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PLANO ESTRATÉGICO DE COMBATE À FRAUDE E EVASÃO FISCAIS E ADUANEIRAS 2012/2014

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MINISTÉRIO DAS FINANÇAS

31 de Outubro de 2011

2012-2014 PLANO ESTRATÉGICO DE COMBATE À FRAUDE E EVASÃO

FISCAIS E ADUANEIRAS


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ÍNDICE

1. SUMÁRIO EXECUTIVO .................................................................................................................................. 4

1.1. INTRODUÇÃO ................................................................................................................................................. 4

1.2. SÍNTESE DAS PRINCIPAIS MEDIDAS .............................................................................................................. 5

2. INTRODUÇÃO E OBJECTIVOS DO PLANO ..................................................................................................... 10

2.1. EVOLUÇÃO DO CONTROLO FISCAL .............................................................................................................. 10

2.2. PERCEPÇÃO SOCIAL DA FRAUDE E EVASÃO FISCAIS E ADUANEIRAS ......................................................... 12

2.3. FACTORES CRÍTICOS DE SUCESSO ............................................................................................................... 14

2.4. ACTIVIDADE DA INSPECÇÃO TRIBUTÁRIA ................................................................................................... 15

2.4.1. Competências ............................................................................................................................................. 15

2.4.2. Contexto da actividade da Inspecção Tributária ....................................................................................... 16

2.4.3. Análise organizacional ............................................................................................................................... 16

2.4.4. Objectivos estratégicos .............................................................................................................................. 18

2.5. O CASO ESPECÍFICO DA FRAUDE E EVASÃO ADUANEIRAS ......................................................................... 18

2.6. MEDIDAS E IMPACTOS EXPECTÁVEIS .......................................................................................................... 19

3. ÁREAS DE ACTUAÇÃO ESTRATÉGICA ........................................................................................................... 24

3.1. ACTUAÇÃO NO ÂMBITO LEGISLATIVO ........................................................................................................ 24

3.1.1. Equipamentos informáticos de facturação ............................................................................................... 24

3.1.2. Transferências efectuadas de e para o estrangeiro .................................................................................. 25

3.1.3. Manifestações de fortuna e outros acréscimos de património não justificados ..................................... 25

3.1.4. Controlo cruzado de operações entre sujeitos passivos ........................................................................... 26

3.1.5. Retenções na fonte .................................................................................................................................... 26

3.1.6. Aplicação das normas anti-abuso .............................................................................................................. 27

3.1.7. Preços de Transferência ............................................................................................................................. 27

3.1.8. Alargamento do prazo de audição prévia ................................................................................................. 27

3.1.9. Registo de operadores intracomunitários ................................................................................................. 28

3.1.10. Estruturas fiduciárias e offshores .......................................................................................................... 28

3.1.11. Utilização De paraísos fiscais ................................................................................................................. 28

3.1.12. Auditoria informática ............................................................................................................................ 29

3.2. ACTUAÇÃO NO ÂMBITO CRIMINAL............................................................................................................. 29

3.2.1. Moldura penal ............................................................................................................................................ 30

3.2.2. Competências legais ................................................................................................................................... 30

3.2.3. Recuperação da vantagem patrimonial ilegítima ..................................................................................... 31

3.2.4. Branqueamento de capitais e outros crimes ............................................................................................. 32

3.3. ACTUAÇÃO NO ÂMBITO OPERACIONAL ..................................................................................................... 32

3.3.1. Operadores não Registados ....................................................................................................................... 33

3.3.2. Interposição abusiva de pessoas ............................................................................................................... 33

3.3.3. Reembolsos Indevidos de IRS .................................................................................................................... 33

3.3.4. Utilização Abusiva de transacções intra-grupo ......................................................................................... 34


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3.3.5. Subcontratação com Fins Fraudulentos .................................................................................................... 34

3.3.6. Ocultação de Transacções .......................................................................................................................... 34

3.3.7. Viciação dos Registos de Facturação em Máquinas Registadoras e Sistemas Informáticos ................... 35

3.3.8. Registo de Operações Simuladas ............................................................................................................... 36

3.3.9. Retenções na fonte de IRS ......................................................................................................................... 37

3.3.10. Operações sobre imóveis ...................................................................................................................... 37

3.3.11. Acréscimos de Património não Justificados .......................................................................................... 38

3.3.12. Instrumentos de Fraude Ligados à Internacionalização ....................................................................... 38

3.3.12.1. Fraude carrossel ................................................................................................................................... 39

3.3.12.2. Utilização abusiva de operações de reestruturação e participações em entidades não residentes . 39

3.3.12.3. Operações com não residentes ........................................................................................................... 39

3.3.12.4. Instrumentos de fraude ligados às novas tecnologias e ao comércio electrónico ............................ 40

3.3.12.5. Transferências transfronteiras ............................................................................................................ 40

3.3.12.6. Planeamento fiscal ............................................................................................................................... 41

