Duarte Rodrigues – Coordenador-Adjunto

A contratualização como expressão da governação multinível:

as lições do QREN e os desafios 2014-202019º Congresso da APDRBraga, 20 de junho 2013

Sumário

• Os contratos no âmbito da governação multinível

• O processo de contratualização no QREN:

• Orientações iniciais e memorandos de “ajustamento”

• Resultados e conclusões da monitorização e avaliação

• Desafios para 2014-2020

Governação multinível• Governos nacionais e subnacionais são mutuamente dependentes

(institucional, financeira e em termos socioeconomicos) na prossecução das políticas de desenvolvimento regional;

• A questão crítica é como tornar mais eficientes os processos de descentralização e cooperação, o que implica melhorar a capacidade de coordenação entre atores públicos de diferentes níveis para aumentar a eficiência, eficácia e sustentabilidade do investimento público;

• Governação multinível – partilha explícita ou implícita da autoridade, responsabilidade, desenvolvimento e implementação de políticas públicas a diferentes níveis administrativos e territoriais (Charbit, C:

2011);

• Muito exigente em matéria de capacitação institucional.

“Mind the gaps” (OCDE)Ferramenta de diagnóstico para os desafios da coordenação

e capacitação entre níveis de governoGovernance gap Description => potential remedy

Funding Unstable or insufficient revenues undermining effective implementation of responsibilitiesat sub-national level or for shared competencies => Need for shared financingmechanisms.

Administrative Occurs when the administrative scale for investment is not in line with functional relevanceas in the case of municipal fragmentation => Need for instruments for reaching “effectivesize” (co-ordination tools among sub-national units, mergers)

Policy Results when line ministries take purely vertical approaches to cross-sectoral policies, tobe territorially implemented => Need for mechanisms to create multi-dimensional/systemic approaches and to exercise political leadership and commitment.

Information Asymmetries of information (quantity, quality, type) between different stakeholders, eithervoluntary or not => Need for instruments for revealing and sharing information

Capacity Arises when there is a lack of human, knowledge or infrastructural resources available tocarry out tasks => Need for instruments to build local capacity

Objective Exists when different rationales among national and sub-national policy makers createobstacles for adopting convergent targets. Can lead to policy coherence problems andcontradictory objectives across investment strategies => Need for instruments to alignobjectives

Accountability Reflects difficulties in ensuring the transparency of practices across differentconstituencies and levels of government. Also concerns possible integrity challenges forpolicy makers involved in the management of investment => Need for institutional qualityinstruments => Need for instruments to strengthen the integrity framework at the locallevel (focus on public procurement) => Need for instruments to enhance citizen’sinvolvement

Os contratos entre níveis de governo• Acordos bilaterais entre níveis de governo associados a processos de

cooperação ou descentralização;

• Permitem superar diversos gaps (e.g. funding, objective and policy);

• Ausência de concorrência o que implica um “fechamento” institucional e uma lógica dinâmica – credibilização é crítica.

• 2 tipos:• Transacionais ou completos – todos direitos e deveres são exaustivamente

definidos ex-ante. São contratos contingentes e completos com esquemas de incentivos e possíveis de supervisionar por uma terceira parte (e.g. poder judicial). Mais seguros, mas muito complexos;

• Relacionais ou incompletos – compromisso de cooperar no âmbito da prossecução dos objetivos do contrato e definição de um mecanismo de governação para esse propósito, incluindo a gestão de conflitos. Problemas de coordenação são resolvidos ex post e supervisão é bilateral e assente numa lógica de cooperação. Mais flexível, mas menos seguro com interpretações dúbias sobre os compromissos assumidos.

Os contratos entre níveis de governoPotencialidades Riscos

Associação das políticas regionais e locais às prioridades nacionais

Custos de transação em termos de negociação e implementação

Contributo para reforço das capacidades locais

O número de contratos tende a proliferar rapidamente

Apoio à redução da fragmentação institucional

Os ministérios responsáveis pelas políticas públicas poderão ter resistência à mudança e relutância em desistir das suas prerrogativas

Estabilização das relações

Melhor partilha dos encargos dos projetos de grande escala e dos programas complexos.

Tentativa dos governos subnacionaisassumiram políticas desajustadas da sua escala de atuação ou das suas competências (formais e técnicas)

Melhor empenhamento e confiança das partes envolvidas, com partilha de riscos financeiros e políticos.

