Livro Sistema de Informação de Custos na Administração Federal

Sistema de informação de custos na administração pública federal Uma política de Estado

Victor Branco de Holanda,

Fernando Lattman-Weltman,

Fabrícia Guimarãeso r g a n i z a d o r e s

Ministério da Fazenda

VICTOR BRANCO DE HOLANDA é contador e economista, doutor em con-

tabilidade e controladoria pela FEA/USP. Professor da UFRN e mem-

bro do Grupo de Trabalho do Conselho Federal de Contabilidade para

o Setor Público, é diretor de Gestão Estratégica do Ministério da Fa-

zenda, onde supervisionou projetos prioritários, com destaque para

o projeto de implantação do Sistema de Informação de Custos do

Governo Federal. E-mail: [email protected].

FERNANDO LATTMAN-WELTMAN é sociólogo e cientista político, doutor

em ciência política pelo Iuperj. É professor e pesquisador do Centro

de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil

da Fundação Getulio Vargas (Cpdoc/FGV).

FABRÍCIA GUIMARÃES é mestre em ciência política pelo Iuperj. Atual-

mente cursa o doutorado em ciência política na UFF, onde estuda

políticas públicas para micro e pequenas empresas. É membro do

grupo de pesquisa Empresa, Sociedade e Política em uma Era de

Transformações.

A pós décadas de estagnação e desequilíbrio das contas públicas,

o Brasil reordenou-se, retomou sua trajetória anterior de cresci-

mento econômico e vem se inserindo na ordem mundial com visibi-

lidade, aceitação e expectativas positivas cada vez maiores por parte

das demais nações.

Tudo isso reflete e realimenta uma igualmente bem-sucedida traje-

tória de institucionalização democrática do país, marcada pela competição

política legítima, com alternâncias de poder efetivas e pa cíficas, ambas

dinamizadas por crescente participação política popular, em níveis rara-

mente igualados por nossos vizinhos e interlocutores internacionais.

Esses dois processos virtuosos – crescimento econômico susten-

tável e institucionalização da democracia – têm permitido o avanço

no campo talvez mais urgente das necessidades brasileiras, a saber,

o do resgate da imensa dívida social legada por nosso passado de

graves desigualdades regionais, sociais e políticas acumuladas.

Nesse sentido, os olhos e as atenções se voltam, mais uma vez

em nossa história, para o Estado brasileiro, como principal agente re-

gulador e coordenador dos recursos e esforços nacionais. E como é

usual em nossa cultura política, são as suas lacunas, disfunções e im-

perfeições o foco das análises e projetos de reforma. Certamente, há

muito ainda por fazer, no sentido de tornar o aparelho administrativo

do Estado brasileiro mais eficiente, dotando-o dos instrumentos ne-

cessários à efetivação das muitas e fundamentais tarefas que dele

demandamos.

Este livro conta, brevemente, a história de uma dessas estratégias

essenciais à melhoria da qualidade da gestão pública: o Sistema de

Informação de Custos do Governo Federal.

O Sistema de Informação de Custos

do Governo Federal é um

importante instrumento de apoio a

decisão, que permite a gestão eficiente,

eficaz e efetiva de políticas públicas.

Ao mesmo tempo, torna transparente para

os cidadãos a forma como seus impostos

estão sendo aplicados. Este livro descreve

a criação e implementação desse sistema.

Victor Branco de H

olanda, Fernando Lattman-W

eltman, Fabrícia G

uimarães

or

gs

.Sistem

a de informação de custos na adm

inistração pública federal

InformaçãoCustos (fim):Layout 1 10/27/10 12:05 PM

Sistema de informação de custos na administração pública federal

Olho-rosto:Layout 1 9/8/10 5:05 PM Page 1





















Transformações.
























demandamos.













Victor Branco de H


eltman, Fabrícia G

uimarães

or

gs

.Sistem


inistração pública federal

InformaçãoCustos (fim):Layout 1 10/27/10 12:05 PM Page 1





Olho-rosto:Layout 1 9/8/10 5:05 PM Page 2

copyright © 2010 Victor Branco de Holanda, Fernando lattman-Weltman, Fabrícia Guimarães

direitos desta edição reservados à editoRa FGV Rua Jornalista orlando dantas, 37 22231-010 — Rio de Janeiro, RJ — Brasil tels.: 0800-021-7777 — 21-3799-4427 Fax: 21-3799-4430 e-mail: [email protected] — [email protected] www.fgv.br/editora

impresso no Brasil/Printed in Brazil

todos os direitos reservados. a reprodução não autorizada desta publicação, no todo ou em parte, constitui violação do copyright (lei no 9.610/98).

os conceitos emitidos neste livro são de inteira responsabilidade do autor.

1a edição — 2010Preparação de originais: sandra maciel Frank

Projeto gráfico e editoração eletrônica: Fa editoração eletrônica

Revisão: marco antonio corrêa, Fatima caroni e tathyana Viana

Capa: adriana moreno

Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Mario Henrique Simonsen

sistema de informação de custos na administração pública federal : uma política de estado / Victor Branco de Holanda, Fernando lattman-Weltman, Fabrícia Guimarães (orgs.). — Rio de Janeiro : editora FGV, 2010.

160 p.

inclui bibliografia. isBN: 978-85-225-0838-9 1. sistemas de informação gerencial — Brasil. 2. sistemas de recuperação da informação — administração pública — Brasil. 3. despesa pública — Brasil. i. Holanda, Victor Branco de. ii. lattman-Weltman, Fernando. iii. Guimarães, Fabrícia. iV. Fundação Getulio Vargas.

cdd — 029.935

3A PROVA - Sist. de inform. de c4 4 8/9/2010 17:03:41

S u m á r i o

7 apresentação

11 os participantes no processo de concepção e implantação do

sistema de informação de custos do Governo Federal

17 introdução

23 1 Reformas e gestão pública

41 2 Formação do marco regulatório

53 3 da concepção do sistema à sua implementação

69 4 conceito de custo na administração pública e estratégia

geral de implementação do sistema

101 5 Recepção do sistema pelos órgãos controladores e pela

sociedade civil

115 6 Uma nova cultura gerencial pública

133 7 sistema de custos como política de estado

141 Bibliografia

145 anexo — Questionário sobre custos na administração pública

federal


a P r e S e n t a ç ã o

Informação de custos e qualidade do gasto no governo federal: avanços

na administração dos recursos públicos

O ponto central das propostas de reforma do Estado tem sido a

mudança do padrão burocrático de gestão para um padrão gerencial

proativo.Essaspropostasaliam-seaosanseiossociaisporumEstadocada

vezmaistransparente,noqualasinformaçõessobreosgastospúblicoseos

benefícioscorrespondentesestejamdisponíveis,permitindoaparticipação

dos cidadãos no controle dos dispêndios do Estado e possibilitando, no

decorrerdesseprocesso,ainclusãodenovosatoressociaisnaformulação

daspolíticaspúblicas.

Convémressaltarquegovernarnãoécomomexernoscontrolesde

umamáquinaeobterresultadosprevisíveis.Alémdadefiniçãodasáreas

deatuaçãodogovernoesuas funções,surgemparalelamentedúvidas

quantoà formadeatuação.Sãoexemplosdestas indagaçõesquestões

como: com que recursos? Fazer diretamente ou mediante delegação?

Comqueprioridade?

Nãosedeveperderdevistaque,nocasobrasileiro,odesafioédu-

plo:abuscadacompetitividadeeconômicafomentadaporumEstado

eficaz e a diminuição das desigualdades sociais. O Estado deve prio-


� S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L

rizarauniversalizaçãodaspolíticaspúblicas. Issonãoé, anossover,

incompatívelcomaeficiênciadaaçãogovernamental.Comoexemplo

podemoscitarodesempenhodosbancospúblicos,que,mesmotendo

cumpridofunçõesaltamenterelevantesnaretomadadocréditodurante

acriseeconômicamundial,apresentamlucroseresultadosmuitasvezes

superioresaosdosetorprivado.

Osadministradoresdosetorpúbliconecessitamdeumconjuntode

informaçõesgerenciaisparacumprircomeficiência,eficáciaeefetividade

aspolíticaspúblicas.Dessaforma,impõe-seanecessidadedeumsistemade

informaçãodecustoscapazdeauxiliardecisõestípicas,taiscomocomprar

ou alugar, produzir internamente ou terceirizar determinado serviço ou

atividade.Ou,ainda,permitircomparaçõesentreoscustosdeatividades

ou serviços iguais produzidos por unidades organizacionais diferentes,

objetivando conhecer e estimular a melhoria da performance de seus

dirigentes.Alémdisso,asinformaçõesdecustos,associadasaosbenefícios

daspolíticaspúblicas,deveriamserabaseparaaformulaçãodaproposta

orçamentária,sendooorçamentoofiocondutorquepermiteexecutaras

despesaseprestarosserviçospúblicosplanejados.

Muitodestaperspectivadeevoluçãodageraçãoeusodainformação

decustosnosetorpúblico(comoacontecehojenogovernofederal)deve-

seaoaprendizadoacumuladoeàcontribuiçãodediversosprofissionais

técnicos e pesquisadores. Nesta breve apresentação — e no caso

específicodogovernofederal—destacoa importânciadaabordagem


�a P r e S e n ta ç ã o

resultantedasreflexões,tantopráticasquantoacadêmicas,dosestudos

Sistema de informação de custo: diretrizes para integração ao orçamento

e à contabilidade governamental, de Nelson Machado, e Controladoria

governamental no contexto do governo eletrônico: uma modelagem utilizando

o enfoque sistêmico e a pesquisa-ação na Coordenadoria de Controle Interno

da Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo,deVictorHolanda,ambos

defendidosnaFEA/USPem2002.Destes trabalhos foramtranspostos

e experimentados diretrizes e princípios metodológicos dos quais se

destacamosajustescontábeis,enfoquesistêmico,complementaridade,

gradualismo, intervenção participativa e concomitância, todos de

fundamental importânciaparao sucessodoprocessode concepçãoe

implantação do Sistema de Informação de Custos (SIC) do Governo

Federal.

Assim,emmarçode2010—depoisde46anosdaLeino4.320

e10 anosdaLeideResponsabilidadeFiscal—finalmenteo SICdo

GovernoFederalsetornourealidade.Fatorelevante?Sim.Masainda

nãoéhoradecomemorar.Avalorosaequipecompostaportécnicos

dosministériosdaFazendaedoPlanejamento,doSerproedediversos

outrosórgãosdaadministraçãopúblicafederal,lideradospelosecre-

tárioexecutivodoMF,NelsonMachado,ecoordenadostecnicamente

pelodiretordeGestãoEstratégica,VictorHolanda,atuaintensamente

paraestabelecereconsolidarosprimeirosníveisdeinstitucionaliza-


10 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L

çãodeumaculturadeutilizaçãode informaçãodecustosparafins

gerenciaisnosetorpúblico.

Nummodelodegestãomodernoembasesgerenciais,nãosepode(ou

melhor,nãosedeve)tomardecisãosemconhecerasdiferentesalternativas

deação,seuscustoseseusbenefícios.ApartirdaefetivaçãodoSistemade

InformaçãodeCustosdoGovernoFederalascondiçõesparaamudança

foramefetivamentepotencializadas.Asimplesexistênciadosistemamostra

queumaetapa importante foivencida;agorase faznecessárioaumentar

o debate sobre mensuração de custos e destacar sua importância para a

melhoriadaqualidadedogastonosetorpúblico,qualificandoadiscussãodas

perspectivasedesafiosnagestãodainformaçãodecustosnaadministração

pública.Paratanto,foiidealizado,emparceriacomdiversasentidadesda

sociedade — acadêmicos, pesquisadores, profissionais de diversas áreas,

gestoreseestudantes—,oICongressodeInformaçãodeCustoseQualidade

doGastonoSetorPúblico,eventoinovadoredefundamentalimportância

paraaconcretizaçãodosavançosnaadministraçãodosrecursospúblicos

brasileiros.

Guido Mantega

MinistrodeEstadodaFazenda


o S P a r t i C i P a n t e S n o P r o C e S S o d e C o n C e P ç ã o e i m P l a n t a ç ã o d o S i S t e m a d e i n f o r m a ç ã o d e C u S t o S d o g o v e r n o f e d e r a l

As recentes crises internacionais intensificaram ainda mais as pressões

sobregovernosparaaumentaraeficiêncianaadministraçãodosrecursos

aplicadosnosetorpúblico.Estaeficiência,anossover,precisaseralcança-

dasemdesconsideraraqualidadedosbenseserviçospúblicosfornecidos

à sociedade. A complexidade do ambiente econômico atual exige pro-

cessosadministrativosmaisflexíveiseintegrados,cujodesenvolvimento

dependedainteraçãodepessoasdediversascapacidadeseinstituições.

Dessaforma,adotamosumafilosofiadegestãopormacroprocessos,em

últimainstânciaembriãodeumagestãoemredes.Grandepartedosuces-

sodoprocessodeconcepçãoeimplantaçãodoSistemadeInformaçãode

CustosdoGovernoFederaldecorredessacompreensão,eesperamosque

elacontinueainspiraraagendadousodainformaçãodecustosparaa

qualidadedogastopúblico.

Cabe registrar aqui os créditos de todos os que trabalharam para

que o sistema fosse hoje uma realidade. Vale salientar que a lista dos

nomes foi compilada a partir da indicação dos líderes de cada entida-

de: Ministério da Fazenda (Secretaria Executiva e Secretaria do Tesouro



Nacional); Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (Secretaria

Executiva,SecretariadeOrçamentoFederal,SecretariadePlanejamento

eInvestimentosEstratégicoseSecretariadeRecursosHumanos),Serviço

FederaldeProcessamentodeDados,EscoladeAdministraçãoFazendáriae

FundaçãoGetulioVargas.Amimcompeteagradecerasequipes,naspessoas

doslíderes:JoãoBernardodeAzevedoBringel,ArnoHugoAugustinFilho,

FranciscodeAssisLemeFranco,FranciscoGaetani,CleberUbiratande

Oliveira,CéliaCorrêa,AfonsoOliveiradeAlmeida,DuvanierPaivaFerreira,

MarcosViníciusFerreiraMazoni,MauroSérgioBogéaSoares,PauloMotta

eocoordenador-geraldoprojeto,VictorBrancodeHolanda.Porúltimo,

soliciteiaosrepresentantesquerelacionassemaspessoasquemuitocontri-

buíramparaqueoSistemadeInformaçãodeCustosdoGovernoFederal

fossehojeumarealidade.

Nelson Machado

SecretárioExecutivo/MF

Secretaria executiva do Ministério da Fazenda

MarileneFerrariLucasAlvesFilha

AlexChristianKamber

AngeloJoséMont’AlverneDuarte

ChristianeCabralCastro

ClaudiadaCostaMartinelliWehbe

DanieleCardoso


13o S Pa r t I C I Pa n t e S n o P r o C e S S o d e C o n C e P ç ã o e I M P L a n ta ç ã o

ElisângelaCarvalhodaSilva

OdilonNevesJunior

RubenBauer

Secretaria do tesouro nacional

GilvandaSilvaDantas

PauloHenriqueFeijó

FranciscoWayneMoreira

RosileneOliveiradeSouza

WelintonVitordosSantos

BentoRodrigoPereiraMonteiro

AndréLuizSant’AnaFerrari

ArthurRobertoPereiraPinto

JeanCacioQuirinodeQueiroz

MariaBetâniaGonçalvesXavier

AnaCristinaBittardeOliveira

OlavoCorrêaPereiraJunior

FabianaMagalhãesA.Rodopoulos

FelipePalmeiraBardella

MariaClaraEstevamPereira

Serviço Federal de Processamento de dados

MiyukiAbe

RicardoCézardeMouraJucá



BárbaraMariaPassosLima

AdrianaPereiraLacerda

AnderssomBatistadeSouza

AndréDuartedeFreitas

GilvandroAssisdaSilvaNeivaJunior

CassiusMazzoLaprano

GilverlanPessoaPereira

GustavoBaldoinoSantosMenezes

MariaElizabeteVazdeOliveira

MayraMendonçaTeles

OnildoRodriguesSoares

PauloCésardoNascimentoSalgueiro

RodrigoGonçalvesVirgínio

escola de administração Fazendária

IvoneBugesteLuciano

SolangeSilvaGuimarãesMandarino

SebastiãoRuiOliveiradeSouza

AvelinoBatistaLeiteNeto

AloisioFlavioFerreiradeAlmeida

VivianeHenderson

AvelinoBatistaLeiteNeto


15o S Pa r t I C I Pa n t e S n o P r o C e S S o d e C o n C e P ç ã o e I M P L a n ta ç ã o

Ministério do Planejamento, orçamento e Gestão

ClaudianoManoeldeAlbuquerque

DéboraNogueiraBeserra

CarlosEduardoLacerdaVeiga

CilairRodriguesdeAbreu

RafaelFerreiraRochaMonteiro

GabrielPennaFirmedeMelo

AndreiaRodriguesdosSantos

HaroldoCesarSant’anaAreal

LuizRobertoMoselli

SamuelFariasMilanez

JoséPereiradeSousaFilho

Fundação Getulio Vargas

AlexandreDubrowski

ArmandoS.M.daCunha

EduardoGnisci

PatriciaNachard

FernandoLattman-Weltman

FernandoRezende

GustavoPeresCapelaPereira

JoseCezarCastanhar

LidiceMeirelesPicolin



MarcoAurélioSáRibeiro

MariadoCarmoFialhoLicio

PauloRobertoMendonçaMotta

ReginadeAlencarRosa

RicardoLopesCardoso

SidicleiAlvesSiqueiraCampos

StavrosP.Xanthopoylos

outras instituições de ensino superior

AndréCarlosBusanellideAquino

JoséFranciscoRibeiroFilho

LinoMartinsdaSilva

JoseAlexandreMagriniPigatto


i n t r o d u ç ã o

Vivemos hoje, no Brasil, um momento histórico que, visto a distância,

peloshistoriadoresfuturos,poderábemserconsideradocomoefetivamente

privilegiado.

Apósdécadasdeestagnaçãoedesequilíbriodascontaspúblicas,opaís

reordenou-se,retomousuatrajetóriaanteriordecrescimentoeconômicoe

seveminserindonaordemmundialcomcrescentevisibilidade,aceitação

eexpectativaspositivasporpartedasdemaisnações,quenosobservam,

cadavezmais,comoimportanteparceirocomercialediplomático,ecomo

mercadoatraenteparainvestimentoseprojetos.

Tudoissorefleteerealimentaumaigualmentebem-sucedidatrajetória

deinstitucionalizaçãodemocráticadopaís,marcadapelacompetiçãopolítica

legítima,comalternânciasdepoderefetivasepacíficas,ambasdinamizadas

porcrescenteparticipaçãopolíticapopular,emníveisraramenteigualados

pornossosvizinhoseinterlocutoresinternacionais.

Essesdoisprocessosvirtuosos—crescimentoeconômicosustentável

einstitucionalizaçãodademocracia—têmpermitidooavançonocampo

talvezmaisurgentedasnecessidadesbrasileiras,asaber,odoresgateda

imensa dívida social legada por nosso passado de graves desigualdades

regionais,sociaisepolíticasacumuladas.

Nesse sentido, os olhos e as atenções se voltam, mais uma vez em

nossahistória,paraoEstadobrasileiro,comoprincipalagentereguladore


1� S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L

coordenadordosrecursoseesforçosnacionais.Ecomoéusualemnossa

culturapolítica,sãoassuaslacunas,disfunçõeseimperfeiçõesofocodas

análiseseprojetosdereforma.

Sementrarnosméritosepropriedadesdessascobranças,éevidente,

contudo, que há muito ainda por fazer no sentido de tornar o aparelho

administrativodoEstadobrasileiromaiseficiente,dotando-odos instru-

mentosnecessáriosàefetivaçãodasmuitasefundamentaistarefasquedele

demandamos.



InformaçãodeCustosdoGovernoFederal.

Veremosaquicomosedeuaintroduçãodademandaporestesistema

emnossahistóriarepublicana,comofoipreciso,porassimdizer,aguardar

quasemeio séculoparaque talprojeto se tornasse realidade, e como se

criouajaneladeoportunidadequehojeéaproveitadapeloMinistérioda

Fazenda (MF) para apresentar esse poderoso instrumento de gestão aos

diversossetoresdaadministraçãopúblicaeàsociedadecivilbrasileira.

Nas palavras do patrocinador do sistema, o secretário executivo do

MinistériodaFazenda,dr.NelsonMachado,oobjetivodestaobraédescre-

veroprocessodeimplementaçãode

umconjuntodediretrizesparaaconstruçãodeumsistemadeinformação

decustointegrado,sistêmicaeconceitualmente,aoorçamentopúblicoeà


1�I n t r o d u ç ã o

contabilidadegovernamentalqueatendaàsexigênciaslegaiseauxilienaava-

liaçãoderesultadosedesempenhosdosgestoresdosetorpúblico.

(Machado,2005:26)

Assim,oque se segueé adescriçãonão somentedeuma iniciativa

governamentalcircunscrita,massimodelineamentodeumainovadorapo-

líticadeEstadoque,emboracertamenteinspiradaefavorecidaporesforços

parciaisanteriores—levadosacabonãosomentenoBrasil,mastambém

emoutrosEstadoscontemporâneos—,aindanãoparecetersidoobjetode

umaestratégiatãoabrangenteeambiciosaquantoaqueseestarárelatando

aseguir.

Dessemodoolivrosegueaseguinteestrutura:emprimeirolugarforne-

cemosumabrevecontextualizaçãohistóricamaisampla,quecircunscrevea

iniciativaatual,emsuasvariáveisecondicionantesbásicas.Nasequênciades-

crevemosaformaçãodomarcoregulatórioque,porassimdizer,deuformaà

demandadifusaporumsistemadecustos,e,logodepois,relatamosasetapas

cumpridaspelaatualadministraçãonosentidodeviabilizá-lo.

Naparteseguinteédescritaaestratégiaconceitualeoperacionalem

tornodaqualseestruturaapropostadoSistemadeInformaçãodeCustos

doGovernoFederaleseuaprimoramento.Nelaéenfatizadaaopçãoprag-

máticapelousodossistemasestruturantesjádesenvolvidospelosórgãos

centraisdoEstadoeinspiradosnafilosofiagradualista,incrementalesistê-

micaquevempresidindoaconfecçãodoinstrumento.



Otrabalhoéfinalizadoemtrêscapítulosqueprocuramdarcontadas

expectativascomrelaçãoa:

q recepçãodo sistemapelos chamadosórgãos controladoresdo setor

públicoeagentesdasociedadecivil;

q seusimpactospotenciaiseefetivossobreaculturagerencialpredomi-

nantenoEstado;e,finalmente,

q aconstruçãodeumnecessárioconsensoacercadocaráterestratégi-

codoSistemade InformaçãodeCustosdoGovernoFederal como

políticadeEstado,destinadaaenvolversucessivasadministraçõese

mandatáriosdopoderpúblico.

Foramincluídos,porfim,importantesilustraçõeseanexosaotexto-

base,demodoamelhoresclareceroprojetoeinformaroleitoracercada

incorporaçãodosistemajuntoaosgestoresdosváriosministériosdoPoder

Executivo,sobaformadeumquestionário.

Tal como o próprio Sistema de Informação de Custos do Governo

Federal,estetrabalhosópoderáatenderàssuasprincipaisdestinaçõesse

efetivamentelidoerecebidocomadevidaposturacríticaeconstrutivaque

devemarcartodainiciativapolíticaembenefíciodasoberaniaedegover-

noscomprometidosprioritariamentecomointeressepúblico.

Parasuaefetivação,contamoscomacolaboraçãoinestimáveldosnos-

sosentrevistadosnoMinistériodaFazenda;noMinistériodoPlanejamento,

Orçamento e Gestão; no Serviço Federal de Processamento de Dados


21I n t r o d u ç ã o

(Serpro);noTribunaldeContasdaUnião(TCU);naControladoria-Geral

daUnião(CGU),etambémnomeioacadêmico,napessoadoprof.Lino

MartinsdaSilva(arelaçãocompletadosentrevistadosseencontranofinal,

logoapósabibliografia).Aelesonossomuitoobrigado.