3.3.12.7. Preços de Transferência ....................................................................................................................... 42

3.3.13. Selecção de contribuintes ...................................................................................................................... 42

3.3.14. Metodologias de inspecção ................................................................................................................... 44

3.3.15. Controlo de reembolsos ........................................................................................................................ 45

3.3.16. Novas funcionalidades informáticas ..................................................................................................... 45

3.3.17. Recolha de informação .......................................................................................................................... 46

3.3.18. Comunicação entre as várias unidades orgânicas ................................................................................ 47

3.3.19. Single window ........................................................................................................................................ 48

3.3.20. Reforço da capacidade de processamento de informação aduaneira ................................................. 48

3.3.21. Justiça tributária .................................................................................................................................... 48

3.3.22. Planeamento e organização da IT ......................................................................................................... 49

3.3.23. Grandes empresas ................................................................................................................................. 49

3.3.24. Recursos humanos e formas de recrutamento ..................................................................................... 50

3.3.25. Identificação de áreas de formação prioritária .................................................................................... 50

3.3.26. Formação de âmbito Aduaneiro ............................................................................................................ 50

3.4. ACTUAÇÃO NO ÂMBITO INSTITUCIONAL ................................................................................................... 51

3.4.1. Colaboração com entidades públicas e privadas ...................................................................................... 51

3.4.2. Troca de Informações ................................................................................................................................. 52

3.4.3. Colaboração com entidades fiscalizadoras - Propostas de reformulação dos actuais procedimentos ... 52

3.4.4. Cooperação a nível Comunitário ............................................................................................................... 52

3.4.5. Cooperação a nível aduaneiro ................................................................................................................... 53

3.5. ACTUAÇÃO NO ÂMBITO DO CONTRIBUINTE .............................................................................................. 53

3.5.1. Melhoria dos relatórios de inspecção, direito de audição e resolução de conflitos ................................ 53

3.5.2. Assistência ao contribuinte ........................................................................................................................ 55


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1. SUMÁRIO EXECUTIVO

1.1. INTRODUÇÃO

O XIX Governo Constitucional estabeleceu como vector prioritário da sua política fiscal o reforço significativo do

combate à fraude e evasão fiscais e aduaneiras, como forma de garantir uma justa repartição do esforço fiscal e

sancionar de uma forma mais efectiva as práticas dolosas de incumprimento fiscal.

Com efeito, a quebra de receita originada por estes comportamentos condiciona o nível de qualidade dos

serviços públicos e das prestações sociais realizadas pelo Estado e priva o Estado de meios para exercer as suas

funções de soberania.

Por outro lado, a redução da receita associada aos fenómenos de fraude e evasão fiscais conduzem a uma

pressão fiscal mais elevada sobre os contribuintes cumpridores, pelo que o reforço significativo do combate às

práticas de fraude e evasão fiscais e aduaneiras é essencial para garantir uma maior equidade fiscal.

O Plano Estratégico de Combate à Fraude e Evasão Fiscais e Aduaneiras para o período de 2012 a 2014 (adiante

designado por Plano Estratégico), define as grandes linhas estratégicas de actuação de médio prazo da

administração tributária e aduaneira, constituindo, visando atingir progressos significativos nos níveis de eficácia

no combate aos fenómenos de incumprimento fiscal e, em especial, aos esquemas de fraude de elevada

complexidade e à economia informal.

Este Plano Estratégico pressupõe que o cumprimento voluntário das obrigações fiscais constitui um elemento

crucial para a eficiência dos sistemas fiscais modernos e que a grande maioria dos contribuintes cumpre as suas

obrigações tributárias. Neste sentido, a administração tributária e aduaneira deve prever um adequado serviço

de apoio aos contribuintes que induza o cumprimento voluntário das respectivas obrigações. Por isso, o Plano

Estratégico constitui uma ferramenta essencial destinada a combater práticas de incumprimento fiscal que

prejudicam os interesses da Fazenda Pública e, desta forma, os interesses da maioria dos contribuintes que

cumpre as suas obrigações fiscais, distorcendo a concorrência no sector em que se inserem e na economia em

geral.

Algumas das medidas que constam do Plano Estratégico foram já incluídas na Proposta de Orçamento de Estado

para 2012. De entre estas medidas destaca-se o agravamento da tributação das transferências de rendimentos

de capitais provenientes e com destino a paraísos fiscais, o alargamento significativo das regras de transparência

fiscal internacional (regras CFC) e a flexibilização das regras de utilização da cláusula geral antiabuso por parte da

administração tributária e aduaneira para combater o planeamento fiscal agressivo. Realça-se, ainda, à extensão

significativa dos prazos de caducidade e de prescrição para 12 e 15 anos, respectivamente, quando estejam em

causa rendimentos não declarados obtidos em países e territórios sujeitos a regime fiscal privilegiado.

Simultaneamente, a proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2012 prevê um agravamento significativo do

quadro penal existente para as infracções tributárias através, nomeadamente, do aumento das molduras penais

dos crimes fiscais mais graves (burla tributária, associação criminosa e fraude fiscal qualificada) e do

agravamento das coimas nas contraordenações fiscais.

