Método para medir la competitividad del manejo forestal

8/9/2019 Mtodo para medir la competitividad del manejo forestal

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La poltica forestal en la Amazona andina72

En el caso especfico del sector forestal la realidad no es diferente, dado queun manejo no racional sostenible de los recursos forestales implicara, en eltiempo, la prdida de riqueza natural y de oportunidades de mercado. Por esta

razn, el manejo forestal, definido en la Ley Forestal 1700, se constituye actual-mente en la base para la construccin de un sector productivo.En este sentido, para probar la hiptesis siguiente: "Desde 1997 los marcos

normativos e institucionales vigentes en el mbito forestal han generado lascondiciones de mercado necesarias en la organizacin de actores tradicionalesy nuevos, para incorporar el manejo forestal como base fundamental de surediseo productivo", fue necesario emplear el mtodo DOP (desarrollo organi-zacional-organizacin de la produccin), que permite observar la caracteriza-cin, competitividad y proyeccin de la aplicacin del manejo forestal como ejefundamental de la organizacin de los diferentes actores del bosque.

3.1. El mtodo

La construccin de este mtodo demand la consecucin de los siguientespasos: i) descripcin de las variables; ii) identificacin de las fuentes de informa-cin; iii) construccin de la matriz de causalidad; iv) trabajo de campo; v)

identificacin de indicadores; vi) establecimiento del sistema de valoracin dedichos indicadores; vii) elaboracin de la matriz de competitividad; y viii) opera-cionalizacin de la funcin del manejo forestal.

3.2. Descripcin de las variables

Se han identificado cuatro tipos de variables: definitorias, condicionantes, inde-

pendientes (entorno) y resultantes (vase el grfico 15).Las variables definitoriasestn referidas al desarrollo organizacional (DO) y a

la organizacin de la produccin (OP), las mismas que definen los grados deavance de los diferentes actores del bosque en la incorporacin del manejoforestal en su organizacin y produccin; es decir, en la base de su competitividad.

Dichas variables, adems de explicarse por s mismas, estn influidas porlas caractersticas que expresan las variables condicionantes, desarrollo decapacidades (DC) y financiamiento y crdito (FC), las que a travs del acceso a

recursos econmico-financieros y la disponibilidad de capacidades estn de-terminando los avances y retrocesos en la incorporacin del manejo forestaltanto en DO como en OP de los distintos actores del bosque.

Las variables independientesel marco legal y el entorno institucional (MLeI)son expresin de las polticas pblicas definidas en 1997 para cambiar el


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73Bolivia. Para medir la competitividad del manejo forestal

rgimen de comando y control, vigente desde 1974, por otro basado en instru-mentos de mercado. Estas variables, adems de definir en gran medida a lasvariables condicionantes, junto con stas estn conformando las condiciones demercado para el rediseo productivo del sector.

Por tanto, lavariable resultantees la competitividad de los actores tradicio-nales y nuevos del bosque, expresada en la capacidad de stos para aprove-char las condiciones de mercado generadas por las variables condicionantes eindependientes. En consecuencia, esta competitividad estara medida por losgrados de desarrollo (alto, medio y bajo) del manejo forestal, ya sea en el eje delas abscisas: organizacin de la produccin (OP) o en el eje de las ordenadas:desarrollo organizacional (DO) (vase el grfico 16).

Grfico 15Relacionamiento de vRelacionamiento de vRelacionamiento de vRelacionamiento de vRelacionamiento de variabariabariabariabariableslesleslesles


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3.3. Identificacin de fuentes de informacin

El desarrollo de cada variable est respaldado por informacin primaria ysecundaria.

Entre la informacin primariadisponible se tiene:

Entrevistas con diferentes actores del sector forestal: TCO, ASL, conce-sionarios y especialistas.

Los informes de BOLFOR son considerados como informacin primaria,pues se basan en estudios de campo.

En cuanto a la informacin secundaria:

Documentos de trabajo sobre aspectos organizativos y de produccin deASL y TCO. Conjunto de normas tcnicas establecidas en la Ley. Informes anuales de la Superintendencia Forestal. Libros tericos relacionados con la economa de los recursos naturales.

Grfico 16VVVVVariabariabariabariabariable resultantele resultantele resultantele resultantele resultante

p


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3.4. Construccin de la matriz de causalidad

La construccin de la matriz de causalidad nos permitir clasificar todas las

expresiones del manejo forestal en tres categoras: fenmenos, causas e impac-tos, con el propsito de identificar las reas y los elementos que han originado/estn originando los cambios en las condiciones de la realidad forestal. Estascategoras se refieren a:

Identificacin de los fenmenos del proceso de manejo. Los fenmenosson las manifestaciones o los sucesos por lo general observables. Noson causas; por el contrario, son originados por otros factores. Losfenmenos son esas manifestaciones que nos permiten hacer asevera-ciones a priori. Son situaciones no permanentes, porque pueden deber-se a distintas causas. Entonces, primero identificamos los fenmenosms sobresalientes, lo que quiere decir que los menos sobresalientesestarn agrupados o representados por los primeros. Otra caractersti-ca de un fenmeno es que se origina en varias causas, y muy pocasveces en una sola.

Identificacin de las causas que originan los fenmenos del manejoforestal. Una causa es el cimiento de uno o varios fenmenos. Por lo

general es posible observar a simple vista un fenmeno, pero no su(s)causa(s), casi siempre subyacente(s). Las causas son simples pero dedifcil identificacin; estn relacionadas con la estructura social, econmi-ca, poltica, institucional, etc. Una causa pertenece a varios fenmenos, ypor lo general una causa tiene ms fenmenos que la relacin fenmeno-causas. Cuando se modifica una causa, es necesario modificar otras. Lascausas son interdependientes entre s; los fenmenos, en cambio, spueden ser independientes unos de otros.

Identificacin de los impactos ocasionados por el manejo forestal. Losimpactos son las condiciones deseadas o no en la realidad econmica ysocial, provocadas inicialmente por fenmenos o manifestaciones delaccionar de polticas, decidores, instituciones y procesos involucrados enel manejo forestal. Los impactos pueden ser temporales o permanentes,dependiendo de su incidencia en la estructura socioeconmica del sector.Una modificacin de la realidad socioeconmica del sector necesaria-mente implicar la generacin de impactos diferentes, para lo cual se

deber promover cambios en las causas y no en los fenmenos.


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3.5. Trabajo de campo3

El trabajo de campo se realiz por medio de entrevistas abiertas a los diferentesactores forestales: concesionarios, empresas comunitarias conformadas porTierras Comunitarias de Origen y Agrupaciones Sociales del Lugar, as comocon especialistas del sector. Para su realizacin se consideraron criterios-guaque permitan determinar la muestra y la zonificacin del estudio.

MuestraMuestraMuestraMuestraMuestra

Para la definicin de la muestra se consideraron los siguientes criterios: Al ser los nuevos actores forestales, se consider relevante cubrir la mayor

cantidad de ASL y TCO, de forma que se evitaran los sesgos en el anlisis. Los concesionarios, al presentar caractersticas y problemticas comunes,

no requirieron una amplia cobertura.

Sobre la base de estos criterios, se consideraron 16 ASL, 14 TCO y 6concesionarios.

ZonificacinZonificacinZonificacinZonificacinZonificacin

Para la zonificacin del estudio se consider como criterio base el rea geogrfi-ca donde se concentran la actividad forestal y los diferentes operadores. Por ende,se eligi el departamento de Santa Cruz como zona para el trabajo de campo.

BoletaBoletaBoletaBoletaBoleta

La boleta de entrevista estuvo dividida en nueve temas, todos relacionados

con el manejo forestal: i) entorno institucional; ii) marco legal vigente; iii)desarrollo organizacional; iv) organizacin de la produccin; v) financiamiento

Grficamente, la metodologa explicada se expresa as:

3 En esta parte del estudio se cont con la colaboracin del equipo tcnico y especializado delproyecto BOLFOR, cuyos integrantes ayudaron a la zonificacin y el muestreo del trabajo decampo.

Secuencia de trabajo 2 1 3

Causas Fenmenos Impactos


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y crdito; vi) desarrollo de capacidades; vii) incentivos; viii) informacin; y ix)investigacin.

3.6. Identificacin de indicadores

Despus de haber identificado y analizado la caracterizacin, problematizacin,demandas, obstculos y limitantes de cada variable, estos resultados fueronagregados dentro de las variables definitorias (OP y DO).El desarrollo de manera independiente pero articulado de cada variable permitiidentificar los componentes de DO y OP, los mismos que se expresaron enindicadores cualitativos que guiaron el anlisis y permitieron medir los grados deavances de los actores forestales.

Se consideraron dos grupos de indicadores: los referidos al desarrollo orga-nizacional y los que se orientaban hacia la organizacin de la produccin. Amboscontenan criterios de las variables independientes y condicionantes.

