Gestão da Política Urbana e Habitacional Municipal

Material de Referência

Organização LABHAB FAU/USP:Luciana Nicolau Ferrara

Karina LeitãoPaula Freire Santoro

Setembro 2010

Gestão da Política Urbana e Habitacional Municipal

Material de Referência

3

Sumário

Capítulo 1 | A questão urbana no Brasil

Apresentação .....................................................................................................6

Introdução ..........................................................................................................6

Notas sobre o processo de urbanização brasileiro e suas especificidades .......11

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ........................................................................31

Capítulo 2 | A construção social das políticas urbanas

Apresentação ...................................................................................................34

A articulação em torno da Reforma Urbana .....................................................34

Recentes conquistas no campo institucional e legal ........................................45

Rápida avaliação da estruturação de instâncias de participação do

desenvolvimento urbano .................................................................................50

Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social .........................................51

Financiamento do desenvolvimento urbano ....................................................53

Capítulo 3 | Instrumentos de gestão e ordenamento territorial

Apresentação ...................................................................................................58

O planejamento como instrumento de proteção da propriedade ...................58

Plano diretor participativo ................................................................................63

Função social da cidade e da propriedade .......................................................65

Conteúdo mínimo .............................................................................................66

Plano como orientador dos investimentos públicos ........................................66

Zonas Especiais de Interesse Social ..................................................................67

Regularização da terra e da moradia ................................................................69

Instrumentos de financiamento do desenvolvimento urbano ou gestão

social da valorização da terra ...........................................................................71

4

Cuidados ...........................................................................................................77

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ........................................................................78

Capítulo 4 |Políticas setoriais: buscando uma visão integrada a partir da

política habitacional ................................................................................... 81

Apresentação ...................................................................................................81

Breve histórico da política pública habitacional ...............................................82

Financiamento da política habitacional e organização institucional ................85

A Política Nacional de Habitação e o Sistema Nacional de Habitação ..............96

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ......................................................................106

Capítulo 5 | Política de saneamento ambiental e política de mobilidade e

transporte ................................................................................................ 110

Breve histórico da política pública de saneamento ........................................110

Princípios e diretrizes da nova política de saneamento ambiental ................120

O Programa de Aceleração do Crescimento ...................................................128

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ......................................................................130

Política de Mobilidade e Transporte ...............................................................131

Dados sobre mobilidade urbana ....................................................................134

Política nacional de mobilidade urbana .........................................................137

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ......................................................................142

5

Glossário de ícones

O texto deste curso contém formas gráficas com a finalidade de orientar o estudo,

estruturar e ajudar a compreensão do conteúdo. Alguns ícones serão encontrados

nesta apostila. Confira abaixo o significado de cada ícone:

V

!++

C Conceito

Atenção

Saiba mais

Reflexão

Vídeo

6

Capítulo 1

A questão urbana no Brasil

Apresentação

Este primeiro módulo tem como objetivo introduzir o tema das políticas urbanas no

Brasil que, neste curso, compreende as seguintes políticas setoriais: ordenamento

territorial, habitação, saneamento, mobilidade e transporte. Para isso, este capítulo

apresenta em linhas gerais os principais elementos que caracterizam o processo

de urbanização no país, baseado no trabalho de alguns autores que refletem de

forma crítica as especificidades desse processo. Assim, pretendemos situar, tanto

historicamente como em relação a uma bibliografia de referência relevante sobre o

tema, aspectos que nos ajudam a compreender, atualmente, os problemas urbanos

e sociais sobre os quais trabalham as políticas públicas urbanas. Na segunda parte,

o módulo abordará as implicações do processo de urbanização na formação da

rede urbana brasileira, suas características, dinâmicas e conflitos.

Introdução

Quando falamos em política pública urbana qual é a primeira coisa que vem a sua mente?

São Paulo, 2010 | Luciana Ferrara

7

Inicialmente, vamos debater a noção de política pública urbana.

Ao falarmos sobre “políticas públicas” uma ideia que poderia primeiramente nos

vir à cabeça é a da ação do Estado buscando gerir demandas públicas, coletivas, ou

seja, do conjunto da sociedade. O Estado moderno e democrático no Brasil adota o

sistema político representativo, no qual a legitimidade do governo se dá por meio

das eleições. Um governo eleito pela sociedade tem com ela um compromisso, que

se realiza com a implementação de políticas públicas.

Uma compreensão mais ampla de política pública requer entender as atribuições do Estado que, conforme a conjuntura política da sociedade pode, por exemplo, tributar mais ou menos a população, captando o excedente do produto social para a ação tanto em âmbito econômico como social. C

Do ponto de vista da intervenção na economia, essa ação pode ser traduzida, por

exemplo, como alterações da taxa de juros (em remuneração ao capital), expansão

produtiva estatal ou de crédito para consumo ou produção. Do ponto vista social,

a intervenção volta-se para a disposição de infraestrutura e serviços públicos,

abrangendo educação e saúde, dentre outras. Demandas sociais que, em princípio,

não seriam atendidas pela livre iniciativa do mercado – o que tem se modificado,

com o aumento da privatização dos serviços públicos no contexto neoliberal – e

consistem em objetos para a política pública. Mas não se pode ignorar o fato de que

há uma disputa para uso e aplicação de recursos

públicos estatais. Nesse sentido, consideramos

mais uma característica do Estado, qual seja,

de que ele atua como mediador de diferentes

interesses que interagem na sociedade ao

mesmo tempo em que é alvo de grupos sociais que com ele interagem ou o

pressionam para que suas demandas privadas sejam atendidas.

No Brasil, o Estado foi historicamente utilizado pelas classes dominantes como

meio de concentração de terra (propriedade privada), poder e riqueza, resultando

8

numa sociedade marcada por uma profunda desigualdade social e econômica.

Assim, o Estado tende a atender em maior medida interesses econômicos de

grupos particulares. Há uma larga tradição de falta de política social que dê conta

da situação de precariedade em que vive grande parte da população.

Apesar do Estado ser sustentado por uma ideia de igualdade dos cidadãos – como expressa nossa Constituição e todas as leis e normas que visam “regular” a sociedade – há diferenças fundamentais entre as classes sociais, ou seja, entre proprietários (de meios de produção, de propriedade privada, de capital) e não proprietários – os operários, os trabalhadores assalariados, subempregados, subocupados e desempregados.

!

Nesse quadro de diversas desigualdades, se considerarmos a grande dimensão dos problemas urbanos atuais e a capacidade de resposta das políticas públicas em andamento, apesar de reconhecermos diversos avanços, é comum a crítica de que a ação do Estado é insuficiente, ou que resolve parcialmente e de forma fragmentária os problemas. A expressão de que a ação estatal está sempre “enxugando gelo” expressa essa insuficiência do Estado em reverter a base do

processo de desigualdade social.