Agradecemos também aos imprescindíveis apoios logísticos dos co-

legas da FGV Projetos, unidade de extensão e pesquisa da Fundação

Getulio Vargas, e da Secretaria Administrativa do Centro de Pesquisa e

DocumentaçãodeHistóriaContemporâneadoBrasil(Cpdoc),nossauni-

dadenaFundaçãoGetulioVargas.


1 r e f o r m a S e g e S t ã o P ú b l i C a

Paraentenderossignificadosadministrativosepolíticosmaisamplosen-

volvidosnoprojetodeconstruçãodoSistemadeInformaçãodeCustosdo

GovernoFederaléprecisoinseriroseuprocessodecriaçãonumcontexto

históricodemaiorenvergadura.

Nãoénovaademandaporprofissionalismoeeficiêncianaadminis-

traçãopúblicabrasileira.Seasnecessidadesdeorganizaçãoburocráticanos

quadrosdaadministraçãomodernaseimpuseramdesdeocomeçodopro-

cessodeconstruçãodenossoEstado—tendopossivelmentecomomarco

característicooconjuntode inovações trazidasem1808,comachegada

daFamíliaRealaoBrasil—,écomaIndependência(1822),masacimade

tudoapósaaboliçãodaescravatura,comaRepública(1889),queocres-

cimentoeconômico,adiversificaçãodaestruturasociale,porúltimo,mas

nãomenos importante,oavançomesmoque inconstantee tempestuoso

da institucionalização da democracia no país — com o acirramento das

demandasedisputaspelocontroledoEstado—queaquestãodaeficácia

governamentalganhounovosconteúdosemotivações.

Sejacomofor,emqualquerrecuperaçãohistóricadoprocessodecons-

tituiçãodoSistemadeInformaçãodeCustosdoGovernoFederal,épreciso

partirdaLeino4.320,de17demarçode1964.Adespeito,inclusive,de



todasassuaslimitações,hojeclarasemfunçãodanecessáriaperspectiva

temporal,equeseriamobjetodemudançasposteriormente,

é a 4.320. [...] um marco relevante nessa área. Organizou o orçamento, definiu re-

gras claras, definiu o plano de conta, definiu uma contabilidade. Claro, tinha uma

classificação funcional programática amarrada, que eu acho que era uma coisa muito

dura, e não funcionou, porque, claro, obviamente, cada estado, cada município deve

ter os programas e as atividades adequadas a seus problemas. Então eu acho que

isso foi um exagero ali. Tanto que, no final da década de 90, o próprio Ministério do

Planejamento abriu mão dessa classificação. Acho que esse foi um marco importante,

o momento em que o governo federal, o Ministério do Planejamento, especificamente,

abre mão da padronização da classificação funcional programática, dando a cada

ente federativo a possibilidade de construir os seus programas e as suas atividades,

a sua classificação de acordo com os problemas que ela precisava resolver. Acho que

isso é um caso importante e é um avanço na discussão do orçamento enquanto um

instrumento para resolver problemas e alterar a realidade na sociedade.

(EntrevistacomNelsonMachado,3fev.2010)

Apesardasdificuldadesparasuaimplementação,ademandaporefici-

ência—característicaessencialdoanseioporumsistemadecustos—se

fezsentir,deummodooudeoutro,emuitomaistarde,emoutrasiniciati-

vasimportantescujoimpactoeinovaçãodecertomodo“desaguaram”na

realizaçãoatual.


25r e F o r M a S e G e S t ã o P ú B L I C a

O outro marco importante, do ponto de vista

tecnológico, é a construção do Siafi.1A cons-

trução do Siafi é um outro marco importante,

quer dizer, do ponto de vista aí da tecnologia

da informação. Depois nós temos um outro marco importante na legislação,

que é a Lei de Responsabilidade Fiscal; que vem e define regras importantes

para a gestão pública, atualizando uma série de conceitos da 4.320, impondo

penalidades para o não cumprimento de metas; colocando metas de responsa-

bilidade para os entes federativos: meta de receita nominal, metas de despesa

de pessoal.


Masporque,então,foiprecisoquasemetadedeumséculoparaque

aquelaformulaçãoexemplardoimperativodeconstruçãodeumsistemade

custosnaadministraçãopúblicafederal,talcomoexpressanaleide1964,

pudesseserefetivamenteatendida?

Emborasejadifícilimaginaraefetivaçãodetaldemandasemosrecur-

sostecnológicosqueainformatizaçãohojenosfaculta,acreditamosqueas

principaisvariáveisapermitir,somentehoje,aimplantaçãodeumsistema

decustossãodeordemhistórica,econômica,políticaecultural.

Defato,aprimeiradificuldadejásecolocavanopróprionívelteóri-

co,nomodocomocustos eramdefinidos conceitualmentenadisciplina

contábil e no questionamento acerca da pertinência de sua aplicação ao

1 sistema integrado de administração Financeira do Governo Federal.



universodasatividadespúblicas.Sendooprópriotermoeaproblemática

dos“custos”origináriosambosdamodernaatividadeempresarialprivada

capitalista,centradananoçãodeprodutoenabuscadolucro,paramuitos

autorestalconceitonãopoderia,arigor,seraplicadoàpráticadacontabi-

lidadegovernamental.

Não surpreende, portanto, que a própria aplicação demandada pela

Leino4.320sereferisseàsatividades“industriais”daadministração.

Masosfatoresmaisdecisivosapostergararealizaçãodeiniciativatão

importanteforamdenaturezaeminentementeprática.

Emprimeiro lugar,pode-seapontaradecertomodonaturalpriori-

zaçãodada,noBrasileaolongodasúltimasdécadas,àsdimensõesorça-

mentáriasefiscaisnaexecuçãodaspolíticaseconômicaedeplanejamen-

to,porinteresseeiniciativadosórgãoscentraisdaadministraçãopública

—naconfiguraçãoatualdogovernofederal,osministériosdaFazendae

doPlanejamento,OrçamentoeGestão—eaconsequentereproduçãode

taisprioridadesedaculturadegestãoaelasassociadanasdemaispastas

encarregadasdasdiversasfinalidadeseencargosdogoverno.

Sempre, na área de contabilidade, sempre nós reclamávamos muito — eu mesmo

tenho trabalhos escritos, publicados em congressos —, aí no final dos anos 80,

nós reclamávamos muito, em pesquisas e em estudos, do sistema de contabilidade

pública brasileiro. O sistema brasileiro de contabilidade pública é um sistema que

dá uma ênfase muito grande ao processo orçamentário e dá uma ênfase zero, ou



quase zero para o processo do patrimônio. O patrimônio, a administração pública

brasileira só se importava com o patrimônio financeiro, aquele gerado de fluxo de

caixa, e o patrimônio permanente e o patrimônio de dívidas, as obrigações nor-

malmente ficavam relegados a segundo plano. E há muito tempo nós vínhamos

trabalhando nisso.

(EntrevistacomLinoMartinsdaSilva,4mar.2010)

Mesmoemperíodosdeautoritarismo—comonointervalode1964

a1985—,ovastoecomplexoconjuntodedemandaspostasàspolíticas

públicasdoEstadobrasileiro,deparcomosconstantesdesafiosmacroe-

conômicosaenfrentarnosentidodemanterasnecessáriastaxasdecresci-

mentoeresolvergravesproblemassociais,tornavaimperativososesforços

nosentidode:garantirasolvênciadoEstadoeonecessárioequilíbriodas

finançaspúblicas,demodoapermitir,também,amelhoremaisracional

alocaçãodosrecursosfinanceirosaumamáquinaadministrativacujasfun-

ções e responsabilidades tão dramaticamente se expandiram na segunda

metadedoséculoXX.Umeoutrodesafiosópoderiamserenfrentadosa

contentomediante,éclaro,aconjunçãoeficazearticuladadagestãoma-

croeconômicaedoplanejamento.

Assim,seocontextohistóricoimediatoàpromulgaçãodaLeino4.320,

naprimeirametadedosanos1960,era,comosabemos,odeumaprofunda

crisenosfundamentosdaeconomianacional—criseestaqueseseguira

aoêxitodoprocessodedesenvolvimentoaceleradoherdadodadécadaan-



terior—,àcrisepolíticaeinstitucionalconsequente,quenoscustouosa-

crifíciodeimportantesinstituiçõesdemocráticasem31demarçode1964,

seguiram-se,embasespolíticasautoritárias,aestabilizaçãoeconômicaea

retomadadodesenvolvimento,marcadaspeloadventodetaxasrecordesde

crescimento,desacompanhadas,contudo,dosdesejáveiscomplementosde

distribuiçãomaisequitativadarendaedereduçãodasgrandesdesigualda-

dessocioeconômicaseregionaisbrasileiras.

Comagravecrisedaprimeirametadedadécadade1970—quepôs

fimàchamadaerado“milagreeconômico”—,mas,acimadetudo,como

agravamentodenossasituaçãonoiníciodosanos1980,mergulhamosem

longoperíododedesestabilizaçãoeestagnação.Acapacidadede investi-

mentodoEstadoreduziu-sedrasticamente,fazendodoequilíbriofiscala

prioridadequasequeexclusivadaadministraçãocentral,numárduoesfor-

çoqueconsumiriaaindamaisdeumadécadaparaseefetivar.

Seaestabilizaçãofinanceirafoifinalmentelograda,apartirdaefe-

tivaçãodoPlanoReal,iniciadoem1994,seriamprecisosaindamais10

anos—eumasériedeoutrasinovaçõesinstitucionais—paraque,uma

vezfinalmente retomadoocrescimentoeconômiconaprimeirametade

daprimeiradécadadonovoséculo,ocaminhoseencontrasselivre,por

assimdizer,paraoaperfeiçoamentodasferramentasdegestãodosrecur-

sospúblicos.

Atrajetóriahistóricaficaevidentenavisãodeumdosparticipantesdo

processodeconstruçãodoSistemadeInformaçãodeCustosdoGoverno


2�r e F o r M a S e G e S t ã o P ú B L I C a

Federal,ocoordenador-geraldenormasdecontabilidadeaplicadasàfede-

raçãodaSecretariadoTesouroNacional,PauloHenriqueFeijó.

E é muito claro, quando você começa a estudar o processo histórico do país, você

pega ali a década de 80, que é quando, ao mesmo tempo, tem o caos e nasce o

reordenamento, você consegue verificar isso. O Brasil, quando vai ao fundo do

poço, tem a sua primeira crise, ali na década de 80, com a diminuição dos fluxos

externos; um resumo bem breve da história do país é: você tem um país que cresce,

com um endividamento, na década de 70, final da década de 60 para 70, e quan-

do chega na década de 80, o cara que te financia diz que não tem mais dinheiro

para financiar. Aí você para e olha para a tua casa e diz assim: “Caramba! Não

dá para eu viver com o que eu ganho. E mais do que isso, eu nem sei o quanto eu

ganho, e nem sei o quanto eu gasto. Espera aí. Eu tenho que implementar, mini-

mamente, mecanismos de controle do meu fluxo. E aí nascem os controles desses

que nós vamos conhecer, de forma mais abrangente, no país todo [...]. Como o

implantado em 1982, sobre um indicador básico de o país não saber nem o quanto

ele se endividara em cada período. Os economistas diziam: “Você gasta mais do

que você arrecada?”. “Não sei.” “A dívida pública está aumentando porque você

gasta mais. Quanto?” “Não sei.” Não tinha informação nenhuma. Então, a pri-

meira ideia é essa ideia de controlar fluxo, e aí controla o fluxo, e vem todo um

sistema para apoiar isso, vem a parte institucional, um único orçamento, todo o

dinheiro na conta única, um sistema contábil para controlar isso. Aí começa o re-

ordenamento, ao lado daquele caos que foi a década de 80, com moratória, vários



planos, inflação elevada e tal. Todo esse processo de reordenamento vai cair lá na

década de 90, no final da década de 90, com a LRF. A década de 90 é a década do

ajuste, é a década em que você arruma a casa, em que você organiza aquela casa,

para dizer assim: “Agora, meu amigo, eu estou vivendo dentro do que eu ganho,

a casinha está arrumada; agora as coisas são diferentes, eu controlo o quanto eu

ganho e o quanto eu gasto”. Então, esse é um cenário em que fica muito claro que

eu precisei primeiro de instrumentos de fluxo. Não dava para pensar em contabi-

lidade patrimonial com inflação de 2 mil porcento. A informação patrimonial não

vale nada, com inflação de 2 mil porcento. Vale para o âmbito social. Mas não

adianta eu me preocupar com tantos problemas sociais se eu nem controlo o valor

da moeda. Então, quando a gente desloca o foco de inflação para esses outros

problemas é um passo: eu resolvi problemas estruturais básicos, agora eu tenho

outros. Eu posso me dar ao luxo, entre aspas, de fazer contabilidade patrimonial,

de pensar no sistema de custos, porque aquele passado já foi. Então, já estou em

outro patamar.

(EntrevistacomPauloHenriqueFeijó,15mar.2010)

Naspalavrasdoprof.LinoMartinsdaSilva,

oqueseobservanaatualidadeéqueapósaediçãodaConstituiçãode1988,

osadministradoresestaduaisemunicipaistiveramumrelativoaumentodas

receitaseumaconsequenteaceleraçãodasdespesaspúblicas,principalmente

asvoltadasparaoatendimentodocidadão.Entretanto,apartirdaedição,em



1994,dasmedidaseconômicasvoltadasparaocontroledainflação,passaram

agerirocaixaporintermédiodoingressodereceitassemaindexaçãoante-

rioreosdesembolsospassaramater,emmuitoscasos,atualizaçãomonetária

apartirdadatadaliquidaçãodasdespesas.Essesfatostêmsidosbalizadores

paraqueosresponsáveispelaContabilidadePúblicaouGovernamentalse-

jamconvocadospara implementar sistemasde informaçõesgerenciaisque

introduzamconceitodecentrodecustosporprogramas,permitindoassim

queosusuáriosatuemnareduçãodecustosedesperdícios,comoumdos

critériosdeavaliaçãodedesempenho.

(Silva,2009:16)

Nãosetrata,porém,apenasdeumamudançagerada,endogenamente,

apartirdaevoluçãoprópriadaconsciênciagerencial.Háoutrasdemandas

maiores,eexteriores,quecadavezmaissefazemouvirsobreaadministra-

çãopública:

Simultaneamente,osrelatóriosextraídosdaContabilidadepodemserdispo-

nibilizadosaocidadão,permitindo-lheoacompanhamentorotineirodosatos

praticadospelosadministradores,dosrecursosarrecadadosedesuaaplica-

çãocomomeioparaatingirosresultados.

(Silva,2009:16)

Principalmenteporque,emritmoparaleloaodoconturbadoproces-

sohistóricodecriseereordenaçãodosfundamentosmacroeconômicosde



nossasociedade,transcorreram,nãosemsobressaltos,mascertamentede

modomaiscontínuoeascendente,astransiçõespolíticasdaliberalização

edemocratizaçãodoEstadobrasileiro.Defato,enquantoopaísmergulha-

vanascriseseconômicasdasdécadasde1970e1980,aagendapolítica

e institucional avançava sem interrupções: da abertura política, “lenta e

gradual”,promovidapelo regimemilitarapartirde1974,chegamos,no

finaldaqueladécada,àsuperaçãododiscricionárioAtoInstitucionalno5,

àLeideAnistiaeaofimdobipartidarismo,comoiníciodareorganização

donossosistemarepresentativo.Em1982voltamosaelegerdiretamente

nossosgovernadorese, logoemseguida,osprefeitosdecapitais.Masos

fatospolíticosmaisimportantesdoperíodo—deparcomareconquistada

plenaliberdadedeexpressãoeoavançodanossasociedadecivil—foram

ainstalaçãodaAssembleiaNacionalConstituinte,em1987,apromulgação

danovaCartaMagna,noanoseguinte,e,finalmente,em1989,aprimeira

eleiçãodiretaparaapresidênciadaRepúblicaemquase30anos.

Éestanovasociedade,dinâmicaeatuante—capazinclusivedede-

mandarefazerredigirparasiumadasconstituiçõesmaismodernasede-

mocráticasdoplaneta,edeelegereemseguidaexigir, legalmente,ade-

posição de um presidente eleito —, que sustenta com seus impostos as

atividadesdoEstadoe,cadavezmais,desejaverseusrecursosaplicadosde

formatransparenteeeficientenaproduçãodaquelesbenspúblicosessen-

ciaisàsuaqualidadedevidaesoberania.



Comaredemocratizaçãodopaís,tambémagestãogovernamentalse

reinserenaretomadadocontextohistóricoseculargeraldeaperfeiçoamen-

todocontrolepopulardacoisapública.

Eu diria que, na perspectiva histórica, cada vez mais os governos têm limites, es-

tão sendo estabelecidos mais limites. Porque, na antiguidade, o governante emitia

dinheiro sem qualquer controle. Não existiam bancos centrais. Então, precisava de

dinheiro, ele emitia, sem nenhum problema. Aliás, a própria origem do orçamen-

to já mostra isso, quando o João Sem Terra,2 o

Parlamento obrigou que ele, para lançar im-

postos, e portanto receita, precisava do aval do

Parlamento inglês. E aí você teve [no Brasil]

um estresse fiscal grande, aí nos anos 1970 e 80, quer dizer, uma dificuldade de

receita, de arrecadação. Essa crise fiscal acabou levando os governos a quererem

fazer mais controle sobre as finanças públicas. A Lei de Responsabilidade Fiscal,

na verdade, ela culmina nisso. Porque antes, por exemplo, na época da fusão [dos

antigos estados da Guanabara e do Rio de Janeiro], você tinha autorização para

emitir títulos. Os estados e os municípios que queriam, eles emitiam títulos. O es-

tado do Rio de Janeiro emitia títulos, as Obrigações Reajustáveis do Tesouro. E aí

acabaram se endividando de maneira assustadora. [...] E eram emissões de títulos

que não eram para fazer investimentos; eram emissões de títulos para pagar a

folha de pagamento. Eu conheço casos no estado do Rio assim. O pessoal estava de

greve. Como é que vai acabar a greve? Dando o aumento. Como é que dá aumento

2 João sem terra, ou João i da inglaterra, que reinou de 1166 a 1216.



se não tem receita? Emitia títulos e pagava o salário. Ora, isso é uma coisa desas-

trosa [...] E isso ia rolando, rolando, rolando, essa dívida. A partir do momento

da Constituição de 1988, quer dizer, dessas questões todas, os governos acabaram

sendo mais monitorados a respeito disso. Então, você não pode mais emitir títulos;

a tua receita tem uma elasticidade que vai até um determinado nível; não tem como

você fazer mais lançamento de impostos ou de taxas, porque [...] quando você faz,

é um problema, a população acaba prejudicada. Aí, qual é a solução para isso? A

solução é você olhar pelo lado do custo.


Chegadosentãoaomomentoatualeaosimperativosdamudançade

mentalidadeadministrativaeaperfeiçoamentodasferramentasparaages-

tãoeocontrole...

Eu vejo, do ponto de vista histórico, isso, que você não tem mais margem, no âm-

bito da receita. O Brasil já paga uma carga tributária, segundo aquele Instituto

[Brasileiro] de Planejamento Tributário,3 de 38% do PIB, ou uma coisa assim.

Então, você não tem mais margem. Aí, como é que você

resolve isso? Resolve através de um sistema de custos,

quer dizer, você vai tentar fazer mais com menos, fazer

mais coisas com menos recursos. Eu vejo, na perspectiva

histórica, que seria uma solução para esse problema da

crise fiscal. Eu acho que essa mudança está ocorrendo. Porque até o final da déca-

da de 90, por exemplo, se você chegasse no Banco Mundial, na Caixa Econômica

3 iBpt (instituto Brasileiro de planejamen-to tributário).



e no BNDES4 e dissesse assim: “Eu quero um

empréstimo para fazer uma racionalização

na minha secretaria, no meu ministério, na

minha prefeitura, eu quero recursos para

fazer isso”, eles diriam: “Não tem recurso”. Só tinha recurso para aumentar a

receita. Quando você fazia esse PNAFM, o Pnafe,5 são todos projetos [...] para re-

ceita. Eles agora já mudaram: eles já come-

çam a investir na parte de organização, na

parte de infraestrutura, quer dizer, como é

que você muda. Então, acho que, do ponto de

vista histórico, é isso que vai acabar ficando,

quer dizer, essa mudança de ótica. O tempo

que vai levar, não sei. Entre João Sem Terra,

receita, e controlar a despesa, nós estamos falando de 1200 e não sei quanto a

1789, a Revolução Francesa. Portanto, levaram 500 anos.


Todo este processo de mudanças sociais, econômicas e políticas no

Brasil foi também acompanhado, no contexto internacional do último

quartodeséculo,porimportantesmutaçõesnocampodaculturagerencial.

Acrisedochamado“Estadodebem-estar”nasprincipaisdemocraciasdo

Ocidenteaofinaldadécadade1970,seguidapelocolapsodaexperiência

soviéticanoLesteeuropeunatransiçãodosanos1980paraos1990,mas

4 Banco Nacional de desenvolvimento econômico e social.

5 pNaFm (programa Nacional de apoio à Gestão administrativa e Fiscal dos municí-pios Brasileiros) pnafe (programa Nacional de apoio à administração Fiscal para os es-tados Brasileiros).



tambématransformaçãoglobaldosfluxoseconômicosinternacionaisace-

leradospelachamadarevoluçãoinformacional,quesedeuemparaleloa

taiseventos—equesegueemplenocurso—deram,etêmdado,ensejoa

umabuscareiteradapelaprodutividade,emqueparadigmasdegestãosão

permanentementerenovadosesujeitosaotestedaexperiência,numqua-

drodegrandecompetitividadeeinovação.

A década de 90, ela vai trazer uma nova visão de custos no mundo. Custo não

era mais para definir preço de venda. Com a complexidade da produção, a gente

chega num momento em que os custos indiretos são tão grandes, em alguns seto-

res, que os modelos não servem para mais nada. Porque antes era assim: matéria-

prima, mão de obra, produtos básicos, e mais um pedacinho de custos indiretos,

que eu dava um jeito de distribuir de alguma maneira, e depois, já tinha o custo

e... pronto, chegava lá.


Dagestãoprivadaàgestãopública,asnovasmudançasnãosefizeram

esperar.

AindadeacordocomNelsonMachado,

nofinaldosanos80einíciodos90,ospaíses-membrosdaOrganizaçãopara

CooperaçãoeDesenvolvimentoEconômico(OCDE)passaramporumaonda

dereformasdagestãopública,frequentementeinspiradas,segundoOrmond



eLoffler (1999:68), peloparadigmadaNovaGestãoPública (NewPublic

Management—NPM).OsparadigmasdaNPMdecorrembasicamentede

duas vertentes teóricas: a nova economia institucional e o gerencialismo.

Paraosnovoseconomistas institucionais,ossistemasorçamentários tradi-

cionaisproduzemalocaçãodedespesassubotimizadas,namedidaemqueo

custodosprogramas,cadavezmaisnumerosos,podeserexternalizado,acar-

retandodéficits,endividamentoouaumentodeimpostosindesejáveis.Como

osbenefíciossãoconcentradoseoscustospagosportodaapopulação,“as

açõescoletivasdeatoresorçamentáriosindividuais,comportando-sedefor-

maracionalnoprocessoorçamentário,resultarãoemníveistotaisdedespe-

sasmaisaltosdoqueaquelesconsideradoscomoresultadocoletivoótimo”.6

(Machado,2005:51)

Éaprópriadimensãodocontroleque

se impõe,porassimdizer,comopartees-

sencial da busca pela eficiência na gestão

eque,comoveremos,setornaráelementoestratégiconaimplantaçãodo

atualSistemadeInformaçãodeCustosdoGovernoFederal.