O combate à informalidade e à evasão fiscal e aduaneira, nomeadamente nos sectores de maior risco, será ainda

reforçado através da introdução de um regime que regule a emissão e transmissão electrónica de facturas e

outros documentos com relevância fiscal. Este regime permitirá um controlo mais eficaz dos rendimentos dos

operadores económicos, constituindo um instrumento poderoso para combater a economia paralela, alargar a

base tributável e reduzir a concorrência desleal. A utilização da facturação electrónica será promovida através da

concessão de deduções fiscais correspondentes a uma percentagem de até 5% do valor do IVA suportado na

aquisição de bens ou serviços por consumidores finais.


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1.2. SÍNTESE DAS PRINCIPAIS MEDIDAS

O quadro seguinte sintetiza, de forma não exaustiva, as principais medidas no âmbito do combate à fraude e

evasão fiscais e aduaneiras que constam do presente Plano Estratégico

PRINCIPAIS MEDIDAS

ACTUAÇÃO DE ÂMBITO CRIMINAL

1. Agravar a moldura penal para os crimes mais graves, nomeadamente a burla tributária, a associação

criminosa e a fraude fiscal qualificada. Em particular, a pena máxima de prisão aplicável ao crime de

fraude fiscal qualificada, nomeadamente a prática de interposição de sociedades em paraísos fiscais

para ocultar rendimentos não declarados à administração tributária, é agravada para 8 anos.

Por outro lado, quem fizer parte de grupos, organizações ou associações cuja finalidade ou

actividade seja dirigida à prática de crimes fiscais (v.g., facturas falsas) incorrerá numa pena de

prisão de 2 a 8 anos.

2. Agravar substancialmente as coimas aplicadas às contra-ordenações aduaneiras e fiscais.

3. Introduzir novas contra-ordenações específicas, nomeadamente para a não apresentação de prova

da origem de rendimentos provenientes de entidades residentes em paraísos fiscais.

4. Reforçar os efectivos da unidade central de investigação da fraude e acções especiais (DSIFAE),

aumentando a sua capacidade de resposta no combate ao crime fiscal e, em particular, à

criminalidade organizada, dotando esta Direcção de Serviços de meios adicionais para a

investigação dos crimes fiscais mais graves e, consequentemente, de maior complexidade.

5. Alterar o RGIT para clarificar que os poderes e funções delegadas na administração tributária,

enquanto desempenha os poderes e a funções atribuídas aos órgãos de polícia criminal,

compreendem a investigação dos crimes tributários, independentemente do seu montante.

6. Propor as alterações legislativas para definir claramente as relações entre o processo penal e o

procedimento administrativo de liquidação de impostos, de modo a garantir um procedimento

penal mais célere e a recuperação da vantagem patrimonial ilegítima.

ACTUAÇÃO DE ÂMBITO LEGISLATIVO

7. Impor, de uma forma faseada, a obrigatoriedade da utilização de programas de facturação

certificados para os sujeitos passivos que desenvolvam actividades empresariais, de forma a

garantir maior transparência no momento de pagamento de bens e serviços, nomeadamente no

que diz respeito ao apuramento e liquidação de IVA.

8. Impor um regime que regule a emissão e transmissão electrónica de facturas e outros documentos

com relevância fiscal em determinados sectores de actividade de maior risco, de modo a dotar a

administração tributária a aduaneira da informação necessária para efectuar um controlo efectivo e

eficiente do cumprimento das obrigações declarativas dos respectivos agentes económicos.


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9. Estabelecer uma presunção de que as transferências transfronteiriças de e para contas não

declaradas pelos contribuintes, nos termos do artigo 63.º-A, n.º 6 da LGT, consubstanciam

rendimentos tributáveis em sede de IRS e IRC, às taxas aplicáveis aos rendimentos de capitais.

10. Agravar as taxas liberatórias e as taxas especiais de 21,5% para 30% para rendimentos de capitais

recebidos de entidades residentes em paraísos fiscais em sede de IRS.

11. Agravar a taxa de tributação de 21,5% para 30% para rendimentos de capitais pagos a entidades

residentes em paraísos fiscais, em sede de IRS e de IRC.

12. Agravar o regime de desconsideração de gastos associados a pagamentos de rendimentos a

entidades residentes em paraísos fiscais, de modo a penalizar a utilização abusiva de paraísos fiscais

como modo de criação de gastos fictícios em sede de IRS e IRC, com a consequente erosão da base

tributável.

13. Alargar significativamente o regime da transparência fiscal internacional (CFC rules) relativamente à

imputação a sujeitos passivos de IRC e de IRS de rendimentos obtidos por entidades residentes em

paraísos fiscais, de modo a tributar rendimentos não distribuídos, quando obtidos em paraísos

fiscais.