!

Como se sabe, no modo de produção capitalista as atividades econômicas

são realizadas visando ao lucro e à reprodução do capital, o que se obtém

basicamente por meio da exploração do trabalho e extração de mais-valia. Em

outros termos, a desigualdade entre as classes é inerente ao modo de produção

capitalista, assim como a tendência de concentração do capital. Na sociedade

contemporânea, essa divisão de classes, inicialmente formulada por Marx,

torna-se mais complexa e diversificada. Mas cabe ressaltar que há diferenças

no exercício de poder entre elas, que para além da desigualdade econômica, é

constituída pelas distintas condições de acesso aos bens privados e públicos. De

fato, a ação do Estado enquanto mediador de interesses da sociedade insere-

se nessa disputa assimétrica de poder. O modo de governar e as possibilidades

de formulação de políticas públicas variam conforme os contextos econômicos,

políticos, culturais e territoriais – é uma construção dinâmica, uma construção

social e, portanto, não está livre de conflitos.

9

Para alguns autores, as políticas sociais no Brasil não levam normalmente em

conta a distribuição desigual dos diversos grupos sociais no espaço urbano, assim

como as dinâmicas espaciais, no que diz respeito tanto à formulação como à

implementação. De forma similar, as ações do Estado não consideram o papel das

redes de relacionamento nas quais estão inseridos os indivíduos, seja influenciando

a formulação das políticas, seja influenciando o acesso que diferentes grupos sociais

terão a elas (Marques & Torres, 2004, p.52).

Para alguns autores, as políticas sociais no Brasil não levam normalmente em conta a distribuição desigual dos diversos grupos sociais no espaço urbano, assim como as dinâmicas espaciais, no que diz respeito tanto à formulação como à implementação. De forma similar, as ações do Estado

não consideram o papel das redes de relacionamento nas quais estão inseridos os indivíduos, seja influenciando a formulação das políticas, seja influenciando o acesso que diferentes grupos sociais terão a elas (Marques & Torres, 2004, p.52).

CUm exemplo dado por Ferreira refere-se às políticas de transporte público que

priorizam o transporte individual por carro, em cidades como São Paulo, que já

apresentam um alto grau de saturação de sua malha viária, favorecendo apenas

a pequena parcela da população que pode dispor de carros. Como há carência de

transporte de massa, o investimento de milhões de reais no transporte individual

constitui-se em um exemplo claro de inversão das prioridades. Para ele, “quando

vivemos um momento de extrema exclusão social, devido aos novos paradigmas

que se colocam, notadamente o da globalização, a tentativa de inclusão desse

enorme contingente de excluídos deve ser a tônica da ação do poder público”

(Fereira, 1999, p.09). Em resumo, esses parágrafos introdutórios têm como objetivo

abrir uma discussão, que é bastante ampla, e que está em permanente debate tanto

no próprio poder público, como nos espaços de crítica, na academia e na sociedade.

Apesar do debate sobre o papel do Estado brasileiro e suas atribuições em muito

extrapolarem o espaço deste curso, o que se pretende é chamar atenção para

aspectos relevantes sobre o tema das políticas públicas urbanas, lançando um olhar

10

crítico sobre elas, identificando em que medida atendem ou não a função pública

e coletiva do Estado, em seus diferentes níveis da federação. Este curso enfocará

algumas políticas urbanas, setoriais, compreendendo o ordenamento territorial,

habitação, saneamento, mobilidade e transporte. No Brasil, a implementação das

políticas públicas urbanas é atribuição do poder executivo, que se organiza em

diferentes secretarias para realizá-las.

Dentre os entes federados, e segundo a Constituição Nacional, cabe aos três níveis a elaboração de políticas públicas e aos estados e municípios a sua realização. Estão entre as atribuições do poder público estadual e municipal, no que tange à implementação das políticas públicas, planejá-las (definir as ações a serem implementadas e orçamento, que deve ser

aprovado pelo poder legislativo), realizá-las e geri-las, com suporte da legislação vigente ou, quando necessário, formulá-las.

!

Ao falarmos do processo de urbanização no

Brasil abordaremos como se dá a ação estatal na

constituição do espaço urbano na sua relação

com os principais interesses em questão nos

principais momentos de mudança de contexto,

ainda que de modo bastante sintético. Ao mesmo tempo, fazem parte de nossa

reflexão sobre o urbano os agentes fundamentais da sociedade contemporânea

na produção do espaço: o Estado, sobre o qual já falamos resumidamente, o

mercado, que representa as forças movidas pelo capital, e a sociedade civil,

que representa todas as organizações da sociedade não diretamente ligadas

às grandes corporações capitalistas ou ao Estado. É nessa ação contraditória e

conflituosa entre Estado e sociedade que buscaremos compreender a formulação

e execução de políticas públicas urbanas, entendendo sua construção social,

política e econômica, num quadro de conflitos sociais característico do contexto

urbano brasileiro.

11

Notas sobre o processo de urbanização brasileiro e suas especificidades

Para tratar do tema das políticas públicas urbanas no Brasil, antes buscaremos

situar historicamente algumas características do processo de urbanização, o que

em grande parte nos ajuda a compreender, ou ao menos problematizar, algumas

questões urbanas atuais. Assim, pretendemos introduzir algumas discussões que

abordam as relações entre espaço urbano e o processo de urbanização com o

Estado, os conflitos no que tange à apropriação privada da terra urbana, os agentes

sociais e as formas urbanas dos diferentes tipos de ocupação do espaço urbano.

O Brasil é caracterizado como um país no qual

grande parte da população vive em cidades.

Segundo o IBGE, entre os Censos de 1940 e

2000, a população brasileira cresceu quatro

vezes e o país rural tornou-se urbano, ou seja, na

década de 1940, menos de um terço (31,3%) da população morava nas cidades,

enquanto que em 2000 alcançou 81,2%. O contingente de população urbana, que

correspondia a 12,8 milhões de habitantes, em 1940, atingiu 137,9 milhões, no

último Censo. Em números absolutos, no entanto, a população rural cresceu de

28,2 milhões para 31,8 milhões de habitantes, entre as duas épocas. No Censo de

1940, o Brasil contabilizava 1.574 municípios. Ao longo dos 60 anos posteriores,

foram criados 3.933 municípios, totalizando 5.507. Atualmente, existem 5.564.