Apalavra-chavedanova arteda administraçãopública, emcontex-

tosdemocráticos,derevoluçãoinformacionaledeaumentodacompetição

econômicaglobalizada,éantiga:chama-seresponsabilidade.Comefeito,

assimprossegueemseuraciocínioa tesedosecretárioexecutivoNelson

Machado:

6 Referência a Kelly e Wanna, 2001.



Emdecorrênciadessavisão,asreformasorçamentáriasdeveriamcriarregras

einstituiçõesqueestimulassem,naformulaçãoorçamentária,abuscadeob-

jetivos coletivos racionais. Assim,“os níveis totais de despesas deveriam ser

centralmentedeterminadosedepoisusadosparadisciplinaremasnegociações

orçamentáriassubsequentes”(KellyeWanna,2001:59).Porsuavez,ogeren-

cialismo identificou,nosvalores,nas regrasenaspráticasdaadministração

pública,afontedaineficiênciagovernamental,jáqueenfatizavaaprobidadee

acondescendência,emdetrimentodaeficiência.Consequentemente,“osbu-

rocratasdeambasasagências,gastadoraseguardiãs,‘administravam’regrase

regulamentosaoinvésde‘gerenciar’seuprogramaeseusrecursosdepolítica”

(Ibid.,p.61).Assoluçõespropostasforamaadoçãodastécnicasdegerencia-

mentodosetorprivado,amelhoriadaqualidadedosserviçosprestadoseo

fortalecimento da responsabilização do gerenciamento operacional, além da

articulaçãoentreosprogramaseseusobjetivosealigaçãoentreaavaliaçãodo

programaeasalocaçõesorçamentárias.

(Machado,2005:51)

DeacordocomClaudianoManoeldeAlbuquerque,secretárioadjun-

to de orçamento federal, da Secretaria de Orçamento Federal (SOF), do

MinistériodoPlanejamento,OrçamentoeGestão(MPOG),atendênciaé,

defato,internacional.

Basicamente, o que nós temos em outros países do mundo? Nós temos alguns

países que já avançaram no sentido de ter uma avaliação um pouco mais técnica


3�r e F o r M a S e G e S t ã o P ú B L I C a

no processo de alocação. E, basicamente, o que é isso? É você introduzir práti-

cas de governança, governança das instituições sobre os seus processos, os seus

servidores, mas governança também da sociedade sobre as instituições públicas.

Quando nós tivermos esse nível de governança, da sociedade sobre as instituições,

o que nós vamos ter que mostrar para a sociedade? Vamos ter que mostrar exata-

mente o custo e o benefício das políticas públicas.

(EntrevistacomClaudianoManoeldeAlbuquerque,15mar.2010)

figura 1

Sistema de Informação de Custos do Governo FederalRelacionamento: políticas públicas, recursos, atividades e objetos de custo

PoLítICaS PúBLICaSdeterminam os programas, as atividades e os recursos para

executá-las

oBjetoS de CuSto

Classificação funcional

Classificação institucional

(centros de responsabilidade)

Produtos/Serviços

Funções e subfunções

Poder ÓrgãouGouGe

q PPa

q Ldo

q Loa

q recursos necessários

q Pessoalq Material e

serviçosq equipamentos

Fonte: machado, 2005.

ProGraMaS

ProjetoS

atIVIdadeS



Finalmente,háquesemencionar,noconjuntodasvariáveishistóricas

quetornamhojepossívelarealizaçãodolongamenteacalentadoprojetode

constituiçãodeumsistemadecustos,ocitadoavançotecnológico,tradu-

zidonaesferaespecíficadagestãopúblicabrasileirapelapossibilidadede

articulação,nummesmobancodedados,nummesmodata warehouse,de

umasériededadoseinformações,separadosporfunçõeseórgãosdistintos

daadministraçãocentral.

Combase,portanto,nestecenáriohistóricobrasileirodasúltimascin-

codécadas,passamosagoraadescrever,emdetalhes,atrajetóriaderealiza-

ção,afinal,doSistemadeInformaçãodeCustosdoGovernoFederal,esta

ferramentadegestãoecontroletãoansiada.


2 f o r m a ç ã o d o m a r C o r e g u l a t ó r i o

Osantecedentesdaconstruçãodosistemadecustosserãoapresentadosa

seguiratravésdeummapeamentodomarcoregulatóriosobreotema,cuja

cronologiaestáresumidanoquadroaofinaldestecapítulo.

Apreocupaçãocomacontabilidadedecustosnaadministraçãopúbli-

catemcomomarcoinicialaLeino4.320,de1964,emvigoraindahoje,e

queestatuinormasgeraisdedireitofinanceiroparaaelaboraçãoeocon-

troledosorçamentosebalançosdaUnião,dosestados,dosmunicípiosedo

DistritoFederal.Noseuart.85,eladetermina:

Art.85—Osserviçosdecontabilidadeserãoorganizadosde formaaper-

mitiremoacompanhamentodaexecuçãoorçamentária,oconhecimentoda

composiçãopatrimonial,adeterminaçãodoscustosdosserviçosindustriais,

olevantamentodosbalançosgerais,aanáliseeainterpretaçãodosresultados

econômicosefinanceiros.

Os serviços industriais especificadosnoartigo referiam-seao forne-

cimentodeágua,coletaetratamentodeesgoto,geraçãoedistribuiçãode

energia.Aleideterminavaaindaacriaçãodeumacontabilidadeespecial

paradeterminaçãodoscustosdosserviçospúblicosindustriais.Ainclusão

donovosistemadecontas,dosistemadecustosindustrialnãointerferiria



nossistemasdeescrituraçãojáexistentes:orçamentário,financeiro,patri-

monialedecompensação(Machado,2005).

Em 1967, a administração pública passou por uma ampla refor-

ma administrativa capitaneada por Roberto Campos, então ministro do

PlanejamentonogovernoCastelloBranco(1964-1967), comumcaráter

descentralizadorebuscandoreestruturaragestãopública,criandoparaisso

entidades, como fundações, empresas públicas, sociedades de economia

mistaeautarquias.Interessadestacarqueentreosprincípiosfundamentais

daadministraçãofederaldefinidosnanormaestavaocontrole,aoladode

planejamento,coordenação,descentralizaçãoedelegaçãodecompetência.

Aindatendocomofocoaquestãodoscustos,edemonstrandoaatençãodo

legisladorparaesteponto,oDecreto-leino200,quedispôssobreestanova

organizaçãodaadministraçãopública,tambémtratoudotemanoseuart.

79,aoestabelecerquea“contabilidadedeveráapuraroscustosdosserviços

deformaaevidenciarosresultadosdagestão”.7

Emboraosistemadecustosnãosetenhadisseminado,algunsminis-

térios adotaram a apuração de custos dos servi-

çospúblicos,comofoiocasodosministériosda

AeronáuticaedaEducação,bemcomodoBanco

Central.

Durante os anos 1980 o Brasil atravessou

umacrisefiscalcomsériasconsequênciaseconômicasesociais;doponto

devistapolítico,destacaram-searedemocratizaçãoeostrabalhosemtorno

7 decreto-lei no 200, de 25 de fevereiro de 1967.


43F o r M a ç ã o d o M a r C o r e G u L at Ó r I o

daelaboraçãodanovaConstituiçãoque,entreasváriasinovações,ampliou

opapeldoCongressoNacionalemrelaçãoaoprocessoorçamentário.

Nessecontextofoicriada,em1986,aSecretariadoTesouroNacional

(STN),8 unificando a antiga Comissão de

Programação Financeira e a Secretaria de

ControleInterno,comoobjetivodeauxi-

liar o Ministério da Fazenda na execução

deumorçamentounificado.Constituiram-

seosórgãoscentraisdoSistemadeAdministraçãoFinanceiraFederaledo

SistemadeContabilidadeFederal.Umadesuasações foia implantação,

noanoseguinte,doSistemaIntegradodeAdministraçãoFinanceiradogo-

verno federal (Siafi)—um instrumentodeacompanhamentoecontrole

dosgastospúblicosquemarcouacontabilidadepúblicafederal.Deacor-

docomositedosistema(www.tesouro.fazenda.gov.br/siafi/objetivos.asp),

o“Siafiéoprincipalinstrumentoutilizadopararegistro,acompanhamento

econtroledaexecuçãoorçamentária,financeiraepatrimonialdoGoverno

Federal”.

O que ocasionou foi que, no processo histórico, teve uma evolução forte da con-

tabilidade no âmbito federal, com a implantação do Siafi (Sistema Integrado de

Administração Financeira) em 1987, que tem uma base contábil e que adota um

plano de contas que, para aquela época, em 1987, foi um plano de contas inovador,

um plano de contas que já incorporava uma mudança, inclusive um pouco de mis-

8 decreto no 92.452, de 10 de março de 1986.



tura de contabilidade do setor público com contabilidade societária, já pensando

numa consolidação da União, que tem as empresas e tal. Naquele momento, então,

a contabilidade dá um forte passo no governo federal, para ser instrumento também

de informações, e aí se estrutura o Tesouro, que nasce em 1986.


ComaSTNeoSiafi,ogoverno federalpassoua ter condiçõesde

acompanhardeformacentralizadaeuniformeaexecuçãoorçamentária

de todososórgãosdaadministraçãodiretaedegrandepartedaadmi-

nistração indireta.OSiafipode serutilizadonomodo totalouparcial,

sendoqueoperamnomodototaloExecutivo,aadministraçãodireta,o

LegislativoeoJudiciário.NãofazempartedosistemaoBancoNacional

deDesenvolvimentoEconômicoeSocial(BNDES)easempresasgover-

namentaisdeeconomiamista.

OSiafirealizatrêstarefasbásicasdagestãopúblicaderecursosar-

recadados,quesão:aexecuçãoorçamentária,aexecuçãofinanceiraea

elaboraçãodasdemonstraçõescontábeis,consolidadasnobalançogeral

daUnião.Nessesentido,apresentaumimportantepapelnocontroledas

contaspúblicas.Valeapontar,noentanto,queestesistemaestruturanteé

voltadoparaocontroledosrecursos,nãosendocapazdeinformarsobre

arelaçãoentredespesaeoresultadoobtido.Éjustamentedesteaspecto

queosistemadecustostrata,priorizandoaanálisedaeficiêncianaalo-

caçãoderecursos.



Nofinalde1998foiaprovadooDecretono2.829,queestabeleceunormas

paraaelaboraçãoeexecuçãodoPlanoPlurianual(PPA)edosorçamentosda

União,fortalecendoanecessidadedogovernodeplanejarsuasaçõeseorça-

mento.OPPAestabeleceosprojetoseosprogramasdelongaduraçãodogo-

verno,definindoobjetivosemetasdaaçãopúblicaparaumperíododequatro

anos.Emconsequência,oministrodoPlanejamentoeOrçamentoeditouuma

sériedeportariasatualizandoaclassificaçãodascontaspúblicas.

A classificação funcional-programática representou um grande avanço na

técnicadeapresentaçãoorçamentária.Elapermitiuavinculaçãodasdotações

orçamentárias a objetivos de governo que, por sua vez, eram viabilizados

pelosprogramasdegoverno.Esseenfoquepermitiuumavisãodo“queogo-

vernofaz”,oquetinhasignificadobastantediferentedocritérioanteriorque

visualizavao“queogovernocomprava”.Apartirdoorçamentodoano2000,

diversasmodificaçõesforamestabelecidasnaclassificaçãovigente,procuran-

do-seprivilegiaroaspectogerencialdoorçamento,comadoçãodepráticas

simplificadorasedescentralizadoras.

(Classificaçõesorçamentárias.PortalSOF/MPOG)9

Nessesentido,estamodernizaçãovai

aoencontrodoquepreconizaosistemade

custos,umavezqueseuspressupostosvol-

tam-separacobrançaderesultadosereali-

9 <www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/estudos/Relatorio_Final_da_comissao_de_custos.pdf>.



dadeproblematizada.Aprimeiraentendidacomoavaliaçãodasociedade

emrelaçãoaresultadosouprodutos,easegundacomoumaabordagem

ondeos“problemas”sãoosestruturadoresdoplano.Umdosaspectosque

tambémvaleapenaressaltaréapossibilidadedeoadministradorassumir

aresponsabilidade,diretamente,porumprograma.Deformageral,trata-se

deumanovaabordagemdagestãopúblicacomumimpactopositivosobre

aformaçãodosistemadecustos.

Outrograndemarcoregulatóriodasfinançaspúblicasfoiainstituição

daLeiComplementarno101,de4demaiode2000,ou,comoémaisco-

nhecida,LeideResponsabilidadeFiscal(LRF).ALRFestávoltadaparaa

responsabilidadenagestãofiscal,enfatizandoemgeraloplanejamentoe

atransparêncianaadministraçãopública.OobjetivodaLRFéfortalecer

avinculaçãoentreasatividadesdeplanejamentoedeexecuçãodogasto

público,garantindoassimumaatuaçãomaisgerencialdosgestores,além

depreverainstituiçãodemecanismosqueasseguremmaiortransparência

paraasociedade.

Emboraabordeasnormasdefinançaspúblicas,anovanormanãore-

vogouaLeino4.320/1964,oquenãoquerdizerqueelanãotenhasofrido

alterações, como podemos ver nos conceitos de dívida fundada, empresa

estatal dependente,operações de crédito,bemcomonotratamentodadoaos

restos a pagar.

Deacordocomofocodestetrabalho,ressalta-sequeaLRFimpõele-

galmenteanecessidadedeumsistemadecustos,conformeseuart.50:



§3oAAdministraçãoPúblicamanterásistemadecustosquepermitaaavalia-

çãoeoacompanhamentodagestãoorçamentária,financeiraepatrimonial.

Nessesentido,elaavançaemrelaçãoàLeino4.320/1964,quelimitava

osistemadecustosaosserviçospúblicosindustriais.Alémdisso,

nãosetratamaisdedeterminarcustosparaauxiliarnaprecificaçãodosser-

viços,masaLRFrequeraconstrução,aimplantaçãoeamanutençãodeum

sistemadecustosquepermitaaavaliaçãoderesultados,dedesempenhoseo

acompanhamentodasgestõesorçamentária,financeiraepatrimonial.

(Machado,2005:22)

Em2001,aLeino10.180veioorganizaranovafinançapública,como

objetivodeorganizaredisciplinarossistemasdeplanejamentoedeorça-

mentofederal,deadministraçãofinanceirafederal,decontabilidadefederal

edecontroleinternodoPoderExecutivofederal.Entresuasdeterminações

estáaevidenciaçãodecustosdosprogramasedasunidadesdaadministra-

çãopúblicafederal.

Recentemente,em2004,oTribunaldeContasdaUnião(TCU),atra-

vésdeacórdão,tambémsemanifestouarespeitodosistemadecustosde-

terminandoaadoçãode

providênciasparaqueaadministraçãopública federalpossadisporcoma

maiorbrevidadepossíveldesistemasdecustos,quepermitam,entreoutros,a



avaliaçãoeacompanhamentodagestãoorçamentáriaefinanceiraderespon-

sáveis,anteodispostonaLeideResponsabilidadeFiscal(LeiComplementar

101/2000,art.50,§3o),naLDOpara2003(Leino10.524/2002,art.21)ena

LDOpara2004(Leino10.707/2003,art.20,§2o).

(AcórdãoTCUno1.078/2004)

Em2005foicriadaaComissãoInterministerialdeCustos,através

daPortariaInterministerialno945,comoobjetivode“elaborarestudos

epropordiretrizes,métodoseprocedimentosparasubsidiaraimplan-

taçãodeSistemasdeCustosnaAdministraçãoPúblicaFederal”(Brasil,

2005).Fizerampartedacomissãoservidoresdediferentesáreas,como

planejamento,orçamento,administração,financeira,contabilidadepú-

blica,controleinterno,gestãoderecursoshumanosegestãodecustos.

Otrabalhomencionaalgumasexperiênciascomsistemasdecustosrea-

lizadasemórgãosespecíficos,taiscomooComandodaAeronáutica;as

organizaçõesmilitaresprestadorasdeserviços(Omps)doComandoda

Marinha;oSiscustos,doComandodoExército;oLaboratórioNacional

deLuzSíncrotron(Síncrotron-CNPq);aSecretariadeEducaçãoSuperior

(Sesu),doMinistériodaEducação(MEC);oBancoCentral;oInstituto

NacionaldeMetrologia,NormalizaçãoeQualidadeIndustrial(Inmetro);

eaEmpresaBrasileiradePesquisaAgropecuária(Embrapa).

Orelatóriofinaldestacomissão,divulgadoemjunhode2006,con-

cluiu-sedoseguintemodo:


4�F o r M a ç ã o d o M a r C o r e G u L at Ó r I o

AprincipalconclusãodaComissãodizrespeitoaocaráterimprescindívelda

definiçãodeumaPolíticadeCustosparaaAdministraçãoPúblicaFederal,

dadaadimensãoculturaldoproblema.Nessesentido,aPolíticadeCustos

devedeixarclaroquemdevefazeroquêecomodeveserfeito.[...]adificulda-

decomeçanadefinição“doquefazer”e“dequemvaifazer”.Reconhecendo

taisdificuldades,aPolíticadeCustosrespondecomasdiretrizesdegradua-

lismoedeabrangência.Essasdiretrizesestabelecemqueasprópriasorgani-

zaçõesfederaisserãoasresponsáveispelaapuraçãodeseusindicadoresde

custos num primeiro momento, bem como pelo desenvolvimento de seus

sistemasdecustosemmomentosubsequente.Porconseguinte,todasasor-

ganizaçõesfederaiscumprirãoasnormasprescritaspelalegislação.Porém,

sugere-sequeamensuraçãodecustossejaimplementadadeformagradual.

EsteéoreconhecimentodaComissãodequeacapacidadedasorganizações

deconstruirsistemasdecustosébastantedesigual.

(ComissãoInterministerialdeCustos.Relatóriofinal[Brasil,2006])

Orelatóriotambémrealçavaoproblemade“comofazer”osistemade

custoseadimensãoculturaldoproblema.Porfim,identificavafatorescríti-

cosdecurtoemédioprazoalertandoparaosdesafiosdestaempreitada.

Apósasrelevantescontribuiçõesdacomissãointerministerial,oproble-

macentralaindapersistia:comoconstruir,implantare“fazeracontecer”o

SistemadeInformaçãodeCustosnoGovernoFederal?Nosegundosemes-

trede2008,apartirdeformulaçãoconjuntadosecretárioexecutivodoMF,



NelsonMachado,comoentãodiretordeGestãoEstratégica,VictorHolanda,

reforçou-seaaplicaçãodaabordagemsistêmicaaoconjuntodeproblemas

enfrentadosnoMinistériodaFazenda,oqueculminou,naprática,numa

“abordagempormacroprocessos”.10

Noiníciode2009,sintetizandoasdiscus-

sõesanteriores,VictorHolandapropôsomode-

lodeimplantaçãoem13componentes,modelo

esteque,pelasuaconformaçãoesquemática,foi

apelidadopelosecretáriodoTesouroNacional

de “rodoviária”. Em seguida formou-se en-

tão o grupo técnico na Secretaria do Tesouro

NacionaldoMinistériodaFazenda,comointuitodeproduziraversãoini-

cialdoSistemadeInformaçãodeCustosdoGovernoFederal,emparceria

comoServiçoFederaldeProcessamentodeDados(Serpro).

Ascontribuiçõesdacomissãointerministerial foram,emsuamaioria,

aceitas,sendofeitosapenasalgunsajustesnaconcepçãodomodelogeralem

que,porexemplo,seoptouporumaimplantaçãoemduasdimensõesconco-

mitantes:a)umamacro,sistêmica,generalizante;eb)outramicro,específica,

particular,querespeitavaaespecificidadefísicaoperacionaldecadaórgãoou

entidade.Comoditoanteriormente,omodelogeral,pelasuacaracterística

deencontro,recebeuoapelidode“rodoviária”,decorrentedasuacaracterís-

ticabásicafundamentaldejuntarasduasdimensões,osdois“mundos”.De

umlado,oprocessodedutivodealocaçãodosgastosaosobjetosdecustosa

10 o tema da abordagem por macropro-cesso, tanto o “orçamentário e financeiro” quanto o do “crédito tributário” inspirados no enfoque sistêmico, foi amplamente documentado.



partirdavisãodosórgãoscentrais;dooutro,oprocessoindutivo,doparti-

cularparaogeral,dasnecessidadesfísico-operacionaisdosórgãossetoriais

finalísticos(saúde,educação,segurança,infraestruturaetc.).

Estamodelagemdefatopossibilitouqueoprocessoavançasse,poisper-

mitiuconciliarasváriasvisõesdoproblemae,acimadetudo,rompercoma

inérciaquantoàsuaconstruçãotecnológica.

Cronologia do marco regulatório

Lei no 4.320 17 mar. 1�64 estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da união, dos estados, dos municípios e do distrito Federal.

decreto-lei no 200 25 fev. 1�67 art. 7�: estabelece que a “contabilidade deverá apurar os custos dos serviços de forma a evidenciar os resultados da gestão”.

decreto no �2.452 10 mar. 1��6 Cria a Secretaria do tesouro nacional.

decreto no 2.�2� 2� out. 1�� estabelece normas para a elaboração e execução do Plano Plurianual e dos orçamentos da união, e dá outras providências.

Lei Complementar no 101

4 maio 2000 Lei de responsabilidade Fiscal.

decreto no 3.5�� 6 set. 2000 dispõe sobre o sistema de contabilidade federal (revogado pelo decreto no 6.�76/200�).

Lei no 10.1�0 6 fev. 2001 nova Finança Pública.

acórdão no 1.07�, do tCu

2004 determina a adoção de providências para que a administração pública federal possa dispor, com a maior brevidade possível, de sistemas de custos.

Portaria Interministerial no �45

26 out. 2005 Cria a Comissão Interministerial de Custos.

decreto no 6.�76 7 out. 200� dispõe sobre o sistema de contabilidade federal.


3 d a C o n C e P ç ã o d o S i S t e m a à S u a i m P l e m e n t a ç ã o

OSistemadeInformaçãodeCustosdoGovernoFederaltemsidodesen-

volvido no âmbito do Ministério da Fazenda, por iniciativa do secretá-

rioexecutivoNelsonMachado,esobacoordenaçãotécnicadeVictorde

Holanda,professordaUniversidadeFederaldoRioGrandedoNorte,di-

retordeGestãoEstratégicadoministério.Osdoisseconheceramnapós-

graduaçãonaFaculdadedeEconomia,AdministraçãoeContabilidadeda

UniversidadedeSãoPaulo(FEA/USP),ondedesenvolveramsuastesesna

áreadecontroladoriaecontabilidade,tendoMachadoestudado,especifica-

mente,asdiretrizesparaumsistemadeinformaçãodecustos.

NelsonMachado foidiretordaEscolaFazendáriadoEstadodeSão

PauloecoordenadordoProgramadeModernizaçãodoControleInterno

e Administração Financeira (Promociaf), conduzido pela Secretaria de

FazendadoEstadodeSãoPaulode1997a1998,quandoconvidouHolanda

pararealizarumaconsultoriasobreesteprojetodemodernização.

AparceriafoiretomadanogovernofederalquandoMachadoassumiu,

noprimeirogovernoLuiz InácioLuladaSilva(2003-2007),aSecretaria

ExecutivadoMinistériodoPlanejamento,OrçamentoeGestão(MPOG),

sobgestãodoentãoministroGuidoMantega.NessemomentoMachado



e Holanda começaram a desenvolver o projeto da “agenda da eficiência

daqualidadedogasto”.Nofinalde2004,Mantega saiudoministério e

assumiu o cargo de presidente do Banco Nacional de Desenvolvimento

EconômicoeSocial(BNDES).MachadopermaneceunoMPOGtornando-

se,inclusive,ministrointerinoporumperíodo.

Em2006MantegafoinomeadoministrodaFazendae,poucotem-

podepois,voltouaconvidarMachadoparaserseusecretárioexecutivo.

JuntocomHolanda,queemagostode2007veioparaaFazenda,conti-

nuouadiscutiraelaboraçãodeumsistemadeinformaçãodecustospara

aadministraçãopúblicafederalemgeral,considerandoanecessidadees-

tabelecida tantona legislaçãoquantonacobrançaporpartedosórgãos

controladores.

Essa questão (do sistema de custo) sempre esteve colocada. O Ministério da

Fazenda estava preocupado com isso, o Ministério do Planejamento, também,

sempre esteve preocupado com isso, Tesouro, STN e tal. Quando eu vim para a

Secretaria Executiva do Ministério da Fazenda, nós passamos a trabalhar, aqui

no ministério, pensando o ministério em termos dos macroprocessos. [...] E no

macroprocesso orçamentário-financeiro nós identificamos, juntamente com o

Ministério do Planejamento, um conjunto de projetos que eram importantes para

que a gente diminuísse a fragmentação que tem nesse processo de construção do

orçamento, execução da despesa e o controle. [...] E, dentro desses itens desses

projetos, um deles é custo do setor público. Então, nesse sentido é que esse pro-


55d a C o n C e P ç ã o d o S I S t e M a à S u a I M P L e M e n ta ç ã o

jeto, ele começa a ter corpo aqui no Ministério da Fazenda e no Ministério do

Planejamento.


