LUCAS FERNANDO VAQUERO ROVIRIEGO

O MODELO DE CONCESSES PORTURIAS BRASILEIRO: UMA ANLISE SOB A TICA DA CONCESSO DO PORTO DE IMBITUBA-SC

Este Trabalho foi julgado adequado para obteno do Ttulo de Especialista em Engenharia e Gesto Porturia, e aprovado em sua forma final pelo Departamento de Engenharia Civil da Universidade Federal de Santa Catarina.

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Prof. Jucilei Cordini, Dr.

Coordenador do curso

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Prof. Gilberto Barreto da Costa Pereira

Orientador

Banca Examinadora:

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Prof. Gilberto Barreto da Costa Pereira

UFSC/SEP

________________________

Prof. Jucilei Cordini, Dr.

UFSC

UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA CENTRO TECNOLGICO

DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA CIVIL Curso de Especializao em Engenharia e Gesto Porturia

O MODELO DE CONCESSES PORTURIAS BRASILEIRO: UMA ANLISE SOB A TICA DA CONCESSO DO PORTO DE IMBITUBA-SC

AUTOR: Lucas Fernando Vaquero Roviriego Engenheiro Civil

Trabalho de Concluso de Curso apresentado Universidade Federal de Santa Catarina como requisito para a obteno do ttulo de Especialista em Engenharia e Gesto Porturia

Orientador: Gilberto Barreto da Costa Pereira

Florianpolis/SC

Novembro de 2013

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RESUMO

ROVIRIEGO, Lucas Fernando Vaquero. Modelo de Concesses Porturias Brasileiro:Uma Anlise sob a tica da Concesso do Porto de Imbituba-SC. 2013. 102p. Monografia (Curso de Especializao em Engenharia e Gesto Porturia). Florianpolis.

O Porto de Imbituba foi dado em concesso iniciativa privada pelo perodo 1942 a 2012. Durante estes 70 anos, a legislao se modernizou. Esta evoluo na legislao traz a tona uma discusso que se projeta para futuros planos de transferncia da atividade de Administrao Porturia para o capital privado: a legislao atual adequada concesso porturia? No tocante s concesses, o principal ponto das mudanas ocorridasdecorre da descentralizao da operao porturia,que permitiu que os terminais porturios, fossem explorados por privados os chamados arrendamentos, dentro dos portos pblicos. Com base nesse panorama, buscou-se explorar as caractersticas da concesso porturia, a legislao de regncia e sua adequao realidade econmica das transferncias dos servios pblicos atividade privada no Brasil atual. Foi utilizada uma abordagem fundamentada por levantamento documental de forma a descrever a legislao brasileira que rege as concesses porturias e, baseada na anlise dos dados da concesso de Porto Imbituba, foram identificados os aspectos tcnicos, econmicos e financeiros da concesso de portos. Tambm foram analisadas as implicaes decorrentes do trmino desta concesso para o aprimoramento do regramento das concesses porturias. Observou-se que a legislao brasileira que trata das concesses porturias se mostra complexa e de difcil aplicao e interpretao. Existem esforos recentes no sentido de regulamentar e normatizar as concesses, porm, o assunto ainda no est pacificado. Sob o prisma da viabilidade tcnica, econmica e financeira, utilizando o caso concreto da Concesso do Porto de Imbituba SC observou-se vivel a concesso da Administrao Porturia, deixando a operao a cargo dos operadores e arrendatrios de Terminais. Outro ponto importante avaliado situa-se na aplicabilidade atual da Lei n 3.421/1958 e do normativo que a regulamentou, o Decreto n 74.619/1974. Estes dispositivos legais, apesar de ainda vigentes, se mostraram desalinhados com a realidade da regulao porturia Brasileira, pois limitam o ganho do Concessionrio a uma parcela do capital investido e instituem o controle pela Unio dos custos da concesso, por meio das tomadas de contas anuais, enquanto a legislao atual que trata do setor porturio indicaque os parmetros de aferiode servios porturios transferidos privados sejam a capacidade de movimentao de carga e a tarifa cobrada ao usurio dos servios.

Palavras Chave: Concesso Porturia; Porto de Imbituba; Tomada de Contas

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ABSTRACT

ROVIRIEGO, Lucas Fernando Vaquero. Brazilian Model for Ports Concession: A Review from the Outlook of the Concession of Port of Imbituba. 2013. 102p. Monografia (Curso de Especializao em Engenharia e Gesto Porturia). Florianpolis.

The Port of Imbituba was given in concession to private companies for the period 1942-2012. During these 70 years, the Brazilian legislation was modernized. These changes in legislation brought up a discussion that forwards to future plans for the transfer of the Port Management to private capital: Is the current Brazilian legislation fitted to the port concessions? Regarding concessions, the focal point of these changes stems from the decentralization of port operations, allowing the port terminals to be operated by private - called leases - when located within the public ports. Based on this overview, we sought to explore the characteristics of the port concessions, the current legislation and its conformity to the economic reality of the transfer of public services to the private activity in Brazil. To answer this question we used a document survey-based approach in order to describe the Brazilian legislation about port concessions and, based on analysis of data from the granting of Port Imbituba, we sought to identify the technical, economic and financial aspects of granting ports and also to analyze the implications of the end of this lease for the enhancement of the port concessions rules. It was observed that Brazilian legislation concerning port concessions are complex and difficult to apply and interpret. There are recent efforts in order to regulate and standardize the concessions, however, it is not yet pacified. From the perspective of technical, economic and financial feasibility, using the study case of the concession of the Port of Imbituba - SC, it is observed to be viable the granting the port administration itself, granting the operations to specific operators and lessee Terminals. Another important point observed is about the current applicability of Law No. 3.421/1958 and its normative, the Decree 74.619/1974. These legal arrangements, although still existing, proved misaligned with the reality of Brazilian port regulation. They limit the gain of the Concessionaire to a portion of the invested capital and establish control by the Federal Government to the cost of providing port services, through the annual account taking. Thus, this comes upon the current ports legislation that defines the governmental control ofconcessionsto be focused on the quality of service, such as the cargo handling capacity and the rate charged to the user of these services.

Keywords: Port Concession; Imbituba Port; Port Accounting

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LISTA DE FIGURAS

Figura 1. Modelos de administrao porturia ................................................................. 12

Figura 2. Portos martimos ............................................................................................... 17

Figura 3. Processo de outorga de Portos Organizado (Portaria SEP/PR 108 de 2010) .... 35 Figura 4. Estrutura societria da CDI aes com direito a voto ..................................... 71

Figura 5. Risco e Regulao ............................................................................................. 84

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LISTA DE TABELAS

Tabela 1. Resumo do arcabouo institucional ............................................................... 16

Tabela 2. Comparativo sinttico entre as propostas analisadas ..................................... 50

Tabela 3. Situao societria da Companhia Docas de Imbituba CDI ....................... 56

Tabela 4. Resumo das Tomadas de Contas aprovadas do Porto de Imbituba 1994 a 2011 ....................................................................................................................... 60

Tabela 5. Principais Credores da Concessionria, em julho de 2012 ............................ 63 Tabela 6. Projeo de valores da Tomada de Contas de 2012 ...................................... 73 Tabela 7. Passivo a ser transferido ................................................................................ 74

Tabela 8. Valores contingentes provisionados (at julho/2012) ................................... 74 Tabela 9. Evoluo do Passivo da Concesso 2008/2011 .......................................... 77

Tabela 10. Receitas x Custos da explorao porturia (2012) ........................................ 79

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LISTA DE SIGLAS

Agncia Nacional de Transportes Aquavirios Antaq

Comisso Nacional das Autoridades nos Portos Conaportos

Companhia Brasileira de Portos - CBP

Companhia das Docas do Estado da Bahia - Codeba

Companhia Docas do Cear CDC

Companhia Docas do Esprito Santo - Codesa

Companhia Docas do Estado de So Paulo - Codesp

Companhia Docas de Imbituba CDI

Companhia Docas do Par CDP

Companhia Docas do Rio Grande do Norte - Codern

Companhia Docas do Rio de Janeiro - CDRJ

Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transportes Conit

Empresa Brasileira de Portos S.A. Portobras

Indstria Carboqumica Catarinense - ICC

Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis Ibama

Ministrio dos Transportes MT

Secretaria de Portos da Presidncia da Repblica SEP/PR

Sociedade de Propsito Especfico SPE

Siderrgica de Santa Catarina S.A. - Sidesc

Siderrgica Sul Catarinense - Sidersul

Terminal de Uso Privado TUP

Tribunal de Contas da Unio TCU

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SUMRIO

RESUMO .............................................................................................................................. 1

ABSTRACT .......................................................................................................................... 2

LISTA DE FIGURAS ........................................................................................................... 3

LISTA DE TABELAS .......................................................................................................... 4

LISTA DE SIGLAS .............................................................................................................. 5

SUMRIO ............................................................................................................................. 6 CAPTULO N 1. INTRODUO .................................................................................... 7

1.1 Objetivos do Trabalho ............................................................................................ 8 1.2 Mtodo de Pesquisa ................................................................................................ 9

CAPTULO N 2. FUNDAMENTAO TERICA ...................................................... 10 2.1 Os Modelos de Explorao Porturia Apresentados na Literatura ....................... 10

2.2 Breve Histrico da Atividade Porturia no Brasil ................................................ 12

2.3 Organizao dos Portos Brasileiros ...................................................................... 15

2.4 A Explorao Porturia no Brasil ......................................................................... 18

2.5 A Explorao Porturia no Mundo ....................................................................... 30

2.6 Concesso Porturia no Brasil .............................................................................. 33

CAPTULO N 3. ESTUDO DE CASO: O PORTO DE IMBITUBA ............................. 51 3.1 O Porto de Imbituba .............................................................................................. 51

3.2 As Tomadas de Contas da Concesso do Porto .................................................... 57

3.3 O Trmino da Concesso ...................................................................................... 61

3.4 A situao atual do Porto de Imbituba e a relao ps-concesso entre a Unio e a CDI .............................................................................................................................. 75

3.5 Sntese dos fatos observados ................................................................................. 76

CAPTULO N 4. CONCLUSES .................................................................................. 80 4.1 Sugestes para Trabalhos Futuros ........................................................................ 86

CAPTULO N 5. REFERNCIAS .................................................................................. 87 Apndice 1 Decreto n 7.842, de 13 de setembro de 1941 ............................................... 90

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CAPTULO N 1. INTRODUO

Enquanto os demais portos brasileiros eram explorados por empresas estatais, por meio das Companhias Docas, ou por estados ou municpios, por meio de delegaes, o nico porto brasileiro cuja explorao fora concedida iniciativa privada, no atual momento histrico o Porto de Imbituba, localizado no Estado de Santa Catarina.