14. Alargar a aplicação do regime de imputação de rendimentos previsto no artigo 66.º do Código do

IRC (transparência fiscal internacional) aos casos em que a participação numa entidade residente

em país, território ou região com regime fiscal mais favorável seja detida através de mandatário,

fiduciário ou interposta pessoa, de modo a tributar rendimentos não distribuídos, quando obtidos

em paraísos fiscais.

15. Agravar a taxa de IMT para os prédios adquiridos por entidades residentes em paraísos fiscais (de

8% para 10%).

16. Agravar a taxa de IMI para os prédios detidos por entidades residentes em paraísos fiscais (de 5%

para 7,5%).

17. Alargar os prazos de prescrição das dívidas tributárias (de 8 para 15 anos) e de caducidade de

liquidação (de 4 para 12 anos) aplicáveis sempre que estejam em causa factos tributários

relacionados com paraísos fiscais, conferindo desta forma um período de tempo alargado para a

administração tributária detectar e tributar situações de utilização abusiva de paraísos fiscais.

18. Consagrar o artigo 89.º-A da Lei Geral Tributária como procedimento de reconstituição do valor dos

rendimentos não declarados à administração tributária que decorrem da existência de acréscimos

patrimoniais não justificados, agilizando assim o procedimento de implementação desta forma de

avaliação indirecta da capacidade contributiva.

19. Alterar o artigo 63.º do CPPT para consagrar expressamente que este procedimento tributário se

reporta exclusivamente à aplicação da cláusula geral antiabuso, eliminando o prazo específico para

a sua aplicação e clarificando em que momento deve ser autorizado pelo dirigente máximo. Desta

forma, flexibiliza-se a utilização das normas antiabuso, tornando-as mais eficazes no combate aos

esquemas de planeamento fiscal abusivo e de elevada complexidade.

20. Aplicar o regime de preços de transferência, em sede de IVA, quando existam operações entre

entidades relacionadas sujeitas a diferentes regimes de direito à dedução, de forma a evitar

créditos de imposto e pedidos de reembolsos abusivos.


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21. Impor regras para a utilização de equipamentos não certificados, nomeadamente, a

obrigatoriedade de numeração e registo de documentos emitidos susceptíveis de serem

considerados pelos clientes como documento de suporte da venda ou da prestação de serviços,

conferindo assim maior transparência na emissão de documentos de suporte a transacções em que

a emissão de factura não seja obrigatória.

ACTUAÇÃO DE ÂMBITO OPERACIONAL

22. Criar um serviço para os grandes contribuintes, constituído como interlocutor único que, a par da

função de inspecção, deve integrar, progressivamente, as funções actualmente desempenhadas

pelas áreas de gestão, justiça e cobrança.

23. Incrementar as acções de controlo preventivo, designadamente as acções de controlo de bens em

circulação, bem como as acções conjuntas com outras entidades inspectivas, nomeadamente em

situações com reduzida estrutura formal e organizativa.

24. Reforçar as validações em momento de liquidação das declarações de IRS (modelo 3), por forma a

obstar à emissão indevida de reembolsos.

25. Controlar, de forma atempada, as entidades que entregam a declaração modelo 10 indicando

retenções na fonte sem que tenham sido submetidas as correspondentes declarações de retenções.

26. Avaliar a política de preços de transferência, nomeadamente nas operações internacionais e os

pagamentos efectuados a outras empresas do grupo com sede em países com regime fiscal mais

favorável.

27. Promover a utilização mais eficiente da informação constante dos modelos declarativos das

obrigações de terceiros.

28. Incrementar a actividade de controlo preventivo, através da dinamização da utilização das

ferramentas informáticas disponibilizadas para o efeito, a nível regional e central.

29. Definir perfis de risco baseados na informação disponível nas diversas fontes de informação da

administração tributária, que permitam detectar, controlar e desincentivar a utilização das

denominadas facturas falsas.

30. Acompanhar a entrega das retenções na fonte por forma a detectar atempadamente situações de

incumprimento, evitando a acumulação de dívidas com a acrescida dificuldade de regularização, e,

sendo caso disso, instauração do processo de inquérito por abuso de confiança fiscal.

31. Promover um cadastro de entidades com obrigação de entrega de retenções na fonte, alterando,

para o efeito, os correspondentes modelos de impressos.

32. Recolher informação relevante junto das Câmaras Municipais relacionadas com o sector imobiliário

(vg. licenças de urbanização, de construção, projectos de arquitectura).

33. Identificar e analisar as operações efectuadas sobre imóveis por residentes em paraísos fiscais.

34. Intensificar a utilização das bases de dados para identificar manifestações de fortuna,

nomeadamente de imóveis de elevado valor, para selecção de sujeitos passivos com acréscimos de

património não compatíveis com os rendimentos declarados.


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35. Intensificar o controlo das anomalias no âmbito do sistema VIES, visando identificar

atempadamente os operadores fictícios envolvidos nos esquemas organizados de fraude carrossel.