O processo de concepção, desenvolvimento e implantação do SIC

vemsendosustentado,portanto,em adequadasbasesteóricasconceituais,

naabordagemsistêmica,naflexibilidadeadaptativa,nogradualismoena

concomitância.Noque tange àsdiretrizes teóricas conceituais, aprinci-

palreferênciaéotrabalhodetesedeMachado(2002)intitulado:Sistema

de informação de custos: diretrizes para integração ao orçamento público e à

contabilidade governamental.Napartedametodologiadedesenvolvimen-

toeimplantaçãovaleu-se,fundamentalmente,datesedeHolanda(2002):

Controladoria governamental no contexto do governo eletrônico — uma mo-

delagem utilizando o enfoque sistêmico e a pesquisa-ação na Coordenadoria de

Controle Interno da Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo.Ambasas

tesesdedoutoradoforamdefendidasnaFEA/USPe,nãoobstanteoriundas

dereflexãoteóricaacadêmica,contaramcomelevadaaderênciaaomundo

prático,decorrentesquesãodeexperiênciasvividasporseusautoresno

governodoestadodeSãoPauloentreosanosde1996e2002.11

Para Machado, embora o tema fos-

se uma preocupação presente há muito

tempo, ele ganhou organicidade quando

Holandacomeçouadesenharomacropro-

11 para mais informação sobre os traba-lhos de custos, acessar: <www.socialiris.org/custosnosetorpublico>.



cessoorçamentário-financeiro,culminandocomapropostadeimplantação

em13componentes,conformeanteriormentereferido:

A partir desse momento é que começa a ter um projeto de custos de verdade,

um projeto para fazer a implantação do sistema de custos, com recursos aloca-

dos, com especificadores, com contrato com o Serpro,12 com o apoio da Fundação

Getulio Vargas, que praticamente apoia esse macroprocesso desde o primeiro mo-

mento.


Foramrealizadasalgumasfasesatéqueosis-

temaatingisseostatusatual.Noprojetobásico,

por exemplo, a versão inicial estava focada em

dois sistemas estruturantes: o Siafi e o Siape.13

Estes sistemas não foram alterados para a in-

clusãodedados,permanecendocomonívelde

detalhamentorestritoàmenorunidade forneci-

dapeloSiape.Comestaversãofoipossívelgerarrelatóriosgerenciaisque

enfatizassemaqualidadedogastopúblico,planejarasetapasposteriores

combaseemestimativasdetamanho,prazoerecursosnecessáriosaoaper-

feiçoamentodosistema.14

AconcepçãodoMinistériodaFazendabaseava-setambémnanecessi-

dadedeumsistemadecustosquenãolevassemuitotempoparacomeçara

12 serviço Federal de processamento de dados.

13 sistema integrado de administração de Recursos Humanos.

14 projeto básico apresentado pela stN no ii seminário do sistema de custos da administração pública.



serimplantado.Paraissofoiessencial(apósamodelagemconceitual)aatu-

açãodoTesouroNacionalnaimplementaçãodomodelodeajustecontábil,

oriundodareflexão teórica formuladanas tesesanteriormentecitadas.Os

ajustescontábeisbasicamentetransformamem“custo”osdadosdisponíveis

noSiafinumaaproximaçãomaisadequadaaosistema.Arealizaçãodosse-

mináriosfoiimportanteparaaapresentaçãodasdiferentesfasesdoprocesso

de elaboração, propiciando a visualização de seus avanços e discussão de

propostasempontosespecíficosdosistema,conformemostraacoordena-

dora-geraldeSistemaseTecnologiadeInformaçãodaSecretariadoTesouro

Nacional,MariaBetâniaGonçalvesXavier:

São muitos gestores e o nível de discernimento deles com relação a custo é muito

díspar. Então, houve uma ação, comandada pela própria Secretaria Executiva,

de se iniciar a discussão de custos dentro da administração; então houve se-

minários específicos para tratar isso, tentando construir esse modelo de o que

seria o sistema de custos. Então, o desafio foi: compatibilizar essas estruturas

do que nós identificamos que é essencial para um sistema de custos, que é um

centro de custos.

(EntrevistacomMariaBetâniaGonçalvesXavier,15mar.2010)

Oespaçoparaosdebatessobreoprojetodesistemadecustosfoiaber-

to,principalmente,atravésdarealizaçãodesemináriosaolongode2009.

Foram realizados três seminários em Brasília, sendo um internacional.



Alémdisso,foicontratadaaconsultoria

da FGV Projetos,15 com o objetivo de

mapearasexperiênciasdeutilizaçãode

umsistemadecustosnacional e inter-

nacionalmente.Comisso,abriu-seespaçoparaodebatedeopiniões,coma

participaçãodediferentessetoresdogoverno,contadoreseacademia.

Aimportânciadodebateedoenvolvimentodediversosatorespode

servisualizadanafigura2.

figura 2

15 Fundação Getulio Vargas projetos.

Fonte: Victor Holanda (2009), seminário de informação de custos na administração pública Federal.

CidadãoSociedade

Legislativo

judi

ciár

ioexecutivo

Custos

eficiência Qualidade do gasto

academia Pesquisa

adm. pública

uFPe

uSP

FGVoutras

uerj Stn

outros CGu

SoF

Spoas

efetividade eficácia


5�d a C o n C e P ç ã o d o S I S t e M a à S u a I M P L e M e n ta ç ã o

Oprimeirosemináriosobreosistemadecustosfoirealizadoemabril

de2009econtoucomaparticipaçãodediversasáreasdogovernoetam-

bémdeestudiosos.Aseguirsepodemconferirasprincipaisinformaçõese

palestrasapresentadasduranteoevento,quedemonstramoenvolvimento

eparticipaçãodediferentesáreasdaadministraçãopúblicaedaacademia.

I Seminário de Informação de Custos na administração Pública Federal

objetivos

Geral

q discutir o projeto de implantação do sistema de informação de custos da administração pública

Federal, à luz das experiências (internacional e nacional).

Específicos

q discutir modelo conceitual e estratégia de implantação para sistemas de custos no setor público;

q apresentar o atual estágio e os próximos passos de desenvolvimento dos componentes do projeto;

q acordar metas e prazos de implantação do sistema.

Palestras

Abertura

secretaria executiva do ministério da Fazenda

secretaria executiva do ministério do planejamento, orçamento e Gestão

secretaria do tesouro Nacional

secretaria de orçamento Federal

diretoria de Gestão estratégica do ministério da Fazenda

escola de administração Fazendária

Fundação Getulio Vargas

Projeto de implantação do Sistema de Custos da Administração Pública Federal

Victor Holanda — diretor de Gestão estratégica do ministério da Fazenda

cleber Ubiratan oliveira — secretário adjunto do tesouro Nacional



Experiência internacional na modelagem e implantação de sistemas de custos no setor público

expositor: prof. Ricardo lopes (FGV), coordenador do estudo comparado internacional de sistemas de

custos

comentadores: prof. Francisco Ribeiro (UFpe), prof. lino martins (Uerj), prof. Wellington Rocha (Usp)

Relator: prof. andré aquino (Usp)

Ajustes contábeis

Gilvan dantas — coordenador-geral substituto de contabilidade da stN

Modelo de mensuração de unidades físicas

cleber oliveira — secretário adjunto do tesouro Nacional

Modelagem de dados e compatibilidade de estruturas

maria Betânia Xavier — coordenadora-geral de sistemas e tecnologia da informação da stN

carlos Felício afonso — coordenador-geral de integração de sistemas de informação da diges/mF

miyuki abe — superintendente de Relacionamento com clientes do serpro

Metas e prazos para o Sistema de Informação de Custos do Governo Federal

Nelson machado — secretário executivo do ministério da Fazenda

cleber oliveira — secretário adjunto do tesouro Nacional

Victor Holanda — diretor de Gestão estratégica do ministério da Fazenda

Gilberto paganotto — diretor-superintendente do serpro

Foramidentificadosseispúblicos-alvoparaosistemadecustos,com

perfiseinteressesdistintos:

q subsecretariasdeplanejamento,orçamentoeadministração(Spoas)

dosministériosedemaisórgãossetoriais(usuáriosdosistemaSiafi);

q gestoresdeprogramas(usuáriosdosistemaSigplan);



q altasautoridades;

q ógãoscentrais(SPI,16SOFeSTN);

q ógãosdecontrole(CGUeTCU);

q sociedadeemgeral.

Entreaspremissasediretrizesaponta-

dasdestacava-seadefesadequeaexistência

deplataformaseprocedimentosdiferentes

não invalidaria o modelo. “Quanto mais

padronizadosforemosInfraSIGs,17menos

necessidadedeajustenacamadaintermediária(‘rodoviária’)”eaestratégia

deimplantaçãoemparaleloeconcomitantecomoutrasmelhorias.

Nessesemináriofoidestacadaaimportânciadopatrocíniodaaltaad-

ministraçãonoprocessodemudançadaculturaemrelaçãoaocusto,en-

fatizandosuaimportânciaeconsiderandoprioridadeousodomodelona

análisederesultadosedesempenho.

Cumpre destacar que nesse seminário percebia-se ainda alguma re-

sistênciaemrelaçãoaosistemadecustosquefoiapresentado.Umareação

esperada,tendoemvistaasdiferentesvisõessobreocustoesobreaimpor-

tânciadotipodeinformaçãogerencial.

Osegundoseminárioocorreunodia11desetembrodomesmoano,e

jáfoipossívelconstatarumamudançapositivanamedidaemqueosistema

começouaficarmaisclaroparatodos.Duranteoeventoforamapresenta-

16 secretaria de planejamento e investi-mento estratégico.

17 sistemas internos de informações gerenciais das instituições.



dosdiversosaspectosdoprojetodeimplementaçãodeumsistemanacional

deinformaçãodecustosaplicadoaogovernofederal,alémdoestudocom-

parativo internacionalsobrecustosnosetorpúblico,realizadopelaFGV

Projetos,porsugestãoeorientaçãodeVictorHolanda.Oeventofoitrans-

mitidopormeiodetecnologia streamingesistemadevideoconferência,per-

mitindooacompanhamentoremotopelosparticipantes.18

Finalmente,oSeminárioInternacionalInfor-

maçãodeCustosnoSetorPúblicoaconteceunos

dias3e4dedezembrode2009,comorealização

do Ministério da Fazenda e do MPOG, com as

seguintes instituiçõespatrocinadoras:Fundação

Getulio Vargas, Escola de Administração Fazendária (Esaf), Conselho

Federal de Contabilidade, Instituto Social Íris e embaixada britânica no

Brasil.Seusobjetivoseram:

q objetivo geral—promoveradiscussãosobremensuraçãodecustos

e destacar sua importância para a melhoria da qualidade do gasto

no setorpúblico, tendoemvistaodesenvolvimentodoSistemade

InformaçãodeCustosdoGovernoFederal.

q objetivos específicos—apresentarresultadodapesquisasobreexpec-

tativasdospotenciaisusuáriosdas informaçõesdecustosnaadmi-

nistraçãopública federal;apresentaroconceito,estruturae funcio-

nalidadesdoSistemadeInformaçãodeCustosdoGovernoFederal;

18 cf. site do instituto social íris: <www.socialiris.org/forum/viewtopic.php?f=24&t=62>. acesso em: jun. 2010.



analisaraexperiênciainternacionalrecentenamensuraçãodecustos

nosetorpúblico;eidentificarpropostasquesubsidiassemoproces-

sodeimplantaçãodoSistemadeInformaçãodeCustosdoGoverno

Federal.

Conformeoprogramaaseguirdemonstra,19estesemináriodesenvolveu

uma forte dinâmica em torno das oficinas

detrabalhocomafinalidadedeaprofundar

cadaumdeseuselementos.ParaHolanda,a

importânciadossemináriosfoiclara.

Se temos um modelo teórico, então precisa-

mos de um envolvimento dos diversos atores

no processo; assim criamos um negócio chamado ponto de reflexão de alto nível,

que são os seminários. A gente chama todo mundo e diz: olha, o nosso modelo é

esse aqui. Você está se enxergando aqui dentro? Você quer contribuir, você quer

discordar? Então a gente discutia tudo. Não tem nenhum problema. Está gra-

vado. Ninguém está isento aqui ou então está impedido de dizer o que pensa. A

gente chama a comunidade internacional para ver o que a gente está fazendo,

o mundo está fazendo. Totalmente transparente e aberto. Agora nós queremos

fazer. Enquanto você não tiver algo melhor, nós vamos fazer o que a gente está

enxergando.

(EntrevistacomVictorBrancodeHolanda,26fev.2010)

19 elaborado a partir de informações dispo- níveis em: <www.joaomarcelo.net/index.php? option=com_content&view=article&id=18:seminario-internacional-informacao-de-custos-no-setor-publico&catid=3:posts&itemid=10. acesso em: jun. 2010.



Seminário internacional — Programação

Quinta-feira, 3 de dezembro de 200�

Cerimônia de abertura


João Bernardo Bringel — secretário executivo do ministério do planejamento, orçamento e Gestão

arno Hugo augustin Filho — secretário do tesouro Nacional

mauro sérgio Bogéa soares — diretor-geral da escola de administração Fazendária

luiz augusto Navarro Filho — secretário executivo da controladoria-Geral da União

Ubiratan aguiar — presidente do tribunal de contas da União

marcos Vinícius mazoni — presidente do serpro

carlos ivan simonsen leal — presidente da Fundação Getulio Vargas

Sessão I: Expectativas dos usuários sobre informações de custos: resultados da pesquisa aplicada na

administração pública

diretoria de Gestão estratégica da secretaria executiva, ministério da Fazenda

Sessão II: A implantação do Sistema de Informações de Custos do Governo Federal: uma base ampliada

de apropriação de informações

Victor Holanda — diretoria de Gestão estratégica/se/mF

Gilvan dantas — secretaria do tesouro Nacional

Sessão III: Experiências e perspectivas da utilização da informação de custos na administração pública

internacional

Klaus lüeder — Universidade de Frankfurt (fundador da pesquisa internacional comparativa em

contabilidade Governamental — cigar)

debatedores: Fundação Getulio Vargas e instituições acadêmicas

Sexta-feira, 4 de dezembro de 200�

Reunião das oficinas de trabalho

oficina 1: apropriação da informação de custo para a melhoria do processo de planejamento, orçamento

e execução financeira



oficina 2: apropriação da informação de custo para a gestão e sua interação com os atuais sistemas

gerenciais exclusivos dos órgãos setoriais (finalísticos)

oficina 3: desafios na integração dos sistemas governamentais e harmonização das estruturas

administrativas com foco da geração da informação de custos

oficina 4: experiências internacionais de utilização de informações de custos na gestão pública

oficina 5: diretrizes da stN para a adoção do regime de competência na contabilidade pública brasileira:

estágio atual, perspectivas e principais desafios

Apresentação das conclusões das oficinas em plenário

Relatores de cada oficina de trabalho

Resumo de lições para o Brasil

especialistas da Fundação Getulio Vargas e instituições acadêmicas

Cerimônia de encerramento


Oresultadopodeservistoaseguir:

Quando nós chegamos no terceiro seminário e nós mostramos o sistema, foi

uma surpresa, as pessoas se surpreenderam. E foi uma surpresa positiva, não

é? E as pessoas têm visto que o sistema está trazendo informação, a informação

estratégica, a informação relevante, que é a informação que vai retroalimentar o

sistema deles, e isso tem aberto portas.

(EntrevistacomGilvandaSilvaDantas,15mar.2010)

Comisso,épossívelconstatarosavançosnaformulaçãoeelaboração

dosistemadecustosnãoapenasemtermosdosistemaemsi,mas tam-



bémemrelaçãoaoposicionamentoeexpectativadosseusfuturosusuários.

Estes,porsuavez,foramconsultadosmaisdetalhadamenteatravésdeuma

pesquisarealizadanosegundosemestrede2009,combaseemquestioná-

rios(veranexo,nofinaldestelivro).

Os questionários foram respondidos por cerca de 1.648 servidores,

sendo1.447doPoderExecutivo, 51doPoder Judiciário e13doPoder

Legislativo,sendoque,entreosdoPoderExecutivo,51%eramservidores

daadministraçãodiretae39%deautarquiasefundações.Valedestacarque

grandepartedosrespondentesvemdesempenhandoatividadesdeadminis-

traçãofinanceira,orçamentoefinanças.

Asexpectativasdosrespondentesemrelaçãoaosistemadecustos,que,

comovimos,estãoemsuamaiorianoPoderExecutivo,obedecemàseguinte

ordem: acreditam que informação de custos seria importante, em primei-

ro lugar, para melhorar o planejamento das atividades; em segundo, para

controlaregerenciarasatividades;emseguida,parapromovermelhorianos

processose,apenasnaquartaequintaposições,estariaareduçãodoscus-

tosdasatividadeseprodutos,bemcomodosinsumosutilizados.Informara

sociedadeestariaemsextolugare,porúltimo,ainformaçãodecustoseria

importanteparafixarpreçosderecuperaçãodeserviçosedevenda.

Paraamaioriadosqueresponderamàsquestões,estáclaroqueain-

formaçãodecustosrefere-secommaisforçaàeficiênciadoqueàeficácia

ouefetividade.Aindaemtermosdecompreensãoconceitual,demonstra-se

apreocupaçãocomoníveldeentendimentoconceitual,técnicoeoperacio-



naldosusuáriosparaosucessodosistema,apontandoparaaimportância

dotrabalhodetreinamentoaserdesenvolvido.

Além dos dados sobre o sistema de

custos,apesquisatambémmostrouqueo

SiafieoSiasg20sãoossistemasestruturan-

tes mais utilizados nas unidades dos res-

pondentes,sendooSiafimuitobem-avalia-

do,aoladodoSiapeeSCDP21emtermosde

facilidadedeuso.

20 sistema integrado de administração de serviços Gerais.

21 sistema de concessão de diárias e passagens.


4 C o n C e i t o d e C u S t o n a a d m i n i S t r a ç ã o P ú b l i C a e e S t r a t é g i a g e r a l d e i m P l e m e n t a ç ã o d o S i S t e m a

Então, toda a concepção é de um modelo, que a gente chamou de

gradualismo, mas que preserva a visão do todo. É você enxergar o

todo e dizer o seguinte: o que é essencial aqui para a gente começar

um processo de mudança comportamental, cultural?

(EntrevistacomVictorBrancodeHolanda,diretordeGestãoEstratégicado

MinistériodaFazendaecoordenadordoprocessodeimplantaçãodo

SistemadeInformaçãodeCustosdoGovernoFederal,26fev.2010)

Comovimosanteriormente,umadasmaioresdificuldadesdoprocessode

constituiçãodoSistemadeInformaçãodeCustosdoGovernoFederalera

deordemconceitual:comodefinirprodutosparaesseramodeatividades

tãodistintodainiciativaprivada,deondeprovinhamosmodelosteóricos

deformaçãodecustosemcontabilidade?

Paraalémdecertosserviçospúblicosquemaisfacilmentepoderiam

serassimiladosànoçãodeproduto—comoosdefornecimentodeenergia,

saneamentobásicoetc.—umaalternativaseriaadadefiniçãodoscustosa



partirnãoapenasdeprodutos,massimdirecionadosaoutrosobjetos.Mas

estaopçãoteriasuasprópriasdificuldadesespecíficas,navisãoestratégica

dosformuladoresdoatualsistema:

Eu acho que a questão, mesmo, era de ter uma definição conceitual, e os di-

rigentes aceitarem aquela direção conceitual. Esse é o

ponto. Então... por exemplo, há uma discussão acadêmi-

ca clássica aqui: gestão estratégica de custo associada

a activitybasedcosting.22 Então, custo por atividade;

você tem que desenhar as atividades, ver os direciona-

dores de custos... etc. Bom. Se você vai e coloca essa

formulação teórica como o teu norte, você vai gastar rios de tinta e rios de

dinheiro para definição das atividades, do caderno de atividade... É como diz

o Brimson:23 “as atividades não têm fim”, porque você pode ir quebrando todas

as atividades até onde você quiser, até o mínimo detalhe da atividade. Bom.

Quando você terminar de fazer isso terminou o governo; e vai ter outro cama-

rada que vai ser o secretário da Fazenda, e provavelmente, talvez, ele terá uma

outra ideia que não é aquela...


Certamente,aoportunidadedeseaplicarasferramentasdagestãoes-

tratégicaABCaoscustosdaadministraçãopública,alémdedesejável,poderá

22 conhecido também pela sigla aBc.

23 James Brimson, autor de Contabilidade por atividades.


71C o n C e I to d e C u S to n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a

sercontempladanumfuturopróximo.24Mas,nocontextoatual,o impor-

tanteéqueocompromissoestratégicopri-

mordialcomadisponibilizaçãoimediatado

sistemaparaseususuáriosecontroladores,

eixocentraldoprojetoatual,pôdeserviabi-

lizado—adespeitodasdificuldadesrecor-

rentes—medianteumareconceituaçãoda

noçãodecustos,particularmenteadequada

não somente à realidade da administração

pública brasileira, mas apta a incorporar,

paraanovatarefa,todoocapitaldetrabalho

e informaçãoacumuladosnos sistemases-

truturantesjáemuso.Adiretrizconceitual

fora,inclusive,objetodareflexãodosecre-

tárioNelsonMachadoemsuatese:

E essa eu acho que é a contribuição teórica que a gente acabou dando. Se a

gente entender que essas classificações [já utilizadas nos sistemas estruturan-

tes], elas podem ser tomadas como objetos de custo, juntamente com produto

— quando houver produto, porque o setor público tem muito pouco produto,

físico, concreto, [...], e muitas vezes não dá para identificar. Mas se eu identifico

o custo do órgão, o custo do programa, o custo da função, o custo do projeto, o

24 com efeito, de acordo com o prof. lino martins da silva, eu tenho que ver como é que aqueles recursos são alo-cados às atividades. E se tiver produto, aos produtos. Então, na área pública, quer dizer, ao fazer essa reflexão, nós chegamos naturalmente à metodologia do ABC. Agora, essa metodologia tem que ser feita em duas etapas. O governo federal está tratando ainda da primeira etapa. Porque a primeira etapa é você saber onde os recursos estão alocados. Isso é uma primeira fase. A segunda fase é você ver as atividades. (entrevista com lino martins da silva, 4 mar. 2010.)



custo da atividade, eu já estou com meio caminho andado. Então... E utilizando

a contabilidade existente... [...] Com o sistema de contabilidade que nós temos,

que pega milhões de lançamentos, que tem milhares de pessoas conectadas de

maneira eletrônica, e eu desprezar isso e tentar catar informação nos órgãos?!

Gente! É uma insanidade. Então, qual é a proposta? A proposta é a coisa mais

óbvia. [...]. Se você pega a contabilidade que tem hoje, o orçamento que tem

hoje e trabalha as categorias orçamentárias como os seus objetos de custo,

trabalha a contabilidade que registra as despesas no conceito de despesa, e

pega a despesa liquidada como proxy do custo e faz os ajustes contábeis neces-

sários para transformá-la em custo... pronto! Você tem meio caminho andado.

A outra parte é você conseguir trazer, pelo sistema já existente também, as

unidades físicas. Aí o teu sistema... é só juntar: a despesa ajustada para custo,

nos objetos que já estão na cultura e no programa orçamentário, e as unidades

físicas, que geralmente estão em sistemas já paralelos de todos os ministérios

de Planejamento ou secretarias de Planejamento. Então, basicamente, eu acho

que essa era a linha que faltava.


Arigor,estratégiasemelhantejáforadesenvolvidaantes,pelopróprio

NelsonMachadoemsuapassagempelaSecretariadeFazendadeSãoPaulo,

e, emoutrascircunstâncias,naexperiênciadeLinoMartinsdaSilva,na

Controladoriadacapitalfluminense:



Uma das coisas que nós fizemos na Controladoria do município do Rio foi exa-

tamente... que [...] nós aproveitamos uma tecnologia e fizemos o que o Serpro

vem estudando para fazer; na verdade, nós pegamos as estruturas já existentes.