O Porto de Imbituba foi dado em concesso Companhia Docas de Imbituba - CDI por 70 anos, conforme Decreto Federal n 7.842, de 13 de setembro de 1941 (BRASIL, 1941). O prazo da concesso terminou em 15 de dezembro de 2012. As regras e disposies que regeram esta relao foram delineadas pelo Contrato de Concesso - includo no mesmo Decreto.

Por este instrumento a Unio concedeu CDI autorizao para realizar as obras e o aparelhamento do Porto de Imbituba, bem como a explorao do trfego desse porto, com poderes, inclusive, de fazer desapropriaes para sua expanso. O prazo da concesso foi de 70 anos, a contar da data em que o Tribunal de Contas registrou o contrato contido no Decreto n 7.842/41, 15 de dezembro de 1942.

A Lei n 3.421/58 (BRASIL, 1958), que trata dos concessionrios do melhoramento, aparelhamento e explorao comercial dos portos, ainda vigente, estabeleceu o atual regramento da explorao de concesses porturias. Determinou que as receitas e despesas dos portos outorgados fossem apuradas de forma a se remunerar o concessionrio e a Unio, compor os fundos de depreciao e de amortizao do capital da concesso, assim como levantar o supervit ou dficit da explorao porturia. Por esta Lei, o saldo da explorao, se superavitrio, deve ser contabilizado Conta de Resultados a Compensar que ao trmino da concesso ficar livre e a disposio da Unio.

Regulamentando esta Lei, o Decreto 74.619, de 26 de setembro de 1974 (BRASIL, 1974), delineou as instrues para as Tomadas de Contas dos concessionrios de portos organizados. Neste, foi institudo que as contas dos concessionrios deveriam ser apuradas por uma Junta de Tomada de Conta constituda por um representante da concessionria, por um representante da inspetoria-geral de finanas do Ministrio dos Transportes, na qualidade de rgo integrante do sistema de controle interno da Unio e pelo Inspetor

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Fiscal do Porto, na qualidade de presidente nato da mesma. Com a reforma do sistema de transportes brasileiro, em 2001, as obrigaes do poder pblico relativas a estes procedimentos passaram a ser exercidas pela Agncia Nacional de Transportes Aquavirios - Antaq.

Ocorreu que, durante estes 70 anos, a legislao que trata tanto das concesses quanto dos portos se modernizou. A operao porturia foi descentralizada permitindo que os terminais porturios fossem explorados por privados em troca de pagamento de outorga onerosa- agora seriam explorados como arrendamentos. As licitaes de arrendamentos passaram a considerar aspectos tcnicos, econmicos e financeiros previamente definidos, permitindo ao arrendatrio maior flexibilidade na absoro de ganhos de produtividade (BRASIL, 1993).

Ao transferir para a iniciativa privada a operao porturia, e as receitas decorrentes desta operao, as Companhias Docas estatais, em geral, viram-se em complicadas condies financeiras. Diante disto surgiu a crena de que a atividade de administrao da explorao porturia, a princpio o objeto da concesso do Porto Organizado, no financeiramente atrativa, e quase sempre deficitria.

Com base nesse panorama, busca-se explorar as caractersticas da concesso porturia, a legislao de regncia e sua adequao realidade econmica das transferncias dos servios pblicos atividade privada no Brasil atual.Esta condio mpar traz a tona uma discusso que se projeta para futuros planos de transferncia da Administrao Porturia para o capital privado: a legislao atual adequada concesso porturia?

Sob este prisma, se faz premente explorar quais os aspectos deste arcabouo legal necessitam de adequaes e regulamentaes: por no funcionarem, por estarem ultrapassados ou por serem ineficientes; e quais devem ser mantidos ou aprimorados.

1.1 Objetivos do Trabalho

Como objetivo geral deste trabalho, busca-se avaliar a legislao brasileira que trata da concesso de portos no Brasil, sob o prisma da viabilidade tcnica, econmica e financeira, utilizando como parmetro exploratrio o caso da Concesso do Porto de Imbituba SC.

De toda forma, tambm so perseguidos os seguintes objetivos especficos:

Descrever a legislao brasileira que rege as concesses porturias;

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Identificar os aspectos tcnico, econmico e financeiro da concesso de Portos;

Analisar o trmino da Concesso do Porto de Imbituba-SC e suas implicaes para o aprimoramento do regramento de concesses porturias.

1.2 Mtodo de Pesquisa

A abordagem utilizada neste trabalho baseia-se na anlise dos dados da nica concesso de porto organizado iniciativa privada presente no Brasil recente. Para alcanar os objetivos propostos, fundamentou-se o presente trabalho com base em levantamento documental de forma a atingir a compreenso das seguintes temticas:

A organizao atual do setor porturio Brasileiro: aspectos legais e institucionais; Os modelos de administrao porturia no Mundo; Concesses porturias no Brasil.

Inicialmente buscou-se a compreenso de conceitos fundamentais dos propsitos da regulao porturia, identificao das instituiespblicas tradicionalmente atuantes e seus papis, bem como a parte que cabe iniciativa privada nas formas mais usuais de organizao do setor. Tambm foi descrita a evoluo recente e o estado atual do setor porturio brasileiro.

Com base nos aspectos verificados, pretendeu-se confrontar o modelo deconcesses porturias vigente com os aspectos observados na concesso do Porto de Imbituba. Utilizou-se a concesso desteporto como estudo de caso, de forma a identificar em um caso real, as fragilidades, problemas e vantagens da Concesso Porturia Brasileira.

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CAPTULO N 2. FUNDAMENTAO TERICA

2.1 Os Modelos de Explorao Porturia Apresentados na Literatura

Em seus trabalhos Goldberg (2009) conceitua que os estgios diferentes da evoluo fsica e da participao privada no setor porturio requerem formas alternativas de administrao porturia. Descreve quatro modelos j consagrados na literatura, variando o escopo e a intensidade da participao pblica e privada nas suas atividades. So: os serviceports, os toolports, os landlordports e os fullyprivatizedports (WORLD BANK, 2007). A descrio feita por este autor reproduzida, a seguir,neste trabalho.

No modelo de serviceports, os portos so construdos e geridos pelo estado:o governo, diretamente ou por meio de Autoridades Porturias pblicas, constri a infraestrutura porturia e de acesso terrestre e martimo e a superestrutura, equipa os terminais, os opera assim como administra todo o complexo porturio. No Brasil, este modelo vigorou durante todo o perodo de concesses aos governos estaduais e especialmente entre 1975 e 1990, durante a existncia da Empresa Brasileira de Portos S.A. - Portobras.

Apresenta-se como uma variao deste modelo a gesto dos portos por empresas estatais. Mantendo todos os ativos sob o controle pblico, as administraes porturias so pressionadas a atuarem como empresas pblicas geridas sob regras e incentivos prprios do setor privado.

No modelo chamado toolport o governo investe na infraestrutura, na superestrutura e nos equipamentos porturios, porm alguns servios passam a ser abertos a empresas ou cooperativas privadas, mediante concesso (com exclusividade) ou autorizao (sem exclusividade, bastando apenas a comprovao da qualificao do prestador). Estas no precisam de grandes investimentos, mas tambm disputam um mercado reduzido.

Pontualmente ainda constata-se a ocorrncia deste modelo nos portos brasileiros quando a administrao do porto ainda explora servios de fornecimento de equipamento e atua como fiel depositria de mercadorias,empregando trabalhadores porturios, destinando equipes de fiis e conferentes prprios s instalaes de armazenagem que no foram ainda arrendadas, ou por falta de iniciativa ou porque ao mercado no interessa explorar estes equipamentos.

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O modelo sucessivamente adotado foi o de landlordports. Nestes os operadores porturios so privados e tm o direito de explorar comercialmente instalaes e servios pblicos, devendo investir em superestrutura e equipamentos sobre uma terra e infraestrutura pertencentes ao governo, que outorga o direito explorao mediante concesso e por um prazo definido, ao trmino do qual os bens so devolvidos ao governo.

Quando, por outro lado, o operador privado apenas presta um servio utilizando ativos no concedidos, a outorga pode ser meramente uma autorizao. Estes operadores s podem realizar servios de movimentao e armazenagem com ativos no concedidos, de forma que pode ser interessante o governo manter partes da infraestrutura como, por exemplo, os beros, estritamente pblicos, ou ao menos no concedidos com exclusividade. Este modelo bastante caracterstico das operaes com carga geral nas instalaes no arrendadas dos portos pblicos brasileiros, em que operadores porturios executam a operao e utilizam os armazns e ptios da administrao do porto, mediante pagamento de tarifa de armazenagem. A autorizao , ento, apenas a pr-qualificao do operador porturio pela administrao do porto.

Os contratos de concesso/arrendamento nos landlordports em geral preveem a explorao comercial de reas e instalaes porturias de servios porturios por um prazo definido, observado parmetros de preo, desempenho operacional e qualidade no servio, entre outros, ao trmino do qual os bens sero revertidos ao poder concedente (governo).

O ultimo grau do processo de privatizao porturia o modelo de fullyprivatizedports, em que a operao, a administrao porturia e todos os investimentos em infraestrutura, superestrutura e equipamentos so assumidos pelo setorprivado, inclusive (e principalmente) para a movimentao de cargas de terceiros. A participao do poder pblico, de forma geral, resume-se ao exerccio do poder de polcia e controle de segurana e meio-ambiente, no se estendendo de forma alguma sobre as questes mercadolgicas.

A Figura 1 a seguir mostra esquematicamente os provedores predominantes de servios relacionados atividade porturia para cada modelo, se pblicos (Pu) ou privados (Pr).

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Figura 1. Modelos de administrao porturia

Fonte: Adaptado de WORLDBANK(2007)

2.2 Breve Histrico da Atividade Porturia no Brasil

Conforme aponta o Tribunal de Contas da Unio - TCU (2009b), historicamente, o setor porturio brasileiro formado por ciclos caracterizados por maior ou menor interveno estatal. A primeira grande transformao ocorreu em 1808 com a abertura dos portos s naes amigas. Nesse perodo a participao do setor privado impulsionou o desenvolvimento porturio a partir de investimentos em infraestrutura.

Pagnoncelli (2009) faz um breve histrico da atividade porturia no Brasil o qual se reproduz adiante. Ensina o autor que, ao tempo das capitanias hereditrias e do Brasil colnia, havia a permisso para que qualquer um, de qualquer lugar, por conta e risco prprios, aportasse ou zarpasse com cargas embarcadas.

