

diferentes. Visa a uma abordagem completa dos

servios, trabalhando-os do comeo ao fim (end-

to-end), de forma que se garanta um foco sobre

todo o processo, sem limit-lo artificialmente s

fronteiras existentes entre os rgos governamen-

tais. Ademais, busca-se redimensionar e diminuir

o percurso que necessrio percorrer para a reali-

zao completa dos processos administrativos e/

ou dos servios.

Visa a atingir rapidez com flexibilidade e respon-

sividade no processo de tomada de deciso do

governo, concentrando-se na realizao de um

sistema de gesto pblica e de tomada de deciso

capaz de se reconfigurar rapidamente conforme

as necessidades, de modo a responder a um am-

biente externo voltil e turbulento26.

26 O conceito de agilidade do governo aqui empregado objetiva negar a viso burocrtica comumenteaceita de que as agncias governamentais operam em ambientes estveis no longo prazo,detendo, assim, solues incubadas para cada caso (Dunleavy et alli, 2005), ou seja, para

cada caso, uma norma de conduta.




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29GOVERNANADE TI

Tab. 4: Instituies Polticas Digitais

Componente-

chave

Servios eletrnicos

(Electronic service

delivery)

Novas formas de

processos

automatizados (New

forms of automated

processes - zero touch

technologies, ZTT)

Desintermediao

radical(Radical

disintermediation)

Redirecionamento dos

usurios para canais

eletrnicos (Active

channel streaming)

Administrao

isocrtica e

coproduo (Facilitating

isocratic administration

and co-production)

Descrio

Desenvolvimento de servios eletrnicos em

complementao e/ou substituio de servios

realizados presencialmente. Os e-servios per-

mitem substituir processos rotineiros e automa-

tizados por formatos essencialmente digitais.

Desenvolvimento de novas formas de automa-

tizao de processos, eliminando a intermedia-

o humana. Ou seja, criar processos auto-

mticos que no exigem a ateno de funcion-

rios para a realizao do servio e/ou processos

por parte dos usurios.

Criao de processos e servios que eliminem

a necessidade de que cidados, empresas e/

ou outros atores da sociedade civil tenham que

se deslocar at os rgos governamentais. Tra-

ta-se da possibilidade de os usurios escolhe-

rem os processos e servios que desejam,

acessando-os de forma eletrnica.

Ao invs de disponibilizar canais eletrnicos al-

ternativos aos tradicionais, o que pode vir a am-

pliar custos, o governo adota uma posio ativa

de modo a redirecionar os usurios dos servios

para canais exclusivamente eletrnicos27.

Isocracia significa autogoverno. Prope o de-

senvolvimento de mecanismos eletrnicos que

possibilitem que os usurios autoexecutem suas

interaes com o governo. J a coproduo en-

volve a produo de resultados no s pelo go-

27 H duas opes para esta ao: a primeira incentivar as pessoas a mudar de opo ao proverservios eletrnicos com custos inferiores ou melhorados em relao aos servios presenciais;a segunda opo seria fazer com que cidados ou empresas adiram mudana atravs de

obrigaes legais (Dunleavy et alli, 2005).



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30 GOVERNANADE TI

28 A criao de sistemas de proteo de dados e a garantia da liberdade de regimes de informao socruciais nesse ponto. Na realidade, aumentar a transparncia tem sido uma tendncia de longoprazo dos governos ocidentais, desde bem antes da onda gerencialista. A Era da GovernanaDigital adiciona um novo impulso para uma abordagem mais gil e centrada no cliente, abrindopossibilidades para cidados ou empresas controlarem mais facilmente o processamento desuas demandas e aplicaes (Dunleavy et alli, 2005).

29 H de se ter em mente que esse ltimo elemento, governo livro aberto, no espelha exatamente omovimento em busca dos dados abertos. Como define o Consrcio W3C, dados governamentaisabertos a disponibilizao de informaes governamentais representadas em formato aberto

e acessvel de tal modo que possam ser reutilizadas, misturadas com informaes de outras

fontes, gerando novos significados (CGI.br, 2008). A busca por dados governamentais abertosvem somar-se aos demais elementos da digitalizao, como fator relevante na construo daGovernana da Era Digital.

canais de comunicao/interao governo-sociedade que podem contribuir para a maiorparticipao democrtica. Alm disso, para alm da viabilizao de tais canais, a transformaocompleta demanda, tambm, o desenvolvimento de projetos destinados a difundir infor-mao e garantir a capacitao dos usurios/cidados para habilit-los ao gozo dos benefciosprevistos a partir da implementao das reformas propostas pela DEG.