La construccin de estos dos grupos de indicadores consisti en: i) elaboracinde anlisis univariables por actor (TCO, ASL y concesionarios); ii) identificacin,a partir de dicho anlisis, de aquellos aspectos que hacen la competitividad delsector forestal; iii) ordenamiento de los indicadores identificados, segn los proce-

sos administrativos prioritarios que deben cumplirse para el caso de la DO, o sobrela base de las fases del proceso productivo, en el caso de OP; iv) incorporacin,en ambos grupos, de los indicadores relacionados con el desarrollo de capacida-des, financiamiento y marco legal e institucional; y v) un anlisis de consistenciaa partir del esquema y la operacionalizacin de la funcin del manejo forestal.

Es importante aclarar que, al estar estos indicadores de competitividadbasados en el mercado, stos deben ser cumplidos por todos los actoresanalizados. Este hecho permite, de manera objetiva, identificar las tendencias y

necesidades de cada actor analizado.

3.7. Sistema de valoracin

Una vez obtenida la estructura de medicin cualitativa, se adopt un sistema devaloracin binaria. Los criterios base para su establecimiento fueron:

i) Una misma ponderacin para cada indicador componente del DO y el OP,puesto que son factores de competitividad establecidos por el mercado, ycada operador tendra que disponer del mismo para lograr ser competitivo.

ii) El supuesto de que la no disposicin de alguno o varios de los indicadores esigual al nivel de competitividad disminuido que posee cada competidor forestal.


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iii) Evitar sesgos de posibles sub- y sobrevaloraciones de los indicadores enel proceso de evaluacin de cada actor.

iv) Identificacin de las agendas de competitividad de los actores forestales.

La ponderacin de un indicador con -1 significa que el actor forestal no tieneo no ha construido el indicador analizado, mientras que una calificacin de 0implica que la organizacin posee tal indicador.

3.8. Construccin de la matriz de competitividad

Una vez analizadas las variables definitorias y condicionantes, as como identifi-cados y valorados los indicadores por la metodologa descrita anteriormente, fuenecesario construir una matriz de competitividad en la que se agregasen losresultados en las dos variables definitorias: organizacin de la produccin (OP) y

desarrollo organizacional (DO).La combinacin de estas variables permiti, de manera grfica, visualizar elposicionamiento competitivo de las diferentes organizaciones forestales que hanaplicado el manejo forestal, mostrando de esta forma la validez de la hiptesisplanteada. Para ello fue necesario generar categoras de baja, media y alta,sobre la base de los grados de acumulacin en los indicadores bsicos, ydividirlos en nueve cuadrantes, tal como se observa en el grfico 17.

En este sentido, si una organizacin forestal se encuentra en el cuadrante 1A

significa que tiene bajos niveles de desarrollo organizacional y de organizacin de laproduccin, lo que refleja la necesidad de fortalecer el manejo forestal y, por ende, lacompetitividad y sostenibilidad de los procesos productivos, especialmente de losperifricos del manejo forestal, de tal forma que sus posibilidades de acceder amercados no se vean limitadas. Ocurrira lo contrario si las organizaciones se

El sistema de ponderacin de los indicadores en OP y DO es el siguiente:

SignificadoSignificadoSignificadoSignificadoSignificado

No existe o no dispone el actor delbosque en su organizacin.

Existe o el actor del bosque s disponela variable en cuestin.

-1

0


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encuentran en el cuadrante 3C, puesto que este posicionamiento se alcanza conaltos niveles de desarrollo organizacional y organizacin de la produccin.

Al realizar la zonificacin de las opciones de posicionamiento que tienen losactores forestales de acuerdo con sus valoraciones previamente definidas,encontramos que existen nueve posibles combinaciones de OP y DO. Confines de ordenamiento de los cuadrantes, se le da una nominacin numrica al

eje de las abscisas y una literal al eje de las ordenadas. De las combinacionesposibles, se encuentran los siguientes escenarios:

Si slo consideramos los extremos, encontramos que el cuadrante 1Aestar compuesto por organizaciones caracterizadas por tener bajosniveles de DO y OP. En contraste, el cuadrante 3C significa que losactores forestales realizan actividades productivas sostenibles, con unmanejo forestal que emplea unidades iguales de desarrollo organizacio-

nal y organizacin de la produccin; asimismo, querr decir que estosactores se encuentran insertos en el mercado internacional por tenerproductos competitivos derivados del manejo forestal.

Los cuadrantes 1C y 3A son considerados escenarios extremos, dadoque el estar en 1C significa que las organizaciones forestales tienen un alto

Grfico 17Matriz de competitividadMatriz de competitividadMatriz de competitividadMatriz de competitividadMatriz de competitividad


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desarrollo organizacional sin que esto vaya acompaado de avances en susprocesos productivos. Por lo tanto, los adelantos y progresos en el DO seranespurios por no estar acompaados de los necesarios grados de OP.

En cambio, las organizaciones ubicadas en el cuadrante 3A tienen un altogrado de OP acompaado de un bajo DO. Dichas organizaciones correnel riesgo de mantenerse en los mercados, puesto que la base sobre lacual se asientan las empresas, la organizacin, incidira en los procesosproductivos y, por ende, en la competitividad.

3.9. Operacionalizacin de la funcin del manejo forestal

Una vez analizados el entorno macroeconmico y el marco legal e institucionaldel sector forestal, se profundiza el anlisis desarrollando de manera indepen-diente cada variable sealada (DO, OP, FC y DC) con respecto a tres actoresforestales: TCO, ASL y concesionarios. Posteriormente se incorporan a losactores en la matriz de competitividad con la finalidad de establecer los gradosde avance en DO y OP, lo que permite realizar la variabilizacin del manejoforestal, resumido en:

Donde:MF: Manejo forestal.MLeI: Marco legal e institucional vigente para el manejo forestal.DO: Desarrollo organizacional para el manejo forestal.OP: Organizacin de la produccin vinculada al manejo forestal.FC: Financiamiento y crdito para el manejo forestal.DC: Desarrollo de capacidades en manejo forestal.

MF = {[DO, OP] * [FC, DC]} * MLeI

Variablescondicionantes

Variables

definitorias

Variablesindependientes


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81Bolivia. Entorno y condiciones

4.1. Marco legal e institucional (MLeI)

A partir del anlisis de causalidad ha sido posible establecer las conclusiones enlo referente al marco legal e institucional del nuevo modelo forestal vigente.

La modificacin de la normativa forestal a partir de 1997 est permitiendoestablecer las bases para la ubicacin del sector forestal como un sector produc-tivo de la economa boliviana, dadas sus caractersticas de manejo sostenibledel recurso forestal que viene siendo aplicado por los diferentes actores que, asu vez, estn demandando polticas, instrumentos y estrategias que permitan

fortalecer su participacin en el sector. Asimismo, las instancias nacionalesresponsables del sector, las prefecturas y los municipios, unos en mayor medidaque otros, han empezado a desarrollar sus atribuciones, generando con ellocondiciones que permitirn consolidar el ingreso del sector en la agenda econ-mico-productiva del pas.

Se logra identificar que los actores privados, tanto Tierras Comunitarias deOrigen (TCO) y Agrupaciones Sociales del Lugar (ASL) como propietarios yconcesionarios, tienen incentivos para cumplir con la normatividad vigente en

materia forestal, aspecto que est permitiendo ordenar y consolidar el sector.Asimismo, las competencias y atribuciones de los actores pblicos han sidodefinidas en la nueva normativa y estn permitiendo ordenar el sector, dado quelos actores privados cuentan con instituciones para hacer efectivas sus demandas.

La Superintendencia Forestal se ha fortalecido con recursos humanos capa-citados y aptos para los cargos tcnicos, brindando transparencia e independen-cia en su accionar, posibilitando de esta manera el fortalecimiento institucionaldel rgimen forestal.

Otro acierto de la normativa vigente es haber incorporado al rgimen fores-tal a actores ilegales e informales, bajo la denominacin de ASL y TCO,legalizndolos y formalizndolos a partir de la generacin de condiciones queles permitan acceder al recurso forestal de forma preferente (vase el cuadro12, p. 84), con las mismas condiciones de acceso a oportunidades que los

IV. ENTORNOYCONDICIONES


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reconocimiento, para rboles con dimetro a la altura del pecho (DAP)igual o mayor a 20 centmetros, tengan abundancias menores a 0,25rboles por hectrea, que es la proteccin indirecta de especies en

peligro o cercanas a esa categora. La aplicacin del factor de seguridad en la corta de rboles (20% de losrboles seleccionados en la canasta de especies deben quedar en pie).

La especificacin que se debe realizar sobre operaciones eficientes de bajocosto e impacto reducido en el suelo y la vegetacin remanente, otra medidaque contribuye a garantizar la recuperacin de la masa remanente y que buscala proteccin del suelo y el drenaje natural del rea de aprovechamiento.

La especificacin de las medidas de mitigacin de impacto ambiental,que permite hacer seguimiento a las inversiones que har el usuario en laadopcin de mejores prcticas de manejo forestal.

La identificacin de acciones destinadas al mantenimiento de caminos y deotras obras como puentes, alcantarillas y otras, indicando sus especificacionestcnicas en los planes operativos, lo que se constituye en una medida queexige la proteccin de los recursos suelo y agua en el rea de intervencin.