O grande incremento quanto à criação de municípios incidiu naqueles até cinco

mil habitantes. Em 1940, 54,4% dos municípios possuíam população até 20 mil

habitantes. Em 2000, representavam 73% do total. Segundo Maricato (2005),

uma das características desse processo de urbanização é a concentração e a

centralização de população e de poder no território. Segundo o Censo de 2000,

em 11 metrópoles (209 municípios) moravam 32% da população do país, ou

seja, aproximadamente 55 milhões de pessoas. Ainda segundo o IBGE, 82% da

população brasileira moradora em habitações subnormais (majoritariamente

12

favelas) estavam nestas 11 metrópoles que concentram também 33% do déficit

habitacional ou o equivalente a 2.192.296 unidades. São Paulo e Rio de Janeiro, as

maiores metrópoles do país, reúnem mais da metade das chamadas habitações

subnormais nesse conjunto de cidades (Maricato, 2005). Apesar de algumas

melhorias importantes terem ocorrido com o processo de urbanização, tais

como a queda na mortalidade infantil e no índice de analfabetismo e o aumento

da expectativa de vida, a urbanista alerta para as poucas melhorias em questões

essenciais como o saneamento básico. Também caracterizam esse processo a

ocupação de áreas inadequadas ao assentamento urbano, como as de proteção

ambiental; o crescimento de favelas e assentamentos precários, acompanhados

do aumento da irregularidade fundiária; aos quais poderíamos acrescentar, de

forma geral, o acesso desigual de classes sociais à moradia e à terra urbanizada, à

infraestrutura, aos serviços urbanos, ao meio ambiente salutar e ao transporte.

Há diversos autores que buscaram trabalhar sob essa perspectiva, dentre eles

economistas, sociólogos, urbanistas, geógrafos e juristas. Buscaremos apresentar

algumas ideias centrais a seguir. A complementação ou aprofundamento dos

temas ocorrerá com a leitura opcional dos textos indicados no final do módulo.

Da cidade no período colonial à industrialização incipiente

Diferentemente do que se costuma afirmar, o sociólogo e economista Francisco

de Oliveira demonstrou por meio de suas pesquisas sistematizadas no texto

“O Estado e o urbano no Brasil”, que a cidade existia no Brasil colônia como

sede do capital comercial já no século XIX, ou seja, não se deflagrou somente a

partir da industrialização. Esse capital comercial era controlado pela produção

Mas, onde e em que momento poderíamos encontrar a origem do processo de urbanização e as suas especificidades, no contexto de formação do capitalismo no Brasil?

13

agroexportadora e as cidades faziam a ligação dessa produção com a circulação

internacional de mercadorias. Depois, com o país independente, seguiu-se com a

expansão da agricultura, sob a égide do café, até os anos 1920 (Oliveira, 1982, p.37).

Com a industrialização o urbano se redefiniu, passando a ser sede não só do aparelho

burocrático e do capital comercial como do aparelho produtivo, que é a indústria.

Um aspecto relevante é que essa urbanização tenha inicialmente se formado, por um lado, por uma extrema polarização – , pois o complexo latifúndio-minifúndio fundado nas monoculturas não gerou uma rede urbana no entorno das regiões produtivas - mas que, por outro lado, criou grandes cidades, desde o princípio, cujo padrão era muito pobre (idem, p.39). A atividade de exportação também estabelecia

as relações do Estado com o urbano, fazendo com que as cidades tivessem um caráter burocrático, além da sua função na circulação internacional de mercadorias (idem, p.40).

!

Outro elemento constitutivo foi o fato de

que a economia fundava-se no trabalho

escravo e compulsório, ou seja, não havia

a formação de mercado de trabalho. A esse

aspecto, relaciona-se também a questão

da propriedade da terra. Já é bastante

aceito e comprovado, pelos pesquisadores

do urbano, que um dos marcos fundamentais da transformação da terra em

mercadoria no Brasil foi a promulgação da Lei de Terras nº 601 de 1850 (Martins,

1981; Maricato, 1996), pois legitimou a prática a partir da qual as terras passaram

a ser adquiridas apenas por título de compra, pelos que já detinham “cartas de

sesmaria” ou provas de ocupação “pacífica e sem contestação”N, e da própria

Coroa, oficialmente proprietária de todo o território ainda não ocupado, e que

a partir de então passava a realizar leilões para sua venda. Anteriormente a

essa lei, a ocupação da terra obedecia a dois caminhos distintos: de um lado o

pequeno lavrador que ocupava terras presumivelmente devolutas; de outro, o

N A origem do regime de terras no Brasil remete ao sistema de sesmarias, surgido logo após as capitanias hereditárias no país, ainda no século XVI. Esse sistema se constituía em doações de terras que eram registradas nas paróquias locais. Ele transfere o modelo português de propriedade para o Brasil, por meio da ocupação de terras por parte de capitães em nome da Coroa.

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grande fazendeiro que, por via legal, obtinha cartas de sesmarias, mesmo em áreas

onde já existiam posseiros. A carta de sesmaria tinha precedência sobre a mera posse,

razão por que em geral o cesteiro ou comprava a roça do ocupante, ou o expulsava

ou ainda o incorporava como agregado de sua propriedade (Martins, 1981:24-25).

Assim, a Lei de Terras impediu que os escravos, que seriam juridicamente libertos apenas em 1888, e os imigrantes, presos às dívidas com seus patrões ou simplesmente ignorantes de todos os procedimentos necessários para obter o título de propriedade, comprassem propriedades. Isso, segundo Martins “recriava as condições de sujeição do trabalho que desapareceriam

com o fim do cativeiro” (idem, p.28). Se durante a escravidão a riqueza era medida pela quantidade de escravos, que era considerada a principal forma de propriedade e base da produção, após a abolição e a introdução da mão de obra de colonos – que não eram totalmente livres, pois estavam sujeitados à exploração e ao controle de fazendeiros – a terra passou ser essa medida, essencial para a manutenção da atividade econômica cafeeira. E, desde então, já estava definido um claro limite entre proprietários e não proprietários de terras.

C

A monocultura do café dura até os anos 1920, e após esse período intensifica-

se o processo de industrialização e urbanização. A cidade de São Paulo, por

exemplo, no fim do século XIX passou de um burgo – se comparado com Santos,

na mesma época – para a maior cidade da América Latina em 60 anos. Para

além do incremento populacional das cidades que as fizeram crescer devido a

industrialização, Oliveira avança em suas indagações para compreender porque

ela impôs um ritmo de urbanização intenso, fazendo com que as cidades no Brasil

dessem “um salto enorme” (Oliveira, 1982, p.41).