Em verdade, portanto, pode-se afirmar que a verdadeira e completa transformaoa que a DEG se prope poder apenas ser viabilizada caso sejam considerados e articuladosos postulados de participao popular com os quais trabalha a SPA. Em consonncia comessa viso, Hanna (2010) aponta que os governos cada vez mais tero que se guiar segundotrs pilares principais: (1) a personalizao de servios pblicos, cujo valor depender dograu de atendimento das necessidades especficas de cada usurio; (2) a cocriao exercidaentre administrao e usurios, onde ambos adicionaro contedo e valor aos servios,

Governo livro aberto

(Moving toward open-book

government)

verno, mas tambm por cidados e empresas,

atravs da utilizao de processos eletrnicos

que releguem aos rgos governamentaisapenas a tarefa de facilitadores, e no de exe-

cutores.

Traduz a mudana de um padro burocrtico

de manuteno dos dados governamentais

em arquivos fechados para um padro em

que os cidados e demais interessados te-

nham livre acesso s informaes que lhes

pertencem28 (como, por exemplo, seu arquivo

mdico, sua conta de impostos), de modo aampliar sua capacidade de autoadministra-

o29.




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31GOVERNANADE TI

diretamente ou atravs do uso de comunidades e redes sociais (avanando a ideia de governocentrado no cidado, citizen-centric, para governo guiado pelo cidado, citizen-driven), e (3) acriao de parcerias entre governo e demais organizaes.

Na realidade, para alm da Governana da Era Digital, Hanna (2010) enquadra onovo modelo de administrao pblica e de sua relao com a sociedade dentro de umespectro de mudanas mais amplas, o qual o autor denomina e-transformao (e-transformation),ou ainda e-desenvolvimento (e-development). Trata-se, portanto, no apenas de um modelo deadministrao, mas de um modelo de desenvolvimento, que tem as TICs como seu elementoindutor. Mais abrangente que a Governana da Era Digital, a e-transformao transpassa eextravasa as fronteiras da administrao pblica, promovendo mudanas na economia e nasociedade como um todo.30

Tanto a e-transformao como a Governana da Era Digital (DEG) traduzem,

portanto, o papel transformador das TIC na administrao pblica. No entanto, longe deum determinismo tecnolgico, as grandes transformaes s so alcanadas se acompanhadaspor mudanas organizacionais e culturais, seja dentro da administrao, seja no com-portamento da sociedade civil campo esse onde as mudanas tecnolgicas tm um papelapenas indutor (Dunleavy et alli, 2005). Com efeito, as primeiras e principais barreirasencontradas para a realizao da Governana da Era Digital, sobretudo o ideal de umgoverno integrado e voltado s necessidades do cidado, no so barreiras tecnolgicas,mas sim institucionais. Instituies especializadas e novas competncias so pr-requisitospara se criar, adquirir, adaptar, difundir e utilizar as novas tecnologias, bem como parasincroniz-las s reformas administrativas, aos investimentos, s inovaes em matria de

gesto e s mudanas organizacionais correspondentes (Hanna, 2007).Alm disso, deve-se ter em mente que a reestruturao das burocracias governa-

mentais e a melhora e reengenharia da entrega de servios pblicos so questes admi-nistrativas e gerenciais, e no questes tcnicas. As mudanas organizacionais estabelecemnovas regras para as rotinas dos processos de trabalho e respectivos comportamentos, reor-denam (ou mesmo eliminam) fontes de poder, promovem o surgimento de novos atores ouo desaparecimento de velhos (Dovifat et alli, 2004). Lderes competentes e instituiesdotadas de valor e estabilidade e portanto, legitimidade so entendidas como fundamentaispara transpor a resistncia originada em relao s mudanas nos processos, organizaes e

30 A e-transformao envolve uma srie de elementos. Tal como a DEG, contm elementos degovernana, ao passo que requer o envolvimento e a participao dos mais diversos atores naconsecuo da estrutura institucional e das polticas pblicas de incentivo ao uso e produode TIC. Para tanto, governos devem promover aes no sentido da e-transformao no s nointerior da administrao pblica, mas tambm na sociedade. A criao de programas deeducao tecnolgica uma dessas aes, e visa a atender a crescente demanda por recursoshumanos capazes de fazer uso das novas tecnologias, tanto dentro da administrao, como nasociedade civil. Incentivar a indstria de TIC nacional tambm fundamental, tanto para alimentara economia domstica como para abastecer a crescente demanda por aplicaes de softwares.