La prohibicin de la cacera y captura de fauna silvestre, lo que minimizael impacto de los operadores del manejo forestal sobre la poblacinanimal de las reas de aprovechamiento.

Grfico 18El marEl marEl marEl marEl marco legal vigco legal vigco legal vigco legal vigco legal vigente ha permitido superar los niveles de infente ha permitido superar los niveles de infente ha permitido superar los niveles de infente ha permitido superar los niveles de infente ha permitido superar los niveles de informalidadormalidadormalidadormalidadormalidad

e ilegalidad?e ilegalidad?e ilegalidad?e ilegalidad?e ilegalidad?

Elaboracin propia basada en las entrevistas realizadas.


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Un problema identificado en el enfoque de la normativa forestal vigente es quese enmarca en preceptos de la escuela de comando y control y no incorporaincentivos econmicos, aspecto que impide que las instancias encargadas del

control cuenten con recursos humanos y financieros importantes para desarrollarsus funciones de forma eficiente. A pesar de esta debilidad, se ha podido identificarque los actores econmicos del modelo estn incorporando incentivos.

4.1.1. Inseguridad en la tenencia

A pesar de los avances reconocidos en el cumplimiento de la normativa porparte de los actores, todava hay problemas crticos, principalmente en lo referi-do a la seguridad en la tenencia de la tierra. Esto se debe a la situacinsocioeconmica del pas, que no propone nuevas alternativas para la insercinde actores excluidos del aparato productivo; de igual modo, a la demanda detierras por parte de la poblacin que se ha visto afectada por la disminucin derecursos naturales con respecto a sus necesidades, y a la lentitud en losprocesos de saneamiento aplicados por el Instituto Nacional de Reforma Agraria(INRA), que han dado lugar a la invasin de terceros a las reas forestales,generando con ello incertidumbre y riesgos para el sector. Este aspecto hasuscitado incertidumbre entre los actores econmicos respecto del trabajo que

viene realizando el INRA, institucin que ha llegado a generar conflictos entreactores en lugar de solucionar los problemas de saneamiento que se presentan.

La falta de normas que integren el suelo con el vuelo ha generado unasobreposicin en el otorgamiento de derechos, aspecto que dificulta el desarrollode un manejo adecuado en la concesin, lo que ha implicado problemas en latenencia. Producto de esta falencia, se observa en la prctica derechos otorga-dos simultneamente que en algunos casos no son complementarios, como elde un rea protegida traslapada con una TCO, que a su vez contiene potencial

forestal, situacin que genera conflictos de seguridad en la tenencia, desincenti-vando la inversin a largo plazo.

Como consecuencia de los problemas mencionados anteriormente, los acto-res econmicos del modelo no consideran las diferentes clases de derechoscomo una propiedad efectiva de la tierra, con garanta efectiva y suficiente, y quepermita consolidar el manejo forestal, como se aprecia en el grfico 19.

Por otra parte, esta inseguridad en la tenencia se ha convertido en undesincentivo para generar emprendimientos a largo plazo, y ms an para

apalancar recursos financieros.Para compensar esta tendencia negativa se ha ampliado el plazo de la concesinforestal a un periodo de cuarenta aos, lo que est permitiendo generar oportunidadesde largo plazo a empresarios y concesionarios, dado que ejercen el derecho exclusivode aprovechamiento bajo condiciones de certidumbre, lo que propicia a su vez un


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manejo sostenible del recurso, hecho que se ha convertido en uno de los mayoresincentivos del sector para favorecer emprendimientos a largo plazo.

Otro aspecto significativo que va mostrando el avance en la seguridad en la

tenencia es la actualizacin anual del Mapa de Derechos Forestales Otorgados,que muestra el avance en materia de concesiones sobre el Mapa de Tierras deProduccin Forestal Permanente.

A pesar de existir algunos avances, el problema principal identificado por losactores del modelo es la inexistencia de derechos propietarios sobre la concesin,aspecto que reduce las posibilidades de incorporarse efectiva y competitivamenteen mercados receptores de los productos generados por los recursos forestales.

4.1.2. Acceso

El hecho de democratizar el acceso a los recursos naturales, en este caso elforestal, no es un simple postulado; se ha convertido en una evidencia en nuestropas dado que a partir de 1997, a travs de la nueva normativa forestal, se haincorporado de manera productiva a otros actores, como indgenas y comunida-des locales, otorgndoseles condiciones para el acceso al recurso forestal,aspecto que ha permitido actualmente contar con una gama muy diversa deactores econmicos en este sector, integrando productivamente a comunidades

locales y disminuyendo, de esta manera, los ndices de exclusin social queconlleva el modelo econmico aplicado en el pas (vase el cuadro 12).


Grfico 19Considera que la actual estructura de tenencia aporConsidera que la actual estructura de tenencia aporConsidera que la actual estructura de tenencia aporConsidera que la actual estructura de tenencia aporConsidera que la actual estructura de tenencia aporta a la seguridadta a la seguridadta a la seguridadta a la seguridadta a la seguridad

jurdica y permite consolidar el manejo fjurdica y permite consolidar el manejo fjurdica y permite consolidar el manejo fjurdica y permite consolidar el manejo fjurdica y permite consolidar el manejo forestal?orestal?orestal?orestal?orestal?


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Marco institucionalMarco institucionalMarco institucionalMarco institucionalMarco institucional

Se crean: Centro de Desarrollo Forestal (CDF)

como organismo tcnico, administrati-vo, regulador y fiscalizador.

Directorio y Consejo Consultivo paraapoyar al CDF con representantes

de diversos ministerios y de la C-mara Forestal. Fondo Forestal de la Nacin como r-

gano financiero. Guardia Forestal de la Nacin.

Cuadro 12Relacin comparativRelacin comparativRelacin comparativRelacin comparativRelacin comparativa entre el antiguo y na entre el antiguo y na entre el antiguo y na entre el antiguo y na entre el antiguo y nueueueueuevvvvvo rgimen fo rgimen fo rgimen fo rgimen fo rgimen forestalorestalorestalorestalorestal

Actual rgimen forestal Ley 1700 (1996)Actual rgimen forestal Ley 1700 (1996)Actual rgimen forestal Ley 1700 (1996)Actual rgimen forestal Ley 1700 (1996)Actual rgimen forestal Ley 1700 (1996)Antiguo rgimen fAntiguo rgimen fAntiguo rgimen fAntiguo rgimen fAntiguo rgimen forestal Leorestal Leorestal Leorestal Leorestal Ley 11686 (1974)y 11686 (1974)y 11686 (1974)y 11686 (1974)y 11686 (1974)

Se crean: Ministerio de Desarrollo Sostenible como

rgano normador. Superintendencia Forestal como rga-

no regulador. Sistema de Regulacin de Recursos Na-

turales (SIRENARE). Fondo de Desarrollo Forestal como or-ganismo financiero.

Prefecturas y municipios como instan-cias coadyuvantes operativas de mbitodepartamental y local.

Regmenes forestales y clasificacin deRegmenes forestales y clasificacin deRegmenes forestales y clasificacin deRegmenes forestales y clasificacin deRegmenes forestales y clasificacin detierras ftierras ftierras ftierras ftierras forestalesorestalesorestalesorestalesorestalesRegmenes de proteccin y produccin.

I. Bosques clasificadosa) Bosques permanentes de produccin.b) Bosques permanentes de proteccin.c) Reservas forestales de inmovilizacin.d) Bosques especiales.e) Bosques de uso mltiple.

II. Bosques no clasificadosa) Bosques fiscales de la nacin en te-

rrenos baldos.b) Bosques no clasificados de domi-

nio privado.

Regmenes forestales y clasificacin deRegmenes forestales y clasificacin deRegmenes forestales y clasificacin deRegmenes forestales y clasificacin deRegmenes forestales y clasificacin detierras ftierras ftierras ftierras ftierras forestalesorestalesorestalesorestalesorestalesRegmenes de proteccin y produccin.

I. Bosques clasificadosa) Bosques permanentes de produccin.b) Bosques permanentes de proteccin.c) Reservas forestales de inmovilizacin.d) Bosques especiales.

sigue...

TTTTTenenciaenenciaenenciaenenciaenenciaLos bosques son de dominio originario delEstado y los usuarios slo pueden accederal recurso a travs de:

a) Contrato de aprovechamiento acorto plazo por un periodo mxi-mo de tres aos con autorizacindel CDF.

b) Contrato de aprovechamiento a me-diano plazo de acuerdo con el tipode industria por periodo mximode diez aos, por decreto supremo.

TTTTTenenciaenenciaenenciaenenciaenenciaLos bosques son de dominio originario delEstado y los usuarios del bosque acceden auna concesin forestal a travs de un plande manejo por cuarenta aos prorrogablespor otro periodo.

a) Concesin forestal en tierras fiscales.b) Autorizacin de aprovechamiento en

tierras de propiedad privada.c) Permiso de desmonte. Las concesio-

nes se efectuarn por licitacin pblica.


