MARIA GORETI DA SISTEMAS DE INFORMAÇÃO E · PDF fileUniversidade de Aveiro Ano...

Universidade de Aveiro

Ano 2012

Instituto Superior de Contabilidade e Administração de Aveiro

MARIA GORETI DA SILVA VALENTE

SISTEMAS DE INFORMAÇÃO E CONTROLO DA DESPESA PÚBLICA

Universidade de Aveiro

Ano 2012

Instituto Superior de Contabilidade e Administração de Aveiro

MARIA GORETI DA SILVA VALENTE

SISTEMAS DE INFORMAÇÃO E CONTROLO DA DESPESA PÚBLICA

Dissertação apresentada à Universidade de Aveiro para cumprimento dos requisitos necessários à obtenção do grau de Mestre em Contabilidade e Administração Pública, realizada sob a orientação científica do Professor Doutor Carlos Alberto Lourenço dos Santos e da Professora Doutora Augusta da Conceição Santos Ferreira, ambos Professores Adjuntos do Instituto Superior de Contabilidade e Administração de Aveiro da Universidade de Aveiro

o júri

Presidente Prof. Doutora Anabela Virgínia dos Santos Flores da Rocha Professora Adjunta da Universidade de Aveiro

Prof. Doutora Maria José da Silva Fernandes Professora Coordenadora do Instituto Politécnico do Cávado e do Ave

Prof. Doutor Carlos Alberto Lourenço dos Santos Professor adjunto do Instituto Superior de Contabilidade e Administração de Aveiro, da Universidade de Aveiro

Prof. Doutora Augusta da Conceição Santos Ferreira Professora adjunta do Instituto Superior de Contabilidade e Administração de Aveiro, da Universidade de Aveiro

agradecimentos

Agradeço a todos os municípios pela contribuição e disponibilidade que tornaram possível a realização do presente estudo.

Agradeço em especial aos meus orientadores Prof. Doutor Carlos Santos e Prof. Doutora Augusta Ferreira pela orientação dada, pelo apoio moral e incentivo, bem como todos os conhecimentos que me transmitiram.

Agradeço a colaboração das pessoas que validaram o inquérito, agradeço à minha família e amigos que de alguma forma manifestaram o seu apoio e estímulo.

A todos aqueles que me ajudaram, o meu sincero agradecimento.

palavras-chave

sistemas de informação, controlo da despesa pública, autarquias, código dos contratos públicos, plataformas eletrónicas, desmaterialização

resumo

O presente estudo trata da problemática da utilização de sistemas de informação no controlo da despesa pública.

As tecnologias de informação têm vindo a assumir, ao longo dos tempos, um lugar de relevo no desenvolvimento dos serviços prestados pelo Estado, permitindo a agilização e a celeridade de processos e procedimentos, a desmaterialização, a transparência, a eficiência e a redução de custos.

Inicialmente é feito um enquadramento dos conceitos de Sistemas de Informação, da Despesa Pública e seu Controlo, bem como, o relacionamento entre estes no âmbito das práticas utilizadas na Administração Pública.

Com o objetivo de compreender e analisar os impactos atuais nas Autarquias no âmbito da aplicação do Código dos Contratos Públicos, nomeadamente, no que se refere à utilização das plataformas eletrónicas de contratação pública, aplicámos uma metodologia de recolha de dados baseada em inquérito por questionário, tendo sido posteriormente efetuado o respetivo tratamento e análise estatística dos dados recolhidos.

Os resultados permitiram-nos concluir que a implementação de plataformas eletrónicas foi bem sucedida, na medida em que a sua utilização é generalizada e responde às expetativas previstas no Código dos Contratos Públicos. Salienta-se, contudo, que ainda se verificam algumas falhas/insuficiências no que respeita à desmaterialização total dos processos aquisitivos e nos impactos da redução da despesa pública.

keywords

information systems, control public expense, municipalities, public contract code, electronic platforms, dematerialization

abstract

The present study deals with using the information systems on the control of public expense.

Information technology has been taking over the course of time, a focus place in the development of the services provided by the State, allowing a more agile and speed of processes and procedures, the dematerialization, the transparency, the efficiency and the cost reduction.

Initially is done a framing of concepts of Information Systems, public expense and their control, as well, as the relationship between these in the context of the practices used in Public Administration.

With the goal to understand and analyze the impacts current in Municipalities in the context of the implementation of the Public Contract Code, in namely as regards the use of electronic platforms for public contracting, we apply a methodology based on survey by questionnaire, having been subsequently made the respective processing and statistical analysis of the obtained results.

The results allowed us to conclude that the implementation of electronic platforms has been successful to the extent that its use is widespread and meets expectations set out in the Public Contract Code. It should be noted, however, that there are still some flaws/weaknesses regarding the dematerialization total acquisition procedures and the impact of public spending cuts.

Índice

CAPÍTULO 1 - INTRODUÇÃO ....................................................................................................................................... 1

1.1 APRESENTAÇÃO DO TEMA ................................................................................................................................................................................... 1 1.2 PROBLEMA ............................................................................................................................................................................................................ 4

1.2.1 Objetivos ........................................................................................................................................................... 4

1.3 ESTRUTURA DO TRABALHO ................................................................................................................................................................................. 5

CAPÍTULO 2 – ENQUADRAMENTO TEÓRICO ........................................................................................................ 7

2.1 SISTEMAS DE INFORMAÇÃO ................................................................................................................................................................................. 7 2.1.1 Sistemas de informação e tecnologias de informação ..................................................................................... 10

2.1.2 Tipos de SI nas organizações .......................................................................................................................... 12

2.1.3 SI na Administração Pública – tendências atuais ........................................................................................... 13

2.1.4 Sistema de informação contabilístico na Administração Pública ................................................................... 14

2.2 DESPESA PÚBLICA ............................................................................................................................................................................................. 16 2.2.1 Controlo da despesa pública ........................................................................................................................... 18

2.3 CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS ............................................................................................................................................................... 21 2.4 PLATAFORMAS ELETRÓNICAS PARA CONTRATAÇÃO PÚBLICA .................................................................................................................... 22 2.5 SISTEMAS DE INFORMAÇÃO E CONTROLO DA DESPESA PÚBLICA ................................................................................................................ 26 2.6 IMPACTOS DA CONTRATAÇÃO PÚBLICA ELETRÓNICA ................................................................................................................................... 29

CAPÍTULO 3 - METODOLOGIA DE INVESTIGAÇÃO ........................................................................................... 31

3.1 IDENTIFICAÇÃO E DECLARAÇÃO DO PROBLEMA ............................................................................................................................................ 31 3.2 DEFINIÇÃO DA AMOSTRA .................................................................................................................................................................................. 32 3.3 METODOLOGIA DE INVESTIGAÇÃO .................................................................................................................................................................. 34

CAPÍTULO 4 - ANÁLISE DOS DADOS RECOLHIDOS ........................................................................................... 39

4.1 CARACTERÍSTICAS GERAIS................................................................................................................................................................................ 39 4.2 ANÁLISE ESTATÍSTICA DOS DADOS .................................................................................................................................................................. 40

4.2.1 Grupo I – “Recursos Humanos (RH) a desempenhar tarefas na área da contratação pública” ................. 40

4.2.1.1 Observação dos dados recolhidos (Grupo I)............................................................................................. 40

4.2.1.2 Análise crítica dos dados recolhidos (grupo I) ......................................................................................... 42

4.2.2 Grupo II – “Formação” ............................................................................................................................... 43

4.2.2.1 Observação dos dados recolhidos ............................................................................................................. 43

4.2.2.2 Análise crítica dos dados recolhidos (grupo II) ........................................................................................ 44

4.2.3 Grupo III – “Tipo de Procedimentos Concursais Adjudicados pela Autarquia” ......................................... 45


4.2.3.2 Análise crítica dos dados recolhidos (grupo III) ....................................................................................... 47

4.2.4 Grupo IV – “Plataformas Eletrónicas de Contratação Pública (PECP)” ................................................... 48


4.2.4.2 Análise crítica dos dados recolhidos (grupo IV) ....................................................................................... 52

4.2.5 Grupo V – “Custos” ..................................................................................................................................... 53


4.2.5.2 Análise crítica dos dados recolhidos (grupo V) ........................................................................................ 53

4.2.6 Grupo VI – “Desmaterialização de Processos”........................................................................................... 54


4.2.6.2 Análise crítica dos dados recolhidos (grupo VI) ....................................................................................... 56

4.2.7 Observações finais recolhidas ...................................................................................................................... 56

4.2.7.1 Observações recolhidas ............................................................................................................................ 56

4.2.7.2 Análise das observações recolhidas .......................................................................................................... 58

4.3 CONCLUSÃO DA ANÁLISE DOS DADOS ............................................................................................................................................................. 58

CAPÍTULO 5 – CONCLUSÃO, LIMITAÇÕES E PROPOSTAS DE TRABALHOS FUTUROS .......................... 61

5.1 CONCLUSÃO ........................................................................................................................................................................................................ 61 5.2 LIMITAÇÕES........................................................................................................................................................................................................ 65 5.3 PROPOSTAS DE TRABALHOS FUTUROS............................................................................................................................................................ 65

BIBLIOGRAFIA .............................................................................................................................................................. 67

ANEXO I – INQUÉRITO REMETIDO ÀS AUTARQUIAS ....................................................................................... 71

ANEXO II – RESULTADOS OBTIDOS DAS AUTARQUIAS ................................................................................... 81

Índice de Figuras

Figura 1 - Recursos de Sistemas de Informação (O’Brien 2004) ................................................................................... 8 Figura 2 - Software EpiInfo: cálculo da amostra mínima ............................................................................................. 34

Índice de Tabelas

Tabela 1 - Níveis de gestão vs tipos de sistemas (adaptado de Amaral, 1994, p.14) .................................................... 13 Tabela 2 - Áreas de intervenção dos municípios .......................................................................................................... 32 Tabela 3 - Número de municípios por categoria dimensional ...................................................................................... 33 Tabela 4 - Frequência e peso dos vários estratos da amostra mínima .......................................................................... 34 Tabela 5 - Participação das autarquias no inquérito por distrito ................................................................................... 36 Tabela 6 - Amostra mínima vs amostra recolhida ........................................................................................................ 37 Tabela 7 – Distribuição amostral das autarquias por distrito e estrato ......................................................................... 39 Tabela 8 - Identificação do cargo dos respondentes ..................................................................................................... 40 Tabela 9 – Número de colaboradores internos a desempenhar tarefas na contratação pública .................................... 41 Tabela 10 - Número de colaboradores internos por categoria ...................................................................................... 41 Tabela 11 - Número de colaboradores externos ........................................................................................................... 42 Tabela 12 – Número de respostas obtidas face aos valores de formação apresentados pelas autarquias ...................... 44 Tabela 13 - Razões da não realização de formação na área da contratação pública ..................................................... 44 Tabela 14 – Percentagem de procedimentos colocados no mercado adjudicados e não adjudicados por estrato

populacional ...................................................................................................................................................... 45 Tabela 15 - Média anual de procedimentos adjudicados .............................................................................................. 46 Tabela 16 - Média anual de procedimentos não adjudicados ....................................................................................... 46 Tabela 17 - Razões da não adjudicação de procedimentos concursais ......................................................................... 47 Tabela 18 - Plataformas eletrónicas utilizadas pelas autarquias ................................................................................... 48 Tabela 19 - Importância do uso das plataformas eletrónicas ........................................................................................ 49 Tabela 20 – De que forma os novos meios tecnológicos favoreceram os processos de funcionamento das autarquias 50 Tabela 21 – Impactos da adoção das PECP nas autarquias .......................................................................................... 51 Tabela 22 - Dificuldades atuais na utilização das plataformas eletrónicas ................................................................... 52 Tabela 23 – Impactos ao nível dos custos .................................................................................................................... 53 Tabela 24 – Fases dos processos aquisitivos que se encontram totalmente desmaterializadas ..................................... 55 Tabela 25 – Impactos da desmaterialização de processos ............................................................................................ 55

Índice de Gráficos

Gráfico 1 – Percentagem de inquéritos respondidos e não respondidos ....................................................................... 36 Gráfico 2 - Reestruturação dos RH face às funções da contratação pública ................................................................. 42 Gráfico 3 - Formação realizada de 2008 a 2011 ........................................................................................................... 43 Gráfico 4 – Percentagem de procedimentos colocados no mercado adjudicados e não adjudicados............................ 45 Gráfico 5 - Ano de adoção de plataformas eletrónicas nas autarquias ......................................................................... 48 Gráfico 6 - Aquisição de novos sistemas tecnológicos para implementação das PECP ............................................... 49 Gráfico 7 – Dificuldades na utilização das PECP ........................................................................................................ 51

Lista de Siglas

AP Administração pública

APCER Associação Portuguesa de Certificação

BCE Banco Central Europeu

CCP Código dos Contratos Públicos

CE Comissão Europeia

CEGER Centro de Gestão da Rede Informática do Governo

CPE Contratação Pública Eletrónica

CRP Constituição da Republica Portuguesa

DGO Direção Geral do Orçamento

DL Decreto-Lei

e-Gov Governo Eletrónico

ERP Enterprise Resource Planning

FMI Fundo Monetário Internacional

G2B Government2Business

G2C Government2Citizens

G2G Government2Government

LCPA Lei de Compromissos e Pagamentos em Atraso

LEO Lei do Enquadramento Orçamental

LOPTC Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas

OE Orçamento de Estado

PAEF Programa de Assistência Económica e Financeira

PECP Plataformas Eletrónicas de Contratação Pública

PME Pequenas e Médias Empresas

POCP Plano Oficial de Contabilidade Pública

RAFE Regime de Administração Financeira do Estado

RH Recursos Humanos

SI Sistema de Informação

SMS Short Message Service

SPA Setor Público Administrativo

SPE Setor Público Empresarial

TC Tribunal de Contas

TI Tecnologias de Informação

TIC Tecnologias de Informação e Comunicação

UE União Europeia

WAP Wireless Application Protocol

Capítulo 1 – Introdução

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Capítulo 1 - Introdução

1.1 Apresentação do tema

A principal finalidade da Administração Pública (AP) é o interesse público, que envolve a

existência de um dever de boa administração. O Estado, na tentativa de melhorar os seus

serviços recorre a novas tecnologias e a sistemas de informação capazes de responder às

crescentes exigências da sociedade, de forma a garantir a continuidade e o reforço dos serviços

prestados aos cidadãos. Devido ao grande volume de informações que o Estado possui, é

indispensável a utilização de Sistemas de Informação (SI) atuais e que respondam não só às suas

necessidades bem como às dos seus clientes e utentes.

A presente dissertação caracteriza SI como um conjunto de meios e procedimentos cuja

finalidade é assegurar informação útil e necessária às diversas funções e níveis das

organizações, assim como, à sua envolvente externa. Os elementos que compõem um SI podem

ser pessoas, dados, atividades ou recursos materiais em geral. Esses elementos interagem entre

si, processam informação e divulgam-na de forma adequada em função dos objetivos de uma

organização.

Quanto às Tecnologias de Informação (TI) estas são consideradas como um conjunto de

recursos, tais como hardware, software, networking e database management, que desempenham

uma ou mais tarefas de processamento do SI.

Para que os SI e as TI funcionem de forma eficaz dentro de uma organização é necessário que se

defina claramente o seu papel. Ou seja, por um lado, os SI são a estrutura de suporte ao fluxo da

informação e baseiam-se na análise da organização e do seu meio envolvente, bem como na

análise da estratégia global da organização, por outro lado, as TI fornecem o contributo

necessário para o processamento dos dados e consequentemente para satisfação das

necessidades informacionais da organização, bem como para o desenvolvimento de sistemas e

criação de vantagens competitivas para a organização, tendo em conta as prioridades fixadas na

estratégia dos SI. Estas estratégias (dos SI e TI) devem estar fortemente inter-relacionadas e em

permanente consonância com a estratégia global da organização.

A evolução das TI permitiu ultrapassar todo um conjunto de barreiras na medida em que existe

uma nova maneira de pensar pois, é possível executar determinadas tarefas que possibilitam às

empresas e organizações agirem e reagirem rapidamente aos clientes, mercados e concorrência.

Sistemas de Informação e Controlo da Despesa Pública

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Com SI estruturados e adaptados às diversas realidades do Estado é possível disponibilizar

informação necessária e útil não só para proporcionar uma visão global das diversas

situações/realidades como também para facilitar a tomada de decisão.

Neste trabalho procuramos abordar os SI em sentido geral para depois centrarmos na vertente

pública em especial na relação destes com o controlo da despesa pública.

Como exemplo da modernização administrativa no setor público, enfatizando o investimento

das tecnologias de informação e comunicação, temos a publicação do Decreto-Lei (DL) n.º

18/2008, de 29 de janeiro, que aprovou o novo Código dos Contratos Públicos (CCP). Este

código veio alterar os procedimentos de compras das entidades públicas que se baseavam no

papel e no lápis para um sistema baseado em tecnologias digitais. É sem dúvida uma aposta

inovadora em que promove a racionalização dos procedimentos, ganhos de eficiência e redução

de custos, transparência, otimização de processos e rapidez de decisão. Pretende-se uma total

desmaterialização de procedimentos, utilizando plataformas eletrónicas de compras públicas,

que passaram a ser obrigatórios a partir de 2009.

O CCP foi por nós considerado um tema que se enquadra na abordagem da presente dissertação,

por se tratar de um tema atual e porque enfatiza quer a utilização de sistemas de informação

quer a redução da despesa pública. É também um tema motivador para a realização de um

estudo a fim de se saber efetivamente quais os impactos do CCP e das Plataformas Eletrónicas

de Contratação Pública (PECP) no controlo e redução da despesa pública e da desmaterialização

dos processos nas autarquias.

A escolha do tema adveio inclusive de várias observações e análises realizadas em diversa

bibliografia consultada, da experiência profissional e da observação das circunstâncias

particulares da nossa economia, desencadeadas pela crise financeira e económica internacional.

São disso exemplo:

as novas regras do CCP, publicadas em 2008, que constituíram uma viragem fulcral

para a implementação a utilização dos SI e das TIC na otimização dos processos de

contratação pública por via eletrónica a favor da desmaterialização total dos processos;

a tentativa de, no âmbito do CCP, ocorrer uma redução de custos, após a aplicação e

utilização das plataformas electrónicas para os processos aquisitivos;

estudos realizados neste âmbito, um em 2009 e outro em 2010, a pedido do Instituto da

Construção Imobiliária – InCI, com enfoque em entidades adjudicantes e adjudicatárias,

foram realizados numa fase inicial da contratação pública eletrónica. Do estudo

realizado em 2009, concluíram que as entidades se encontravam em mudança e sem

dificuldades. Quanto ao estudo realizado em 2010, concluíram que, a maioria das


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entidades adjudicatárias e adjudicantes, reconhecem impactos positivos quanto à

transparência dos processos, à valia global das propostas e a uma mais livre e justa

concorrência. Nos impactos sobre o tempo, as opiniões encontravam-se divididas. A

nível de problemas sentidos, ambas as entidades referem problemas relacionados ao

sistema eletrónico de Contratação Publica (plataformas, assinaturas eletrónicas, selos,

etc), embora as entidades adjudicatárias o refiram em maior percentagem. Também se

concluiu que a maioria das PME não realizaram investimentos em tecnologias,

formação e contratações de pessoal;

atualmente existe uma maior maturidade e vigência do CCP, assim como, uma maior

experiência dos profissionais dessa área e, portanto, com opiniões mais concretas e

resultados mais atuais;

não existem estudos sobre a temática apresentada com enfoque apenas nos

adjudicatários, em particular na Administração Local (Municípios);

a redução de custos e o controlo da despesa pública ganha uma relevância particular na

atual conjuntura económica.

Deste conjunto de observações resultou uma série de questões que se pretendem ver

esclarecidas:

passados quatro anos de vigência do CCP, qual a opinião dos utilizadores destes

serviços no âmbito da implementação das regras aplicadas?

quais as alterações/modificações verificadas nas autarquias a nível de reestruturação dos

recursos humanos e na aquisição de equipamento informático?

como se encontra atualmente a desmaterialização dos processos aquisitivos?

haverá uma desmaterialização total desses processos nas entidades adjudicatárias?

tendo o CCP como intuito particular a redução de custos, terá existido uma efetivamente

redução?