36. Criar um cadastro de operadores intracomunitários.

37. Intensificar a utilização do regime legal da cláusula geral antiabuso.

38. Intensificar o controlo da administração tributária sobre as transferências bancárias de fundos para

paraísos fiscais (através da declaração Modelo 38).

39. Reforçar os efectivos afectos à Inspecção Tributária com competências em áreas de grande

complexidade, bem como os efectivos afectos à Direcção de Serviços de Inspecção da Fraude e

Acções Especiais (DSIFAE) com competências antifraude e para acções especiais.

40. Desenvolver programas de formação internos e externos que permitam o desenvolvimento de

capacidades de actuação em áreas específicas de intervenção, nomeadamente no âmbito das

contra-ordenações e crimes aduaneiros.

ACTUAÇÃO DE ÂMBITO INSTITUCIONAL

41. Incrementar a cooperação com as administrações tributárias dos Estados membros da União

Europeia tornando-a mais eficiente e efectiva.

42. Adoptar estratégias proactivas de aquisição e partilha de dados junto das diversas entidades

intervenientes nos vários sectores de actividade, visando o aumento das fontes de informação

enquanto activo fundamental para a optimização do processo de cruzamento de dados.

43. Efectuar um levantamento exaustivo da informação relevante em termos fiscais, relacionada com o

exercício de actividades económicas diversas, disponível em organismos públicos e privados e

definição caso a caso da forma de comunicação à administração tributária dessa informação.

44. Reforçar os mecanismos de troca de informações a introduzir nos Protocolos às Convenções de

Dupla Tributação com a Suíça e o Luxemburgo.

45. Reforçar significativamente a rede de novas Convenções para eliminar a dupla tributação.

46. Participar em operações aduaneiras conjuntas, de iniciativa nacional, comunitária (Comissão

Europeia ou Conselho) ou internacional (Organização Mundial das Alfândegas), focadas em áreas ou

sectores de maior risco.

47. Reforçar significativamente às acções conjuntas, de natureza preventiva e prospectiva, a realizar

com outras entidades, designadamente:

Polícia Judiciária (PJ)

Inspecção dos Centros Regionais de Segurança Social (ISS),

Brigada Fiscal da Guarda Nacional Republicana (BF-GNR),

Autoridade de Segurança Alimentar e Económica (ASAE),

Autoridade para as Condições de Trabalho (ACT), o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras

(SEF),

Polícia de Segurança Pública (PSP).


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ACTUAÇÃO NO ÂMBITO DO CONTRIBUINTE

48. Desenvolver mecanismos internos de controlo de qualidade ao nível do procedimento de

inspecção, abrangendo as diversas fases da auditoria (planeamento, execução e relato),

nomeadamente através da generalização da utilização de questionários de revisão de auditoria

visando assegurar o cumprimento dos diversos formalismos relativos aos procedimentos de

inspecção, o cumprimento das normas técnicas de auditoria e o adequado suporte, através da

referência a doutrina e/ou jurisprudência, das correcções mais complexas e/ou materialmente

relevantes.

49. Divulgar as informações vinculativas por forma a permitir aos contribuintes conhecer

atempadamente a interpretação e critérios da administração tributária, como forma de prevenção

de erros e incumprimentos involuntários.

50.

Criar um sistema de apoio à fundamentação, tendo em vista uma melhoria da qualidade da

fundamentação e uma harmonização de actuação, nomeadamente através da elaboração de

metodologias de inspecção e estruturas de fundamentação relativamente às diversas matérias

fiscais e/ou sectores de actividade.


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2. INTRODUÇÃO E OBJECTIVOS DO PLANO

As estratégias específicas do Plano Estratégico representam escolhas de intervenção prioritária das quais depende o

êxito da actuação da Inspecção Tributária (IT).

O presente Plano define as grandes linhas estratégicas de actuação de médio prazo da Inspecção Tributária, visando

atingir progressos significativos nos níveis de eficiência e eficácia da sua actuação, a redução da complexidade e

agilização operacional, a simplificação e melhoria da qualidade do serviço prestado e o desenvolvimento e exploração

de novas oportunidades.

Os resultados e a eficácia devem ser preocupações permanentes na actuação da Inspecção Tributária. A IT deve seguir

um rumo de permanente aperfeiçoamento nos domínios da sua intervenção, procurando alocar os seus recursos –

humanos e materiais – ao serviço de uma estratégia ambiciosa e exequível, estabelecida para o médio prazo, visando

contribuir efectivamente para a melhoria da eficiência global da administração tributária e aduaneira.

O Plano Estratégico reúne os contributos mais significativos de cada unidade orgânica de inspecção da administração

tributária e aduaneira, constituindo um plano integrado e participado, quer na sua realização, quer no seu

acompanhamento. Este Plano estratégico envolve todos os serviços da Inspecção Tributária, definindo a estratégia de

orientação e os projectos e as actividades que se irão desenvolver no período de 2012/2014.