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...contina

AccesoAccesoAccesoAccesoAcceso

Slo privados.Acceden otros actores, como TCO y ASL,adems de concesionarios y privados.

a) Las comunidades del lugar organi-zadas, mediante personera jurdi-ca, tendrn prioridad para el otorga-miento de concesiones forestales entierras fiscales de produccin per-

manente y sern otorgadas por laSuperintendencia Forestal sin pro-ceso de licitacin por el monto mni-mo de la patente forestal.

b) Las reas de recursos de casta-a, goma y palmito sern concedi-das con preferencia a los usuariostradicionales, comunidades cam-pesinas y agrupaciones socialesdel lugar.

c) Se garantiza a los pueblos indge-nas la exclusividad en el aprove-chamiento forestal en sus tierrascomunitarias de origen. El rea in-tervenida anualmente est sujetaal pago de aprovechamiento fores-tal mnimo.

c) Contrato de aprovechamiento a lar-go plazo a empresas, corporacio-

nes, cooperativas, asociaciones p-blicas, privadas o mixtas por un pe-riodo no menor de veinte aos,

El plazo de las concesiones es de cuaren-ta aos, prorrogables previa auditora.

Autorizaciones para aprovechamiento.Autorizaciones de corte de madera

a) Autorizacin de aprovechamientonico.

b) Autorizacin anual de corte.c) Autorizacin a corto, mediano y lar-

go plazo.

II. Autorizaciones de cosecha de productosforestales secundarios.

Mediante la concesin otorgada por la Su-perintendencia Forestal.

sigue...

d) El derecho al uso tradicional y do-mstico de los recursos forestalespor parte de las poblaciones rura-

les con fines de subsistencia no re-quiere autorizacin previa.


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GravmenesGravmenesGravmenesGravmenesGravmenes

Los derechos de desmonte (precio esti-pulado por el aprovechamiento de losbosques para la madera), estn referi-dos al metro cbico en rolas; y para pro-ductos forestales secundarios, al kilogra-mo o la unidad.

a) Patente de aprovechamiento fo-restal calculada sobre el reaaprovechable de la concesin, es-tablecida mediante licitacin so-bre la base mnima del equivalen-te a un dlar.

b) Patente de desmonte, derechopor los permisos de desmonteequivalente a quince veces elvalor de la patente mnima y elpago equivalente a 15% del valorde la madera aprovechada enestado primario.

c) El desmonte de hasta 5 hect-reas en tierras aptas para activi-dades agropecuarias est exen-to de patente.

...contina

Distribucin de las recaudacionesa) El 75% de los derechos de des-

monte para el CDF.b) El 25% restante para el Tesoro

General de la Nacin.

a) El 35% de la patente de aprove-chamiento y el 25% de la patentede desmonte para las prefecturas.

b) El 25% de la patente de aprove-

chamiento y el 25% de la paten-te de desmonte para las munici-palidades.

c) El 10% de la patente de aprove-chamiento ms el 50% de la pa-tente de desmonte y los saldoslquidos de las multas y rematespara el Fondo Nacional de Desa-rrollo Forestal.

d) El 30% de la patente forestal para

la Superintendencia Forestal.

Participacin de la poblacinParticipacin de la poblacinParticipacin de la poblacinParticipacin de la poblacinParticipacin de la poblacin

No existan mecanismos de participacin.

Toda licitacin tiene carcter de audien-cia pblica, en la que participa cualquierciudadano interesado.Toda la informa-cin es pblica y es publicada peridi-camente para conocimiento de la ciuda-dana a travs de mecanismos estable-cidos en la norma.

Medidas preventivasMedidas preventivasMedidas preventivasMedidas preventivasMedidas preventivas

No se contemplaban.Se han incorporado en el marco de losplanes de manejo medidas preventivaspara mitigar impactos sobre los recur-sos suelo, agua y biodiversidad.


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A pesar de estos avances significativos, an persisten procesos burocrticospara el acceso a tierras forestales, en especial los aplicados por los municipiospara las ASL, aspecto que debe ser corregido ya que genera una serie de

distorsiones y obstaculiza la insercin de las ASL en el manejo forestal conrespecto a los concesionarios y TCO, que cuentan con mayores ventajas parahacer efectivo su acceso en el menor tiempo posible.

Por otra parte, los actores han identificado que, por un lado, las exigenciaslegales para pasar de la informalidad a la formalidad han sido difciles de cumplir;pero, por otro lado, se han convertido en un incentivo ya que les han permitidoacceder a mercados de forma sostenible a travs de la aplicacin de un manejoracional del bosque, as como mejorar sus condiciones de produccin, como sepuede apreciar en el grfico 20.

4.1.3. Actores institucionales del modelo

En el mbito institucional, la normativa forestal vigente ha permitido ordenar elsector otorgndole mayor eficiencia y dinamismo. Una de las instituciones quems ha contribuido a fortalecer el sector ha sido la Superintendencia Forestal,que se vino consolidando como una entidad coadyuvante para el desarrollo delas actividades forestales y como punto de referencia tcnica para los diferentes

actores econmicos del modelo.


Grfico 20Las eLas eLas eLas eLas exigxigxigxigxigencias legales para la aprencias legales para la aprencias legales para la aprencias legales para la aprencias legales para la aprobacin de un manejo fobacin de un manejo fobacin de un manejo fobacin de un manejo fobacin de un manejo forestal,orestal,orestal,orestal,orestal,

han sido fciles de cumplir?han sido fciles de cumplir?han sido fciles de cumplir?han sido fciles de cumplir?han sido fciles de cumplir?


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Un aspecto que se debe resaltar es la independencia de esta institucin, queha sido impermeable a los cambios polticos y ha rechazado presiones pararealizar actos de discrecionalidad tcnica y administrativa. Como resultado de

ello, esta institucin cuenta con personal idneo y capacitado, generador detransparencia y credibilidad institucional.El sector forestal an es considerado como una instancia ms ambiental que

productiva, y una de las causas de esa percepcin es que el rgano rector delsector depende del Ministerio de Desarrollo Sostenible (MDS)1 y no de unacartera del rea econmica del aparato estatal.

Por otra parte, la descentralizacin del modelo no ha podido consolidarsedebido al lento accionar de las prefecturas y los municipios, que an no sonactores que coadyuven al desarrollo local del sector forestal; esto, por la falta decapacidades tcnicas y la ineficiente distribucin de los ingresos generados porel sector forestal (vase el grfico 21).

1 El Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin (MDSP), llamado as al comienzo del presenteestudio, pas a denominarse Ministerio de Desarrollo Sostenible (MDS).

Grfico 21MarMarMarMarMarco institucionalco institucionalco institucionalco institucionalco institucional


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a) Ministerio de Desarrollo Sostenible

El MDS es la instancia nacional encargada de formular estrategias, polticas y

planes, establecer normas tcnicas, elaborar los programas de reas a licitarsepara concesin forestal, aprobar la vigencia de las Agrupaciones Sociales delLugar (ASL), definir las reas de Reserva Forestal Municipal para ser otorgadasen concesin forestal y definir las listas referenciales de precios para el reajustede la patente forestal.

A pesar de ser la instancia encargada de desarrollar las polticas y la normativadel sector forestal, este ministerio es uno de los que menos presencia ha tenido enla dinmica del mismo, dado su carcter poltico-partidista que ha dificultado lainsercin del sector forestal en la agenda econmico-social del pas.

Uno de los logros recientes del rgimen fue la reinterpretacin de la Ley 1700respecto del pago de la patente forestal cuantificada en un dlar por hectrea concedi-da, habindose modificado a un dlar por hectrea del rea Anual de Aprovechamiento(AAA), aspecto que se considera un impulso importante para el sector.

b) Superintendencia Forestal

La Superintendencia Forestal (SF) es un rgano autrquico, persona jurdica de

derecho pblico con jurisdiccin nacional y autonoma de gestin tcnica, admi-nistrativa y econmica. Se encarga de la regulacin, el control, la fiscalizacin yel arbitraje del nuevo rgimen forestal, como parte integrante del Sistema deRegulacin de Recursos Naturales.

La normativa vigente ha permitido ubicar a la SF en el eje del modelo debidoa su carcter regulador y fiscalizador del sector y al accionar tcnico desplegadodurante su gestin, lo que ha convertido a esta instancia en un aliado para losdiferentes actores.

La SF ha sido identificada por los actores como una institucin seria ycoadyuvante que permite la resolucin de conflictos entre partes, adems deproporcionar asistencia tcnica a ASL y TCO, principalmente.

Para ejercer sus funciones y competencias, la SF depende directamente delcobro de patentes, aspecto que hace insostenible su accionar en el mediano y cortoplazo, por lo cual es necesario incorporar estrategias que permitan a esta entidadconsolidar su sostenibilidad financiera sin depender directamente de la patente fores-tal, incorporando, por ejemplo, el cobro por los servicios que esta misma proporciona.

c) Prefecturascc c) Prefc c) Prefc c) Prefc c) Prefc c) Prefecturasecturasecturasecturasecturas

Las prefecturas son instancias departamentales que coadyuvan al rgimenforestal, en sus respectivas jurisdicciones, mediante la planificacin y ejecu-


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cin de programas y proyectos forestales, as como de investigacin, entreotras funciones.