O Estado e a sociedade portuguesa encontram-se perante uma fase de grandes constrangimentos

orçamentais mas se as tecnologias e sistemas de informação forem corretamente utilizados,

poderão, não só ajudar a que a informação da despesa pública se processe da melhor forma

possível (eficiência dos sistemas de informação), mas também poderão ser um fator importante

para a tomada de decisões dos gestores públicos.

Em face dos pontos atrás descritos e com o objetivo de conhecer e analisar os impactos nos

processos aquisitivos nas autarquias com a utilização das PECP, desenvolvemos este trabalho de

investigação em que recorremos a um questionário para recolha de dados.


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Pensamos, deste modo, contribuir para a divulgação de uma temática cada vez mais importante,

que são os sistemas de informação e o controlo da despesa pública, em particular, no âmbito dos

processos das aquisições públicas.

1.2 Problema

O presente estudo surge da necessidade de investigar se os objetivos emanados no CCP

conduziram aos resultados perspetivados, nomeadamente, no que se refere à redução de custos e

desmaterialização de processos. No entanto, o inquérito desenvolvido trata também de questões

como o rigor, a transparência, a concorrência e a celeridade dos processos.

Porque o CCP foi o instrumento impulsionador da utilização dos SI e das TI para otimização

dos processos de contratação pública por via eletrónica, a favor da desmaterialização total dos

processos e, porque a redução de custos e o controlo da despesa pública tem particular

relevância na atual conjuntura económica, entendemos ser importante a escolha deste tema para

a elaboração do estudo em causa. Face às exigências de uma gestão eficaz e eficiente dos

recursos públicos, consideramos importante encontrar uma resposta ao seguinte problema:

Com a implementação do CCP, quais os efetivos impactos da desmaterialização dos

processos no controlo e na redução de despesas, nas Autarquias?

Acreditamos que a resposta ao problema formulado permitirá entender melhor o estado atual da

implementação do CCP e da utilização das PECP no setor da Administração Local, em

particular nas autarquias.

1.2.1 Objetivos

Com a formulação do problema, definimos os seguintes objetivos que nos propusemos alcançar

no presente estudo:

identificar, do ponto de vista teórico, as principais características e tendências de um SI

enquadrado na AP;

identificar, do ponto de vista teórico, as principais características da despesa pública e

respetivos mecanismos de controlo;

identificar a relação entre SI e controlo da despesa pública;

dar a conhecer os objetivos do CCP e as novas medidas adotadas;

conhecer a situação atual das autarquias no que diz respeito à elaboração e execução da

contratação pública;


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analisar o impacto da implementação do CCP e das PECP quanto à desmaterialização

de processos e controlo da despesa pública, nas autarquias;

saber em que medida os novos meios tecnológicos favoreceram os processos de

funcionamento das autarquias;

identificar as medidas implementadas pelas autarquias no que diz respeito à

reestruturação dos Recursos Humanos (RH), formação e equipamento informático;

identificar as dificuldades atuais quanto à utilização das plataformas eletrónicas;

identificar os principais elementos que favorecem ou desfavorecem a realização dos

processos aquisitivos;

observar as diversas opiniões dos utilizadores do novo CCP e das PECP.

1.3 Estrutura do trabalho

Para além desta introdução (capítulo 1), a dissertação divide-se em mais 4 capítulos. No capítulo

2 efetuamos o enquadramento teórico da temática relativa aos SI, à despesa pública, ao CCP e

às PECP assim como a relação dos SI com a despesa pública, baseada na revisão bibliográfica

efetuada. No capítulo 3 descrevemos a metodologia de investigação onde referimos a

identificação e declaração do problema, a definição da amostra e a metodologia de investigação.

No capítulo 4 apresentamos a análise dos dados obtidos e as respetivas conclusões. Por último,

no capítulo 5 são apresentadas as conclusões do presente estudo, as limitações do mesmo e

propostas de trabalho futuro.


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Capítulo 2 - Enquadramento teórico

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Capítulo 2 – Enquadramento teórico

A realização deste trabalho de investigação é motivada pelo interesse suscitado em torno da

importância dos sistemas de informação como suporte às plataformas de compras eletrónicas e o

seu impacto no controlo da despesa pública (considerando que uma das rubricas que atinge

grandes valores na despesa pública é a aquisição de bens e serviços).

Assim, é necessário fazer uma apresentação inicial sobre o conceito e importância dos sistemas

de informação e novas tecnologias de informação e comunicação em geral, destacando em

particular alguns que têm sido utilizados pela AP.

É igualmente necessário fazer o enquadramento do conceito relativo à despesa pública e

estabelecer eventuais relacionamentos existentes entre estes e aqueles.

O CCP é aqui também referenciado como um modelo estimulador da utilização de novas

tecnologias e sistemas de informação que permitem a simplificação e desmaterialização de

processos no domínio da atividade contratual da AP. Por essa razão, é dada relevância às

plataformas electrónicas, nomeadamente, aos impactos que se têm verificado nas Autarquias

após a publicação do referido código.

2.1 Sistemas de informação

Segundo Amaral (1994) a definição mais comum de SI é descrita por Buckingham,

Hirschheim, Land & Tully (1987b) que definem um SI como um sistema que reúne, guarda,

processa e faculta informação relevante para a organização de modo a torná-la acessível e útil

para aqueles que a desejem e possam utilizar, incluindo gestores, funcionários e clientes. Assim,

um SI pode ser referido como sistema de atividade humana (social) que pode envolver ou não a

utilização de computadores.

Cada vez mais as organizações evidenciam a importância dos SI porque automatizam os

processos de negócio podendo proporcionar deste modo uma vantagem competitiva, facilitando

a análise de cenários, apoiando o processo de tomada de decisão, permitindo definir e

implementar novas estratégias organizacionais.

Numa sociedade em que a informação é predominante, as pessoas têm cada vez mais a

capacidade de gerar e armazenar a sua própria informação bem como de a disseminar e ter

acesso a informação produzida por terceiros, tendo como suportes fundamentais a relação entre:


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utilizadores (pessoas); infraestrutura (meios técnicos); conteúdo (produtos e serviços);

envolvente (diversos fatores que influenciam a sociedade da informação).

Mattos (2005) defende que é importante frisar que as pessoas também são parte integrante desse

sistema, embora, por vezes, esse detalhe fique esquecido. Não basta investir grandes quantias na

aquisição de software e hardware se os colaboradores não tiverem a qualificação e a formação

necessária para aceitarem e utilizarem os recursos de forma correta e adequada. Por mais high-

tech que sejam as máquinas, o sistema como um todo não funcionará, provocando deste modo

prejuízos para a organização.

Segundo Bernus, Mertins e Schmidt, (1998, citado por Vasconcelos, Caetano, Sinogas, Mendes

e Tribolet, 2002), o principal requisito que um SI deve garantir é o da disponibilização e

manutenção do fluxo de informação integrada através da empresa. Pretende-se que a informação

certa esteja acessível quando necessária, onde for precisa com a qualidade e na quantidade

adequada.

Para O’Brien (2004) um sistema de informação é o conjunto organizado de pessoas, hardware,

software, redes de comunicação e recurso de dados, que recolhe, transforma e dissemina

informação numa organização.

A Figura 1 apresenta visualmente a interligação existente entre os principais recursos de um SI,

conforme apresentados anteriormente.

Figura 1 - Recursos de Sistemas de Informação (O’Brien 2004)

Para Laudon e Laudon (2004) um SI pode ser definido como um conjunto de componentes

inter-relacionados que recolhe, processa, armazena e distribui informação destinada à tomada de

decisão à coordenação e ao controlo de uma organização.


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Segundo os autores Gouveia e Ranito (2004) um SI é uma infraestrutura que suporta o fluxo de

informação interno e externo de uma organização, tendo como principais funções:

recolha da informação: garantir a entrada de dados no sistema;

armazenamento da informação: garantir o registo dos dados necessários ao

sistema;

processamento da informação: dar resposta às exigências de dados e informação

para suporte do sistema;

representação da informação: permitir uma perceção com qualidade dos dados e

informação disponíveis no sistema;

distribuição da informação: garantir o fluxo de dados e de informação no

sistema.(Gouveia, Luis e Ranito, 2004, p. 24)

Os mesmos autores referem que os SI numa organização que recorrem ao uso de tecnologias de

informação e comunicação devem considerar os elementos abaixo descritos, assim como,

assegurar o fluxo de dados e informação, recolhendo o conhecimento de indivíduos e grupos

envolvidos em atividades e processos de tomada de decisão:

objetivos de negócio: o(s) propósito(s) da atividade da organização;

hardware: equipamento eletrónico que garanta a capacidade de processamento,

armazenamento e comunicação de dados e informação;

software: programas de computador (a parte lógica) que controlam o hardware

para que este consiga concretizar tarefas específicas e suportar as diferentes

atividades realizadas no âmbito da organização;

procedimentos: um conjunto de regras, políticas e ações predefinidas ou passos

(usualmente bem documentados) a serem seguidos de forma a alcançar os

objetivos do negócio;

pessoas: os indivíduos que desempenham ou estão relacionados com as

atividades na organização.(Gouveia, Luis e Ranito, 2004, p. 25)

Conforme refere Amaral (1994), no âmbito do projeto FRISCO1, é frequente encontrarem-se

diferentes conceitos associados ao termo SI reconhecendo-se a sua utilização em quatro sentidos

distintos para designar de forma indiferenciado:

sistema de processamento de dados moderno estabelecido à volta de uma base

de dados e implementado com tecnologia moderna;

abstração de um sistema como o anterior onde todos os aspetos representativos

são ignorados (SI em sentido estrito);

conceção das atividades desenvolvidas numa organização para suportar e

promover a comunicação na organização (sistema de comunicação);

conceção de todas as atividades de manipulação de dados e de comunicação na

organização, incluindo como subsistemas os tipos anteriores (SI em sentido

lato) (Falkenberg e Lindgreen 1989, Falkenberg, et al.1992, citado por Amaral,

1994, p. 2, 3).

1 FRISCO é um acrónimo de "A FRamework of Information Systems COncepts" que designa o grupo de trabalho

IFIP WG 8.1 (Design and Evaluation of Information Systems) (Falkenberg e Lindgreen 1989, Falkenberg, et al.1992).


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Por outro lado, autores como Verrijn-Stuart, citado por Amaral (1994), defendem que o

conceito de SI tem uma importância pragmática apenas a dois níveis:

SI em sentido lato - a totalidade das atividades de processamento e

representação de dados, formais e informais, dentro da organização, incluindo

as comunicações internas e com o mundo exterior.

SI em sentido estrito - subsistema de informação baseado em computador com a

finalidade de promover o registo e o suporte de serviços de gestão e operação da

organização. (Verrijn-Stuart, 1989, citado por Amaral, 1994, p. 3)

Segundo Land citado por Amaral (1994), é possível encontrar cinco tipos de sistemas que

identificam as diferentes componentes formais e informais de um SI:

sistema humano informal composto pelo sistema de discurso e interação entre

indivíduos e grupos que trabalham na organização;

sistema humano formal composto pelo sistema de regras, regulamentos,

fronteiras, relações e definições dos papéis a desempenhar;

sistema informático formal composto pelo conjunto de atividades suportadas

por meios informáticos, retiradas das componentes humanas originais, devido às

suas características formais e programáveis;

sistema informático informal potenciado pelos meios pessoais de computação,

que permitem a utilização de sistemas formais para suportar o tratamento e a

comunicação de informação de uma forma não estruturada;

sistema externo (formal e informal) composto pelo suporte das ligações da

organização com entidades externas. (Land e Kennedy-McGregor, 1987, p.86

citado por Amaral, 1994, p.4).

Numa perspetiva mais organizacional Amaral (1994) descreve, nessa ótica, um SI como uma

combinação de procedimentos, informação, pessoas e TI, organizadas para ajudar uma

organização a atingir os seus objetivos.

Assim, de acordo com a revisão bibliográfica feita podemos caracterizar um SI como um

conjunto de meios e procedimentos cuja finalidade é assegurar informação útil e necessária às

diversas funções e níveis das organizações, assim como à sua envolvente externa. Os elementos

que compõem um SI podem ser pessoas, dados, atividades ou recursos materiais em geral. Esses

elementos interagem entre si, processam informação e divulgam-na de forma adequada em

função dos objetivos de uma organização. O conjunto de elementos que compõem um SI deve

ser analisado como um todo.

2.1.1 Sistemas de informação e tecnologias de informação

As tecnologias de informação são consideras como um conjunto de recursos, tais como

hardware, software, networking e database management, que desempenham uma ou mais

tarefas de processamento da informação no âmbito de um SI.


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Rezende (2001) defende que os componentes citados acima interagem mas necessitam

fundamentalmente do recurso humano. Embora este não faça parte das TI, sem ele esses

componentes não teriam nenhuma utilidade.

Ward et al. (1990) exemplificam, segundo o seu entendimento, o que são TI, enumerando da

seguinte forma:

hardware - sistemas de computação, computadores pessoais, estações de

trabalho, impressoras, digitalizadores, discos, etc.;

software de sistema - sistemas operativos, monitores de teleprocessamento,

sistemas de gestão de bases de dados, compiladores e interpretadores de

linguagens de programação, etc.;

comunicações - hardware, software e serviços de comunicações;

ferramentas de desenvolvimento - geradores de aplicações, linguagens de 4ª

geração, ferramentas CASE (Computer Aided Software/Systems Engineering),

ferramentas de prototipagem, etc.;

software de aplicação - sistemas periciais, sistemas baseados em conhecimento,

automação do escritório, processamento de texto, correio eletrónico, CAD-

CAM (Computer Aided Design - Computer Aided Manufacturing), Sistemas de

Informação de Gestão, Sistemas de Informação Executivos, Sistemas de Apoio

à Decisão, Aplicações genéricas (Folhas de cálculo, etc.), aplicações específicas

(salários, contabilidade, etc.), etc. (Ward, et al. 1990, p. 387, citado por Amaral,

1994, p. 6).

Para Cruz (2000) as TI são todo e qualquer dispositivo que tenha capacidade para tratar dados

e/ou informações tanto de forma sistémica como esporádica, quer esteja aplicado no produto

quer esteja aplicado no processo.

Segundo Albertin e Moura (2004), num cenário cada vez mais competitivo e de exigências de

muita agilidade, flexibilidade e inovação, a informação torna-se um aliado decisivo nas

estratégias implementadas pelas organizações. Com isso o papel das TI tornou-se

imprescindível para os objetivos e aplicações de uma organização e, consequentemente, como

forma de atuação e vantagem competitiva.

As TI têm como principal objetivo fomentar o progresso, isto é, inovar constantemente e atrair

novos investimentos, aumentando deste modo a riqueza das organizações. Permitem ainda,

como suporte dos SI, aumentar a eficiência, reduzir os preços bem como melhorar os serviços

ao cliente, a qualidade e a variedade dos produtos.

Segundo Zorrinho (1995) as TI são ferramentas essenciais na criação de SI integrados e

coordenados. O mesmo autor refere que a gestão da informação é uma função que conjuga a

gestão do sistema de informação e o sistema informático de suporte com a conceção dinâmica

da organização num determinado contexto envolvente.


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Nos dias que correm, as organizações devem estar constantemente em alerta, tendo em conta

que o planeamento estratégico dos SI é um fator chave da criação de valor acrescentado e de

vantagens competitivas para as mesmas. Se, por um lado, ajuda a descobrir novas oportunidades

e criar vantagens competitivas, por outro lado, ajuda a defender a organização de ameaças.

A evolução das TI permitiram ultrapassar todo um conjunto de barreiras na medida em que

existe uma nova maneira de pensar pois, é possível executar determinadas tarefas que

possibilitam às empresas agirem e reagirem rapidamente às solicitações dos clientes, mercados e

concorrência.

2.1.2 Tipos de SI nas organizações

Para classificar os diferentes tipos de SI são utilizados diferentes critérios e diversas

combinações, por isso, é possível encontrar autores com inúmeras propostas sobre as

características fundamentais de cada tipo de SI. Todavia, são mais frequentes e aceites as

classificações que utilizam critérios como:

que os sistemas fazem (funções) e os componentes que integram (atributos);

os níveis de gestão que prioritariamente servem;

a era a que pertencem (simultaneamente numa base temporal e pela sua

justificação fundamental);

uma mistura de critérios. (Amaral, 1994, p. 12)

Como exemplo, Alter propõe uma classificação baseada numa mistura de critérios, ou seja, a

utilização conjunta de todos os outros tipos de critérios, dos quais identifica seis tipos de SI:

SI de processamento de transações – recolhe e mantém informação sobre

transações e controla pequenas decisões que fazem parte das transações;

SI de gestão – converte informação sobre transações em informação para a

gestão da organização;

SI de apoio à decisão – ajuda os utilizadores na tomada de decisões fornecendo-

lhes informação, modelos e ferramentas para analisar a informação;

SI executivo – fornece aos gestores, de modo muito interativo e flexível, acesso

a informação geral para a gestão da organização;

Sistemas de automatização de escritórios - aplicações que ajudam no trabalho

administrativo mantendo tarefas de comunicação e processamento de

informação;

Sistemas especializados – suporta os profissionais do desenho, diagnóstico e

avaliação de situações complexas que requerem conhecimento especializado em

áreas bem definidas. (Alter, 1992, p. 127-140, citado por Amaral, 1994, p. 12)

Pelo facto dos SI terem desempenhos e utilidades distintos para cada organização foi dada uma

significativa importância aos diversos tipos de SI. Segundo refere Amaral (1994), um dos

critérios de classificação mais adotados é o dos níveis de gestão de Anthony, ou seja, resultam

da estratificação das atividades de gestão de acordo com a natureza estratégica, tática e


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operacional. Na Tabela 1 identificam-se os três níveis de gestão relacionados com os tipos de

sistemas correspondentes.

Níveis de gestão Tipos de sistemas

Planeamento estratégico Sistema de informação estratégico

Controlo de gestão Sistema de apoio à decisão

Controlo operacional Sistema de processamento de transações

Tabela 1 - Níveis de gestão vs tipos de sistemas (adaptado de Amaral, 1994, p.14)

De forma genérica, os SI têm como objetivo a recolha e processamento de dados de forma

precisa, concisa, simples e oportuna, com o fim de ser produzida e utilizada informação de

forma estratégica, tática e operacional, numa ou em várias organizações.

2.1.3 SI na Administração Pública – tendências atuais

A APCER - Associação Portuguesa de Certificação, defende que no mundo global em que hoje

vivemos, a inovação é o principal fator de competitividade: inovação de processos, inovação

tecnológica e inovação de serviços e produtos. A oferta de SI é cada vez mais sofisticada,

abrange cada vez mais áreas da sua gestão e tem revelado uma importância crescente para

qualquer tipo de organização. O acesso às TIC é uma forte aposta do nosso Governo para o

desenvolvimento da sociedade portuguesa.

A AP não está estagnada face à sociedade da informação, ou seja, tem-se verificado, por parte

do Estado, a realização de investimentos em equipamentos, especialistas e infraestruturas

necessárias à organização da transição para os novos ambientes digitais, substituindo

tecnologias ultrapassadas e onerosas para o Orçamento do Estado, garantindo, a continuidade e

o reforço da qualidade dos serviços prestados.

Devido às circunstâncias particulares da nossa economia, desencadeadas pela crise financeira e

económica internacional e pela recente intervenção conjunta do Fundo Monetário Internacional

(FMI), Banco Central Europeu (BCE) e Comissão Europeia (CE), o Governo Português vê-se

cada vez mais forçado a mudar o seu modo de atuação, isto porque necessita de SI capazes de

responder às crescentes exigências da sociedade, obrigando deste modo à reformulação de

processos de gestão. Para que essa reformulação aconteça com sucesso sem se afastar da

realidade é indispensável ser seletivo em determinadas atuações ou atuar de forma gradual,

seguindo esquemas participativos e pouco dirigistas, mas evidentes.

A missão para a sociedade da informação (1997) destaca que é essencial para a melhoria da

eficiência da AP desenvolver estudos e concretizar soluções de forma a demonstrarem a


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viabilidade de novos procedimentos e formas de atuação, que otimizem recursos e explorem as

potencialidades que só as novas tecnologias propiciam, nomeadamente trabalho em grupo,

fontes de informação em tempo real, bases de dados capazes de gerar informação atualizada e

personalizada, e eliminação de barreiras à comunicação entre departamentos e organismos

públicos.