Não tivemos que desenvolver um sistema de custos. Então, “já tem uma área de

pessoal?”. “Tem.” “Qual é o sistema que roda a folha de pagamento?” “É esse.”

“Já tem uma área de orçamento?” “Tem.” “Qual é o sistema?” “Já tem uma área

de manutenção de frota e essa coisa?” Então, nós fomos pegando esses sistemas

e fomos, na realidade, integrando os sistemas, através de uma estrutura multidi-

mensional...


Trata-se, pois, em primeiro lugar, de utilizar as informações orça-

mentárias disponibilizadas pelo Sistema Integrado de Administração

FinanceiradoGovernoFederal(Siafi),asinformaçõesfísicas,constantes

doSistemadeInformaçõesGerenciaisedePlanejamento(Sigplan),eas

informaçõesdepessoal,queconformamoconteúdodoSistemaIntegrado

de Administração de Recursos Humanos (Siape), articulando-as todas

nummesmobanco,nummesmodata warehouse,dandoaelas,porém,o

necessáriotratamentocontábile,dessemodo,convertendo-aseminfor-

maçõesdecusto.

Estaideiaficamaisvisívelnafigura3.



figura 3

Fonte: odilon Neves Júnior (2009), seminário de informação de custos da administração pública Federal.

Outro sistema já instalado, que tem desempenhado uma função

importantenoprocesso, éoSistemade InformaçõesOrganizacionaisdo

GovernoFederal(Siorg),doMinistériodoPlanejamento:

Siorg é um sistema da estrutura institucional de toda a administração pública.

Ele tem uma tabela única. Então, o que acontece? A nossa estratégia é usar essa

tabela do Siorg para uniformizar as estruturas dos sistemas estruturantes. O

que nós ganhamos com isso? Eu tenho uma tabela única que é o Siorg, e dentro

do Siafi eu tenho a tabela do Siafi. Só que, dentro do Siafi, eu já tenho, dentro

Sigplan

Modelo de convergência

SiestSidor

Siop

Siafi

Siorg

SiapeSCdP

Siasg

Sidor

Custos

Órgão, Uo

UG, Uo, Órgão

Órgão, Uorg

ÓrgãoÓrgão, Uasg

Órgão, Uo



da unidade gestora, o campo do Siorg. Então, vamos supor: essa unidade, aqui

no Siafi, é o código 25.101; no Siorg é o 17.101. Então eu já tenho um de/para

dentro do Siafi. Esse órgão 25.101 do Siafi, lá no pessoal, ele é 30.101. Mas, lá

nesse 30.101, ele tem o código do Siorg também, que é 17.101. Então, na verdade,

eu não vou mexer no Siape e nem vou mexer no Siafi; eu já tenho uma tabela

única em que já está o de/para dentro dos sistemas estruturantes. Então eu vou

aproveitar ela. E aí eu faço o link.


Assim,aprimeiravantagemdaabordagempreconizadaéconstituída

pelo fato de que toda a informação utilizada já se encontra disponível

e é permanentemente atualizada em sistemas estruturantes que já se

encontramemoperação—operaçãoestaque,inclusive,nãosofrequalquer

interferência por conta da nova apropriação de seus dados pelo sistema

decustos—,ecujosprocessosdealimentação tambémjáseencontram

perfeitamente incorporados à rotina dos órgãos públicos e funcionários

envolvidos.Ouseja:nãohánecessidadedenenhumanovaalimentação,

nemmuitomenosaduplicaçãodeesforços.

Comefeito,

a visão desse modelo, também, não é gerar um retrabalho, aumentar a carga de

trabalho do gestor público. Então, qual foi a estratégia? Foi buscar as informações

dentro dos sistemas estruturantes. Então, nós temos um grande sistema, que é o



Sistema de Administração Financeira e Orçamentária do Governo Federal, que

é Siafi, e aí eu tenho a informação financeira, orçamentária e patrimonial, e eu

tenho o Sigplan, em que eu tenho a informação do planejamento e da execução

desse planejamento. Então, eu tenho lá qual é a ação e qual é o programa, qual

é a ação e qual é o produto dessa ação. E eu tenho, por exemplo, o Siape, que é o

sistema de recursos humanos, onde eu tenho a informação tanto financeira como

física: em determinado órgão, quantos servidores têm? Esses servidores estão

lotados no órgão? Estão trabalhando no órgão ou estão cedidos para outro órgão?

Qual é a remuneração desse servidor? Então, lá no Siape eu tenho essa informação.

Assim como eu tenho outros sistemas estruturantes: eu tenho o Siasg, em que eu

tenho a informação das contratações. [...] Não era gerar um sistema que o gestor

tivesse que entrar lá para colocar a informação para gerar custo. Eu vou buscar a

informação onde ela está, que é no sistema estruturante. [...] Então, eu vou pegar

uma determinada ação orçamentária, vou no Sigplan para buscar o produto dessa

ação e vou fazer o cruzamento, e aí eu vou saber qual foi o custo dessa ação e o que

produziu essa ação de governo. Quando eu quero saber o custo de um órgão, então

eu vou pegar a informação financeira do Siafi, da execução orçamentária, e vou

pegar também a informação do Siape, quanto foi a folha de pessoal.


Asegundavantageméque todooajuste contábilnecessárioparaa

conversãodosdiferentes insumos informacionaisemdadossobrecustos

éprocessadoúnicaeexclusivamentepelaequipedaSecretariadoTesouro



Nacional,capacitadaealocadaespecificamenteparaestafinalidade.Trata-

sedesefazeruso,naspalavrasdeVictorBrancodeHolanda,da

proximidade com o Tesouro, com a contabilidade financeira e a contabilidade

propriamente dita, ou seja, que é uma função que está no Tesouro, na Secretaria

do Tesouro Nacional, que é a programação financeira e o controle da execução

orçamentária e financeira.


Ouainda,comonoslembraosecretárioexecutivo:

Como o modelo de custos é feito na confluência da contabilidade e do orçamento,

então, necessariamente, o grande elemento do sistema de custos é o sistema de

contabilidade. O sistema orçamentário é fundamental, mas ele já está na con-

tabilidade, que faz a contabilidade orçamentária. Então era muito natural que

transformar o conceito de despesa em custo fosse um ajuste contábil. Então esse

ajuste contábil é que permite que a gente tenha, rapidamente, a dimensão custo

já estabelecida e definida.


O processo é descrito com maior detalhamento por Gilvan da Silva

Dantas.



Sobre isso, é importante realmente falar que você tem a informação financeira do

Siafi, [...] a despesa orçamentária executada, aquela despesa liquidada. Só que nós

temos algumas situações em que é uma despesa orçamentária, mas não é uma des-

pesa contábil, não é um custo, como o caso da compra da ambulância citado aqui.

A compra da ambulância, na contabilidade pública, é uma despesa orçamentária,

porque é um dispêndio, tem que ter autorização legislativa. Então, é uma despesa

orçamentária, está correto, é uma despesa de capital. Porém, isso não é custo. Então,

eu tenho que pegar a despesa orçamentária do Siafi e dar um tratamento, para levar

para o sistema de custos. Então, eu pego a despesa orçamentária pelo valor total e

vou fazer os ajustes contábeis. Eu vou verificar: essa despesa orçamentária é custo?

Se sim, vai para o sistema de custos; se não, aí eu faço a redução. Então, nós temos

uma despesa, por exemplo, que é a compra de material para almoxarifado: eu com-

prei mil resmas de papel para distribuir para as minhas unidades. Essa compra é

uma despesa orçamentária, mas não é custo ainda, porque ela não foi consumida

ainda lá na minha unidade. Mas ela está dentro da despesa orçamentária. Então, eu

busco essa informação no Siafi e, aqui no sistema de custos, faço o ajuste contábil.

Então, eu verifico lá: despesa orçamentária, valor total, mil. Aí eu vejo: desses mil,

200 são compra de material para estoque. Aí eu retiro esses 200. Então, a despesa

orçamentária fica ajustada para 800. Mas além de eu retirar aquilo que foi a com-

pra para estoque, eu tenho que somar, dessa parte, quanto que já foi consumido, já

foi requisitado pelas unidades. “Ah, foram consumidos 100.” Aí eu somo 100, e aí

a minha despesa orçamentária ajustada passa a ser 900. Opa! Então, essa é uma

informação boa para custo. O que eu vou trabalhar em custo não vão ser os mil, que


7�C o n C e I to d e C u S to n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a

foram a despesa executada; vão ser os 900: mil menos 200, que foram a compra para

estoque, mais os 100, que foram o estoque consumido. Esses são os ajustes contábeis.

Então, nós retiramos da despesa orçamentária: a despesa de capital, investimento,

inversão financeira, amortização da dívida, e retiramos também essa compra de ma-

terial para estoque. E o que nós incluímos como custo? A depreciação dos bens, que

nós temos aqui. As empresas já fazem depreciação. Alguns órgãos, a partir de 2010,

estão começando a fazer depreciação. Então, nós retiramos a compra daquele bem,

retiramos o investimento e a inversão financeira, mas incluímos a depreciação daque-

le bem. Assim como nós retiramos a compra do material para estoque, nós incluímos

o consumo daquele material, por aquilo que foi requisitado pelas unidades. A questão,

por exemplo, das férias, férias e décimo terceiro: quando você paga as férias, isso é o

dispêndio financeiro, mas não é custo. O décimo terceiro, quando você paga o décimo

terceiro, a antecipação lá em junho, ou em dezembro, o valor total, isso também não é

custo. Quando que vai ser custo? Cada um doze avos que o servidor trabalhou. Então,

nós começamos a fazer a provisão de férias, a provisão de décimo terceiro, quer dizer,

cada um doze avos. Janeiro: eu calculo um doze avos, pego essa informação e levo

para o sistema de custos, e quando eu pagar as férias dele, isso não vai ser custo, vai

ser simplesmente a saída de caixa. Foi custo cada mês que ele trabalhou. Tudo isso

nós fazemos através desses ajustes contábeis.


Afigura4apresentaarelaçãoentreoajustecontábileaproduçãoda

informaçãodecusto.


�0 S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L

figura 4

Fonte: Feijó (2009), seminário de informação de custos na administração pública Federal, adaptado de machado (2005).

Comrelação,especificamente,aoprocessodealimentação,

o que é que nós fazemos? No Siafi, nós colocamos as rotinas. Por exemplo, a folha de

pagamento: a folha de pagamento, nós criamos lá um módulo de provisão. Ele vai e

faz a provisão. Quando ele faz a provisão no Siafi, ele gera a informação numa conta

contábil. Aí eu pego essa informação e levo para o sistema de custos. Para o gestor, não

está alterando. Ele não vai alimentar o sistema de custos; ele vai trabalhar no sistema

Qual o papel dos ajustes contábeis no processo de geração da informação de custos?

despesa orçamentária executada

ajustes orçamentários

ajustes patrimoniais

despesa orçamentária após ajustes Patrim.

despesa orçamentária ajustada

(despesa líquida + inscrição em Rp não proc.)

Custos (ideal)

(–) despesa executada por inscrição em Rp não processados(+) Restos a pagar liquidados no exercício(–) despesas de exercícios anteriores(–) Formação de estoques(–) concessão de adiantamentos(–) investimentos/inversões financeiras/ amortização da dívida

(+) consumo de estoques(+) despesa incorrida de adiantamentos(+) depreciação/exaustão/amortização


�1C o n C e I to d e C u S to n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a

estruturante dele lá. Só que aí eu pego e levo essa informação. Tem que depreciar, vai fa-

zer depreciação. À medida que ele faz a depreciação, isso alimenta uma conta contábil

que é levada para o sistema de custos. E, no sistema de custos, nós temos uma fórmula

do ajuste, e aí faz a alimentação automática. O que nós trabalhamos é: melhorar a in-

formação dentro do sistema de origem, que é o sistema estruturante. [...]. Então, à me-

dida que o órgão vai melhorando a sua contabilidade patrimonial, ele gera uma melhor

informação no Siafi, que é levada para o sistema de custos. Ele não vai melhorar dentro

do sistema de custos; ele melhora lá e isso alimenta direto o sistema de custos.


Comesseprocedimentonãoapenasfoipossívelsuperarasdificulda-

desdeordemteórica,mastambémasdeordemprática,caracterizadasexa-

tamentepeladificuldadedeseobteraadequadainformaçãoempíricade

custos.Certamenteessasegundadificuldadeera—econtinuasendo—o

principaldesafioaservencidopeloSistemadeInformaçãodeCustosdo

GovernoFederal.Istoporque,obviamente,nãosomenteainformaçãodis-

ponibilizadanossistemasestruturantesatuaisnãofoioriginalmenteprodu-

zidaparasertransformadaemdadossobrecustos,comotambémenvolve

forçosamentetodaadiversidadedecaracterísticastípicasdasatividadesde

cadaórgãofinalístico.

Holanda,emsuaapresentaçãoemsemináriosobresistemasdecustos,

mostrouasdimensõesorganizacionaisetecnológicas,quesejuntampara

produzirasinformaçõesnecessáriasparaosistema(figuras5,6e7).



figura 5

Fonte: Holanda (2009), seminário de informação de custos na administração pública Federal.

figura 6


estrutura organizacional

sigplan

dimensão tecnológicaGrupo de usuários

Plataforma baixaBanco de dados

Grupo de informações

sidor siafi siape siasg siorg

Web services

7

infrasigs

setoriaisdimensão física operacional

de ... Para(estruturas)

Web services

sigplan sidor siafi siape siasg siorg

sieg

sieg

infrasigs

setoriais dimensão física operacional

6

9

dimensão organizacional



figura 7


Defato,comonoslembraMariaBetâniaXavier,ograndedesafiotécni-

coestavajustamentenacompatibilizaçãodossistemasestruturantes:

Nós partimos de uma premissa de que não iríamos onerar o gestor, de que iríamos

usar as bases disponíveis. De fato, cada base está sob gestão de um órgão distinto, fo-

ram construídas em momentos distintos para atender a determinações, necessidades

também distintas, mas quando nós avaliamos, nesse processo de evolução, de fusão

da informação, vimos que são bons dados, só que estão estruturados de uma forma

diferente. Então, compatibilizar isso, essas estruturas, de fato, foi o maior desafio.

(EntrevistacomMariaBetâniaGonçalvesXavier,15mar.2010)

Web services

sigplan sidor siafi siape siasg siorg

sieg

infrasigs

setoriaisdimensão física operacional

1

23

4

5

8

7

6

9

de ... Para(estruturas)

Grupo de usuários

Plataforma baixaBanco de dados

Grupo de informações

Modelo mensuração un. físicas

ajustes contábeisorganizacional

estudo comparado mundial

estrutura conceitual básica

diretrizes do modelo de custos



Maséjustamenteaquiqueseencontraoutroaspectodamaiorrele-

vâncianaestratégiadesenvolvidaepostaemprática,hoje,pelaSecretaria

ExecutivadoMinistériodaFazenda:éque,emboranumprimeiromomen-

toasinformaçõesdecustossetoriaisdisponibilizadaspelosistemaforçosa-

menteapresentemeventuaisdisparidadesedistorções,cadaunidadegestora

efornecedoradedados,emcadaministérioeórgãopúblicodaadministração,

certamenteseveráincentivadaavaler-sedosistemaeaaprimorá-loecorrigi-

lo,nosentidodetornaraquelainformaçãodecustosquelhedizrespeitoa

maisexataefidedignapossível.Comoacessoaosistema,cadacusto,decada

projeto,decadaprograma,decadaunidadedaadministraçãopública,setor-

naráconhecidoepassíveldecrítica,questionamentoereconhecimento.Será

possível,portanto,ocotejamento,emsintoniafina,deelementosessenciais

constituintesdaeficiênciadecadaumdestesórgãos,apartirdasinformações

deseuscustos.Sejamestesquaisforem.

Então a minha grande expectativa é que essas áreas passem a usar o sistema de

custo do governo federal como a primeira base de informação uniforme, verificá-

vel, para que eles possam detalhar e aprofundar, de acordo com a sua necessidade,

o seu sistema de custo.


Ouseja,éoprópriofuncionamentocomautilizaçãodescentralizada

doSistemadeInformaçãodeCustosdoGovernoFederal,portodososseus



partícipeseinterlocutores,omelhormecanismodeincentivoàsuaalimen-

tação,aoseuaprimoramentoeaoesforçopelamelhoriadaqualidadeda

informaçãocontábilalidisponível.

A gente acha que um sistema de informação de custos pode ser um grande incen-

tivo sistêmico [...]. O setor de planejamento tinha muito interesse que os gestores

e os coordenadores de ação do PPA registrassem, num sistema chamado Sigplan,

o que eles fazem periodicamente. Só que... isso era ruim, e também, o modelo

era questionado, a utilidade, depois... mais um campo para eu preencher... mais

um cadastro. Agora, vai ficar patente que todo mundo precisará fazer isso. E aí

haverá uma política de governo, no sentido política dos órgãos centrais, um in-

centivo, uma determinação, para que isso seja feito. Então, se o cara não entrar

lá e alimentar... Eu planejei fazer 10 mil vacinas. Se o cara não entrar lá no

sistema e preencher que ele fez 999 e usou isso, usou aquilo, se ele não alimentar

com algumas informações, continuaremos com grande deficiência. Mas o sistema

de informação de custos vai permitir, pela primeira vez, tirar uma foto e dizer

assim: “olha, o seu custo é esse. Se você não alimentou... agora, explica”. Ou seja,

“por que está aparecendo aqui que você gastou 10 milhões. Se você não consegue

explicar o que você fez...”


É essencial, pois, ao aprimoramento do Sistema de Informação de

CustosdoGovernoFederal,aconsciênciaacercadocaráterestratégicoda

etapaatual—einicial—desuaimplementação



e a compreensão dos dirigentes de que o sistema de custos não é panaceia, ele não

nascerá pronto. Se tem que entender isso. Não nascerá pronto. E, na primeira

informação, ela vai estar torta, ela vai estar feia, ela vai estar ruim; mas o uso

dessa ferramenta é que vai poder melhorá-la; e aí, sim, ela terá a contribuição

para que o dirigente do órgão compreenda qual é o custo que ele tem e esteja im-

buído do objetivo de reduzi-lo.


Assim,aimpactantediversidadedarealidadedoscustosdosserviços,

produtoseatividadeshojeprestadosedesempenhadospelavastaecomple-

xamáquinapúblicanacionalpodedeixardeserumempecilhoàtranspa-

rência,àmelhoriadagestão,emesmoànecessáriamudançadamentalida-

degerencialdosrecursospúblicos,epassaraserabaseparaumgrandee

contínuoesforçodeaprimoramentodosserviçosessenciaisprestadospelo

Estadoànossasociedade,combasenosrecursosquedelamesmasãore-

colhidos.

É porque as pessoas têm dificuldade de alimentar o sistema. Na hora que no

sistema é colocado o planejamento, para que se possa fazer o PPA, ele põe as

quantidades físicas. Depois, à medida que vai executando, medir o que executou

e colocar lá, é mais difícil. Então... muitos órgãos não conseguem fazer; ou não

conseguem fazer a medição ou, se o fazem, não registram. Bem, nós vamos buscar

essa informação. Se a informação lá estiver torta ou estiver vazia, o sistema de



custos vai devolver a informação — vazia. Então vão aparecer coisas assim: ah,

gastou R$1 bilhão para fazer... zero. Bom, esse é o problema do gestor, não é o

problema do sistema de custos. Ele não alimentou... Não é o sistema de custos.

Ele não alimentou foi o Sigplan. Está bom. Na hora que acontecer isso e alguém

disser: “olha, fulano de tal gastou 1 bilhão e não fez nada”, ele vai ter que se

explicar.


Comefeito,éjustamenteemfunçãodessadiversidadeedessaenorme

complexidade,constituídapeloconjuntodeáreasdeatuaçãodogoverno,

que o projeto do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal

foi,aolongodetodoessetempo,objetodegrandedebateedeestudo,sem

queaintençãopudesseseconcretizar,eéporissoqueaindahoje,comoé

natural,hátantacontrovérsiacomrelaçãoàestratégiaidealparasuaim-

plementação.

Umadasdiscussõesocorreuprecisamenteentrediferentesconcepções

acercadaformadeconstituiçãodosistemadecustos.Umadelaspreconizava

umsistemamenosgeral,masquepudesseseaprofundarmais.Paraissose-

riamselecionadasalgumasáreasestratégicasondepilotosdosistemapudes-

semsertestadosedesenvolvidosemdetalhe,aosquaisseseguiriamoutros,

atéquetodaamáquinapudessesercontempladaeincorporada.Aquiloque,

aofinal, inegavelmenteseobteriadessaformaemtermosdequalidadede

informaçãoeuniformidadesistêmicaseriacontrabalançado,porém,porum


�� S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L

consideráveldispêndioemesforçodetrabalho,mas,acimadetudo,detem-

po—umadasvariáveismaisdecisivasquandosetratademudançasnosetor

público,ondeosimperativosdemocráticosdaalternânciadepodererespon-

sividadeàsurgênciasdointeressepúblicoemmutaçãotendemacobraralto

preçoemmatériaderotatividadededecisoresedescontinuidadedeprojetos

de interessedoEstado.Alémdisso,seria lícitoesperarquea implementa-

çãopaulatinadeumsistemacomoesse,quepartissedodetalhamentoem

profundidade,daspartesparaotodo,tivessemultiplicadososseusnaturais

custosdetransaçãoeenvolvimentoparacadanovaunidadegestoraincor-

porada,assimcomodemandasseanecessidadedeimplementaçãodenovas

políticasespecíficasdeincentivoàsuaalimentaçãoemanutenção.

A outra visão, adotada pela Secretaria Executiva do Ministério da

Fazenda,defendia,inversamente,aorganizaçãodeumsistemaamplo,que

apresentasseresultadosmaisgerais—eeventualmenteprecários,ouaté

mesmoinsatisfatórios,paracertossetores—,porémdemodomaisimedia-

to,paragrandepartedaadministraçãopública,servindo-sejá,inclusive,do

capitalinstaladodossistemasestruturantesemfrancaoperação.Omode-

loimplantado,apelidado“rodoviária”,comorepresentadoanteriormente,

tevejustamenteavirtudedetentarconciliaremgrandeparteasdiversas

visões.Foiessaaestratégia:

Nós tivemos num primeiro momento, até os documentos devem mostrar isso,

um primeiro momento, um conjunto de visões, obviamente, diferenciadas. Até


��C o n C e I to d e C u S to n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a

alinhar a visão de qual sistema a gente ia construir, demorou um pouco, ob-

viamente, porque havia ideias, por exemplo, de fazer o modelo clássico, criar

um projeto piloto de custos com todas as suas características, com profundi-

dade e pequenininho. Então, a visão que nós estamos trabalhando é oposta,

quer dizer, ela é rasa e abrangente. [...] É porque eu entendo que essa é a

única capaz de conseguir montar um sistema de custos. Porque a outra vai

montar pequenos sistemas com uma grande profundidade e não vai conseguir

aproveitar a capilaridade da captação de informação que nós temos no Siafi,

não vai aproveitar o conjunto de informações de todo o orçamento público

federal. Não tem como. E este modelo raso, plano, ele, depois, foi muito bem

desenhado pelo Victor [Holanda] com o modelo da “rodoviária”. Quer dizer,

então, ele vai pegar todo mundo, e aí cada um pega o bonde que quiser e

aprofunda da maneira que tiver condição, que tiver necessidade, que tiver

competência.


O ponto é assim desenvolvido pelo coordenador-geral de Normas

deContabilidadeAplicadasàFederação,daSecretariadoTesouro,Paulo

HenriqueFeijó:

Qual é a melhor informação e mais próxima de custos que eu consigo no cenário

atual? Por mais que eu saiba que isso não é ainda custo. Mas sem ser da teoria

contábil, não é? Então, acho que era esse pragmatismo que faltava enfrentar. Por



quê? Porque você teria duas saídas, na minha visão, para implantar um sistema

de custos: ou você chega e diz “olha, eu só consigo implantar sistema de custos

depois que eu alterar a estrutura da minha casa, só consigo levantar o segundo

andar depois que eu preparar realmente o alicerce”, ou, o outro, “não, eu vou

começar a levantar esse negócio e aí vou reforçando as bases à medida que ela for

levantando”. Então, era um pouco disso.