Essa industrialização teve que se dar “inteiramente urbana” devido a um

conjunto de fatores analisados, sendo os anos 1930 o marco da aceleração desse

processo. Do ponto de vista da divisão do trabalho, com a mão de obra escrava

e a monocultura para exportação, não havia divisão de trabalho diversificada

dentro da unidade camponesa1 . Além disso, o camponês brasileiro também não

tinha a propriedade da terra, senão a posse. Esses fatores fizeram com que, na

industrialização, as relações cidade-campo continuassem estanques, e a indústria

1 Como houve em alguns países da Europa, onde o camponês era simultaneamente agricultor e artesão (Oliveira, 1982, p.42)

15

forçasse um processo de urbanização para que pudesse se realizar. Assim, as

indústrias precisavam de cidades, pois, no início, as grandes fábricas produziam

internamente bens de capital, ou seja, continham internamente uma complexa

divisão do trabalho, para produzir um único bem (isso requereu inicialmente

taxas de capitalização elevadas e baixa produtividade do trabalho). A cidade

precisava abrigar desde o operário à própria fábrica, e abrigou um enorme

exército industrial de reserva.

“Se não entendermos essa mecânica interna que tem que ver com a herança do período agroexportador, de um lado, e tem que ver, de outro lado, com a famosa dependência da economia brasileira vis-à-vis o capital internacional, não poderemos entender tampouco tanto o caráter da industrialização quanto o caráter da urbanização na economia brasileira em períodos mais recentes, desde que a indústria passou a ser o centro motor da divisão social do trabalho” (idem, p.44).

O Estado vai direcionar o poder de coerção extraeconômica, ou seja, vai fazer a

transposição de excedentes de grupos sociais a outros, de modo a potencializar

a acumulação industrial. E também outro aspecto crucial é que o Estado vai

fazer a regulamentação das relações entre capital e trabalho. O Estado cria pela

primeira vez um mercado de força de trabalho e, além disso, fixa o preço da força

de trabalho constituindo então “novas relações de produção” (idem, p.47). Esse

aspecto foi fundamental, segundo Oliveira, nessa fase de industrialização.

Conforme Maricato, a economia mantém seu epicentro no setor agroexportador

até 1930, quando ocorre o que Florestan Fernandes denomina a revolução

burguesa no Brasil: o Estado investindo decididamente em infraestrutura para o

desenvolvimento industrial visando à substituição de importações. A burguesia

industrial assume a hegemonia política na sociedade sem que se verifique

uma ruptura com os interesses hegemônicos. Essa ambiguidade entre ruptura

e continuidade, verificada em todos os principais momentos de mudança na

sociedade brasileira, marcará o processo de urbanização com as raízes da

sociedade colonial, embora ele ocorra em pleno século XX, quando formalmente

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o Brasil é uma República independente (Maricato, 2000, p.22)

Outro aspecto a destacar: as obras de embelezamento e o mercado

imobiliário urbano

Acompanhou esse período de transição de um modelo agroexportador para o urbano industrial, o surgimento de um ideário pelo qual as cidades deveriam ser modernas e belas, com a realização de planos de embelezamento, abertura de avenidas, também sustentado pelo argumento

do urbanismo sanitarista. Tais intervenções, como argumenta Whitaker, já demonstram o caráter de segregação das camadas mais pobres para áreas afastadas da moradia de uma elite – é dessa época de datam os primeiros cortiços em São Paulo e as primeiras favelas nos morros cariocas (Ferreira, 2005, p.05).

CEntre o final do século XIX e início do

século XX, o desenvolvimento capitalista

da cidade de São Paulo ocorreu mediante

fortes transformações nas relações sociais

e espaciais. Nesse contexto, a São Paulo

constituída pelo casario colonial de taipa,

basicamente construído por escravos, ou

era substituída pelos novos palacetes,

construídos sob encomenda por trabalhadores livres italianos, contribuindo

para “criar os elementos materiais de representação da nova ordem social”

burguesa (Pereira, 2004, p.53). O urbano tornava-se produção altamente

rentável com fundamentos no monopólio da propriedade da terra e na produção

manufatureira no canteiro de obras, além de constituir forma de domínio social.

Com o crescimento dessa produção para o mercado, o trabalhador italiano bem

remunerado foi gradualmente substituído pela classe operária da construção civil

em formação, mediante conflitos entre classes sociais; as figuras do proprietário

e do empreiteiro-construtor uniam-se, pressionando o salário do trabalhador

(idem, p.34 e 164-165).

Ladeira General Carneiro, São Paulo - 1914

17

Dos anos 1950 ao período militar

No período dos anos 1950, a partir de Kubitschek, se constitui o capitalismo

monopolista no Brasil, uma fase qualitativamente distinta na economia brasileira.

Segundo Oliveira, houve razões importantes para que isso ocorresse. Primeiro,

a condição que se estabeleceu entre a chamada “industrialização periférica” e

a conduta dos países centrais opondo-se a ela. Devido à falta de investimentos

externos o Estado brasileiro foi impulsionado a promover espaços produtivos que

antes não existiam, como criar o setor produtivo estatal e produzir bens duráveis

e bens de produção. Após a Segunda Guerra Mundial, houve uma “redefinição

da divisão internacional do trabalho”. De um lado, a União Soviética e a economia

centralmente planejada, e de outro, os países capitalistas que, pressionados

pela classe trabalhadora e por amplas frentes democráticas, adotaram políticas

de pleno emprego de inspiração keynesiana. Esses países passaram a assumir

parcelas significativas do custo da reprodução da força de trabalho, o que induziu o

movimento de industrialização dos países da “periferia” (Oliveira, 1982, p.48-49).

Essa industrialização passa a ser um espaço privilegiado para indústrias internacionais, das mais poderosas dos países centrais. Isso gerou uma mudança bastante significativa, que foi a introdução de um novo estilo de organização das empresas, com uma complexa divisão social do trabalho, no qual se destacou o chamado trabalho improdutivo – gerentes, executivos, especialistas em mercadologia, trabalhos que gerem o trabalho produtivo. Isso

fez com que se formasse o que a sociologia chama de “classe média”, repercutindo na estruturação das classes sociais no Brasil. Na outra ponta, está um enorme exército industrial de reserva, fruto da industrialização e concentração de capitais; e uma fração operária, também abundante e para a qual seriam pagos baixos salários.

!As repercussões urbanas desse processo, segundo Oliveira, podem ser observadas

com a ampliação do setor terciário – expressão das funções de circulação das

mercadorias e do capital, bem como do sistema bancário que também impulsionou

o surgimento de várias outras empresas, ligadas a esse setor. Segundo ele, com isso,

a classe média portava um grande peso social e também político. Em relação ao

Estado, as classes médias criam demandas dentro das cidades. Além disso, pós-64

18

o Estado desmontou a organização econômica e política das classes trabalhadoras,

tornando-as “sem voz dentro da estrutura política brasileira e excluídas do aparelho

de Estado, reforçando essa contradição” (idem, p.51).

Há que se destacar também, o caráter predatório ao ambiente, gerado pelos ciclos

econômicos no Brasil, mas especialmente por essa industrialização que, além de

utilizar exaustivamente os recursos naturais do país, baseou-se num modelo de

obsolescência programada N e no desperdício (Maricato, 2000, p.23).