A mesma fonte realça ainda que as TI são uma ferramenta preciosa para a mudança “cultural”,

desempenhando um papel cada vez de maior relevância na competição entre as nações,

nomeadamente na sua capacidade de aumentar a produtividade e de se renovarem, o que

constitui um fator essencial à criação de riqueza e, consequentemente, à sua repartição entre os

cidadãos. No entanto, colocam-se alguns obstáculos à introdução de elementos de gestão na

atividade das organizações públicas, onde os aspetos políticos, por vezes, impedem uma nítida

diferenciação entre a gestão dos serviços propriamente dita e os aspetos políticos.

A principal preocupação da gestão pública prende-se com o facto de minimizar os meios ou

maximizar os resultados, ou seja, ter sempre em conta o aumento da produtividade e eficiência,

o aumento da flexibilidade e a capacidade de adaptação, o controlo da despesa pública e a

modernização das relações de controlo e de prestação de contas na hierarquia do Estado.

A avaliação da performance da AP é uma das preocupações dos responsáveis dos governos dos

diferentes países, uma vez que, não constituindo a obtenção de lucro, torna-se difícil proceder à

avaliação da gestão, porque, normalmente os indicadores utilizados são de caráter financeiro.

2.1.4 Sistema de informação contabilístico na Administração Pública

Devido à crescente globalização, internacionalização, concertação e regularização contabilística,

entre outros a contabilidade pública tem vindo a sofrer sucessivos desenvolvimentos.

O tradicional sistema de informação contabilístico, aplicado à AP portuguesa, caracterizava-se

sobretudo pela disponibilização de informação escassa e de caráter orçamental, o que

impossibilitava um rigoroso controlo dos gastos públicos. A principal preocupação da

contabilidade pública tradicional estava relacionada exclusivamente, com a prestação de contas

e o controlo da legalidade. Face à necessidade de renovação, a AP portuguesa estimulou o

benefício das atuais técnicas de gestão, refletidas, entre outras, na atual contabilidade pública.

Esta passou a ter um novo formato, tendo como principal objetivo auxiliar a tomada de decisão

dos diferentes utilizadores, ao fornecer informação de caráter económico, financeiro e de gestão,

isto é, os sistemas contabilísticos, em conjunto com os sistemas de avaliação de desempenho,

permitem a recolha, controlo e tratamento da informação necessária, estando garantida a

qualidade da mesma, para que os decisores operacionais e políticos cheguem a conclusões que


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possibilitem a tomada de medidas corretivas, atempadamente, dos desvios apurados atendendo

aos resultados que se pretendem alcançar.

Com a introdução do RAFE2 - Regime de Administração Financeira do Estado, com início em

1990, a contabilidade pública em Portugal principiou um novo ciclo. A aprovação do POCP3 é

uma das medidas de maior impacto no processo de reformulação, agregada às contínuas

aprovações dos planos setoriais públicos. Segundo Correia (2002) a contabilidade, como

qualquer SI, não esgota a finalidade em si mesma, mas constitui um meio de comunicação, de

modo a poder ser utilizada por todos os seus destinatários.

Segundo opinião manifestada por Caiado, conforme se verifica na página da internet

http://www.algebrica.pt/Arquivo/Newsletters/eap/296/index.htm, em entrevista à revista

Algébrica (2010) “na Administração Pública os recursos são escassos, logo devem ser geridos

segundo critérios de racionalidade económica”. O autor defende ainda que a contabilidade

analítica investiga e trata as informações referentes ao que acontece no interior das entidades,

corporizadas nos custos e proveitos, ou seja, a tradução em unidades monetárias (e sua

recuperação) dos fatores sacrificados para alcançar os objetivos subjacentes à missão definida.

O progresso dos SI anda associado ao sistema financeiro e recebe dele as principais

características. É curioso verificar como a própria evolução tecnológica se ajusta às

características do sistema financeiro fomentando o seu progresso num movimento de

centralização, descentralização e funcionamento partilhado através da rede, respondendo às

necessidades do novo sistema.

Os SI usados na AP apresentam-se como uma rara oportunidade de oferecer vantagem do

aumento de produtividade e redução de custos com a utilização de tecnologias – ex. Internet.

Por outro lado, pode-se afirmar que a AP tem como principal objetivo beneficiar o cidadão da

melhor forma, rapidamente e ao menor custo possível. Sem a preciosa ajuda dos SI não seria

possível garantir esse objetivo, como também não seria possível modernizar a própria estrutura

em que esta assenta.

A missão para a sociedade da informação (Coelho, José D., Monteiro António J. S., Veiga,

Pedro, Tomé, 1997) refere que o Estado cada vez mais tende a aproximar-se do cidadão. Os

métodos de consulta à informação administrativa e a forma de diálogo entre o cidadão e o

Estado estão a ser transformados, face aos instrumentos que as novas TI oferecem. Uma

componente fundamental dessa transformação é a comunicação eletrónica com a administração

2 Decreto-Lei (DL) n.º 155/92 de 28/07 – Regime de Administração Financeira do Estado (RAFE).

3 DL n.º 232/97 de 03/09 – Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP).

http://www.algebrica.pt/Arquivo/Newsletters/eap/296/index.htm


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pública e o acesso aos registos de informação de caráter público pela mesma via. Desse modo,

as empresas e os cidadãos não necessitam de passar pelo incómodo de preencher impressos para

fornecerem informação já disponível ou que possa ser transmitida eletronicamente. Isto

contribui para o aumento de produtividade da própria Administração, reduz o peso do

manuseamento de arquivos em papel e contribui para melhorar o relacionamento entre os

cidadãos, as empresas e o Estado.

Reportando-nos à mesma fonte é crucial tornar claro, no âmbito de cada serviço público o

estatuto da informação aí existente, operando uma clara distinção entre a “informação de

cidadania” (que deve ser universal e gratuita), a “informação para o desenvolvimento”,

destinada nomeadamente aos agentes económicos e sociais (que pode ser remunerada a preço

simbólico ou eventualmente gratuita) e a “informação de valor acrescentado” (a fornecer de

acordo com as regras de mercado).

No entanto, a segurança dos sistemas de informação é um aspeto crítico para a maioria das

organizações. Face à sua dependência relativamente à informação, ao desenvolvimento das TIC

e à utilização massiva da Internet e dos serviços que lhe estão associados, o número de ataques a

que a informação está sujeita é cada vez mais elevado, pelo que, a necessidade de proteger os SI

torna-se permanente.

De há uns anos a esta parte, temos verificado que o Estado tem tido uma grande participação na

difusão das TIC na sociedade e na economia, este esforço poderá, contudo, ainda não ser

suficiente. É, por isso, elementar reconhecer os pontos de resistência e criar medidas de

estímulo que tornem a AP um eixo central da sociedade da informação e do conhecimento em

Portugal.

2.2 Despesa pública

Entende-se por despesa pública o gasto ou o dispêndio de bens e/ou serviços, por parte dos entes

públicos, para criarem ou adquirirem bens e/ou serviços suscetíveis de satisfazer necessidades

públicas previstas na lei do orçamento. Concretizam o próprio fim da atividade financeira do

Estado – satisfação de necessidades.

O Orçamento do Estado (OE) prevê a realização quantitativa das despesas e qualitativa das

receitas públicas, tendo em vista a satisfação das necessidades coletivas.

O OE é um quadro, geral e básico, de toda a atividade financeira e simultaneamente uma

previsão económica ou plano financeiro das receitas e despesas do Estado para o período de um

ano. A autorização política deste plano visa garantir quer direitos fundamentais dos cidadãos,


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quer o equilíbrio e a separação de poderes e ainda a limitação dos poderes financeiros da

Administração para o período orçamental.

A elaboração do OE está consagrada desde a 1ª Constituição Portuguesa de 1822. Segundo o

Professor Sousa Franco (2008, p.336), o Orçamento é “ uma previsão, em regra anual, das

despesas a realizar pelo Estado e dos processos de as cobrir, incorporando a autorização

concedida à Administração Financeira para cobrar as receitas e realizar despesas e, limitando os

poderes financeiros da Administração em cada período anual”.

Segundo Monteiro (1999) a despesa pública é abordada como o emprego de uma soma em

dinheiro, gasto da conta do Estado por agentes do setor público administrativo e tendente à

promoção de fins de interesse público, ou seja, para satisfação de necessidades públicas

coletivas.

Tendo em conta o mesmo autor, no que respeita à regra da “especificação das receitas e das

despesas públicas”, imposta à elaboração do documento previsional dos gastos públicos, o OE,

os gastos públicos podem ser classificados de três formas:

classificação orgânica - tem como objetivo principal distribuir e/ou agrupar as despesas

por centros de custos, por exemplo, por ministérios e respetivas divisões de capítulos,

direções-gerais e organismos equiparados, respeitando um critério de organização

administrativa e de gestão dos serviços que constituem a estrutura do Estado;

classificação funcional - Avalia a afetação dos recursos às diferentes funções do Estado,

ou seja, são as despesas distribuídas pelas grandes funções do Estado: de soberania

(serviços gerais da administração pública, defesa nacional e segurança e ordem pública),

funções sociais (educação, saúde, segurança e ações sociais, habitação e serviços

coletivos) e funções económicas (ligadas aos setor primário, secundário e terciário);

classificação económica - Identifica os tipos de transações através dos quais o Governo

cumpre as funções do Estado e o seu efeito nos mercados financeiros, de aquisição de

bens e serviços e na distribuição dos recursos. A classificação económica coloca os

gastos do estado em dois grupos, são eles: despesas correntes – são compostas pelo

consumo público (dividido remunerações e em outras despesas correntes), pelos gastos

com encargos da divida (juros), com subsídios e com transferências correntes; e

despesas de capital são constituídas pela formação bruta de capital fixo e aquisição

líquida de terrenos e pela transferência de Capital.

Segundo Franco (2008) o Orçamento Geral do Estado corresponde a uma previsão de despesas e

receitas a realizar pela AP num determinado período limitado de tempo (nos termos da Lei n.º

8/2007, de 21 de setembro, o Período Orçamental inicia-se a 1 de janeiro e termina a 31 de


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dezembro de cada ano). A limitação estabelecida quanto à vigência orçamental justifica-se pela

impossibilidade de prever com rigor as despesas e receitas a realizar num futuro distante.

O OE é um documento fundamental para a Administração Financeira do Estado, uma vez que, é

em torno dele que toda a atividade financeira se desenrola.

A Direção Geral do Orçamento (DGO) é a entidade responsável por superintender na

elaboração do OE, tomando como ponto de partida as orientações de política orçamental

definidas no Documento de Estratégia Orçamental. O processo da sua elaboração envolve três

fases: trabalhos prévios; elaboração da proposta de orçamento e incorporação das alterações

aprovadas na Assembleia da República.

Conforme apresentação da página da internet (http://www.dgo.pt/dgo/Paginas/Missao-e-

Visao.aspx), da DGO, cabe a esta entidade não só superintender na elaboração do OE como

também, na gestão e execução do Orçamento, na contabilidade pública, no controlo da

legalidade, regularidade e economia da administração financeira do Estado e na elaboração das

contas públicas. A DGO ocupa uma posição de importância privilegiada no âmbito do sistema

de controlo interno da administração financeira do Estado, atuando ao nível do controlo

estratégico, de caráter horizontal relativamente a toda a administração, contribuindo para a

realização das metas traçadas nos instrumentos previsionais, designadamente no Orçamento do

Estado.

O controlo e a transparência da despesa pública são fatores que devem ser cada vez mais

aperfeiçoados para que se obtenha maior eficiência da gestão dos recursos públicos. A auditoria

auxilia esse processo ao demonstrar todo o seu potencial de utilização das normas legais com o

intuito de realizar uma gestão pública mais transparente e organizada.

2.2.1 Controlo da despesa pública

A Constituição da República Portuguesa (CRP) delimita o essencial do conteúdo e das

características do OE, bem como, aspetos essenciais da sua elaboração, aprovação, execução e

fiscalização (art. 105º a 107º).

Por sua vez, a Lei n.º 6/91, de 20 de fevereiro – Lei do Enquadramento Orçamental (LEO)4,

consagra um conjunto de regras e princípios que disciplinam o OE e estabelecem os

procedimentos relativos à sua elaboração e organização, discussão e aprovação, execução e

alteração, bem como, o correspondente controlo. No essencial, esta Lei regula, antes de mais, os

4 A Lei n.º 52/2011, de 13 de Outubro, procede à sexta alteração da Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada

pela Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto, e determina a apresentação da estratégia e dos procedimentos a adotar até

2015 em matéria de enquadramento orçamental.


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chamados princípios e regras orçamentais: anualidade, plenitude (unidade e universalidade),

equilíbrio (formal e material) e discriminação orçamental (especificação, não compensação e

não consignação).

O processo orçamental, no seu conjunto, é dominado por três fases ou funções: planeamento,

execução e acompanhamento e controlo.

Relativamente à fiscalização a Constituição refere no artigo 107.º que “a execução do

Orçamento será fiscalizada pelo Tribunal de Contas e pela Assembleia da República, que,

precedendo parecer daquele tribunal, apreciará e aprovará a Conta Geral do Estado, incluindo a

da Segurança Social.”

De acordo com o número 1 e 2 do artigo 1.º, da Lei nº 98/97, de 26 de agosto - Lei de

Organização e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC), “O Tribunal de Contas fiscaliza a

legalidade e regularidade das receitas e das despesas públicas, aprecia a boa gestão financeira e

efetivas responsabilidades por infrações financeiras.” e “tem jurisdição e poderes de controlo

financeiro no âmbito da ordem jurídica portuguesa, tanto no território nacional como no

estrangeiro.”

O universo de entidades sujeitas à jurisdição e controlo deste Tribunal são todas as entidades

que fazem parte do Setor Público Administrativo (SPA), do Setor Público Empresarial (SPE) e

todas as entidades que gerem ou utilizam dinheiros públicos (art.º. 2º da Lei nº 98/97).

Segundo explicado no documento “O Tribunal de Contas na Atualidade” da autoria do Tribunal

de Contas (TC), as suas funções de fiscalização ou controlo financeiro compreendem o

exercício de poderes fundamentais que podem ser apresentadas do seguinte modo:

poderes de fiscalização prévia - verifica se os atos, contratos e outros instrumentos

geradores de despesa ou representativos de responsabilidades financeiras diretas e

indiretas tipificados na lei estão conformes com as leis em vigor e se os respetivos

encargos têm cabimento em verba orçamental própria;

poderes de fiscalização concomitante - acompanha a execução de atos, contratos,

orçamentos, programas e projetos e, em geral, a atividade financeira desenvolvida antes

do encerramento da respetiva gerência;

poderes de fiscalização sucessiva ou a posteriori – controlo exercido após terminado o

exercício ou a gerência e elaboradas as contas anuais.

A LOPTC consagra a auditoria como método privilegiado do exercício do controlo financeiro

das entidades sujeitas aos seus poderes de controlo. Por essa razão, foram constituídas um

conjunto de normas orientadoras que especificam os métodos e as técnicas a utilizar, bem como,


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as fases a serem observadas. Desta forma garantem a sua elevada qualidade técnica e eficiência

recorrendo a diversos tipos de auditoria, nomeadamente:

auditorias financeiras;

auditorias operacionais ou de resultados;

auditorias integradas;

auditorias orientadas;

auditorias de projetos ou programas;

auditorias de sistemas;

auditorias ambientais.

Neste tema, controlo da despesa pública, é também essencial referenciar a DGO pois, esta

entidade tem como atribuições analisar, acompanhar e controlar a execução orçamental.

Segundo consta no plano de atividades de 2012, da DGO, no acompanhamento e controlo da

execução orçamental, é da sua responsabilidade realizar esforços com vista a zelar pela

conformidade legal, regularidade financeira e económica e pela eficiência e eficácia da despesa

dos serviços da Administração Central. Também é da sua responsabilidade, a receção e análise

de informação relativa à Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro - Lei de Compromissos e

Pagamentos em Atraso (LCPA).

O controlo da execução orçamental e, em particular, da despesa pública é um elemento crítico

para garantir o cumprimento das metas orçamentais do Programa de Assistência Económica e

Financeira (PAEF), celebrado com a União Europeia (UE), o Fundo Monetário Internacional

(FMI) e o Banco Central Europeu (BCE). Nesse âmbito, no referido plano de atividades da

DGO, foram previstas um conjunto de mudanças cruciais que exigem uma monitorização

próxima e resultados escrutináveis, envolvendo:

o alargamento do perímetro de consolidação orçamental a um vasto conjunto de

entidades reclassificadas, até aqui exteriores às Administrações Públicas;

o processo de controlo orçamental passa a incidir na fase em que os

compromissos de despesa são assumidos, situa-se cada vez mais ao nível do

Programa Orçamental, dando prioridade à avaliação ex-ante, na perspetiva da

adoção atempada de medidas corretoras;

a disseminação integral do POCP nas AP;

a programação orçamental plurianual, que permite enquadrar as decisões numa

perspetiva de sustentabilidade;

a disponibilização da informação, alargando o seu âmbito e melhorando a

acessibilidade;

a preparação para um novo enquadramento institucional interno e externo, à luz

da Lei de Enquadramento Orçamental e do novo Tratado sobre Estabilidade,

Coordenação e Governação na U.E. (Orçamento, 2012, p.1)


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As novas medidas de controlo da execução orçamental, implementadas pela DGO, exigem um

acompanhamento mensal sistemático das previsões de receita e de despesa para o mês n+1 para

o subsetor Estado, permitindo, desta forma, identificar antecipadamente riscos no que se refere,

ao cumprimento das metas intra-anuais do PAEF. Desta forma, será possível um controlo da

execução orçamental mais efetivo e uma simplificação do processo orçamental, no sentido de o

tornar mais eficaz e mais eficiente para o conjunto dos intervenientes.

Podemos observar na página da internet da DGO, nos serviços online de prestação de

informação (http://www.dgo.pt/servicoonline/Paginas/Prest2.aspx), os vários recursos

disponibilizados para reporte de informação permanente, mensal, trimestral e ou anual. Desta

forma a DGO usufrui de informação necessária para uma melhor gestão e controlo orçamental.

Alguns exemplos de prestação de informação são: “compromissos plurianuais”; “compromissos

assumidos – Contas da Execução Orçamental”; “fundos disponíveis”; “plano de liquidação de

pagamentos em atraso”; balancete analítico; atualização da execução física do investimento,

entre outros.

Temos também como exemplo, o instrumento legal do CCP que prossegue o objetivo de

introduzir um maior rigor e celeridade em matéria de contratação pública e de execução dos

contratos administrativos, bem como a necessidade do controlo da despesa pública. No CCP é

prevista uma maior utilização de recursos tecnológicos para centralizar a informação, torná-la

mais rápida e acessível de forma a existir um maior controlo e redução de custos.

2.3 Código dos contratos públicos

As Diretivas nºs 2004/17/CE e 2004/18/CE, ambas do Parlamento Europeu e do Conselho, de

31 de março, foram transpostas para a ordem jurídica interna pelo Decreto-Lei n.º 18/2008, de

29 de janeiro, que aprovou o CCP. As novas regras do CCP traduzem o pensamento político da

União Europeia com a aposta na potenciação da revolução das redes digitais para prosseguir

grandes objetivos, designadamente, a desburocratização e a obtenção de maiores níveis de

transparência e equidade na contratação pública, assim como, a melhoria das relações entre

cidadão e Estado, patente em iniciativas sob o lema “E-Europe” e “E-Government”.

Conforme estabelecido no n.º 1 do artigo 2.º do CCP as regras da sua aplicabilidade abrangem

todo o Setor Público Administrativo tradicional, ou seja, o Estado, as Regiões Autónomas, as

Autarquias Locais, os Institutos Públicos, as Fundações Públicas5 e as Associações Públicas e

5 Alínea e) do n.º 1 do artigo 2.º: «(...) com exceção das previstas na Lei n.º 62/2007, de 10 de setembro;», que

estabelece o regime jurídico das instituições de ensino superior, regulando designadamente a sua constituição,

atribuições e organização, o funcionamento e competência dos seus órgãos e ainda a tutela e fiscalização pública do

Estado sobre as mesmas, no quadro da sua autonomia.


