DEZESSETE ANOS DE JUDICIALIZAÇÃO DA POLÍTICA

Luiz Werneck Vianna Marcelo Baumann Burgos Paula Martins Salles

CENTRO DE ESTUDOS DE DIREITO E SOCIEDADE CEDES-IUPERJ

Rio de Janeiro dezembro de 2006

Cadernos CEDES n.08

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I. INTRODUÇÃO

É da cena contemporânea de cultura democrática a projeção do papel do juiz em

quase todos os aspectos da vida social. Mas, essa projeção não tem derivado, como em

certas avaliações apressadas, de pretensões de ativismo Judiciário. O fato de que,

especialmente a partir dos anos 1970, os juízes – inclusive os do sistema da civil law,

contrariando uma pesada tradição –, crescentemente ocupem lugares tradicionalmente

reservados às instituições especializadas da política e às de auto-regulação societal,

longe de significar ambições de poder por parte do Judiciário, apontam para processos

mais complexos e permanentes.

Esses processos procedem de múltiplas instâncias e resultam das profundas

transformações que, desde o segundo pós-guerra, afetaram as sociedades ocidentais. Em

primeiro lugar, a própria guerra, com o Tribunal de Nuremberg, convocado para o

julgamento de crimes contra a humanidade praticados pelos dirigentes nazistas, abrindo

caminho para a penalização de agentes estatais que violem os Direitos Humanos, como

institucionalizado nas últimas décadas do século, superpondo ao poder soberano

nacional, um direito de foro internacional. Da guerra igualmente veio a motivação, de

importância crucial, para que as constituições trouxessem em seu corpo um “núcleo

dogmático”, na expressão de J. Habermas, explicitando valores fundamentais a obrigar

o poder soberano. O chamado constitucionalismo democrático reclamava, portanto, um

Judiciário dotado da capacidade de exercer jurisdição sobre a legislação produzida pelo

poder soberano.

E, na esteira da guerra, o Welfare State, com suas ambições de organizar o

capitalismo e introduzir relações de harmonia entre as classes sociais, com suas fortes

repercussões no sentido de trazer o Direito para o centro da vida social. A legislação do

“capitalismo organizado”, entre tantas outras características singulares, surge com a

vocação, por força das contingências específicas que lhe vinham da dimensão

econômica, de regular o futuro a partir do tempo presente, contrariamente ao cânon

classicamente liberal, orientado, em nome do princípio da certeza jurídica, pelo tempo

passado. Com essa marca de origem, a legislação do welfare assume umanatureza

aberta, indeterminada e programática na medida em que se abre para a incorporação de

aspectos materiais, em oposição à pureza formal do direito na ortodoxia liberal. Tal

caráter indeterminado, nas controvérsias sobre a sua interpretação em casos concretos,

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põe o juiz na situação nova de um legislador implícito, com as naturais repercussões

desse seu inédito papel na vida republicana, e, particularmente, nas relações entre os

Três Poderes.

Nesse contexto, em que o direito e o Poder Judiciário já tinham ampliado sua

presença na sociedade e na política, é que vai se instalar, ao longo dos anos 1970, a crise

do Welfare State, cuja resposta radical se manifestou na emergência do neoliberalismo e

suas intervenções no sentido de desregulamentar o mercado e recriar a economia como

dimensão autônoma. As reformas neoliberais afrouxam, quando não retiram de cena, as

escoras que asseguravam direitos a amplos setores sociais, ao mesmo tempo em que

provocam, inclusive pela reestruturação do sistema produtivo, o retraimento da vida

sindical e da vida associativa em geral. Ao mundo da utopia do capitalismo organizado

e do que deveria ser a da harmonia entre as classes sociais, induzida pela política e pelo

direito, sucede uma sociedade fragmentada entregue às oscilações do mercado, onde o

cimento das ideologias e da religião, mesmo o dos laços da família tradicional, perde

força coesiva. Sem Estado, sem fé, sem partidos e sindicatos, suas expectativas de

direitos deslizam para o interior do Poder Judiciário, o muro das lamentações do mundo

moderno na forte frase de A. Garapon.

O boom da litigação, desde então, é um fenômeno mundial, convertendo a

agenda do acesso à Justiça em política pública de primeira grandeza. Esse movimento,

no seu significado e envergadura, encontrará antenas sensíveis nas instituições da

democracia política, em particular no sistema da representação. Os políticos, diante da

perda de eficácia e de abrangência dos mecanismos próprios ao welfare, e igualmente

conscientes da distância, nas democracias contemporâneas, entre representantes e

representados, passam a estimular, pela via da legislação, os canais da representação

funcional. Por meio de suas iniciativas, a Justiça se torna capilar, avizinhando-se da

população com a criação de juizados de pequenas causas, mais ágeis e menos

burocratizados. A institucionalização das class actions se generaliza, instalando o juiz,

por provocação de agências da sociedade civil, no lugar estratégico das tomadas de

decisão em matéria de políticas públicas, a malha protetora do Judiciário ainda mais se

ampliando com a legislação dos direitos do consumidor.

A invasão do Direito sobre o social avança na regulação dos setores mais

vulneráveis, em um claro processo de substituição do Estado e dos recursos

institucionais classicamente republicanos pelo Judiciário, visando dar cobertura à

criança e ao adolescente, ao idoso e portadores de deficiência física. O juiz se torna

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protagonista direto da questão social. Sem política, sem partidos e vida social

organizada, o cidadão se volta para ele, mobilizando o arsenal de recursos criado pelo

legislador a fim de lhe proporcionar vias alternativas para a defesa e eventuais conquista

de direitos. A nova arquitetura institucional adquire seu contorno mais forte com o

exercício do controle da constitucionalidade das leis e do processo eleitoral por parte do

Judiciário, submetendo o poder soberano às leis que ele mesmo outorgou.

Nesses termos, na precisa análise do constitucionalista Dieter Grimm, ex-

membro da Corte constitucional da Alemanha Federal, a importância inédita adquirida

pelos juízes, na política e na sociedade, não pode ser explicada por um suposto ativismo

no desempenho dos seus papéis institucionais. “Para que o Judiciário, observa esse

importante e experimentado autor, estenda seu poder a domínios antes reservados a

outras forças, é preciso que ele tenha sido instituído como tal e dotado de competências

que lhe permitam solucionar conflitos políticos e sociais. A decisão que emprestou

autoridade ao Judiciário a fim de dirimir tais conflitos, não foi, na origem, tomada pelo

juiz, mas pelo político. Sem a vontade do político de delegar ao juiz a sua resolução, o

ativismo Judiciário se encontraria privado de fundamento institucional. Com efeito –

conclui seu argumento D. Grimm –, constata-se, ao longo do século XX, como

resultado de decisões políticas, uma regular expansão de poderes concedidos aos

juízes”1.

Em trabalhos anteriores2, tendo como base uma angulação desse tipo, foram

realizadas várias pesquisas empíricas sobre o papel do juiz e do Poder Judiciário

brasileiros, compreendendo desde estudos sobre a identidade do magistrado a trabalhos

dedicados a avaliar o impacto dos novos institutos, criados pela assim chamada

revolução processual do Direito, sobre a democracia brasileira surgida com a Carta de

1988. Em tais pesquisas, procurou-se sublinhar a particular relevância do tema para uma

sociedade com as características históricas da nossa, que, a partir dos anos 1930,

empreendeu a realização de um ambicioso projeto de modernização, escorado, em boa

medida, por meio de inovações introduzidas no campo do Direito do Trabalho – não por

1 Les Entretiens de Provence, Le juge dans la société contemporaine, Robert Badinter, Stephen Breyer (orgs), Paris, Fayard, 2003, pág. 24. 2 Corpo e Alma da Magistratura Brasileira , Luiz Werneck Vianna, Maria Alice Rezende Carvalho, Manuel Palacios Cunha Melo e Marcelo Burgos Rio de Janeiro, Revan, 1997, A Judicialização da Política e das Relações Sociais no Brasil, Luiz Werneck Vianna, Maria Alice Rezende de Carvalho, Manuel Palacios Cunha Melo e Marcelo Burgos, Rio de Janeiro, Revan, 1999, “Revolução Processual do Direito e Democracia”, Luiz Werneck Vianna e Marcelo Burgos, in A Democracia e os Três Poderes no Brasil, Luiz Werneck Vianna (org.), Belo Horizonte, UFMG, 2002, “Entre Princípios e Regras: cinco estudos de caso de ação civil pública”, Luiz Werneck Vianna e Marcelo Burgos, in Dados, 4, volume 48, IUPERJ, 2005

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acaso o Ministério do Trabalho era referido, na ideologia dominante à época, como o

Ministério da Revolução –, com o que se criou um mercado de trabalho nacional, base

indispensável para os fins da industrialização que se pretendia implantar no país.

À forte presença do Direito e suas agências no mundo do trabalho seguiu-se a

institucionalização da Justiça Eleitoral, a quem competiria a jurisdição sobre as

competições eleitorais. A modernização brasileira, ao longo do seu processo, não só

preservou essas marcas institucionais, como também manteve a tradição ainda mais

vetusta, que nos vinha dos anos de formação do Estado nacional, de conceber a

dimensão do público pelo Direito Administrativo, fórmula, de resto, naturalmente

associada à ordenação corporativa que regulava o sindicalismo e as relações de trabalho.

Quando o país se democratiza, após duas décadas de regime militar, depois de percorrer

um longo processo de transição, a obra dos constituintes de 1986 será mais a de

reformar a tradição republicana brasileira, sob o impulso das pressões democráticas e da

questão social que lhe vinham de uma sociedade civil renovada pelos anos de intensa

modernização econômica, do que fazer obra nova.

Nesse sentido, a Carta de 1988 expurgou os elementos autoritários presentes

naquela tradição, afirmou os princípios e as instituições do liberalismo político, fixando

com força os direitos civis da cidadania, concedeu configuração institucional à

democracia política e instituiu mecanismos necessários a uma gestão pública mais

eficiente. De outro lado, conservou, ampliando consideravelmente, a presença da

representação funcional, recriando o Ministério Público, a quem incumbiu a defesa da

ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais

indisponíveis, consagrou o instituto das Ações Civis Públicas e o tema do acesso à

Justiça, e sobretudo admitiu a sociedade civil organizada na comunidade dos intérpretes

da Constituição.

Essa importante inovação institucional na democracia brasileira foi estudada em

Judicialização da Política e das Relações Sociais, acima citada, compreendendo as

Adins ajuizadas entre 1988 e 1998, e vem sendo objeto de estudo de várias pesquisas

acadêmicas. Na presente pesquisa, retoma-se, sete anos depois, a investigação do

mesmo objeto, agora no propósito de verificar se o padrão de judicialização da política

antes constatado ainda persiste, especialmente depois da conquista do governo por uma

coalizão política inscrita à esquerda do espectro político, e de como variou, no curso de

quase duas décadas, o perfil dos seus autores e temas.

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Como naquela oportunidade, a coleta dos dados aqui reunidos foi realizada

através da internet, no sítio do Supremo Tribunal Federal (www.stf.gov.br), onde se

encontram disponíveis informações sobre as Adins. No primeiro mês da pesquisa, foram

coletadas as 1713 Adins propostas entre 1999 e 2005. A seguir, elas foram organizadas

e classificadas segundo a origem de cada qual, o requerente e o requerido, o dispositivo

legal questionado, a classe temática, a sua fundamentação constitucional e o resultado

da liminar. Por fim, unificou-se o novo banco de dados com o banco de dados da

pesquisa anterior, obtendo-se um banco de dados com todas as Adins ajuizadas entre

1988 e 2005, perfazendo um total de 3648 Adins.

Com tal procedimento, as Adins puderam ser estudadas ao longo de 17 anos,

permitindo o seu agrupamento, para efeitos comparativos, em três momentos históricos

bem definidos: o da sua institucionalização até o final do governo Itamar Franco, os

dois governos de Fernando Henrique Cardoso e os três primeiros anos do governo Lula.

Como se vai verificar, no curso da exposição dos resultados da pesquisa, o instrumento

Adin vai se mostrar altamente sensível às mudanças nas políticas de governo,

adiantando-se, desde logo, que a esquerda, que recorria a ele com muita freqüência no

período FHC, diminui significativamente o seu uso, em especial o PT, um antigo

campeão – como era de se esperar –, que não é autor de nenhuma Adin contra norma

federal no governo Lula.

A percepção mais geral que se impõe ao observador dos dados da presente

pesquisa é a de que as Adins já fazem parte do cenário natural da moderna democracia

brasileira, afirmando ano após ano, ao longo de quase duas décadas, em sucessivos e

diferentes governos, a sua presença institucional, e mais fortemente ainda no atual

governo Lula. Escoadouro de conflitos entre sociedade e Estado, dos que nascem no

próprio interior da Administração Pública e da Federação, instrumento de trabalhadores

e empresários, o país, sob a forma com que se apresenta hoje, não é mais governável

sem elas. Aqui, além de ser instrumento da defesa de minorias, sua origem

constitucional clássica, a Adin também é recurso institucional estratégico de governo,

instituindo, na prática, o Supremo Tribunal Federal como um Conselho de Estado do

tipo prevalecente em países de configuração unitária. A distribuição das Adins por

classe temática – ver tabela 12 – atesta esse fato em todas as suas cores: em 17 anos

foram ajuizadas 2178 em matéria de administração pública, 60% do total, sintoma

evidente dos efeitos de recepção por parte do nosso Direito Constitucional do Direito

Administrativo.

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Por meio das Adins com essa destinação, intensificam-se padrões de

racionalização na administração pública, garante-se homogeneidade na produção

legislativa, principalmente a que tem origem nos estados da Federação – são 1429

Adins, que equivalem a cerca de 40% do total de Adins, contra normas produzidas pelos

legislativos estaduais na área de administração pública. Tem-se, então, que se concede

passagem, no terreno dos fatos, a tendências centralizadoras, desde sempre presentes na

política brasileira. O papel do Ministério Público, nesses casos, é, sem dúvida, o mais

relevante, devendo-se registrar que é devido à sua participação que se explica o

crescimento do número das Adins no governo Lula.

As decisões do STF operam no sentido de garantir a homogeneidade na

produção normativa estadual, garantindo-se a prevalência dos princípios e regras

contidos na ampla recepção do Direito Administrativo operada pela nossa Constituição.

Contudo, embora essa intervenção judicial na legislação dos estados se revista, em

geral, de um inequívoco caráter racionalizador – já presente no governo FHC e

notavelmente ampliada no governo Lula –, não se pode deixar de notar, pela

envergadura com que é praticada, que ela pode ser mais um sinal da emergência de uma

tendência, que toma fôlego em várias dimensões da vida social recente, no sentido de

“corrigir” as relações entre a Federação e a União em favor desta última.

Na experiência institucional brasileira, o primado da União sobre a Federação

tem resultado de motivações modernizantes associadas a momentos de autoritarismo

político, como nos anos de 1930 e, mais tarde, sob o regime militar no período 1964-85.

Nessas oportunidades, tanto a centralização política como a administrativa foram vistas

como um imperativo a fim de se realizarem reformas, removendo-se obstáculos à

expansão da economia e mesmo à democratização social. O diagnóstico, sempre

reiterado nesses casos, era o de que a fragmentação da vontade política resultante da

própria arquitetura da Federação – inclusive na medida em que favorecia, em cada

estado, especialmente nos menos desenvolvidos, a ação de oligarquias comprometidas

com o atraso e o sistema de mando tradicional – se constituiria em entraves à mudança.

A democratização do país em 1985 – em boa parte resultante das forças

federativas em oposição ao regime unitário e centralizador do regime militar –

paradoxalmente tem implicado tendências ao retorno de um estilo centralizador que não

pode ser mais ignorado. Decerto que esse movimento não deriva de um plano, bem mais

fruto de processos inintencionais que se têm verificado ao longo da afirmação da vida

democrática no país e de inovações institucionais de caráter pontual. Dessa vez,

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portanto, a tendência à centralização tem encontrado a sua origem a partir de demandas

dos movimentos sociais e da sociedade civil em geral. Esses processos se manifestam

quer na criação de agências públicas de âmbito nacional, como o Sistema Unificado de

Saúde (SUS), paradigma dominante em termos de políticas sociais e que já exerce

influência na montagem de outras redes de intervenção, como a da educação – ver, no

caso, as propostas em curso de unificação nacional da carreira do magistério –, e

inclusive na área de segurança. A criação do Conselho Nacional de Justiça aponta para a

mesma direção, superpondo-se à Justiça dos estados uma instância de jurisdição

nacional, dotada do poder de fiscalizar e punir magistrados. A formação de escolas

nacionais de magistratura, ora em curso de criação, ainda mais robustece essa guinada

em favor da centralização, de resto, também presente no papel, hoje onipresente, da

Polícia Federal.