A “espoliação urbana” e a produção estatal de habitação

Nesse processo de “urbanização com baixos salários”, as formas de provisão e ocupação do espaço urbano da classe trabalhadora modificou-se ao longo do tempo, também acompanhadas das dificuldades decorrentes da desigualdade econômica vivida por essa população. C

No início da industrialização, a moradia era resolvida em grande parte com a

construção de vilas operárias contíguas às fábricas, ou seja, o custo de reprodução da

força de trabalho era provido pela própria empresa, enquanto a mão de obra ainda

era pouco numerosa. Com a intensificação da industrialização, cresce o número

de trabalhadores e o fluxo migratório do campo para a cidade. Simultaneamente,

ocorre valorização dos terrenos fabris e próximos a eles. As empresas param de

construir vilas operárias e transferem o custo de reprodução da força de trabalho

para o Estado (Kowarick, 1980, p.30-31).

Até os anos 1940, grande parte da demanda

habitacional era suprida pelo mercado de aluguéis.

Após a lei do inquilinato, somada à difusão da

ideia da “casa própria”, as famílias de menor renda

passam a adquirir terrenos para autoconstruir

moradias, em áreas distantes do centro e do local

de trabalho – as “periferias” ou “bairros dormitórios” – cuja forma predominante

N A obsolescência programada surge como fenômeno típico do sistema capitalista industrial no século XX, e consiste na vida curta de equipamentos projetados estrategicamente para durarem pouco tempo, induzindo assim, a uma necessidade de sua rápida substituição.

19

de ocupação foi o loteamento irregular. Nesse período, também formaram-se novas

ocupações de favelas. Instaladas em áreas desocupadas no interior do tecido urbano,

eram uma forma de resistência dos inquilinos em deixar as áreas mais centrais ou até

de eliminar o custo da moradia no orçamento familiar. Na conjuntura de mobilização

e descontentamento popular, começaram a ocorrer ocupações, organizadas ou

espontâneas, de terrenos ociosos, promovidas por despejados que não tinham para

onde ir (Banduki, 1980, p.263). A favela trazia à tona a crise habitacional, pois não

estava escondida ou distante do convívio urbano. No entanto, é a partir da década

de 1970 que o crescimento de favelas se tornou mais intenso. Nas áreas e bairros

industriais centrais, o cortiço (casa de aluguel) também constituiu-se numa forma de

moradia precária (apesar de custosa) para a população pobre.

O deslocamento da população de baixa renda para as chamadas periferias também se explica pela própria dinâmica especulativa imobiliária que, por um lado, concentra terrenos e empreendimentos em áreas valorizadas e infraestruturadas na cidade a serem consumidas por classes de alta renda e que,

por outro lado, alimenta a proliferação de loteamentos populares em áreas longínquas e sem infraestrutura, impedindo o acesso dessa população a áreas centrais e em muitos casos expulsando a população dessas áreas. A questão do transporte foi fundamental nesse processo, com a extensão de linhas de ônibus e a ferrovia com trens de subúrbio, para o acesso à periferia – sem deixar de notar o tempo despendido pelo trabalhador no trânsito das cidades e a consequente fadiga.

!Além dos problemas relativos a moradia associa-se a uma longa lista de outras

demandas sociais, como o atendimento falho na saúde, educação, falta de

alimentação adequada, segurança no trabalho, acesso ao lazer e cultura, dentre

outros. Os níveis de remuneração e as condições de vida de grande parte dos

trabalhadores se deterioraram, mas além disso, essa deterioração se acentuou

justamente quando a economia cresceu a uma significativa taxa de 10% ao

ano dando origem ao que por muitos foi designado de “Milagre Brasileiro”. Um

milagre que ao mesmo tempo reflete um crescimento acelerado e exclui desse

crescimento a maioria da classe trabalhadora. “A lógica da acumulação que preside

ao desenvolvimento brasileiro apoia-se exatamente na dilapidação da força de

20

trabalho” (Kowarick, 1980, p.42). Para equacionar o problema habitacional, além

da pauperização, há um segundo processo que deve ser considerado e que decorre

do primeiro, que o autor chamou de “espoliação urbana”:

“(...) espoliação urbana: é o somatório de extorsões que se opera através da inexistência ou precariedade de serviços de consumo coletivo que se apresentam como socialmente necessários em relação aos níveis de

subsistência e que agudizam ainda mais a dilapidação que se realiza no âmbito das relações de trabalho”. (idem, p.59)

CA produção de habitação por parte do Estado se tornou expressiva somente com

a criação do BNH (Banco Nacional de Habitação) e do SFH (Sistema Financeiro

de habitação), em 1964, durante o regime militar. A moradia social foi produzida

em grandes conjuntos, em áreas periféricas, onde o baixo preço da terra era

o fator determinante para a localização. Contundente exemplo desse tipo de

política de produção da habitação em massa é Cidade Tiradentes, na zona leste

de São Paulo.3

3 Esse distrito concentra mais de 40 mil unidades habitacionais, produzidas quase integralmente na década de 1980 pela Companhia Metropolitana de Habitação (COHAB) e por grandes empreiteiras, aproveitando-se do último financiamento importante do Banco Nacional de Habitação, antes de seu fechamento. Cidade Tiradentes foi planejada como um grande conjunto, não só com oferta de novas unidades, mas para acolher o deslocamento de populações atingidas por obras públicas, tal como ocorreu com a Cidade de Deus, no Rio de Janeiro. O Estado foi ali o grande protagonista da produção do espaço, ao contrário da grande maioria dos distritos periféricos de São Paulo. USINA. Plano de Ação habitacional e urbana: Cidade Tiradentes. São Paulo: Relatório de trabalho. 2003, p.10.

21

Entre 1971 e 1976, ocorreu a orientação dos investimentos do BNH por meio do

SFS (Sistema Financeiro de Saneamento), criado em 1968, no desenvolvimento

urbano, em estados e municípios, o que impulsionou o aumento significativo

das obras de saneamento (em detrimento aos investimentos em habitação, que

diminuíam). E a elaboração do PLANASA (Plano Nacional de Saneamento) em 1971

(Maricato, 1987, p.33) 4. Segundo a autora, nesse momento os municípios estavam

muito empobrecidos e dependiam de financiamento do governo federal para

realizar obras públicas. Essa situação reforçou a coação dos municípios à adesão

ao PLANASA e à política centralizadora, baseada na disseminação da empresa

estadual, fortalecendo o caráter de mercadoria do serviço público 5. Além disso,

essa política urbana foi traçada pelo interesse de empresas de construção pesada

e de algumas empresas internacionais fornecedoras de equipamentos para

transportes, energia, saneamento, entre outros (idem, p.39).