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privadas, desde que financiadas ou controladas por alguma das entidades referidas

anteriormente.

Sem prejuízo das exceções6, todos os contratos a celebrar por uma das entidades deste setor

passam a estar sujeitos às regras do CCP, independentemente do seu valor. Assim, os processos

de aquisição passam a ser efetuados exclusivamente por via eletrónica, mais concretamente, em

Plataformas Eletrónicas de Contratação Pública (PECP).

O CCP veio introduzir grandes alterações procedimentais na contratação pública,

nomeadamente, as que se exemplificam seguidamente:

um regime jurídico para a contratação pública - o CCP agrega o regime geral da

contratação pública, concentrando a regulação de um conjunto de matérias que

se encontrava dispersa;

uniformização e redução do número de procedimentos pré-contratuais - o CCP

uniformiza e condensa os procedimentos pré-contratuais, reconduzindo-os a

cinco tipos: ajuste direto, concurso público, concurso limitado por prévia

qualificação, procedimento de negociação e diálogo concorrencial;

desmaterialização da contratação pública - o CCP prevê que a contratação

pública deve ser totalmente desmaterializada: desde a decisão de contratar, até

que o contrato é celebrado, devem ser utilizados meios totalmente eletrónicos.

A eliminação do ato público para a abertura de propostas e candidaturas surge

como corolário da desmaterialização dos procedimentos;

elevação dos valores máximos de contratação por ajuste direto - O CCP eleva os

valores máximos até aos quais um contrato público pode ser celebrado por

ajuste direto;

aposta no desenvolvimento científico e tecnológico - O CCP adapta os

procedimentos administrativos nas instituições científicas e nas instituições de

ensino superior, possibilitando que as atividades de investigação nacionais ou

internacionais ou de acordos internacionais de cooperação científica, sejam

desenvolvidas de forma regular e, sobretudo, adequada ao próprio processo

científico e aos seus objetivos. (conforme consta da página da internet

http://www.base.gov.pt/base2/html/codigo/alteracoes.shtml).

2.4 Plataformas eletrónicas para contratação pública

As plataformas eletrónicas para contratação pública constituem uma infraestrutura informática

que serve de suporte aos procedimentos de contratação pública, desenrolando-se as várias fases

sob o comando direto da entidade adjudicante e dos interessados ou concorrentes.

6 Previstas nos artigos 4.º, 5.º e 6.º do CCP

http://www.base.gov.pt/base2/html/codigo/alteracoes.shtml


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A prática da contratação pública eletrónica, em Portugal, teve os seus inícios em 2002, esta

prática foi inicialmente testada em projetos-piloto promovidos na sequência da publicação do

DL n.º 104/2002, de 12 de abril7.

No âmbito da “Qualidade e Eficiência dos Serviços Públicos”, em 2003, foi traçado um Plano

de Ação para o Governo Eletrónico, desenvolvido pala Unidade de Missão, Inovação e

Conhecimento (UMIC), que tinha como objetivos definir a estratégia nacional para o Governo

Eletrónico e apresentar ações e projetos calendarizados e agrupados em eixos de atuação. Um

dos eixos de atuação era a “Gestão Eficiente de Compras”, onde se pretendia a utilização de

meios eletrónicos para o processo aquisitivo público (compras eletrónicas) com a perspetiva de

gerar poupanças estruturais e ganhos de eficiência nas compras do Estado, aumentar a

transparência e a qualidade de serviço prestado pelo Estado, assim como facilitar e alargar o

acesso das empresas às compras públicas qualquer que fosse a sua dimensão. Subjacente ao eixo

das compras eletrónicas, encontravam-se dois grandes objetivos:

dinamização das compras públicas eletrónicas na AP que contribuiria

diretamente para a redução de custos, o aumento da produtividade e o

incremento significativo da transparência nos processos de aquisição;

generalização das compras eletrónicas no tecido empresarial português (com

particular enfoque nas Pequenas e Médias Empresas (PME)) através da

eliminação de barreiras de adoção e de dinamização de redes de valor em

setores chave da Economia Nacional, com o objectivo de aumentar a sua

eficiência e a sua competitividade no contexto europeu. (UMIC, 2003, p.48)

Ainda neste plano e neste eixo, foram definidas as seguintes prioridades de atuação:

1ª prioridade: “definir a estratégia, objetivos e monitorização” - necessidade de

monitorizar o desempenho das compras eletrónicas nacionais, de modo a sustentar a

tomada de decisões estratégicas e operacionais;

2ª prioridade: “implementar compras públicas eletrónicas” - com a simplificação do

processo de compras, otimização de estruturas, desenvolvimento de competências,

adoção tecnológica e gestão da mudança;

3ª prioridade: “implementar compras eletrónicas no tecido empresarial” – com a gestão

do conhecimento e comunicação/sensibilização;

4ª prioridade: “criar condições de base para a generalização das compras eletrónicas” –

com a adequação da legislação e estruturação de incentivos.

7 Estabelece medidas para que os organismos da Administração Pública Portuguesa possam adquirir bens por via

eletrónica. Foi revogado pelo Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de Janeiro.


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Foi, no entanto, com a publicação do CCP, em 2008, que o Governo veio promover a mudança

de paradigma da contratação pública eletrónica, assente em sistemas tradicionais baseados em

papel, para sistemas baseados nas novas TIC. Este código veio introduzir uma adequada

participação procedimental através de meios eletrónicos, o que obriga, entre outras coisas, à

utilização de tecnologias alternativas ao papel e ao lápis, fundando a transparência da

comunicação na utilização de novas vias de comunicação digital. Desta forma, pode ainda

assegurar-se um importante encurtamento dos prazos procedimentais, tanto reais quanto legais.

O DL n.º 143-A/2008, de 25 de julho, veio estabelecer os princípios e regras gerais a que devem

obedecer as comunicações, trocas e arquivo de dados e informações, previstos no CCP, em

particular, a disponibilização das peças do procedimento, bem como o envio e receção dos

documentos que constituem as candidaturas, as propostas e as soluções. O referido DL é

balizado não só pelos princípios e normas constantes nas diretivas comunitárias 2004/17/CE e

2004/18/CE, mas também, pela adoção de formas e meios eletrónicos suportados pelas

tecnologias disponíveis e acessíveis no mercado. As diretivas comunitárias pretendem estimular

a progressiva implementação da contratação eletrónica, constituindo um quadro coerente para

realizar a contratação pública por via eletrónica, de forma aberta, transparente e não

discriminatória.

A concretização destas apostas baseiam-se na utilização de plataformas eletrónicas adaptadas às

exigências do CCP e correspondentes funcionalidades. O DL n.º 223/2009, de 11 de setembro,

fixa como data limite para utilização de suporte de papel a apresentação de propostas ou

candidaturas em procedimentos de contratação pública, 31 outubro de 2009.

O artigo 4.º do CCP previa a publicação de uma portaria com os requisitos e condições de

utilização de plataformas eletrónicas, sendo, por essa razão, publicada a Portaria n.º 701-

G/2008, de 29 de julho, com as regras de funcionamento das plataformas eletrónicas utilizadas

pelas entidades adjudicantes, as obrigações a que as mesmas se encontram sujeitas, bem como

as condições de interligação com o Portal dos Contratos Públicos8.

A criação do Portal dos Contratos Públicos na internet prevê a agregação de informação sobre a

contratação pública, assim como, informação sobre todos os contratos celebrados ao abrigo do

CCP. Para esse efeito, foi criado o BASE9 (www.base.gov.pt), cuja gestão é assegurada pelo

Instituto da Construção e do Imobiliário (InCI), assumindo funções como:

8 Para os efeitos do disposto no artigo 465.º do Código dos Contratos Públicos

9 Criada pela Portaria n.º 701-F/2008 que regula a constituição, funcionamento e gestão do portal único da Internet

dedicado aos contratos públicos (Portal dos Contratos Públicos), a que se refere o n.º 1 do artigo 4.º do Decreto -Lei

n.º 18/2008, de 29 de janeiro.

http://www.base.gov.pt/


Pagina 25

centralização da informação mais importante sobre os contratos públicos

celebrados;

publicitação, entre outros, do lançamento de concursos e de outros

procedimentos de contratação, a celebração de contratos e eventuais sanções

aplicadas por infrações ao CCP;

divulgação de conteúdos técnicos e legislação relevante;

aproxima as instituições do cidadão, na medida em que estimula a observação e

o conhecimento da despesa pública efetuada. (página da internet,

http://www.base.gov.pt/base2/html/portal/base.shtml).

A supervisão da atividade das plataformas eletrónicas foi atribuída ao Centro de Gestão da Rede

Informática do Governo (CEGER) pelo Despacho nº 32639-A/2008, de 26 de Dezembro. O

CEGER concede certificação às entidades que prestam serviços de plataformas eletrónicas após

apreciação de um documento de conformidade, elaborado por um auditor de segurança, que

ateste a conformidade da plataforma eletrónica de acordo com as condições e os requisitos

tecnológicos exigidos.

Em setembro de 2012, de acordo com informação disponibilizada no portal BASE

(http://www.base.gov.pt/base2/html/plataformas/plataformascertificadas.shtml), as entidades certificadas

pelo CEGER que prestam serviços de plataformas eletrónicas para compras públicas eram:

Plataforma eletrónica certificadas pela CEGER

Academia de Informática Brava, Engenharia

de Sistemas, Lda. acinGov

ano - Sistemas de Informática e Serviços, Lda. anoGov

Central-E-Informação e Comércio Eletrónico,

S.A. comprasgov.forumb2b.com

Construlink - Tecnologias de Informação, S.A. Plataforma de Compras Públicas

Miroma – Serviços e Gestão de Participações,

Lda. Plataforma Eletrónica de Contratação Pública - ComprasPT

Saphety Level - Trusted Services, S.A. SaphetyGov

Vortal, Comércio Eletrónico Consultadoria e

Multimédia, S.A. VortalGov VortalHealth

http://www.base.gov.pt/base2/html/plataformas/plataformascertificadas.shtml

https://www.acingov.pt/

http://www.anogov.com/

https://comprasgov.forumb2b.com/

https://www.compraspublicas.com/

http://www2.compraspt.com/

http://www2.compraspt.com/

http://www.saphety.com/saphetygov

http://portugal.vortal.biz/vortalgov

http://portugal.vortal.biz/vortalhealth


Página 26

A utilização das plataformas eletrónicas permite suportar todos os procedimentos aquisitivos

públicos, desde o ajuste direto ao concurso público para todo o tipo de bens, serviços e

empreitadas, nos termos e dentro dos limites previamente estabelecidos. Cada entidade gestora

da plataforma eletrónica tem a responsabilidade da condução técnica do sistema e das

aplicações informáticas necessárias ao bom funcionamento das formalidades eletrónicas relativa

aos procedimentos de formação dos contratos públicos. As principais funções sustentadas pelas

plataformas eletrónicas, que se encontram publicadas no portal BASE são:

receção de propostas, de candidaturas e de soluções;

abertura de propostas e candidaturas, e disponibilização de informação aos

concorrentes;

avaliação de propostas segundo critérios qualitativos e quantitativos;

caracterização do procedimento e agregação das suas peças que o constituem;

publicação do procedimento ou envio de convite, dando a conhecer o seu

conteúdo a todos os interessados;

disponibilização das peças do procedimento para consulta;

receção de pedidos de esclarecimentos;

envio de respostas a esclarecimentos e retificação das peças do procedimento. (http://www.base.gov.pt/base2/html/plataformas/oquesao.shtml)

As plataformas eletrónicas são, deste modo, meios eletrónicos compostos por um conjunto de

meios, serviços e aplicações informáticas necessárias ao funcionamento dos procedimentos

prévios à adjudicação de um contrato público, servindo de suporte aos procedimentos de

contratação pública e assumindo-se como uma base automática detentora de uma série de

aplicações informáticas, disponibilizadas aos utilizadores, permitindo que os procedimentos pré-

contratuais se desenvolvam totalmente por via eletrónica.

2.5 Sistemas de informação e controlo da despesa pública

Ao longo do tempo os vários Governos foram desenvolvendo novos organismos e novas

repartições de serviços, apoiados por uma estrutura vertical, procedendo à recolha de papéis de

forma dispersa propiciando uma administração centralizada e difícil de gerir. Com o objetivo de

dinamizar esses serviços é crucial ter como apoio as TIC e a eficaz utilização dos SI, como

impulsionadores de uma transformação organizacional.

As tecnologias por si só não transformam maus procedimentos em bons procedimentos, isto é, o

êxito depende também das pessoas que dão às tecnologias o impulso e a inovação que os

organismos necessitam, ou seja, a tecnologia não é portanto a solução, é apenas parte dela.

As pessoas procuram nos dias de hoje uma melhor prestação dos serviços públicos, por parte do

Estado, efetuada com rigor e transparência assim como uma diminuição da carga tributária,


Pagina 27

levando a que os gestores públicos se preocupem cada vez mais em transmitir maior rigor e

transparência à sua atividade no respeito pelos valores da economia, da eficiência e da eficácia

na prestação dos seus serviços.

Os SI podem ser um importante elemento no controlo da despesa pública, na medida em que,

possibilitam reduzir a burocratização de procedimentos existentes na AP com o intuito de

aperfeiçoar o cumprimento das obrigações legais das organizações, de forma apropriada, através

da transmissão de informação por via digital.

Numa sociedade em que a informação é primordial, o Governo cada vez mais deve apostar nas

redes e no acesso fácil a todos os intervenientes, em qualquer lugar e a qualquer hora,

desenvolvendo deste modo condições de universalidade e democraticidade, através da prestação

de serviços de forma integrada em múltiplos canais de forma autónoma ou intermediada por

funcionários públicos capazes de servir como mediadores entre os serviços eletrónicos e os

cidadãos mais excluídos das oportunidades do mundo digital.

A Gestão da Informação prende-se com os esforços organizacionais relacionados

com o valor, o custo, a qualidade, a utilização, a origem, a segurança, a

propriedade, a distribuição, a fiabilidade, a adequação, e a pertinência da

informação como suporte da missão e dos objetivos das organizações. Numa

perspetiva de Governo Digital, a Gestão da Informação é da maior importância

para integrar esforços que geralmente são pensados isoladamente, sem o

enquadramento que lhes permita coordenar, gerir e antecipar a complexidade do

relacionamento entre as diversas entidades envolvidas, sejam elas individuais ou

coletivas. (Gouveia, 2003, p. 157).

Segundo a Quidgest - Consultores de Gestão Lda., com as constantes mudanças culturais e

económicas e a aplicação de novas práticas de gestão, nos organismos mais dinâmicos da AP

espera-se que os SI:

permitam a gestão integrada e autónoma dos quadros de pessoal;

criem novas dinâmicas de gestão por objetivos e de relacionamento com os

funcionários;

garantam o controlo rigoroso do cumprimento da legislação em vigor;

otimizem a utilização das competências profissionais disponíveis;

aumentem a produtividade individual e o desempenho global da instituição;

meçam os resultados do processo de melhoria contínua e saibam demonstrá-los

(http://www.quidgest.pt/documentos/QuidNews2.pdf).

De modo a facilitar os processos da AP e assim controlar de forma mais eficiente a despesa, o

Estado empenha-se cada vez mais numa administração eletrónica (e-Government) com o intuito

de elevar os padrões de competitividade, crescimento económico e qualidade de vida em

Portugal. Pretende-se com o apoio dos SI auxiliar o quotidiano dos cidadãos e dos agentes

económicos, tornando a interação entre ambos mais proveitosa e transparente.


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Segundo Alves e Moreira (2004) o Governo Eletrónico engloba o recurso às TIC e aos SI para a

obtenção de ganhos de eficiência e eficácia nos vários níveis do Estado e da Administração

Pública, quer no plano das relações internas Government2Government (G2G), quer no das

relações externas (Government2Business (G2B) e Government2Citizens (G2C), assim como, o

modo de facultar serviços públicos menos burocratizados e mais centrados nos cidadãos através

da modernização das estruturas de governação.

Segundo UMIC (2003) a visão do e-Gov para Portugal consiste em colocar o setor público entre

os melhores prestadores de serviços do País, garantindo serviços públicos de qualidade,

transparentes e eficientes, suportados por soluções tecnológicas racionalizadas.

Existem alguns projetos que se destacam em Portugal, com a finalidade de promover uma

despesa pública mais controlada. São exemplos disso, o Portal do Cidadão, o Programa

Nacional de Compras Eletrónicas, o acesso a artigos científicos através da Biblioteca do

Conhecimento On-line, o acesso ao Diário da República, o projeto piloto de voto eletrónico, o

lançamento dos campos virtuais no Ensino Superior, etc.

A UMIC (2003) refere que o Portal do Cidadão (http://www.portaldocidadao.pt) permite que os

cidadãos acedam aos serviços públicos em qualquer momento, em qualquer lugar, de forma

simples e segura, permite acessos através de SMS e WAP e tem por objetivos: colocar os

serviços públicos próximos do cidadão, tornando a AP mais eficiente e mais transparente.

Relacionado com a administração central e local, o projeto das Compras Públicas Eletrónicas

tem por objetivo a racionalização dos custos e o aumento da transparência e da eficiência no

setor público, possibilitando a participação de grandes e pequenas empresas no mercado de

compras públicas (UMIC, 2003).

Implementar novas formas de utilizar a informação altera o conceito que se tinha antigamente

de se lidar com a mesma: os originais de papel passam a ser bits, as faturas passam a ser

eletrónicas, as assinaturas passam a ser digitais, os relatórios deixam ser impressos para serem

guardados fisicamente em minúsculos dispositivos magnéticos ou óticos, a informação passa a

ser transmitida através de rápidas redes de computadores e até as reuniões são feitas com

recurso à videoconferência.

Para Fountain (2001), a tradicional tensão entre a tomada de decisão a nível central, regional ou

local pode ser diminuída pelo aparecimento do governo eletrónico, isto é, em muitas áreas é

imprescindível algum grau de controlo central, no entanto, devido ao excessivo centralismo,

existe uma obstrução ao desenvolvimento de capacidades de resposta que impõe elevados custos


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de monitorização e coordenação, assim como atrasos consideráveis no funcionamento das

burocracias e prejuízos para os cidadãos.

Segundo Alves e Moreira (2004) a utilização das TIC associadas aos SI vieram possibilitar que

dados recolhidos a nível local pudessem ser facilmente transferidos, processados e armazenados

a nível central, o que reduz em grande medida o espaço físico e o pessoal necessário para tratar

desse tipo de tarefas. Por outro lado, toda a informação processada e armazenada centralmente

pode também ser mais facilmente utilizada a nível local e regional, o que permite a transferência

de mais competências e um grau acrescido de descentralização das decisões e das políticas em

muitas áreas.

Os mesmos autores referem que o desafio prático consiste, assim, em estruturar os vários

departamentos e serviços de forma a tirar partido dos benefícios do conhecimento local de

forma conjugada com o uso de sistemas centralizados de processamento e armazenamento da

informação, que permitem evitar redundâncias e melhorar a qualidade quer das políticas quer

das decisões operacionais.

É por todas estas razões evidente o esforço, o empenho e o investimento realizado na AP no

intuito de melhorar a prestação dos seus serviços, com recurso às TIC, melhorando desta forma

a divulgação de informação quer interna quer externa. No que se refere ao controlo da despesa

pública estas medidas têm-se revelado de extrema importância pois, com SI atualizados o

Estado tem maior capacidade de gestão e controlo da despesa pública.

2.6 Impactos da contratação pública eletrónica

Verificamos que após implementação do CCP, existiu preocupação em observar e analisar a

evolução da implementação desse novo código e das plataformas eletrónicas em entidades

adjudicantes e adjudicatárias. Assim, a pedido do Instituto da Construção Imobiliária – InCI,

foram desenvolvidos dois estudos, ambos realizados por Tavares et al. (2009, 2011), com as

características descritas abaixo.