A essa mudança silenciosa nas relações entre a União e a Federação se deve

acrescentar o impacto negativo da atual legislação tributária sobre as economias dos

estados, e, mais recentemente, a administração pelo governo federal das políticas sociais

compreendidas no programa Bolsa Família. Toda essa engenharia tem levado a uma

crescente expansão da burocracia, cuja ação pode vir a tolher, se não limitada por meios

de controle democráticos, a livre movimentação da sociedade civil, em uma estatolatria

doce, quase invisível, justificada por sua destinação social.

A apresentação da presente pesquisa, com a qual se revê e atualiza a anterior,

mas da qual é tributária, está estruturada em três partes: a primeira, contempla uma

exposição geral dos dados; a segunda, a análise do perfil de cada um dos principais

autores das Adins; e a terceira dedica-se ao estudo do julgamento dos pedidos de

liminares e das Medidas Provisórias.

II. APRESENTAÇÃO GERAL DAS ADINS

Com base na tabela e no gráfico 1, observa-se que depois do pico de 89/90,

decorrente do processo de revisão das constituições estaduais, o número anual de Adins

volta a crescer continuamente, indicando a consolidação desta via de judicialização.

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Tabela 1: Distribuição Anual das Adins

Ano Freqüência % Freqüência 1988 11 ,3 1989 159 4,4 1990 255 7,0 1991 233 6,4 1992 166 4,6 1993 162 4,4 1994 198 5,4 1995 210 5,8 1996 159 4,4 1997 205 5,6 1998 177 4,9 1999 188 5,2 2000 258 7,1 2001 208 5,7 2002 226 6,2 2003 288 7,9 2004 277 7,6 2005 265 7,3 Total 3645 100,0

Gráfico 1: EVOLUÇÃO ANUAL DAS ADINS

Ano de Distribuição

2005

2004

2003

2002

2001

2000

99

98

97

96

95

94

93

92

91

90

89

88

Fre

cuen

cia

400

300

200

100

0

10

Particularmente interessante, é o fato de que a média anual de Adins do período

Lula é bem mais alta que a dos períodos anteriores (ver tabela 2). Conforme se verá

adiante, a principal razão para explicar esse crescimento é a ampliação da presença do

Ministério Público no cenário das Adins.

Tabela 2: Média de Adins por Períodos de Governo (1988-2005) Período Pré-FHC FHC LULA No de Adins/ano 236,8 203,8 276,6

Com base na observação dos dados globais do período estudado, constata-se, na

tabela 3 e no gráfico 2, uma consolidação da presença dos 4 principais postulantes de

Adins, sendo notável, entretanto, o fato de que os governadores se destaquem como o

mais freqüente usuário das Adins, respondendo por 26% do total no período.

Tabela 3: Distribuição dos autores das Adins (1988-2005)

Autor N % Governadores 949 26,0 Associações 907 24,9 Procuradores 810 22,2 Partidos 723 19,8 OAB 140 3,8 Outros 116 3,2 Total 3645 100,0

Gráfico 2: DISTRIBUIÇÃO DOS AUTORES (1988-2005)

Distribuição dos autores

Outros

OAB

Partidos

Procuradores

Governadores

Associações

Fre

cuen

cia

1000

800

600

400

200

0

11

A fim de comparar a importância relativa dos autores em diferentes conjunturas

políticas do período analisado, discriminou-se três períodos de governo: o período que

vai da promulgação da Constituição de 1988 até o início da “era FHC”; os dois

mandatos do governo FHC; e os três primeiros anos do governo Lula.

Assim, com base na tabela 4, observa-se uma ligeira queda tanto na presença das

associações quanto na dos governadores no período Lula. E uma queda significativa da

presença dos partidos. Portanto, somente os procuradores têm sua presença relativa

ampliada no período Lula. De fato, verifica-se uma troca de posições da importância

relativa dos partidos e dos procuradores. Enquanto a participação dos procuradores sobe

de 11,2% para 35,9%, a dos partidos cai de 28% para menos de 15% no período Lula, o

que se deve, em grande medida, e que se verá melhor adiante, à queda da presença da

esquerda no cenário das Adins.

Assim é que o principal fator a explicar o crescimento médio das Adins no

período Lula é a ampliação em termos absolutos e relativos da presença do Ministério

Público: do total de Adins propostas pelos procuradores nos 17 anos estudados, quase

40% foram apresentadas no período Lula. Desse modo, os porta-vozes da opinião

(partidos) e dos interesses (associações), que, no período FHC, chegam a responder por

54% do total das Adins, têm sua participação reduzida a menos de 37% do total no

governo Lula. Inversamente, governadores e procuradores, passam, juntos, a representar

nesse governo 56,6% do total das Adins, confirmando a tendência observada na

pesquisa anterior, de que a arena das Adins não apenas se incorporara à prática política

das esquerdas e das associações de trabalhadores, como forma de representação

funcional das minorias, mas também à prática institucional de governadores e

procuradores.

Tabela 4: Distribuição dos autores x Períodos de Governo Autor Períodos de Governo Total

Pré FHC (1988 - 1994)

FHC (1995 -2002)

Lula (2003-2005)

Associações 292 424 191 907 24,7% 26,0% 23,0% 24,9% Governadores 336 441 172 949 28,4% 27,0% 20,7% 26,0% Procuradores 330 182 298 810 27,9% 11,2% 35,9% 22,2% Partidos 153 456 114 723

12

12,9% 28,0% 13,7% 19,8% OAB 32 83 25 140 2,7% 5,1% 3,0% 3,8% Outros 41 45 30 116 3,5% 2,8% 3,6% 3,2% Total 1184 1631 830 3645 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

A tabela 5 deixa evidente que os partidos de esquerda e as associações de

trabalhadores têm uma participação muito residual no período Lula: juntas, respondiam

por 20,5% no período FHC, passando para apenas 6,1% do total no período Lula. Em

contrapartida, os partidos do centro e os de direita apresentam uma variação

ligeiramente positiva.

Tabela 5: Autores das Adins X Períodos de Governo Autor Períodos de Governo Total

Pré FHC

(1988 - 1994)

FHC (1995 - 2002)

Lula (2003-2005)

Governador 336 441 172 949 28,4% 27,0% 20,7% 26,0% MP 330 182 298 810 27,9% 11,2% 35,9% 22,2% Esquerda 107 271 31 409 9,0% 16,6% 3,7% 11,2% Centro 20 53 35 108 1,7% 3,2% 4,2% 3,0% Direita 3 16 35 54 ,3% 1,0% 4,2% 1,5% Nanicos 23 116 13 152 1,9% 7,1% 1,6% 4,2% F.Públicos 98 138 100 336 8,2% 8,5% 12,1% 9,2% empresarial 109 155 46 310 9,2% 9,5% 5,5% 8,5% de trabalhadores 46 67 20 133 3,9% 4,1% 2,4% 3,6% de Interesses 39 64 25 128 3,3% 3,9% 3,0% 3,5% OAB 32 83 25 140 2,7% 5,1% 3,0% 3,8% Outras 41 55 30 116 3,5% 2,7% 3,6% 3,1% Total 1184 1184 1631 830 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

A tabela 6 e o gráfico 4 abaixo indicam uma clara prevalência de Adins contra

normas dos Legislativos estaduais (55%). Em segundo lugar, vêm as Adins contra

normas do Legislativo federal (16,6%), seguida de perto pelas Adins contra normas do

Executivo federal (13,9%).

13

Tabela 6: Distribuição das Adins Segundo Origem do Diploma Contestado (1988-2005)

Origem do Diploma Legal Contestado N % Executivo Federal 506 13,9 Executivo Estadual 192 5,3 Legislativo Federal 605 16,6 Legislativo Estadual 2000 55,0 Judiciário Estadual 262 7,2 Judiciário Federal 74 2,0 Total 3639 100,0

Gráfico 4: Distribuição das Adins Segundo Origem do Diploma Contestado (1988-2005)

Judiciário Federal

Judiciário Estadual

Legislativo Estadual

Legislativo Federal

Executivo Estadual

Executivo Federal

O gráfico 5 apresenta a curva crescente das Adins contra normas produzidas

pelos Legislativos estaduais.

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Gráfico 5: Distribuição das Adins Segundo Origem do Diploma Contestado (1988-2005)

Ano de Distribuição

20052004

20032002

20012000

999897969594939291908988

Fre

cuen

cia

300

200

100

0

Origem da Norma

Executivo Federal

Executivo Estadual

Legislativo Federal

Legislativo Estadual

Judiciário Estadual

Judiciário Federal

A tabela 7 indica que a presença de Adins contra normas dos Legislativos

estaduais se torna ainda mais importante no período Lula, alcançando 62% do total,

contra 49,7% no período FHC.

Tabela 7: Origem do Diploma Legal Contestado X Períodos de Governo Períodos de Governo Total

Pré FHC

(1988 - 1994) FHC

(1995 - 2002) Lula

(2003-2005) Executivo

Federal 165 266 75 506

14,0% 16,3% 9,0% 13,9% Executivo

Estadual 38 125 29 192

3,2% 7,7% 3,5% 5,3% Legislativo

Federal 220 265 120 605

15

18,6% 16,3% 14,5% 16,6% Legislativo

Estadual 676 809 515 2000

57,3% 49,7% 62,0% 55,0% Judiciário

Estadual 63 139 60 262

5,3% 8,5% 7,2% 7,2% Judiciário

Federal 18 25 31 74

1,5% 1,5% 3,7% 2,0%

Total 1180 1629 830 3639

100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

De modo a tornar ainda mais evidente a tendência de estadualização das Adins,

agregamo-las segundo os níveis da origem da norma: a tabela 8 indica que as normas

federais são objeto de apenas 27,2% das Adins no período Lula, contra 34,1% do

período anterior. Em contrapartida, as normas estaduais são objeto de 72,8% no período

Lula contra 65,9% no período anterior.

Tabela 8: Poder de Origem X Períodos de Governo Períodos de Governo Total

Pré FHC

(1988 - 1994) FHC

(1995 - 2002) Lula

(2003-2005) Normas Federais 403 556 226 1185 34,2% 34,1% 27,2% 32,6% Normas Estaduais 777 1073 604 2454 65,8% 65,9% 72,8% 67,4% Total 1180 1629 830 3639 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

O alto índice de litigação contra normas dos Legislativos estaduais aponta para a

existência de problemas na formação da vontade política local, quer porque o Executivo

não detém maioria nas assembléias estaduais, quer porque essas instâncias de poder,

expostas a pressões de grupos de interesses particularistas, eventualmente produzem

uma legislação casuística e sem escopo universalista. Esse tipo de litigação está

orientado, em geral, para a defesa da ordem racional-legal disciplinada pela

Constituição, e, como tal, deságua no STF, emprestando, na prática, a essa Corte o papel

de um Conselho de Estado (Werneck Vianna et alli, op.cit. p. 78).

Através do cruzamento de autores com a origem do diploma contestado,

realizado na tabela 9, obtém-se um mapa dos tipos de conflitos travados no cenário das

Adins:

16

1 – As associações e os partidos respondem, juntos, por 68,6% das Adins contra o

Legislativo federal, e por 82,8% das Adins contra o Executivo federal; além disso, esses

dois autores também são os mais freqüentes autores de Adins contra os Executivos

estaduais, respondendo por nada menos que 64,5% do total;

2 – por outro lado, governadores e procuradores são os campeões de Adins contra os

Legislativos estaduais, respondendo, juntos, por 67,9% do total.

3 – não deve passar desapercebido que, em contrapartida, os procuradores têm

questionado muito pouco os Executivos estaduais, não reproduzindo a atuação

contundente que vêm desempenhando contra os Executivos municipais, tanto através

das Adins estaduais, quanto das ações civis públicas3. Apenas 26 Adins foram propostas

pelos procuradores contra os Executivos estaduais, o que, ao longo de 17 anos,

corresponde à irrisória média de 1,5 Adin por ano.

4 – quanto ao questionamento de normas oriundas dos Judiciário estaduais, há uma clara

prevalência dos procuradores, que respondem por 42,7% dessas Adins; no caso das

Adins contra normas dos Judiciário federais, verifica-se uma participação mais ou

menos equivalente dos partidos e dos procuradores, além de uma presença de um amplo

leque de autores, classificado em “outros” que inclui a mesa de assembléias

legislativas, prefeituras e câmaras de vereadores, etc.

Para analisar o universo temático das Adins, foi utilizada a mesma tipologia

adotada em pesquisa anterior, construída a partir do exame dos objetos das normas

contestadas, que foram classificadas em 7 temas4. O exame dos temas Adins, com base

3 - Sobre isso, ver Luiz Werneck Vianna e Marcelo Burgos – “Revolução Processual do Direito e Democracia Progressiva”, In: L.Werneck Vianna (org) A Democracia e os Três Poderes no Brasil, Editora da UFMG, Belo Horizonte, 2002; Luiz Werneck Vianna et alli, op.cit., pp.80-82. 4- “(a) administração pública – reuniu a legislação que versa sobre carreiras, remuneração e organização do serviço público, no âmbito dos três Poderes; também foram nessa categoria os casos relativos à divisão de unidades político-administrativas, como a criação de municípios e regiões administrativas, e conflitos de atribuições entre os Poderes quando referentes a procedimentos de administração pública; (b) política social – incluiu as normas que tratam dos sistemas de seguridade social não afetos ao funcionalismo público, bem como a legislação reguladora do acesso a diferentes benefícios sociais; (c) regulação econômica – reuniu as normas de regulamentação da economia afetas à política cambial, monetária, salarial e de preços, com exceção das medidas de natureza tributária, tendo sido incluídas nesta categoria as normas concernentes aos programas de privatização, reforma agrária e direito de greve; (d) política tributária – reuniu as normas que tratam da definição da base de arrecadação e da alíquota dos impostos, também tendo sido classificadas nessa categoria aquelas referentes à concessão de incentivos fiscais e à regulação das zonas de tributação especial; (e) regulação da sociedade civil – incluiu as normas que ordenam as relações entre particulares, a exemplo da regulamentação da cobrança de mensalidades escolares, as relativas às corporações

17

na tabela 9, não deixa dúvida que seu grande tema é o das matérias de administração

pública, que respondem por 60% do total. Bem abaixo, vêm as Adins sobre política

tributária (12,6%) e as Adins que tratam da regulação da sociedade civil (11,6%)

Tabela 9: Distribuição das Adins Segundo a Classe Temática (1988-2005)

Classe Temática N % Administração Pública 2178 60,0 Política Social 138 3,8 Regulação Econômica 221 6,1 Política Tributária 457 12,6 Regulação da Sociedade Civil

422 11,6

Competição Política 136 3,7 Relações de Trabalho 76 2,1 Total 3628 100,0

O tema da administração pública, conforme se verifica na tabela 10, vem se

mantendo como o principal objeto das Adins, sofrendo apenas uma pequena variação

entre os períodos de governo. Isto confirma observação apresentada em pesquisa

anterior, de que a ampla constitucionalização do direito administrativo, ocorrida em

1988, e articulada ao controle constitucional através das Adins, deu lugar a uma

dinâmica que trouxe o STF para o centro dos conflitos em torno da vida administrativa

nacional. Por outro lado, as Adins que tratam de matéria econômica e de matéria

tributária, caem no período Lula em relação ao período FHC de, respectivamente, 7,5%

para 3,8%, e de 14,1% para 11%, enquanto que as Adins que confrontam normas que

regulam aspectos da sociedade civil, apresentam ligeiro crescimento, de 11,5% para

17,3%.