As vantagens da elaboração deste Plano são as seguintes:

Programa os esforços de controlo da fraude num período plurianual;

Define medidas a diversos níveis organizacionais e identifica os respectivos impactos, reforçando a actuação

da administração tributária e aduaneira, assim como dos contribuintes, num esforço conjunto com o

objectivo estratégico de reduzir a fraude e evasão fiscais e aduaneiras.

Este Plano Estratégico irá optimizar as actuações de controlo da IT, destinadas a produzir um efeito económico directo

(a correcção e a penalização dos incumprimentos), um efeito diferido (melhoria do comportamento tributário do

incumpridor) e ainda um forte efeito induzido na sociedade de que os incumprimentos têm elevada probabilidade de

serem penalizados.

O Plano Estratégico constitui ainda um documento que identifica as principais áreas de intervenção prioritárias da

Inspecção Tributária e constitui um instrumento essencial no combate à fraude e evasão fiscais e aduaneiras. Para

além dos resultados directos e indirectos já referidos, o Plano Estratégico assume a função fundamental de definição

do âmbito do controlo tributário, sancionando a conduta dos sujeitos passivos não cumpridores (vertente correctiva)

e alterando a atitude perante os impostos (vertente preventiva), de forma a contribuir para a manutenção de

elevados índices de cumprimento das obrigações fiscais.

2.1. EVOLUÇÃO DO CONTROLO FISCAL

A fraude, nas suas diversas manifestações, é um fenómeno que existe em todas as sociedades modernas.

A acção de controlo exercida pela administração tributária e aduaneira tem, obviamente, evoluído em função

das sucessivas e novas realidades económicas, financeiras e tecnológicas.

Com a Reforma de 86/89 uma parte significativa das competências da função Gestão Tributária foi transferida

para os sujeitos passivos, não só com a generalização do mecanismo da autoliquidação mas também com a

adopção do princípio da tributação pelo valor declarado.

A Reforma determinou alterações significativas em duas áreas essenciais:

a) A transformação do modelo de relacionamento entre os contribuintes e a administração tributária e

aduaneira;

b) A transformação da tipologia do serviço prestado pela administração tributária e aduaneira.

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No actual Sistema Fiscal Português, sustentado fundamentalmente no acto declarativo do contribuinte e no

pressuposto da sua veracidade, torna-se particularmente relevante a acção de Controlo Fiscal, a exercer pela

administração tributária e aduaneira, para combater a fraude e evasão fiscais e aduaneiras. Nestes termos, é

crucial clarificar a sua função, os seus subsistemas e a sua interligação com as áreas da Gestão e da Justiça

Tributária.

Em sentido amplo, a Inspecção incide sobre as situações de incumprimento formal e/ou substancial. A actuação

da Inspecção Tributária exerce-se numa perspectiva complementar no controlo de registos, numa perspectiva

consequente à competente actuação administrativa dos Serviços, no controlo da apresentação da declaração e

no necessário apuramento das matérias / rendimentos colectáveis ou imposto em falta.

As tarefas nucleares do subsistema Inspecção passam, assim, pela Auditoria Tributária, como meio de

comprovação da veracidade declarativa e pela investigação criminal, na fase mais grave do incumprimento fiscal.

A Inspecção Tributária exerce a sua actividade através de um efectivo controlo das obrigações tributárias,

detectando o incumprimento que tradicionalmente se manifesta nas seguintes situações:

Contribuintes que não se registam;

Contribuintes que estando registados não declaram;

Contribuintes que declaram de forma incorrecta ou insuficiente;

Contribuintes que declaram incorrectamente de forma dolosa.

A Inspecção Tributária controla a veracidade das declarações dos contribuintes registados, e que ascendem, de

acordo com o quadro abaixo, a cerca de 390.000 no âmbito do IRC e a 800.000 no IVA.

A Inspecção Tributária tem ainda um âmbito de actuação relacionado com os contribuintes que operam fora do

sistema, ou seja, os que integram a denominada “economia informal”.

A actividade de controlo desenvolvido pela Inspecção Tributária, alicerçada em vectores de âmbito preventivo e

correctivo, assenta nos seguintes factores:

Acções dissuasoras do incumprimento das obrigações fiscais;

Equilíbrio entre as diversas modalidades de controlo ao seu dispor, segundo um princípio de

proporcionalidade e de acordo com critérios de eficácia e de custo/benefício;

IVA

IRS

IRC

RETENÇÕES NA FONTE

IVA

IRS

IRC

Retenção na fonte


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Identificação e a actuação consequente nos sectores considerados de risco;

Melhoria da segmentação de Contribuintes / Análise de risco;

Monitorização do cumprimento das obrigações declarativas e de pagamento com intuitos correctivos e

punitivos;

Optimização da utilização dos sistemas de informação;

Comportamento proactivo, antecipando os controlos adequados para potenciais situações de evasão,

aumentando a quantidade e qualidade de informação disponível, bem como a velocidade do seu

tratamento e utilização;