Acima de tudo, portanto, a concepção do Ministério da Fazenda

baseava-senanecessidadedeumsistemadecustosquenãolevassemuito

tempoparacomeçaraserimplantado.Umsistemaque,aomesmotempo,

atendesse àdemandadedécadaspor sua implementação, eque,mesmo

com todas as suas imperfeições e lacunas, uma vez iniciado e oferecido

emsuaslinhasbásicasàadministraçãopública—mastambémaosórgãos

controladoreseàsociedade—seconvertanumarealidadeque,alémde

servir de incentivo aos gestores, se imponha aos futuros governantes,

sejamelesquemforem,comoumfatoincontornável:umaimprescindível

ferramentadeEstado.

Desse modo, outro aspecto deve ser destacado na formulação da

estratégia de implementação do Sistema de Informação de Custos do

GovernoFederal,deparcomadecisãodeutilizarossistemasestruturantes

preexistentes:opapeldogradualismonasuaelaboraçãoeimplementação.

O gradualismo possibilitaria a implantação do sistema na administração



públicafederaldeformarápidaeampla,ficandoparacadasetoradecisão

sobreamelhorformadeaprofundarestetipodeinformação.

O gradualismo, ele surge pelo grau de complexidade de todos os atores envolvidos

para resolver um problema e do tempo que o governo dispõe para fazer as coisas

numa janela de oportunidade. [...] Você tem que fazer do regular para baixo, e

você ir aumentando a chance de crescer do regular para o bom. [...] Tudo é um

processo de aprendizagem. [...] O que a gente está fazendo no sistema de custos

[...], é exatamente tentar mensurar o que a gente pode fazer com o que a gente

tem hoje, com as condições que a gente tem hoje e com o tempo político que nos

resta. Aí a gente vai dar um passo, vai subir um degrau ou dois degraus. Então,

agora nós estamos vendo o projeto como um todo, que pode ter um degrau, dois,

três. O gradualismo não destrói a visão do conjunto. Mas a visão do conjunto não

pode ser impeditivo de você dar o primeiro passo.


Parailustraraformacomoessesistemaseapresentariainicialmentee

quaisseriamseuspossíveisdesdobramentosdentrodossetores,Holanda

lançouaideiade“rodoviária”:

O sistema [...] capta, prioritariamente, as informações do sistema orçamentário,

financeiro e contábil da administração pública, que é o Siafi — o Sistema

Integrado de Administração Financeira do Governo Federal. Então, sucintamente,



eu pego dados do Planejamento, do plano, do PPA e do seu orçamento, e aí a

contabilidade consolida essas grandes informações agregadas. [...]. A partir da

informação que a contabilidade já dá, eu posso fazer o sistema de informação de

custo. Então a rodoviária se estabelece, a partir dessas informações agregadas do

universo macro, dos chamados sistemas estruturantes [...] Alguém [se referindo

à troca de informação] chega à rodoviária e alguém sai da rodoviária. É um

ponto de encontro. E o sistema de informação de custo é esse ponto de encontro.

Porque você tem que ter as informações financeiras agregadas, que descem para

uma rodoviária, e informações físicas, de execução de produtos e atividades de

mensuração física, que vêm do mundo operacional... do chão de fábrica, e que não

está nos órgãos centrais [...]. É assim que a gente conseguiu comunicar o modelo.

A gente dizia: “tem um pedaço que é daqui até a rodoviária, tem um pedaço que

é da rodoviária para baixo”. Então [os órgãos centrais do] governo federal têm

a incumbência de fazer daqui [de cima para baixo, numa abordagem dedutiva]

até a rodoviária. Depois, da rodoviária para baixo [de baixo para cima, numa

abordagem indutiva], cada setor — educação, saúde, infraestrutura, segurança

pública — vai refinar.


Omodeloda“rodoviária”seenquadra,pois,nãosomentenaestratégia

gradualista, incremental, privilegiada pelos construtores do Sistema de

Informação de Custos do Governo Federal, como também caracteriza a

propostadesearticularapossibilidadedeuniversalizara informaçãode



custosparatodooaparatogovernamental—semdesprezarousacrificar

anecessáriaautonomiarelativadosórgãosfinalísticosnodesempenhode

suasatividadeseresponsabilidadesque,afinal,representamosprincipais

encargosdoEstado.

Então, o modelo da rodoviária, alguém vem de cima, com informações que só

tem lá... Porque o cara da ponta tem dificuldade de padronizar essa confusão

informacional, então ele já recebe padronizado e modelado, para que, a partir

da rodoviária, ele possa capturar e trabalhar outras informações. Por isso que

o modelo, ele é muito robusto no que tange a críticas. [...] E os seminários

apontaram isso. Quando alguém levantava a mão lá, a gente não tinha nenhum

temor de levantar a mão também e explicar. [...]. Eu aprendi isso no meu

trabalho teórico, que, quando você tem um sistema complexo, você tem diversas

visões do problema. Então a gente conseguia dizer: você está certo dentro do

pedaço que lhe cabe; mas você já pensou com os olhos de um outro ator? Então

a virtude do modelo é essa: eu dou a liberdade de você fazer o que você acha

conveniente a partir de um certo grau de liberdade que você tem em sua área

de responsabilidade.


Nesse sentido, foi bastante coerente com a perspectiva gradualista

adotadaaopçãodeenvolverosdemaisatoresestratégicosdesdeoprimeiro

momentodoprocessodeelaboraçãodosistemadecustos.



Deacordocomoprof.LinoMartinsdaSilva,

tentar juntar essas competências — para, na verdade, receber críticas, sugestões —,

eu acho que isso vai valorizar o trabalho que vem sendo feito. Porque se o cara

ficar olhando só para o próprio umbigo, não dá para fazer uma reforma desse

porte. Porque o sistema de custos entra na organização. Ele tem que entrar na

organização, senão ele não será um sistema de custos.


Nossemináriosrealizadosenadinâmicadeinteraçõesparaaefetivação

dosistema,abriu-seaoportunidadedeumdebateamplo,deumdiálogo

emqueosproponentesdosistemaseexpunham—eàssuasideias—e

ouviamosdemaisatoreseinterlocutores,dentroeforadaadministração.

Umdiálogocapazde,aomesmotempo,aprimorarecorrigiroprojeto,mas,

acimadetudo,envolvertaisatoreseinterlocutores—comoparticipantes,

também,doprocessocriativo—,semosquais,inclusive,nadapoderáser

feitodenovo,útileduradouro.

ArgumentaGilvandaSilvaDantas:

Eu acho que agora nós chegamos a um ponto, o Tesouro Nacional, de ter uma

maturidade para levar esse processo adiante. Talvez nem tão somente dentro

do Tesouro Nacional; dentro da administração pública. Nós fazíamos os semi-

nários... Nos seminários, tinha lá a academia, os professores; gestores; pessoas



autônomas que estavam lá; pessoas de município, e era uma troca de experi-

ência. Nós tivemos oficinas em que íamos para uma sala com 50 pessoas que

ficávamos ali debatendo três horas sobre o modelo. Porque não é uma coisa

fácil, conceber. Tinha pessoas que chegavam para mim, no seminário, e me fa-

lavam: “Para mim, custo é isso”, e aí falava, falava, falava, e aí eu escutava e,

dali, às vezes, saía uma ideia e tal. Então, assim, eu acho que até hoje não foi

feito por quê? Porque não é uma coisa fácil. Fazer custo, apurar custo dentro

de uma empresa não é uma coisa fácil, imagine dentro da administração públi-

ca! Porque sabe qual é o risco que você corre? Você gerar um grande sistema,

um elefante branco, porque a informação não serve para nada. Trabalha pra

caramba para gerar a informação, mas no final, essa informação está servindo

para quê? Para tomar alguma decisão? Não, nenhuma. Eu trabalhei numa enti-

dade que fez um grande sistema de custos, mas, no fundo, toda aquela máquina

funcionava para a sobrevivência do próprio sistema, e a alta administração não

tomava decisão nenhuma sobre a informação de custo. Então, isso é um perigo

muito grande, porque nós temos uma grande máquina pública. Imagine você

criar um sistema que tem um trabalho danado para trazer aquela informação,

mas, no fundo, essa informação serve para quê? Então, isso é uma grande di-

ficuldade que tem na concepção do modelo. E esse modelo nosso é um modelo

feliz por quê? Porque ele pega a informação orçamentária, traz para dentro

desse sistema, faz esses ajustes contábeis, [...] pega a informação física, pega a

informação de pessoal. E qual é a informação que ele gera? O custo desse pro-

grama, o custo dessa ação é tanto. Aí o gestor vai olhar: está boa ou não está



essa informação? Não está boa por quê? Porque lá, no meu sistema de planeja-

mento, não foi bem planejado. O produto que eu coloquei aqui não é um produto

bom. Não é esse o produto. Eu não planejei bem. Então, o sistema de custos vai

retroalimentar o meu sistema de planejamento e o meu sistema de orçamento.

Então, vai chegar a um ponto em que, quando algum órgão for negociar com a

SOF25 a abertura de um crédito adicional, por exemplo,

a SOF vai olhar os relatórios de custo. “Espera aí, por

que você quer mais crédito adicional? Olha o custo do

seu programa lá. Você tem um custo tão alto e produz

tão pouco.” Então, aqui nós temos esse ponto muito favorável, porque a nossa

informação não vai ficar uma informação perdida. Ela é uma informação de

custo para quê? Lá no orçamento, na hora que for fazer a elaboração da nova

proposta da lei orçamentária, ele vai observar a informação de custo.


Háaindaquesemencionarque,deacordocomogradualismoestáa

aceitaçãodeque,numaprimeiraversão,osistemacentralnãocontemplaria

completamente todos os elementos de custo, como, por exemplo, a

depreciação.

Eu sempre digo para meus colegas que comprar uma ambulância não é custo; a

depreciação da ambulância ao longo do tempo é que é o custo. Então, a maioria

dos sistemas ditos de custos que existem aí, eles, na verdade, são custos dos

25 secretaria de orçamento Federal.



gastos orçamentários, vamos dizer assim, no sentido de teoria de custos. Então,

a pessoa diz assim: “Quanto custa o programa tal?”. Na verdade, quanto o pro-

grama tal gastou, praticamente. Não é o quanto ele custa, no sentido de teoria

de custos, não é? Então, o setor público não deprecia a questão de exaustão e

amortização, a questão de reconhecimento de determinadas despesas que acon-

teceram e, às vezes, não tinham o suporte orçamentário.


Noentanto,asimplesmençãodesteelementonosinformaacercade

outroaspectoinovadorpotencializadopelaefetivaçãodeumsistemacomo

esse:odeinserir—oureinserir—naculturagerencialpúblicabrasilei-

raaquestãodecisivadoprópriopatrimôniodonossoEstado.Ouseja:a

possibilidadedeconhecersistematicamente,afinal,oscustosdosserviços,

produtosouatividadesprestadospelogovernoabre tambémnovaspers-

pectivasparaaincorporaçãoaoprocessodegestãodoconhecimentosobre

asformaseosvaloresespecíficosdadepreciaçãodosativosdisponíveis,e,

dessemodo,paraumcontrolemaisfirmeeeficazdopatrimônioinstalado,

aserviçodamáquinapública.Eoqueémaisimportante:numregistrode

competência,esobcondiçõesinstitucionaispossivelmenteúnicasemnossa

história.Écomosenospreparássemosparasuperaremdefinitivooconhe-

cido passado antirrepublicano de apropriação patrimonialista do Estado

brasileiro—noqualgruposdeinteresseseassenhoreavamdosrecursose


�� S I S t e M a d e I n F o r M a ç ã o d e C u S to S n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a F e d e r a L

doaparatodaadministraçãoparadeleauferirrendimentosespúrioseem

predaçãoaointeressenacionalmaisamplo—e,finalmente,abríssemoso

caminhoparaaefetivaçãodeumEstadoeficiente,quenãosomentezela

pelamanutençãoevalorizaçãodopatrimôniopúblico,mastambém,epor

issomesmo,torna-secapazdecolocaroscapitaisincorporadosaessepa-

trimôniointegralmenteaserviçodaprestaçãodeserviçosebenscoletivos

àsociedade.

DeacordocomPauloHenriqueFeijó,

quando você vai para uma grande empresa, os aspectos patrimoniais acabam

se sobrepondo sobre os aspectos até financeiros. Uma é a visão patrimonial,

outra é a visão financeira, e dali eu tenho elementos que me causam ganhos

ou perdas econômicas que não necessariamente são avaliados, ou não são

avaliados por fluxos de caixa. Ninguém vai comprar uma empresa olhando

só o fluxo de caixa dela; vai olhar quanto ela tem de passivo, quanto ela tem

de ativos e qual é a capacidade dela de gerar fluxos de caixa futuros, não é?

O setor público está caminhando para isso. Ou seja, os instrumentos com que

você avalia o país são muitos instrumentos de fluxo, que não serão perdidos

ao longo da história. O fluxo de caixa, as operações de resultado primário, es-

sas coisas serão importantes para o país, continuarão sendo, mas não como o

único elemento. Eu posso ter um excelente resultado de caixa e estar quebrado

e eu posso ter um déficit de caixa e estar muito bem. Eu tenho um déficit de

caixa porque eu investi, eu comprei vários apartamentos, casas e tudo. Tenho


��C o n C e I to d e C u S to n a a d M I n I S t r a ç ã o P ú B L I C a

déficit de caixa. Mas eu posso também ter um superávit de caixa e estou cheio

de contas a pagar. Então, não é um elemento só que vai me dar a avaliação

da minha situação, da minha boa situação fiscal. Custo, então, vai ser um

dos elementos que, retirado dessa informação, irá apoiar todo o processo.

Ele busca informações para gerar outras informações que retroalimentam o

processo, como não é diferente numa empresa. [...] Então, nesse cenário, acho

que é importantíssimo ter um sistema de custos. [...]. O reconhecer que você

não está fazendo ainda o ponto ideal não é um fracasso; pelo contrário, é um

passo na busca de que você chegará, de que você está indo... Está-se cons-

truindo um grande sistema que está adaptado a pegar toda essa transição de

sairmos de um modelo de uma contabilidade orçamentária para um modelo

de uma contabilidade patrimonial.


Finalmente,háquesemencionarqueaopçãopelogradualismo,além

deteremconta,principalmente,aimportânciaqueumsistemadecustos

podeternaadministraçãopública—mesmoqueaprimeira informação

obtidaedisponibilizadanosistemaaindanãosejaamelhorpossível—,

tambémincorpora,comoumdeseusprincipaiscondicionantes,aexpec-

tativainexorávelacercadapressãodosórgãoscontroladores,e,emsentido

maisamplo,daprópriasociedade.

Trata-se, simplesmente, de incentivar a produção da transparência

notratocomosrecursospúblicos,nãoapenasnosentidodecumprimen-



todeumimperativoético,deumademandacidadã(oque,aliás,jánão

seriapouco),mas, também,demodoa incorporaraprópriacríticaeo

controleexternocomoincentivosprimordiaisparaoaperfeiçoamentoe

amelhoriadagestão.


5 r e C e P ç ã o d o S i S t e m a P e l o S ó r g ã o S C o n t r o l a d o r e S e P e l a S o C i e d a d e C i v i l

Atéaqui,obviamente,enfatizamosapenasaprincipaldimensãoqueenvol-

veuaconcepçãoeodesenvolvimentodoSistemadeInformaçãodeCustos

doGovernoFederal:aofertadeumainigualávelferramentadegestão.

Masoutraimportantepreocupaçãopresentenadiscussãosobreosis-

temadeinformaçãodecustoséaquelaqueserevestedamaiorimportância

políticaeparatodaasociedade:odesuautilizaçãopelosórgãoscontrola-

dores.Osistemateráodesafiodearticularautilizaçãodesuasinformações

emproldeumagestãomaiscompetenteeeficazedelidarcomaexposição

dessesdadosanteacobrançadosórgãoscontroladoresedaprópriasocie-

dadecivil.

Nestasegundafrenteexistemtambém,comovimos,grandesoportu-

nidadesparaoavançodosistema.Mas,aomesmotempo,háqueselevar

emcontaosnovosriscosparaosucessodetodaaempreitada:

Agora o segredo foi o gradualismo e a concomitância. Não dá para fazer um

projeto como esse esperando o melhor ou o regular. Você tem que fazer, apesar da

fragilidade atual. E, depois, fazer com que ele cresça à medida que você vai usan-



do. Então... Não é que a gente esteja fazendo festa não. A gente venceu uma etapa,

que era entregar. Agora nós temos todas as dificuldades de um processo. A gente

não sabe ainda como é que a informação de custo vai ser usada, que é aquela

preocupação. Se ela for usada para dar porretada na cabeça, há um grande risco

desse sistema ser muito criticado.


Comrelação,maisespecificamente,aosórgãosdecontroledaadmi-

nistração, comoaControladoria-GeraldaUnião (CGU)eoTribunalde

ContasdaUnião(TCU),

existe uma grande preocupação nossa em relação aos órgãos de controle. O órgão

de controle não pode usar a informação de custo no caráter punitivo. Se fizer isso,

vai ser um grande inibidor do processo.


Épreciso, acimade tudo,portanto, incentivar ousodo Sistemade

InformaçãodeCustosdoGovernoFederalentreosgestores.

O gestor quer uma facilidade instrumental para ele poder trabalhar e contribuir

com o resultado da sua unidade, atingir sua meta [...]. Por isso é que temos

trabalhado fortemente para o estabelecimento de uma nova cultura gerencial na

administração pública, orientada para resultado e na busca por atingir metas


103r e C e P ç ã o d o S I S t e M a P e L o S Ó r G ã o S C o n t r o L a d o r e S

conciliando eficiência e eficácia. O meu sonho é ver a administração pública con-

cedendo prêmios, incentivos para as pessoas que estiverem usando a informação

de custos, mantendo um nível de qualidade aceitável a baixo custo. Antes de punir,

dizendo: “seu custo está todo errado, baixo, alto, ou incoerente”. [...]. Antes dessa

cobrança, quem usar informação de custos está demonstrando que quer acertar,

então dê uma chance para ele acertar, dê um prêmio, um incentivo para ele usar

a informação de custos e ir melhorando a gestão. Vamos ajudá-lo a encontrar o

“seu custo” e depois discutir com ele qual “deveria ser o seu custo”; isso requer

parceria e, sobretudo, certo grau de cumplicidade.


ApreocupaçãodosgestoresdoSistemadeInformaçãodeCustosdo

Governo Federal com a recepção da nova ferramenta se justifica. Como

vimos,ousocríticodessasinformações,emprimeirolugar,porpartede

órgãose/ouinstituiçõescomoaCGUeoTCU,éumelementobásicodo

processodeproduçãodeimportantesincentivosaoesforçoporaperfeiçoar

aalimentaçãodosdadosutilizados—econstantesdossistemasestruturan-

tesquesubsidiamosistemadecustos—,permitindo,aolongodotempo,

aconfecçãodeumainformaçãodecustosmaisfidedigna,paracadaórgão

finalístico.ÓrgãoscomoaCGUeoTCUpoderãosevalerdosdadosdo

sistemaparacompararcustosdasdiversasunidades,apontandofalhasou

imperfeições,eexigirnãosomenteaefetivaçãodosnecessáriosajustesno

fornecimentodosdadosaossistemasestruturantesmas,acimadetudo,a



buscadaracionalizaçãodosprocessoseoaumentodaprodutividadeeda

responsabilidadenousodosrecursos.

No entanto, se essa informação inicial fornecida pelo novo sistema

—esabidamenteimperfeitanoestágioatual—forutilizadapeloscontrola-

doresdeformaexageradamenterigorosaousemodevidocuidado,oincen-

tivopodeacabarsedandodemodoinverso,comevidentesprejuízospara

aprópriamelhoriadainformaçãodecustose,consequentemente,parasua

gestão.Aoinvésdesesentiremestimuladosacontribuirparaamelhoria

dosistema,gestoresqueporventurasesintaminsatisfeitoscomosdados

decustosdesuasunidades,queporacasosesintamassimmalretratados

nosistema,oumal-interpretadospelosórgãosdecontrole,poderãovirase

desinteressardaferramentaepassaravê-lamuitomaiscomoumestorvo,

semutilidadepositiva.Napiordashipóteses,inclusive,umacirramentode

posiçõesporcontadeumusoinadequadodasinformaçõesdecustoagora

disponíveispodedarmargemaconflitosinterinstitucionaisemquetodos

acabamperdendo:perdeogestorfinalísticoaoportunidadedesevalerdo

sistemae aumentar suaprodutividade;perdemopróprio sistemae seus

articuladoresnosórgãoscentraisdogoverno,emsuatarefa institucional

primordialdegerentes-gerais eguardiõesdos recursospúblicos;perdem

também,portanto,osprópriosórgãoscontroladores,tambémresponsáveis

peladefesadointeressepúblico;e,porúltimo,masnãomenosimportante,

perdetodaasociedade,fonteedestinaçãodosrecursos.



Felizmente,porém,comoseriadeseesperar,achegadadonovosiste-

madecustosparececontarcomexpectativaspositivasdapartedosórgãos

decontrole.

NaspalavrasdeValdirAgapitoTeixeira,secretáriofederaldeControle

InternodaControladoria-GeraldaUnião:

A título gerencial, a CGU espera que o sistema sirva de fonte de dados para o

planejamento das ações de controle realizadas pela Secretaria Federal de Controle

Interno (SFC), principalmente nas auditorias operacionais. De fato, conforme dis-

ciplina a Instrução Normativa no 1 de 2001, a auditoria operacional “consiste em

avaliar as ações gerenciais e os procedimentos relacionados ao processo operacio-

nal, ou parte dele, das unidades ou entidades da administração pública federal,

programas de governo, projetos, atividades, ou segmentos destes, com a finalidade

de emitir uma opinião sobre a gestão quanto aos aspectos da eficiência, eficácia e

economicidade, procurando auxiliar a administração na gerência e nos resultados,

por meio de recomendações que visem aprimorar os procedimentos, melhorar os

controles e aumentar a responsabilidade gerencial”. Diante disso a CGU conjetura

a utilização de dados do SIC para mensurar o custo dos programas, projetos e ati-

vidades e, aplicando parâmetros referenciais (como indicadores), operar adequadas

avaliações de desempenho desses programas, projetos e atividades.

Além da mensuração das ações de governo, a CGU vislumbra a utilização de dados

de custos para avaliar a atuação gerencial dos gestores das entidades públicas,

focando a eficiência, a eficácia e a economicidade na gestão dos recursos públicos.



Assim, a criação de um sistema corporativo que interliga dados dos sistemas

estruturantes do governo federal, os quais até então não possuíam uma interface

eficiente, é um avanço para a gestão de dados na administração pública federal.

Já no que tange ao impacto das tarefas realizadas pela CGU, esperamos utilizar o

SIC como ferramenta útil para o planejamento das ações de controle, mensuração

de resultados alcançados pelos gestores públicos, a identificação de gastos atípi-

cos e o gerenciamento dos próprios recursos logísticos e humanos. Sem dúvida, a

sociedade deverá ter ganhos de transparência caso seja possível apresentar as in-

formações referentes aos custos dos insumos, produtos e serviços adquiridos, bem

como o preço dos serviços e produtos oferecidos à sociedade pela administração

pública, em um portal público. Trata-se de mais um passo na busca pela garantia

do direito do cidadão à informação pública.

Seja como for, e tendo em vista que o novo sistema terá como fonte os dados dos

sistemas estruturantes do governo federal, a CGU deverá continuar atuando na

confirmação da fidedignidade dos registros nestes sistemas — como nos demais

sistemas corporativos. Não obstante, as próprias regras e o funcionamento do SIC

também poderão ou deverão ser objeto de ações de controle por parte da CGU.