Tabela 10: Classe Temática X Períodos de Governo Classe Temática Períodos de Governo Total

Pré FHC

(1988 - 1994) FHC

(1995 - 2002) Lula

(2003-2005) Administração

Pública 791 903 484 2178

66,9% 55,8% 58,6% 60,0% Política Social 27 82 29 138 2,3% 5,1% 3,5% 3,8%

profissionais, tendo sido também classificada nessa categoria a produção legislativa referente ao meio ambiente e às populações indígenas; (f) competição política – reuniu as normas relativas às eleições e aos partidos políticos; (g) relações de trabalho – incluiu as normas que regulam o mundo do trabalho, tais como direitos do trabalhador e organização sindical, com exceção das relativas às políticas salariais e das afetas ao exercício do direito de greve.” (Werneck Vianna et alli, p.63 e 64)

18

Regulação Econômica 69 121 31 221

5,8% 7,5% 3,8% 6,1% Política

Tributária 137 229 91 457

11,6% 14,1% 11,0% 12,6% Regulação da

Soc. Civil 93 186 143 422

7,9% 11,5% 17,3% 11,6% Competição

Política 47 59 30 136

4,0% 3,6% 3,6% 3,7% Relações de

Trabalho 19 39 18 76

1,6% 2,4% 2,2% 2,1% Total 1183 1619 826 3628 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

Ao cruzar a classe temática da Adin e a origem da norma, a tabela 11 indica que

as Adins contra normas federais não estão tão concentradas na área da administração

pública; entre as Adins contra o Legislativo federal, 39,3% tratam de matéria

administrativa, seguidas de política tributária (17%), regulação da sociedade civil

(14,2%), e regulação econômica (10,5%); já entre as Adins contra normas do Executivo

federal, apenas 31% trata de matéria administrativa, seguida de Adins que tratam de

regulação econômica (19,8%), regulação da sociedade civil (17,9%) e política tributária

(15,5%).

Por outro lado, as Adins contra os legislativos e judiciários estaduais

concentram-se fortemente no tema da administração pública que, no primeiro caso,

responde por 71,7% e, no segundo, por 80,8% do total de Adins postuladas contra esses

poderes. De fato, tem-se, aqui, um dos núcleos centrais dos conflitos levados ao STF

através das Adins: 1429 Adins, ou 39,2% do total de Adins, questionam normas

produzidas pelo legislativos estaduais em matéria administrativa. Esse dado corrobora a

observação feita anteriormente, de que as Adins têm se constituído em importante

instrumento de racionalização, centralização e homogeneização da produção normativa

dos estados, incorporando-se, portanto, como peça fundamental na arquitetura do

federalismo brasileiro.

Tabela 11: Classe Temática X Origem do Diploma Legal Contestado (1988-2005) Classe Temática Origem do Diploma Legal Contestado Total

Executivo Federal

Executivo Estadual

Legislativo Federal

Legislativo Estadual

Judiciário Estadual

Judiciário Federal

Administração Pública

156 111 236 1429 211 33 2176

19

31,0% 57,8% 39,3% 71,7% 80,8% 45,2% 60,1% Política Social 39 2 32 59 5 1 138 7,7% 1,0% 5,3% 3,0% 1,9% 1,4% 3,8% Regulação

Econômica 100 4 63 53 0 1 221

19,8% 2,1% 10,5% 2,7% ,0% 1,4% 6,1% Política

Tributária 78 61 102 210 5 0 456

15,5% 31,8% 17,0% 10,5% 1,9% ,0% 12,6% Regulação da

Sociedade Civil 90 12 85 215 15 2 419

17,9% 6,3% 14,2% 10,8% 5,7% 2,7% 11,6% Competição

Política 2 1 57 15 25 36 136

,4% ,5% 9,5% ,8% 9,6% 49,3% 3,8% Relações de

Trabalho 39 1 25 11 0 0 76

7,7% ,5% 4,2% ,6% ,0% ,0% 2,1% Total 504 192 600 1992 261 73 3622 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

Os gráficos 6 e7 facilitam a visualização da natureza dos conflitos no nível

federal e estadual, evidenciando a proposição anterior acerca do perfil mais heterogêneo

das Adins que questionam normas federais, e do perfil mais homogêneo das Adins

contra normas estaduais.

Gráfico 6: Adins de Âmbito Federal Segundo o Tema da Norma Contestada (1988-2005)

Regulação Econômica

Relações de Trabalho

Política Social

Administração Públic

Política Tributária

Regulação da Socieda

Competição Política

20

Gráfico 7: Adins de Âmbito Estadual Segundo a Classe Temática da Norma Contestada (1988-2005)

Relações de Trabalho

Competição Política

Regulação da Socieda

Política Tributária

Regulação Econômica

Política Social

Administração Públic

Na seção seguinte será estudado o perfil de cada autor na postulação de Adins, o

que deixará claro que os autores que atuam mais contra normas federais – partidos e

associações – têm abordado um leque temático mais diverso. Ao passo que os autores

que atuam mais na esfera estadual – governadores e procuradores – têm se concentrado

fortemente no questionamento de matéria administrativa mobilizada pelos legislativos.

II. ADINS DOS GOVERNADORES

Diversamente da constatação apresentada em pesquisa anterior, baseada na

observação da distribuição anual das Adins entre 1988 e 1998, e que indicava um

declínio do número de ações propostas pelos governadores, o gráfico 1 e a tabela 1

indicam ter havido um significativo crescimento da presença dos governadores a partir

de 1999. Particularmente interessante é o fato de que, em 2002, o número de Adins dos

governadores quase atinge a marca alcançada em 1990, quando estava em jogo a revisão

das constituições estaduais recém aprovadas pelas assembléias legislativas. A pergunta

que se impõe, portanto, é o que explicaria o crescimento das Adins dos governadores

nos últimos 6 anos. Conforme se verá ao longo dessa seção, esse crescimento se

distribui de forma bastante desigual entre os estados, refletindo, sob esse aspecto, uma

interessante diversidade do federalismo brasileiro.

21

Gráfico 1: Distribuição Anual das Adins dos Governadores (1988-2005)

Ano de Distribuição

2005

2004

2003

2002

2001

2000

99

98

97

96

95

94

93

92

91

90

89

88

Fre

cuen

cia

120

100

80

60

40

20

0

Tabela 1: Distribuição Anual das Adins dos Governadores Ano N % 1988 2 ,2 1989 58 6,1 1990 100 10,5 1991 57 6,0 1992 47 5,0 1993 40 4,2 1994 32 3,4 1995 61 6,4 1996 26 2,7 1997 59 6,2 1998 25 2,6 1999 49 5,2 2000 71 7,5 2001 56 5,9 2002 94 9,9 2003 66 7,0 2004 53 5,6 2005 53 5,6 Total 949 100,0

II.1 – A Origem e o tema das Normas Contestadas pelos Governadores

Na tabela 2, nota-se que nada menos que 87,1% das Adins dos governadores se

voltam contra normas aprovadas pelas assembléias legislativas (tabela 2).

22

Tabela 2: Adins de Governadores Segundo a Origem do Diploma Legal Contestado (1988-2005)

N % Legislativo Estadual 827 87,1 Legislativo Federal 47 5,0 Executivo Estadual 32 3,4 Judiciário Estadual 23 2,4 Executivo Federal 18 1,9 Judiciário Federal 2 ,2 Total 949 100,0

Entre as Adins dos governadores, 68,7% questionam normas que cuidam de

administração pública (ver tabela 3). No caso específico das Adins contra legislativos

estaduais, nada menos que 72,5% questionam normas nesta área, representando 63,1%

do total de Adins dos governadores. Em bem menor proporção, aparecem as Adins que

questionam normas aprovadas pelos legislativos estaduais em matéria tributária e de

regulação da sociedade civil. É importante salientar que 42 Adins dos governadores têm

como alvo a produção normativa de outros estados, em geral em matéria tributária.

Trata-se, portanto, da chamada guerra fiscal, cuja irrelevância estatística não retira sua

importância qualitativa na dinâmica federativa nacional.

Tabela 3: Adins de Governadores segundo a classe temática e a origem do diploma legal contestado (1988-2005) Classe Temática Origem do Diploma Legal Contestado Total

Executivo Federal

Executivo Estadual

Legislativo Federal

Legislativo Estadual

Judiciário Estadual

Judiciário Federal

Administração Pública 7 6 17 597 22 1 650 38,9% 18,8% 36,2% 72,5% 95,7% 50,0% 68,7% Política Social 0 0 1 33 0 0 34 ,0% ,0% 2,1% 4,0% ,0% ,0% 3,6% Regulação Econômica 2 0 16 21 0 0 39 11,1% ,0% 34,0% 2,5% ,0% ,0% 4,1% Política Tributária 6 24 8 86 1 0 125 33,3% 75,0% 17,0% 10,4% 4,3% ,0% 13,2% Regulação da Sociedade

Civil 3 1 0 81 0 0 85 16,7% 3,1% ,0% 9,8% ,0% ,0% 9,0% Competição Política 0 1 5 1 0 1 8 ,0% 3,1% 10,6% ,1% ,0% 50,0% ,8% Relações de Trabalho 0 0 0 5 0 0 5 ,0% ,0% ,0% ,6% ,0% ,0% ,5% Total 18 32 47 824 23 2 946 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

23

A tabela 4 apresenta os principais assuntos das Adins dos governadores em

matéria administrativa, deixando evidente que 60,2% dessas Adins cuidam de assuntos

afetos à carreira, gratificação, vencimentos e aposentadoria dos servidores públicos. São

381 Adins sobre esse assunto, ou 40,1% do total das Adins dos governadores,

demonstrando que, em grande medida, os governadores estão recorrendo ao STF para se

defender de iniciativas do Legislativo que atendem a interesses presumidamente

particularistas de corporações do serviço público. Essa tendência será maior quanto

maior for o conflito entre Executivo e Legislativo, e menor onde o Executivo tem amplo

controle sobre o Legislativo.

Tabela 4: Assuntos das Adins dos Governadores na área da Administração Pública5 (1988-2005) N % Servidores 228 36,0 Corporações 153 24,2 Estrutura administrativa 150 23,7 Precatórios e questões processuais 21 3,3 Municípios 18 2,8 Concurso 11 1,7 Outras de administração 52 8,6 Total 633 100,0

II.2 – A Atuação dos Governadores segundo a Federação

A tabela 5 apresenta a lista completa das Adins dos governadores segundo

unidades da federação. Com base nela, fica evidente uma grande disparidade entre os

estados, o que somente pode ser compreendido quando se leva em consideração a

estrutura política de cada estado. Assim é que estados como a Bahia e o Maranhão,

historicamente dominados por oligarquias estáveis, apresentam um baixíssimo número

de Adins. Inversamente, nos estados que experimentam crises institucionais e grandes

Para um melhor entendimento dos assuntos, segue a sua discriminação: 1 - Concurso Público (critérios de contratação) 2 - Servidores (carreira, cargos, gratificação, previdência, promoção, remuneração e vencimento) 3 - Estrutura Administrativa (criação de agências e de conselhos, definição de circunscrições, criação de loterias, organização dos poderes, gestão de serviços públicos) 4 - Municípios (criação de municípios, divisas e fronteiras, e tudo que se refere a prefeitos e

vereadores) 5 - Corporações (interesses de categorias de servidores em geral) 6 - Precatório e questões processuais 7 - Outras da administração Pública

24

clivagens políticas, como o Espírito Santo e o Rio Grande do Sul, o número de Adins se

mostra bem acima da média.

Tabela 5: Adins dos Governadores Segundo as Unidades da Federação (1988-2005)

UF Freqüência % Freqüência

RS 116 12,2 SC 92 9,7 ES 89 9,4 RO 75 7,9 SP 74 7,8 RJ 68 7,2 DF 67 7,1 PR 59 6,2 AP 41 4,3 AL 32 3,4 MG 31 3,3 MT 27 2,8 RN 26 2,7 AM 24 2,5 MS 22 2,3 PB 21 2,2 GO 17 1,8 PE 13 1,4 PI 13 1,4 CE 12 1,3 BA 7 ,7 MA 6 ,6 AC 5 ,5 PA 5 ,5 SE 3 ,3 RR 2 ,2 TO 2 ,2 Total 949 100,0

É através da análise da evolução anual das Adins dos governadores segundo as

unidades da federação que se pode obter alguma pista sobre o novo crescimento de suas

Adins. Para tanto, o banco de dados foi subdividido em quatro períodos, a fim de

identificar, em cada estado, a variação segundo os mandatos dos governadores. Para

facilitar a organização dos dados, agregou-se, no primeiro período, a parte final do

mandato dos governos eleitos em 1986 ao mandato dos eleitos em 1990. Vale lembrar

que este período se caracterizará por um grande número de Adins dos governadores, que

tinham por objetivo rever normas das constituições estaduais aprovadas pelos

legislativos estaduais. Notar que estados como Acre, Bahia, Ceará, Paraíba, Rio de

25

Janeiro e Tocantins têm entre 60 e 100% de suas Adins postuladas neste primeiro

período.

Considerando que 87,1% das Adins dos governadores são contra os legislativos

estaduais, a tabela 6 não deixa de ser uma indicação do grau de conflituosidade entre

Executivo e Legislativo em cada estado, em cada mandato. E mais, com base nela, é

possível encontrar uma explicação para o novo crescimento das Adins dos governadores

que, conforme se vê, não ocorre de modo uniforme em todos estados. Ao contrário, é o

crescimento exponencial em alguns deles, nos dois últimos períodos, que explica a

maior presença agregada dos governadores na distribuição dos autores das Adins.

Considerando os dois últimos mandatos, observa-se que apenas 5 unidades da federação

(Distrito Federal, Espírito Santo, Rio Grande do Sul, Santa Catarina e São Paulo)

respondem por 59,1% do total de Adins postuladas pelos governadores nos dois últimos

mandatos.

Tabela 6: Adins dos Governadores Segundo as Unidades da Federação por Mandatos de Governo UF Mandatos dos Governadores Total 1988 a 1994* 1995 a 1998 1999 a 2002 2003 a 2005 AC 5 0 0 0 5 100,0% ,0% ,0% ,0% 100,0% AL 8 7 14 3 32 25,0% 21,9% 43,8% 9,4% 100,0% AM 12 7 2 3 24 50,0% 29,2% 8,3% 12,5% 100,0% AP 12 9 8 12 41 29,3% 22,0% 19,5% 29,3% 100,0% BA 7 0 0 0 7 100,0% ,0% ,0% ,0% 100,0% CE 8 1 2 1 12 66,7% 8,3% 16,7% 8,3% 100,0% DF 11 21 10 25 67 16,4% 31,3% 14,9% 37,3% 100,0% ES 12 13 36 28 89 13,5% 14,6% 40,4% 31,5% 100,0% GO 10 5 2 0 17 58,8% 29,4% 11,8% ,0% 100,0% MA 1 1 3 1 6 16,7% 16,7% 50,0% 16,7% 100,0% MG 15 3 10 3 31 48,4% 9,7% 32,3% 9,7% 100,0% MS 8 6 6 2 22 36,4% 27,3% 27,3% 9,1% 100,0% MT 14 6 2 5 27 51,9% 22,2% 7,4% 18,5% 100,0% PA 2 2 0 1 5 40,0% 40,0% ,0% 20,0% 100,0% PB 15 1 3 2 21 71,4% 4,8% 14,3% 9,5% 100,0% PE 1 9 2 1 13 7,7% 69,2% 15,4% 7,7% 100,0% PI 3 3 2 5 13 23,1% 23,1% 15,4% 38,5% 100,0%

26

PR 25 4 16 14 59 42,4% 6,8% 27,1% 23,7% 100,0% RJ 44 9 11 4 68 64,7% 13,2% 16,2% 5,9% 100,0% RN 3 7 7 9 26 11,5% 26,9% 26,9% 34,6% 100,0% RO 39 12 8 16 75 52,0% 16,0% 10,7% 21,3% 100,0% RR 0 0 2 0 2 ,0% ,0% 100,0% ,0% 100,0% RS 48 5 57 6 116 41,4% 4,3% 49,1% 5,2% 100,0% SC 18 25 41 8 92 19,6% 27,2% 44,6% 8,7% 100,0% SE 1 1 0 1 3 33,3% 33,3% ,0% 33,3% 100,0% SP 12 14 26 22 74 16,2% 18,9% 35,1% 29,7% 100,0% TO 2 0 0 0 2 100,0% ,0% ,0% ,0% 100,0% Total 336 171 270 172 949 35,4% 18,0% 28,5% 18,1% 100,0%

* - Inclui as 60 Adins propostas entre final de 1988 e 1989, que corresponde à parte final do mandato dos governadores eleitos em 1986.

De modo a permitir uma visão mais aprofundada da dinâmica institucional das

Adins dos estados, foram selecionados três entre os estados com maior número de Adins

de governadores nos dois últimos períodos da tabela acima: Espírito Santo, Rio Grande

do Sul e São Paulo.