Sin embargo, esta instancia no est permitiendo operativizar la descentrali-

zacin del modelo forestal vigente, a causa de la falta de recursos humanoscalificados y por la deficiente o inexistente reinyeccin de los recursos genera-dos por la patente forestal, principalmente, generando con ello trabas burocrti-cas a los diferentes actores, en especial a las ASL.

No actan como vnculo operativo entre el MDS y los municipios y actoreslocales, aspecto que tambin ocasiona problemas al rgano rector al momentode llevar adelante la descentralizacin.

d) Municipios

Son instancias coadyuvantes de mbito municipal, encargadas de formular yejecutar planes y proyectos en sus respectivas jurisdicciones.

Al ser parte del modelo y tener jurisdiccin local, los municipios se conviertenen una instancia operativa necesaria para los actores econmicos, en especialpara las ASL que mantienen una relacin directa con los mismos. A la fecha, losmunicipios an no han conseguido desplegar sus potencialidades debido a lafalta de recursos econmicos y humanos, as como a la constante movilidad de

su personal por factores poltico-partidarios.La creacin de las Unidades Forestales Municipales (UFM) est contribu-

yendo a un mejor control. A partir de la coordinacin tcnica con los actoreslocales, se constituyen en piezas fundamentales de la institucionalidad forestal alincorporar a otros actores como municipios y mancomunidades,2 en lo referidoa las responsabilidades y los beneficios de la actividad forestal, adems de servircomo articuladores entre los actores locales y la Superintendencia Forestal.

En general, en el contexto institucional se evidencia un desbalance en el

cumplimiento de responsabilidades pblicas para el funcionamiento del modelo,expresado en la cantidad de tareas y actividades que desarrolla la Superinten-dencia Fiscal para consolidar a los diferentes actores, con respecto a las tareas

2 La mancomunidad es la asociatividad voluntaria que pueden entablar dos o ms municipios con finescomunes, comprometiendo para ello recursos necesarios para cumplir sus responsabilidades. Lostipos de mancomunidad identificados son: i) por factores de orden poblacional, es decir, aquellos mu-nicipios que no posean la poblacin mnima exigida por la Ley 1551 de Participacin Popular, paraacceder a recursos de coparticipacin tributaria debern conformar una mancomunidad; ii) de ordena-miento territorial, con el fin de prestacin de servicios pblicos y delimitacin de unidades censaleselectorales o de planificacin rurales/urbanas; y iii) por delegacin, para asumir funciones desconcen-tradas en el marco de convenios suscritos con el Poder Ejecutivo Nacional, las prefecturas departamen-tales y la cooperacin internacional para la ejecucin de polticas, programas y proyectos concurrentes.


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que realizan el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin (MDSP), lasprefecturas y los municipios, aspecto que genera obstculos en la consolidacinlocal del modelo, dado que los actores no cuentan con una contraparte tcnica

adecuada que les permita desarrollar sus capacidades e incorporarse de mane-ra efectiva en los procesos productivos del sector. Asimismo, la SF no cuenta conlos recursos econmicos necesarios para hacer sostenible en el tiempo suparticipacin en la consolidacin del modelo; adems, hay una serie de serviciosque la SF proporciona y por los cuales no recibe la remuneracin correspondientepor parte de los actores.

4.1.4. Actores econmicos del modelo

A partir de la investigacin efectuada, se ha podido identificar que los actoreseconmicos del modelo an no tienen claras las funciones y las competenciasde las instituciones implicadas en el manejo forestal (vase el grfico 22). Aunas, una de las ms conocidas es la Superintendencia Fiscal debido a su papelen la consolidacin del modelo forestal vigente. Por otro lado, el Ministerio deDesarrollo Sostenible es la institucin ms desconocida.

Grfico 22Tiene cTiene cTiene cTiene cTiene clarlarlarlarlaro el papel y las competencias que le corresponden a laso el papel y las competencias que le corresponden a laso el papel y las competencias que le corresponden a laso el papel y las competencias que le corresponden a laso el papel y las competencias que le corresponden a las

instituciones implicadas en el manejo finstituciones implicadas en el manejo finstituciones implicadas en el manejo finstituciones implicadas en el manejo finstituciones implicadas en el manejo forestal?orestal?orestal?orestal?orestal?



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a) Tierras Comunitarias de Origen

Las Tierras Comunitarias de Origen (TCO) son "los espacios geogrficos que

constituyen el hbitat de los pueblos y comunidades indgenas y originarias, a loscuales han tenido tradicionalmente acceso y donde mantienen y desarrollan suspropias formas de organizacin econmica, social y cultural, de modo queaseguran su sobrevivencia y desarrollo"3.

La incorporacin de los pueblos indgenas a travs de las TCO constituye ungran acierto del modelo, porque permite la democratizacin del acceso al mane-

jo forestal sobre la base de su propia organizacin social, dando lugar alnacimiento de empresas comunitarias indgenas.

La visin proteccionista de creacin de las TCO en la Ley INRA ha dado unviraje significativo con la normativa forestal vigente, al convertir a las TCO ensujetos activos de la produccin e incorporndolas en el mapa socioeconmicodel sector forestal.

Se ha podido verificar que la organizacin para la produccin no ha represen-tado ningn tipo de dificultad para las TCO, ya que han adecuado su estructuraorganizativa a las exigencias del modelo y del mercado sin romper con suspatrones culturales de manejo de sus tierras. A la fecha se cuenta con 18 planesde manejo forestal correspondientes a las TCO.

b) Agrupaciones Sociales del Lugar

Las Agrupaciones Sociales del Lugar (ASL) son "colectividades de personas conpersonalidad jurdica o que la adquieran para tal efecto, conformadas por usua-rios tradicionales, comunidades campesinas, pueblos indgenas y otros usuariosdel lugar que utilizan recursos forestales, dentro de la jurisdiccin de unaMunicipalidad o Mancomunidad de Municipalidades, constituidos y calificados

conforme a la Ley y el presente reglamento para ser beneficiarios de concesio-nes en las reas de reserva destinadas para tal fin"4.

Estos actores son la prueba viviente del cambio estructural que ha generadola normativa vigente en el sector forestal, dado que en el viejo modelo represen-taban la informalidad y la explotacin irracional del bosque. Actualmente cuentancon personera jurdica y estn en proceso de incorporacin al mercado a travsde la aplicacin de planes de manejo y del comercio de especies madererasprovenientes de reas manejadas.

Para consolidarse, las ASL requieren del accionar efectivo y eficiente de losmunicipios, as como de su apoyo tcnico, servicio que a la fecha no es el deseado.

3 Repblica de Bolivia, Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (Ley 1715, 18 de octubre de 1996).4 Repblica de Bolivia, Ley Forestal (Ley 1700, 12 de julio de 1996).


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Una de las restricciones en su desarrollo es su acceso insuficiente arecursos financieros, aspecto que hace que el proceso de su incorporacin almercado sea lento.

c) Concesionarios

La concesin forestal "es el acto administrativo por el cual la SuperintendenciaForestal otorga a personas individuales o colectivas el derecho exclusivo deaprovechamiento de recursos forestales en un rea especficamente delimitadade tierras fiscales" (Ley Forestal 1700).

Los concesionarios encuentran que el mayor incentivo para ingresar en unmanejo sostenible del bosque ha sido la aplicacin de la normativa forestalvigente, pues ha permitido ordenar el sector y generar las condiciones propiciaspara desarrollar sus capacidades productivas.

La organizacin de estos actores, que conforman la Cmara Forestal, ha-bindola ubicado como pieza fundamental del modelo, ha permitido canalizar lasdemandas y proponerlas al Poder Ejecutivo, as como servir de vnculo entre losactores y la Superintendencia Forestal.

4.1.5. De un enfoque extractivista a un manejo sostenible del bosque

Se debe destacar el aporte del nuevo rgimen normativo al desarrollo sostenibledel bosque, en tanto que la legislacin vigente hasta 1997 no generaba lascondiciones necesarias para un aprovechamiento integral del bosque, sobretodo porque no instauraba instrumentos tcnicos tales como los planes demanejo forestal. A partir de su aplicacin se incorpor el concepto de manejoforestal sostenible y se convirti al incremento porcentual de superficie bajoplanes de manejo en un indicador de la implementacin de la normativa vigente.

La aplicacin de la norma vigente en materia forestal ha promovido lainsercin rpida del sector en la certificacin forestal, ubicndolo en condicionescompetitivas para ingresar a nuevos mercados internacionales.

El marco institucional vigente permite generar las condiciones necesariaspara alcanzar un manejo sostenible del recurso, principalmente por el accionarde la entidad reguladora, a pesar de que an no ha sido posible establecer lasbases para alcanzar la descentralizacin a nivel local.