Em decorrncia do progresso do intercmbio martimo, o Governo Imperial, j em 1866, expediu a Lei n3.314, regulando a construo de docas por particulares, seguida, em 1869, pelo Decreto n1.746, normatizando a concesso da explorao de portos queles que os

construssem ou ampliassem (MARKUS, 19881 apud PAGNONCELLI, 2010). Em 1888, o porto de Santos foi entregue, por meio do Decreto Imperial n 9.979, explorao comercial por um grupo de empresrios. Surge a Companhia Docas de Santos.

TCU (2009b) aponta que um segundo momento histrico de grandes mudanas adveio em 1934. Nessa poca, estabeleceu-se o conceito jurdico de que a cada porto organizado

1 MARKUS, Arno Oscar. O conceito de porto e as funes porturias. Braslia, 1988. 18f. Trabalho

apresentado no Curso Superior de Portos da Portobrs, Braslia, 1988.

ModeloAdmin.

Porturia

Admin.

Nutica

Infraestr.

Nutica

Infraestr.

Porturia

Superestr.

(equip.)

Superestr.

(edificaes)

Operao

PorturiaPraticagem Rebocador

Servios de

amarraoDragagem

Outras

Funes

Pu Pu Pu Pu Pu

Pr Pr Pr Pr Pr

Pu Pu Pu

Pr Pr Pr

Pu Pu Pu Pu Pu

Pr Pr Pr Pr Pr

Pu Pu Pu Pu Pu

Pr Pr Pr Pr Pr

Pu

Pr

Pr

Pr

Pu Pu Pu Pu Pu Pu

Pu

Pr Pr Pr Pr Pr Pr Pr

Public

Service

Port

Private

Sector

Port

Tool

Port

Landlord

PortPu Pu Pu Pu Pr Pr

Pu Pu Pu Pu Pu

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corresponderia o monoplio da explorao de uma hinterlndia2. Por essa estrutura de

organizao geogrfica, o territrio nacional foi particionado, consistindo cada hinterlndia de uma parte do litoral e sua respectiva projeo para o interior do pas. Este mesmo perodo nomeado por Pagnoncelli (2009) de a Era das Concesses, seja iniciativa privada ou a governos estaduais, sob a orientao e fiscalizao do Governo Federal. A ao do Estado foi, progressivamente, sendo entregue a rgos cada vez mais especializados: Inspetoria de Portos Rios e Canais, criada pelo Ministrio da Viao e Obras Pblicas (MVOP), em 1912, para regular os setores de portos e navegao, que funcionavam independentes; ao Departamento Nacional de Portos e Navegao (DNPN), por meio do Decreto n 23.607, de 23 de agosto de 1935, que uniu essas atividades sob uma nica administrao; ao Departamento Nacional de Portos, Rios e Canais (DNPRC), por meio do Decreto-Lei n 6.166, de 31 de dezembro de 1943, ao Departamento Nacional de Portos e Vias Navegveis (DNPVN), por meio da Lei n 4.213, de 14 de fevereiro de 1963 e Portobras, por meio da Lei n 6.222, de 10 de julho de 1975 (MARKUS, 1988 apud PAGNONCELLI, 2010).

Esse momento se destaca tambm pelo incio da sistematizao da legislao porturia nacional, com a publicao dos Decretos ns24.447/1934, 24.508/1934 e 24.550/1934 (TCU, 2009b).

O declnio da chamada Era das Concesses iniciou-se na dcada de 60 quando os concessionrios desinteressaram-se de suas concesses e passaram a devolv-las ao Governo Federal, ou a descumprir relevantes clusulas contratuais, motivando intervenes e encampaes (PAGNONCELLI, 2009).

Essa fase de maior controle estatal sobre a atividade porturia foi intensificada com a criao da Portobrasem 1964. Pagnoncelli (2009) ensina que, em 1967, por fora do Decreto-Lei n 200, foi extinto o MVOP e criado o Ministrio dos Transportes - MT. Segue-se a poca do DNPVN, quando so criadas as primeiras unidades autnomas, sob a forma de sociedades de economia mista, que foram a Companhia Docas do Cear - CDC,

2Hinterlndia ou rea de Influncia do Porto Organizado: a regio servida por meios ou vias de transporte terrestres, fluviais ou lacustres para onde se destinam os fluxos de cargas decorrentes das operaes de descarga de navios e embarcaes, no sentido da importao, ou de onde se originam os fluxos de carga para o carregamento de navios e embarcaes, destinados ao comrcio exterior, exportaes, ou a portos nacionais, quando se utiliza da navegao de cabotagem. (Glossrio Porturio. Disponvel em: http://www.antaq.gov.br/portal/PDF/Glossario_ANTAQ_marco_2011.pdf. Acessado em Acessado em: 12. abr.2013.)

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em 1965, e a Companhia Docas do Par - CDP, em 1967. Foi o estgio preparatrio organizao da atividade porturia em Sistema, efetivada em 1976 com a constituio da Portobras.

O Sistema Porturio, estrutura administrativa praticada ao tempo da Portobras, era constitudo por uma empresa holding para todos os portos e hidrovias, instalada em Braslia, e ligados a essa empresa estavam os portos pblicos diretamente administrados pela Unio (atravs da Portobras) ou por meio das Companhias Docas, e os portos administrados sob o regime de concesso a governos estaduais ou empresas privadas, caso nico do Porto de Imbituba SC, administrado pela CDI, alm das hidrovias interiores e portos hidrovirios, organizados em oito Administraes Hidrovirias diretamente administradas.

Tovar e Ferreira (2006) apontam que a extino da Portobras, em maro de 1990, criou certo transtorno administrativo, j que os portos e administraes hidrovirias diretamente controladas por ela tambm se extinguiram nessa mesma data. Para contornar essa situao, a Unio, por intermdio do Decreto n 99.475, de agosto de 1990, autorizou o ento Ministrio de Infraestrutura a descentralizar, mediante convnio, a administrao dos portos, hidrovias e eclusas s sociedades de economia mista subsidirias da Portobras ou s unidades federadas, pelo prazo de um ano.

Os mesmos autores informam que ao longo do perodo de 1990 a 1997, foram ampliados os modelos de gesto dos portos pblicos brasileiros, principalmente em virtude de processos de descentralizao e de delegao para os estados e municpios. Outro fato importante, ocorrido nesse mesmo perodo, foi a construo de um novo arcabouo jurdico e institucional para o setor, a partir da promulgao da Lei n 8.630 (BRASIL, 1993), denominada Lei de Modernizao dos Portos. (TOVAR; FERREIRA, 2006).

Conforme TCU(2009b), em que pese algumas aes anteriores de liberalizao do setor porturio, esta Lei ficou conhecida como o marco dessa nova fase. Em linhas gerais, o aumento da participao privada na explorao da atividade porturia pode ser caraterizado:

pela quebra do monoplio estatal nos servios de movimentao de cargas nos cais pblicos que passam a ser realizados por empresas privadas, mediante sua qualificao como operadores porturios;

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pela quebra do monoplio dos sindicatos de trabalhadores avulsos no fornecimento e escalao da mo-de-obra para as operaes porturias, com a constituio dos rgos de Gesto de Mo-de-Obra (OGMO);

pela implantao dos Conselhos de Autoridade Porturia (CAP);

pela reestruturao do papel das Autoridades Porturias;

pela movimentao de cargas de terceiros em terminais de uso privativo misto; e

pela concesso de reas e instalaes porturias, por meio de contratos de arrendamento, para empresas privadas, agora mediante licitao.

Por fim, em 6 de dezembro de 2012, o poder executivo editou a Medida Provisria n 595, transformada na Lei n 12.815 de 05 de junho de 2013 (BRASIL, 2013a), que dentre outras disposies, revogou a Lei n 8.630. Apesar de revogar a Lei dos Portos, no que tange concesso de portos organizados, a nova legislao no alterou drasticamente o aparato legal existente, como ser discutido adiante neste trabalho.

2.3 Organizao dosPortos Brasileiros

A atual legislao porturia definiu dois tipos de portos: o porto organizado, cujo trfego e operaes porturias esto sob jurisdio de uma autoridade porturia, e a instalao porturia de uso privado (juntamente com a estao de transbordo de cargas, instalao porturia de pequeno porte e instalaes porturias de turismo), explorada por pessoa jurdica de direito privado ou pblico, fora dos limites da rea do porto organizado. Com relao ao arcabouo institucional que intervm no setor porturio, este composto, prioritariamente, pelas instituies descritas na Tabela 1, a seguir:

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Tabela 1. Resumo do arcabouo institucional

Fonte: Adaptado de TCU (2009a) As principais mudanas que alteraram o arcabouo institucional do setor porturio brasileiro foram constitudas ao longo dos ltimos 15 anos, a partir do advento da Lei n 8.630. Nela foram criados o Conselho de Autoridade Porturia - CAP e o rgo Gestor da Mo-de-Obra OGMO(TCU, 2009a).

Posteriormente, com a Lei n 10.233 (BRASIL, 2001), foram introduzidos novos atores no sistema, com a criao do Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transportes Conit - e da Antaq. Nova alteraoneste arcabouo institucional foi trazida pela Lei n 11.518 de 2007, ao dispor sobre a Secretaria de Portos SEP/PR.Por fim, a ltima instituio a ser inserida no arcabouo porturio foi o Conaportos - Comisso Nacional das Autoridades nos Portos, institudo pelo Decreto n 7.861 de 2012, com a finalidade de integrar as atividadesdesempenhadas pelos rgos e entidades pblicos nos portos e instalaes porturias.

Tambm, conforme apontado no item 2.4.3 deste trabalho, a recente Lei n 12.815 disps sobre os novos conceitos, competncias e obrigaes das autoridades porturias e dos operadores porturios, da Antaq e da SEP.

Conforme bem apontado por TCU (2009a), existem, ainda, outras instituies que desempenham funes importantes no setor porturio. Esto nesse conjunto a Polcia Federal, a Receita Federal, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis Ibama- e os rgos ambientais estaduais, a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria Anvisa - e as Capitanias dos Portos. Dentre as instituies privadas, destaque para os operadores porturios, armadores e o OGMO. Pela Lei n8.630, o OGMO

Instituio Atribuio

Conit Conselho interministerial propositor de polticas de integrao de transporte e moderador de conflitos entre agentes

SEP rgo setorial formulador das polticas pblicas especficas para o setor porturio

Antaq rgo regulador e fiscalizador do setor porturioAutoridade Porturia rgo gerenciador e executorCAP rgo consultivo da atividade porturia localConaportos Comisso integradora das atividades desempenhadas pelos rgos e

entidades pblicas nos portos e instalaes porturias

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uma entidade privada, gerida pelos operadores porturios, que faz a intermediao para contratar a mo-de-obra no porto organizado.