A criao de ampla infraestrutura de telecomunicaes outro pr-requisito para o e-desenvolvimento, a fim de que se torne possvel prover acesso Internet e s ferramentas de

TIC a preos acessveis (Hanna, 2010).



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32 GOVERNANADE TI

distribuio do poder, bem como para gerenciar investimentos complexos e inteorgani-zacionais, mudar habilidades e valores, evitar duplicao de esforos, economizar recursosescassos e, enfim, manter uma viso de transformao a longo prazo, ao passo que se

trabalha com resultados concretos no curto prazo (Hanna, 2007).

A existncia de lideranas polticas31 e profissionais (profissionais da rea de TIC32

ou gestores pblicos) so fatores cruciais para o sucesso deste novo modelo de administraopblica. Lderes devem assegurar que os servidores compreenderam e compartilham daideia de que as transformaes da DEG so prioridade (Rose e Grant, 2010).

Alm das lideranas, arranjos institucionais da Era Digital (e-leadership institutions)conglobantes so fundamentais para orquestrar e coordenar as decises e polticas pblicasem direo Governana da Era Digital, na medida em que criam mecanismo decoordenao e de governana dos diversos rgos e atores envolvidos no processo de

transformao da administrao pblica. E-instituies so responsveis tambm poridentificar, atrair e desenvolver novos lderes, que conduziro as mudanas setorialmente(Hanna, 2007; Hanna, 2010), bem como por guiar atores e rgos nos processos dereengenharia e inovao os quais geram nveis de incerteza e risco (dado os altos ecomplexos investimentos em TIC) considerveis. Enfim, so essas estruturas institucionaisda Era Digital que fornecem a estratgia, os mtodos de implementao, as ferramentas decoordenao e os mecanismos de monitoramento e avaliao dos projetos no sentido daDEG (Hanna, 2007)33.

31

A Governana da Era Digital no se restringe aplicao das TIC aos processos de governo, eprofissionais de TIC sozinhos no conseguiro assegurar as mudanas e transformaes ne-cessrias nas rgidas culturas organizacionais que caracterizam as burocracias modernas mesmo aquelas que passaram por processos mais profundos de reforma do Novo GerencialismoPblico. Ao analisar as estruturas institucionais responsveis pelo e-desenvolvimento em vintee sete pases, Hanna (2007) aponta para uma tendncia no sentido de um maior engajamentoinstitucionalizado do presidente (ou primeiro-ministro) ou de um ministro forte (como o de finanasou economia) na agenda da Era Digital, atravs, sobretudo, da criao de unidades de coorde-nao especficas junto ao gabinete presidencial ou de um comit de coordenao lideradopelo primeiro ministro ou chefe de Estado. Presidente, primeiro-ministro ou ministro tornam-se,assim, e-lderes (Hanna, 2007; Hanna, 2010).

32 Os e-lderes no se limitam s figuras tradicionais da administrao pblica. Os profissionais de TIC

tm assumido um novo e relevante papel com o surgimento da Governana da Era Digital. Eno se trata apenas de um papel especificamente relacionado gesto das tecnologias e suaaplicao nova administrao: as potenciais transformaes da DEG exigem profissionais deTIC com perfil (e posio) de liderana e com especial conhecimento em gesto, a fim de queacompanhem e trabalhem junto aos braos polticos e executivos do governo. Denominaoherdada do setor privado, os Chief Information Officers (CIOs) representam esse novo profissionalnas administraes pblicas (Hanna, 2007; Hanna, 2010; Rocheleau, 2006).

33 Hanna (2007) identifica seis tipos principais de instituies-chave para a implementao do e-desen-volvimento e, por conseguinte, da Governana da Era Digital: Conselho Nacional de Alto Nvelpara o e-Desenvolvimento; Comit de Gabinetes para o e-Desenvolvimento; Comit Ministerialpara o e-Governo; Agncia Executiva para o e-Desenvolvimento ou Agncia de TIC; EscritrioExecutivo do e-Governo; Conselho de CIOs e Quadro de CIOs do Setor Pblico. Alm destas,

h outros tipos de instituies, cujos papis podem vir a ser relevantes quando da aplicao



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33GOVERNANADE TI

Em sntese, podemos fazer um paralelo entre o Novo Gerencialismo Pblico, aAdministrao Pblica Societal que melhor representa a experincia vivida na AmricaLatina e o desenvolvimento da Governana da Era Digital segundo mostra a Tabela 5.