(EntrevistacomValdirAgapitoTeixeira,

secretáriofederaldeControleInterno,CGU,2jul.2010)

Sebem-sucedido,osistemanãosomentepodealterarpositivamente

aculturaprofissionaldosgestores,mastambémaprópriatarefaessencial

doscontroladores



porque, do ponto de vista de controles, os tribunais de contas e o próprio controle

interno, o que eles hoje fazem, tirando uma ou outra exceção? Eles fazem traba-

lho de compliance, quer dizer, eles examinam uma norma e veem o cumprimento

da norma. É basicamente isso. Ora, com o sistema de custos, eles vão ser, na ver-

dade, forçados a analisar a administração pública, a analisar o gasto por outra

ótica, e não apenas do compliance. Porque o olhar do compliance é simples: eu

pego o manual [...] e vejo: “está fazendo”, “não está fazendo”. Tem: sim, não e

não aplicável. Aí é tranquilo. O sistema de custos vai exigir, do ponto de vista da

administração, dos órgãos de controle e de auditoria, uma reflexão sobre isso.


Domesmomodo,arecepçãodoSistemadeInformaçãodeCustosdo

GovernoFederal,demodomaisamplo,pelosdemaispoderesepelasocie-

dadecivileseusdiversosatoreseinterlocutores—ospartidospolíticos,os

meiosdecomunicação,asorganizaçõesnãogovernamentais(Ongs),asen-

tidadesassociativasrepresentativaseoprópriocidadãoindividual—têm,

cadaumaseumodo,tambémumpapelestratégicoadesempenharnesse

processo:comsuascríticas,demandasequestionamentospodemperfei-

tamenteincentivaramelhoriadosistema.Mas,tambémaqui,umaapro-

priaçãoapressada,inconsistente,ou—oqueseriaaindamaispernicioso

—umaleituraexclusivamentenegativistaedestrutivadasnovasinforma-

çõesdecustodisponibilizadaspodeprejudicarsensivelmenteacontinuida-

dedoprojetoeodesenvolvimentonecessáriodosistema,retardandomais



umavez—esabe-seláaindapormaisquantotempo—aconcretização

deexpectativastãolongamenteacalentadasparaoavançodaeficiênciana

gestãopública.

Eu acho que vai ter um impacto forte a partir do momento em que você tem

as informações de cada órgão, cada departamento e cada dirigente começar

a olhar para aquilo ali e contrapor com os outros... fazer o benchmarking

com os outros órgãos. Na medida em que a imprensa ou as ene Ongs que tem,

de [...] controle social, passarem a olhar e entender o sistema de custos, a in-

formação de custo, e cobrar a redução do custo... Porque, hoje, a informação

da contabilidade pública é uma informação que é muito frágil. A imprensa

especializada não consegue entender o que é esse negócio. Então você ouve

assim: “o governo não está conseguindo gastar”. Então, você pega os primeiros

meses do ano... a despesa mudou... o orçamento é de 100%. No primeiro mês,

conseguiu gastar 2%. Ah... Esse governo não está conseguindo gastar! No se-

gundo mês, gastou 3%. Então o cara pega 100%, divide por 12, dá oito vírgula

qualquer coisa. Se ele não gastar 8% ao mês... Mas a despesa não segue esse

padrão. Eu faço um empenho, posso fazer o empenho do ano inteiro; então, no

primeiro mês, eu gastei a despesa do ano inteiro, se eu pegar o empenho. Se

eu pegar a liquidação, talvez seja um número razoável, em torno de 8%, de-

pendendo, se a despesa é continuada. Se eu pegar o pagamento, é zero, porque

eu vou pagar três meses depois. Bom, então... Aí fica essa confusão. São três

conceitos de despesa. As pessoas não conseguem compreender isso. E ninguém


10�r e C e P ç ã o d o S I S t e M a P e L o S Ó r G ã o S C o n t r o L a d o r e S

explica. A minha expectativa é que a hora que disser: “olha, o custo é esse”,

todo mundo passará a olhar para essa informação. E se passar a olhar para

essa informação, essa é uma informação mais consistente. Consistente no sen-

tido de que ela vai ser consistente ano após ano, mês após mês. Então aí será

possível você olhar num horizonte de seis meses, um ano — o custo desse ór-

gão foi este, o custo desse projeto foi este. Aí você compara este com aquele. A

imprensa diz: “olha, o custo do departamento xis é tanto. Olha que absurdo!”

O próprio dirigente vai olhar para o custo dele e perceber que o custo dele é

mais elevado do que ele imagina. Então... Imagino isso, que o dirigente e a

sociedade utilizem essa informação de custo para discutir maneiras de reduzir

o custo, maneiras de exercer o seu trabalho, buscar os seus objetivos, sempre

com redução de custo.


Torna-seclaro, então,queos significadosda“janeladeoportunida-

de”queseabreparaaefetivaçãodoSistemadeInformaçãodeCustosdo

Governo Federal — ou que se abre com sua efetivação, ainda que com

todasasmencionadasressalvasquantoaoseuestágioatual—sãoainda

maioresdoquepodemosdimensionaràprimeiravista.Seoprovimento

de informaçõesdecustosnosetorpúblicoé imprescindívelparaosges-

toreseparaosseuscontroladores,eletambémseconstituiemferramenta

importanteparaadifusãodemocráticadopróprioconhecimentoacercada

máquinapública,seufuncionamento,suasregraseformasdeação.



Eu preciso de custo para que o dirigente olhe para aquilo, a sociedade olhe para

aquilo e fale: “bom, este serviço, esta atividade, este órgão, neste ano, custou tanto”.

Aí você pega esse órgão, neste ano que custou tanto, você pode olhar o ano anterior,

o outro, o outro. Diferente de analisar despesa. A despesa desse ano foi tanto. Mas

qual despesa? Ah, a despesa empenhada. Não, não, empenhada não vale, tem que

ser a liquidada. Não, a liquidada não vale, tem que ser a paga. Aí um ano, você

paga, o outro ano não paga, outro ano... cai de um ano para o outro. Mas aí é uma

confusão. Custos não. Ele tem um conceito muito claro. É o uso do recurso no pro-

cesso de produção de bens e serviços que você fez. É isso. Tem que estar ali aquele

valor. Não importa se pagou ou se não pagou, não importa se empenhou ou se não

empenhou. Você tira fora a despesa anterior, totalmente, para você comparar um

ano com outro, um órgão com outro, e assim por diante. E aí o gestor poderá, depois

de um certo tempo, olhar para aquilo, falar: “bom, dá para reduzir custos”. E aí,

se você puder botar um orçamento de competência e deixar ele fazer [...], ele terá

interesse em reduzir os custos agora, porque à frente ele pode usar aquele recurso

para fazer investimento, para melhorar isso, melhorar aqui. Aí tem um programa

todo de incentivos, para que o gestor busque a redução de custos.


Todaaenormecomplexidadedosprocessosdecontabilidadeeexecu-

çãoorçamentárianumaparelhodeEstadodegrandesdimensões,encargos

e responsabilidades,comoocorrenoBrasil,poderáassimse tornarmais

transparenteecompreensívelparatodososcidadãosnamedidaemquea



informaçãoquemaisefetivamenteconta—eque,paradoxalmente,ainda

nãofoitornadadisponívelentrenós,mesmocomtodoinegávelavançodas

nossasinstituiçõesdemocráticas—ésimplesmenteesta:quantocustamos

serviços,atividadeseprodutosprestadospornossospoderespúblicos?

Vai demandar um tempo de aprendizado, de discussão. Mas eu creio que vai ser

mais simples do que tentar entender a diferença entre despesa empenhada, liqui-

dada, paga, resto a pagar, resto a fazer, resto não sei quê. [...] Eu acho que expli-

car isso para a população vai ser mais simples. Olhar para o número vai ser mais

simples. Embora, no primeiro momento, esses números vão dar susto em muito

dirigente, porque ele não vai ter ideia do que é aquilo.


Éachamadadimensãoessencialdaprestaçãodecontasdosetorpú-

blico — caracterizada na literatura política através do uso da expressão

inglesaaccountability —quepoderá serexponencialmenteaprimoradae

servida, também,pelaefetivaçãodosistema.Mas,para isso,serápreciso

aperfeiçoaramáquinaeenvolverosdiversosatoresdojogo,demodocons-

trutivoeeficaz.

Porque, tudo bem, a cobrança é natural. Às vezes, até um colega de trabalho cobra o

outro. Os níveis de cobrança são múltiplos. A cobrança, ela é salutar e ela vai exis-

tir, mas o que a gente está evitando é uma cobrança exagerada de quem está muito



longe do processo operacional, do “chão da fábrica”. Porque quem está de dentro

tem que cobrar mesmo, um do outro. Nós estamos no mesmo time aqui. E a gente já

recebeu 200 de recursos. E a gente só entregou 10 de produto, quando a gente podia

ter entregue 20. Chama o time aqui. Vamos ver o que é que está acontecendo. Ou

a gente mediu errado ou alguém deixou de fazer o que tinha que fazer, ou alguém

está jogando dinheiro pelo ralo só porque ninguém está medindo. Então, a cobrança

tem que ser primeiro local. Então, é isso que a gente quer estimular. Que a análise

do custo seja voltada prioritariamente para um consumo interno, um controle ge-

rencial, antes mesmo do controle interno. E somente os grandes agregados sejam

alimentados. Agora vai permitir rastreabilidade, sim. No dia que o sistema estiver

rodando maduro, ele permitirá que um problema detectado pelo órgão central possa

ser esmiuçado no detalhe. Porque, hoje, também não é possível fazer isso. Às vezes,

você encontra um problema, aí... às vezes nem é um problema; e às vezes, um apa-

rente sucesso tem problemas lá [...]. Sem informação objetiva de custos qualquer

análise adequada estará certamente prejudicada.


Há,portanto,umadecisivadimensãodecomunicação—paranãodi-

zer,simplesmente,dediálogo—queprecisaserpermanentementeatendi-

danoprocessodeapresentação,recepçãoemelhoriadosistema

porque é muito difícil traduzir dados econômico-financeiros da contabilidade pú-

blica para a realidade do dia a dia das pessoas. Então, por isso que, também,



é muito difícil envolver a sociedade na função de controle social, para que ela

possa cobrar eficiência do Estado e cobrar a racionalidade no uso dos recursos

na área pública. Porque é uma linguagem difícil, e essa dificuldade não é apenas

para o cidadão comum: chama a imprensa especializada para conversar sobre o

tema e, mesmo assim, muitos farão confusão com os números, tirarão conclusões

erradas; os números também já são colocados de forma inadequada dificultando

a análise de causa e efeito. Com o atual Sistema de Informação de Custos do

Governo Federal isto certamente melhorará e, por mais que seja pálida a fotogra-

fia inicial, ela terá uma relação de causa e efeito mais facilmente identificada.


Essesdoispolos,gestãopúblicaeficienteecontroleinstitucionalede-

mocrático,umsevalendodooutro,constituemassimumaverdadeirare-

laçãodialética,essencialàefetivaçãodospotenciaisrepublicanosdenossa

democracia.

Umadialéticaquesópodeseefetivar,contudo,separaissotivermoso

concursodeduasvariáveisessenciais:informaçãoeculturagerencialade-

quada.

Comovimos,oSistemadeInformaçãodeCustosdoGovernoFederal

podeproveraprimeira.Masdeondeviráasegunda?


6 u m a n o v a C u l t u r a g e r e n C i a l P ú b l i C a

A principal dificuldade é de ordem cultural. Porque você,

para implantar um sistema de custos, você tem que impregnar o usuário

desse sistema... [...] Ele tem que ter uma consciência do que é custo.

E a tradição brasileira, como esses anos todos só se tratou de orçamento,

o sujeito quer saber do orçamento, ele não quer saber de custo.


Emfunçãodoquefoiditoacima,portanto,ofoconaimplementaçãoena

recepçãodonovoSistemadeInformaçãodeCustosdoGovernoFederal

terá forçosamente de privilegiar os incentivos à sua utilização crítica e

construtivaporpartedeseuprimeirousuário-alvo:ogestorpúblico,situ-

adoemcadaórgão,cadaministério,cadaautarquia,cadaempresaestatale

demaisagênciasdoEstado.

Mascomotambémpudemosobservar,

veja-se também que o modelo que nós estamos falando do sistema de custos do go-

verno federal, nós estamos fazendo aqui o modelo central. Nós vamos gerar a infor-



mação de toda a administração pública, que é um sistema central, uma informação

mais macro. [...] Cada órgão vai ter também a sua liberdade para poder aprofundar.

Então, esse movimento é muito interessante, que é um processo, uma mudança de

cultura. Tem órgão que vai querer já apurar o melhor custo, a melhor informação

de custo, e para isso ele vai ter que dar tratamentos internos.


Paraincentivararecepçãoeprepararousodosistema,foramdistribuí-

dosquestionáriosaumgrupodeseususuáriosimediatos,forampreparados

manuais, e serão treinados instrutores,queassimmultiplicarãoonúmero

dosusuáriosdosistema.

Mas,omaisimportante,comomencionaantesoprof.LinoMartins,é

queosucessodosistemapodeajudaramudarofocodagestão,aindapre-

dominantementeinfluenciadaentrenóspelavisãoorçamentária,emprolde

umaatençãomaiorparacustoseparaaquestãodaeficiêncianogasto;pode

contribuirpara a superaçãodeuma atitude rotineira, talvez atédefensiva

—caracterizadapelohábitodeacadaexercíciogastarsemeficácia,paranão

deixarosfamosos“restosapagar”e,assim,correroriscode,noorçamento

seguinte,severpenalizadocomcortes—,emproldabuscaconstantepela

eficiência:conhecerecontrolaroscustos,gastarmenosefazermais.

Eu costumava dizer lá na prefeitura [do Rio de Janeiro] que o administrador

público brasileiro não gasta dinheiro; ele gasta orçamento. Tem orçamento, aí ele


117u M a n o V a C u Lt u r a G e r e n C I a L P ú B L I C a

gasta. Mas você tem que entender que o orçamento é dinheiro e dinheiro tem va-

lor. E o custo é que vai dar a ele essa ideia. Então, normalmente, o cara quer saber

se tem orçamento; ele não quer saber qual é o custo daquilo, porque isso acabou

impregnando muito a memória, a visão de alguns administradores públicos.


ComoSistemadeInformaçãodeCustosdoGovernoFederalserápos-

sível,portanto,àadministraçãocentral,começaramudaraculturageren-

cialpredominante,rompercomoatualcírculoviciosodofocoexclusivista

emorçamentos,eestabelecerumanovarelaçãocomosdemaissetoresdo

governo,deformaapoderrecompensareincentivararacionalizaçãodos

gastoseoaprimoramentoprodutivodagestãodeprojetoseprogramasde

interessepúblico.Verfigura8.

Defato,éocomeçodeumamudançamuitomaior.

Eu acho que o sistema em si só, ele não vai mudar a cultura. O sistema em si,

ele vai permitir um conjunto maior de informação e vai permitir (tenho convic-

ção disso) que se estabeleçam novos mecanismos de incentivo aos gestores para

reduzir o custo. Se a gente conseguir montar esses novos incentivos para reduzir

custo, aí, seguramente, você terá mudança cultural. Enquanto a gente não tiver

mecanismos para incentivar isso, não vai ter, você vai continuar a visão de que a

despesa está lá, você tem que gastar, porque se você não gastar, o ano que vem, o

Planejamento não coloca de novo.




Ouainda,deacordocomasexpectativasdeVictorHolanda,

em breve, nós vamos entrar numa segunda geração, assim: como eu uso a infor-

mação de custos na administração pública, para quê, com que finalidade — de

punição e/ou estímulo. A área finalística vai poder fazer melhores planos, proje-

tos, escolher entre alternativas mais econômicas do ponto de vista da racionali-

dade de seus custos e também naquelas que teriam, comparativamente, mais re-

sultados a baixos custos. Quando isso estiver acontecendo, estaremos produzindo

uma verdadeira revolução no setor público brasileiro.


figura 8

Fonte: apresentação de Victor Branco de Holanda no seminário de informação de custos na administração pública Federal.

orçamentoÉ preciso gastar, “zerar”a dotação

Sistema de Informação de Custos do Governo Federal

Mudança cultural

a) vamos olhar, b) vamos medir, c) vamos ajustar a balançaGradualismo: estamos prontos para começar uma longa jornada

orçamentoÉ preciso economizar, gastar bem

Quanto mais gastar, melhor

Merecimento

Gastar adequadamente, melhor

Merecimento


11�u M a n o V a C u Lt u r a G e r e n C I a L P ú B L I C a

Porisso,oprimeiroeprimordialobjetivocontinuasendoaincorpo-

raçãodoSistemadeInformaçãodeCustosdoGovernoFederalcomofer-

ramentausualdetrabalhoparatodososgestoresdoschamadosInfraSIGs,

quesãoossistemasdesuportegerencialqueapoiamagestãonosórgãos

finalísticoseque,decertaforma,detalhamasinformaçõesagregadaspara

o Sigplan, utilizados nas diversas Spoas, espalhadas pelos ministérios do

governofederal.

A expectativa é que principalmente os órgãos que hoje já têm sistemas de

custo próprio, e nós temos vários, que têm um trabalho grande para capturar

a informação do sistema de contabilidade, fazer o seu próprio ajuste, tentar

entender a sua informação e usar para controlar os seus custos, controlar,

informar os seus dirigentes, que eles passem a utilizar esse sistema como a

sua primeira base de informação; e, a partir dessa base de informação, eles

façam o desenho de maior profundidade, de maior detalhamento, de maneira

taylorizada, para os seus objetivos e as suas necessidades. Então, a minha

grande expectativa é que essas áreas passem a usar o sistema de custos do

governo federal como a primeira base de informação uniforme, verificável,

para que eles possam detalhar e aprofundar, de acordo com a sua necessidade,

o seu sistema de custos.




figura 9

Fonte: apresentação de miyuki abe no seminário de informação de custos na administração pública Federal.

Nessesentido,trata-se,pois,deseconvenceressesgestoresausare

aaprimorarosistemacomoalgoquefoiconcebidoparacontribuirpara

odesempenhodesuastarefas, tantoinstrumentalquantoformalmente.

Ouseja:nãosomentenodiaadiadaadministração,mastambémpolítica

einstitucionalmente,namedidaemqueosistemapoderáfornecernova

legitimidadeejustificativaaseusprojetoseiniciativassetoriais.

Processo de integração e de classificação de custos

demais fases — aperfeiçoamento

estruturantes

Siasg Siafi Siape ...

regras de ajustes contábeis

regras de integração

regras de ajustes contábeis

regras de integração

educação Pessoal Man. da máquina pública Saúde

BarraMento de InteGração

BarraMento de InteGração

dW corporativo de custos

InFraSIGs

Processo de integração e de classificação de custos

educação Saúde ...



A pessoa, no Ministério da Saúde, provavelmente tem lá um programa de erradi-

cação da dengue. Ela tem metas de resultado. Certamente, o auditor da CGU está

vendo todos os programas. Mas está vendo o problema de longe. Ele está, talvez,

fiscalizando ou monitorando preventivamente ou até, às vezes, corretivamente.

Mas o técnico, o gestor que está lá, que recebeu... Primeiro, encontrou um pro-

blema, colocou no orçamento... disputou o orçamento num processo democrático,

que já é difícil. Disputou o orçamento com todos os atores que também demanda-

vam recursos para resolver seus problemas. Ele conseguiu priorizar o problema

dele porque ele tinha um projeto claro, um diagnóstico claro e conseguiu priorizar

aquele recurso ou aquele problema para ser resolvido. E nem sempre é sinônimo

de recurso estar no orçamento, porque tem os contingenciamentos. Então, quando

ele identificou um problema e colocou isso num plano de trabalho, num plano de

ação ou dentro de um programa dentro do ministério dele, como o programa da

vacinação da dengue, e aí, depois, ele vai quantificar, quantas vacinas ele precisa;

então, ele vai precisar contratar fornecedores, vai precisar treinar pessoas; ele vai

precisar do dinheiro. Então o sistema de informação de custo vai servir para ele,

primeiro, se ele souber quanto é que custa isso, de forma organizada, quanto ele

planejou e quanto, depois, ele gastou, no mínimo o próximo planejamento dele vai

ser muito mais real, porque ele vai dizer: “eu planejei isso”


Combaseeminformaçãodecustos,ogestorpoderáterumorçamen-

to bem mais realista e completo, no sentido de que tentará contemplar



todasasnecessidadesderecursos.Dessemodoestaremosemcondiçõesde

pensarnoorçamentoporcompetêncianaadministraçãopública,inovação

hojesóexperimentadapelospaísescujociclodegestão(plano,orçamento,

execuçãoecontrole)seencontramaduro.

Assim,umbomgestorterá,comosistemadecustos,umanovabase

para defender as dotações necessárias a seus projetos, seja com base na

eficiênciadoscustoscomparados,sejaatravésdeumademonstraçãomais

robustadasrelaçõescusto-benefícioenvolvidasnoinvestimentoemdeter-

minadaspolíticaspúblicas.ComoargumentaPauloHenriqueFeijó,

em outros aspectos, também, o custo vai servir para você apurar e ter uma noção

e dizer o seguinte: “eu tenho que manter mesmo”. Por exemplo, se eu descobrir

que um programa de vacinação lá na Amazônia, para entrar nos igarapés, custa

R$200 a vacina, enquanto em outro canto custa R$15, paciência; ele vai custar

R$200, porque o governo tem que chegar com a vacinação lá. Não adianta eu

comparar isso aí com o setor privado. Se o custo da escola lá dentro do igarapé

também é elevado, porque eu tenho que levar o professor de barco, a escola vai

continuar e vai ter um custo elevado.


ComoSistemadeInformaçãodeCustosdoGovernoFederalsetor-

narápossível,dessemodo,sejustificarasdiferençasinevitáveisenaturais

decustosparaofornecimentodosmesmosbenseserviços,emdiferentes



localidadeseregiõesdopaís—agora,porém,combaseeminformações

precisasacercadadiversidadedecondiçõeslogísticaseambientaisqueaco-

metemaimplementaçãodepolíticaspúblicasuniversaisnumpaíscomas

dimensões,asdesigualdadeseascomplexidadessocioeconômicasegeo-

gráficasdonosso.

Nãohaverámaisespaço,ouincentivo,paraamanutençãodeantigos

hábitosineficientes.

Então o órgão central vai dizer assim: “e agora?” A distribuição do bolo deve

ser, agora, mais racional. Então eu poderei, inclusive, dar mais orçamento a

quem consegue fazer mais coisas. Porque, hoje, a lógica é inversa. O cara pede

mais porque sabe que vai cortar. Em vez de ele fazer um projeto honesto, ele

chuta os valores, infla o orçamento dele, porque sabe que, depois, vai ser con-

tingenciado. É uma questão do “me engana que eu gosto”. Então você vai enga-

nando, uns aos outros, e você vai criando uma irracionalidade imensa. E você

não sabe, depois, quem é bom, quem é ruim, quem roubou, quem perdeu, quem

deixou o dinheiro ir para o ralo. Você estimula a superestimativa das minhas

necessidades... É um jogo de mentira. O órgão central diz assim: “tudo bem, eu

vou te dar 80% do que você pediu. Aí, depois eu contingencio, te dou só 60”.

Como eu pedi mesmo no chute (na maioria das vezes, para cima), qualquer

coisa que me derem é importante. Depois eu vou ver o que eu posso fazer. Aí

acontece o seguinte: geralmente, a máquina é tão emperrada — um fazendo e

nove monitorando —, que ele não consegue fazer o que ele disse que ia fazer.



E aí, a consequência disso é: ele recebe menos orçamento. E o pior é que, para

evitar isso, ele “queima” o orçamento [forçando o gasto em qualquer coisa].

Então... é um ciclo vicioso.


No final do ciclo apontado perdemos todas as relações lógicas de

causaeefeito.Todasaspossibilidadesdeanálisedemérito,resultadoe

desempenhoforamsepultadas;alógicaperversaseinstalaedesestimula

ogestoreficiente.Defato,ogestoreficienteebem-intencionadoestáen-

voltonessemodelodesestimulante,tentandosedefenderemostrarseu

valor,mastodoomodelodemensuraçãoealocaçãodosrecursosconspira

contraele.Nofinal,pressionadoportodos—conformeomodelonove

contraum,anteriormentereferido—,ogestoreficientesecurvadesmo-

tivado.Agoraeleestánomesmo“bolo”dosineficientes(e,àsvezes,pior:

doscorruptos),dosincompetentesdesperdiçadoresderecursospúblicos,

dosimprodutivos.