De acordo com a SEP/PR3, osistema porturio brasileiro 4 composto por 34 portos

pblicos, entre martimos e fluviais. Desse total, 16 so delegados, concedidos ou tem sua operao autorizada administrao por parte dos governos estaduais e municipais. Os outros 18 portos martimos so administrados diretamente pelas Companhias Docas, sociedades de economia mista, que tem como acionista majoritrio o Governo Federal. Existem ainda 42 terminais de uso privativo (hoje designados com Terminais de Uso Privado, pela nova Lei 12.815) e trs complexos porturios que operam sob concesso iniciativa privada 5.

Figura 2. Portos martimos

Fonte: http://www.portosdobrasil.gov.br/sistema-portuario-nacional

3 Secretaria de Portos: Sistema Porturio Nacional. Disponvel em:

http://www.portosdobrasil.gov.br/sistema-portuario-nacional. Acessado em: 13.fev.2013. 4 Apesar deste trabalho no adotar a terminologia sistema porturio brasileiro para definir a organizao

dos portos no Brasil, manteve-se os termos utilizados pela fonte original. 5 Manteve-se a terminologia da fonte original. Os terminais citados no se referem concesso porturia

conforme definio utilizada neste trabalho. Estes trs complexos porturios que operam sob concesso iniciativa privada se referem aos Terminais de Uso Privativo / Privado: Porto-Sul (BA), Superporto do A (RJ) e Embraport (SP).

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Ainda segundo a SEP/PR, ao todo, so sete Companhias Docas, assim distribudas:

Companhia Docas do Par (CDP)- Portos de Belm, Santarm e Vila do Conde.

Companhia Docas do Cear (CDC)- Porto de Fortaleza.

Companhia Docas do Rio Grande do Norte (Codern) - Portos de Natal e Macei, alm do Terminal Salineiro de Areia Branca.

Companhia Docas do Estado da Bahia (Codeba) - Portos de Salvador, Ilhus e Aratu.

Companhia Docas do Esprito Santo (Codesa) - Portos de Vitria e Barra do Riacho.

Companhia Docas do Rio de Janeiro (CDRJ)- Portos do Rio de Janeiro, Niteri, Angra dos Reis e Itagua.

Companhia Docas do Estado de So Paulo (Codesp)- Porto de Santos.

2.4 A Explorao Porturia no Brasil

Segundo Gallardo (2011) o modelo de explorao de infraestrutura porturia pblica, vigente na maioria dos casos brasileiros, consiste na administrao dos complexos porturios e investimentos em infraestrutura por parte do Estado, ao passo que os agentes privados investem em superestrutura e prestam os servios de movimentao e armazenagem.

Conforme disposto anteriormente, no item 2.2 deste trabalho, este modelo surgiu em 1993 com a Lei n 8.630 - Lei dos Portos, e foi responsvel por grande aumento de capacidade de movimentao e armazenagem agregada nos primeiros anos aps a sua criao, essencialmente a partir de ganhos de produtividade sobre a infraestrutura existente. Esta lei tambm permitia a possibilidade de explorao do porto como um todo, por meio da concesso integral de portos organizados, o que, na prtica, no ocorreu sob a sua vigncia.

Os portos organizados so definidos pelo Art. 2, inciso I da Lei n 12.815 como o bem pblico construdo e aparelhado para atender a necessidades de navegao, de

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movimentao de passageiros ou de movimentao e armazenagem de mercadorias, e cujo trfego e operaes porturias estejam sob jurisdio de autoridade porturia.

Outra forma de explorao porturia permitida pela legislao brasileira por meio Terminais de Uso Privado - TUP, que passaram a ser assimdenominadospela Lei n 12.815. A partir desta nova legislao estes terminais passam a transportar, sem nenhum tipo de limitao,cargas de terceiros.

Alm da concesso do porto organizado, do arrendamento e do TUP,a nova legislao tambm trouxe possibilidades de explorao do servio de transporte aquavirio pelos seguintes institutos(BRASIL, 2013a):

- estao de transbordo de carga: instalao porturiaexplorada mediante autorizao, localizada fora da rea do portoorganizado e utilizada exclusivamente para operao de transbordo demercadorias em embarcaes de navegao interior ou cabotagem;

- instalao porturia pblica de pequeno porte: instalaoporturia explorada mediante autorizao, localizada fora doporto organizado, utilizada em movimentao de passageiros ou mercadoriasem embarcaes de navegao interior; e

- instalao porturia de turismo: instalao porturia explorada mediante arrendamento ou autorizao, utilizada em embarque, desembarque e trnsito de passageiros, tripulantes e bagagens, e de insumos para o provimento e abastecimento de embarcaes de turismo.

Em se tratando daoperao de cargasrealizadadentrodo porto organizado, Tovar e Ferreira (2006) explicam que existem trs modalidades de transferncia da operao das reas porturias pblicas para o setor privado:

Concesso da administrao porturia - na concesso, a licitao realizada na modalidade de concorrncia e, nesse caso, a explorao de portos pblicos poder ser exercida por qualquer entidade privada que vencer a licitao.

Qualificao e atuao de operadores porturios privados - nessa forma, h um ato administrativo da autoridade porturia, para cumprimento de normas, para a qualificao e para a prestao de servios de movimentao de cargas, efetuados exclusivamente pelos operadores privados; e

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Arrendamento de reas e instalaes porturias - a explorao de atividades porturias efetuada com seleo por meio de licitao nas modalidades de concorrncia ou leilo, exceto quando o interessado for titular do domnio til da rea e tenha obtido autorizao para operar um terminal de uso privado antes de dezembro de 2012.

Portanto, a concesso do porto organizado e dos arrendamentos de terminais dentro do porto organizadoser sempre precedida de licitao (artigo 4 da Lei n 12.815 e artigo 28, II da Lei 10.233). J a explorao dos TUP, estao de transbordo de carga, instalao porturia pblica de pequeno porte e instalao porturia de turismo requerem autorizao. Observa-se que a autorizao ser precedida dechamada e processo seletivo pblicopara o caso dos TUP(artigo 8, da Lei 12.815 BRASIL, 2013a).

Desta forma, observa-se que os modelos de explorao porturia adotados atualmente no Brasil se assemelham aos seguintes modelos, consagrados pela literatura:

Fullyprivatizedports, para o caso dos terminais de uso privado, estao de transbordo de carga, instalao porturia pblica de pequeno porte, e instalao porturia de turismo (quando fora da rea do Porto organizado) em que a operao, a administrao porturia e todos os investimentos em infraestrutura, superestrutura e equipamentos so assumidos pelo poder privado, inclusive (e principalmente) para a movimentao de cargas de terceiros. A participao do poder pblico, de forma geral, resume-se ao exerccio do poder de polcia, regulao e controle de segurana e meio-ambiente, no se estendendo de forma alguma sobre as questes mercadolgicas.

Landlordports, no caso dos portos organizados, onde a infraestrutura possuda pelo governo (tanto a infraestrutura terrestre como a martima) eos operadores porturios so privados e adquirem o direito de explorar comercialmente as instalaese servios pblicos, devendo investir em superestrutura e equipamentos.

Sobre a realidade prtica brasileira observa-se que algumas atividades porturias realizadas em alguns portos ainda so executadas pela Administrao do Porto, com caractersticas semelhantes de toolport, mas em escala muito pequena, considerando o conjunto dos demais portos pblicos.

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Tambm se discute at onde deve ser transferida a infraestrutura do porto organizado ao setor privado, no caso dos arrendamentos. Muitos beros no foram integrados aos editais de licitao de arrendamentos por restries da prpria Agncia Reguladora do setor, a Antaq, alegando que a exclusividade de atracao inviabilizaria os demais terminais do Porto. Alguns especialistas argumentam que isso foi um equvoco estratgico, pois o cais arrendado no tira da Administrao do Porto o poder de determinar a prioridade de atracao segundo prev o Regulamento de Explorao do Porto, ou seja, no d exclusividade de uso ao arrendatrio.

Alegam que, como os cais so estruturas que demandam massivo investimento e requerem custos elevados de manuteno no s das estruturas como dos sistemas de defensas, cabeos de amarrao, etc., em contrapartida a uma receita tarifria de atracao no equivalente aos custos de manuteno, perdeu-se a oportunidade de abrir mo apenas dessas pequenas receitas e de transferir esses elevados custos, inclusive de reposio dos cais quando necessrio ao setor privado.

A partir desta descrio observa-se que na explorao do porto organizado (do tipo landlordport), h que se separar as atribuies de administrao porturia e operao porturia, que sero abordadas nos itens 2.4.1 e 2.4.2. deste texto.

2.4.1 Operao porturia

Uma das inovaes da Lei n 8.630 e mantida pela Lei 12.815 foi retirar das competncias da Autoridade Porturia a operao porturia (movimentao e armazenagem de cargas) e repass-la aos operadores porturios (pessoa jurdica previamente qualificada pela Autoridade Porturia inciso XIII do art2 da n Lei 12.815 BRASIL, 2013a). O Estado retirou-se da prestao direta do servio pblico, permanecendo como detentor da infraestrutura.

Dessa forma,nos casos de explorao de instalao porturia localizadadentro da rea do porto organizado, o interessado deve celebrar contrato dearrendamento, mediante prvia licitao, com a Unio, no caso de exploraodireta, ou com sua concessionria.

O prazo de arrendamento dever ser suficiente para amortizar os investimentosprevistos no contrato a serem feitos pela arrendatria e proporcionar-lhe a adequada remunerao.

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Extinto oarrendamento, retornam autoridade porturia os direitos e privilgios decorrentesdo arrendamento, at a celebrao de novo contrato de arrendamento.

Ainda dentro dos portos organizados, tambm permitida a operao porturia em reas de uso pblico. Nestes casos os operadores porturios devem ser pr-qualificados pela Administrao Porturia que remunerada por tarifas, de acordo com o tipo de uso e o operador este por sua vez poder ser contratado diretamente pelo dono da carga ou pelo armador e ser remunerado de acordo com o tipo de servio prestado ao usurio.