Tab. 5: Comparao entre as doutrinas de administrao pblica

Tema

Projeto

poltico

Dimenses

estruturais

enfatizadas

na gesto

Administrao

Pblica Gerencial

(NPM)

Enfatiza a eficincia

administrativa e se

baseia no ajuste

estrutural, nas

recomendaes de

organismos

multilaterais e no

movimento geren-

cialista.

Dimenses

econmico-

financeira e institu-

cional-administrativa.

Administrao

Pblica Societal

(SPA)

Enfatiza a participa-

o social e procura

estruturar um

projeto poltico que

repense o modelo

de desenvolvimento

brasileiro, a

estrutura do apare-

lho de Estado e o

paradigma de

gesto.

Dimenso sociopo-

ltica.

A Governana da

Era Digital \

(DEG)

Enfatiza a impor-

tncia da apreen-

so/uso das TIC

pelo Estado para o

aumento da

capacidade estatal

e da governana

democrtica.

Prioriza acoo-perao e a cola-

borao das

agncias pblicas

e privadas na

busca de resulta-

dos a partir do

esforo conjunto

(Parcerias Pblico-

Privada).

Dimenses institu-

cional-administra-

tiva, sociopoltica e

econmico-finan-

ceira. Preponde-

ram as duas

primeiras.

das estratgias de e-transformao e da DEG, como so as agncias reguladoras de serviosde telecomunicao. O autor adverte, no entanto, que no h um conjunto nico de instituiesrecomendvel a todos os pases: as estruturas so definidas e adaptadas de acordo com asestruturas polticas bsicas e a cultura organizacional de cada pas, seu nvel de descentralizaoe de delegao do poder (Hanna, 2007; Hanna, 2010). Para saber mais sobre as e-instituies,

ver Hanna (2007).



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34 GOVERNANADE TI

Organizao

administrativa

do aparelhodo Estado

Abertura

das

instituies

polticas

participao

social

Abordagem

de gesto

Separao entre as

atividades exclusivas

e no exclusivas doEstado nos trs

nveis governa-

mentais.

Participativo no nvel

do discurso, mas

centralizador no que

se refere ao pro-

cesso decisrio,

organizao das

instituies e

construo de canais

de participao

popular.

Gerencialismo:

enfatiza a adaptao

das recomendaes

gerencialistas para o

setor pblico.

No h uma

proposta para a

organizao doaparelho do Esta-

do, e enfatiza

iniciativas locais de

organizao e

gesto poltica.

Participativo no

nvel das institui-

es, enfatizando

a elaborao de

estruturas e canais

que viabilizem a

participao po-

pular.

Gesto social:

enfatiza a elabo-

rao de experin-

cias de gesto

focalizada nas

demandas do

pblico-alvo,

incluindo questes

culturais e parti-

cipativas.

Estado procura

integrao/harmo-

nia de atividadesmeio e fim que

compem os

processos e aes

do Estado, inclu-

sive mediante o

trabalho em redes.

As TIC ampliam a

possibilidade de

interao G2C,

G2B, G2G, B2G,

C2G, e abrem

canais diversos

para a e-partici-

pao. A tomada

de deciso um

esforo conjunto e

coletivo. Mas o

Estado tem papel

decisivo em

orquestrar o tra-

balho em rede.

Governana digital

como construo

do Estado. Empre-

go das TIC para

otimizar alocao

de recursos, redu-

zir desigualdades e

democratizar as

relaes entre o

Estado e os cida-

dos.

Fonte: tabela elaborada pelos autores com base em PAES DE PAULA (2005), CONSINDINI e LEWIS

(2003), DUNLEAVY et alli (2006), HANNA (2010).