4 Sobre a produção do BNH voltada ao saneamento e sobre o PLANASA ver MARICATO, Erminia. Política habitacional no regime militar: do milagre brasileiro à crise econômica. Rio de janeiro: Editora Vozes, 1987. Especialmente o Capítulo 5 – O Sistema Financeiro da Habitação – SFH 1970/80 (p.33 a 58).

5 Maricato complementa que apesar da mortalidade infantil ter decrescido, a eficácia do sistema centralizado deixou muito a desejar em termos de custo. Os municípios tinham tarifas mais baixas quando se tratavam de empresas municipais.

22

Nesse período, foram realizados três tipos de empreendimentos: apoio aos conjuntos habitacionais (infraestrutura e equipamento complementar); obras urbanas propriamente desligadas de conjuntos habitacionais e até mesmo do uso residencial; obras de apoio a grandes projetos de abrangência inter-regional ou nacional (idem, p.36). Apesar da melhora na expansão dos serviços, principalmente os de abastecimento de água, ainda na década de 1980 havia problemas quanto à

cobertura das redes de esgotamento sanitário – o que se mantém até os dias atuais.

!Após o término do BNH, e com a transferência da gestão do FGTS (Fundo de

Garantia por Tempo de Serviço) para a Caixa Econômica Federal, não surgiu no

país nenhum novo projeto consistente e duradouro de política habitacional. Nas

décadas de 1980 e 1990, em função da ascendente demanda por habitação, o

poder público procurou montar programas estratégicos de curto prazo, realizados

no âmbito estadual e municipal. Em 2003, o governo federal assume compromissos

com a política urbana e habitacional, com a criação do Ministério das Cidades

que reuniria as áreas de habitação, saneamento, transportes públicos e política

de ordenação territorial. O controle social seria exercido por conselhos nacionais,

estaduais e municipais, aos quais caberia também gerir fundos. O detalhamento

dessas políticas serão abordados no módulo 4 deste curso.

Questões recentes

No final da década de 1970, a crise econômica

caracterizou-se resumidamente pelo aumento das

taxas de juros internacionais, aprofundamento

da dívida dos países “subdesenvolvidos”,

comprometimento dos recursos fiscais no

pagamento dessas dívidas, resultando na redução

da capacidade de política pública do Estado. Num contexto de retração da

dinâmica do setor produtivo, com aumento do subemprego e desemprego,

simultâneo a um forte processo migratório campo-cidade.

23

Nas cidades, o aprofundamento das desigualdades econômicas e socais, agravou as situações de precariedade ambiental e habitacional, chegando ao que Maricato denominou “tragédia urbana”. A violência urbana também configura, para a autora, parte importante dessa tragédia. Nas palavras da autora:

“O crescimento urbano resultante desse intenso crescimento demográfico fez-se, em grande parte, fora da lei (sem levar em conta a legislação urbanística de uso e ocupação do solo e código de obras), sem financiamento público (ou ignorado pelas políticas públicas) e sem recursos técnicos (conhecimento técnico de engenharia e arquitetura). Sem alternativas, a população se instalou como pôde, com seus parcos recursos e conhecimento” (Maricato, 2002, p.04).

C

Diante da ação insuficiente das políticas habitacionais frente ao tamanho do “déficit

habitacional”, somada à desigualdade social consequente dos modelos econômicos

excludentes vigentes no país ao longo dos anos, o que ocorreu nas grandes cidades

foi um estímulo à ampliação de ocupações precárias, informais e irregulares, nas

periferias, em contraste com os centros, que concentram poder financeiro e infra-

estrutura. Essas ocupações ocorrem em grande parte em áreas ambientalmente

frágeis, impróprias à edificação como beira dos córregos, encostas deslizantes,

várzeas inundáveis, áreas de proteção dos mananciais — é a alternativa que sobra

para os excluídos do mercado e dos insignificantes programas públicos. Já não se

tratam de situações pontuais e isoladas, mas de áreas que apresentam problemas

urbanos e ambientais em uma escala metropolitana, desafiando diariamente a

atuação e a busca de soluções por parte do poder público e da sociedade.

Nas grandes e médias cidades, os rios, riachos, lagos, mangues e praias tornaram-

se canais ou destino dos esgotos domésticos. O esgotamento sanitário atinge

54% dos domicílios em todo o Brasil, mas apenas 10% do esgoto coletado é

tratado. O restante permanece na rede hídrica. Quanto ao lixo, 29% do montante

coletado é tratado. Isso fica evidente na paisagem de qualquer estrada que deixa

as metrópoles ou grandes cidades, que são acompanhadas durante quilômetros

pelo lixo não recolhido (Maricato, 2002, p.07).

24

Apesar dos avanços e da diversificação do atendimento às demandas

habitacionais ao longo do tempo (como se verá no módulo 4), os dados mais

recentes sobre as dinâmicas urbanas expressam que o modelo de produção

do espaço baseado nas ocupações irregulares ainda predomina como solução

habitacional na Região Metropolitana de São Paulo e no Brasil. O município de

São Paulo, entre 1996 a 2000, apresentou uma taxa de crescimento populacional

negativa no centro, enquanto as maiores taxas referiram-se a áreas periféricas,

o que demonstra a continuidade do processo de periferizacão (destaca-se a

área entre as represas Guarapiranga e Billings como uma das com maior taxa de

crescimento). Segundo Martins (2003, p.167-186), foi fora dos núcleos centrais,

mas dentro das regiões metropolitanas que ocorreu o maior crescimento de

população, com a consequente intensificação dos processos de suburbanização

e periurbanização precária, ao lado da implantação segregada dos mais diversos

tipos de condomínios e loteamentos fechados, que abrigam populações de renda

mais alta.

Rede urbana brasileira: metrópoles, médias e pequenas cidades

Conforme apresentamos no início deste capítulo, o processo de urbanização

brasileiro culminou no processo de metropolização, ou seja, na formação de

grandes aglomerados urbanos, numa contínua mancha ocupada por cidades. Na

rede urbana brasileira, que é composta por uma diversidade de portes de cidade

e aglomerações, as metrópoles concentram população, atividade econômica, e

também problemas sociais. Também compõem essa rede pequenas e médias

cidades, que recentemente têm passado por mudanças na dinâmica econômica,

social e territorial. Considerando a diretriz do Ministério das Cidades quanto à

necessidade de planejamento das diversas políticas de desenvolvimento urbano,

o conhecimento dessa realidade diversa tem sido cada vez mais necessário, o

que resulta na elaboração de pesquisas e numa densa produção de informações

25

cuja função é, dentre outras, a de subsidiar a elaboração de políticas públicas.

As informações sistematizadas a seguir contaram em grande parte com a produção

de informações dessas pesquisas.