O trabalho porturio dentro do porto organizado realizado por trabalhadores porturios cadastrados ou registrados no rgo Gestor de Mo-de-Obra OGMO.Este rgo pode ceder trabalhador porturio avulso, registrado, em carter permanente, ao operador

porturio (embora a Lei 12.815trate apenas de trabalhador avulso a Lei n 9.7196, trata de registrado). Nos terminais de uso privado, fora da rea do porto organizado, a contratao de trabalhadores cedidos pelo OGMO opcional.

Os trabalhos de capatazia7, estiva8, conferncia de carga9, conserto de carga10, vigilncia de

embarcaes11 e bloco12 sero sempre realizados por trabalhadores porturios com vnculo

empregatcio por prazo indeterminado (contratados por arrendatrios de acordo com

6BRASIL. Lei n 9.719 de 27 de novembro de 1998. Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9719.htm. Acessado em: 12. abr.2013. 7Capatazia: atividade de movimentao de mercadorias nas instalaes dentro do porto organizado, compreendendo o recebimento, conferncia, transporte interno, abertura de volumes para a conferncia aduaneira, manipulao, arrumao e entrega, bem como o carregamento e descarga de embarcaes, quando efetuados por aparelhamento porturio (Lei 12.815 BRASIL, 2013). 8Estiva:atividade de movimentao de mercadorias nos conveses ou nos pores das embarcaes principais ou auxiliares, incluindo o transbordo, arrumao, peao e despeao, bem como o carregamento e a descarga, quando realizados com equipamentos de bordo (Lei 12.815 BRASIL, 2013). 9Conferncia de carga: contagem de volumes, anotao de suas caractersticas, procedncia ou destino, verificao do estado das mercadorias, assistncia pesagem, conferncia do manifesto, e demais servios correlatos, nas operaes de carregamento e descarga de embarcaes (Lei 12.815 BRASIL, 2013). 10Conserto de carga: reparo e restaurao das embalagens de mercadorias, nas operaes de carregamento e descarga de embarcaes, reembalagem, marcao, remarcao, carimbagem, etiquetagem, abertura de volumes para vistoria e posterior recomposio (Lei 12.815 BRASIL, 2013). 11Vigilncia de embarcaes: atividade de fiscalizao da entrada e sada de pessoas a bordo das embarcaes atracadas ou fundeadas ao largo, bem como da movimentao de mercadorias nos portals, rampas, pores, conveses, plataformas e em outros locais da embarcao (Lei 12.815 BRASIL, 2013). 12Bloco: atividade de limpeza e conservao de embarcaes mercantes e de seus tanques, incluindo batimento de ferrugem, pintura, reparos de pequena monta e servios correlatos (Lei 12.815 BRASIL, 2013).

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Consolidao das Leis do Trabalho CLT) e/ou por trabalhadores porturios avulsos, requisitados junto ao OGMO. A contratao de operao porturia dentro do porto organizado dispensvel em: operaes que por seus mtodos de manipulao, suas caractersticas de automao ou mecanizao, no requeiram a utilizao de mo de obra ou possam ser executadas exclusivamente pela tripulao das embarcaes; em embarcaes empregadas em obras de servios pblicos nas vias aquticas do Pas; no transporte de gneros de pequena lavoura e da pesca, para abastecer mercados de mbito municipal; na navegao interior e auxiliar; na movimentao de cargas em rea sob controle militar, quando realizadas por pessoal militar ou vinculado a organizao militar; materiais por estaleiros de construo e reparao naval; e peas sobressalentes, material de bordo, mantimentos e abastecimento de embarcaes e relativas ao abastecimento de aguada, combustveis elubrificantes para a navegao.

Observa-se, portanto, que a atividade de operao porturia pode ser caracterizada por dois elementos principais: localizao e tipo de movimentao.

Se a operao for localizadadentro do porto organizado,deve ser feita por operadores pr-qualificados pela administrao porturia, com trabalhadores registrados ou cadastrados no OGMO, salvo em casos que e o tipodemovimentao for totalmente automatizada, ou para alguma atividade especfica (geralmente no comercial) listada exaustivamente na jurisdio. Se for localizada fora do porto organizado, em terminais de uso privado, estaes de transbordo de carga ou instalao porturia pblica de pequeno porte a operao porturia no necessita destas pr-condies, independentemente do tipo de movimentao.

2.4.2 Administrao Porturia

As administraes porturiasacumulam as funes de regulao, fiscalizao, gesto de patrimnio e a gesto porturia.J a instalao porturia de uso privado explorada por pessoa jurdica de direito pblico ou privado, sendo isenta de taxas, tarifas, contribuies e adicionais porturios, salvo se utilizar acessos e proteo do porto organizado ou se estiver situada na sua rea de abrangncia. Quanto fiscalizao, cabe autoridade aduaneira,

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martima, sanitria e do trabalho o seu exerccio, e inclusive administrao do porto, nas respectivas reas de atividade.

A legislao listou somente as competncias da administrao porturia aos portos organizados, omitindo-se de versar sobre os portos totalmente privados os terminais de uso privado com administrao e operao totalmente privatizada. (na realidade, perante a legislao brasileira s o porto organizado tem uma administrao do porto).De acordo com a Lei n 12.815(BRASIL, 2013a) so, sinteticamente,atribuies da Administrao de um porto:

pr-qualificar os operadores porturios;

arrecadar os valores das tarifas relativas s suas atividades;

fiscalizar ou executar as obras de construo, reforma, ampliao, melhoramento e conservao das instalaes porturias;

fiscalizar a operao porturia, promover a remoo de embarcaes ou cascos de embarcaes que possam prejudicar o acesso ao porto;

autorizar a entrada e sada, inclusive atracao e desatracao, o fundeio e o trfego de embarcao na rea do porto, ouvidas as demais autoridades do porto;

autorizar a movimentao de carga das embarcaes assim como suspender operaes porturias que prejudiquem o funcionamento do porto;

estabelecer o horrio de funcionamento do porto;

organizar a guarda porturia, em conformidade com a regulamentao expedida pelo poder concedente;

estabelecer, manter e operar o balizamento do canal de acesso e da bacia de evoluo do porto (sob coordenao da autoridade martima);

delimitar as reas de fundeadouro, de fundeio para carga e descarga, de inspeo sanitria e de polcia martima (sob coordenao da autoridade martima);

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estabelecer e divulgar o calado mximo de operao dos navios, em funo dos levantamentos batimtricos efetuados sob sua responsabilidade (sob coordenao da autoridade martima); e

estabelecer e divulgar o porte bruto mximo e as dimenses mximas dos navios que trafegaro, em funo das limitaes e caractersticas fsicas do cais do porto (sob coordenao da autoridade martima);

delimitar a rea de alfandegamento (sob coordenao da autoridade aduaneira).

Observa-se ento que a Administrao Porturia, tambm denominada Autoridade Porturia pela Lei 12.815, possui a funo precpua de gerenciar e organizar o condomnio do porto organizado. Suas receitas provm, em sua maior parte, de tarifas porturias e de arrendamentos de reas nos portos. Eventualmente, utiliza-sede recursos do Tesouro Nacional em caso de investimentos em infraestrutura ou mesmo saneamento financeiro, no caso das empresas estatais.

De acordo com Tovar e Ferreira (2006) as tarifas, constantes das despesas de movimentao, equivalem aos pagamentos realizados s administraes dos portos pelos operadores porturios, armadores ou donos de mercadorias, decorrentes do uso de instalaes pblicas e equipamentos.

Existem diversas tabelas que compem a estrutura tarifria porturia, cabendo a cada autoridade porturia definir a sua estrutura tarifria ideal. As duas principais tabelas se referem utilizao da infraestrutura de acesso aquavirio e atracao e utilizao da infraestrutura terrestre (TOVAR; FERREIRA, 2006).Porm, observa-se que a variao nas estruturas tarifrias dos portos brasileiros muito grande, com diferentes tabelas e diferentes unidades de incidncia at numa mesma tabela, como por exemplo: R$/metro linear por hora ou R$/cais disposio por hora, para a atracao.

As receitas de arrendamento so apropriadas individualmente para cada contrato de terminal porturio arrendado. Existe uma gama de contratos firmados em vrios perodos, at mesmo anteriores Lei dos Portos. Estes podem remunerar a Administrao Porturia por metro quadrado ocupado, por quantidade de carga movimentada ou pelos dois critrios combinados.

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Dessa forma, a Administrao Porturia conta, em tese, com recursos para custear as diversas despesas do porto, como a dragagem de manuteno, a manuteno do sistema virio e at mesmo para financiamento de investimentos em infraestrutura de menor porte.

Vrios autores discorrem sobre situao das Administraes Porturias aps a reforma porturia. Rego (2010) aponta que a infraestrutura comum dos portos organizados, foi mantida sob administrao dos entes federados Unio, estados e municpios e, atualmente, os gargalos que alguns dos principais portos do Pas enfrentam encontram-se exatamente na infraestrutura porturia sob a gesto de entidades estatais. Segundo este mesmo autor, a ausncia de novas administraes porturias privadas deve-se falta de clareza sobre as responsabilidades das autoridades porturias pblicas e das empresas administradoras porturias privadas.

Auditoria realizada 16 anos depois da entrada em vigor da Lei n 8.630, pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU, 2009a), concluiu que a sada das administraes porturias das atividades de operao reduziu drasticamente suas receitas. Segundo este autor, a modernizao dos portos embora tenha inovado no setor porturio brasileiro, no previu um perodo de transio para que as autoridades porturias se adaptassem ou adequassem os portos pblicos s suas novas funes. Continua, afirmando que a ruptura abrupta, sem a necessria transio para o novo modelo, impactou diretamente nas finanas das empresas que j se encontravam em situao crtica. Dessa forma o descasamento entre as receitas e as despesas operacionais produziu grandes desequilbrios no balano patrimonial das Administraes Porturias.

TCU (2009a) observou tambm que houve um longo perodo de congelamento das tarifas porturias. Por outro ladoas administraes porturias passaram a receber as receitas de arrendamento sem nenhumacrscimo de despesa. Neste sentido, este mesmo relatrio de auditoria considerou a falta de gesto profissional dos portos como uma das causas dos desempenhos financeiros negativos.

Alm disso, existem outros gargalos enfrentados pelos portos que no so necessariamente da esfera de atuao das Autoridades Porturias. Pode-se citaraqueles causados pelo desembarao aduaneiro: na estadia de cargas, impondo investimentos adicionais em instalaes de armazenagem e equipamentos para suportar o dwell time (tempo gasto por um continer de importao em um terminal alfandegado) ou os custos adicionais das cargas a granel com despacho antecipado, obrigadas a grande deslocamentos e

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armazenagens intermedirias em armazns da zona secundria antes de retornarem aos armazns no alfandegados da zona primria, aps a nacionalizao.