El aspecto ms importante de la transformacin del viejo modelo forestal al

vigente, que demuestra su enfoque enmarcado en los principios del desarrollosostenible, radica en haber posibilitado el ingreso a actores heterogneos bajo lasmismas condiciones, y en haber logrado democratizar el acceso al recurso, inser-tando en el mapa social-productivo del recurso forestal a pueblos indgenas ycomunidades locales, adems de empresarios, todos articulados por los procesos


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de manejo del recurso bajo las mismas reglas de juego. De 22 millones de hec-treas que estaban en manos de concesionarios durante el rgimen anterior, sinun manejo sostenible, se ha pasado con el actual marco normativo, a 7.431.305

hectreas con manejo forestal sostenible, de las cuales aproximadamente 5 mi-llones estn en manos de concesionarios y alrededor de 2 millones en manos depueblos indgenas y organizaciones locales, proporcionando a las poblacioneslocales una fuente de ingreso sostenible en el tiempo y, por ende, aportando amejorar su calidad de vida.

Este avance en la aplicacin de la normativa forestal vigente ha demandadopolticas y estrategias de control efectivas. Los nuevos mecanismos implementa-dos se basan en el control del transporte y de la comercializacin de productosforestales mediante la creacin de puestos fijos y unidades mviles de controlforestal. Asimismo, se ha establecido un mecanismo de inspecciones y audito-ras forestales para la verificacin de las operaciones en terreno, las mismas quesirven para ir corrigiendo las falencias detectadas en campo, en lo que se refiereal manejo forestal. Este despliegue ha demandado al rgano regulador confor-mar un equipo de profesionales idneos tcnica y ticamente, aspecto que halogrado limitar la discrecionalidad en la aplicacin de la norma.

Otro factor relevante es el desarrollo de la incorporacin de la participacinpblica en la gestin forestal del sector, ausente en el anterior rgimen, habin-

dose iniciado este proceso con una amplia participacin de diferentes actores enel consenso sobre la propuesta de ley posteriormente aprobada. Esta lgicaparticipativa fue institucionalizada con la generacin de mecanismos de accesoa la informacin sobre resultados anuales de la gestin de la regulacin, concobertura en la mayora de los municipios y las capitales de departamento, enaudiencias pblicas convocadas para el efecto.

Una contribucin significativa del nuevo rgimen forestal es haber promovido lainvestigacin para contar con informacin referida a las condiciones y caractersticas

del sector forestal en Bolivia, aspecto muy poco conocido en el antiguo modelo.Actualmente se puede afirmar que Bolivia cuenta con 7 millones de hectreas debosques naturales con inventarios efectivamente realizados, los que contienen infor-macin sobre la existencia de productos maderables y no maderables para cada tipode bosque segn la regin en que se encuentren, informacin producida y actuali-zada peridicamente por la institucin reguladora, la Superintendencia Forestal.

Por otro lado, hay dos aspectos que no han cambiado su tratamiento conrespecto al rgimen forestal anterior: uno referido al tratamiento de los recursos

no maderables, dado que an no se cuenta con polticas, normas ni condicionesque permitan desarrollar su potencial, adems de que las instancias reguladoras,normadoras y operadoras no han internalizado en su accionar las actividades nomaderables; y el segundo, la incorporacin de los bosques interandinos en elmodelo, dado que hasta la fecha slo han sido considerados los bosques de tierras


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bajas, y se ha olvidado que en las tierras altas tambin existe un gran potencialforestal y toda una dinmica de aprovechamiento del mismo. La normativa vigenteno incorpora criterios sobre acceso a tierras forestales en tierras altas, aspecto

que impide que iniciativas privadas y comunitarias accedan a grandes extensionesde bosque, impidindose as emprendimientos productivos forestales.Otro aspecto vigente desde el anterior modelo es el enfoque de las polticas

que incluyen un sesgo significativo hacia el manejo del bosque, dejando vacosen lo referente a la industria y los mercados, denotando la falta de integralidad enel diseo y la ejecucin de polticas del sector.

Un aspecto sobresaliente del modelo actual es la incorporacin de mecanis-mos destinados a garantizar los equilibrios socioambientales, referidos a medi-das preventivas en los factores biticos y abiticos en los planes de manejo, ascomo a la inclusin de actores sociales como actores productivos del modelo.

4.2. Incentivos

Los incentivos buscan corregir comportamientos insostenibles, con lo cual se pre-tende equilibrar los costos o beneficios privados a corto plazo y los costos o bene-ficios sociales a mediano y largo plazo. Un incentivo es un instrumento econmico

o legal diseado para favorecer actividades beneficiosas (incentivos positivos) odesalentar actividades que afectan la conservacin y el uso sostenible de los recur-sos forestales (incentivos negativos). De esta manera se busca influir en entidadesgubernamentales, empresarios y comunidades locales, para que stos desarrollenacciones destinadas al manejo sostenible del bosque.

Los incentivos econmicos tratan de abordar las causas poltico-econmicassubyacentes a la prdida de recursos, tales como precios inadecuados, falta demercados, problemas con derechos de propiedad de los recursos, beneficios a menudo

elevados pero a corto plazo provenientes de la sobreexplotacin de recursos, etc. Elefecto pretende influir en la toma de decisiones y en el comportamiento, de tal maneraque se llegue a una situacin favorable desde el punto de vista ambiental. Al contrariode las regulaciones directas, los instrumentos econmicos permiten que el agenteeconmico reaccione frente a medidas establecidas.

Considerando la diversidad de actores que existe en el sector forestal y lanaturaleza multidimensional de los bosques, un solo instrumento de poltica nopodra resolver el conjunto de conflictos asociados al aprovechamiento de sus

recursos, por lo que se hizo necesario aplicar diferentes tipos de incentivos: eco-nmicos, institucionales y legales, entre otros. Adems, al responder cada actorde manera diferente a un mismo instrumento, se determin la elaboracin de unsistema de instrumentos complementarios a los econmicos, los denominadosincentivos contextuales.


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El marco legal vigente no contempla la creacin de incentivos econmicos demanera explcita, pero los actores econmicos del modelo han identificadoincentivos contextuales en el curso de su accionar (vase el grfico 23). Cabe

precisar que los incentivos contextuales se refieren a la creacin de mecanis-mos de acceso a la informacin, de fortalecimiento de capacidades tcnicas, deincorporacin de nuevos actores y, principalmente, de fortalecimiento institucio-nal, los cuales son derivados de la estructura del nuevo rgimen y deben servalorados en el contexto del rgimen anterior, como condicin previa que buscser corregida por el andamiaje legal e institucional puesto en vigencia en 1997(vase el cuadro 13).

El inicial y mayor incentivo establecido por el nuevo rgimen fue el cambio devisin en el uso de los recursos del bosque, habindose pasado de un esquemade corto plazo a otro de largo plazo; concretamente, se dejaron de lado loscontratos de aprovechamiento de corto plazo y se opt por concesiones decuarenta aos renovables. Este incentivo signific, adems, la ampliacin yestabilizacin del acceso y la tenencia de los recursos forestales, con lo cual segener una mayor seguridad jurdica en la tenencia (vase el grfico 24).

Cuadro 13Relacin comparativRelacin comparativRelacin comparativRelacin comparativRelacin comparativa entre el antiguo rgimen fa entre el antiguo rgimen fa entre el antiguo rgimen fa entre el antiguo rgimen fa entre el antiguo rgimen forestalorestalorestalorestalorestal

y el actual en incentivy el actual en incentivy el actual en incentivy el actual en incentivy el actual en incentivososososos

Antiguo rgimen forestalAntiguo rgimen forestalAntiguo rgimen forestalAntiguo rgimen forestalAntiguo rgimen forestal

LeLeLeLeLey 11686 (1974)y 11686 (1974)y 11686 (1974)y 11686 (1974)y 11686 (1974)

Actual rgimen forestalActual rgimen forestalActual rgimen forestalActual rgimen forestalActual rgimen forestal

LeLeLeLeLey 1700 (1996)y 1700 (1996)y 1700 (1996)y 1700 (1996)y 1700 (1996)

Incentivos econmicosa) Crditos especiales a las empresas

particulares forestales, estatales o mix-tas que desarrollen programas de in-

dustrializacin y repoblacin forestal.

b) Estmulos crediticios, fiscales, a em-presas que se dediquen a formarnuevas masas arboladas.

c) Las empresas tendrn derecho has-ta al 10% de sus impuestos anualessobre utilidades para la investiga-

cin forestal.d) Quedan liberadas de impuestos las

inversiones y crditos invertidos ennuevas plantaciones forestales o enmejoras selvcolas.

Incentivos contextualesa) Desarrollo de capacidades tanto en

el sector pblico como en el privado.

b) Involucramiento en el modelo forestalde nuevos actores TCO y ASL, demo-cratizando de esta forma el acceso alrecurso forestal.

c) Fortalecimiento institucional, descen-tralizando las funciones en diferentesinstancias.

d) Transparencia en el acceso a la infor-macin del sector forestal.