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35GOVERNANADE TI

Consideraes Finais

No h um modelo nico de arranjo de e-instituies que sirva a todos os pases.No entanto, desafios comuns so apresentados a essas instituies digitais, entre os quais sedestacam (Hanna, 2010): 1) a capacidade de engajar diferentes atores no desenvolvimentoe implementao de uma estratgia nacional de TIC; 2) o desenvolvimento de estruturapoltica e legal, bem como de padres de governo eletrnico, comrcio eletrnico e outrasaplicaes; 3) a criao de altos postos executivos dedicados s funes das TIC no processode e-desenvolvimento e coordenao multinvel (nacional, regional e local) e trans-setorialdos programas e estratgias; 4) a diviso de trabalho e a coordenao das atividades entre os

vrios rgos governamentais, incluindo a criao de estruturas interdepartamentais para atomada de deciso coletiva; 5) a criao de foras-tarefas e acordos de financiamento para

a implementao dos programas que envolvam vrios rgos, e 6) a criao de mecanismosde monitoramento e avaliao dos projetos de e-desenvolvimento e DEG atravs dosdiferentes rgos.

De um modo geral, portanto, os modelos institucionais vm se desenvolvendono sentido de viabilizar a governana das TIC e de coordenar e orientar as transformaesdo governo e da sociedade na Era Digital. Visa-se, portanto, a superar a fragmentao e adescentralizao promovidas pelo Novo Gerencialismo e a orientar governo e sociedadepara um modelo de administrao, de governana e de desenvolvimento integrado, inclusivoe responsvel.

A partir dessa sntese terica, pode-se estudar a conduo do Brasil em direo Governana da Era Digital. Uma tentativa nesse sentido feita no captulo a seguir, a partirdo estudo do processo de institucionalizao do Sistema de Administrao dos Recursosde Informao e Informtica do Governo Federal, dentro do qual vem sendo debatida aquesto da governana de TI no setor pblico.



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36 GOVERNANADE TI



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CAPTULO 2

AINSTITUCIONALIZAODO SISP EAERADIGITALNOBRASIL

Marco Cepik

Diego Canabarro

Ana Jlia Possamai

Neste captulo, discute-se o processo de evoluo da institucionalizao do Sistemade Administrao dos Recursos de Informao e Informtica do Governo Federal (SISP),

tendo como caso estudado o Brasil, desde a emergncia de um esboo de modelo de gestode TI decorrente do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), noprimeiro governo Fernando Henrique Cardoso (1995-1998), at as mudanas introduzidasdurante os dois governos do presidente Luis Incio Lula da Silva (2003-2010).

O Decreto n 99.180 de 15 de maro de 19901, responsvel pela reorganizao efuncionamento dos rgos da Presidncia da Repblica e dos Ministrios, instituiu o Sistemade Controle da Informtica do Setor Pblico no Brasil, sob a responsabilidade da Secretariada Administrao Federal2. De 1990 at os dias atuais, esse sistema passou por um progressivoprocesso de institucionalizao, atravs do qual sua organizao e suas aes e prticasganharam valor e estabilidade (Huntington, 1968; Goodin, 1996).

Em 1994, especificamente, o pas adotou o Decreto n 1.048,atravs do qual oSistema de Controle da Informtica do Setor Pblico ganhou sua formatao definitivacomo Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica, da Admi-

1 O Decreto foi adotado como consolidao da previso, pelo Decreto-lei 200 de 1967, da formao desistemas de atividades auxiliares, com a finalidade de organizar as atividades de pessoal,oramento, estatstica, administrao financeira, contabilidade e auditoria, e servios gerais,

alm de outras atividades auxiliares comuns a todos os rgos da Administrao que, a critrio

do Poder Executivo, necessitem de coordenao central (art. 30). No contexto da descen-tralizao da execuo das atividades da Administrao Pblica, e como forma de tentar impediro crescimento desmesurado da mquina administrativa, o Decreto-lei determina que a Admi-nistrao poder desobrigar-se de tarefas executivas, recorrendo execuo indireta quando

houver iniciativa privada desenvolvida e capacitada. O planejamento, coordenao, superviso

e controle so tarefas inerentes Administrao(art. 10, 7). Ou seja, sempre que possvel, aAdministrao dever contratar de terceiros as atividades executivas. Essa regra est condi-cionada capacidade e qualidade do mercado, ao interesse pblico e segurana nacional(art. 10, 8).

2 A Secretaria da Administrao Nacional tinha a finalidade de realizar estudos, formular diretrizes,orientar normativamente, planejar, coordenar, supervisionar e controlar os assuntos referentes

ao pessoal civil da Administrao Pblica Federal direta, indireta e fundacional, bem assim os

referentes aos servios gerais, modernizao e organizao administrativas e aos sistemas e

servios de processamento de dados dessas entidades(Lei 8.028 de 12 de abril de 1990, art.15).