2.4.3 A Lei 12.815, de 5 de junho de 2013

Por trazer algumas inovaes e ser muito recente, a aplicao integral da Lei n 12.815 ainda de regulamentao em alguns pontos. Porm, j vigente, define as aes legais do setor. Ainda so necessrios trabalhos interpretativos e detalhamento de procedimentos para que seja aplicvel. Com a ajuda da interpretao feita por Pereira (2012) ainda Medida Provisria n 595, que foi convertida na Lei 12.815, e no que tange ao objeto e aos objetivos deste trabalho, descreve-se a seguir, as principais inovaes desta legislao.

Sobre os conceitos de carga prpria ou de terceiro: A diviso entre terminais de uso pblico e terminais de uso privativo chega ao fim. Com relao ao Terminal de Uso Privado - TUP, no h meno na Lei 12.815 a carga prpria ou a carga de terceiro. Esta Lei estabeleceu que, exceo dos terminais j existentes, terminais dentro dos limites de rea do porto organizado devem ser arrendamentos e terminais totalmente privados devem ser localizados fora do porto organizado: Terminal de Uso Privado e Estao de Transbordo de Carga.

Os terminais privados sero explorados mediante autorizao. Esta dever ser precedida de chamada e processo seletivo pblicos para o caso dos Terminais de Uso Privado. A operao porturia em instalaes localizadas fora da rea do porto organizado ser disciplinada pelo titular da respectiva autorizao, observadas as normas estabelecidas pelas autoridades martima, aduaneira, sanitria, de sade e de polcia martima.A autorizao de instalao porturia ter prazode at 25 (vinte e cinco) anos, prorrogvel por perodossucessivos, desde quea atividade porturia seja mantida; e o autorizatrio promova os investimentosnecessrios para a expanso e modernizao das instalaes.Desta forma, os TUPs podem ser caracterizados como uma espcie de Fullyprivatizedports.

As licitaes para concesses ou arrendamentos: as concesses de portos e os contratos de arrendamento, com durao de at 25 anos prorrogveis por igual perodo de 25 anos, so outorgados a empresas selecionadas por meio de licitao pblica. Os critrios de julgamento na licitao so preferencialmente uma combinao da maior capacidade de

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movimentao de carga que o licitante se compromete a realizar e o menor tarifaou o menor tempo de movimentao de carga. Porm, o edital e o regulamento podem adotar outros critrios.

Como nos contratos de arrendamento e de concesso porturia a tarifa espcie de remunerao paga administrao porturia, aludindo-se a preo para denotar a importncia cobrada do usurio do terminal, caber interpretar a regra para definir como se combinaro os parmetros de maior capacidade de movimentao e menor tarifa. Entende-se que quando a Lei se refere Tarifa, na verdade est se referindo ao valor cobrado pelo arrendatrio aos usurios dos servios porturios por ele prestado.

Art. 6 Nas licitaes dos contratos de concesso e arrendamento, sero considerados como critrios para julgamento, de forma isolada ou combinada, a maior capacidade de movimentao, a menor tarifa ou o menor tempo de movimentao de carga, e outros estabelecidos no edital, na forma do regulamento. (BRASIL, 2013)

O trabalho porturio e o OGMO: O trabalho porturio em si no sofreu mudanas significativas. O Art. 40 prev que o trabalho porturio ser realizado nos portos organizados por trabalhadores porturios com vinculo empregatcio por prazo indeterminado ou por trabalhadores porturios avulsos vinculados ao OGMO. Faculta-se aos terminais sob regime de autorizao (p. ex. Terminais de Uso Privado) a contratao de trabalhadores a prazo indeterminado observado o disposto no contrato, conveno ou acordo coletivo de trabalho das respectivas categorias econmicas preponderantes.

A Administrao do Portotambm designada Autoridade Porturia. Desta forma a concessionria de Portos Organizados dever, necessariamente, assumir as obrigaes de autoridade porturia a Lei 12.815 no inovou de forma a facilitar a separao clara entre as atribuies tpicas da gesto do Porto e as atribuies tpicas da autoridade porturia, com caractersticas de atividade de estado. Mais uma vez define que esta pr-qualificada como operador porturio indicando que a funo do administrador do porto no se limita somente gesto do Porto. Observa-se, porm, que a responsabilidade pela vigilncia e a segurana do porto organizado exercida pela guarda porturia foi eliminada das atribuies da Administrao Porturia/Autoridade Porturia, retirando desta o poder de polcia, incompatvel com a as funes de uma administrao porturia privada.

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As principais atribuies da Administrao Porturia so: arrecadar os valores das tarifas relativas s suas atividades, fiscalizar a operao porturia, pr-qualificao do operador porturio, autorizar a entrada e sada, inclusive atracao e desatracao, o fundeio e o trfego de embarcao na rea do porto, reportar infraes e representar junto Antaq, estabelecer o horrio de funcionamento do porto; explorar direta ou indiretamente reas no afetas s operaes porturias.

O CAP passa a ser consultivo: O CAP Conselho da Autoridade Porturia perde importncia, deixando de ser rgo deliberativo para passar a ter carter consultivo para a Administrao Porturia.

Art. 20. Ser institudo em cada porto organizado um conselho de autoridade porturia, rgo consultivo da administrao do porto.(BRASIL, 2013)

Definio do Poder Concedente: o poder concedente nas concesses de portos federais exercido pela SEP/PR, de acordo com o pargrafo nico do Art. 1 do Decreto 8.033 (BRASIL, 2013b). A nova legislao atribui institui a figura do Poder Concedente, que passa a ser formalmente responsvel por:

I - elaborar o planejamento setorial em conformidade com as polticas e diretrizes de logstica integrada;

II - definir as diretrizes para a realizao dos procedimentos licitatrios, das chamadas pblicas e dos processos seletivos de que trata esta Lei, inclusive para os respectivos editais e instrumentos convocatrios;

III - celebrar os contratos de concesso e arrendamento e expedir as autorizaes de instalao porturia, devendo a Antaq fiscaliz-los em conformidade com o disposto na Lei no 10.233, de 5 de junho de 2001; e

IV - estabelecer as normas, os critrios e os procedimentos para a pr-qualificao dos operadores porturios.

1o Para os fins do disposto nesta Lei, o poder concedente poder celebrar convnios ou instrumentos congneres de cooperao tcnica e administrativa com rgos e entidades da administrao pblica federal,

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dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, inclusive com repasse de recursos.

2o No exerccio da competncia prevista no inciso II do caput, o poder concedente dever ouvir previamente a Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis sempre que a licitao, a chamada pblica ou o processo seletivo envolver instalaes porturias voltadas movimentao de petrleo, gs natural, seus derivados e biocombustveis.

Desta forma, a SEP/PR passa a ser responsvel por, dentre outras coisas, a celebrar os contratos de concesso e de arrendamentos, que sero licitados pela Antaq. Tradicionalmente, os contratos de arrendamento eram licitados e celebrados pelas autoridades porturias.

2.5 A Explorao Porturia no Mundo

Conforme Lacerda (2005) explica, as escolhas sobre o escopo da atuao do setor pblico nos portos variam desde o forte envolvimento dos governos na proviso tanto de servios porturios quanto de infraestrutura porturia at a total privatizao dos portos.

De acordo com este mesmo autor, a tendncia internacional, nas ltimas dcadas, de aumento da participao privada nos portos, principalmente nos terminais de movimentao e armazenagem de cargas. No obstante, os governos em geral continuam a ter importante participao nos assuntos porturios. CommissionofEuropeanCommunities

(2001) 13 apud Lacerda (2005) informa que cerca de 90% do comrcio transportado por via martima, nos pases da Comunidade Europeia, so movimentados em portos nos quais o investimento e outras decises polticas e administrativas so, em vrios graus, dependentes ou, pelo menos, influenciados por entidades pblicas.

Goldberg (2009) cita como exemplo de sistema majoritariamente estadualizado o dos EUA. Lacerda (2005) afirma que ao contrrio da China e do Brasil, os Estados Unidos possuem uma longa tradio de descentralizao das administraes porturias e de criao de mecanismos limitadores do poder discricionrio dos governos nos assuntos porturios.

13COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES.Reinforcing quality service in sea ports: a key for European transport.Communication from the Commission to the European Parliament and the Council, 2001.

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Segundo Sherman (2004) 14 apud Lacerda (2005), nos Estados Unidos no existe uma autoridade porturia nacional e as responsabilidades pblicas sobre os portos so dispersas pelos trs nveis de governo federal, estadual e municipal. As autoridades porturias nos Estados Unidos so estabelecidas ou delegadas pelos legislativos estaduais e, nem o Congresso Federal, nem qualquer agncia pblica federal, tm o poder ou o direito de indicar ou demitir os diretores ou empregados das autoridades porturias, ou alterar as suas responsabilidades. A autonomia e a independncia das autoridades porturias com relao aos poderes pblicos locais, no entanto, podem ter vrias gradaes.

Afirma o mesmo autor que o sistema porturio canadense, por sua vez, sujeito jurisdio do parlamento nacional. A aprovao, em 1998, do Canada Marine Act permitiu a transferncia de vrios portos anteriormente administrados pelo Ministrio dos Transportes canadense para entidades pblicas (no-federais) e privadas. Os maiores portos so administrados por autoridades porturias federais, e a autoridade final a respeito desses portos permanece constitucionalmente com o parlamento. O Canad Marine Act criou um sistema porturio nacional composto por 18 autoridades porturias federais financeiramente autossuficientes. Os recursos de emprstimos tomados pelas autoridades porturias devem ser obtidos com o setor privado, tendo como referncia as receitas futuras da autoridade porturia. O governo canadense no deve oferecer garantias para esses emprstimos e as tarifas cobradas pelas autoridades porturias devem cobrir seus custos. Os demais portos canadenses, anteriormente administrados pelo Ministrio dos Transportes, vm sendo vendidos a empreendedores privados ou transferidos para os governos estaduais e municipais.

Desta forma, observa-se nos exemplos de Estados Unidos e Canad a institucionalizao de mecanismos de governana que impem limites ingerncia dos governos nos assuntos porturios, por meio do disciplinamento do poder de indicao poltica de cargos de direo das autoridades porturias e de sua autonomia financeira com relao aos governos.

J no norte da Europa existe uma longa tradio de relacionamento entre as prefeituras e os portos em Roterd (Holanda), Anturpia (Blgica) e Hamburgo (Alemanha), entre

14SHERMAN, R. B. Seaport governance in the United States and Canada.American Association of Port Authorities, 2004.