O Espírito Santo experimentou, entre 1999 e 2002, uma profunda crise

institucional, que levou inclusive à intervenção federal no estado. Entre outros fatores,

essa crise colocou frente a frente Executivo e Legislativo. Não por acaso, das 36 Adins

propostas pelo governador do Espírito Santo no terceiro período, 29 foram contra o

Legislativo de seu governo6. Além disso, no período seguinte, o do governo atual, das

28 Adins propostas, 17 foram contra decisões tomadas pelo Legislativo do governo

anterior7. Assim, das 64 Adins propostas pelo Executivo estadual capixaba entre 1999 e

2005, 46 (ou 72%) têm como alvo decisões da assembléia da legislatura de 1999 a 2002.

O principal objeto dessas 46 Adins do Executivo capixaba contra a legislatura

de 1999 a 2002, são matérias que cuidam de assuntos afetos à corporações de

servidores, como as de professores, policiais, militares e fiscais, entre outros. Nada

menos que 28 das 46 Adins acima mencionadas tratam dessa matéria. O segundo objeto

mais presente nessa coleção de Adins, perfazendo 9 ações, são as decisões legislativas

6 - Adins Nos 2123, 2126 2253, 2305, 2372, 2374, 2392, 2402, 2420, 2671, 2672, 2710, 2711 2715, 2719, 2720, 2721, 2731, 2733, 2734, 2741, 2742, 2743, 2744, 2748, 2749, 2750, 2754, 2755. 7 - Adins Nos 2820, 2821 2834, 2839, 2840, 2856, 2857, 2867, 2892, 2940, 2979, 3012, 3118, 3228, 3499, 3581, 3598.

27

que tratam da organização da estrutura administrativa do estado. E o terceiro objeto,

com um total de 8 Adins, são as ações que questionam a concessão de isenções fiscais

ou de redução de multas, taxas e pedágios para segmentos econômicos, motoristas,

estudantes, entre outros. Há, ainda, uma Adin que trata da questão dos presídios.

No caso do Rio Grande do Sul, o alto número de Adins no terceiro período

parece associado ao fato do governo não deter maioria na assembléia legislativa, o que

explicaria ter apresentado nada menos que 57 Adins, sendo 47 delas contra o

Legislativo vigente no seu governo8.

Dessas 47 Adins, 20 cuidam de assuntos relacionados à estrutura administrativa

do estado, 12 dizem respeito a assuntos afetos às corporações de servidores públicos e 7

estão relacionadas à questões de isenção fiscal. As 8 Adins restantes tratam de assuntos

variados como meio ambiente e trânsito.

No caso de São Paulo, 11 entre as 48 Adins dos governadores são contra

governos de outros estados, todas sobre matéria tributária, como concessão de incentivo

fiscal, créditos e isenção de ICMS9. Mas, das 37 restantes, nada menos que 29 se voltam

contra a produção legislativa de 1999 a 2002, sugerindo que, apesar da continuidade do

controle do Executivo pelo PSDB, este não detinha maioria no Legislativo10. Das 29

Adins acima mencionadas, 16 tratam de matérias relacionadas à estrutura administrativa

do estado e a assuntos relacionados às corporações de funcionários públicos. As 13

restantes cuidam de matérias diversas, relacionadas ao trânsito, tributo, consumidor e à

regulação da sociedade civil em geral.

O que a análise desses estados sugere é que as Adins têm funcionado como um

instrumento importante da dinâmica de conflito político entre o Executivo e o

Legislativo estadual, permitindo uma recorrente revisão judicial de decisões legislativas,

sobretudo acerca da estrutura administrativa estadual e, em menor escala, em matéria

tributária. Além disso, o estudo também indica que a utilização das Adins pelos

governadores ocorre com maior freqüência naqueles estados que atravessam

conjunturas caracterizadas por coalizões políticas instáveis.

8 - Adins Nos 2072, 2100, 2115, 2216, 2217, 2294, 2295, 2296, 2297, 2298, 2299, 2300, 2301, 2302, 2303, 2304, 2405, 2442, 2443, 2444, 2528, 9 - Adins Nos 2156, 2157, 2166, 2439, 2440, 2441, 2466, 2544, 2548, 2549, 2550, 2561, 2582, 2619, 2662, 2663, 2676, 2680, 2717, 2718, 2798, 2799, 2800, 2801, 2802, 2803, 2804, 2805, 2806, 2807, 2808, 2809, 2810, 2811, 2812, 2813. 10 - Adins Nos 2170, 2185, 2186, 2239, 2327, 2328, 2344, 2367, 2417, 2421, 2646, 2887, 3046, 3092, 3098, 3121, 3155, 3156, 3157, 3163, 3165, 3166, 3169, 3402, 3403.

28

III. AS ADINS DOS PROCURADORES

Em grande parte, o perfil das Adins dos procuradores encontrado na presente

pesquisa já fora identificado e analisado em pesquisa anterior, na qual ficava evidente a

preponderância do caráter racionalizador de sua atuação, e que tinha por principal alvo a

produção normativa dos Legislativos estaduais (Werneck Vianna et alli, op.cit., p.92).

Todavia, naquela pesquisa, baseada, como se viu, em um banco de dados contendo

Adins de 1988 a 1998, constatava-se uma acentuada queda, a partir de 1994, na

presença das Adins dos procuradores. Os dados da presente pesquisa refletem um

cenário diferente, indicando uma ampliação da presença das Adins dos procuradores no

período Lula, com a afirmação do seu papel clássico de fiscal da administração pública.

Conforme se verifica no gráfico 1 e tabela 1, há um crescimento exponencial de

suas Adins nos últimos anos, bastando notar que a média de Adins dos procuradores no

primeiro governo FHC era de 30,75 por ano, caindo para 14,75 no segundo governo, e

subindo para 99,3 por ano no período Lula. GRÁFICO 1: A Evolução das Adins de Procuradores (1988-2005)

Ano de Distribuição

2005

2004

2003

2002

2001

2000

99

98

97

96

95

94

93

92

91

90

89

Fre

cuen

cia

140

120

100

80

60

40

20

0

29

TABELA 1: Distribuição Anual das Adins de Procuradores

Ano N % 1989 22 2,7 1990 63 7,8 1991 66 8,1 1992 62 7,7 1993 49 6,0 1994 68 8,4 1995 47 5,8 1996 12 1,5 1997 38 4,7 1998 26 3,2 1999 19 2,3 2000 21 2,6 2001 11 1,4 2002 8 1,0 2003 117 14,4 2004 92 11,4 2005 89 11,0 Total 810 100,0

III.1. A Origem e os Temas das Normas Controladas pelo MP

A tabela 2 indica que 82,7% das Adins dos procuradores cuidam de normas

estaduais, sendo que 65,6% se voltam contra o legislativo estadual, reiterando o perfil

das Adins dos governadores, que também têm na produção normativa dos Legislativos

estaduais seu principal alvo. Mas, é significativo o fato de que 13,9% das suas Adins se

voltem contra as normas dos judiciários estaduais, dado que reforça o papel do

Ministério Público como um dos principais agentes do controle externo do Judiciário.

Vale frisar que, entre todos os autores, os procuradores são responsáveis por 42,7% do

total de Adins propostas contra normas produzidas pelos judiciários estaduais.

Por outro lado, chama atenção a baixíssima produção de Adins contra os

executivos estaduais: apenas 26 Adins foram propostas ao longo de 17 anos. Ou seja,

pelo menos no que se refere à via de controle através das Adins, os executivos estaduais

não sofrem senão residualmente o controle constitucional exercido pelos procuradores

sobre a sua produção normativa.

Quanto à atuação dos procuradores em âmbito federal, 11,8% das Adins desse

autor ao longo dos 17 anos analisados se voltam contra normas do Legislativo federal, e

30

apenas 3,2% e 2,4% contra normas do Executivo federal e do Judiciário federal,

respectivamente.

TABELA 2: As Adins de Procuradores segundo a Origem do Diploma Legal Questionado (1988-2005)

N % Executivo Federal 26 3,2 Executivo Estadual 26 3,2 Legislativo Federal 95 11,8 Legislativo Estadual 530 65,6 Judiciário Estadual 112 13,9 Judiciário Federal 19 2,4 Total 808 100,0

No que se refere à classe temática, a tabela 3 indica que, quase 80% das Adins

dos procuradores cuidam de matéria administrativa. Esse dado deixa muito evidente

que, no âmbito das Adins, a atuação do Ministério Público está, prioritariamente, focada

no tema da racionalidade administrativa, e apenas secundariamente nos temas que

envolvem interesses sociais e das minorias. Uma vez que a maioria das Adins dos

procuradores tem como alvo os legislativos estaduais, e que nada menos que 80,7%

dessas Adins questionam normas que tratam de matérias de administração pública (o

que equivale a 427 casos, ou seja, 53% do total geral de suas Adins), pode-se sugerir

que o Ministério Público se aproxime de um papel afim ao de uma intelligentzia estatal

ao atuar em favor da homogeneização da ordem jurídica.

Em contrapartida, no âmbito federal, observa-se uma concentração

relativamente menor de Adins que tratam da administração pública, e temas como a

política tributária e a regulação da sociedade civil ganham maior representatividade.

TABELA 3: As Adins de Procuradores segundo a Origem do Diploma Legal Questionado e a Classe Temática (1988-2005) Classe Temática Origem do Diploma Legal Contestado Total

Executivo Federal

Executivo Estadual

Legislativo Federal

Legislativo Estadual

Judiciário Estadual

Judiciário Federal

Administração Pública

10 18 57 427 110 19 641

40,0% 69,2% 60,6% 80,7% 98,2% 100,0% 79,6% Política Social 0 1 8 6 0 0 15 ,0% 3,8% 8,5% 1,1% ,0% ,0% 1,9% Regulação

Econômica 2 0 4 8 0 0 14

8,0% ,0% 4,3% 1,5% ,0% ,0% 1,7%

31

Política Tributária 6 4 7 29 1 0 47

24,0% 15,4% 7,4% 5,5% ,9% ,0% 5,8% Regulação da

Sociedade Civil 6 2 15 51 1 0 75

24,0% 7,7% 16,0% 9,6% ,9% ,0% 9,3% Competição

Política 0 0 2 6 0 0 8

,0% ,0% 2,1% 1,1% ,0% ,0% 1,0% Relações de

Trabalho 1 1 1 2 0 0 5

4,0% 3,8% 1,1% ,4% ,0% ,0% ,6% Total 25 26 94 529 112 19 805 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

Ao examinar, na tabela 4, as Adins dos procuradores contra os legislativos

estaduais na área de administração pública constata-se que, a exemplo do que se

verificou nas Adins dos governadores, os procuradores também têm concentrado sua

atuação no controle da produção normativa que cuida da carreira e interesses dos

funcionários públicos e de diferentes aspectos da estrutura administrativa, reiterando,

assim, em boa medida, o perfil das Adins dos governadores. A presença de um universo

de 12,3% de Adins que tratam da criação dos municípios e de outros assuntos

relacionados à vida municipal é o único fator a diferenciar o perfil da atuação dos

procuradores da dos governadores.

TABELA 4: Adins de Procuradores contra os Legislativos Estaduais no Tema da Administração Pública11 (1988-2005)

N % Servidor 171 41,2 Estrutura

Administrativa 151 36,4

Municípios 51 12,3 Direito Administrativo 12 2,9 Concurso 8 1,9 Outras de administração 22 5,2 Total 415 100,0

11 A discriminação desses temas encontra-se na nota 1, da seção II, que trata das Adins dos governadores.

32

III.2. A Presença Heterogênea do MP na Federação

A tabela 5 indica que o papel da procuradoria não é o mesmo em toda a

federação: 7 entre os 10 estados com maior número de Adins dos procuradores estão nas

regiões Sudeste e Sul do país, sendo que o Rio de Janeiro é um caso particular, que está

bem acima dessa média. Em contrapartida, em 8 estados, a média de Adins propostas

pelos procuradores é de apenas duas a três Adins ao ano, e em outros 18 estados de

menos de duas Adins ao ano.

TABELA 5: Adins dos Procuradores contra Normas Estaduais por Estados de Origem (1988-2005)

UF N % RJ 68 10,2 SP 46 6,9 DF 45 6,7 MG 41 6,1 SC 37 5,5 PE 36 5,4 PR 36 5,4 ES 34 5,1 RS 34 5,1 GO 33 4,9 CE 27 4,0 MA 27 4,0 MT 27 4,0 AM 25 3,7 RN 22 3,3 PA 18 2,7 MS 16 2,4 RO 14 2,1 TO 13 1,9 BA 11 1,6 PB 11 1,6 SE 10 1,5 AP 9 1,3 PI 9 1,3 RR 7 1,0 AC 6 ,9 AL 6 ,9 Total 668 100,0

A afinidade temática existente entre as Adins dos procuradores e dos

governadores, sugere uma superposição de agendas entre esses autores, que só pode ser

confirmada mediante a análise da incidência de sua atuação pelos estados. Com base na

tabela 6, que recupera a distribuição das Adins dos governadores pelos estados, verifica-

33

se que existe uma surpreendente coincidência entre as Adins dos governadores e dos

procuradores: dos 10 estados com maior participação na lista das Adins dos

procuradores, 8 estão entre os mais freqüentes na lista dos governadores, a saber: RJ,

SP, DF, SC, ES, RS, PR, PE.

O quadro que se extrai dessa análise, portanto, é o de que em pelo menos 8

estados da federação, a produção normativa das assembléias legislativas vem sendo

submetida a um duplo controle, o exercido pelos governadores, e o exercido pelos

procuradores. Embora se possa aventar que as motivações dos governadores tenham a

ver com o contencioso político local, e que as dos procuradores derivam, sobretudo, do

exercício de um de seus papéis constitucionais que é o de defensor da moralidade

administrativa, somente estudos monográficos sobre a dinâmica política dos estados

poderão aprofundar o conhecimento do assunto. De todo modo, esse duplo controle

evidencia a força do judicial review em alguns dos principais estados da federação

brasileira. Registre-se, incidentalmente, que em estados importantes como a Bahia,

praticamente não se utiliza essa forma de controle. Quando se soma as Adins dos dois

autores na Bahia, procuradores e governadores, chega-se a apenas uma Adin por ano

contra normas produzidas pelos poderes daquele estado.

TABELA 6: Adins dos Governadores contra Normas Estaduais por Estados de Origem (1988-2005)

UF N % RS 116 12,2 SC 92 9,7 ES 89 9,4 RO 75 7,9 SP 74 7,8 RJ 68 7,2 DF 67 7,1 PR 59 6,2

III.3. A Atuação da Procuradoria nos Diferentes Períodos de Governo

A análise da atuação dos procuradores ao longo dos 17 anos indica a existência

de três momentos, que estão bem caracterizados no gráfico 1: o primeiro momento, no

período de 1989 à 1994, se caracterizou por um certo ativismo dos procuradores,

decorrente, em grande medida, do controle das constituições estaduais promulgadas

nesse período; um segundo momento, que abrange os dois governos FHC, caracteriza-se

34

por uma baixa presença do Ministério Público; o terceiro momento, no Governo Lula,

quando se observa uma forte elevação na presença dos procuradores, sugerindo uma

mudança de postura do Ministério Público, em especial na litigação contra normas

produzidas pelos Legislativos estaduais (77,7%). Nos 8 anos correspondentes ao

período FHC, os procuradores ajuizaram 93 Adins contra os Legislativos estaduais, ao

passo que em apenas 3 anos do Período Lula ajuízam 231 Adins (ver tabela 7).

Por outro lado, as Adins propostas pela Procuradoria contra o governo federal

também tiveram um significativo crescimento, bastando notar que, enquanto no período

FHC, os procuradores propuseram uma média de 2.25 Adins por ano contra o

Legislativo federal, e menos de uma por ano contra o Executivo federal, no período

Lula tem-se uma média de dez por ano contra o Legislativo federal e 1.6 contra o

Executivo federal. Ou seja, os números revelados pela pesquisa evidenciam que, no

período Lula, o Ministério Público, além de estar muito mais ativo no controle das

normas produzidas pelos Legislativos estaduais, também tem sido mais ativo no

controle da produção normativa federal.

TABELA 7: Adins de Procuradores segundo a Origem do Diploma Legal Questionado por Período de Governo

Períodos de Governo Total

Pré FHC

(1988 - 1994) FHC (1995 -

2002) Lula (2003-

2005) Executivo Federal 15 5 5 25

4,6% 2,7% 1,7% 3,1%

Executivo Estadual 13 4 9 26

4,0% 2,2% 3,0% 3,2%

Legislativo Federal 46 18 30 94

14,0% 9,9% 10,1% 11,8%

Legislativo Estadual 207 93 231 531

63,1% 51,1% 77,7% 65,6%

Judiciário Estadual 42 51 19 112

12,8% 28,0% 6,4% 13,9%

Judiciário Federal 5 11 3 19

1,5% 6,0% 1,0% 2,4%

Total 328 182 297 807

100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

35

A fim de melhor compreender a natureza das Adins da procuradoria contra o

governo federal no período Lula, e de verificar sua importância qualitativa, foram

abertas as 38 Adins propostas contra normas federais.