Primeiro estudo, “Estudo dos Impactos Tecnológicos da Contratação Pública Eletrónica”,

ocorreu em setembro de 2009, altura em que a maioria das entidades encontravam-se em fase de

escolha e de contratação de uma plataforma eletrónica, Este estudo, incidia sobre a necessidade

de se observar como estava a ser encarada a mudança e os impactos gerados pela adoção de

contratação pública por via eletrónica que seria obrigatório a 1 de novembro de 2009. Foram

inquiridas 1200 entidades adjudicantes e 200 fornecedores. Dos resultados obtidos verificou-se

que as entidades encontravam-se em mudança e sem dificuldades.


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Segundo estudo, “Inquérito Nacional sobre a Contratação Publica Eletrónica: Relatório Final”,

teve como objetivo a análise dos impactos da Contratação Publica Eletrónica nas entidades

adjudicantes e adjudicatárias. Para esse efeito, foi realizado um inquérito, após um ano de

vigência da contratação eletrónica, a fim de serem respondidas questões como:

Como estão a reagir as entidades adjudicantes e adjudicatárias ao novo sistema de CPE?

Confirmam-se os resultados deste primeiro ano de funcionamento os benefícios sempre

reconhecidos na literatura sobre a webização do sistema de compras publicas: menores

custos, maior rapidez, maior transparência, diminuição da burocracia, maior valia global

das propostas?

Que dificuldades encontram as entidades adjudicantes e adjudicatárias na utilização do

novo sistema? Necessitarão de fazer novos investimentos em tecnologia, formação e

reorganização dos servidos? E como estarão as PME, fornecedoras do Estado, reagindo

a esta mudança?

Que opinião tem sobre os Acordos-Quadro como instrumento de racionalização das

aquisições publicas?

Que criticas e sugestões fazem as entidades para melhoria do novo Sistema de

Contratação Publica Eletrotécnica?

Na primeira fase deste estudo foram realizadas quatro entrevistas a PME, em agosto de 2010 e,

na segunda fase, foram inquiridas, em outubro e novembro de 2010, por meio de um inquérito

online, cerca de três mil entidades adjudicantes e dois mil possíveis adjudicatários. Quanto aos

resultados obtidos das PME, apurou-se que, na sua maioria, não tiveram que fazer, nem pensam

fazer, investimentos em tecnologias, formação e contratações de pessoal. Impera o

reconhecimento dos impactos positivos e que estes estão de acordo com os que os estudos

teóricos apontam para as vantagens de adoção da CPE. Relativamente às conclusões da segunda

fase do estudo constatou-se que a maioria das entidades adjudicantes e adjudicatárias

reconhecem impactos positivos quanto à transparência dos processos, quanto a valia global das

propostas e quanto a uma mais livre e justa concorrência. Nos impactos sobre o tempo, as

opiniões encontram-se divididas. A nível de problemas sentidos, ambas as entidades referem

problemas relacionados ao sistema eletrónico de Contratação Publica (plataformas, assinaturas

eletrónicas, selos, etc), embora as entidades adjudicatárias o refiram em maior percentagem.

Capítulo 3 – Metodologia de investigação

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Capítulo 3 - Metodologia de investigação

3.1 Identificação e declaração do problema

O caso de estudo da presente dissertação apresenta-se como “Código dos Contratos Públicos e

Plataformas Eletrónicas de Contratação Pública”.

Inserido no processo geral de Modernização Administrativa, encontra-se a publicação do novo

CCP, pelo DL 18/2008, de 29 de janeiro. Este instrumento legal veio introduzir novas medidas

no sentido de:

aumentar a simplificação de procedimentos;

promover a desmaterialização de processos a favor da transparência e da eficácia;

reforçar a imparcialidade e a responsabilização das entidades adjudicantes;

favorecer a concorrência.

Este novo sistema de modernização das compras públicas, enfatizando o investimento nas TIC,

tem um papel importante na AP pois, apresenta um conjunto de vantagens em frentes diversas,

nomeadamente: na racionalização dos procedimentos, nos ganhos de eficiência e redução de

custos, na transparência, na otimização de processos e rapidez de decisão. É pretendida uma

total desmaterialização de procedimentos deixando de parte o sistema baseado em papel.

O DL 143-A/2008, de 25 de julho, que veio estabelecer princípios e regras gerais, previstos no

CCP, a que devem obedecer as comunicações, trocas e arquivo de dados e informações e a

Portaria nº 701-G/2008, de 29 de julho, define regras, técnicas e requisitos e ainda condições a

que deve obedecer a utilização das plataformas eletrónicas.

Na revisão da literatura não identificámos estudos que tenham avaliado a desmaterialização dos

processos no setor particular da Administração Local (Municípios) na perspetiva dos

adjudicatários. Entendemos que este estudo se revela importante porque, tal como afirmam

Carvalho et al. (2012) as Autarquias locais visam a prossecução de interesses próprios da

população residente na circunscrição concelhia mediante órgãos representativos por ela eleitos.

Segundo os mesmos autores, referem também que ao longo do tempo os municípios adquiriram

uma grande importância histórica, política, económica, administrativa, financeira e jurista, no

contexto das decisões públicas locais. Atualmente, os municípios possuem uma considerável

notoriedade que sucedeu da crescente transferência de atribuições e competências em áreas

como (artigo 13.º da Lei 159/99, de 14 de setembro):


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Áreas de intervenção dos municípios

Equipamento rural e urbano Habitação

Energia Proteção civil

Transportes e comunicações Ambiente e saneamento básico

Educação Defesa do consumidor

Património, cultura e ciência Promoção do desenvolvimento

Tempos livres e desporto Ordenamento do território e urbanismo

Saúde Polícia municipal

Ação social Cooperação externa

Tabela 2 - Áreas de intervenção dos municípios

Para além disso, pensamos ser mais adequado e oportuno um estudo numa fase de maior

maturidade e vigência do CCP porque origina, do nosso ponto de vista, maior experiência dos

profissionais da área e, portanto, opiniões mais concretas.

Assim, colocámos o seguinte problema:

Com a implementação do CCP, quais os impactos da desmaterialização dos processos no

controlo e na redução de despesas, nas Autarquias?

Face ao problema colocado é nosso objetivo responder às seguintes questões de investigação.

Passados quatro anos de vigência do CCP, qual a opinião dos utilizadores destes

serviços no âmbito da implementação das regras aplicadas?

Quais as alterações/modificações verificadas nas autarquias a nível de reestruturação

dos recursos humanos e na aquisição de equipamento informático?

Como se encontra atualmente a desmaterialização dos processos aquisitivos?

Haverá uma desmaterialização total desses processos nas entidades adjudicatárias?

Tendo o CCP como intuito particular a redução de custos, terá existido uma

efetivamente redução?

3.2 Definição da amostra

A população inquirida abrange a totalidade dos municípios portugueses, dos quais 278 se situam

no Continente, 19 na Região Autónoma dos Açores e 11 na Região Autónoma da Madeira.

Para obtermos alguma confiança na realização do presente estudo foi necessário o cálculo da

amostra mínima (número de respostas que teríamos que obter para que as conclusões do estudo


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possam, com um dado grau de confiança, ser generalizadas para a população). Para o referido

cálculo utilizamos o Software EpiInfo 710

.

A utilização do método estratificado tem que ver com o facto da dimensão das autarquias variar

entre pequenas, médias e grandes. Seguindo a classificação de Carvalho et al. (2012),os

municípios podem ser categorizados em três categorias distintas tendo em atenção a sua

dimensão quanto ao número de habitantes:

pequenos - com população menor ou igual a 20.000 habitantes;

médios - com população maior que 20.000 habitantes e menor ou igual a 100.000

habitantes;

grandes - com população maior que 100.000 habitantes.

Na tabela 3 resumimos o número de municípios e a percentagem que representam na população

para cada uma das categorias referidas atrás.

Categorias dimensionais Freq. %

Pequeno - até 20.000 habitantes 179 58,12%

Médio - entre 20.000 e 100.000 habitantes 106 34,42%

Grande - mais de 100.000 habitantes 23 7,47%

Total 308 100%

Tabela 3 - Número de municípios por categoria dimensional

A escolha do setor autárquico deve-se ao facto de as autarquias partilharem entre si, um

conjunto de características comuns e de pertencerem a um setor de atividade com diversas áreas

de intervenção e, consequentemente, com um número significativo de aquisições e prestações de

serviço.

Assim, de acordo com os resultados obtidos a partir da utilização do software EpiInfo, para um

nível de confiança de 95% ("confidence level of 95%"), a amostra mínima é de 73 autarquias

(Figura 2).

10 O EpiInfo é um software criado pelo Center of Disease Control dos EUA em 1985. Este software teve como

objetivo apoiar investigadores e gestores de bases de dados na área da saúde. Entre outras funcionalidades do

programa, permite efetuar cálculos da dimensão de uma amostra a selecionar aleatoriamente.


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Figura 2 - Software EpiInfo: cálculo da amostra mínima

Tendo em conta os vários estratos da população (municípios pequenos, médios e grandes) e com

base no cálculo da amostra mínima (73), apresentamos na Tabela 4 o número de respostas que

devemos obter por cada estrato.

Estratos Freq. por

estratos Peso

Freq. da

amostra

mínima por

estrato

Peso

Pequenos 179 58% 42 58%

Médios 106 34% 25 34%

Grandes 23 8% 6 8%

Total 308 100% 73 100%

Tabela 4 - Frequência e peso dos vários estratos da amostra mínima

3.3 Metodologia de investigação

A metodologia utilizada para o estudo apresentado baseou-se, inicialmente, na análise do quadro

legal da contratação pública atual. Teve como enfoque particular o DL n.º 18/2008, de 29 de

janeiro, que aprovou o novo CCP, o DL n.º 143-A/2008, de 25 de julho, que estabelece os

princípios e regras gerais a que devem obedecer as comunicações, trocas e arquivo de dados e

informações, previstos no CCP e a Portaria n.º 701-G/2008, de 29 de julho, que define um

conjunto de regras, técnicas e requisitos e condições a que deve obedecer a utilização das

plataformas eletrónicas na fase de formação dos contratos públicos, estabelecendo regras de

funcionamento. Foram realizadas também pesquisas diversas relacionadas com o tema,

nomeadamente, diplomas legais, estudos, dissertações, publicações, artigos de imprensa e sítio

da Internet.


Pagina 35

Para a recolha e análise de informação necessária à nossa investigação optamos pela realização

de um inquérito dirigido à população total dos municípios portugueses. Os objetivos propostos

para o desenvolvimento deste estudo, identificados no ponto 1.2.1, foram a linha orientadora

para a elaboração do inquérito.

Até que o inquérito atingisse a forma final surgiram várias versões com diversas alterações nas

questões, nas respostas e no layout. Algumas das alterações resultaram da opinião de cinco

pessoas11

com experiência profissional na área da contratação pública, às quais, foi solicitada a

“validação” do inquérito. Segundo os “avaliadores”, algumas das respostas de escolha múltipla

apresentavam alguma proximidade no seu contexto, por isso, foi sugerida a sua eliminação e

reformulação, no sentido de se apresentarem de uma forma mais eficiente, simples e direta.

Algumas das sugestões foram totalmente aceites outras analisadas e alteradas originando, por

fim, a versão final do inquérito.

O inquérito, apresentado no anexo I, é composto por 26 questões e divididas pelos seguintes

grupos:

Grupo I – Recursos Humanos (RH) a desempenhar tarefas na área da contratação

pública;

Grupo II – Formação;

Grupo III – Tipo de Procedimentos Concursais Adjudicados pela Autarquia;

Grupo IV – Plataformas Eletrónicas de Contratação Pública (PECP);

Grupo V – Custos;

Grupo VI – Desmaterialização de Processos.

Quanto à escala optámos por uma de 5 pontos que permite maior exatidão nas respostas dadas

pelos inqueridos, permitindo uma perceção mais fiável da realidade.

Paralelamente à elaboração do inquérito pesquisaram-se e testaram-se algumas plataformas

possíveis para a publicação do inquérito. Optou-se pela Surveymonkey no sítio na Internet

www.surveymonkey.com. Este serviço distinguiu-se pela possibilidade de criar inquéritos mais

elaborados indo de encontro às necessidades do estudo.

Quanto à informação dos contactos dos 308 municípios foi obtida a partir do Portal Autárquico:

https://appls.portalautarquico.pt/portalautarquico//Section.aspx?SubFolderPath=\Root\Contents\

PortalAutarquico\CentroDocumentacao\Downloads.

11 Identificação dos cinco elementos que “validaram” o inquérito: Dr. Joaquim Afonso, Instituto de Informática, IP;

Dr.ª Helena Cardoso, Divisão de Gestão Financeira e Patrimonial da Direção-Geral das Artes; Dr.ª Magda

Magalhães, Instituto de Informática, IP; Dr.ª Vera Guedes, Câmara Municipal de Aveiro; Dr. Ricardo Torrão, Câmara

Municipal de Aveiro

http://www.surveymonkey.com/

https://appls.portalautarquico.pt/portalautarquico/Section.aspx?SubFolderPath=/Root/Contents/PortalAutarquico/CentroDocumentacao/Downloads



Página 36

O período de abertura do inquérito ocorreu entre o dia 25 de junho e 28 de agosto. Ao longo

desse período foram enviadas não só mensagens a reforçar o pedido de preenchimento (por

meio da plataforma Surveymonkey, por e-mail pessoal da Universidade de Aveiro) mas também

foram feitos alguns telefonemas, a fim de se obter o maior número de respostas no menor

espaço de tempo possível. Quando demos por encerrado o processo de recolha de resposta ao

inquérito tinha sido obtido o conjunto de respostas categorizadas conforme apresentado na

Tabela 5 e no Gráfico 1.

Distritos

Inquéritos respondidos

Parcialmente Totalmente

Aveiro 5 4

Beja 5 4

Braga 3 5

Bragança 0 0

Castelo

Branco 4 0

Coimbra 1 2

Évora 0 5

Faro 1 5

Guarda 2 4

Leiria 4 4

Lisboa 3 4

Portalegre 2 3

Porto 4 5

Santarém 5 8

Setúbal 2 3

Viana do

Castelo 0 3

Vila Real 1 5

Viseu 2 10

Açores 3 3

Madeira 3 3

Total 50 80

Total Geral 130

Tabela 5 - Participação das autarquias no

inquérito por distrito

Gráfico 1 – Percentagem de inquéritos respondidos e

não respondidos

Conforme consta na Tabela 5 e no Gráfico 1 o total de participações atingiu as 130 autarquias o

que corresponde a uma percentagem total de 42% do total da população inquirida. No entanto,

das 130 participações 50 não responderam à totalidade das questões colocadas no inquérito.

Desse modo fazem parte da nossa análise apenas os 80 inquéritos respondidos na totalidade o

que corresponde a uma percentagem 26% de participações da totalidade da população inquirida.

O número de respostas analisadas ultrapassa a amostra mínima pretendida (73), pelo que,

poderemos proceder à generalização para a população, uma vez que, era nosso objetivo fazer a


Pagina 37

análise por estrato, em função da dimensão do município. A Tabela 6 mostra a distribuição da

amostra por estrato.

Estratos População Amostra

mínima

Amostra

recolhida para

análise

Pequenos 179 42 43

Médios 106 25 28

Grandes 23 6 9

Total 308 73 80

Tabela 6 - Amostra mínima vs amostra recolhida


Página 38

Capítulo 4 – Análise dos dados recolhidos

Pagina 39

Capítulo 4 - Análise dos dados recolhidos

4.1 Características gerais

Tal como mostra a Tabela 7, verificou-se que as autarquias dos distritos de Viseu e de Santarém

foram os mais participativos com 10 e 8 participações, respetivamente. Em contrapartida, não

foi obtida qualquer resposta das autarquias de Bragança e de Castelo Branco.

Quanto ao peso da participação, por estrato populacional, verifica-se que a maior taxa de

participação de autarquias grandes é verificada nos distritos de Braga, Lisboa e Santarém, com

22% de participação. De seguida, verifica-se uma percentagem de participação 18% (autarquias

pequenas) e de 19% (autarquias médias), que corresponde à Autarquia de Viseu e de Santarém,

respetivamente.

Distrito Pequenos Médios Grandes Total

Freq. Peso % Freq. Peso % Freq. Peso % Freq. Peso %

Aveiro 2 5% 1 4% 1 11% 4 5%

Beja 4 9% 0 0% 0 0% 4 5%

Braga 1 2% 2 7% 2 22% 5 6%

Bragança 0 0% 0 0% 0 0% 0 0%

Castelo Branco 0 0% 0 0% 0 0% 0 0%

Coimbra 0 0% 1 4% 1 11% 2 3%

Évora 4 9% 1 4% 0 0% 5 6%

Faro 2 5% 3 11% 0 0% 5 6%

Guarda 3 7% 1 4% 0 0% 4 5%

Leiria 2 5% 2 7% 0 0% 4 5%

Lisboa 1 2% 1 4% 2 22% 4 5%

Portalegre 3 7% 0 0% 0 0% 3 4%

Porto 0 0% 3 11% 2 22% 5 6%

Santarém 3 7% 5 18% 0 0% 8 10%

Setúbal 0 0% 2 7% 1 11% 3 4%

Viana do Castelo 2 5% 1 4% 0 0% 3 4%

Vila Real 4 9% 1 4% 0 0% 5 6%

Viseu 8 19% 2 7% 0 0% 10 13%

Açores 3 7% 0 0% 0 0% 3 4%

Madeira 1 2% 2 7% 0 0% 3 4%

Total Geral 43 100% 28 100% 9 100% 80 100%

Tabela 7 – Distribuição amostral das autarquias por distrito e estrato


Página 40

4.2 Análise estatística dos dados

A primeira questão do inquérito prende-se com a identificação da Autarquia pois, desta forma,

permite-nos uma clara identificação das mesmas e a questão seguinte solicita a identificação do

cargo/posição que o respondente exerce na Autarquia.

Verificamos que o preenchimento do inquérito foi efetuado por elementos que exercem as

diversas categorias profissionais, ou seja, Gestores/Diretores (30%), Técnico Superior (49%) e

Assistentes Técnicos (21%). Conforme consta na Tabela 8, é no cargo intermédio - Técnico

Superior – que se verifica a maior percentagem de respostas, no total de 49%.

Tabela 8 - Identificação do cargo dos respondentes

As diferenças de cargos/posições dos diversos elementos poderá, de alguma forma, ter

influenciado as respostas obtidas nos inquéritos, visto que, a perceção do processo e o

conhecimento da sua implementação poderá apresentar variações de acordo com o posto que

ocupa dentro da Autarquia.

4.2.1 Grupo I – “Recursos Humanos (RH) a desempenhar tarefas na área da

contratação pública”

4.2.1.1 Observação dos dados recolhidos (Grupo I)

Nem todas as entidades públicas usufruem de condições (estruturais, humanas, económicas)

para a existência de um departamento exclusivo de contratação pública e, consequentemente,

alguns colaboradores desempenham, cumulativamente, outras tarefas para além das inerentes

aos contratos públicos, nomeadamente, contabilidade, ou outras. Nesse sentido, o objetivo deste

grupo de questões prende-se em saber, por um lado, qual a tipificação dos RH afetos à

contratação pública e, por outro lado, saber se houve necessidade de reestruturação do pessoal a

desempenhar funções nessa área, face às novas exigências do CCP. As questões 3, 4, 5 e 6

solicitam informação para esclarecimento desses constrangimentos, conforme se descreve

abaixo.

Relativamente ao número de colaboradores internos (questão 3) foi referido por 24% dos

inquiridos que não existem colaboradores internos a desempenhar tarefas exclusivas à

Freq. %

Gestor / Director 24 30%

Técnico Superior 39 49%

Assistente Técnico 17 21%

Total 80 100%


Pagina 41

contratação pública e os restantes inquiridos (76%), afirmam existir mais que um elemento. Por

outro lado, 90% dos inquiridos referiram existir mais de 1 elemento a desempenhar outras

tarefas para além das inerentes à contratação pública e apenas 10% refere não existir qualquer

elemento (vide Tabela 9).

Tabela 9 – Número de colaboradores internos a desempenhar tarefas na contratação pública

Em relação ao número de colaboradores internos a desempenhar tarefas na área da contratação

pública, por categoria (questão 4), observa-se na Tabela 10 que as maiores percentagens

encontram-se no cargo de Gestor / Dirigente com uma percentagem de 50% na resposta em 1

elemento, de seguida os Técnicos Superiores que apresentam 30% de respostas que afirmam

igualmente existir apenas 1 elemento e, por fim, os Assistentes Técnicos com 33% de respostas

que afirmam existir 2 elementos. Quando somamos o número de colaboradores por categoria

profissional, verificamos que as tarefas executadas nesta área são, maioritariamente,

desempenhadas por Assistentes Técnicos com 94% de respostas entre 1 e >10 elementos.