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outros(GOLDBERG, 2009). De acordo com Tovar et al (2004) 15 apud Lacerda (2005), os investimentos em infraestrutura porturia so realizados por meio de vrios modelos de governana. Existem fundos municipais, como no norte da Europa (Holanda, Blgica e Alemanha), nos quais a responsabilidade pela poltica porturia dos governos locais. H tambm os modelos de investimentos realizados pelos governos centrais dos pases, alm do modelo, cada vez mais comum, de autofinanciamento porturio, em que os recursos para investimentos tm origem em empresas privadas ou nas tarifas porturias arrecadadas pela autoridade porturia.

Lacerda (2005) cita que na Inglaterra, por outro lado, todo os principais portos foram privatizados, pois se acreditava que a competio entre portos seria suficiente para disciplinar os custos porturios, visto que se trata de uma ilha em que todas as cidades mdias e grandes encontram-se a menos de 100 milhas de pelo menos dois portos. Em contraste com a experincia inglesa, a autoridade porturia de Cingapura uma empresa estatal que atua na construo de terminais de contineres ao redor do mundo e opera terminais na China, Camboja, Indonsia, ndia, Tailndia, Vietn e Imen.

Wang et alii (2004) 16 apud Lacerda (2005), cita que nos portos chineses tornou-se prtica comum o estabelecimento, pelas autoridades porturias locais, de entidades independentes para participao em joint ventures para construo e operao de instalaes porturias. Ao mesmo tempo, as autoridades porturias assumiram funes de regulao local, sob delegao dos governos municipais. O governo central se afastou do financiamento de projetos porturios, em favor de outras fontes de recursos, como recursos privados domsticos e internacionais, recuperados por meio de tarifas cobradas dos usurios.

Continua o autor afirmando que uma Lei dos Portos chinesa, aprovada em 2003, estabeleceu dois nveis de planejamento para os portos chineses: em nvel nacional, o planejamento continuou a cargo do Ministrio das Comunicaes; em nvel local, o planejamento est sob a responsabilidade das autoridades municipais, que devem submeter aprovao do Ministrio das Comunicaes um plano de desenvolvimento do porto, determinando os limites jurisdicionais do porto e as suas condies naturais, as suas

15 TOVAR, B., TRUJILLO, L. e JARA-DAZ, S. Organization and regulation of the port industry: Europe

and Spain, 2004. 16

WANG, J. J., NG, A. K. e OLIVIER, D. Port governance in China: a review of policies in an era of internationalizing port management practices. TransportPolicy, 11, 2004.

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funes correntes e futuras e os seus desenvolvimentos futuros. As autoridades porturias no so mais responsveis pela administrao dos portos, que deve ser realizada por novas entidades estabelecidas pelos municpios, com responsabilidades reguladoras sobre os mercados porturios, a fim de garantir a competio entre operadores, fiscalizao das leis porturias e manuteno da segurana dos portos.

Observa-se nas experincias de alguns pases, como China, Canad e Inglaterra, que houve uma reduo da atuao dos governos na operao porturia, principalmente nos terminais, mas tambm na infraestrutura comum. Por outro lado, os exemplos internacionais tambm mostram que a proviso pblica de infraestrutura porturia comum e que a gesto pblica pode ser bastante eficiente.

Cada pas, uma realidade. Em Cingapura, a explorao porturia responde por parte substancial do PIB do pas, as leis locais consideram crime boa parte do que no Brasil considerado apenas como irreverncia. A histria dos portos do Norte da Europa milenar. A experincia inglesa vem sendo reavaliada. Mas h pontos comuns quando se trata de bons resultados, em todos os portos: nas formas eficazes e menos custosas de obter financiamentos, na independncia e tcnica de gesto, etc. etc.

2.6 Concesso Porturia no Brasil

Conforme discutido no item 2.4, a transferncia das obrigaes de explorao porturia para a iniciativa privada no Brasil pode ser do tipo Landlordou do tipo Fullyprivatizedports. O primeiro tipo o caso dos portos organizados, onde a infraestrutura possuda pelo governo (tanto a infraestrutura terrestre como a martima) e os operadores porturios so privados e adquirem o direito de explorar comercialmente as instalaese os servios pblicos, devendo investir em superestrutura e equipamentos. O segundo tipo o caso dos TUP, estao de transbordo de carga, instalao porturia pblica de pequeno porte, e instalao porturia de turismo (quando fora da rea do porto organizado) em que a operao, a administrao porturia e todos os investimentos em infraestrutura, superestrutura e equipamentos so assumidos pelo poder privado.

Alm da transferncia da operao porturia ao privado, a legislao brasileira ainda permite que a administrao porturia de portos construdos pelo poder pblico (os portos organizados) seja transferida para o privado por meio de concesso. Ento, os portos

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organizados podem ser explorados diretamente (Unio ou estados e municpios, por convnio de delegao) ou indiretamente, via concesso precedida de licitao.

Conforme aponta Tovar e Ferreira (2006) o quadro jurdico atual completado pela Lei n 10.233 (BRASIL, 2001). Ao criar a Antaq, essa lei tambm tratou do tema das outorgas de concesses, autorizaes e permisses no setor de transporte como um todo e tambm especificamente no setor aquavirio. Conforme o artigo 30 destalei, permitida a transferncia da titularidade das outorgas de concesso, preservando-se seu objeto e as condies contratuais, desde que o novo titular atenda requisitostcnicos, econmicos e jurdicos estabelecidos pela agncia reguladora. A transferncia da titularidade referida depende de prvia e expressa autorizao da Antaq.

Sobre a concesso de um porto organizado, a Lei n 12.815define como cesso onerosa do porto organizado, com vistas administrao e explorao de sua infraestrutura por prazo determinado(g.n.). Observa-se que previsto o pagamento de algum tipo de outorga pela concesso (a outorga implica em nus ao outorgado).

Conforme afirma Lacerda (2005) a concesso das administraes porturias a entidades privadas prevista na Constituio Federal, mas o arcabouo legal criado ainda no conseguiu prover segurana para que isso seja realizado, pois as administraes porturias so tambm autoridades porturias e, em tese,at a Lei 12.815 detinham atribuies tipicamente pblicas, que no so passveis de delegao ao setor privado. Conforme j citado, o autor conclui que a ausncia de novas administraes porturias privadas se d pela falta de regulamentao da legislao at ento existente.

Conforme analisado adiante, no Item 2.6.1, referncias confuso entre as denominaes Administrao Porturia e Autoridade Porturia, e suas respectivas atribuies, so recorrentes na literatura consultada.

Gallardo(2011) aponta que esta dificuldade juntamente com a crescente necessidade terminais porturios fez com que a iniciativa privadainiciasse um movimento de instalar terminais de uso privados com fins pblicos, quando isso ainda no era permitido (anteriormente lei 12.815).

O mesmo autor informa que, particularmente para o caso de contineres, esse movimento gerou reaes negativas dos operadores de terminais pblicos arrendados que, entre outros argumentos, alegavam que os consrcios de investidores que obtiveram autorizaes da

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Antaq para implantao no dispunham de volumes de cargas prprias suficientes para justific-las, conforme determinado pela legislao at ento vigente (Lei n 8.630). Neste contexto, a Secretaria Especial de Portos da Presidncia da Repblica (SEP/PR) publicou o Decreto 6.620, em outubro de 2008 (BRASIL, 2008). EsteDecreto, revogado pelo novo Decreto 8.033 (BRASIL, 2013b) reforava a definio de que os terminais de uso privativo deveriam ser destinados movimentao de cargas prprias, sendo a carga de terceiros eventual e subsidiria.

O Decreto n 8.033, que veio substituir o Decreto n 6.620, acabou de uma vez por todas com esta indefinio. Porm, assim como a nova Lei dos Portos para o caso dos arrendamentos de instalaes porturias, o citado Decreto n 8.033 no detalhou pontos a respeito dos procedimentos necessrios para a concesso de novos portos organizados.

Em 2010, ainda sob a gide dos dispositivos da Lei 8.630 e do Decreto 6.620, a Secretaria de Portos - SEP publicou a Portaria 108 (SEP/PR, 2010) que, alm de estabelecer o objeto da concesso porturia, descreveu os pontos que devero constar nos editais de licitao, as formas de remunerao do concessionrio e o prazo das concesses, define os seguintes procedimentos para a concesso de portos:

Figura 3. Processo de outorga de Portos Organizado (Portaria SEP/PR 108 de 2010)

Fonte: Gallardo (2011)

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De acordo com os dispositivos desta Portaria n 108, presume-se que o concessionrio dever acumular as funes exercidas atualmente pelas Administraes Porturias e pelos arrendatrios de instalaes.

Alguns especialistas do setor argumentam que faltou aos legisladores o entendimento das diferenas fundamentais entre terminais de granis (essencialmente terminais de donos de carga ou de consrcio de donos de carga, quando so poucas, ou de investidores quando principalmente com lquidos so muitos os produtos e pequenas as quantidades, o que os assemelha aos terminais de contineres) e terminais de contineres (essencialmente terminais de armadores ou de investidores, inclusive operadores porturios). Observam que, devido as grandes diferenas operacionais e negociais estes terminais deveriam ter tratamentos diferenciados pela legislao.

Conforme explica Gallardo (2011), um ponto de indefinio est associado s obras de infraestrutura de acesso terrestre. A implantao de rodovias e ramais ferrovirios sempre necessria e deveria ser oferecida pela iniciativa pblica, dependendo, portanto, de acordos com os governos. Disputas polticas podem inviabilizar acordos nesse sentido, alm de representarem um risco elevado.

Com relao s receitas do concessionrio, o artigo 12 da Portaria 108prev que decorram de:

I. tarifas porturias;

II. valores decorrentes de arrendamentos que realizarem;

III. de receitas alternativas, complementares ou acessrias ou de projetos associados, conforme previso em Edital e no contrato de concesso.

Em um primeiro momento, nota-se um conflito entre a citada portaria e a Lei 12.815. A origem das receitas decorrentes de arrendamentos ainda no muito clara. Esta Lei, em seu art. 6 prev que o critrio de licitao de arrendamentos ser o de maior capacidade combinada com a menor tarifa ou o menor tempo de movimentao de carga. Por outro lado, define arrendamento como cesso onerosa que recolhe outorga. Disto, existe a possibilidade legal do arrendamento tanto recolher outorga administrao porturia como no faz-lo, dependendo do modelo escolhido no momento da licitao.