Entre as cinco Adins contra o Executivo federal, duas cuidam da defesa do meio

ambiente, e uma de interesses de grupos indígenas (respectivamente, Adins no3017,

3540 e 3335); outras duas questionam decretos sobre o regulamento disciplinar dos

militares e da concessão de serviço público de transporte interestadual (Adins no3340 e

3383).

Das 30 Adins contra o Legislativo federal, 28 questionam leis que também

foram sancionadas pelo Presidente da República12, entre essas, a maioria (16) cuida de

assuntos relacionados à administração pública, sobressaindo-se aquelas que tratam dos

interesses de servidores da família jurídica, e de aspectos da estrutura administrativa do

Estado. O segundo tipo de Adin mais recorrente são aquelas (7) que tratam de matéria,

por nós classificadas, como regulação da sociedade civil, incluindo meio ambiente,

pesquisa de célula-tronco, regulação profissional e estatuto de defesa do torcedor; entre

as 5 restantes, duas cuidam de política social, e tratam do estatuto do idoso e do seguro

desemprego, duas de matéria econômica, envolvendo reforma agrária e crédito rural, e

uma última de legislação tributária.

Falta comentar duas Adins que questionam normas exclusivas do Congresso

Nacional. Uma (no 3369), contra as Mesas do Senado e da Câmara, questionando ato

conjunto das duas casas aumentando remuneração dos servidores do Congresso; e outra

(no 3573), contra Decreto Legislativo, que autoriza o Executivo a implantar a criação de

uma hidrelétrica no Pará. Finalmente, das três Adins contra normas do Judiciário

Federal, duas questionam instruções normativas do TST, e a outra artigos do Regimento

Interno do TST (Adins no 2974, 3082 e 3435).

A fim de aprofundar a análise das Adins dos procuradores contra normas

federais, submeteu-se essas 38 Adins à seguinte tipologia, desenvolvida na pesquisa

anterior: Adins racionalizadoras, entendidas como aquelas que contestam “benefícios

concedidos pelos poderes Executivos e Legislativos federais a seus próprios

integrantes”; Adins da ´família judiciária’, que cuidam das ações afetas à organização e

à carreira dos servidores das instituições judiciais; Adins de direitos da cidadania, que

dizem respeito às Adins voltadas para a defesa de minorias, grupos étnicos, meio

12 - Adins no 2913, 2934, 2946, 2968, 2970, 2975, 2980, 2990, 3002, 3005, 3020, 3026, 3096, 3109, 3130, 3150, 3159, 3237, 3324, 3386, 3428, 3439, 3450, 3464, 3497, 3510, 3526, 3566.

36

ambiente e demais direitos difusos (Werneck Vianna et alli, op.cit., p.88). Com isso,

chegou-se ao seguinte quadro: das 38 Adins em questão, 20 cuidam de assuntos da

dimensão racionalizadora e 14 de direitos da cidadania, incluindo 10 relativos a temas

de interesse da família judiciária. As quatro restantes não se encaixam em nenhuma das

categorias.

A análise da atuação da procuradoria no plano federal no período Lula leva a

crer, portanto, que o Ministério Público se encontra mais ativo e com uma agenda mais

diversificada, incluindo temas até então monopolizados pelos partidos de esquerda.

IV.ADINS DOS PARTIDOS

A tabela e o gráfico 1 trazem a série de 17 anos das Adins ajuizadas pelos

partidos políticos. Uma primeira observação que os dados suscitam é a de que a

presença deste autor é consistente ao longo de toda a série. Por outro lado, também

chama a atenção o pico de Adins de partidos entre 1999 e 2002, que correspondem ao

segundo mandato do período FHC. A melhor compreensão dessa evolução, no entanto,

depende da discriminação dos dados por tipo de partido e origem da norma questionada.

TABELA 1: Evolução Anual das Adins dos Partidos

Ano N % 1988 2 ,3 1989 14 1,9 1990 31 4,3 1991 38 5,3 1992 25 3,5 1993 14 1,9 1994 29 4,0 1995 47 6,5 1996 48 6,6 1997 45 6,2 1998 42 5,8 1999 59 8,2 2000 76 10,5 2001 79 10,9 2002 60 8,3 2003 45 6,2 2004 41 5,7 2005 28 3,9 Total 723 100,0

37

GRÁFICO 1: Evolução Anual das Adins dos Partidos (1988-2005)

Ano de Distribuição

2005

2004

2003

2002

2001

2000

99

98

97

96

95

94

93

92

91

90

89

88

Fre

cuen

cia

100

80

60

40

20

0

Quanto aos tipos de partido, a tabela 2 indica que a esquerda é a mais atuante no

ajuizamento de Adins, o que levou, em pesquisa anterior, à afirmação de que sua

presença consagrava o uso das Adins como instrumento de afirmação de opiniões e

interesses minoritários no Executivo e no Legislativo federais (Werneck Vianna et alli,

p.95). Por isso mesmo, torna-se particularmente interessante observar o comportamento

das Adins dos partidos quando a esquerda chega ao poder, com o governo Lula.

38

TABELA 2: Adins por Corrente Partidária13 (1988-2005)

N % Esquerda 409 56,6 Centro 108 14,9 Direita 54 7,5 Nanico 152 21,0 Total 723 100,0

O gráfico 2 apresenta a evolução das Adins de cada corrente partidária ao longo

de todo o período estudado, deixando evidente que, a partir de 2003, como era de se

esperar, as Adins dos partidos de esquerda caem significativamente. Outro aspecto que

chama a atenção no gráfico abaixo é a bolha de crescimento dos partidos considerados

nanicos, que assumem um momentâneo protagonismo no cenário das Adins,

especialmente entre 2000 e 2001. Conforme se verá adiante, as Adins dos nanicos giram

basicamente em torno da administração pública estadual.

13 As legendas partidárias foram classificadas da seguinte maneira: Esquerda: PT, PDT, PSB, PPS, PC do B, PCB, PSOL, PV e PSTU Centro: PSDB, PMDB, PTB e PL Direita: PFL, PPB, PP e PRONA. Nanico: PHS, PDC, PLP, PNA, PSC, PSD, PST, PTR, PMN, PPR, PSDC, PSL e PTN.

39

GRÁFICO 2 – Evolução Anual das Adins por Tipos de Partido

Ano de Distribuição

20052004

20032002

20012000

999897969594939291908988

Fre

cuen

cia

50

40

30

20

10

0

Tipo de Partidos

esquerda

centro

direita

nanico

Em contraste com os procuradores e governadores, que contestam majoritariamente

normas estaduais, e diferentemente das associações, que repartem igualmente suas

Adins nos dois âmbitos de governo, os partidos têm como alvo principal as normas

federais. Há, no entanto, variações importantes entre os tipos de partido: as Adins dos

partidos de esquerda e de direita têm como alvo privilegiado normas produzidas pelos

poderes federais. Já os partidos de centro têm pouco mais da metade das suas Adins

voltadas contra normas estaduais, e entre os partidos nanicos predominam as Adins

contra normas estaduais. É importante salientar, ainda, que, examinando os valores

absolutos das duas primeiras linhas da tabela 3, constata-se que entre as 393 Adins

contra o Executivo e o Legislativo federais, nada menos que 274 (69,7%) foram

propostas pela esquerda (ver tabela 3), em forte evidência da adoção da via das Adins

como mecanismo de defesa das minorias políticas em face da maioria esmagadora do

presidencialismo de coalizão, que caracterizou sobretudo os dois períodos FHC.

40

TABELA 3: ADINS DE PARTIDOS SEGUNDO A ORIGEM DO DIPLOMA LEGAL QUESTIONADO (1988-2005)

Tipo de Partidos Total

Esquerda Centro Direita Nanico Executivo Federal 175 23 18 9 225 42,8% 21,3% 33,3% 5,9% 31,1% Legislativo Federal 99 23 15 31 168 24,2% 21,3% 27,8% 20,4% 23,2% Judiciário Federal 7 6 4 3 20 1,7% 5,6% 7,4% 2,0% 2,8% Executivo Estadual 37 7 0 35 79 9,0% 6,5% ,0% 23,0% 10,9% Legislativo Estadual 90 43 17 46 196 22,0% 39,8% 31,5% 30,3% 27,1% Judiciário Estadual 1 6 0 28 35 ,2% 5,6% ,0% 18,4% 4,8% Total 409 108 54 152 723 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

IV.1 - As Adins dos Partidos contra Normas Federais

Examina-se, agora, especificamente as Adins dos partidos contra normais

federais, e uma primeira constatação a ser feita a partir da análise da sua distribuição

segundo o tipo de partido e o período de governo, apresentada na tabela 4, é a queda da

média anual de Adins de partidos, de 29 no período FHC para 23 no período Lula. A

queda relativa de Adins nesse último período se deve principalmente à ausência de

Adins do PT, até então o principal proponente de Adins de partido, e só não foi maior

porque os demais partidos de esquerda, ainda que com menos intensidade do que antes,

seguem presentes e, sobretudo, porque os partidos de centro e de direita, especialmente

esses últimos, ampliaram muito sua participação. Basta notar que, enquanto no período

FHC, os partidos de direita propuseram menos de uma Adin ao ano, no período Lula

propõem 9 Adins. Assim é que de uma perspectiva mais geral, a análise dessas Adins

aponta para o fato de que elas se afirmaram como uma via complementar de disputa

política e de exercício da oposição, mais utilizada pela esquerda, mas igualmente

mobilizada pelo centro e pela direita.

41

TABELA 4: Tipo de Partidos contra normas federais por períodos de governo

(1988-2005)

Períodos de Governo Total

Pré FHC

(1988 - 1994) FHC

(1995 - 2002) Lula

(2003-2005) Esquerda 86 178 17 281 30,6% 63,3% 6,0% 100,0% Centro 9 22 21 52 17,3% 42,3% 40,4% 100,0% Direita 3 7 27 37 8,1% 18,9% 73,0% 100,0% Nanico 12 27 4 43 27,9% 62,8% 9,3% 100,0% Total 110 234 69 413 26,6% 56,7% 16,7% 100,0%

As tabelas 5 e 6 permitem comparar o perfil das Adins dos partidos contra

normas federais no período FHC e no período Lula. E a análise desses dados revela

uma discreta continuidade entre os dois períodos, apesar da mudança anteriormente

identificada no perfil dos partidos. De fato, com a queda da esquerda e o crescimento da

direita e do centro, era de se esperar que houvesse uma mudança no perfil temático da

Adins. As tabelas 5 e 6 indicam, no entanto, que a mudança foi muito discreta, o que

não deixa de refletir a continuidade existente entre pontos fundamentais dos governos

FHC e Lula. As Adins que tratavam de administração pública caem apenas 10%, de um

período para o outro, enquanto que as Adins que tratam de matérias de regulação da

sociedade civil, sobem cerca de 8%. Outros temas que apresentam crescimento relativo

são os da política tributária e o da competição política. Quanto à regulação da economia

e política social, apresentam queda, mas discreta.

42

TABELA 5: Tipos de Partidos por classe das Adins contra normas federais no Período FHC (1995-2002)

Classe Temática Tipo de Partidos Total Esquerda Centro Direita Nanico Administração Pública 70 5 2 14 91 40,0% 22,7% 28,6% 51,9% 39,4% Política Social 24 2 1 0 27 13,7% 9,1% 14,3% ,0% 11,7% Regulação Econômica 36 3 0 0 39 20,6% 13,6% ,0% ,0% 16,9% Política Tributária 9 1 0 8 18 5,1% 4,5% ,0% 29,6% 7,8% Regulação da Sociedade

Civil 20 6 0 3 29

11,4% 27,3% ,0% 11,1% 12,6% Competição Política 8 5 4 2 19 4,6% 22,7% 57,1% 7,4% 8,2% Relações de Trabalho 8 0 0 0 8 4,6% ,0% ,0% ,0% 3,5% Total 175 22 7 27 231 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

TABELA 6: Tipos de Partidos por classe das Adins contra Normas Federais no Período Lula (2003-2005) Classe Temática Tipo de Partidos Total Esquerda Centro Direita Nanico Administração Pública 3 8 7 2 20 17,6% 38,1% 25,9% 50,0% 29,0% Política Social 1 1 3 0 5 5,9% 4,8% 11,1% ,0% 7,2% Regulação Econômica 3 3 4 0 10 17,6% 14,3% 14,8% ,0% 14,5% Política Tributária 2 2 6 0 10 11,8% 9,5% 22,2% ,0% 14,5% Regulação da Sociedade Civil 4 3 5 2 14 23,5% 14,3% 18,5% 50,0% 20,3% Competição Política 4 4 2 0 10 23,5% 19,0% 7,4% ,0% 14,5% Total 17 21 27 4 69 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

Quando se considera que, ao longo dos 17 anos estudados, a esquerda é

responsável por quase 70% das Adins dos partidos contra normas federais, interessa

discriminar a atuação específica de suas diferentes legendas. A tabela 7 evidencia que,

durante o período FHC, o PT era o grande responsável pelas Adins da esquerda,

respondendo por quase 60% delas. Como era de se esperar, no período Lula, como já se

observou, o PT deserta do campo das Adins contra normas federais, não tendo proposto

43

nenhuma nesse período. Os demais partidos de esquerda, no entanto, não deixam de

apresentar Adins contra o governo federal neste período, em especial o PDT, autor de

10 das 17 Adins de esquerda. Vale notar que, apesar de recém-criado, o PSOL já

aparece entre os partidos de esquerda que propõem Adins contra normas federais, e sua

presença indica que o caminho das Adins é legitimado mesmo pelos segmentos mais

radicais da esquerda.

TABELA 7: Adins de Partidos de Esquerda Contra Normas Federais Por Períodos de Governo

Períodos de Governo Total

Pré FHC

(1988 - 1994) FHC

(1995 - 2002) Lula

(2003-2005) PT 34 102 0 136

39,6% 57,3% ,0% 48,4%

PDT 30 35 10 75

34,9% 19,7% 58,8% 26,9%

PC do B 3 27 1 31

3,5% 15,2% 5,9% 11,0%

PSB 17 6 1 24

19,8% 3,4% 5,9% 8,6%

PPS 0 2 1 3

,0% 1,1% 5,9% 1,1%

PV 0 0 3 3

,0% ,0% 17,6% 1,1%

PSOL 0 0 1 1

,0% ,0% 5,9% ,4%

Outros 2 6 0 8

2,4% 3,6% ,0% 2,4%

Total 86 178 17 281

100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

Ao abrir as Adins do PDT contra normas do governo federal, observa-se que das 10

propostas no período Lula, 7 se voltam contra o Legislativo e o Executivo federais.

Entre essas, duas cuidam de matéria administrativa, duas de matéria tributária, e as

demais cuidam da política energética, da lei do desarmamento e da autonomia de

44

entidades desportivas14. As outras 3 Adins do PDT no período Lula são contra normas

produzidas pelo Tribunal Superior Eleitoral.

As demais Adins da esquerda propostas no período Lula distribuem-se da

seguinte maneira:

- das três Adins do PV, duas são contra medidas provisórias que tratam da soja

transgênica, e a outra, contra Emenda Constitucional que trata da aposentadoria dos

ministros do Tribunal de Contas da União15.

- Adin do PSB contra Lei Federal, que trata de matéria eleitoral16;

- Adin do PC do B, questionando uma medida provisória e uma lei que cuidam de

processo de privatização de instituições financeiras17;

- Adin do PPS, questionando Medida Provisória que dispõe sobre previdência social18;

- Adin do PSOL, atacando a mesma lei também questionada pelo PDT, que trata da

política energética19.

IV.2 - As Adins dos Partidos contra Normas Estaduais

Em âmbito estadual, os partidos apresentam, como se verifica na tabela 8, um

perfil análogo ao dos procuradores e governadores, tendo, de um modo geral, como

material principal normas relacionadas à administração pública. Nesse sentido, estariam

reforçando a lógica de controle racional-legal pela União, que tem sido intensivamente

acionada pelo Ministério Público e por governadores em alguns estados da federação.