Metrópoles

Do ponto de vista da institucionalização das regiões metropolitanas brasileiras,

segundo Ribeiro et. al. (2009), apresentam-se duas fases. A primeira data dos

anos 1970, como parte da política nacional de desenvolvimento urbano, quando

as metrópoles se consolidaram como o local da expansão industrial. Reguladas

por legislação federal, foram criadas nove Regiões Metropolitanas – (RMs),

incluindo os principais centros nacionais, particularmente capitais de estados

e suas áreas de polarização direta, constituídas por municípios integrantes da

mesma unidade socioeconômica. Visaram à realização de serviços comuns de

interesse metropolitano, de modo a constituir uma unidade de planejamento e

gestão, e deveriam organizar-se sob um arcabouço padrão estruturado em dois

conselhos, o deliberativo e o consultivo (Ribeiro et. al, 2009).

A segunda fase teve início com a Constituição Federal de 1988, que facultou

aos estados federados a competência de institucionalização de suas unidades

regionais. Com ela, findava um modelo que criou regiões sobre as quais os estados

federados não tinham autonomia para intervenção, e se abriam possibilidades

de inserção das regiões metropolitanas em processos estaduais de planejamento

regional. Além de regiões metropolitanas, o texto constitucional admitiu

outras categorias de organização regional, como as aglomerações urbanas e

as microrregiões. Mantendo e adequando os objetivos da etapa anterior, as

unidades criadas deveriam integrar a organização, o planejamento e a execução

de funções públicas de interesse comum (idem, 2009).

Em 2003, o Brasil registra 26 unidades metropolitanas oficialmente instituídas,

com a possibilidade da Região Integrada de Desenvolvimento (RIDE) do Distrito

Federal somar-se a este conjunto, pelo porte metropolitano da cidade principal.

26

Em gera l , as un idades metropol i tanas estão concentradas nas regiões Su l (Santa Catar ina , com seis unidades; Paraná, com três; e Rio Grande do Sul, com uma RM) e Sudeste (São Paulo e Minas Gerais possuem, respectivamente, três e duas unidades; Rio de Janeiro e Espírito Santo

possuem uma unidade cada um). No Nordeste, Ceará, Pernambuco e Bahia já possuíam, cada qual, sua unidade metropolitana; e foram institucionalizadas, por leis estaduais, novas unidades em Alagoas, Maranhão, Paraíba e Rio Grande do Norte, totalizando sete unidades na Região. No Norte, apenas Belém manteve a unidade já existente; e no Centro-Oeste foi institucionalizada a RM de Goiânia. Nessa Região, a RIDE do Distrito Federal, criada em 1998, incorpora, além do Distrito Federal, municípios dos estados de Goiás e de Minas Gerais.

!

As diferentes legislações criaram unidades regionais bastante distintas,

dificultando a comparação entre elas. Como permanecem ausentes projetos

estaduais de regionalização, e diante da inexistência de critérios definidos pela

Constituição Federal ou por normas específicas que traduzam conceitualmente

as novas categorias espaciais a serem instituídas pelos estados e instruam

demarcações e classificações regionais, a maior autonomia adquirida para

promover a regionalização, inevitavelmente, vem induzindo distorções

no âmbito da hierarquização dessas categorias 7 (Ribeiro et.al, 2009, p.06).

Recentemente, nos anos 2003 e 2004, o Governo Federal, por meio de uma

cooperação interministerial que envolveu o Ministério das Cidades, o Ministério

da Integração Nacional e a Subchefia de Assuntos Federativos da Secretaria de

Coordenação Política e Assuntos Institucionais da Presidência da República,

mobilizou um conjunto de atores em torno da produção de um diagnóstico

amplo sobre a questão metropolitana brasileira. Os estudos apontaram um

7 O Observatório das metrópoles realizou uma pesquisa sobre a diversidade de composição, porte e dinâmica (econômica e social) das regiões metropolitanas, estabelecendo um grau de integração entre a cidade pólo e as demais cidades. Pode ser acessada no sítio: http://www.observatoriodasmetropoles.ufrj.br/Vol1_hierarquizacao_identificacao_espacos_urbanos.pdf

27

cenário de vácuo institucional, caracterizado pelo recuo da esfera federal,

pela insuficiência dos arranjos “estadualizados” consagrados pela Constituição

Federal (CF) de 1988, pela fragilidade jurídica dos consórcios intermunicipais

existentes e pela prevalência da disputa predatória entre os entes federativos

atuando nos territórios metropolitanos. Essa mobilização serviu para retomar o

debate sobre a regulamentação do chamado artigo 241 da CF de 1988 referente

ao fortalecimento jurídico dos instrumentos de cooperação intermunicipal

e impulsionar a aprovação da Lei 11.107/2005. A referida lei dispõe sobre as

normas gerais de criação e funcionamento dos consórcios públicos, criou as

bases para uma cooperação interfederativa inovadora entre os entes federativos

e fortaleceu a figura do consórcio intermunicipal. Entretanto, poucos municípios

e entes federativos têm se empenhado em aproveitar os benefícios desta Lei. Em

face disto, a agenda metropolitana pouco tem avançado e são ainda muito poucos

os programas de incentivos seletivos (financeiro, institucionais e organizacionais)

à cooperação interfederativa.

O tema metropolitano permanece ainda à margem dos grandes debates sobre a reforma tributária, e os investimentos federais direcionados às regiões metropolitanas, concentradoras dos déficits urbanos no país, não têm sido articulados com um programa nacional de desenvolvimento para melhoria da gestão, da organização e do financiamento dessas regiões no país.!

Alguns dados sobre a concentração metropolitana:

No Brasil o fenômeno da concentração urbana impõe ainda outros desafios.

Um deles é a forte tendência à concentração territorial da população, conforme

dados a seguir:

• 60% do total de moradores que vivem em áreas urbanas se concentram em apenas 224 municípios. Nessas cidades, a população é superior a 100 mil habitantes que, via de regra, estão localizados nas regiões metropolitanas. O Brasil possui 26 Regiões Metropolitanas (RM) e três Regiões Integradas de Desenvolvimento Econômico (RIDE) reconhecidas por lei, que hoje agregam mais de 40% da população brasileira.

• De fato, o Censo Demográfico de 2000 já indicava que as RMs então existentes e a RIDE Brasília abrigavam mais de 35% da população brasileira (em torno de 68 milhões de habitantes) e cerca de 49% da população urbana. Esse incremento demográfico vem se fazendo acompanhar de inúmeros problemas sociais, e hoje as RMs são consideradas focos de violência, desemprego e pobreza.

• A rede urbana brasileira é extremamente desigual e concentrada. Enquanto 13 municípios - com mais de um milhão de habitantes - respondem por cerca de 20% de toda a população brasileira, temos cerca de 4.600 municípios com menos de 20 mil habitantes concentrando menos de 30% da população do país. Essa disparidade é bastante acentuada, e algumas RMs situam-se entre os maiores aglomerados urbanos do mundo, como as de São Paulo e Rio de Janeiro.