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38 GOVERNANADE TI

nistrao Pblica Federal (cujo acrnimo apontado pela norma foi o de SISP), com afinalidade de centralizar planejamento, a coordenao, a organizao, a operao, o controle e a supervisodos recursos de informao e informtica dos rgos e entidades da Administrao Pblica Federal direta,

autrquica e fundacional, em articulao com os demais sistemas que atuam direta ou indiretamente nagesto da informao pblica federal. Em linhas gerais, cabe ao Sistema: (1) assegurar suporte deinformao adequado, dinmico, confivel e eficaz APF; (2) estimular o uso racional dosrecursos de informao e informtica disponveis aos rgos governamentais, contribuindopara incrementar a qualidade do ciclo da informao; e (3) integrar as reas de TI do governofederal a partir da concatenao de esforos para o compartilhamento de experinciascomuns e solues adotadas.

Compem o SISP3, segundo o Decreto n 1.048/94, os seguintes rgos (verFigura 2):

rgo Central do Sistema, responsvel por sua coordenao e pelasuperviso e orientao normativa a respeito de suas atividades. Segundo odecreto de instituio do SISP, caberia ao rgo central a proposio depolticas e diretrizes de TI a serem adotadas e implementadas no mbito da

Administrao direta, autrquica e fundacional do Poder Executivo Federal.

rgos Setoriais: compostos pelas esferas de Coordenao deModernizao em Informtica das Subsecretarias de Planejamento,Oramento e Administrao (SPOAs) dos diversos Ministrios e rgosda APF. So os responsveis por coordenar, planejar, articular e controlaros recursos de informao e informtica no mbito dos Ministrios ou dasSecretarias da Presidncia da Repblica; coordenar, planejar e supervisionar

3 Atualmente, a composio integral do SISP pode ser encontrada na planilha disponibilizada no stiodo MPOG, em: http://www.governoeletronico.gov.br/biblioteca/arquivos/orgaos-integrantes-do-sisp. ltimo acesso em 03/08/2010.

Comisso deCoordenao

rgo Central:SLTI/MPOG

rgosSetoriais

rgosSeccionais

rgosCorrelatos

SISP

Fig. 2: rgos membros do SISP



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os sistemas de informao no mbito dos Ministrios, das Secretarias daPresidncia da Repblica, das autarquias e fundaes; fornecer subsdios aorgo Central, por intermdio da Comisso de Coordenao, para a definioe elaborao de polticas, diretrizes e normas relativas ao Sistema; cumprir efazer cumprir as polticas, diretrizes e normas emanadas do rgo Central;participar, como membro da Comisso de Coordenao, dos encontros detrabalho, programados para tratar de assuntos relacionados com o SISP.

rgos Seccionais: so representados pelas instncias que atuam na reade administrao dos recursos de informao e informtica, nas autarquiase fundaes. So responsveis por cumprir e fazer cumprir as polticas,diretrizes e normas emanadas do rgo Setorial; subsidiar o rgo Setorialna elaborao de polticas, diretrizes, normas e projetos setoriais; participar

dos encontros de trabalho programados para tratar de assuntos relacionadoscom o SISP.

rgos Correlatos: so aqueles criados por secretarias finalsticas dosministrios para gerir os recursos de TI quando tais secretarias decidem queas estruturas de TI centrais dos ministrios so deficitrias para atender suasnecessidades4. No so subordinados estrutura central do Ministrio.

Comisso de Coordenao: integrada por todos os representantes dosrgos Setoriais, sob a presidncia de um representante do rgo Central.Responsvel por participar da elaborao e implementao das polticas,diretrizes e normas relativas gesto dos recursos do Sistema e ao processonormativo de compras do Governo na rea de informtica; assessorar orgo Central no cumprimento de suas atribuies; promover o intercmbiode conhecimento entre seus participantes e homogeneizar o entendimentodas polticas, diretrizes e normas; acompanhar e avaliar os resultados daregulamentao emanada do rgo Central e propor ajustamentos.

Vale observar que, apesar de a APF contar com empresas pblicas de informtica,estas no so includas como membros do Sistema. Qualquer tipo de cooperao que possaexistir entre as empresas pblicas de informtica e os rgos do SISP, referente administraodos recursos de informao e de informtica, depende da vontade poltica dos dirigentes de

cada uma das reas.De 1994 at os dias atuais, houve uma srie de alteraes institucionais na Admi-

nistrao Pblica Federal decorrente das reformas da Administrao Pblica no pas, espe-cialmente a partir do governo de Fernando Henrique Cardoso. Como resultado disso, como passar do tempo houve o alargamento do escopo das responsabilidades do SISP e aampliao do seu papel na Governana de TI do Estado brasileiro, especialmente a partir dosegundo mandato do Presidente Lula.