Os contratos poderão revelar-se pouco eficazes face à mudança, na medida em que as partes se comprometem rigidamente com programas estabelecidos a longo prazo

A contratualização no QREN mecanismos de promoção da cooperação institucional

A contratualização no QREN (Orientações 2008)

• Opção estratégica para os PO Regionais, procurando garantir:

• a participação ativa e com escala dos municípios na concretização dos objetivos estratégicos e programáticos estabelecidos no QREN;

• uma abordagem integrada das intervenções de desenvolvimento territorial, apelando à cooperação entre municípios, enquanto atores-chave do desenvolvimento;

• uma dimensão supramunicipal, não só das intervenções (evitando-se o atomismo

das mesmas) mas de uma lógica de planeamento harmonizado em termos de estratégia, prioridades e objetivos não conflituais (que reduzem o risco da anulação mútua dos efeitos dos investimentos executados);

• um quadro financeiro plurianual estável de investimentos municipais;

• Consolidação de uma malha institucional subregional;

• Suportado num Programa Territorial de Desenvolvimento que deveria ser completo e abrangente, extravasando o objetivo da contratualização com POR

A contratualização no QREN (Orientações 2008)

• Requisitos dos contratos:

• Aprovação prévia do Programa Territorial de Desenvolvimento;

• Identificação das tipologias das operações cuja execução é objeto de delegação;

• Contratos até 2013, mas com cláusula de revisão até final de 2010 (Momento de avaliação de desempenho que poderia condicionar a aplicação da segunda tranche);

• Compromissos em matéria de execução financeira, realizações e resultados;

• Delegação de competências das Autoridades de Gestão dos POR;

• Financiamento através da Assistência Técnica dos POR das atividades associadas às competências delegadas;

• Descrição das responsabilidades formalmente assumidas pelas entidades contraentes no cumprimento das normas e disposições nacionais e comunitárias aplicáveis.

O processo de contratualização

2007 DL 312/2007, de 17 de setembro Desenvolvimento dos PTD

Define papel da contratualização na governação do QREN

2008 Deliberação da CMC dos POR (19 março)

Orientações para a contratualização

DL 68/2008, de 14 abril Define as Unidades territoriais de base ao associativismo municipal

Submissão dos de PTD Apresentação pelas Associações de Municípios dos seus PTD

Lei 45/2008, de 27 de agosto

Estabelece o regime jurídico do associativismo municipal, revogando as Leis nº 10/2003 e 11/2003, de 13 de Maio

Aprovação de contratualizações em dezembro

• 22 contratos cobrindo todo o território das regiões convergência - 1.401 M€ de FEDER (27% da dotação dos três POR). PO Norte (676M€ e 25%); PO Centro (469M€ e 28%) e PO Alentejo (256M€ e 29%) – valores dos contratos iniciais

• Diversidade de tipologias entre PO e CIM

Das dificuldades de execução aos memorandos

2010 1º Memorando entre Governo e ANMP (Março)

Objetivos agilizar a execução dos PO e contornar as dificuldades ao nível da certificação dos sistemas de gestão e controle na componente contratualizada.18 medidas, em torno de:• Medidas de contingência para sistema de gestão e controlo;• Reforço dos níveis de cofinanciamento comunitário;• Flexibilização dos contratos para reforçar centros escolares e CUA;• Diversas medidas de agilização de procedimentos• Medidas de capacitação institucional (e.g. ações de formação das CIM/AM);• Reforço dos mecanismos de monitorização, avaliação e diálogo entre

Governo e ANMP

2011 2º Memorando entre Governo e ANMP (fevereiro)

Na linha do anterior, transformando parte da segunda tranche da contratualização em bolsa de mérito, para obviar ao constrangimento da cativação de verbas.16 medidas em torno de:• Manutenção do reforço das taxas de cofinanciamento e bonificação de taxas para execução 2011;• Linha BEI para financiar CPN;• Criação da bolsa de mérito• Operação de descativação de compromissos sem execução;

2012 PAEL (maio) Programa de Apoio à Economia Local, com um âmbito mais vasto, mas que incluía um compromisso de descativação de verbas por parte dos municípios.

A situação em março de 2013• Aprovações da esfera municipal representam ¼ do QREN

(4 mil M€) e mais de metade dos POR da convergência;• CIM representam 32% dos compromissos da esfera municipal (48% nos 3 POR

convergência). Política de cidades representa 15% (20% nos 3POR conv.) e operações isoladas 52% (31% nos 3 POR conv).

Evolução da execução …

1º Memo. (Mar.2010)

2º Memo. (Fev.2011)

3º Memo. (Mai.2012)

Áreas de intervenção (regulamentos) contratualizadas• Total de 20 regulamentos contratualizados (Norte 9; Centro e Alentejo 16)

• Predomínio da Requalificação da rede escolar;

Alguma diversidade de intervençõesÁreas (regulamento) de especialização em março de 2013 (face à NUTS II)

Principais lições…• Resultado de estudos (e.g. AIBT- 2010, Alianças Territoriais – em curso),

avaliações (operacionais e intercalar do PO Alentejo- 2013) e monitorização estratégica (e.g. Relatórios anuais do QREN 2009 a 2011)

• Conseguida a criação de um nível subregional com a criação de CIM/AM em todo o território num curto espaço de tempo;

• Arranque tardio do processo (e.g. lei das CIM em agosto 2008) o que dificultou maior coerência com PO e maior maturidade dos PTD;

• Inexistência de prática colaborativa e de experiência na gestão de fundos comunitários (problemas no compliance assessment) em muitas das CIM;

• Escassez de âmbito supramunicipal, não obstante o esforço de articulação e coerência das intervenções municipais (inter-municipalidade) – os projetos municipais tenderam a prevalecer sobre a lógica de definição de objetivos e ações subregionais alinhadas com os eixos estratégicos;