28

O crescimento demográfico vem apresentando índices menores nas áreas

centrais das regiões metropolitanas que nas suas respectivas periferias.

Contudo, esse incremento também se mostra acentuado nas cidades médias,

que constituem polos regionais de desenvolvimento econômico. Nestas,

percebe-se a reprodução do mesmo fenômeno demográfico que ocorreu nas

metrópoles em décadas passadas.

Para se ter a dimensão da relevância de uma política urbana sustentável nessas

áreas, é preciso saber que apenas 11 das maiores RMs brasileiras concentram

quase um terço da população do País e, dado mais crítico, parcela significativa

desse contingente residindo em favelas e áreas degradadas. De um lado, o déficit

habitacional qualitativo e quantitativo nas 11 maiores RMs é de mais de 2,1

milhões de domicílios, concentrando cerca de 80% das moradias em condições

subnormais do Brasil. De outro lado, o Censo Demográfico de 2000 indicou a

existência de um déficit quantitativo de 1,7 milhões de domicílios 6,6 milhões

de pessoas residindo em assentamentos precários em todo o Brasil, o que

representava cerca de 3,9% da população brasileira naquele ano.

São situações que demandam padrões articulados de gestão para resolver

problemas que hoje não são mais de um único município, como transporte, coleta

e destinação final do lixo, captação de água, lançamento de efluentes domésticos

29

e industriais, habitação e uso do solo. Em São Paulo, há municípios que estão

totalmente dentro de áreas de preservação dos mananciais e questões como

esta não se resolvem mais no âmbito local (Brasil, 2004, p.13-15).

Novas dinâmicas urbanas no país: metrópoles, cidades pequenas e médias

Segundo Araújo (2003), à luz do processo de globalização (entendida como um estágio avançado do movimento de internacionalização dos mercados), tem se assistido no país a uma priorização da integração competitiva do mercado nacional, articulando apenas pequenas porções

do seu território (em especial da região sudeste do país) aos circuitos mundiais da economia.

CEsse cenário tem imprimido efeitos sobre a dinâmica

territorial no país: em primeiro lugar porque, com

a globalização, a atuação das grandes empresas

transnacionais (que são os maiores agentes da

globalização) reforça estratégias de especialização

regional, e no caso do Brasil, reserva-lhe o papel de

exportador de commodities - o que resulta em fortes impactos sobre o avanço

de atividades produtivas e extrativistas (soja, álcool, celulose, minérios, etc.)

no território nacional, sobre os padrões migratórios e sobre a necessidade de

expansão da infraestrutura que decorre dessas atividades (Araújo, 2003).

Isso se reflete, por exemplo; numa concentração das atividades produtivas

industriais nos centros mais dinâmicos do país (79% das aglomerações urbanas

mais dinâmicas do país se localizam nas capitais e em cidades médias do sul

e sudeste, apenas 15% no nordeste e 6% no norte e centro-oeste); num

avanço da fronteira agropecuária (notadamente da produção de grãos e da

pecuária extensiva) em direção ao centro-oeste e norte; na descentralização

30

da fronteira mineral (em direção aos estados do Pará, Goiás e Bahia); e ainda,

dos investimentos em energia, com a construção de gasodutos no nordeste e

na Amazônia ocidental (DINIZ, 1994). A questão é que essa descentralização,

sobretudo dos setores agroindustrial e minerador, especializa-se na produção

para exportação, reiterando o modelo de desenvolvimento seletivo e localizado

no espaço.

Diante desse quadro, é possível verificar algumas tendências recentes para o cenário urbano do país: ocorre uma propensão à manutenção da concentração nas grandes aglomerações, a despeito do processo de desconcentração urbana que vem se verificando nos últimos anos. As capitais e metrópoles brasileiras absorvem uma parcela expressiva da população em relação aos municípios menores de sua respectiva

unidade federativa. Outra tendência que se destaca diz respeito à proliferação de pequenas cidades no Brasil, sendo que grande parte delas tornaram-se sede de novos municípios a partir da Constituição Federal de 1988 (na medida em que sedes de municípios passaram a ser consideradas como cidades) ou constituem resultado da divisão do território em que se desenvolveram projetos econômicos. Vale também ressaltar o crescimento em número e em importância das cidades médias que desempenham função de centros sub-regionais na rede urbana brasileira. Elas constituem os novos vetores de crescimento econômico e demográfico no país, onde, no entanto, a expansão do fenômeno urbano no território é mais intensa e bastante diferenciada em termos de melhores condições de vida no sudeste e sul brasileiros quando comparada às cidades médias das regiões norte e nordeste do país. Com esse processo de atração populacional para os centros urbanos regionais de porte médio, a tendência que se delineia é a da reprodução, à semelhança das grandes cidades, de processos de favelização nessas cidades.

!

Cumpre ressaltar que também as cidades pequenas que compõem a rede urbana

nacional revelam a face do empobrecimento e da segregação socioespacial

presentes em núcleos de maior porte. A fraca base institucional e a forte

dependência de repasses de recursos federais e estaduais são fortes licitadoras

do desenvolvimento urbano nessas cidades de pequena dimensão. Esse parece

ser o lado perverso da expansão urbana recém-verificada no país.

Indicamos como leituras opcionais, para quem deseja se aprofundar nos temas deste capítulo:• MARICATO, Erminia. Urbanismo na periferia do mundo globalizado - metrópoles brasileiras. São Paulo Perspec. vol.14 no.4 São Paulo Oct./Dec. 2000, p.21-33. Disponível em: http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0102-88392000000400004&script=sci_

arttext (acesso dia 03/08/2010)

31

Indicamos como leitura do texto complementar que discute o papel do Estado:• OLIVEIRA, Francisco de. “O Estado e a Exceção – Ou o Estado de Exceção?”. In: Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais – v.5, n.1, 2003, p. 09-14. Disponível em: http://www.anpur.org.br/revistas/ANPUR_v5n1.pdf

Indicamos a leitura do texto complementar que discute metrópoles e violência urbana:• RIBEIRO, Luiz César Queiroz. Dinâmica socioterritorial das metrópoles brasileiras: dispersão e concentração. Disponível em: http://www.ipea.gov.br/082/08201002.jsp?ttCD_CHAVE=2651

Como vídeos complementares sobre este tema, sugerimos:Vídeo com trechos do seminário que aconteceu na Escola Florestan Fernandes com o tema “Tragédias urbanas atuais”, com Arlete Moysés (geógrafa UNICAMP), Delmar Mattes (geólogo) e Erminia Maricato (urbanista FAUUSP).http://www.youtube.com/watch?v=DRfLfaAjULE

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