Considerando os dois tipos de partidos mais atuantes no âmbito estadual, isto é, os

partidos de esquerda e os nanicos, constata-se uma nítida preferência pelo tema da

administração pública. No caso da esquerda, também ganham alguma relevância as

normas de política tributária, e no caso dos nanicos, as Adins que tratam da regulação

da competição política.

14 - Adins No 3045, 3073, 3099, 3137, 3256, 3365, 3366, 3385, 3414 e 3545. 15 - Adins No 2883, 3011 e ,3328 16 Adin No 3592 17 Adin No 3578 18 Adin No 3505 19 Adin No 3596

45

TABELA 8: Tipos de Partidos por Classe das Adins contra Normas Estaduais (1988-2005)

Classe Temática Tipo de Partidos Total

Esquerda Centro Direita Nanico Administração Pública 83 43 9 80 215 65,4% 76,8% 52,9% 73,4% 69,6% Política Social 3 2 1 0 6 2,4% 3,6% 5,9% ,0% 1,9% Regulação Econômica 11 1 2 0 14 8,7% 1,8% 11,8% ,0% 4,5% Política Tributária 21 4 1 3 29 16,5% 7,1% 5,9% 2,8% 9,4% Regulação da Sociedade Civil 7 3 3 2 15 5,5% 5,4% 17,6% 1,8% 4,9% Competição Política 1 3 1 24 29 ,8% 5,4% 5,9% 22,0% 9,4% Relações de Trabalho 1 0 0 0 1 ,8% ,0% ,0% ,0% ,3% Total 127 56 17 109 309 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

A análise da tabela 9 traz um quadro bastante interessante das Adins dos partidos

contra normas estaduais. Quando se considera que o período analisado inclui 17 anos,

tomou-se como parâmetro de ativismo dos partidos no âmbito estadual uma média

mínima de uma Adin por ano, e apenas em seis estados atingiu-se esse patamar:

- em primeiro lugar, o Rio de Janeiro, onde os partidos propuseram 50 Adins ao longo

desse período, sendo que pouco mais da metade por partidos nanicos, e outras 16 pelos

partidos de esquerda;

- em segundo lugar, vem o Estado de Goiás, com 28 Adins, sendo que 23 foram

propostas pela esquerda;

- em terceiro lugar, o Estado de Tocantins, com 22 Adins, das quais 10 foram propostas

pelos nanicos, e 9 pelos partidos de centro;

- em quarto lugar, o Estado da Bahia, com 20 Adins, sendo 15 da esquerda;

- em quinto, o Distrito Federal, com 19 Adins, das quais 14 foram propostas pela

esquerda;

- e, finalmente, o Rio Grande do Sul, com 17 Adins, sendo 9 da esquerda e 5 dos

nanicos.

46

TABELA 9: Adins de Partidos contra Normas Estaduais por Unidade da Federação (1988-2005) Tipo de Partidos Total Esquerda Centro Direita Nanico RJ 16 5 3 26 50 12,5% 8,9% 17,6% 23,9% 16,1% GO 23 2 0 3 28 18,0% 3,6% ,0% 2,8% 9,0% TO 3 9 0 10 22 2,3% 16,1% ,0% 9,2% 7,1% BA 15 3 1 1 20 11,7% 5,4% 5,9% ,9% 6,5% DF 14 4 0 1 19 10,9% 7,1% ,0% ,9% 6,1% RS 9 1 2 5 17 7,0% 1,8% 11,8% 4,6% 5,5% PR 1 5 3 6 15 ,8% 8,9% 17,6% 5,5% 4,8% SP 2 4 1 7 14 1,6% 7,1% 5,9% 6,4% 4,5% ES 10 1 0 2 13 7,8% 1,8% ,0% 1,8% 4,2% SC 8 0 3 2 13 6,3% ,0% 17,6% 1,8% 4,2% MA 5 4 0 3 12 3,9% 7,1% ,0% 2,8% 3,9% MG 0 5 0 5 10 ,0% 8,9% ,0% 4,6% 3,2% MT 2 2 0 4 8 1,6% 3,6% ,0% 3,7% 2,6% CE 4 2 0 1 7 3,1% 3,6% ,0% ,9% 2,3% PB 2 2 1 2 7 1,6% 3,6% 5,9% 1,8% 2,3% PE 1 2 0 4 7 ,8% 3,6% ,0% 3,7% 2,3% AL 1 1 0 4 6 ,8% 1,8% ,0% 3,7% 1,9% PI 2 1 0 3 6 1,6% 1,8% ,0% 2,8% 1,9% RO 3 1 0 2 6 2,3% 1,8% ,0% 1,8% 1,9% SE 2 0 0 4 6 1,6% ,0% ,0% 3,7% 1,9% AM 2 0 0 2 4 1,6% ,0% ,0% 1,8% 1,3% AP 1 0 2 1 4 ,8% ,0% 11,8% ,9% 1,3% PA 1 1 0 2 4 ,8% 1,8% ,0% 1,8% 1,3% AC 0 0 0 3 3 ,0% ,0% ,0% 2,8% 1,0% MS 0 1 0 2 3 ,0% 1,8% ,0% 1,8% 1,0% RN 1 0 0 2 3 ,8% ,0% ,0% 1,8% 1,0% RR 0 0 1 2 3 ,0% ,0% 5,9% 1,8% 1,0% Total 128 56 17 109 310 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

Uma análise mais profunda da atuação dos partidos na vida estadual reclamaria

a realização de estudos de caso. De todo modo, não deixa de ser interessante que, ao

47

lado dos governadores e procuradores, os partidos também têm mobilizado as Adins

para controlar a produção normativa, sobretudo a dos próprios Legislativos. Essa

observação ganha especial relevo quando se observa o caso do Estado da Bahia, que se

notabiliza por uma baixa freqüência de Adins propostas pelo governador e pelo

procurador, mas que aparece entre os estados com maior presença de Adins de partidos,

em especial dos partidos de esquerda, sugerindo que o recurso a esse instrumento tem

servido para mitigar eventuais constrangimentos institucionais derivados da

singularidade da formação da vontade política local.

IV.ADINS DAS ASSOCIAÇÕES

A tabela e o gráfico 1 indicam que as associações têm sido autoras assíduas de

Adins desde 1989, apresentando inclusive ligeiro crescimento nos últimos anos, em

trajetória distinta dos partidos de esquerda, anteriormente estudados. Esse dado parece

confirmar hipótese apresentada em trabalho anterior, indicando que a sociedade civil

organizada vinha sendo uma das principais protagonistas da animação da judicialização

da política, ainda que sua atuação estivesse “restringida pela cláusula de pertinência

temática e pela severa seleção imposta pelo STF na definição dos agentes dotados de

legitimidade ativa no recurso às Adins” (Werneck Vianna et alli, 1999, p.105).

48

TABELA 1: Distribuição Anual das Adins de Associações

Ano N % 1988 6 ,7 1989 46 5,1 1990 50 5,5 1991 59 6,5 1992 22 2,4 1993 46 5,1 1994 63 6,9 1995 46 5,1 1996 59 6,5 1997 46 5,1 1998 71 7,8 1999 42 4,6 2000 63 6,9 2001 52 5,7 2002 45 5,0 2003 51 5,6 2004 75 8,3 2005 65 7,2 Total 907 100,0

GRÁFICO 1: Distribuição Anual das Adins de Associações (1988-2005)

Ano de Distribuição

2005

2004

2003

2002

2001

2000

99

98

97

96

95

94

93

92

91

90

89

88

Fre

cuen

cia

80

60

40

20

0

Quanto ao tipo de associação, a tabela 2 apresenta a sua distribuição, indicando

uma maior presença de associações de funcionários públicos e de empresários. A forte

presença das associações do funcionalismo público é mais uma evidência da

49

importância da Constituição como parâmetro para a produção do Direito

Administrativo, e de como as Adins vêm sendo mobilizadas como instrumento de

defesa de interesses de segmentos da administração pública em face das ações

reformistas realizadas pelos poderes da União e dos estados da federação.

Tabela 2: Tipos de Associação (1988-2005)

Tipo N % Funcionários Públicos 336 37,0 Empresários 310 34,2 Trabalhadores 133 14,7 Interesses20 128 14,1 Total 907 100,0

Uma melhor compreensão das Adins das associações pode ser alcançada quando

se discrimina em cada tipo de associação os usuários mais freqüentes. Entre as

associações de funcionários públicos, as associações de magistrados, em especial a

AMB, têm sido as mais importantes autoras de Adins, tendo postulado 96 Adins ao

longo de todo o período estudado21 (ver tabela 3). Em segundo lugar, vêm os policiais

civis e militares: juntos, juízes e policiais respondem por cerca de 50% das Adins dos

funcionários públicos. Se a essas duas categorias, soma-se as Adins dos procuradores, e

de outras associações que cuidam de interesses de corporações do direito, como

defensores públicos e serventuários do Judiciário, constata-se que quase 68% dessas

Adins giram em torno de questões atinentes à estrutura administrativa das instituições

que zelam pela ordem jurídica do país. É claro que a coleção das Adins dessas entidades

é bastante heterogênea, incluindo não apenas a defesa de interesses corporativos, mas

também uma pauta mais ampla, que tem contribuído para assegurar uma certa

uniformidade nacional nos procedimentos relacionados ao funcionamento do sistema do

direito.

20 As associações de interesses referem-se, basicamente, às associações de profissionais liberais e de notários. 21 - A importante presença da AMB no cenário das Adins foi caracterizada em trabalho anterior nos seguintes termos: “A AMB foi uma presença relevante no controle da constitucionalidade das leis quando as Constituições estaduais começaram a definir a estrutura organizacional dos Estados – o que implicou, em muitos casos, repercussões sobre o estatuto do juiz, assemelhando à de outras categorias funcionais do Estado, como a de procuradores e a de policiais. Em uma medida significativa, porém, as suas demandas associaram a autonomia do Poder Judiciário à contestação de normas estaduais que buscavam disciplinar a remuneração dos juízes e desembargadores. Ao lado dessa, outra motivação para a AMB promover Adins esteve em contestar os inúmeros diplomas legais que visavam disciplinar a composição de órgãos do Judiciário ”(Werneck Vianna et alli, 1999, p.108).

50

TABELA 3: Adins dos Funcionários Públicos por Segmentos (1988-2005) Tipo N % Magistrados 96 28,6 Policiais 75 22,3 Fiscais 42 12,5 Procuradores 39 11,6 Outras da área do direito 18 5,3 Militares das Forças Armadas 13 3,8 Outras 53 15,8 Total 336 100

Já entre as Adins das associações de empresários, embora os segmentos do

comércio e da indústria respondam, juntos, por pouco mais da metade (51,9%), importa

observar a diversidade de segmentos que vêm mobilizando o STF (ver tabela 4). O uso

das Adins por empresários não deixa de sugerir, como notado em trabalho anterior,

“uma debilidade de suas representações políticas na estrutura partidária” (Werneck

Vianna et alli, 1999, p.110).

TABELA 4: Adins das Associações de Empresários por Segmento da Economia (1988-2005) Setor N % Comércio 94 30,3 Industria 67 21,6 Transporte 41 13,2 Agrário 26 8,3 Ensino 24 7,7 Finanças 16 5,2 Mídia e Comunicação 13 4,2 Saúde 12 3,8 Outros 17 5,5 Total 310 100

A tipologia das Adins das associações dos trabalhadores foi produzida a partir

de um duplo critério: de um lado, a indicação das centrais sindicais, e de outro, a

informação quanto ao segmento do mercado de trabalho. Com isso, tem-se que 15,8%

das Adins dos trabalhadores foram ajuizadas pela Confederação Nacional dos

Trabalhadores da Indústria – CNTI, outros 7,5% pela Confederação Nacional dos

Trabalhadores da Agricultura - CONTAG, e mais 3% pela Central Única dos

Trabalhadores – CUT, e outros 2,2% pela Central Geral dos Trabalhadores – CGT.

Portanto, 28,5% das Adins foram propostas por centrais sindicais, levando a crer que

tratam de temas de interesse mais amplos dos trabalhadores. No que se refere às Adins

de segmentos específicos dos trabalhadores, a tabela 5 indica uma maior presença de

51

entidades que representam interesses de trabalhadores das áreas de metalurgia,

educação, transporte, comércio e saúde.

TABELA 5: Adins dos Trabalhadores por Categorias e Centrais Sindicais22 (1988-2005) Setor N % CNTI 21 15,8 Metalúrgico 17 12,8 Educação 14 10,5 Transporte 12 9,0 CONTAG 10 7,5 Comércio 9 6,7 Saúde 7 5,2 CUT 4 3,0 CGT 3 2,2 Outros 26 19,5 Total 133 100

Conforme mencionado anteriormente, as Adins das associações de interesses

reúnem basicamente dois tipos de entidades: a Confederação Nacional de Profissionais

Liberais, e a Associação dos Notários e Registradores do Brasil - ANOREG (ver tabela

6). Somadas, elas respondem por 76,5% dessas Adins. A opção por separar as

associações que defendem profissionais liberais das dos demais trabalhadores justifica-

se pelo interesse analítico de destacar bem as entidades que defendem os trabalhadores

de setores subalternos. E, também, porque a agenda de interesses dos profissionais

liberais apresenta diferenças significativas em relação a dos demais trabalhadores,

girando, em grande medida, em torno da regulação das profissões. Já a ANOREG,

cuida, basicamente, dos interesses dos cartórios e de seus profissionais.

TABELA 6: Adins das Associações de Interesse23 (1988-2005) Setor N % CNPL 51 39,8 ANOREG 47 36,7 Outros 30 23,5 Total 128 100

A partir do exame da coluna do total da tabela 7, constata-se que metade

(49,9%) das Adins das associações é contra normas produzidas pelos poderes federais; e

22 - CNTI – Confederação Nacional dos Trabalhadores na Indústria. - CONTAG – Confederação dos Trabalhadores na Agricultura. - CUT – Central Única dos Trabalhadores. - CGT – Central Geral dos Trabalhadores. 23 - CNPL – Confederação Nacional dos Profissionais Liberais. - ANOREG – Associação dos Notários e Registradores do Brasil.

52

outras 38,1% voltam-se contra normas apresentadas pelos Legislativos estaduais. As

restantes são contra os Executivos estaduais (5%) e Judiciário estaduais (7%). A seguir,

serão analisadas as Adins das associações em cada uma das esferas de governo.

TABELA 7: Adins de Associações Segundo a origem do Diploma Legal Questionado (1988-2005)

Tipos de Associação Total

Funcionários

Públicos Empresários Trabalhadores Interesses Executivo Federal 40 77 54 23 194

11,9% 25,0% 40,6% 18,0% 21,4%

Executivo Estadual 19 16 8 2 45

5,7% 5,2% 6,0% 1,6% 5,0%

Legislativo Federal 74 105 40 28 247

22,0% 34,1% 30,1% 21,9% 27,3%

Legislativo Estadual 162 107 26 50 345

48,2% 34,7% 19,5% 39,1% 38,1%

Judiciário Estadual 35 1 2 25 63

10,4% ,3% 1,5% 19,5% 7,0%

Judiciário Federal 6 2 3 0 11

1,8% ,6% 2,3% ,0% 1,2%

Total 336 308 133 128 905

100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

IV.1. As Adins das Associações Contra Normas Federais

Quando se observa exclusivamente as Adins das associações contra normas

federais, uma primeira constatação é a de que houve um ligeiro crescimento dessas

Adins no período Lula, passando de uma média anual de cerca de 24 por ano no período

FHC para um pouco mais de 27 no período Lula. E que esse crescimento ocorreu,

sobretudo, devido à maior presença de Adins propostas por associações de funcionários

públicos, que apresentavam uma média de 5,5 ao ano no período FHC, passando para

11,6 no período Lula. Nos demais segmentos, nota-se uma ligeira queda nas Adins

propostas por associações de empresários e por associações de trabalhadores, e um

discreto crescimento das Adins ajuizadas por associações de interesses.

53

Conforme se observa na tabela 8, quase a metade das Adins propostas no

período Lula foi ajuizada pelas associações de funcionários públicos, que assumem um

protagonismo que, no período FHC, pertencia às associações empresariais.