Épreciso,pois,romperocicloviciosoefornecerinstrumentosein-

centivosparaamudançadementalidadenoprocessodegestão,formação

eexecuçãodosorçamentospúblicos.Umamudançaquetemqueenvolver,

cadaumàsuamaneira,todososagentesligadosàadministraçãodosrecur-

sosdoEstadobrasileiro.

Ainda nas palavras do coordenador do processo de implantação do

SistemadeInformaçãodeCustosdoGovernoFederal:



Então, se você disser assim: “você não está gastando o orçamento não, ges-

tor, você está gastando dinheiro, e esse dinheiro custa para você”; se a gente

conseguir comprovar isso, nessa lógica da mensuração, das métricas, a gente

acha que, culturalmente, a gente vai introduzir uma nova cultura na gestão.

[...] Então o órgão central, ele vai distribuir o orçamento segundo planos mais

realistas. Se a gente conseguir estimular que os planos sejam realistas. [...] E aí,

se a gente tiver clareza sobre isso, o gestor lá não precisará inflar o orçamento

dele. Porque aí, um dos processos que a gente precisa, na segunda geração do

problema, é: se você consegue reduzir custos, eu não posso te penalizar. Hoje,

o paradoxo é a penalização. Se você gastar menos do que você precisa, eu vou

te dar menos. O corte é linear. Porque os órgãos centrais não estão preparados

para ver essa informação de custo. Não fazem análise dessa política. A gente

quer substituir um ciclo vicioso por um círculo virtuoso, em que você diz assim:

“eu sou transparente; digo quanto eu estou gastando e o que eu fiz, e o que

estou fazendo. Você tem a liberdade de fazer comparações. E eu estou disposto

a aprender a gastar só o que eu preciso. Eu estou disposto. Me ajude a gastar

bem, com qualidade”. Essa deve ser a nova visão do órgão setorial: eu não quero

gastar mais do que eu preciso. Primeiro eu quero discutir o que eu preciso com

você. Aí eu quero discutir com você o que eu preciso e quero negociar com você,

agora em bases honestas, transparentes, calcadas em dados de custos e resulta-

dos, previstos e alcançados.




figura 10

Fonte: apresentação de paulo Henrique Feijó no seminário de informação de custos na administração pública Federal.

Aculturagerencialpúblicabrasileirapodemudar,e,semdúvida,ela

precisamudar.

OSistemadeInformaçãodeCustosdoGovernoFederal,comonos

lembraosecretárioexecutivoNelsonMachado,nãoénemochamado“ovo

deColombo”,nemapanaceiauniversal,quesozinhapoderáfazertalre-

formaimediataecompletamente.Mascertamentepoderánospermitirdar

Círculo virtuoso da

contabilidade e do orçamento

Fortalecimento da contabilidade e

orçamento

aprimoramento do processo orçamentário

Melhoria da avaliação e controle do

gasto público

aprimoramento da informação

de custos

Conclusões



continuidadeaolongoprocessodeaperfeiçoamentotécnicoerepublicano

damáquinaadministrativadoEstado,acelerandotalvezumatransforma-

çãomaisdesejáveleprofunda.

Nacriativaconcepçãodoprof.LinoMartinsdaSilva,

Ele é um vírus, no bom sentido, que você vai botar ali e ele vai mudar a admi-

nistração pública. Quanto tempo vai levar? [...] Da maneira que eles estão fa-

zendo essa primeira etapa, eu diria que vai ser imperceptível, porque eles estão

tratando de sistemas que já existem. Portanto, apenas vai haver uma integração

entre esses sistemas. Esse primeiro degrau, a pessoa não vai perceber a mudan-

ça. Ele vai começar a perceber na hora que começarem a ser feitas avaliações.

Então, ele tem um gasto e ele é chamado para explicar por que aquele gasto

aconteceu ali daquela forma. Ele vai começar a perceber que há uma mudança.

Talvez comece a perceber quando ele for montar o orçamento. Porque, como é

o orçamento brasileiro? E esse hábito certamente vai mudar. O orçamento bra-

sileiro, hoje, tirando algumas exceções, o indivíduo olha e diz assim: “Mesa”.

Bota a mesa. Ele não está precisando de mesa, mas ele bota a mesa. Porque se

no meio do ano ele precisar de mesa e não estiver no orçamento, os outros não

vão dar. Então, você acaba criando uma demanda adicional para você colocar

no orçamento, em função de que o camarada pode cortar. A lógica também dos

órgãos de planejamento é essa: se você esse ano não botou mesa é porque não

precisa de mesa. Aí, no ano seguinte, você precisa de mesa, eles não vão te dar.

Aí você acaba caindo naquela: quanto por cento mais você coloca? Não sei,



mas você coloca a mais porque senão eles vão cortar. Ou seja, isso já criou um

mecanismo. Por que isso acontece? Porque os órgãos que elaboram o orçamento

trabalham só pelo financeiro. Ele olha lá: qual é o gasto financeiro até junho

do ano? Ele projeta até junho, 12 meses, para o orçamento do ano seguinte. É

só financeiro. Ele não olha a informação de custos. Quer dizer, na hora que ele

tiver a informação de custos, aí eu acho que as pessoas vão começar a ver essa

mudança.


Naverdade,talcomodemonstradopelaexperiênciadossemináriose

peloaprendizadodisseminadoatravésdopróprioprocessocoletivodedis-

cussãoeimplementaçãodosistemadecustos,amudançasegueseucurso.

Comentandooandamentodoprojeto,GilvandaSilvaDantasdeixa

issoclaro.

Olha, o sistema surpreendeu, para falar a verdade. Eu acho que no começo, no

primeiro seminário que nós fizemos, existia uma desconfiança: “Esses caras não

vão dar conta de fazer. Esse sistema não é custo”. Porque quando nós chegamos

lá, no primeiro seminário, que foi em abril, nós apresentamos o modelo, o que

nós pretendíamos fazer, e existia uma grande desconfiança: tratar um sistema

de custos do governo federal, da administração pública e tal. Aí, tudo bem. Até

tinha certas resistências, pessoas que têm aquele conceito puro de custo, que tam-

bém é uma coisa que precisa abrir, porque custo é a informação gerencial. [...].


12�u M a n o V a C u Lt u r a G e r e n C I a L P ú B L I C a

Então, no começo tinha uma certa resistência também em relação a essa questão

conceitual: como você vai saber custo se você não tem essa visão da contabili-

dade patrimonial dentro da administração pública? E aí nós nos debruçamos,

trabalhamos nesse ponto. No segundo seminário, nós chegamos já mostrando um

pouco como seria o sistema; e [...] quando você mostra uma coisa que é consisten-

te, que é uma informação que é útil, aí abre portas. E é isso que tem acontecido.

Quer dizer, aquela resistência que teve no início, até uma falta de credibilidade de

alguns atores, hoje não. Hoje, eles já estão preocupados, falam assim: “Caramba!

Essa informação vai sair e eu tenho que trabalhar a melhor informação, porque

senão vai vir uma informação errada sobre o meu órgão”. Por exemplo, teve um

determinado órgão que, lá no seminário, quando a gente fez a apresentação, no

segundo seminário, ele chegou para mim e colocou de uma forma bem veemente:

“Isso não é custo!”. Quando chegou o terceiro seminário, quando nós mostramos

os relatórios, a informação lá, aí ele veio aqui conversar comigo: “Gilvan, é o

seguinte, nós estamos abertos; queremos conversar. O que tivermos que melhorar,

nós vamos melhorar, nós vamos melhorar a nossa estrutura, porque nós estamos

vendo que vocês estão trabalhando com seriedade, a informação vai sair e nós

queremos contribuir”. Eu falei: “Fantástico! Estamos aqui de portas abertas, va-

mos trabalhar juntos”. Então, eu acho assim: como nós temos trabalhado com

seriedade, sabemos das fragilidades que existem em função das deficiências que

existem nos sistemas estruturantes... Mas eu acho que o sistema de custos vai

provocar uma grande melhoria nos sistemas estruturantes. Essa questão mesmo

da necessidade de ter uma estrutura única, isso vai caminhar. O sistema de custos



tem demonstrado isso. Nós temos que ter uma estrutura única institucional, den-

tro dos sistemas estruturantes. Como eu posso ter, dentro de uma mesma máquina

pública, a administração pública federal, estruturas diferentes em sistemas da

mesma administração pública? [...]. Não; ao invés de fazer de/para, vamos criar

uma tabela única e todos os sistemas utilizam a mesma tabela. Só que nós não

podemos fazer isso agora, porque é destruir uma estrutura que foi feita há 20

anos atrás, mas, daqui para frente, todo mundo vai usar essa estrutura. Então,

eu vejo assim: como o sistema está gerando informação, informação relevante e

informação estratégica, essa informação vai abrir portas. Vai abrir portas e tem

aberto portas. E as pessoas vão ver.


AimplantaçãodoSistemadeInformaçãodeCustosdoGovernoFederal

representa,portanto,umgrandeesforçonosentidodeseaproveitaruma

janeladeoportunidadequeseabriu,demodoaatenderaumaantigarei-

vindicaçãodetodosaquelesque,dentroeforadamáquinaadministrativa

brasileira,vêmsecomprometendocomabuscadaeficiênciaedaprobida-

denousodosnossosrecursospúblicos.Nelaseinsereumalongahistória

deconstrução,aperfeiçoamentoeaberturadonossoEstadoemdireçãoao

atendimentodasprincipaisdemandasdonossopovo.

Masdenadaadiantaráoquejáfoiconstruído,emuitomenossepode-

rámelhorarosistema,assimcomoalavancaranecessáriamudançadanos-



saculturagerencialpública,senãohouverumcompromissomaisamplo

dasociedadebrasileiraedesuasprincipaisforçasnosentidodeabsorvero

sistemacomoumapolíticasua.

Sememnenhummomento abdicardodireito edodeverda crítica

construtiva,épreciso,contudo,pensarereceberessesistemacomouma

políticadeEstado:maioremaisduradouradoquequalquergoverno.


7 S i S t e m a d e C u S t o S C o m o P o l í t i C a d e e S t a d o

Comovimos,essaliderançadoMinistériodaFazendanoprocessodeim-

plementação do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal

denotaumatransformaçãonaconcepçãodogerenciamentopúblico,com

grandepreocupaçãoacercadaeficiênciadogasto,daidentificaçãopatrimo-

nialedopapelqueestesistemapoderepresentarparaagestãopúblicae

paraasociedadedemaneirageral.

Trata-sedeumatransformaçãoque,certamente,transcende,emmui-

to,osprópriosatoresenvolvidosnoprocessodeimplementaçãodosiste-

ma,tantonotempoquantonoespaço,masquedemodoalgumpoderiater

sidopostaempráticasemumatomadadedecisãoesemaassunçãoclara

depapéiseresponsabilidadessobaformadeumcompromissopúblicode

governo,incorporadoporestaadministração.

Nessesentido,nuncaédemaisfrisaromodocomooprocessodeim-

plantaçãodosistemanãopôdeprescindirdaparticipaçãodeoutrossetores

estratégicos.Noqueserefereaonúcleodoschamadosórgãoscentraisda

administração—oschamados“guardiões”—destaca-se,naturalmente,ao

ladodoMinistériodaFazenda,aparticipaçãodesecretariasdoMinistério

do Planejamento, como a Secretaria de Orçamento Federal (SOF) e a

SecretariadePlanejamentoeInvestimentosEstratégicos(SPI).



figura 11

Fonte: serpro. telas do sic (2009), seminário de informação de custos na administração pública Federal.

Omaisinteressante,porém,éomodocomoadialéticadeinteração

noprocessode trabalhoacabarendendoresultadosconexosàmetacen-

tral—aorganizaçãoeadisponibilizaçãodeinformaçõesdecustoessen-

ciais —, mas relacionados, especificamente, às necessidades próprias de

cadaórgãoparticipante.Trata-sedeindicativoseloquentesacercadacapa-

cidadeadministrativaedospotenciaisrecursosdegestãoqueseencontram

tela inicial


135S I S t e M a d e C u S to S C o M o P o L í t I C a d e e S ta d o

eventualmente latentes, equepodemserativadosquandose investeem

processosabertosdedebateecooperaçãoprodutiva.

Nocaso,porexemplo,daSPI,

a nossa participação, então, nessa iniciativa do Ministério da Fazenda e da cria-

ção desse sistema de custos é interessante do ponto de vista da nossa atribuição,

e interessante do nosso ponto de vista institucional. Por isso é que a SPI entrou,

porque já é um elemento importante para o nosso trabalho. E nós temos um dos

principais subsídios para fazer esse sistema funcionar, que é a execução física,

o físico que nós acompanhamos. E daí tem várias preocupações. Então, a gente

está nesse grupo que está criando o sistema, primeiro para fazer a integração, a

integração desse futuro sistema com a informação que a gente tem aqui, de exe-

cução física. Isso em primeiro lugar, então, a integração dos sistemas mesmo, do

Sigplan. Em segundo lugar, pela nossa atribuição. E em terceiro lugar, porque eu

acho que é um ambiente também que nos vai proporcionar uma discussão que a

gente tem que fazer, que a gente vem fazendo até, há algum tempo. Mas, a gente

pode ganhar força nessa discussão, porque a Fazenda, as pessoas que estão nesse

grupo são atores importantes para essa discussão, que é da própria qualidade da

informação física, que hoje é muito criticada.

(EntrevistacomadiretoradoDepartamentodeGestãodoCiclo

doPlanejamentodaSPI/MPOG,DéboraNogueiraBeserra,9abr.2010)

Perspectivaquetambémécompartilhada,comonãopoderiadeixarde

ser,pelaSOF:



A expectativa é que esse esforço inicial [do Sistema de Informação de Custos

do Governo Federal] nosso sirva como realmente um começo (até o custo

do que está sendo feito é muito baixo, são poucas pessoas envolvidas nes-

se trabalho até agora). Mas a expectativa é que ele seja um começo e que,

através desse começo, a gente comece, inclusive, a perceber onde o emprego

de informações mais sofisticadas está sendo menos eficaz, ou onde nem está

sendo empregado, para nós termos um mapeamento, depois, de quais são as

instituições onde nós deveríamos atuar para melhorar a gestão. E também

acho que é um começo para nós...


Mas,comovimos,éogestordochamadoórgãofinalistadoEstadoo

alvoe,aomesmotempo,oalimentadorprincipaldoprograma.Semasua

participação,comousuárioecríticodosistema,denadavaleráoesforço

dosórgãoscentrais.Semosinsumostrazidosporaquelesque,muitasve-

zes,sãocaracterizadoscomoos“gastadores”namáquinapública—justa-

menteaquelesquetêmaenormeresponsabilidadedegarantiraocidadão

osseusbenseserviçospúblicosmaisessenciais(justiça,segurança,saúde,

previdência,educação, trabalho, transporte,energia,comunicação,apoio

técnicoeeconômico,eoquequerqueseatribuaaoEstado,nesseeemou-

trossentidos)—,otrabalhodos“guardiões”podeficardefasado,oupior:

semusoesemsentido.


137S I S t e M a d e C u S to S C o M o P o L í t I C a d e e S ta d o

Paraissosãonecessários,comojámencionado,osdevidosincentivos.

A questão dos desafios do setor público, são os desafios de incentivos à utilização

da informação de custos. No setor privado são muito claros esses incentivos: é

importante eu saber o quanto custa para saber onde eu poderia diminuir o custo,

ou para aumentar a minha margem de lucro ou para aumentar a minha compe-

titividade com o concorrente. No setor público, basicamente, isso não existe. Não

existe uma competitividade. A grande vertente é motivar o gestor e o cidadão a

olhar a informação — uma das grandes vertentes —, no sentido de otimização do

que eu tiro da sociedade. Se o que eu tiro da sociedade for mais bem-empregado

e com mais eficiência e eficácia, então eu vou demandar menos da sociedade sob

forma de carga tributária.


Nunca é demais, portanto, mencionar a principal característica es-

tratégicadaconcepçãodoSistemadeInformaçãodeCustosdoGoverno

Federalqueseestáimplantando,eque,aomesmotempo,ésuaprincipal

condiçãodesucesso:aintrojeçãodadimensãodocontroledagestãoper-

mitidapelaacessibilidadeaosistemacomoincentivoaoseuusoefetivona

práticaadministrativaeàmelhoriaecorreçãodeseuconteúdo,sobaforma

deinformaçãodecustos.



figura 12

Fonte: serpro. telas do sic (2009), seminário de informação de custos na administração pública Federal.

Éaprópriainteraçãolivreedemocráticadetodososatoresestratégicos

—noEstadoenasociedade—,combasenainformaçãotrazidaagorapelo

sistema,oquepodeefetivamentefazeradiferençaepermitiramudançade

culturagerencialeumverdadeirosaltoqualitativonousodosrecursos.

E aí, nessa linha, um sistema de custos faz todo o sentido, desde que a gente consi-

ga, realmente, fazer uma associação entre custo daquilo que está sendo produzido

apresentação de relatório


13�S I S t e M a d e C u S to S C o M o P o L í t I C a d e e S ta d o

e os benefícios, e aí a sociedade, realmente, passa a ter uma boa base de informa-

ção para avaliar o que é que lhe interessa, o que é útil. E aí, sim, ela vai alimentar

o político, nesse sentido de informar o que lhe interessa daquilo que ela está vendo

no governo. Acho que aí, nessa linha, o sistema de custos faz todo o sentido. Mas

isso vai exigir um esforço muito grande nosso, porque para pegar uma técnica

que é basicamente empregada no setor privado com o objetivo de fazer avaliações

financeiras, de resultado financeiro, a gente trazer para avaliar agora resultados

de outra natureza... É muito avanço, não é? E aí, sim, faz sentido, porque come-

ça a ter condições de ter os programas de governo, de calcular os custos desses

programas e comparar custos em relação a resultados — aí, sim, os resultados

sociais e os resultados em termos de crescimento econômico.


Maisumavezsomosconfrontadoscomumadasdimensõesessenciais

doEstadoedeseuaprimoramento:asuadurabilidadee,porassimdizer,

seucarátertranscendente,diantedetodoadministradorparticular,detodo

governo,temporalmentelimitadopormandatosdemocráticos.

Comefeito,aindadeacordocomosecretárioadjuntodoOrçamento

Federal,

evidentemente entra outro fator nessa história aí, que é a visão de curto ou de

longo prazo. Porque dependendo do tipo de informação que você passa para a

sociedade, ela vai preferir intervenções do governo que deem resultado de curto



prazo. E em um país que tem tudo para ser feito, para ser um grande país, o

investimento para longo prazo é mais relevante hoje do que as ações de curto

prazo. Então, você tem que fazer uma boa dosagem disso: o que é tão relevante no

curto prazo que não pode deixar de ser feito, e o que é tão relevante no médio e

longo prazo que você não pode deixar de fazer também. Aproveitar bem as opor-

tunidades. Então, o que nós temos que fazer é muito nessa linha: um sistema de

informação. Tem que ter um bom sistema de informação, que permita fazer essa

comunicação Estado/sociedade, e a informação para nós mesmos, também, para

fazermos o nosso trabalho. E o sistema de custos é um desses itens de informação

que nós estaríamos disponibilizando para a sociedade.


Ou, ainda, nas palavras do responsável maior pelo Sistema de

InformaçãodeCustosdoGovernoFederal:

A questão do processo de contabilização, da modernização dos nossos sistemas de

contabilidade, do macroprocesso, eles, para mim, estão mais no campo do Estado

brasileiro. Eu acho que ele perpassa as prioridades políticas ou econômicas de um

determinado governo. Ele perpassa isso. Isso aqui eu entendo que é um aperfei-

çoamento institucional, que, de certa forma, independe da visão política do gover-

no. [...]é uma formulação institucional, que atende aos interesses permanentes

do Estado brasileiro.



b i b l i o g r a f i a

BRASIL. Lei no 4.320, de 17 de março de 1964. Diário Oficial [da] República

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HOLANDA, Victor Branco. Controladoria governamental no contexto do governo eletrônico: umamodelagemutilizandooenfoquesistêmicoeapesquisa-açãonaCoordenadoriadeControle InternodaSecretariadaFazendadoEstadodeSãoPaulo.Tese(Doutorado)—FEA/USP,SãoPaulo,2002.

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entrevistas

Alessandro Caldeira (Secretaria de Macroavaliação, Semag/TCU) — 28 maio2010


143B I B L I o G r a F I a

BárbaraMariaPassosLima(Sunaf/Serpro)—9abr.2010

CharlesMathusalemSoaresEvangelista(Semag/TCU)—28maio2010

CilairRodriguesdeAbreu(SPI/MPOG)—9abr.2010

ClaudianoManoeldeAlbuquerque(SOF/MPOG)—15mar.2010

ClerênioRosasAzevedo(SecretariaFederaldeControleInterno,SFC/CGU)—31

maio2010

DéboraNogueiraBeserra(SPI/MPOG)—9abr.2010

GilvandaSilvaDantas(STN/MF)—15mar.2010

JoaquimAlbuquerque(Semag/TCU)—28maio2010

LinoMartinsdaSilva(Uerj)—4mar.2010

MariaBetâniaGonçalvesXavier(STN/MF)—15mar.2010

MiyukiAbe(Sunaf/Serpro)—9abr.2010

NelsonMachado(MF)—3fev.2010

PauloHenriqueFeijó(STN/MF)—15mar.2010

RenildadeAlmeidaMoura(SFC/CGU)—31maio2010

ValdirAgapitoTeixeira(SFC/CGU)—2jul.2010

VerônicaMariaR.VelosoHolanda(Semag/TCU,—28maio2010

VictorBrancodeHolanda(MF)—26fev.2010


a n e x o

Q u e S t i o n á r i o S o b r e C u S t o S n a a d m i n i S t r a ç ã o P ú b l i C a f e d e r a l


147a n e x o



administração direta

autarquia ou fundação

empresa estatal, pública ou de economia mista

agência reguladora

outros (consórcio público, agência executiva etc.)

respondentes em órgãos centrais e nos demais órgãos


14�a n e x o

Gerente de programa no sigplan

Gerente executivo no sigplan

coordenador de ação no sigplan

coordenador executivo no sigplan

Unidade de monitoramento e avaliação (Uma)

a cargo de atividades-fim

a cargo de atividades de orçamento e finanças

a cargo de atividades de licitação e compras

a cargo de atividades de gestão de contratos

a cargo de atividades de tecnologia da informação

a cargo de atividades de controle interno

a cargo de outras atividades


151a n e x o

concordo totalmente

concordo muito

mais concordo que discordo

mais discordo que concordo

discordo muito

discordo totalmente



concordo totalmente

concordo muito



discordo muito

discordo totalmente

concordo totalmente

concordo muito



discordo muito

discordo totalmente


153a n e x o

concordo totalmente

concordo muito



discordo muito

discordo totalmente

siaf

sigplan

sidor

siape

siasg

siorg

scdp

siestf



concordo totalmente

concordo muito



discordo muito

discordo totalmente

o Siafi é fácil de ser utilizado (“amigável”)?

o Siape é fácil de ser utilizado (“amigável”)?


155a n e x o

siaf

sigplan

sidor

siape

siasg

siorg

scdp

siestf

o Sigplan é fácil de ser utilizado (“amigável”)?



sim, existe um sistema estruturado

sim, mas o sistema não é integrado

Não existe

concordo totalmente

concordo muito



discordo muito

discordo totalmente


157a n e x o



concordo totalmente

concordo muito



discordo muito

discordo totalmente

para minha unidade gestora (UG), a informação “despesa empenhada”é uma boa aproximação de custo

para minha unidade gestora (UG), a informação “despesa liquidada” é uma boa aproximação de custo

para meus programas, ações, projetos e atividades, a informação “despesa empenhada” é uma boa aproximação de custo

para meus programas, ações, projetos e atividades, a informação “despesa liquidada”é uma boa aproximação de custo






















Transformações.
























demandamos.













Victor Branco de H


eltman, Fabrícia G

uimarães

or

gs

.Sistem


inistração pública federalInformaçãoCustos (fim):Layout 1 10/27/10 12:05 PM Page 1

Livro Sistema de Informação de Custos na Administração Federal

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