4 Um exemplo dessa situao seriam as Secretarias da Receita Federal e do Tesouro Nacional, que

possuem rgos de TI mais estruturados do que a setorial de TI do Ministrio da Fazenda.



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O Perodo FHC (1995-2002)

Para que sejam compreendidos os estmulos e os constrangimentos institucio-nalizao do Sistema, convm, em primeiro lugar, que sejam estudados os fundamentosintelectuais e poltico-ideolgicos que pautaram as reformas institudas por FHC para, emsegundo lugar, apresentar as continuidades e rupturas existentes no Governo Lula, as quaispermitem explicar o quanto se avanou para a consolidao de um Estado digital no pas.

A redemocratizao do Brasil em 1985 e a adoo da Constituio Federal de1988, apesar de reverterem a experincia autoritria vivida nos anos imediatamente anteriores,

vieram acompanhadas de ceticismo relativo reestruturao do Estado no Brasil. Na ocasio,as condies econmicas eram desfavorveis (enorme dvida externa, elevada concentraode renda, alto nvel de desigualdade) e pressionavam o ambiente poltico brasileiro. A inci-

piente reforma instituda pela recm-adotada Constituio no havia sequer sido com-pletamente implementada quando o incio dos anos 1990 foi palco da crise de hiperinflaoe de uma srie de escndalos polticos de corrupo que culminaram com o impeachmentdoPresidente Fernando Collor (Melo & Saz, 2007).

Afirma-se que o enfrentamento de crises e esforos no sentido de redefinio das bases dodesenvolvimento brasileiro foram[sempre] acompanhadas de mudanas estruturais no Estado(Simes

Visentini, 2006:12). Especialmente no que diz respeito ao perodo compreendido entre1979 e 1994, as mudanas estruturais voltaram-se para redefinir o papel do Estado naproduo de bens e na prestao de servios pblicos, bem como a reorganizar e a buscar

fortalecer as atividades governamentais5

. As crises vividas no pas no incio da Nova Repblicaforam apontadas como sendo resultado direto da crise maior que vivia o Estado brasileiro,pois

em razo do modelo de desenvolvimento que Governos anterioresadotaram, o Estado desviou-se de suas funes bsicas para ampliar suapresena no setor produtivo, o que acarretou, alm da gradual dete-riorao dos servios pblicos, a que recorre, em particular, a parcelamenos favorecida da populao, o agravamento da crise fiscal e, porconseqncia, da inflao (Brasil, 1995).6

A partir dessa premissa, o governo de Fernando Henrique, dando continuidade inflexo operada no perodo Collor (de abandono de um modelo desenvolvimentista deEstado em direo ao Estado mnimo neoliberal)7, props uma reforma do Estado brasileiro,

5 Em anexo, traz-se uma tabela com o rol de medidas adotadas no perodo em questo, com a descriosumria dos objetivos pretendidos para cada uma delas.

6 Para um panorama crtico abrangente em relao ao perodo apontado por Cardoso como sendocrucial para o entendimento das crises vividas pelo Brasil no final do sculo XX, ver LIMA Jr(1998). Para uma compreenso maior a respeito da crise do Estado de Bem-Estar Social

intensificada a partir da dcada de 1970, ver BRENNER (1998).

7 Como alerta Visentini (2006:110) ao diferenciar as supostas concepes distintas do gerencialismopuro (correspondente ao neoliberalismo propriamente dito), as novas concepes mais voltadas



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visando definio da rea de atuao do Estado e da administrao pblica, desregula-mentao e reforma poltica. A partir de sete linhas de aes, a reforma seria implementadasegundo um plano abrangente intitulado Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado

(PDRAE) (Brasil, 1995) (ver Figura 3).

Fig. 3: Eixos da reforma administrativa proposta pelo PDRAE

Gesto

Novos Modelos Institucionais

Capacitao

Informtica e Sistemas de Informao

tica e Controle de Conduta

Reforma Legal

Recursos Humanos

P.D.R.A.E.