TABELA 8: Adins das Associações contra Normas Federais por Período de Governo (1988-2005)

Tipos de Associação Períodos de Governo Total

Pré FHC

(1988 - 1994) FHC

(1995 - 2002) Lula

(2003-2005) Funcionários Públicos 41 44 35 120

23,7% 22,3% 42,7% 26,5%

Empresários 84 78 22 184

48,6% 39,6% 26,8% 40,7%

Trabalhadores 35 49 13 97

20,2% 24,9% 15,9% 21,5%

Interesses 13 26 12 51

7,5% 13,2% 14,6% 11,3%

Total 173 197 82 452

100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

A tabela 9 apresenta o perfil temático das Adins das associações contra normas

federais. Como óbvio, as Adins de funcionários públicos se concentram na área da

administração pública, já as dos empresários têm como temas privilegiados normas que

tratam de política tributária e regulação da sociedade civil. Quanto às Adins dos

trabalhadores, importa observar que, à exceção do tema da competição política, ela é

bem distribuída entre todos os temas, mas sobressaem aquelas que questionam normas

que tratam de relações de trabalho. Finalmente, as associações de interesses apresentam

três áreas temáticas principais: administração pública, regulação econômica e regulação

da sociedade civil.

54

TABELA 9: Adins das Associações contra Normas Federais segundo Classe Temática (1988-2005)

Classe Temática Tipos de Associação Total

Funcionários

Públicos Empresários Trabalhadores Interesses

Administração Pública 92 12 15 11 130

76,7% 6,6% 15,6% 21,6% 28,9%

Política Social 4 12 10 1 27

3,3% 6,6% 10,4% 2,0% 6,0%

Regulação Econômica 6 23 13 11 53

5,0% 12,6% 13,5% 21,6% 11,8%

Política Tributária 2 81 12 9 104

1,7% 44,3% 12,5% 17,6% 23,1%

Regulação da Sociedade Civil 13 45 15 11 84

10,8% 24,6% 15,6% 21,6% 18,7%

Competição Política 2 2 0 2 6

1,7% 1,1% ,0% 3,9% 1,3%

Relações de Trabalho 1 8 31 6 46

,8% 4,4% 32,3% 11,8% 10,2%

Total 120 183 96 51 450

100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

IV.2. As Adins das Associações Contra Normas Estaduais

Como já se observou na análise dos demais autores, as Adins contra normas

estaduais concentram-se em matérias relacionadas à administração pública, perfil

confirmado pelas associações que têm quase 60% de suas Adins nesse tema. Contudo,

observando-se sua distribuição por tipo de associação, constata-se uma significativa

diferença: enquanto as associações de funcionários públicos têm a administração

pública como tema praticamente exclusivo, apenas 7,3% da dos empresários se ocupam

desse tema (ver tabela 10). Para este último autor, a exemplo do que se verificou nas

Adins contra normas federais, prevalecem as matérias tributárias e de regulação da

sociedade civil. Já entre as Adins dos trabalhadores, chama a atenção o fato de que

61,1% referem-se a matérias de administração pública, em geral relacionadas a

interesses de funcionários de empresas de economia mista e de concessionárias de

serviços públicos. Quanto às associações de interesses, tanto Adins que cuidam de

55

matéria específica da estrutura administrativa do estado, quanto da área tributária,

referem-se em grande medida a serviços notariais. Não por acaso, a ANOREG é

responsável pela metade do total de Adins de associações de interesse contra normas

estaduais. Já as Adins das associações de interesse na área de regulação da sociedade

civil foram ajuizadas em sua maioria pela própria ANOREG (65%), mas também é

importante ressaltar a presença de entidades de defesa de profissionais liberais (35%).

TABELA 10: Adins das Associações contra Normas Estaduais segundo Classe Temática (1988-2005)

Classe Temática Tipos de Associação Total

Funcionários

Públicos Empresários Trabalhadores Interesses Administração Pública 207 9 22 25 263 95,8% 7,3% 61,1% 32,5% 58,2%

Política Social 2 11 1 6 20 ,9% 8,9% 2,8% 7,8% 4,4%

Regulação Econômica 1 9 3 0 13 ,5% 7,3% 8,3% ,0% 2,9%

Política Tributária 5 43 3 25 76 2,3% 35,0% 8,3% 32,5% 16,8%

Regulação da Sociedade Civil

1 50 6 20 77

,5% 40,7% 16,7% 26,0% 17,0%

Relações de Trabalho 0 1 1 1 3 ,0% ,8% 2,8% 1,3% ,7%

Total 216 123 36 77 452 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

A tabela 11 apresenta a distribuição das Adins das associações pelos estados da

federação. Uma constatação de caráter mais geral pode ser feita a partir da observação

da lista dos estados com maior número de Adins. Do confronto dos dados da tabela 11

com os dados dos demais autores anteriormente estudados, constata-se que 7 estados da

federação estão entre os mais presentes nas listas de Adins de governadores,

procuradores, partidos e associações, a saber: RJ, SP, DF, SC, ES, RS e PR, e que os

estados de Goiás, Minas Gerais e Pernambuco aparecem em pelo menos três dessas

listas. Grosso modo, pode-se afirmar que são esses os 10 estados onde o controle

constitucional da produção normativa é mais importante na formação da vontade

política. No estado do Rio de Janeiro, por exemplo, verificou-se uma freqüência

significativa de Adins proposta pelos quatro autores estudados, sugerindo que a

56

representação política está sendo amplamente controlada pelas vias da representação

funcional.

TABELA 11: Adins de Associações por Unidade da Federação (1988-2005)

N % RJ 65 14,3 MG 39 8,6 PE 33 7,3 RS 31 6,8 SP 31 6,8 PR 29 6,4 DF 27 6,0 ES 20 4,4 GO 20 4,4 SC 18 4,0 BA 15 3,3 MT 14 3,1 PA 14 3,1 PI 11 2,4 CE 11 2,4 AL 10 2,2 AM 10 2,2 MS 10 2,2 SE 10 2,2 MA 8 1,8 PB 7 1,5 RN 6 1,3 AP 4 ,9 RO 4 ,9 AC 3 ,7 TO 2 ,4 Total 452 100,0

VI. ADINS DA OAB

Conforme indicam a tabela e o gráfico 1, a OAB tem utilizado de modo

contínuo o recurso às Adins, afirmando sua presença entre os membros da comunidade

dos intérpretes. A falta de crítica quanto a essa posição singular ocupada por uma

entidade comprometida com interesses de uma coporação indica, conforme assinalado

em trabalho anterior, “que a sociedade brasileira vem preservando a influência política

dos profissionais do Direito, originária, entre nós, do próprio processo de formação do

Estado nacional”(Werneck Vianna et alli, op.cit., p.113). Essa posição singular da OAB

torna particularmente interessante a observação do perfil de suas Adins.

57

Tabela 1 – Evolução Anual das ADINS da OAB

Ano N % 1988 1 ,7

1989 5 3,6 1990 9 6,4 1991 3 2,1

1992 4 2,9 1993 7 5,0

1994 3 2,1 1995 2 1,4 1996 8 5,7

1997 12 8,6 1998 9 6,4

1999 12 8,6 2000 19 13,6 2001 6 4,3

2002 15 10,7 2003 9 6,4

2004 7 5,0 2005 9 6,4 Total 140 100,0

Gráfico 1 – Evolução Anual das Adins da OAB (1988-2005)

Ano de Distribuição

2005

2004

2003

2002

2001

2000

99

98

97

96

95

94

93

92

91

90

89

88

Fre

cuen

cia

20

10

0

58

Entre as 140 Adins da OAB, 60,8% contestam normas estaduais, sendo 42,9%

contra normas oriundas dos Legislativos estaduais. Conforme se observa na tabela 2,

65,5% das Adins contra normas aprovadas pelos Legislativos estaduais cuidam da

administração pública e 29,3% de matéria tributária.

Entre as 55 Adins que contestam normas federais, 30 são contra o Executivo

federal, a maior parte na área de administração pública (43,3%), e regulação da

sociedade civil (23,3%) e 25 contra o Legislativo federal, sendo que quase 65% delas na

área da administração pública.

Tabela 2 – Adins da OAB segundo a Classe Temática e a Origem do Diploma Legal Contestado (1988-2005)

Classe Temática Origem do Diploma Legal Contestado Total

Executivo Federal

Executivo Estadual

Legislativo Federal

Legislativo Estadual

Judiciário Estadual

Administração Pública 13 2 16 38 19 88 43,3% 50,0% 64,0% 65,5% 90,5% 63,8% Regulação Econômica 6 0 2 0 0 8 20,0% ,0% 8,0% ,0% ,0% 5,8% Política Tributária 2 2 3 17 2 26 6,7% 50,0% 12,0% 29,3% 9,5% 18,8% Regulação da Sociedade

Civil 7 0 2 3 0 12

23,3% ,0% 8,0% 5,2% ,0% 8,7% Competição Política 0 0 2 0 0 2 ,0% ,0% 8,0% ,0% ,0% 1,4% Relações de Trabalho 2 0 0 0 0 2 6,7% ,0% ,0% ,0% ,0% 1,4% Total 30 4 25 58 21 138 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

De um modo geral, o perfil identificado nas Adins da OAB não apresenta

mudança significativa em relação ao encontrado pela pesquisa anterior, quando se

observou que a OAB atua majoritariamente no controle de normas estaduais que cuidam

de temas relacionados ao sistema judicial, e que sua atuação em âmbito federal é mais

abrangente, controlando não apenas matéria relacionada ao funcionamento da

administração pública e do sistema judicial, mas também temas de interesse mais geral

que se relacionam com direitos do cidadão. A fim de verificar a especificidade dessas

últimas, abrimos as 55 Adins nas quais a OAB questiona os poderes federais. Pouco

mais da metade (30) delas cuida de matéria administrativa, sendo que 21 tratam de

procedimentos e processo jurídico, incluindo, entre outros aspectos, a questão dos

59

precatórios e o funcionamento dos juizados especiais24. Ou seja, essas Adins, que

representam 38,1% do total de Adins da OAB contra normas federais, têm como objeto

privilegiado o ordenamento jurídico nacional. Outras 5 Adins cuidam da estrutura

administrativa na esfera judicial, incluindo sobretudo aspectos relacionados a critérios

de composição e de competência dos tribunais. Apenas as 4 restantes cuidam de

interesses corporativos de categorias profissionais do mundo do Direito.

Das demais 25 Adins25, 8 questionam normas federais na área da regulação da

sociedade civil, incluindo principalmente meio ambiente, consumidor, trânsito e

regulação fundiária; outras 8 questionam normas federais na área da política econômica,

incluindo temas como política salarial, reforma agrária, programa de privatização, entre

outras. Há, ainda, 5 Adins que cuidam de matéria tributária, duas na área de competição

política e duas em relações de trabalho.

O balanço das Adins contra normas federais da OAB revela, portanto, que sua

atuação tem sido voltada majoritariamente para o controle do ordenamento jurídico,

incluindo um amplo leque de temas, não se restringindo à defesa dos interesses

corporativos. Importante observar, finalmente, que nada menos que 25 das 55 Adins

contra normas federais (45,5%), questionam medidas provisórias.

VII. JULGAMENTO DAS LIMINARES

Em estudo anterior, constatou-se que “o STF tem preferido exercer o controle da

constitucionalidade das leis mais no julgamento das liminares do que no do mérito”

(Werneck Vianna et alli, op.cit.). Essa postura foi avaliada “como uma atitude de

reserva ou de parcimônia quanto à explicitação da sua jurisprudência” (p.117). Por outro

lado, do total de Adins pesquisadas, cerca de 86% apresenta pedido de liminar, o que

também indica que este recurso está amplamente difundido na lógica de atuação dos

membros da comunidade de intérpretes.

Em face disso, e considerando que os dados sobre o julgamento de mérito estão

comprometidos pelo elevado índice de Adins “aguardando julgamento de mérito”(acima

de 60%), optou-se por trabalhar apenas com o julgamento da liminar.

A tabela 1 apresenta um quadro geral do julgamento das liminares, deixando

evidente que o STF acolheu integral ou parcialmente, cerca de 33% dos pleitos. Esse

24 - As 30 Adins são: 3, 162, 272, 315, 571, 671, 972, 975, 1036, 1539, 1588, 1718, 1719, 1754, 1821, 1910, 2010, 2117, 2144, 2231, 2258, 2259, 2260, 2362, 2527, 2888, 3003, 3168, 3396, 3453. 25 As 25 Adins são: 295, 302, 394, 427, 949, 1231, 1582, 1584, 1753, 1922, 1933, 1943, 2004, 2088, 2306, 2332, 2398, 2418, 2479, 2595, 2601, 2607, 2693, 2736, 2998.

60

percentual se torna ainda mais significativo quando se exclui do cálculo as Adins cujas

liminares ainda não foram apreciadas. Neste caso, ter-se-ia que cerca de 43% das Adins

foram deferidas ou parcialmente deferidas.

Tabela 1 – Julgamento das Liminares (1988-2005)

N % Aguardando Julgamento 697 22,2 Deferida 845 26,9 Parcialmente Deferida 204 6,5 Indeferida 452 14,4 Prejudicada 934 29,7 Não Conhecido 10 ,3 Negado Seguimento 1 ,0 Total 3143 100,0

Como se observa na tabela 1, 22,2% das liminares ainda não tinham sido

julgadas quando o banco de dados da pesquisa foi consolidado26. Por isso, para uma

melhor avaliação dos dados do julgamento das liminares apresentados nessa tabela e nas

que se seguem, serão consideradas apenas as liminares já julgadas.

Assim, a tabela 2 não deixa dúvida de que, ao menos no julgamento das

liminares, o STF tem sido bastante receptivo, especialmente no questionamento das

normas produzidas pelos Legislativos estaduais. Do total de Adins com pedido de

liminar julgado contra normas produzidas por esse poder 57,2% foram deferidas ou

parcialmente deferidas. Donde se conclui que a produção legislativa estadual está sendo

submetida a uma efetiva judicialização.

TABELA 2 – Julgamento das Liminares por Origem do Diploma Contestado (1988-2005)

Aguard. Julg. Deferida Indef. Prejud.

Não Conhe.

Par. Defer. Neg.Seg. Total

Executivo Federal 66 45 96 236 0 23 1 467

14,1% 9,6% 20,6% 50,5% ,0% 4,9% ,2% 100,0% Executivo

Estadual 27 30 9 55 1 4 0 126

21,4% 23,8% 7,1% 43,7% ,8% 3,2% ,0% 100,0% Legislativo

Federal 134 46 108 163 4 23 0 479

28,0% 9,6% 22,5% 34,0% ,8% 4,8% ,0% 100,0% Legislativo

Estadual 423 629 191 375 4 137 0 1760

26 - Importante observar que a consolidação dos dados do julgamento das liminares ocorreu em agosto de 2006.

61

24,0% 35,7% 10,9% 21,3% ,2% 7,8% ,0% 100,0% Judiciário

Estadual 38 81 44 67 1 14 0 245

15,5% 33,1% 18,0% 27,3% ,4% 5,7% ,0% 100,0% Judiciário

Federal 9 13 4 37 0 3 0 66

13,6% 19,7% 6,1% 56,1% ,0% 4,5% ,0% 100,0% Total 697 844 452 933 10 204 1 3143 22,2% 26,9% 14,4% 29,7% ,3% 6,5% ,0% 100,0%

Por outro lado, é inegável que, conforme demonstra a tabela 2, o STF tem

acolhido menos os pleitos contra normas produzidas pelos poderes federais, do que os

produzidos pelos poderes estaduais, o que tem levado ao questionamento da validade da

hipótese da judicialização da política no que se refere aos temais mais importantes da

vida nacional.

Este tipo de questionamento, no entanto, deixa de considerar uma série de

aspectos que precisam ser levados em conta:

1 – a alta efetividade das Adins contra normas estaduais não deve ser subestimada, visto

que essa dimensão da judicialização da política tem cumprido papel fundamental na

racionalização da vida estadual;

2 – o percentual de acolhimento das liminares das Adins pelo STF deve ser lido com

muito cuidado, pois a alteração da vontade do Legislativo e mesmo do Executivo,

poderes que detêm a soberania popular, por uma decisão judicial, é sempre um ato

excepcional em qualquer tribunal do mundo, o que realça ainda mais os índices de

deferimento encontrados pela pesquisa;

3 – acrescente-se, ainda, que, para além da decisão do STF, a própria freqüência com

que a comunidade de intérpretes vem recorrendo às Adins, produz por si mesma um

efeito judicializador, na medida em que provoca uma internalização do controle

constitucional na produção normativa27.