Tabela 10 - Número de colaboradores internos por categoria

No que respeita ao número de colaboradores externos (outsourcing e trabalho temporário, por

exemplo), questão 5, foi salientado por 94% dos inquiridos que não existem colaboradores

externos a desempenhar tarefas exclusivas à contratação pública. Da mesma forma, 82%

afirmam igualmente não existir quaisquer elementos externos a desempenhar outras tarefas,

conforme Tabela 11.

Q. 3 - Indique o número de

colaboradores internos0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 >10 Total

A desempenhar tarefas exclusivas à

contratação pública24% 10% 16% 15% 11% 3% 3% 1% 5% 0% 3% 10% 100%

A desempenhar outras tarefas para além

das inerentes à contratação pública10% 14% 13% 15% 10% 1% 6% 1% 1% 3% 3% 24% 100%

Q. 4 - Indique o número de colaboradores internos

a desempenhar tarefas na área da contratação

pública, por categoria

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 >10 Total

Gestor / Dirigente 30% 50% 4% 6% 4% 1% 0% 1% 0% 0% 0% 4% 100%

Técnicos Superiores 16% 30% 23% 6% 8% 5% 1% 1% 4% 0% 0% 6% 100%

Assistentes Técnicos 6% 15% 33% 13% 11% 6% 1% 1% 3% 4% 0% 8% 100%


Página 42

Tabela 11 - Número de colaboradores externos

No Gráfico 2, mostramos os resultados obtidos na questão 6, “Com a entrada em vigor do

Código dos Contratos Públicos (CCP) e implementação de Plataformas Eletrónicas de

Contratação Pública (PECP), a Autarquia reestruturou os RH afetos às funções da contratação

pública?”. Verifica-se que 61%, do total de respondentes, afirmou não ter existido qualquer

reestruturação, face às funções de contratação pública. Os restantes elementos, 39%,

reestruturaram os RH por meio da redução, do aumento ou da requalificação. De salientar ainda

que, nenhuma das autarquias recorreu à contratação de pessoal externo.

Gráfico 2 - Reestruturação dos RH face às funções da contratação pública

4.2.1.2 Análise crítica dos dados recolhidos (grupo I)

Relativamente à análise deste grupo, na gestão dos RH, verificamos que a simplificação dos

processos aquisitivos, prevista no CCP, poderá ter permitido a libertação de elementos

responsáveis pela contratação pública para o desempenho de outras funções. Visto que, verifica-

se uma maior percentagem de respostas quanto ao número de colaboradores a desempenhar

outras tarefas para além das inerentes à contratação pública (90%), em contrapartida do número

de respostas quanto aos colaboradores a desempenhar tarefas exclusivas à contratação pública

(76%).

Relativamente aos cargos dos colaboradores internos a desempenhar tarefas na área de

contratação pública, verificamos que os Assistentes Técnicos são os elementos que mais

executam tarefas na área da contratação pública. Por essa razão pensamos que a maior

percentagem de trabalho desenvolvido nesta área é de natureza administrativa e em menor

percentagem o trabalho especializado/qualificado.

Q. 5 - Indique o número de

colaboradores externos0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 >10 Total

A desempenhar tarefas exclusivas à

contratação pública94% 3% 1% 1% 1% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 100%

A desempenhar outras tarefas para além

das inerentes à contratação pública82% 6% 4% 0% 1% 0% 0% 0% 0% 0% 1% 5% 100%


Pagina 43

Quanto à existência de colaboradores externos, uma grande percentagem de autarquias afirma

não existir quaisquer elementos a desempenhar funções na área da contratação pública.

Entendemos que, na maioria das autarquias, o número de colaboradores internos existentes foi

suficiente para responder às necessidades dos procedimentos da contratação pública.

Relativamente à reestruturação de RH, obtivemos uma percentagem de 61% de respondentes

que afirmam não ter existido reestruturação.

Do conjunto de respostas obtidas neste grupo, concluímos que não terá existido ou não terá sido

significativo o aumento dos custos com pessoal, uma vez que, as tarefas executadas nesta área

são maioritariamente desempenhadas por Assistentes Técnicos, não existiu necessidade de

recorrer a serviços externos para desempenho das tarefas necessárias e a maioria das autarquias

não reestruturou os RH. Podemos ainda aferir que a maioria das autarquias conseguiu adaptar-se

às novas exigências do CCP com os RH existentes.

4.2.2 Grupo II – “Formação”

4.2.2.1 Observação dos dados recolhidos

A primeira questão deste grupo (questão 7) prende-se com a necessidade de saber se a

Autarquia desenvolveu esforços no sentido de formar os seus colaboradores na área da

contratação pública de 2008 a 2011. Assim, o Gráfico 3 mostra que 94% das autarquias

formaram os seus colaboradores nesta área, recorrendo, maioritariamente, à formação externa

(70%). Apenas 6% mencionaram não ter existido formação naquele período de tempo.

Gráfico 3 - Formação realizada de 2008 a 2011

Aos inquiridos que responderam positivamente à questão 7 (75 elementos), foi solicitada a

indicação do custo aproximado da formação realizada entre 2008 e 2011. O resultado médio

obtido ascende a 2.000 euros o que corresponde a uma média de 500 euros anuais. Podemos

verificar na Tabela 12 que os municípios pequenos registaram uma tendência de valores entre os

1.496 euros e 3.900 euros para os quatro anos.


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Valores

Dimensão dos municípios

Grandes Médios Pequenos Total

igual a zero 5 5 4 14

entre 100 e 1.000 1 8 15 24

entre 1.496 e 3.900 1 8 18 27

entre 4.000 e 7.000 5 3 8

igual a 10.000 1 1

igual a 25.800 1 1

Total 8 26 41 75

Tabela 12 – Número de respostas obtidas face aos valores de formação apresentados pelas autarquias

Quanto aos restantes elementos que responderam de forma negativa à questão 7 (5 elementos),

foi solicitada a indicação das razões da não realização de formação na área da contratação

pública. Pelo facto de se tratar de uma questão de escolha múltipla, obtivemos no total 7

respostas distribuídas da seguinte forma:

Tabela 13 - Razões da não realização de formação na área da contratação pública

Das várias opções referidas, conforme Tabela 13, foi apontada como a principal razão, a

adaptabilidade dos colaboradores, com 4 respostas. Duas autarquias afirmam não possuir

orçamento para formação nesta área e um elemento optou por especificar a razão da sua

resposta e que transcrevemos: “Frequência em ações de formação promovidas pela Direção

Regional de Administração Pública Local da Região autónoma da Madeira e pela Associação de

Municípios da Região Autónoma da Madeira”.

4.2.2.2 Análise crítica dos dados recolhidos (grupo II)

Dos dados recolhidos é possível verificar que existiu preocupação, por parte da gestão de topo,

em aumentar o know-how dos seus colaboradores para um melhor desempenho e eficiência das

novas tarefas. O investimento realizado em formação poderá ter sido a melhor escolha para a

redução dos custos associados à contratação pública, visto que, permite a não contratação de

elementos externos, gerando uma poupança de custos. Quanto à média do custo de formação

Q. 9 - Indique as razões da não realização de formação na área

da contratação públicaFreq. %

A Autarquia não tem orçamento disponível para formação nesta área 2 40%

Pouca divulgação de formação por parte de entidades externas 0 0%

Os colaboradores adaptam-se às novas exigências decorrentes do

novo sistema de contratação pública4 80%

Outro (especifique) 1 20%

Total 7 140%


Pagina 45

realizada não é conclusiva, uma vez que, 14 autarquias responderam com o valor de 0 euros e

uma delas distingue-se pelo montante de 25.800 euros.

4.2.3 Grupo III – “Tipo de Procedimentos Concursais Adjudicados pela

Autarquia”


Neste grupo, são colocadas 5 questões (da questão 10 à 15), no sentido de se saber a dimensão

dos procedimentos concursais, por Autarquia, colocados no mercado, que obtêm adjudicação e

os que não obtêm, assim como, as razões que levam à não adjudicação dos mesmos. Assim,

para responder à questão «Será que todos os procedimentos concursais colocados no mercado

são adjudicados?», formulamos a questão 10 onde se verifica que 50% responderam

afirmativamente e 50% negativamente.

Gráfico 4 – Percentagem de procedimentos colocados no mercado adjudicados e não adjudicados

Por estrato populacional podemos verificar que a maioria das respostas positivas são de

autarquias de pequena dimensão e as respostas negativas das de média dimensão, conforme se

pode verificar pela análise da Tabela 14. Este resultado parece-nos lógico, visto que, as

autarquias pequenas terão procedimentos mais simples na sua execução, ou seja com tipologias

mais simples para além de que o número de procedimentos será em menor número.

Q. 10 - Todos os procedimentos concursais colocados no mercado são adjudicados?

Dimensão dos Municípios Sim Não Total

Grandes 3% 9% 11%

Médios 13% 23% 35%

Pequenos 35% 19% 54%

Total 50% 50% 100%

Tabela 14 – Percentagem de procedimentos colocados no mercado adjudicados e não adjudicados por

estrato populacional

De seguida, questiona-se a dimensão de procedimentos concursais colocados no mercado e

adjudicados, por tipo de procedimento. Verificamos, no conjunto das questões 11 e 12, que o

procedimento concluído com maior relevância é o concurso por ajuste direto com uma média de


Página 46

1.143 concursos por Autarquia. O Concurso Público apresenta-se em segundo lugar com uma

média de 15 concursos por Autarquia. Os referidos valores apresentam-se na Tabela 15.

Tabela 15 - Média anual de procedimentos adjudicados

No que toca à média anual de procedimentos concursais colocados no mercado e não

adjudicados (questão 13) é, mais uma vez, o ajuste direto que apresenta o maior número de não

adjudicações, ou seja, 11 processos por Autarquia (vide Tabela 16). O concurso público

apresenta uma média de 3 procedimentos. Os restantes tipos de procedimentos apresentam uma

média nula.

Tabela 16 - Média anual de procedimentos não adjudicados

Dos resultados constantes nas tabelas 15 e 16, não foram tidos em consideração os dados de

duas autarquias visto que, apresentavam incoerências nas suas respostas.

Relativamente à indicação das razões que deram origem à não adjudicação, são apontadas na

questão 14 as situações legais do CCP, nomeadamente as constantes nos artigos:

n.º 1 do artigo 79.º - causas de não adjudicação;

n.º 1 do artigo 86.º - não apresentação de documentos de habilitação;

n.º 1 do artigo 105.º – não outorga do contrato.

Q. 11 e 12 - Indique, aproximadamente, a média anual de

procedimentos concursais adjudicados pela Autarquia

∑ valores

apresentados

N.º de

respostasMédia

Ajuste direto ("normal" e simplificado) 90.278 79 1.143

Concurso público (nacional, internacional e urgente) 1.156 76 15

Concurso limitado por prévia qualificação 34 57 1

Procedimento de negociação 4 55 0

Diálogo concorrencial 4 55 0

Aquisições ao abrigo de acordos-quadro 82 60 1

Total 91.558 382 240

Q. 13 - Indique, aproximadamente, a média anual de

procedimentos concursais não adjudicados pela Autarquia

∑ valores

apresentados

N.º de

respostasMédia

Ajuste direto ("normal" e simplificado) 415 39 11

Concurso público (nacional, internacional e urgente) 88 34 3

Concurso limitado por prévia qualificação 0 28 0

Procedimento de negociação 0 28 0

Diálogo concorrencial 0 28 0

Aquisições ao abrigo de acordos-quadro 2 28 0

Total 505 185 3


Pagina 47

Tratando-se de uma questão de escolha múltipla, dos quarenta respondentes, obtivemos 104

respostas, onde são apontadas como principais razões de não adjudicação a opção “nenhum

candidato se haja apresentado ou nenhum concorrente haja apresentado proposta” com 80% de

respostas e “todas as candidaturas ou todas as propostas tenham sido excluídas” com 73% de

respostas apresentadas, conforme Tabela 17.

Tabela 17 - Razões da não adjudicação de procedimentos concursais

4.2.3.2 Análise crítica dos dados recolhidos (grupo III)

Da análise dos resultados deste grupo de questões, verifica-se que metade dos respondentes

afirmam concluir todos os processos colocados no mercado e a outra metade afirma justamente

o contrário.

Relativamente à média anual de procedimentos concursais verifica-se que em qualquer das

situações o ajuste direto é o procedimento concursal mais frequente sendo depois o concurso

público.

Quanto às razões mais apontadas como factos da não adjudicação de procedimentos concursais,

verificamos que estas se relacionam com os candidatos / concorrentes e respetivas propostas de

candidatura. Devido à elevada percentagem de respostas, seria interessante a realização de um

estudo sobre a origem destas situações, tendo em conta que o CCP pretende estimular o

mercado concorrencial, com base na inovação, informação, conhecimento e transparência.

Q. 14 - Situações que deram origem à não adjudicação Artº do

CCPFreq. %

Nenhum candidato se haja apresentado ou nenhum concorrente haja apresentado

propostaArtº 79 32 80%

Todas as candidaturas ou todas as propostas tenham sido excluídas Artº 79 29 73%

Por circunstâncias imprevistas, tenha sido necessário alterar aspetos fundamentais das

peças do procedimento após o termo do prazo fixado para a apresentação das propostasArtº 79 17 43%

Circunstâncias supervenientes ao termo do prazo fixado para a apresentação das

propostas, relativas aos pressupostos da decisão de contratar, o justifiquemArtº 79 9 23%

No procedimento de ajuste direto em que só tenha sido convidada uma entidade e não

tenha sido fixado preço base no caderno de encargos, o preço contratual seja

manifestamente desproporcionado

Artº 79 3 8%

No procedimento de diálogo concorrencial, nenhuma das soluções apresentadas

satisfaça as necessidades e as exigências da entidade adjudicanteArtº 79 1 3%

Caducidade da adjudicação por motivos de não apresentação de documentos de

habilitaçãoArtº 86 10 25%

Caducidade da adjudicação por motivos de não outorga do contrato Artº 105 3 8%

Total 104 263%


Página 48

4.2.4 Grupo IV – “Plataformas Eletrónicas de Contratação Pública (PECP)”


Neste grupo é colocado um maior número de questões, no total de 8. A primeira questão

(questão 15) encontra-se relacionada com o ano da implementação das plataformas eletrónicas

para aquisições nas autarquias. Assim, na visualização do Gráfico 5, 50% dos inquiridos

afirmam terem sido implementadas no ano de 2009, as plataformas eletrónicas para aquisições,

o que podemos considerar natural visto que a própria Lei assim o exigia. De referir que 38%

responderam que as referidas plataformas foram implementadas no ano de 2008.

Contrariamente ao que a Lei exigia, verifica-se que 12% das autarquias implementaram

plataformas eletrónicas após 2009 (9% em 2010 e 3% posteriormente)

Gráfico 5 - Ano de adoção de plataformas eletrónicas nas autarquias

Com as respostas da questão 16, verificamos que a plataforma eletrónica mais utilizada pelas

autarquias é, segundo os inquiridos, a Gatewit, foram desta opinião cerca de 41% dos elementos

respondentes. A VortalGov representa 39% da escolha das autarquias e a bizGov 15%. As

restantes plataformas apresentam percentagens inferiores a 10% ou nula. (Tabela 18).

Salientamos, por outro lado que, segundo o número de respostas obtidas, seis autarquias

utilizam mais que uma plataforma.

Q. 16 - Quais as plataformas eletrónicas

utilizadas pela Autarquia? Freq. %

acinGov 4 5%

anoGov 5 6%

comprasgov.forumb2b.com 0 0%

gatewit 33 41%

infosistemas DL - Compras AP 1 1%

tradeforum 0 0%

bizGov 12 15%

VortalGov 31 39%

Outro (especifique) 0 0%

Total 86 108%

Tabela 18 - Plataformas eletrónicas utilizadas pelas autarquias


Pagina 49

Seguiu-se uma questão relacionada com a aquisição de novos sistemas tecnológicos para

implementação das PECP (questão 17), tendo-se observado que 55% dos inquiridos

responderam não ter adquirido novos sistemas tecnológicos. Os restantes inquiridos

responderam afirmativamente, ou seja, 20% adquiriram software; 7% hardware e 18%

afirmaram que realizaram investimento conjuntamente em hardware e em software, como se

observa no Gráfico 6.

Gráfico 6 - Aquisição de novos sistemas tecnológicos para implementação das PECP

Na questão 18 verificamos que todos os respondentes se encontram em concordância quanto à

importância do uso das plataformas eletrónicas. A maioria, (46%), considera-as “muito

importante” mas, se adicionarmos a resposta “extremamente importante” e “moderadamente

importante”, atingimos a totalidade das respostas, 100% (Tabela 19).

Q. 18 - Considera o uso das PECP: Freq. %

Extremamente importante 22 28%

Muito importante 37 46%

Moderadamente importante 21 26%

Pouco importante 0 0%

Nada importante 0 0%

Total 80 100%

Tabela 19 - Importância do uso das plataformas eletrónicas

Com a questão 19 pretende-se saber em que medida os novos meios tecnológicos para a

contratação pública favoreceram os processos de funcionamento das autarquias, tal como é

previsto no CCP. Ou seja, na simplificação, na burocracia, na informação, rapidez, justiça e

clareza dos processos e decisões e eficiência.

No geral dos resultados obtidos, conforme Tabela 20, verificamos que prevalece a opinião de que

os novos meios tecnológicos para a contratação pública “favoreceu muito” os processos de

funcionamento das autarquias. Da análise da Tabela 20, a eficiência foi o fator considerado mais

importante pelos inquiridos, atingindo 50% de respostas “favoreceu muito” e 35% de respostas

“favoreceu significativamente”. Outro fator que se destacou foi a “Rapidez (ex: tempo de


Página 50

execução das diferentes etapas) ” com 46% de respostas, pois consideram que “favoreceu

muito” os processos de funcionamento da organização.

Tabela 20 – De que forma os novos meios tecnológicos favoreceram os processos de funcionamento das

autarquias

Quanto aos impactos da adoção das PECP nas autarquias (questão 20), verificamos, através da

análise da tabela 21, que é no ponto médio da escala “nem reduziu nem aumentou” que se

encontra a maior percentagem das respostas, com particular ênfase na “qualidade dos bens e

serviços” com 64% de respostas; “apresentação de propostas competitivas devido ao incremento

da concorrência entre fornecedores”, com 50% de respostas e “passagem de pasta de um

procedimento de um responsável para outro”, com 48% de respostas.

De salientar que obtivemos respostas acima dos 50% se satisfação manifestadas por “aumentou

muito” e “aumentou significativamente” nos impactos com: segurança de informação;

informação sobre o ciclo de vida dos procedimentos; transferência de informação e

documentação; transparência; capacidade de auditabilidade dos procedimentos de aquisição e

entrada de novos agentes económicos no sistema público aquisitivo.

Verificamos também como fator positivo a redução de custos administrativos com 50% de

respostas das opções “reduziu muito” e “reduziu pouco”. Em menor percentagem encontra-se o

tempo utilizado na preparação e acompanhamento dos procedimentos, com 40% de respostas.

não favoreceu

nada

favoreceu

pouco

favoreceu

mais ou menos

favoreceu

muito

favoreceu

significativa/Total

Simplificação 5% 11% 26% 44% 14% 100%

Burocracia 6% 8% 31% 35% 20% 100%

Informação 3% 9% 29% 43% 18% 100%

Rapidez 0% 8% 35% 46% 11% 100%

Justiça e clareza 8% 11% 19% 34% 29% 100%

Eficiência 0% 5% 10% 50% 35% 100%

Total 21% 51% 150% 251% 126%

Q.19 - Em que medida os novos meios tecnológicos para a contratação pública favoreceram

os processos de funcionamento da organização


Pagina 51

Tabela 21 – Impactos da adoção das PECP nas autarquias

O Gráfico 7 apresenta os resultados obtidos da questão 21 onde verificamos que 89% dos

respondentes afirmam não existir dificuldades na utilização das plataformas e apenas 11%

sentem dificuldades na sua utilização.