Especificamente no que diz respeito administrao pblica, o PDRAE

pretendeu uma administrao pblica gerencial e teve como caracters-ticas bsicas a preocupao com a eficincia e a efetividade da mquinaadministrativa, com a descentralizao e com a implantao de controlesgerenciais, a melhoria da capacidade da burocracia e a democratizaoda gesto orientada ao cidado, com mecanismos de transparncia econtrole social. Foi criado o Ministrio da Administrao e Reforma doEstado (MARE), cujas aes priorizavam a reforma administrativa(Chahin et al., 2004:11).8

para a organizao do setor pblico e para a prestao dos servios pblicos caracterizariam

melhor o modelo gerencial e constituiriam uma alternativa crtica ao modelo neoliberal, por

preconizar a existncia de um Estado atuante. O PDRAE adota essa linha de raciocnio. Alis,

com fundamento nessa diferenciao, na verdade uma transposio da ideia de oposio

entre Estado e mercado como esferas separadas do poltico e do econmico, que o PDRAEafirma ter como objetivo o fortalecimento do Estado e no sua minimizao. (...) Isso no significa,

porm, que o modelo gerencial seja oposto ao modelo neoliberal. Aquele, ao revs, sucessor

desse. O gerencialismo puro ou neoliberal critica o protecionismo estatal e a interveno direta

do Estado na economia; e o gerencialismo, partindo da crtica neoliberal, adota uma posio

construtiva, admitindo como necessria a atividade estatal para realizar determinadas funes.No caso brasileiro, um bom exemplo da atividade estatal acima descrita pode ser obtido a partirdo estudo do histrico da Telebrs. Disponvel em: http://www.telebras.com.br/historico.html.

ltimo acesso em 20/10/2010.

8 Uma evoluo sumria das aes do MARE assim apresentada por Pinto e Fernandes (2005:6):Entre 1995 e 1998, representou foco central de atuao de um ministrio ento criado para a

formulao e implementao da reforma administrativa (Ministrio da Administrao Federal e

Reforma do Estado - MARE). Desde 1999, o tema sofreu um reposicionamento que o relegou



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Conforme aponta Lima Jr.,no ato de criao do MARE, foi-lhe atribuda a responsabilidadede formular polticas para a reforma do Estado, reforma administrativa, modernizao da gesto e promooda qualidade no servio pblico9(Lima Jr., 1998:18). No contexto dessa reforma administrativa,

a modernizao do Estado brasileiro foi marcadamente influenciada pelos postulados doNPM (Diniz et alli, 2009), uma vez que a reforma tinha a misso anunciada de aumentar aeficinciada mquina pblica, de melhorar a gesto dos recursos disponveis e de aumentar atransparncia da gesto.

O Plano determina, em quatro grupos distintos, as atividades que devem serexercidas pelo Estado e, para cada grupo, a forma de administrao mais apropriada a serimplementada. Reproduz-se, abaixo, cada um dos setores (Brasil, 1995: item 5.1):

(1) NCLEO ESTRATGICO. Corresponde ao governo, emsentido lato. o setor que define as leis e as polticas pblicas, e cobra o

seu cumprimento. , portanto, o setor onde as decises estratgicas sotomadas. Corresponde aos Poderes Legislativo e Judicirio, ao MinistrioPblico e, no Poder Executivo, ao Presidente da Repblica, aos ministrose aos seus auxiliares e assessores diretos, responsveis pelo planejamentoe formulao das polticas pblicas. (2)ATIVIDADES EXCLU-SIVAS. o setor em que so prestados servios que s o Estado poderealizar. So servios em que se exerce o poder extroverso do Estado o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como exemplos temos: acobrana e fiscalizao dos impostos, a polcia, a previdncia social bsica,o servio de desemprego, a fiscalizao do cumprimento de normas

sanitrias, o servio de trnsito, a compra de servios de sade peloEstado, o controle do meio ambiente, o subsdio educao bsica, oservio de emisso de passaportes etc. (3)SERVIOS NO-EX-CLUSIVOS. Corresponde ao setor onde o Estado atua simultanea-mente com outras organizaes pblicas no-estatais e privadas. Asinstituies desse setor no possuem o poder de Estado. Este, entretanto,est presente porque os servios envolvem direitos humanos funda-mentais, como os da educao e da sade, ou porque possuem eco-nomias externas relevantes, na medida que produzem ganhos que no

a menor centralidade, sendo abrigado em uma secretaria do Ministrio do Planejamento,

Oramento e Gesto: a Secretaria de Gesto - SEGES. As dificuldades de coordenao e

articulao do governo como um todo, que j existia

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