4 – por outro lado, tem havido sim uma intervenção do STF em casos relevantes,

julgando contra decisões do Executivo e Legislativo federais. Nesse sentido, apenas a

título de ilustração, importa lembrar algumas Adins relevantes nas quais o STF acolhe o

27 A esse respeito, é interessante mencionar matéria recente publicada em O Globo, intitulada “O Plenário da Fantasia”, revelando que a Câmara de Vereadores do Rio de Janeiro estabeleceu como precedente regimental a submissão de todo projeto de lei à assessoria jurídica da casa, exatamente para evitar o elevado número de leis consideradas inconstitucionais pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro. A matéria informa que desde 2000, nada menos que 215 leis aprovadas pelos vereadores cariocas tinham sido declaradas inconstitucionais pelo TJ/RJ, e que, em pouco mais de um mês após a criação do precedente regimental, em junho de 2006, 104 projetos de lei já tinham sido arquivados por terem sido vetados pela assessoria jurídica da Câmara, por ferirem princípios constitucionais. O Globo, 25/07/2006, p.13.

62

pedido de liminar. Para ficar apenas no período Lula, abrimos as 8 Adins contra normas

aprovadas pelo governo federal cujas liminares deferidas ou parcialmente deferidas pelo

STF, e destacamos quatro por sua especial relevância:

- Adin 3068, ajuizada pelo PFL contra a Medida Provisória 136/2003, que trata da

estrutura organizacional do Conselho Administrativo de Defesa Econômica – CADE;

- Adin 3369, ajuizada pelo Ministério Público contra as mesas do Senado e da Câmara

dos Deputados, que trata de remuneração de servidores do Legislativo;

- Adin 3467, ajuizada pelo PSDB contra Medida Provisória 242/2005, que altera os

critérios de cálculo de auxílio-doença da previdência social;

- Adin 3578, ajuizada pelo PC do B contra Medida Provisória 3192/2001, que

estabelece critérios para a privatização de instituições financeiras. Esta Medida

Provisória foi aprovada ainda no período FHC, e questionada pelo PC do B em 2005.

- Mais recentemente, o STF julgou procedente as Adins 1351 e 1354 propostas por

partidos de esquerda e nanicos contra a lei 9096/95, que estabelecia cláusula de

desempenho eleitoral, que contou com amplo consenso dos principais partidos do país.

5 – finalmente, conforme as análises precedentes indicaram, a sociedade vem apostando

nas Adins, especialmente naqueles estados onde a vida pública é mais plural e

democratizada.

A tabela 3 indica que os dois autores com maior êxito no julgamento das

liminares são exatamente aqueles que têm litigado mais contra os Legislativos estaduais,

a saber: os procuradores e os governadores. O primeiro autor teve nada menos que

68,5% das liminares de Adins julgadas deferidas ou parcialmente deferidas; e o segundo

autor, 62,4%. Mas a tabela 3 também revela que as associações e os partidos, muito

especialmente os de esquerda, têm tido um êxito até certo ponto surpreendente em seus

pleitos. Os partidos de esquerda obtiveram êxito em 22% das liminares julgadas. Já

entre as associações de trabalhadores, 10,9% das liminares julgadas foram acolhidas

parcial ou integralmente pelo STF. Esses dados indicam que o STF tem sido permeável

ao controle constitucional das normas de tipo clássico, exercido pelas minorias políticas.

Relevante também é notar que 25% das liminares das Adins dos empresários

foram deferidas ou parcialmente deferidas, e que entidades ligadas ao mundo do direito,

como a AMB e a OAB, tiveram um êxito de 64% e 51,7%, respectivamente.

63

Tabela 3 – Julgamento das Liminares Adins por Tipo de Autor (1988-2005)

Aguard. Julg. Deferida Indef. Prejud.

Não Conhe.

Par. Defer. Neg.Seg. Total

Governador 192 350 87 166 4 77 0 876 21,9% 40,0% 9,9% 18,9% ,5% 8,8% ,0% 100,0% MP 150 301 60 91 2 33 0 637 23,5% 47,3% 9,4% 14,3% ,3% 5,2% ,0% 100,0% Esquerda 39 43 94 145 1 25 0 347 11,2% 12,4% 27,1% 41,8% ,3% 7,2% ,0% 100,0% F.Públicos 89 41 24 120 1 19 0 294 30,2% 13,9% 8,1% 40,8% ,3% 6,4% ,0% 100,0% empresarial 62 37 55 103 0 16 1 274 22,6% 13,5% 20,1% 37,6% ,0% 5,8% ,4% 100,0% OAB 47 25 22 18 1 19 0 132 35,6% 18,9% 16,7% 13,6% ,8% 14,4% ,0% 100,0% Nanicos 11 10 33 59 0 5 0 118 9,3% 8,5% 28,0% 50,0% ,0% 4,2% ,0% 100,0% De

trabalhadores 26 8 20 61 0 2 0 117

22,2% 6,8% 17,1% 52,1% ,0% 1,7% ,0% 100,0% Centro 26 11 19 46 0 3 0 105 24,5% 10,4% 17,9% 43,4% ,0% 2,8% ,0% 100,0% De Interesses 18 12 20 49 1 1 0 101 17,8% 11,9% 19,8% 48,5% 1,0% 1,0% ,0% 100,0% Direita 24 4 6 17 0 2 0 53 45,3% 7,5% 11,3% 32,1% ,0% 3,8% ,0% 100,0% Outras 13 3 12 59 0 2 0 89 14,6% 3,3% 13,4% 66,2% ,0% 2,2% ,0% 100,0% Total 697 845 452 934 10 204 1 3143 22,2% 26,9% 14,4% 29,7% ,3% 6,5% ,0% 100,0%

Quando se considera que as Adins que contestam normas federais têm, de um

modo geral, uma particular importância, já que tratam de questões de interesse nacional,

torna-se necessário enfocá-las de modo específico. Como se verifica a partir da tabela 4,

quase 20% das Adins contra normas federais com pedido de liminar foram deferidas ou

parcialmente deferidas. Aqui, os dados dos partidos de esquerda, principais

responsáveis pelo controle constitucional das normas federais, são ainda mais

expressivos: cerca de 15% de suas Adins com pedido de liminar julgado foram

deferidas ou parcialmente deferidas. Igualmente relevante é a performance das Adins

das associações de trabalhadores, cujas liminares foram deferidas ou parcialmente

deferidas em 13,2% dos casos.

64

Tabela 4 - Julgamento das Liminares das Normas Federais por tipo de autor (1988-2005)

Aguard. Julg. Deferida Indef. Prejud.

Não Conhe. Par.Defer. Neg.Seg. Total

Esquerda 21 22 77 116 1 12 0 249 8,4% 8,8% 30,9% 46,6% ,4% 4,8% ,0% 100,0% empresarial 37 12 34 59 0 14 1 157 23,6% 7,6% 21,7% 37,6% ,0% 8,9% ,6% 100,0% F.Públicos 27 8 10 53 0 1 0 99 27,3% 8,0% 10,1% 53,5% ,0% ,0% 1,0% 100,0% MP 17 38 21 19 0 3 0 98 17,3% 38,8% 21,4% 19,4% ,0% 3,1% ,0% 100,0% de

trabalhadores 18 7 13 46 0 2 0 86

20,9% 8,1% 15,1% 53,5% ,0% 2,3% ,0% 100,0% Governador 12 7 5 27 1 6 0 58 20,7% 12,1% 8,6% 46,6% 1,7% 10,3% ,0% 100,0% Centro 12 3 10 23 0 2 0 51 23,5% 5,9% 19,6% 45,1% ,0% 3,9% ,0% 100,0% OAB 21 4 10 8 1 6 0 50 42,0% 8,0% 20,0% 16,0% 2,0% 12,0% ,0% 100,0% de Interesses 10 1 10 24 1 0 0 46 21,7% 2,1% 21,7% 52,1% 2,6% ,0% ,0% 100,0% Nanicos 7 1 8 21 0 2 0 39 17,9% 2,6% 20,5% 53,8% ,0% 5,1% ,0% 100,0% Direita 20 1 4 10 0 1 0 36 55,6% 2,8% 11,1% 27,8% ,0% 2,8% ,0% 100,0% Outras 7 0 6 30 0 0 0 43 16,2% ,0% 13,9% 69,7% ,0% ,0% ,0% 100,0% Total 209 104 208 436 4 49 1 1012 20,7% 10,3% 20,6% 43,1% ,4% 4,8% ,1% 100,0%

A tabela 5 deixa evidente que o tema da administração pública, com 53,3% de

deferimento parcial ou integral é aquele cujas Adins têm tido melhor recepção no STF,

situação que confirma a condição da Suprema Corte brasileira como um equivalente

funcional a um Conselho de Estado. Os outros dois temas com melhor aproveitamento

são o da política tributária (32,5%), e o da regulação da sociedade civil (31,9% ), mas

não deixa de ser expressivo que 19% das Adins julgadas que tratam da regulação

econômica, e que questionam, portanto, decisões normativas diretamente relacionadas

ao subsistema do mercado, foram parcial ou integralmente deferidas.

65

Tabela 5 – Julgamento de Liminares por Classe Temática das Adins (1988-2005)

Classe Temática Aguard. Julg. Deferida Indef. Prejud.

Não Conhe.

Par. Defer. Neg.Seg. Total

Administração Pública 363 653 220 474 6 149 0 1865

19,5% 35,0% 11,8% 25,4% ,3% 8,0% ,0% 100,0% Política Social 34 15 27 37 1 4 0 118 28,8% 12,7% 22,9% 31,4% ,8% 3,4% ,0% 100,0% Regulação

Econômica 36 22 44 76 2 7 1 188

19,1% 11,7% 23,4% 40,4% 1,1% 3,7% ,5% 100,0% Política Tributária 111 73 60 133 0 20 0 397 27,9% 18,3% 15,1% 33,4% ,0% 5,0% ,0% 100,0% Regulação da

Sociedade Civil 115 66 43 134 0 17 0 375

30,6% 17,6% 11,4% 35,6% ,0% 4,5% ,0% 100,0% Competição

Política 9 6 49 50 0 3 0 117

7,7% 5,1% 41,9% 42,7% ,0% 2,6% ,0% 100,0% Relações de

Trabalho 25 8 7 25 1 3 0 69

36,2% 11,6% 10,1% 36,2% 1,4% 4,3% ,0% 100,0% Total 693 843 450 929 10 203 1 3129 22,1% 26,9% 14,4% 29,7% ,3% 6,5% ,0% 100,0%

VIII. O STF E AS MEDIDAS PROVISÓRIAS

Um capítulo importante da judicialização da política no Brasil tem sido o uso

das Adins contra Medidas Provisórias, pois nesse caso está em jogo o questionamento

de decisões tomadas pelo Executivo federal, no exercício do poder delegado que lhe

confere a Constituição. Durante os 17 anos de Adins alcançados pela pesquisa, foram

propostas nada menos que 325 Adins contra Medidas Provisórias.

A Tabela 1 indica que 198 Adins contra Medidas Provisórias foram propostas

no período FHC, o que equivale a uma média de 24 Adins ao ano, e 46 Adins no

período Lula, perfazendo uma média anual de 15,3 por ano.

Tabela 1 – Adins Contra Medidas Provisórias por Períodos de Governo

Períodos de Governo N % Pré FHC (1988 - 1994) 81 24,9 FHC (1995 - 2002) 198 60,9 Lula (2003-2005) 46 14,2 Total 325 100,0

66

A tabela 2 indica que, apesar do governo Lula se utilizar tanto das Medidas

Provisórias quanto o governo FHC, sem contar as sucessivas reedições ocorridas neste

último caso – um pouco acima de 40 Medidas Provisórias ao ano no governo de ambos

–, o recurso às Adins como mecanismo de controle das Medidas Provisórias foi bem

mais freqüente no período FHC do que está sendo no período Lula, tendo sido uma das

principais formas de oposição de que a esquerda, em especial o Partido dos

Trabalhadores, lançou mão. É de ver, que, sob o governo FHC, a quase duas Medidas

Provisórias sobrevinha uma Adin, enquanto que, no governo Lula, somente a quase

quatro. Tal evidência, permite sugerir que a via da judicialização da política tem-se

apresentado como um recurso mais atraente para a esquerda do que para as demais

correntes do espectro político.

Tabela 2 – Média de Adins por Medidas Provisórias nos Períodos FHC e Lula (1995-2005)* Período No de MPs No de Adins contra

MP Adins/MP

FHC 365 198 1,8 LULA 171 46 3,7 * Os dados sobre medidas provisórias foram extraídos de Pereira; Power e Rennó (2006).

Vale, ainda, notar, com base na leitura da Tabela 3, que, embora menos

vocacionada do que a esquerda para o recurso à via das Adins, os partidos de centro e de

direita têm-se socorrido dela contra as Medidas Provisórias, sendo responsáveis, no

período Lula, por 53,3% das Adins com esse objeto, contra apenas 28,3% originárias

dos autores que representam os partidos de esquerda, as associações de funcionários

públicos, as de trabalhadores e as de interesses, na forma como estas são compreendidas

neste trabalho.

Tabela 3 – Autores de Adins contra Medidas Provisórias por Períodos de Governo (1988-2005)

Autor Períodos de Governo Total

Pré FHC (1988

- 1994) FHC

(1995 - 2002) Lula

(2003-2005) Esquerda 30 100 5 135 37,0% 50,5% 10,9% 41,5%

De trabalhadores 11 26 3 40 13,6% 13,1% 6,5% 12,3% empresarial 11 15 4 30 13,6% 7,6% 8,7% 9,2% OAB 6 18 1 25

67

7,4% 9,1% 2,2% 7,7% F.Públicos 7 12 4 23 8,6% 6,1% 8,7% 7,1% Centro 3 3 10 16 3,7% 1,5% 21,7% 4,9% Direita 0 1 15 16 ,0% ,5% 32,6% 4,9% De Interesses 4 9 1 14 4,9% 4,5% 2,2% 4,3% Nanicos 4 5 0 9 4,9% 2,5% ,0% 2,8% MP 4 2 2 8 4,9% 1,0% 4,3% 2,5% Governador 0 4 1 5 ,0% 2,0% 2,2% 1,5%

Outras 1 3 0 4 1,2% 1,5% ,0% 1,2%

Total 81 198 46 325 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

Quando se considera apenas as liminares julgadas, constata-se que 18,6% das

Adins contra Medidas Provisórias foram deferidas ou parcialmente deferidas, atestando

que o STF tem dado passagem, ainda que parcimoniosamente, a esse tipo de controle

constitucional. A discriminação por autores que a tabela 4 apresenta permite visualizar

que a esquerda – principal autora desse tipo de ação – alcançou êxito em 11,8% das

Adins cujos pedidos de liminares já foram julgados, resultado nada trivial e que

estimula cada eventual membro da comunidade de intérpretes a seguir, como vem

ocorrendo, nestes 17 anos, investindo no caminho da judicialização.

Tabela 4 – Julgamento de Liminar de Adins contra Medidas Provisórias por tipo de autor (1988-2005) Autor Julgamento de Liminar Total

Aguard. Julg. Deferida Indef. Prejud.

Par. Defer. Neg.Seg.

Esquerda 4 9 48 61 5 0 127 3,1% 7,1% 37,8% 48,0% 3,9% ,0% 100,0% de

trabalhadores 5 5 4 22 1 0 37

13,5% 13,5% 10,8% 59,5% 2,7% ,0% 100,0% empresarial 7 1 5 8 8 1 30 23,3% 3,3% 16,7% 26,7% 26,7% 3,3% 100,0% OAB 9 2 5 5 4 0 25

68

36,0% 8,0% 20,0% 20,0% 16,0% ,0% 100,0% F.Públicos 4 1 0 13 0 0 18 23,5% 5,9% ,0% 70,6% ,0% ,0% 100,0% Centro 3 2 2 8 1 0 16 18,8% 12,5% 12,5% 50,0% 6,3% ,0% 100,0% Direita 10 1 0 5 0 0 16 62,5% 6,3% ,0% 31,3% ,0% ,0% 100,0% de Interesses 1 1 5 7 0 0 14 7,1% 7,1% 35,7% 50,0% ,0% ,0% 100,0% Nanicos 0 2 2 4 0 0 8 ,0% 25,0% 25,0% 50,0% ,0% ,0% 100,0% MP 1 3 0 4 0 0 8 12,5% 37,5% ,0% 50,0% ,0% ,0% 100,0% Governador 1 2 0 1 1 0 5 20,0% 40,0% ,0% 20,0% 20,0% ,0% 100,0% Outras 0 0 2 2 0 0 4 ,0% ,0% 50,0% 50,0% ,0% ,0% 100,0% Total 45 29 73 140 20 1 308 14,6% 9,4% 23,7% 45,5% 6,5% ,3% 100,0%