Gráfico 7 – Dificuldades na utilização das PECP

Conforme consta da Tabela 22, dos 11% dos respondentes (9 elementos) justificam as suas

respostas na questão 22, onde se verifica que das dificuldades apresentadas a que reuniu mais

consenso foi “Sistemas de workflow (fluxos de trabalho) rígidos e pouco amigáveis”, com 56%

de respostas. Para além destes resultados, dois dos respondentes apresentaram as suas opiniões

por escrito e que se transcrevem:

“A plataforma não permite qualquer tipo de "erro" do utilizador. Não é suficientemente

clara e segura sobre os passos a efetuar desde o início até ao fim de um procedimento”.

reduziu

muito

reduziu

pouco

nem reduziu

nem

aumentou

aumentou

muito

aumentou

significativa/Total

Apresentação de propostas competitivas devido ao

incremento da concorrência entre fornecedores 1% 8% 50% 34% 8% 100%

Tempo utilizado na preparação e acompanhamento

dos procedimentos 9% 31% 34% 19% 8% 100%

Custos administrativos 20% 30% 29% 14% 8% 100%

Segurança de informação 0% 3% 21% 49% 28% 100%

Transparência 0% 3% 40% 26% 31% 100%

Capacidade de auditabilidade dos procedimentos

de aquisição 0% 1% 41% 40% 18% 100%

Informação sobre o ciclo de vida dos

procedimentos 0% 3% 30% 50% 18% 100%

Passagem de pasta de um procedimento de um

responsável para outro 4% 5% 48% 31% 13% 100%

Transferência de informação e documentação 4% 4% 26% 45% 21% 100%

Entrada de novos agentes económicos no sistema

público aquisitivo 1% 4% 44% 39% 13% 100%

Qualidade dos bens e serviços 1% 1% 64% 25% 9% 100%

Total 40% 91% 426% 371% 171%

Q. 20 - Quais os impactos da adoção das PECP na sua Autarquia?


Página 52

“Dificuldade por parte das entidades (convidadas ou não) em colocar documentação na

Plataforma”.

Tabela 22 - Dificuldades atuais na utilização das plataformas eletrónicas

4.2.4.2 Análise crítica dos dados recolhidos (grupo IV)

Da análise efetuada neste grupo de questões, constata-se que 38% das autarquias tomaram uma

posição “inovadora” quanto à aplicação e utilização das plataformas eletrónicas. Em

contrapartida, cerca de 12% foram mais “resistentes” adotando-as posteriormente a 2009. As

plataformas mais comuns na utilização dos seus serviços são a Gatewit e a VoltalGov.

Verificou-se que a maioria das autarquias não adquiriram novos sistemas tecnológicos para

implementação das PECP (55%) já as restantes autarquias tiveram que os adquirir.

Extrapolando para o universo da população podemos considerar que os custos na aquisição de

sistemas tecnológicos terão sido de algum impacto visto que a obtenção de resultados da

amostra apresentam-se muito próximos.

A importância atribuída pelos próprios colaboradores das autarquias é, também ela, uma questão

muito importante para a análise da eficiência e eficácia da implementação das PECP, não

fossem estes os utilizadores diretos do programa. Todos os inquiridos responderam de forma

positiva quanto ao seu impacto, considerando a sua utilização muito importante, extremamente

importante e moderadamente importante. Podemos, por essa razão, afirmar que a

implementação do programa muito acrescentou, de forma positiva, ao processo da contratação

pública.

Podemos, ainda, considerar a sua utilização quase que intuitiva e muito rápida, tendo os

inquiridos realçado a sua eficiência, simplificação e rapidez no tempo de execução de tarefas. A

adoção das PECP nas autarquias pretendia causar impacto na melhoria da celeridade dos

processos, bem como da “desburocratização” dos mesmos. Relativamente aos impactos

Q. 22 - Assinale quais as dificuldades atuais na utilização das plataformas Freq. %

Incompatibilidade técnica do sistema de informação da organização com o

sistema de informação da plataforma3 33%

Dificuldade na obtenção de assistência técnica 2 22%

Dificuldade na resolução de problemas via telefone 3 33%

Falta de formação adequada ao novo sistema 3 33%

Sistemas de workflow (fluxos de trabalho) rígidos e pouco amigáveis 5 56%

Outro (especifique) 2

Total 18 178%


Pagina 53

positivos das PECP destacam-se, na opinião dos inquiridos, os mais relevantes, nomeadamente,

o aumento da segurança da informação, a disponibilização de informação relativa ao ciclo de

vida dos procedimentos e transferência de informação e documentação.

Outro fator com uma considerável expressão positiva é a não existência de dificuldades no uso

das plataformas eletrónicas revelando um bom desempenho das suas tarefas.

4.2.5 Grupo V – “Custos”


Neste grupo é colocada uma única questão relacionada diretamente com os custos, no sentido de

se saber se os mesmos aumentaram, reduziram ou se mantiveram, nomeadamente, os

relacionados com RH, formação, economato, hardware e software. Os resultados obtidos para

esta questão encontram-se sistematizados na Tabela 23.

A maioria dos respondentes considera que os impactos em hardware (80%), RH (78%) e

formação (63%), não reduziram nem aumentaram. Quanto aos custos com software e respetivos

licenciamentos é verificado impacto no seu aumento, sendo essa a opinião de 50% dos

respondentes. É verificada também uma percentagem significativa da opinião que os custos não

aumentam nem reduziram (43%).

Ainda de acordo com a Tabela 23 verificamos que 39% e 36 % dos respondentes consideram,

respetivamente, que os custos com papel, economato e consumíveis de impressão “reduziram

muito” e “reduziram pouco”.

Tabela 23 – Impactos ao nível dos custos

4.2.5.2 Análise crítica dos dados recolhidos (grupo V)

No geral das respostas aqui apresentadas verifica-se que os custos, nas autarquias com a

implementação do CCP e das PECP, não apresentam resultados significativos na sua redução,

reduziu

muito

reduziu

pouco

não reduziu

nem aumentou

aumentou

muito

aumentou

significativa/Total

Recursos Humanos 4% 15% 78% 4% 0% 100%

Formação 0% 8% 63% 26% 4% 100%

Papel, economato e consumíveis de impressão 39% 36% 19% 5% 1% 100%

Hardware 3% 6% 80% 9% 3% 100%

Software e respetivos licenciamentos 0% 8% 43% 41% 9% 100%

Total 45% 73% 281% 85% 16%

Q. 23 - Com a implementação do CCP e das PECP, quais os impactos que considera existirem na sua Autarquia a

nível dos custos


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uma vez que a maioria dos respondentes afirmam não ter existido nem aumento nem redução de

custos.

Quanto às respostas positivas na redução de custos temos o economato o que podemos

considerar uma tendência normal, visto tratar-se de um dos objetivos a atingir com a

desmaterialização dos processos. Em contrapartida, de custos com Software e respetivos

licenciamentos aumentaram, provavelmente associado à aquisição e manutenção de licenças ou

outros equipamentos informáticos para utilização das plataformas eletrónicas.

4.2.6 Grupo VI – “Desmaterialização de Processos”


O CCP prevê a total desmaterialização da contratação pública, nesse sentido, foi criado um

grupo de questões relacionadas com esta temática. Neste grupo de questões, interrogamos qual a

atual situação da desmaterialização dos processos aquisitivos, ou seja, identificação das fases

que se encontram desmaterializadas e os impactos que as autarquias sentem com essas

mudanças.

O recurso à desmaterialização de processos é uma das medidas que tem repercussões na

diminuição de custos, no entanto, as vantagens deste recurso vão para além da redução de

custos, nomeadamente:

aumentos de eficiência e produtividade;

disponibilidade;12

segurança;13

obtenção de indicadores para otimização da gestão;

identificação clara da responsabilidade de cada interveniente;

“amigo do ambiente”;

espaço físico para arquivo;

rapidez no desenvolvimento dos processos de aquisição.

Tirando partido das vantagens acima enumeradas, apresentamos na Tabela 24 e na Tabela 25 os

resultados obtidos nas questões 24 e 25, respetivamente.

12 Disponibilização das peças do procedimento, bem como o envio e receção dos documentos que constituem as

candidaturas, as propostas e as soluções.

13 No sentido de que as tecnologias usadas sejam fiáveis, robustas e propiciadoras de procedimentos nos quais

participem e só tenham acesso as pessoas autorizadas.


Pagina 55

Através da análise da tabela 24, as fases dos processos aquisitivos com maior tendência para

uma total desmaterialização dos processos são a “divulgação da abertura do procedimento /

publicação do anúncio”, a reunir a opinião de 79% dos respondentes e a fase da “gestão do

procedimento de formação do contrato, incluindo processos de esclarecimento” que reuniu a

opinião de 69% dos respondentes.

Tabela 24 – Fases dos processos aquisitivos que se encontram totalmente desmaterializadas

Depois das fases de aquisição temos os impactos que consideram ter existido com a

desmaterialização dos processos. Destes, destacam-se 53% dos respondentes que são da opinião

que a “obtenção de indicadores para otimização da gestão” “nem reduziu nem aumentou”.

Também a “identificação clara da responsabilidade de cada interveniente” tem o consenso de

46% dos respondentes que referem ter “aumentado muito” (vide Tabela 25).

Tabela 25 – Impactos da desmaterialização de processos

Q. 24 - Quais as fases dos processos aquisitivos que se encontram

totalmente desmaterializadas na AutarquiaFreq. %

Inicio do procedimento com os documentos da área proponente 29 36%

Elaboração das peças do procedimento 26 33%

Divulgação da abertura do procedimento / publicação do anúncio 63 79%

Gestão do procedimento de formação do contrato, incluindo processos de

esclarecimento55 69%

Atividade de análise e avaliação de propostas (Júri) 34 43%

Adjudicação, notificação e anúncio 51 64%

Preparação e outorga do contrato 24 30%

Anúncio de execução 33 41%

Total 315 394%

reduziu

muito

reduziu

pouco

nem reduziu

nem

aumentou

aumentou

muito

aumentou

significativa/Total

Eficiência e produtividade 3% 3% 39% 44% 13% 100%

Custos de transações 16% 26% 43% 9% 6% 100%

Segurança 0% 3% 33% 41% 24% 100%

Obtenção de indicadores para otimização da gestão 0% 3% 53% 33% 13% 100%

Identificação clara da responsabilização de cada

interveniente0% 3% 35% 46% 16% 100%

“Amigo do ambiente” 0% 4% 35% 44% 18% 100%

Espaços físicos para arquivo 16% 13% 34% 25% 13% 100%

Aceleração dos processos de aquisição 3% 5% 44% 35% 14% 100%

Total 38% 58% 314% 276% 115%

Q.25 - Que impactos considera terem existido com a desmaterialização dos processos aquisitivos na sua Autarquia


Página 56

4.2.6.2 Análise crítica dos dados recolhidos (grupo VI)

Como já referimos, um dos grandes objetivos da implementação do CCP é a completa

desmaterialização dos processos. Assim, pelos resultados obtidos, averiguamos que as fases dos

processos onde se nota maior tendência desta medida é a divulgação da abertura do

procedimento/publicação do anúncio (79%) e a gestão do procedimento de formação do

contrato (69%), contudo, verifica-se que ainda não existe uma total desmaterialização dos

processos, uma vez que, nenhuma das fases apresenta 100% de respostas.

O impacto da desmaterialização dos processos foi outro dos itens em análise. Aqui destacam-se,

numa perspetiva positiva (aumentou muito e aumentou significativamente), com percentagens

acima dos 50%, a segurança, a identificação clara da responsabilização de cada interveniente, o

“amigo do ambiente” e a “eficiência e produtividade”. Os restantes impactos não reduziram nem

aumentaram.

Do conjunto das respostas obtidas neste gruo, concluímos que algumas autarquias têm tido um

papel ativo e inovador no que respeita à desmaterialização de processos, no entanto, ainda

existem algumas resistências e/ou dificuldades pois, parece ser difícil levar a cabo a total

desmaterialização. Tendo a desmaterialização impactos positivos, em várias vertentes,

pensamos ser de interesse, para um futuro trabalho a análise das carências, resistências ou

dificuldades subjacente à desmaterialização que têm impedido a total desmaterialização dos

processos ao longo dos tempos.

4.2.7 Observações finais recolhidas

4.2.7.1 Observações recolhidas

Por fim, a última questão do inquérito (questão 26), de preenchimento facultativo, teve como

propósito a exteriorização de qualquer observação/comentário que os respondentes entendessem

necessária e/ou útil. Assim, obtivemos 11 observações, das quais, transcrevemos as mais

pertinentes ao nosso estudo:

“O CCP contribuiu para a modernização do procedimento de contratação mas

provocou o aumento da burocracia e das formalidades a observar.”

“O procedimento só será totalmente desmaterializado quando todos os intervenientes

aderirem à utilização dos equipamentos informáticos, utilizando as plataformas

informáticas para efetuar informações, dar despachos e assinarem digitalmente, o que

nem sempre acontece, impedindo desta forma a otimização dos recursos informáticos”;


Pagina 57

“Nos municípios de pequena dimensão, a obrigatoriedade de utilização das PECP nos

Concursos Públicos, reduz o universo dos concorrentes locais. Os custos de utilização

da PECP são um fator desmobilizador.”

“Existem demasiadas alterações ao Código inicial, e quando o mesmo foi publicado

uma das intenções era uniformizar a legislação, que se encontrava dispersa. Em relação

às plataformas podiam tornar-se mais simples e mais rápidas, especialmente ao nível

das assinaturas eletrónicas e carregamento de ficheiros.”

“Não foram preenchidos os campos com os valores dado não nos ser possível. Quanto

às PECP são de fato uma mais-valia para as instituições públicas dado por se verificar

maior transparência e rigor nos procedimentos. São, no entanto, um limitador à

concorrência local, por dificuldades de manuseamento e por impossibilidade em

suportar os custos associados.”

“No essencial, as PECP não trouxeram uma verdadeira desmaterialização dos processos

aquisitivos. Tal, só será possível quando as mesmas permitirem integração com os ERP

(Enterprise Resource Planning) e com os sistemas de Gestão Documental

implementados nas autarquias. Relativamente, às questões dos RH esclareço que no

município a contratação encontra-se repartida por duas divisões: Empreitadas - Divisão

de Projetos e Empreitadas (3 colaboradores envolvidos - Chefe Divisão, 1 técnico

superior e 1 coordenadora técnica); Aquisição de bens e serviços Divisão Financeira -

Aprovisionamento (2 colaboradores envolvidos: Chefe Divisão e 1 coordenadora

técnica).”

“Na questão 21 não podemos considerar que nenhuma daquelas fases se encontra

totalmente desmaterializada uma vez que nem todos os procedimentos são efetuados em

plataforma eletrónica (e aqueles que não o são, são ainda efetuados integralmente em

suporte papel).”

“A cobrança de selos temporais é uma ferramenta usada pelas PECP e que pode afastar

os fornecedores (essencialmente as pequenas e médias empresas) da utilização das

Plataformas, o que seria muito prejudicial à evolução deste processo aquisitivo na

Administração Pública. Outra questão que cria problemas aos fornecedores

(essencialmente pequenas e médias empresas) são a diversidade de PECP existentes e

funcionamento das mesmas o que obriga as empresas a terem os recursos humanos bem

preparados.”

“Está a ser questionado por muitas entidades, a exigência das entidades detentoras das

Plataformas, na aquisição de selos temporais (TIMESTAMPS) e a sua consequente

limitação no número de utilizadores com poderes para aceder à referida Plataforma.”


Página 58

4.2.7.2 Análise das observações recolhidas

Tendo por base os comentários recebidos apresentamos a seguinte síntese dos aspetos

considerados negativos e/ou passíveis de melhoria:

os custos associados à utilização das PECP são desmotivadores e tornando-se um

limitador da concorrência;

reduz o universo de concorrentes locais;

poderiam tornar-se mais simples e mais rápidas, especialmente ao nível das assinaturas

eletrónicas e carregamento de ficheiros;

a verdadeira desmaterialização só será possível quando as mesmas permitirem a

integração com os ERP’s e com os sistemas de gestão documental;

a cobrança de selos temporais, pelas entidades que prestam serviços de plataformas,

pode afastar os fornecedores (especialmente as PME);

diversidade de PECP e funcionamento das mesmas obriga as empresas concorrentes a

terem RH bem preparados;

Na nossa opinião alguns dos pontos aqui referenciados poderão estar associados às situações

apontadas na questão 14, onde é questionada a razão da não adjudicação de procedimentos

concursais, pois uma das razões aí apontadas foi “nenhum candidato se haja apresentado ou

nenhum concorrente haja apresentado proposta” o que nos leva a pensar que algumas das

situações agora retratadas vão de encontro às respostas obtidas. Também a questão da

desmaterialização é aqui tratada como um ponto a melhorar.

4.3 Conclusão da análise dos dados

A análise das respostas obtidas ao questionário parece indicar que o processo de contratação

pública com base no CCP e PECP, encontra-se implementado e em funcionamento nas

autarquias, maioritariamente, entre 2008 e 2009. No entanto, verificou-se que algumas

autarquias efetuaram a sua implementação após 2009 (12%).

Os utilizadores das plataformas consideram que estas são de fácil interatividade e acrescentam

celeridade ao processo, verificando-se uma maior rapidez e clareza do processo, tal como se

pretendia com a sua implementação.

Por outro lado, os custos associados à implementação do CCP nem sempre são claros. Se, por

um lado, não foi necessária a contratação de elementos externos para o desenvolvimento de

tarefas na área da contratação pública, por outro lado, foi necessária a contratação de entidades

externas para a formação dos colaboradores. Assim como, se por um lado, os custos de


Pagina 59

economato reduziram, por outro lado, o investimento em Software e seus licenciamentos

aumentaram.

Não obstante, a eficiência, a simplificação e a redução do tempo necessário para a execução de

tarefas de procedimentos concursais, foram tão acentuadas que a maioria das autarquias não

considerou necessária a contratação nem a reestruturação dos RH para a execução de tarefas

nessa área.

Quanto aos impactos da desmaterialização considerados mais significativos encontram-se a

segurança, o aumento da responsabilização clara de cada interveniente no processo, “amiga do

ambiente” e o aumento da eficiência e da produtividade.

Verifica-se, de forma geral, que a implementação dos novos métodos de processos aquisitivos,

aqui discutidos, foram bem sucedidos, na medida em que a sua utilização é permanente e

responde às expetativas inicialmente previstas no CCP. Contudo, salienta-se, por um lado, que

os impactos da redução da despesa pública nas autarquias não são consideráveis e, por outro

lado, ainda se verificam algumas carências no que respeita à desmaterialização total dos

processos aquisitivos. Importa acompanhar todo o processo, bem como, alargar a pesquisa a

outras entidades de modo a conhecer a realidade de país nesta matéria, averiguando as

carências, resistências e ou dificuldades propondo um plano de formação para a melhoria da

eficiência e eficácia dos processos.


Página 60

Capítulo 5 – Conclusão, limitações e propostas de trabalhos futuros

Pagina 61

Capítulo 5 – Conclusão, limitações e propostas de trabalhos

futuros

5.1 Conclusão

No presente trabalho abordamos a temática relativa aos SI, à despesa pública e seu controlo, ao

CCP e às PECP, assim como, a relação dos SI com a despesa pública.

Os SI assumem cada vez mais um papel de extrema importância no sucesso de uma organização

e da sociedade em geral. No caso da AP, tendo em conta os diversos constrangimentos

orçamentais que se impõem na atualidade, é importante que seja portadora de sistemas

atualizados e adequados à informação que necessita de conhecer para que, dessa forma, tome as

decisões mais assertivas possível e, portanto, alcance potenciais benefícios em termos de

eficácia e de eficiência no controlo das despesas públicas.

Para o presente estudo, optamos pela realização de um inquérito dirigido às autarquias locais,

tendo como finalidade a análise dos impactos da implementação do CCP e das PECP, quanto à

desmaterialização de processos e controlo da despesa pública. Neste processo, pretendia-se dar

respostas às nossas questões de investigação que agora nos encontramos em condições de

responder:

1. “Passados quatro anos de vigência do CCP, qual a opinião dos utilizadores destes

serviços no âmbito da implementação das regras aplicadas?”