Detecção de contribuintes não registados ou com incorrecto enquadramento fiscal, nomeadamente

através de alertas de gestão, da troca de informações ou de intervenções no terreno, procurando induzir

a sua regularização voluntária;

Colaboração com outras entidades públicas e privadas tanto nacionais como internacionais, não só tendo

em vista a obtenção de informação que potencie os resultados das acções de controlo, como também em

termos de colaboração na produção de legislação que fundamente determinadas intervenções inspectivas

e permita uma actuação mais eficiente;

Adaptação contínua dos procedimentos de controlo às novas realidades e desenvolvimento de novas

metodologias que tornem a acção da IT mais eficaz, produtiva e eficiente, designadamente com recurso

às técnicas de auditoria informática;

Informação e esclarecimento aos contribuintes, no decurso das acções de inspecção, relativamente à

entrada em vigor de novos normativos legais;

Propostas de alterações normativas visando reduzir a possibilidade e as oportunidades de evasão fiscal;

Optimização dos recursos humanos e materiais mediante o seu reforço, formação e adequada afectação a

tarefas de controlo.

Em termos operacionais, a actividade da Inspecção Tributária deve ser baseada em quatro princípios

fundamentais:

Planeada, evitando acções sucessivas e morosas sobre o mesmo Contribuinte, preparando detalhadamente

as suas acções operacionais e encurtando a sua duração no terreno;

Coordenada, optimizando a utilização eficiente dos meios humanos e tecnológicos ao seu dispor, visando a

maximização da relação custo/ benefício;

Consequente, repercutindo nos contribuintes os resultados da acção, de forma fundamentada, em tempo

oportuno e respeitando sempre os seus direitos e garantias;

Abrangente, cumprindo os princípios da transparência, da equidade e da objectividade das opções, em

termos de critérios de selecção e de distribuição sectorial e geográfica das acções desenvolvidas.

2.2. PERCEPÇÃO SOCIAL DA FRAUDE E EVASÃO FISCAIS E ADUANEIRAS

A consciência fiscal da sociedade, entendida como o reconhecimento individual e colectivo do dever cívico de

pagar impostos e contribuir, assim, para a manutenção das despesas públicas, em conformidade com os

princípios da solidariedade, da justiça, da igualdade e da generalidade, pode ser reforçada através de diversos

meios.

Uma forma de fortalecer a consciência colectiva dos cidadãos passa pelo desenvolvimento de programas de

comunicação que promovam o cumprimento voluntário e, ao mesmo tempo, desencorajem comportamentos de

evasão.


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ina1

3

Por outro lado, visando criar nos contribuintes a percepção de risco face ao incumprimento, a administração

tributária introduziu no passado recente diversas medidas que, directa ou indirectamente, contribuíram para o

combate e consequente redução da fraude fiscal. Na vertente de prevenção e combate à evasão e fraude fiscais,

e à semelhança do que tem vindo a suceder nos últimos anos, a aposta centra-se em duas frentes:

Manutenção e intensificação dos controlos massivos e automáticos, a cargo, fundamentalmente, das

áreas de gestão do imposto;

Enfoque da inspecção tributária nas situações de fraude e evasão de maior complexidade, que exigem

uma actuação e investigação “no terreno”, com particular destaque para o combate à “economia

informal”.

No que se refere à primeira frente, o objectivo é potenciar e optimizar as situações de incumprimento objecto

de detecção massificada e, desta forma, aproximar cada vez mais o momento da detecção do incumprimento do

momento em que este ocorre, utilizando-se para esse efeito os controlos automatizados.

Visando o mesmo objectivo, a actividade operacional da Inspecção Tributária tem vindo gradualmente a incidir

sobre os anos/exercícios mais próximos, reduzindo-se desta forma os procedimentos inspectivos relativos ao

ano da caducidade ou ao ano subsequente.

Nestes termos, a Inspecção Tributária tem desenvolvido uma actividade cada vez mais rápida sobre as situações

de incumprimento e, consequentemente, a reposição da regularidade fiscal tem sido realizada com maior

celeridade por parte dos contribuintes.

A maior eficácia na prevenção e no combate à fraude e evasão fiscais constitui um objectivo fundamental pelas

razões que a seguir se descrevem:

Necessidade de maior equidade fiscal;

Redução da carga fiscal individual dos contribuintes cumpridores, na medida em que se todos pagarem os

impostos devidos é possível que a cada um sejam exigidas taxas de esforço fiscal mais reduzidas;

Eliminação de um factor de distorção, designadamente em termos de competitividade empresarial;

Auxílio significativo à arrecadação de receita voluntária;

Redução noutros tipos de crimes normalmente associados à fraude fiscal (branqueamento de capitais,

venda de mercadoria roubada, tráfico de estupefacientes, contrabando, financiamento de actividades

criminosas perigosas, etc.).