• Assimetrias nos processos de negociação dos PTD nas diversas regiões, desde processos mais tradicionais centrados nos projetos até processos onde a componente de diálogo estratégico esteve mais presente;

Principais lições…• Dificuldade em ter uma abordagem integrada a toda a intervenção

municipal (CIM, Política de Cidades, operações isoladas), não obstante as interessantes iniciativas dos primeiros memorandos;

• Pressão da execução associada a uma deficiente maturidade de projetos estruturantes dos PTD implicou desvirtuamento da estratégia;

• Memorandos transformaram contratos completos (transacionais) em contratos incompletos (relacionais)…

• …mas, nalguns casos não se cuidou da credibilização do processo de contratação (e.g. avaliação a meio do período ou processo de acompanhamento da descativação de

verbas) - questão central para o novo ciclo de contratualização• Importante plataforma de diálogo regular entre Governo e ANMP criada

no 1º memorando, mas que durou apenas 1 ano (até assinatura do 2º memo);• Ainda que formalmente os PTD não tenham assumido relevância para

além da contratualização, constata-se que os equipamentos de proximidade apoiados pelo QREN se encontram estrategicamente alinhados com os mesmos;

Da lições do QREN aos desafios 2014-2020Governance gap Contributos da contratualização QREN Desafios 2014-2020

Funding+ Quadro multianual de financiamento estrutural- Gestão não coordenada de globalidade do financiamento estrutural da esfera municipal

Lógica de contratos que abranja a globalidade da intervenção municipal

Administrative Consolidação de uma escala subregional de planeamento e intervenção

Incorporar os ajustamentos das novas NUTS IIIComo integrar projetos mais seletivos para regiões funcionais (e.g. PROVERE) ou a dimensão metropolitana

Policy

+ contratos abrangentes em termos de políticas setoriais- Não inteiramente integrados com outros contratos entre os dois níveis de governos para além do QREN (e.g. protocolos de escolas 2º e 3º ciclos)

Procurar ter contratos mais completos (que abranjam as diversas áreas de governação e articulem financiamento comunitário com outras medidas)

Information+ Relevância dos PTD- Subutilização dos PTD para além da negociação inicial da contratualização

Como conceber estratégias que perdurem (a necessidade de ser claro nas lógicas de intervenção. Dos constrangimentos, aos objetivos, resultados, realizações e recursos).

Capacity- Os problemas na certificação do sistema de gestão e controlo+ As ações de capacitação e os resultados do processo de aprendizagem

Encontrar formas de cooperação e participação à medida das capacidades instaladas

Objective + A boa experiência do diálogo regular entre Governo e CIM definido no 1º memorando

Os mecanismos de garantia do alinhamento constante dos contratos com os objetivos acordados

Accountability

+ O sistema de monitorização que permitiu acompanhar este processo e sustentar propostas de adaptação ao mesmo- A não existência de uma avaliação global por CIM a meio do período, não obstante a avaliação global deste processo em diversos estudos e avaliações

A necessidade de reforçar os mecanismos de avaliação e de os focalizar mais nos resultados

Os desafios à incorporação da abordagem territorial na programação.

Vetores essenciais do enquadramento regulamentar 2014-2020

• Alinhamento com EU 2020 e PNR – 11 objetivos temáticos

• Subordinação aos mecanismos de governação económica (semestre europeu) - condicionalidade macroeconómica e recomendações oriundas desse processo;

• Orientação para resultados - indicadores, reporte, monitorização e avaliação; quadro de performance (metas e milestones) – 7% de reserva de performance a nível nacional

• Concentração temática – maximizar impactos

• Condicionalidades ex-ante – assegurar condições prévias à eficácia da política

• Instrumentos que promovem abordagens mais integradas ou orientadas para resultados – ITI e DLBC

Os desafios à incorporação da abordagem territorial na programação.

• Do território como elemento autocentrado de programação (PO/eixos/subvenções globais)

à integração territorial de diferentes instrumentos de programação e gestão;

• Como construir soluções sobre as experiências QREN e QCA (ambição e realismo);

• A orientação para resultados – dos consensos aos verdadeiros compromissos –A capacidade de concretizar Pactos Territoriais (incluindo a maior integração dos “contratos” entre níveis de governo);

• A integração da programação (e gestão) de fundos comunitários na programação (e gestão) da política pública em Portugal;

• A mobilização de conhecimentos “locais” sem questionar a qualidade e certificação do sistema de gestão;

• A capacidade de mobilizar os diversos atores com intervenção no território de forma alinhada (parceria genuína sem fadiga institucional e evitando armadilhas de proximidade);

• A necessidade de integrar (e não segmentar) escalas territoriais – a governança multinível das políticas públicas (para além da componente de financiamento);

Duarte Rodrigues – Coordenador-Adjunto

A contratualização como expressão da governação multinível:

as lições do QREN e os desafios 2014-202019º Congresso da APDRBraga, 20 de junho 2013