Em resposta a esta questão temos os dados da questão 18 do inquérito que mostra o grau de

importância que os inquiridos atribuíram às PECP. Todos os respondentes consideram a sua

utilização muito importante, extremamente importante e moderadamente importante. Temos

também a questão 19, onde podemos aferir existir um grau de satisfação bastante positivo tendo

em conta que foram apresentadas percentagens superiores a 55% relativamente ao

favorecimento que as plataformas eletrónicas atribuíram aos processos de funcionamento das

autarquias. Com estes resultados podemos afirmar que a implementação do CCP, bem como das

plataformas eletrónicas, foi bem sucedida e que muito acrescentou ao processo da contratação

pública eletrónica. Podemos, ainda, considerar que a sua utilização é quase que intuitiva e muito

rápida, tendo os inquiridos realçado a sua eficiência, simplificação e rapidez no tempo de

execução de tarefas. Outro ponto onde se verifica uma manifesta satisfação, quanto à utilização

das PECP, é a alta percentagem de respostas de inexistência de dificuldades com o seu uso

(89% de respostas).


Página 62

Afirmamos, portanto, que passados quatro anos de vigência do CCP a opinião dos utilizadores

destes serviços no âmbito da implementação das regras aplicadas é bastante positiva.

2. “Quais as alterações/modificações verificadas nas autarquias a nível de reestruturação

dos recursos humanos e na aquisição de equipamento informático?”

Relativamente à vertente RH, apuramos, através da questão 6 do inquérito, que a maioria das

autarquias não necessitou de reestruturar os RH afetos à área aqui tratada (61%) e as restantes

autarquias afirmam ter existido reestruturação a três níveis: requalificação dos seus

colaboradores, aumento do número de colaboradores e diminuição do número de colaboradores.

Além desses aspetos, verificamos que nenhuma das autarquias recorreu à contratação de

elementos externos. Verificamos também, pelos dados da questão 3, que a maioria dos

colaboradores internos desempenha outras tarefas para além das previstas nesta área. Essas

tarefas são desempenhadas maioritariamente por Assistentes Técnicos (questão 4), o que

significa que a maior percentagem de trabalho desenvolvido nesta área é de natureza

administrativa e em menor percentagem o trabalho especializado/qualificado. Em suma, pelo

conjunto de dados obtidos nas questões referidas anteriormente e face ao exposto, podemos

afirmar que as autarquias conseguiram adaptar-se e responder às novas exigências do CCP com

os RH existentes, não sendo necessário realizar grandes alterações na gestão dos RH, na área da

contratação pública.

No que se refere ao investimento em equipamento informático verificamos, pelas respostas da

questão 17, que a maior percentagem dessa informação é negativa (55%). Ou seja, afirmam não

ter existido aquisições em novos equipamentos tecnológicos. Contudo, as respostas positivas

também são significativas (45%). A questão 23 aborda os impactos a nível dos custos e, dentro

denta temática, constatamos que, quanto ao hardware os custos não aumentaram nem reduziram

(80%) mas, os custos com o software e respetivos licenciamentos encontra-se mais dividido

quanto ao seu aumento (50%) e em não reduziu nem aumentou (43%). Pensamos que a

percentagem de aquisição de equipamentos informáticos seja mais significativa quando

extrapolada para o universo da população, visto que, todas as autarquias tiveram que recorrer

pelo menos aos sistemas informáticos permitindo a utilização das plataformas, assim como à

sua manutenção.

3. “Haverá uma desmaterialização total desses processos nas entidades adjudicatárias?”

Não, de facto ainda não existe uma desmaterialização total desses processos nas entidades

adjudicatárias.


Pagina 63

Afirmamos essa resposta com base na questão 24, onde verificamos que nenhuma das

autarquias apresenta uma total desmaterialização dos processos aquisitivos pois, em nenhuma

das fases inerente a esses processos, foi mostrada uma evidência de 100%. Além disso, a total

desmaterialização só seria possível com todas as fases desmaterializadas o que não se verifica.

Contudo, as fases com maior percentagem de desmaterialização são: “a divulgação da abertura

do procedimento / publicação do anúncio” (79%) e “gestão do procedimento de formação do

contrato, incluindo processos de esclarecimento” (69%).

4. “Como se encontra atualmente a desmaterialização dos processos aquisitivos nas

Autarquias?”

Com algumas resistências e ou dificuldades. Após quatro anos de vigência do CCP ainda existe

um longo caminho a percorrer nesta matéria. Dos dados recolhidos, a desmaterialização é

destacada pelos impactos positivos que tem proporcionado nas autarquias, ou seja, na questão

25 do inquérito verificamos que no conjunto dos impactos “aumentou muito” e “aumentou

significativamente” apresentam percentagens superiores a 55% na segurança, na identificação

clara da responsabilização de cada interveniente, no “amigo do ambiente” e na eficiência e

produtividade. Não obstante, verificamos que a sua implementação ainda não é total, o que nos

leva a concluir que parece existir vontade de desmaterializar os processos mas o facto é que

parece ser difícil levar a cabo a total desmaterialização.

5. “Tendo o CCP como intuito particular a redução de custos, terá existido uma

efetivamente redução? “

Para ajudar na resposta a esta questão optamos por colocar no inquérito uma questão direta

quanto aos impactos sentidos nas autarquias a nível dos custos (questão 23). No entanto, de

forma a obtermos conclusões mais precisas relativamente aos resultados obtidos nesta temática,

optamos por relacionar cada item da questão 23 com outras questões do inquérito,

nomeadamente, todas as questões do grupo I e II, a questão 17 e 20 do grupo IV e a questão 25

do grupo VI. Verificamos as seguintes conclusões:

RH – parece não existiram custos significativos ou mesmo não aumentaram nem

reduziram;

formação – a grande maioria das autarquias apostou na formação dos seus

colaboradores, no entanto, os dados recolhidos para apuramento dos custos subjacentes

a esta formação não são conclusivos. Na questão 23 a maior percentagem de

respondentes afirma não ter reduzido nem ter aumentado. Do conjunto de dados

analisados, podemos concluir que existiu preocupação em dotar os colaboradores com


Página 64

know-how para um melhor desempenho e eficiência das novas tarefas mas, os custos de

formação não foram muito além dos que já eram praticados pelas autarquias;

papel, economato e consumíveis de impressão – os inquiridos confirmam uma redução

de custos desta natureza;

hardware – a maioria dos inquiridos refere não ter aumentado nem reduzido, o que nos

leva a crer que a grande maioria das autarquias já usufruía equipamento de hardware

aquando da implementação do CCP. Apenas 12 % das autarquias investiram neste tipo

de equipamento, portanto, concluímos que os custos em hardware não foram elevados.

software e respetivos licenciamentos – neste caso, verifica-se um aumento. Podemos

considerar esta tendência normal, visto que, a desmaterialização propícia poupanças no

economato mas, em contrapartida, eleva as despesas associada à aquisição e

manutenção de licenças ou outros equipamentos informáticos para utilização das

plataformas eletrónicas.

Do conjunto dos dados recolhidos, para o apuramento dos impactos nos custos, concluímos que

apenas no economato é bem evidente a sua redução. Já os equipamentos informáticos,

nomeadamente, software existe uma tendência para o seu aumento. Pensamos manter-se essa

tendência quando extrapolada para o universo da população alvo.

Em resposta ao problema formulado da presente Dissertação, “Com a implementação do CCP,

quais os impactos da desmaterialização dos processos no controlo e na redução de

despesas, nas Autarquias?”, concluímos que os SI têm vindo a assumir, ao longo do tempo,

um lugar de relevo na Administração Pública Local no que se refere ao desenvolvimento das

suas atividades e na prestação de serviços. As TIC e os SI permitem a agilização e a celeridade

de processos e procedimentos e, consequentemente, a desmaterialização dos processos.

Reconhece-se um esforço efetivo para a melhoria da gestão pública.

Nas autarquias, a utilização de sistemas de informação para a contratação pública eletrónica,

encontra-se em permanente funcionamento e satisfaz a os requisitos propostos no CCP.

Podemos considerar que a implementação das medidas emanadas no CCP foram bem sucedidas,

tendo em consideração que os seus utilizadores reconhecem que os novos procedimentos

favorecem muito os processos de funcionamento das autarquias.

Foram claras as evidências demonstradas na eficiência das plataformas, assim como, a

disponibilização de informação a todos os intervenientes e uma maior clareza do processo. É

demonstrada também a simplificação dos procedimentos diminuindo a burocracia e, portanto,

uma maior celeridade e interatividade dos mesmos.


Pagina 65

Contudo, constatamos que a desmaterialização total dos processos aquisitivos ainda não é uma

realidade efetiva nas autarquias, isto é, a desmaterialização existe mas apenas em algumas fases

do processo. A desmaterialização total dos processos parece ser um processo mais lento e,

portanto, ficamos com a ideia que existem alguns pontos a melhorar a este nível, nas autarquias.

5.2 Limitações

Entendemos que o apuramento das causas da inexistência da desmaterialização total dos

processos aquisitivos nas autarquias tenha sido um ponto fraco do nosso estudo. Pois, em causa

poderão estar associados, entre outros, procedimentos de implementação de SI e ou TIC, assim

como, aspetos de controlo e de redução de despesa pública - temas que fazem parte desta

dissertação.

5.3 Propostas de trabalhos futuros

Verifica-se, com a implementação do CCP, uma efetiva melhoria na gestão dos processos

aquisitivos nas autarquias. Inclusive, algumas autarquias têm manifestado vontade de inovar no

que respeita à desmaterialização de processos, no entanto, e apesar dos impactos positivos

manifestados, parece existir algumas resistências e/ou dificuldades na desmaterialização total

dos processos.

Nas observações recolhidas do inquérito (questão 26) destacamos a opinião de dois inquiridos

que se manifestaram relativamente a esta temática. Um dos inquiridos refere que a

desmaterialização dos processos só será possível quando as plataformas eletrónicas permitirem

a integração com os ERP e com os sistemas de gestão documental implementados nas

autarquias. Outro dos inquiridos vai de encontro à mesma opinião. Ou seja, refere que os

procedimentos só serão totalmente desmaterializados quando todos os intervenientes aderirem à

utilização dos equipamentos informáticos, utilizando as plataformas informáticas para troca de

informações, para dar despachos e assinarem digitalmente, o que nem sempre acontece,

impedindo desta forma a otimização dos recursos informáticos.

Com estas informações, propomos a abordagem deste tema numa dissertação a fim de se saber

quais as efetivas causas da não desmaterialização total dos processos. No fundo, para responder

à questão “Quais as razões que impedem a desmaterialização total dos processos?”. Ainda nesta

temática propomos a realização de um estudo sobre a adoção da desmaterialização total dos

processos numa entidade pública a fim de se saber quais os impactos que poderão causar, assim

como, estimular a sua extensibilidade a todo o setor público.


Página 66

Outro tema que apresentamos para um eventual estudo, relaciona-se com as causas da não

adjudicação de procedimentos concursais colocados no mercado. Ou seja, na questão 14,

verificamos que as principais causas da não adjudicação de procedimentos incidem nos

candidatos/concorrentes e respetivas propostas de candidatura. Como forma de ser esclarecida

as causas destas situações propomos a realização de um estudo, tendo em conta que o CCP

pretende estimular o mercado concorrencial, com base na inovação, informação, conhecimento

e transparência.

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Pagina 67

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Anexo I – Inquérito remetido às Autarquias

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Page 1

Código dos Contratos Públicos (CCP) e Plataformas Eletrónicas deCódigo dos Contratos Públicos (CCP) e Plataformas Eletrónicas deCódigo dos Contratos Públicos (CCP) e Plataformas Eletrónicas deCódigo dos Contratos Públicos (CCP) e Plataformas Eletrónicas de

Inquérito no âmbito do desenvolvimento de um estudo de caso para a Dissertação de Mestrado sob a temática

“Sistemas de Informação e o Controlo da Despesa Pública”. Dentro desta temática, é nosso objetivo estudar em que

medida a implementação das plataformas eletrónicas de contratação pública nas Autarquias constitui um meio

efetivo de desmaterialização de processos e de controlo da despesa pública.

2. Indique o cargo que exerce na Autarquia

1. Identifique a Autarquia*

Câmara

Municipal de

*

Recursos Humanos (RH) a desempenhar tarefas na área da contrataç&...

3. Indique o número de colaboradores internos*0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 >10

A desempenhar tarefas exclusivas à contratação

pública

A desempenhar outras tarefas para além das

inerentes à contratação pública

4. Indique o número de colaboradores internos a desempenhar

tarefas na área da contratação publica, por categoria

*

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 >10

Gestor / Dirigente

Técnicos Superiores

Assistentes Técnicos

Gestor / Diretor

Técnico Superior

Assistente Técnico


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7. De 2008 a 2011, a Autarquia promoveu formação na área da contratação pública?

De 2008 a 2011, a Autarquia promoveu formação na área da contratação pública?

Sim, ...

5. Indique o número de colaboradores externos

(p. ex.: outsourcing, trabalho temporário)

*

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 >10

A desempenhar tarefas exclusivas à contratação

pública

A desempenhar outras tarefas para além das

inerentes à contratação pública

Recursos Humanos (RH) a desempenhar tarefas na área da contrataç&...

6. Com a entrada em vigor do Código dos Contratos Públicos

(CCP) e implementação de Plataformas Eletrónicas de Contratação

Pública (PECP), a Autarquia reestruturou os RH afetos às funções da

contratação pública?

*

Formação

*

Formação

Sim, reduziu o número de colaboradores internos

Sim, aumentou do número de colaboradores internos

Sim, requalificou os colaboradores internos

Sim, contratou pessoal externo

Não reestruturou

Sim, com formadores internos

Sim, com formadores externos

Sim, com formadores internos e externos

Não


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Page 3


8. Diga, aproximadamente, o custo de formação entre 2008 e 2011

De 2008 a 2011, a Autarquia promoveu formação na área da contratação pública?

Não

9. Indique as razões da não realização de formação na àrea da contratação pública

10. Todos os procedimentos concursais colocados no mercado são adjudicados?

Todos os procedimentos concursais colocados no mercado são adjudicados?

Sim

*Insira um valor arredondado à unidade

(p. ex . 35 87)

Formação

*

Tipo de procedimentos concursais adjudicados pela Autarquia

*


11. Indique, aproximadamente, a média anual de procedimentos

concursais adjudicados pela Autarquia

*

Ajuste direto ("normal" e simplificado)

Concurso público (nacional, internacional e urgente)

Concurso limitado por prévia qualificação

Procedimento de negociação

Diálogo concorrencial

Aquisições ao abrigo de acordos-quadro

A Autarquia não tem orçamento disponível para formação nesta área

Pouca divulgação de formação por parte de entidades externas

Os colaboradores adaptam-se às novas exigências decorrentes do novo sistema de contratação pública

Outro (especifique)

Sim

Não


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Todos os procedimentos concursais colocados no mercado são adjudicados?

Não



concursais adjudicados pela Autarquia

*








concursais não adjudicados pela Autarquia

*








Pagina 75

Page 5


15. Em que ano a Autarquia iniciou a utilização da(s) plataforma(s) eletrónicas para

aquisições?

14. Assinale as situações que deram origem à não adjudicação*

Plataformas Eletrónicas de Contratação Pública (PECP)

*

Nenhum candidato se haja apresentado ou nenhum concorrente haja apresentado proposta

Todas as candidaturas ou todas as propostas tenham sido excluídas

Por circunstâncias imprevistas, tenha sido necessário alterar aspectos fundamentais das peças do

procedimento após o termo do prazo fixado para a apresentação das propostas

Circunstâncias supervenientes ao termo do prazo fixado para a apresentação das propostas, relativas aos

pressupostos da decisão de contratar, o justifiquem

No procedimento de ajuste directo em que só tenha sido convidada uma entidade e não tenha sido

fixado preço base no caderno de encargos, o preço contratual seja manifestamente desproporcionado

No procedimento de diálogo concorrencial, nenhuma das soluções apresentadas satisfaça as

necessidades e as exigências da entidade adjudicante

Caducidade da adjudicação pelo motivo de não apresentação de documentos de habilitação

Caducidade da adjudicação pelo motivo de não outorga do contrato

Anterior a 2008

2008

2009

2010

Posterior a 2010


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17. A Autarquia adquiriu novos sistemas tecnológicos para implementação das

PECP?

16. Quais as plataformas eletrónicas utilizadas pela Autarquia?*

*

18. Considera o uso das PECP*


acinGov

anoGov

comprasgov.forumb2b.com

gatewit

infosistemas DL - Compras AP

tradeforum

bizGov

VortalGov

Outro (especifique)

Sim, em hardware

Sim, em software

Sim, em hardware e software

Não

Extremamente importante

Muito importante

Moderadamente importante

Pouco importante

Nada importante


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19. Em que medida os novos meios tecnológicos para a

contratação pública favoreceram os processos de funcionamento da

organização

*

não

favoreceu

nada

favoreceu

pouco

favoreceu

mais ou

menos

favoreceu

muito

favoreceu

significativamente

Simplificação (ex: número de etapas realizadas)

Burocracia (ex: número de documentos

comprovativos)

Informação (ex: condições dos concursos, critérios de

seleção, propostas dos concorrentes)

Rapidez (ex: tempo de execução das diferentes

etapas)

Justiça e clareza dos processos e decisões

Eficiência (ex: informação disponível a todos os

intervenientes)

20. Quais os impactos da adoção das PECP na sua Autarquia*

reduziu

muito

reduziu

pouco

nem

reduziu

nem

aumentou

aumentou

muito

aumentou

significativamente

Apresentação de propostas competitivas devido ao

incremento da concorrência entre fornecedores

Tempo utilizado na preparação e acompanhamento

dos procedimentos

Custos administrativos

Segurança de informação

Transparência

Capacidade de auditabilidade dos procedimentos de

aquisição

Informação sobre o ciclo de vida dos procedimentos

Passagem de pasta de um procedimento de um

responsável para outro

Transferência de informação e documentação

Entrada de novos agentes económicos no sistema

público aquisitivo

Qualidade dos bens e serviços


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21. Atualmente existem dificuldades na utilização das plataformas?

Atualmente existem dificuldades na utilização das plataformas?

Sim

*


22. Assinale quais as dificuldades atuais na utilização das

plataformas

*

Custos

23. Com a implementação do CCP e das PECP, quais os

impactos que considera existirem na sua Autarquia a nível

dos custos

*

reduziu

muito

reduziu

pouco

não

reduziu

nem

aumentou

aumentou

muito

aumentou

significativamente

Recursos Humanos

Formação

Papel, economato e consumíveis de

impressão

Hardware

Software e respetivos licenciamentos

Desmaterialização de processos

Sim

Não

Incompatibilidade técnica do sistema de informação da organização com o sistema de informação da plataforma

Dificuldade na obtenção de assistência técnica

Dificuldade na resolução de problemas via telefone

Falta de formação adequada ao novo sistema

Sistemas de workflow (fluxos de trabalho) rígidos e pouco amigáveis

Outro (especifique)


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24. Indique quais as fases dos processos aquisitivos que

se encontram totalmente desmaterializadas na sua Autarquia

*

25. Que impactos considera terem existido com a

desmaterialização dos processos aquisitivos na sua

Autarquia

*

reduziu

muito

reduziu

pouco

nem

reduziu

nem

aumentou

aumentou

muito

aumentou

significativamente

Eficiência e produtividade

Custos de transações

Segurança

Obtenção de indicadores para otimização

da gestão

Identificação clara da responsabilização de

cada interveniente

“Amigo do ambiente”

Espaços físicos para arquivo

Aceleração dos processos de aquisição

Desmaterialização de processos

Inicio do procedimento com os documentos da área proponente

Elaboração das peças do procedimento

Divulgação da abertura do procedimento / publicação do anúncio

Gestão do procedimento de formação do contrato, incluindo processos de esclarecimento

Atividade de análise e avaliação de propostas (Júri)

Adjudicação, notificação e anúncio

Preparação e outorga do contrato

Anúncio de execução

Outro (especifique)


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26. Expresse qualquer observação que entenda necessária no âmbito do CCP e das

PECP

Anexo II – Resultados obtidos das Autarquias

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