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Grfico 24De no eDe no eDe no eDe no eDe no existir ningn incentivxistir ningn incentivxistir ningn incentivxistir ningn incentivxistir ningn incentivo,o,o,o,o, cules cree usted que deberancules cree usted que deberancules cree usted que deberancules cree usted que deberancules cree usted que deberan

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Grfico 23Desde su punto de vista,Desde su punto de vista,Desde su punto de vista,Desde su punto de vista,Desde su punto de vista, qu aspectos del nqu aspectos del nqu aspectos del nqu aspectos del nqu aspectos del nueueueueuevvvvvo rgimen fo rgimen fo rgimen fo rgimen fo rgimen forestalorestalorestalorestalorestal

considera como incentivconsidera como incentivconsidera como incentivconsidera como incentivconsidera como incentivos?os?os?os?os?



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4.3. Desarrollo de capacidades (DC)

El desarrollo de capacidades se refiere a las destrezas adquiridas por las organiza-

ciones econmicas que trabajan el bosque: concesionarios, ASL, propietarios pri-vados y TCO, con el propsito de implementar el manejo forestal sostenible enfuncin de la penetracin y permanencia en mercados de los productos derivadosde dicho manejo. Estas capacidades estn referidas a asuntos de gestin cotidianacomo planificacin, contabilidad, administracin, participacin, sistemas de controly seguimiento, mejoramiento de procesos de produccin primarios (extraccin ymanejo de recursos forestales) y de transformacin, as como a la comercializacin.

4.3.1. Estado de situacin

La implementacin del Rgimen Forestal de la Nacin (RFN) ha implicado unanueva forma de relacionamiento de los actores con el bosque a travs de laintroduccin y aplicacin de instrumentos y normas tcnicas, siendo por ellonecesaria la adecuacin de los mbitos organizativos, administrativos y tcnicospor parte de los actores tradicionales y nuevos establecidos por ley.

Una de las falencias iniciales que las organizaciones debieron enfrentar fueel mayor involucramiento o dotacin de recursos humanos calificados y con

experiencia en estos tres mbitos: organizativo, administrativo y tcnico.En el mbito tcnico, el RFN requiri que estos actores asimilaran e interna-

lizaran destrezas tcnicas relacionadas con el manejo y aprovechamiento de losrecursos del bosque, a travs de procesos de capacitacin prctica; esto, con elfin de cumplir con las normatividades definidas en la ley.

La adecuacin del mbito organizativo y administrativo por los responsa-bles de las unidades econmicas analizadas fue ms compleja de lo previsto,pues el nuevo contexto exigi el desarrollo de esquemas organizativos desco-

nocidos que demandaban la redefinicin de los instrumentos tcnicos adminis-trativos y operativos, as como la incorporacin de mecanismos de transparen-cia y control para evaluar las gestiones y el propio manejo forestal. Estosaspectos tuvieron un impacto an mayor en la organizacin, porque los res-ponsables deban tomar decisiones polticas internas sobre cmo organizarsey responsabilizarse.

4.3.2. Anlisis por actor forestal

Los criterios generales para medir el desarrollo de capacidades estn referidos ala capacitacin que recibieron, hasta el momento, los actores econmicos invo-lucrados; la existencia y acceso a instituciones de apoyo en aspectos de capaci-tacin; y la identificacin de necesidades de capacitacin.


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Los aspectos que hacen al manejo (64%), como ser aprovechamiento,manejo de bosques, censos e inventarios forestales, tala dirigida, extraccin debajo impacto y manejo de incendios, son los principales temas de capacitacin

entre los recibidos por los diferentes operadores forestales, seguidos de aqullosrelacionados con la administracin y la organizacin de las empresas, querecibieron una atencin relativa si se la compara con temas referidos a comer-cializacin y negociacin, que no recibieron ninguna (vase el grfico 25).

Estos procesos de capacitacin se han visto limitados en alguna medida porlos bajos niveles de escolaridad de los participantes, lo que implic una lentaasimilacin. Esto genera que se mantengan demandas de capacitacin sobre elproceso productivo y los aspectos impositivos.

Como se muestra en el grfico 26, 48% de los actores entrevistadosidentificaron el Proyecto Bolivia Forestal (BOLFOR) como principal institucinde apoyo tcnico y capacitacin, resaltando en muchos casos el papel que

juega esta institucin en el desarrollo de capacidades de los operadoresforestales, en especial con las empresas comunitarias. Por otro lado, 16% delas percepciones apuntan al Colectivo para Estudios Aplicados al DesarrolloSocial (CEADES) y a la cooperacin internacional especialmente de Suecia,Suiza y Alemania como generadores de oportunidades para el desarrollo decapacidades. En menores porcentajes se sitan el Centro de Investigacin y

Promocin del Campesinado (CIPCA), la Superintendencia Forestal y la Fun-dacin para los Bosques Chiquitanos como instancias facilitadoras de apoyotcnico a los actores forestales.

En cuanto a las necesidades de capacitacin, los temas relacionados conla comercializacin y la negociacin, as como con los aspectos productivosligados al manejo, constituyen las principales demandas por parte de losactores forestales. La legislacin, la administracin y el manejo de maquinariay equipo son las otras reas identificadas para desarrollo de capacidades

(vase el grfico 27).Es importante resaltar que la necesidad de cursos o talleres de capacitacin

en temas sobre legislacin del sector demuestra que en alguna medida losactores an no tienen un conocimiento claro de las normas y los reglamentosque se refieren al manejo forestal.

a) Tierras Comunitarias de Origen

Se ha identificado que estos actores carecen de recursos humanos calificados yno cuentan con recursos econmicos suficientes para contratar personal. Sinembargo, se evidencia que han podido generar cierta conciencia sobre la nece-sidad de incorporar de manera permanente, y no eventual, a personal calificadoque los apoye en sus gestiones y actividades productivas forestales.


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Grfico 26De qu orDe qu orDe qu orDe qu orDe qu organizacin ha recibido apoganizacin ha recibido apoganizacin ha recibido apoganizacin ha recibido apoganizacin ha recibido apoyyyyyo en temas de manejo fo en temas de manejo fo en temas de manejo fo en temas de manejo fo en temas de manejo forestalorestalorestalorestalorestal

orientado a la gorientado a la gorientado a la gorientado a la gorientado a la gestin prestin prestin prestin prestin productivoductivoductivoductivoductiva?a?a?a?a?



Grfico 25En qu recibierEn qu recibierEn qu recibierEn qu recibierEn qu recibieron capacitacin?on capacitacin?on capacitacin?on capacitacin?on capacitacin?


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Se constat, as, que en algunos casos, para las reas de administracin yfinanzas, han incorporado a un contador para fortalecer las destrezas y capaci-dades de los gestores locales en aspectos tcnicos y administrativos en pro delmejoramiento de los sistemas administrativos y del control de la gestin.

Una parte considerable de comunitarios de las TCO se dedican a la agricultu-

ra. Dependiendo de su ubicacin y disponibilidad de recursos se dedican a lapesca y la caza, teniendo en unos casos a la actividad forestal como unaalternativa adicional de generacin de ingresos; en otros casos constituye laprincipal actividad econmica, de acuerdo con las expectativas y los beneficiosgenerados por la misma.

En este contexto, la experiencia en aprovechamiento5 mostr ciertas defi-ciencias al principio; pero gracias a la transferencia de conocimientos quebrindan los cursos de capacitacin, las TCO lograron cumplir satisfactoriamente

5 Existen casos (Monte Verde - Santa Mnica) en los que se capacit como promotores forestales avarios miembros de la comunidad, por lo que tienen la capacidad necesaria para hacer inventarios yestablecer parcelas en el bosque, pero no cuentan con la experiencia para la realizacin de trmites ylos aspectos necesarios para la presentacin de los PGM, AAA y POAF.


Grfico 27En el mbito del manejo fEn el mbito del manejo fEn el mbito del manejo fEn el mbito del manejo fEn el mbito del manejo forestal orientado a la gorestal orientado a la gorestal orientado a la gorestal orientado a la gorestal orientado a la gestin prestin prestin prestin prestin productivoductivoductivoductivoductiva,a,a,a,a,

cules son sus necesidades de capacitacin?cules son sus necesidades de capacitacin?cules son sus necesidades de capacitacin?cules son sus necesidades de capacitacin?cules son sus necesidades de capacitacin?


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con las normas tcnicas. Sin embargo, an existe la necesidad de profundizar laformacin de capacidades para esta fase del proceso productivo y para laejecucin del censo y el inventario, entre otros.

En cuanto a la comercializacin, es posible determinar claramente la carencia derecursos humanos con experiencia en esta rea. La deficiencia es compensada conun sistema de organizacin en el proceso de atraccin de potenciales compradores6.

Las reas especficas con mayores necesidades de capacitacin o desarro-llo de destrezas son la identificacin de nuevos clientes, el establecimiento dealianzas estratgicas, el liderazgo y los procesos productivos.

b) Agrupaciones Sociales del Lugar (ASL)

En el caso de las ASL, stas no disponen de sistemas administrativos ni tampocode un control interno, debido principalmente al desconocimiento de los aspectosbsicos de administracin y finanzas, as como a la carencia de personal capacita-do en estas reas. Esta situacin ha provocado una falta de control interno que enmuchos casos ha incidido en la prdida de credibilidad en la organizacin.