Outro ponto a ser definido se caso o concessionrio decida por desempenhar tambm o papel dos operadores porturios, isto ser permitido. Em caso positivo, as receitas previstas

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de valores de arrendamentos de instalaes operacionais devero ser substitudas pelos valores associados prestao do conjunto de servios oferecidos aos usurios. Alm disso, como ficar a concorrncia entre o concessionrio (operador) e o operador independente ou arrendatrio?

At 15 de dezembro de 2012, s existia uma concesso de porto organizado no Brasil, no Porto de Imbituba. Esta concesso de 1942 e no foi precedida de licitao por ter sido anterior a Constituio de 1988. Na poca o marco regulatrio era o Decreto n 24.59917 de 3 de julho de 1934, que Autoriza a concesso de obras e melhoramentos dos portos nacionais, seu aparelhamento e a explorao do respectivo trfego, somente revogado em 15 de fevereiro de 1991.No captulo seguinte deste texto asituao e o trmino desta concesso especfica sero descritos.

Alm da possvel nova concesso do Porto de Imbituba,Brito (2012) aponta que j existem a possibilidade de projetos para:

Concesso para construo e explorao para os seguintes novos Portos Pblicos:

o Novo Porto de Manaus/AM chamamento pblico realizado pela SEP; estudos em curso para o projeto escolhido.

o Porto Sul/BA projeto de interesse do Governo do Estado da BA. o Porto de guas Profundas/ES projeto de interesse do Governo do Estado

do ES.

Concesso da explorao de Portos Pblicos existentes

o Porto de Aratu/BA interesse apresentado por consrcio de principais usurios.

2.6.1 Crticas e Propostas para o aprimoramento do modelo de concesso brasileiro

Conforme j adiantado, existem dificuldades conceituais para a concesso de portos organizados no Brasil. Na literatura consultada, observam-se algumas crticas

17BRASIL. Decreto N 24.599 de 3 de julho de 1934. Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1930-1949/D24599.htm. Acessado em: 04. set.2013.

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acompanhadas de propostas para aprimorar o modelo de concesso brasileiro. Pretende-se a seguir descrever e sistematizar os seus principais pontos.

Lacerda (2005), acompanhado posteriormente por outros autores, propem que seja feita uma distino entre administrao porturia e autoridade porturia, tendo em vista algumas atribuies da autoridade porturia serem de carter estritamente de estado:

Em vista da experincia internacional, e considerando a evoluo recente do ambiente institucional porturio no Brasil, conclui-se que os investimentos em infra-estrutura porturia podem ser estimulados pela separao legal entre administraes porturias e autoridades porturias, cabendo s primeiras as responsabilidades comerciais sobre investimentos, manuteno e operao da infra-estrutura porturia, e s segundas as funes de planejamento, regulao,fiscalizao e administrao patrimonial do porto. (LACERDA, 2005, pp. 313)

Nesta mesma linha, Tovar e Ferreira(2006)buscam operacionalizar esta diviso, propondo que a concesso da administrao porturia seja permitida ao privado por meio da subconcesso, continuando o poder pblico por meio das delegaes, empresas estatais ou mesmo diretamente responsvel pela autoridade porturia. Na estrutura proposta, as autoridades porturias continuariam com duas fontes de receitas: os arrendamentos de instalaes porturias e a receita da subconcesso (os pagamentos mensais do subconcessionrio). A receita da administrao porturia seria atravs de um percentual (fixo ou varivel ao longo do tempo) incidente sobre as tarifas porturias arrecadadas.

Tendo em vista que as atribuies atuais da autoridade porturia, na forma do artigo 33 da Lei 8.630/93, abrangem diversas atividades inerentes administrao pblica, os contratos de subconcesso devero detalhar quais atribuies sero subconcedidas e quais permanecero sob a responsabilidade da autoridade porturia (com destaque para a arrecadao de tarifas, que caber subconcessionria).

Ressalta-se que a autoridade porturia permanecer responsvel pelo arrendamento das instalaes porturias, conforme j citado anteriormente. Isso importante, uma vez que no se pode, por meio dessa nova estrutura, esvaziar as Companhias Docas nem, em especial, retirar todas as suas fontes de receitas. Deve-se deixar claro que

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diversas das atuais competncias da autoridade porturia sero mantidas, especialmente s relacionadas ao poder de polcia (que, via de regra, s pode competir aos entes da administrao pblica direta ou indireta).

Por outro lado, as Companhias Docas hoje tm um conjunto de despesasregulares e, merece destaque, um passivo trabalhista considervel, para oqual imprescindvel a continuidade de gerao de receitas. Ora, na estruturaproposta, as Docas continuaro com duas fontes de receitas: de umlado, provenientes dos arrendamentos de instalaes porturias; de outro,provenientes da subconcesso (os pagamentos mensais do subconcessionrio).

Com relao a esta ltima, a estrutura poderia ser, por exemplo,atravs de um percentual (fixo ou varivel ao longo do tempo) incidentesobre as tarifas porturias arrecadadas.

Por fim, o contrato de subconcesso, a ser celebrado entre o subconcessionrioe a autoridade porturia, dever prever um mecanismo de reajustetarifrio anual, por ndices de preos setoriais que reflitam a variao doscustos de produo ou dos insumos utilizados. (TOVAR e FERREIRA, 2006 pp. 228).

Goldberg (2009) busca avaliar o modelo de concesso porturia permitido pela legislao vigente sob o enfoque de trs dimenses: 1) oferta de servios porturios satisfatrios quanto a preos, desempenho operacional e qualidade para os usurios; 2) atratividade para o investidor privado; e 3) instrumento de desenvolvimento regional.

Assim como os antecessores, o autor tambm aponta a necessidade de desvinculao entre autoridade porturia e administrao porturia, mantendo a atividade principal do porto a operao porturia como um bem privado.

Se for possvel desintegrar a explorao do porto de forma que o poder pblico explore as atividades com caracterstica de bem pblico, e o setor privado explore aquelas com caracterstica de bem privado elas sero desenvolvidas com a mxima eficincia. Esta diviso muito bem explorada no modelo de landlordport, o que provavelmente o motivo de

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fundo do sucesso deste modelo, como se ver mais adiante. (GOLDBERG 2009, pp. 39)

[...]

O principal rgo fiscalizador das operaes porturias , segundo a Lei dos Portos, a AP. No Novo Modelo, entretanto, esta relao no seria aplicvel, posto que a figura do administrador do PO e do seu operador so unificadas. Tal situao poderia favorecer uma deteriorao do nvel de servio aos usurios. (GOLDBERG 2009, pp. 122)

O autor demonstra a necessidade de fiscalizao e regulao da operao porturia, tarefa que deve ser feita pela Antaq. Observa-se que estas inovaes foram abrangidas pela Lei 12.815 em seus artigos 6, 7, 9 e 27.

Alm da ausncia da competio intra-portos no auxlio ao controle de preos, qualidade e desempenho operacional, o Novo Modelo apresenta tambm uma lacuna significativa do ponto de vista regulatrio.

[...]

A fiscalizao e o controle exercido pela ANTAQ se daro em duas frentes, no Novo Modelo.

A primeira est relacionada ao papel de AP do concessionrio, que sofre regulao da ANTAQ com base na Lei 10.233 de 2001 e na Resoluo 858 de 2007.

[...]

A segunda frente est relacionada fiscalizao das operaes porturias. A ANTAQ exercer, nesta seara, um papel regulador semelhante ao que exerce as APs hoje em relao aos arrendatrios. Ela realizar todos os procedimentos associados licitao, a elaborao dos editais e contratos e a fiscalizao das operaes, entre outros. (GOLDBERG 2009, pp. 122/124)

Com relao ao procedimento de escolha do concessionrio o autor prev a necessidade de restrio participao como concessionrios de alguns atores, como operadores

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porturios j atuantesna mesma regio de influncia, armadores e embarcadores. Tambm aponta que o critrio de seleo deva ser o de melhor projeto.

Deve-se atentar, todavia, para a sede de concentrao destas transnacionais. A aquisio de terminais ou POs por parte de players j atuantes na mesma regio anula parcialmente os benefcios da competio j que, ressalvadas condies especificadas neste contrato, operar como apenas um terminal expandido. Tal situao poder gerar um monoplio regional.

[...]

Mas se a escassa capacidade porturia num pas ou regio estiver concentrada nas mos de empresas do setor de navegao estas podero impedir o acesso de suas competidoras ou exclu-las por meio da discriminao de preos, reduo da qualidade no servio ou sabotagem (danificao de carga, etc.) comprometendo a competitividade daquele setor. A integrao vertical incita ainda uma operao ineficiente porque o monoplio protege o operador porturio da presso competitiva do mercado de navegao.

Numa licitao, os preos ofertados pelo negcio poderiam ser extremamente baixos, pois poderiam ser compensados (ou mais que compensados) pelos fretes (ENGEL; FISCHER; GALETOVIC, 2004). Outro risco para o poder concedente que a empresa poder alterar rotas, elimin-las ou deixar de operar em funo de alteraes nos portos onde opera. E poder faz-lo conforme sua vontade sem necessariamente respeitar os interesses de outros agentes.

[...]

O efeito pode ser idntico participao de empresas de navegao, porm com impacto no mercado de venda de produtos, em geral commodities. A situao prejudicial existe apenas caso no existam terminais competidores na regio. (GOLDBERG 2009, pp. 135/138)

Sobre as receitas dos concessionrios o autor aponta que a legislao permite que seja composta de uma cesta de servios, que incluiria os servios atualmente remunerados

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por tarifa alm de servios de operao porturia e eventualmente praticagem e reboque, entre outros. Apesar de entender que o concessionrio tambm poderia operar, o autor entende ser relevantecitar que isso iria inibir arrendamentos concorrentes no mesmo porto organizado.

O objeto da concesso de um PO ou de um terminal no se estende todas as atividades prestadas pelo porto ou terminal: apenas quelas de relevante interesse pblico (servios essenciais), e que puderem tecnicamente ser exploradas pelo setor privado.

No caso da concesso (arrendamento) de terminais, a cesta de servios dever incluir os principais itens da operao porturia apenas, mas no os servios comuns do porto, como dragagem do canal de acesso, por exemplo. Um exemplo para terminais de contineres a definio de quatro cestas bsicas de servios a serem regulados, como mostra a Figura 25, elaborada pelo autor.

[...]

Na concesso de POs inteiros a cesta de servios essenciais deve ser expandida para incluir tambm a disponibilizao e manuteno de infraestrutura bsica porturia e de acesso, eventualmente praticagem e reboque, entre outros (GOLDBERG 2009, pp. 153)

[...]

Partindo da hiptese que a prestao de