Por estas razones y otras ms, ASL y TCO han visto por convenienteencargar la elaboracin de sus estados financieros a profesionales externos.

Slo 32,5% de las ASL estudiadas cuentan con personal con experiencia en

aprovechamiento, fenmeno que se explica porque:

Los socios se desempeaban como madereros o alguna vez trabajaron en unaserradero, pero tenan muy poca experiencia en el trabajo de aprovechamiento.

Muchos miembros de estas agrupaciones en el pasado eran artesanos,talladores, ceramistas, etc.

En cuanto a las destrezas de comercializacin, se registra que slo las ASL

(Afomasam y Amaisam) cuentan con experiencias en esta rea; no as en elaspecto de la negociacin, siendo el elemento comn la carencia de recursoscalificados en estas reas.

c) Concesionarios

En lo referido a los concesionarios, la mayor parte de los establecimientosdisponen de personal capacitado, repitindose la carencia de recursos humanos

en reas de negociacin y comercializacin.

6 Se identifica a los mejores clientes, se los invita a la zona para entablar la negociacin, se llega a un mutuoacuerdo entre las partes y se elabora el contrato, que lo firman el coordinador y el cliente. Posteriormentese le da a conocer a la SF mediante una asamblea con participacin del comprador y el vendedor.


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4.4. Financiamiento y crdito (FC)

Financiamiento y crdito constituyen una variable condicionante del manejo

forestal, referida fundamentalmente a las posibilidades, oportunidades y capaci-dades de los actores forestales para acceder y disponer de recursos econmi-cos provenientes del sistema financiero, organismos internacionales financiado-res u otros proveedores de recursos financieros.

4.4.1. Financiamiento formal

El sistema financiero, conformado por bancos, fondos financieros privados,cooperativas y mutuales, es la principal opcin de financiamiento para proveersede capital de inversin y de operaciones orientado a dinamizar las actividadesproductivas del sector (vase el grfico 28).

Grfico 28Financiamiento al sector fFinanciamiento al sector fFinanciamiento al sector fFinanciamiento al sector fFinanciamiento al sector forestal por tipo de institucin,orestal por tipo de institucin,orestal por tipo de institucin,orestal por tipo de institucin,orestal por tipo de institucin, 20022002200220022002

Elaboracin propia basada en datos de SIFORBOL.


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En Bolivia se constata que durante los ltimos aos este sector present uncomportamiento poco dinmico. Concentr al interior del sistema alrededor de milmillones de dlares, sin posibilidades de ser canalizados a emprendimientos debido

a las inflexibilidades crediticias. Esta situacin se debe principalmente al incre-mento de la incertidumbre y, por ende, de riesgos generados por las crisis econ-micas internacionales y regionales, adems de los altos ndices de mora bancaria(entre 15% y 20%).

Para el caso especfico del sector forestal, se registra que del total de las colo-caciones realizadas por el sistema financiero, 1,95% es destinado a actividadesproductivas forestales. Si realizamos un anlisis por tipo de institucin, encontrare-mos que solamente 2,36% del total de prstamos realizados por las entidadesbancarias es destinado al sector forestal. En el caso de los fondos financieros pri-vados, los prstamos a este sector alcanzan a 1,4%, ya que su participacin secentra principalmente en un mayor apoyo a las actividades de manufactura. Por suparte, las cooperativas alcanzan a financiar al sector un 0,5%, en tanto que lasmutuales no llegan ni a 1%, comportamiento que se debe fundamentalmente a quesus operaciones financieras se centran en hipotecas y en el rubro de la construccin.

El financiamiento al sector forestal, segn Clasificacin Internacional Indus-trial Uniforme (CIIU), nos muestra que ste se concentra ms en las actividadesde manufactura, siendo la fabricacin de muebles la ms elevada (33%), seguida

de las actividades de aserrado y cepilladura de madera (29%) y la fabricacin dehojas de madera para enchapado, tableros laminados y otros tableros (14%). Porsu parte, las actividades de silvicultura y de extraccin de madera tienen unaparticipacin de 1%. El restante 23% se divide en actividades de fabricacin decorcho, piezas y carpintera para edificios, entre otras (vase el grfico 29).

4.4.2. Financiamiento informal

El sistema de financiamiento informal que practican los actores forestales, en espe-cial las ASL y las TCO, es el habilito7, que se concibe como un anticipo que efectael oferente de trabajo, barraquero o propietario de un medio de produccin forestalal trabajador, zafrero o asalariado por un determinado tipo de trabajo, zafra o reco-leccin de productos del bosque. Generalmente, las empresas comunitarias finan-cian sus operaciones a travs de anticipos por concepto de compra de maderas.

Tanto los mecanismos de financiamiento informal como los formales sonanalizados a continuacin de manera especfica segn actor forestal, para

mostrar las condiciones de acceso y las razones de la aplicacin de uno u otromecanismo de financiamiento.

7 Juan Carlos Chvez, ob. cit.


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4.4.3. Anlisis por actor

De manera general, y a travs de las entrevistas con los diferentes actoresforestales, se concluye que 56% de los consultados financian sus actividadesproductivas va autofinanciamiento, especialmente a travs del habilito para lasempresas comunitarias (ASL y TCO), y va ventas externas (exportaciones) parael caso de las concesionarias, dado que stas centran sus actividades comercia-les casi con exclusividad en el mercado internacional. Por otro lado, 22%,principalmente empresas concesionarias, identifican como opcin de financia-

miento al sector bancario, mientras que el financiamiento va cooperativas (11%)y cooperacin internacional (11%) constituye una alternativa para las TCO y ASL(vase el grfico 30).

Se constat tambin que las dificultades de acceso al financiamiento, concre-tamente la disponibilidad de capital de operaciones, es un problema comn entre

Grfico 29Financiamiento al sector fFinanciamiento al sector fFinanciamiento al sector fFinanciamiento al sector fFinanciamiento al sector forestal,orestal,orestal,orestal,orestal, segn csegn csegn csegn csegn clasificacin CIIUlasificacin CIIUlasificacin CIIUlasificacin CIIUlasificacin CIIU,,,,, 20022002200220022002

Elaboracin propia basada en datos de SIFORBOL.


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A pesar de lo referido, las posibilidades de que las TCO reciban financia-mientos o prstamos bancarios son remotas; mientras tanto, estn desarrollan-do capacidades en gestin financiera, y muchas estn manejando sus finanzas

con apoyo tcnico externo, facilitado desde instituciones que trabajan en elsector. Tambin se registran expectativas de corto plazo referidas solamente aasegurar la disponibilidad de dinero en cada gestin.

b) Agrupaciones Sociales del Lugar (ASL)

Las Agrupaciones Sociales del Lugar no cuentan con capital operativo que lespermita llevar sus actividades de aprovechamiento con normalidad y en lamagnitud deseada, situacin que las obliga a buscar y concretar algn tipo dealianza estratgica con inversionistas potenciales.

La situacin de las ASL en el aspecto financiero es particular, si considera-mos que, aparte de no acceder a los mecanismos de financiamiento, tienendificultades para generar mecanismos de autofinanciamiento a travs de lacanalizacin de recursos por utilidades obtenidas en gestiones anteriores, y porlas dificultades que atraviesan estas organizaciones en la disponibilidad y gene-racin de capital operativo.

Por el momento, el nico mecanismo que permite a las ASL contar con

recursos econmicos frescos para mantener en funcionamiento su actividad sonlos anticipos que cobran a sus clientes o compradores por la venta de madera. Aligual que en las TCO, solicitan el pago de 30% o 50% del valor de venta a la firmadel contrato. Esto les permite contar con un pequeo capital de operaciones decorto plazo, que les posibilita cubrir sus necesidades ms bsicas y mantenersus operaciones de aprovechamiento. De cualquier manera, este panoramarefleja condiciones de sobrevivencia y escasa sostenibilidad.

c) Concesionarios

Los concesionarios, al igual que los dos actores anteriores, tienen problemaspara disponer de recursos financieros, por lo que actualmente su principal fuentede recursos para cubrir sus operaciones son sus actividades comerciales noforestales. En su defecto, al igual que los dems, deben recurrir a sus propioscompradores para financiar parte de sus etapas productivas.

Algunas empresas que cuentan con cierto respaldo patrimonial y un merca-

do de exportacin asegurado lograron acceder a prstamos del sistema banca-rio, caracterstica que no se aplica en la mayora debido a que muchas concesio-nes, adems de tener limitaciones patrimoniales, tienen deudas por patentescorrespondientes a gestiones anteriores, situacin que limita an ms su capaci-dad de inversin y sus posibilidades de crecimiento.


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Es necesario considerar que la situacin econmica del pas, la adaptacin yasimilacin al nuevo modelo forestal y el cierre de mercados constituyeron unentorno adverso para las inversiones, ocasionando que las entidades financieras

y otros agentes econmicos retrasaran o pospusieran sus decisiones de inver-sin y mucho ms las destinadas al sector forestal.

Método para medir la competitividad del manejo forestal

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