Anos mais

próximos

Maior Efeito

Preventivo

Maior Sucesso ao

nível da Cobrança


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4

Entre os instrumentos utilizados pela administração tributária e aduaneira para transmitir aos contribuintes os

resultados da Inspecção Tributária, merecem destaque os seguintes:

A prestação de contas da actividade desenvolvida, através da elaboração de um relatório anual sobre a

evolução em Portugal do combate à fraude e à evasão fiscais e aduaneiras;

A realização de acções conjuntas com a Polícia Judiciária, bem como com outras entidades,

nomeadamente a Guarda Nacional Republicana (GNR), Polícia de Segurança Pública (PSP), Autoridade de

Segurança Alimentar e Económica (ASAE), Autoridade para as Condições de Trabalho (ACT) e Serviço de

Estrangeiros e Fronteiras (SEF);

Um sistema de pré-preenchimento e de alertas fiscais, em funcionamento desde 2006, que visa facilitar o

cumprimento e evitar erros no preenchimento das declarações Modelo 3 de IRS entregues pela Internet.

O sistema assenta no cruzamento da informação constante nas bases de dados da administração

tributária e constitui um passo importante para a redução dos custos de contexto, através da diminuição

significativa do número de declarações com divergências, e para a melhoria da eficácia no controlo dos

rendimentos declarados;

Um sistema célere de prestação de informações vinculativas. É reconhecido internacionalmente que um

bom sistema de informações vinculativas é condição essencial para um sistema fiscal transparente,

contribuindo para reforçar a confiança dos investidores e atrair investimento directo estrangeiro em

Portugal;

Um sistema de acordos prévios sobre preços de transferência que garantam às empresas a necessária

segurança jurídica quanto às políticas de preços de transferência adoptadas nesta área.

O relacionamento dos contribuintes com a administração tributária e aduaneira, designadamente no âmbito do

cumprimento das suas obrigações fiscais, deve pautar-se por princípios de economia de custos, acessibilidade,

simplicidade e celeridade de resposta, prevenindo-se e sancionando os comportamentos de evasão e de fraude

fiscais.

Neste sentido, nos últimos anos tem-se assistido a um fenómeno generalizado de redução da tolerância social

com a fraude e a evasão fiscais.

2.3. FACTORES CRÍTICOS DE SUCESSO

O sucesso da Inspecção Tributária depende de um conjunto de factores que, em termos sucintos, se enunciam

de seguida:

FACTORES CRÍTICOS DE SUCESSO

VISIBILIDADE DA ACÇÃO DA IT FORMAÇÃO E ESPECIALIZAÇÃO DOS RECURSOS

HUMANOS

AUMENTO DA PERCEPÇÃO DE RISCO ASSOCIADO AO

INCUMPRIMENTO OPTIMIZAÇÃO DA SELECÇÃO DE CONTRIBUINTES

MELHORIA DOS MÉTODOS DE TRABALHO QUALIDADE TÉCNICA DA FUNDAMENTAÇÃO E

NÍVEL DE CONTENCIOSO

OPTIMIZAÇÃO DOS SISTEMAS DE INFORMAÇÃO COBRANÇA EFECTIVA DOS VALORES LIQUIDADOS

ESTABILIDADE DA LEGISLAÇÃO INCREMENTO DAS REGULARIZAÇÕES

VOLUNTÁRIAS

COOPERAÇÃO COM OUTRAS ENTIDADES AUSÊNCIA DE CONFLITO DE INTERESSES POR

PARTE DOS INSPECTORES


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ina1

5

2.4. ACTIVIDADE DA INSPECÇÃO TRIBUTÁRIA

2.4.1. COMPETÊNCIAS A actuação da Inspecção Tributária no combate à fraude e evasão fiscais e aduaneiras assenta em duas

componentes distintas:

Tendo em vista operacionalizar estas componentes, a Inspecção Tributária procede:

À observação das realidades tributárias;

À verificação do cumprimento das obrigações fiscais e à comprovação da verdade declarativa;

À acção preventiva, com o objectivo de evitar situações de incumprimento fiscal.

Para a concretização dessas competências a Inspecção Tributária executa procedimentos que lhe permitem:

Confirmar os elementos declarados pelos sujeitos passivos e demais obrigados tributários;

Indagar os factos tributários não declarados pelos sujeitos passivos e demais obrigados tributários;

Inventariar e avaliar bens, móveis ou imóveis, para fins de controlo do cumprimento das obrigações

tributárias;

Prestar informações oficiais, em matéria de facto, nos processos de reclamação e impugnação judicial

dos actos tributários ou de recurso contencioso de actos administrativos em questões tributárias;

Esclarecer e orientar os sujeitos passivos e demais obrigados tributários sobre o cumprimento dos seus

deveres perante a administração tributária e aduaneira;

Realizar estudos individuais, sectoriais ou territoriais sobre o comportamento dos sujeitos passivos e

demais obrigados tributários e a evolução dos sectores económicos em que se insere a sua actividade;

Realizar perícias ou exames técnicos de qualquer natureza que se mostram necessários ou adequados

para o cumprimento da missão que lhe está atribuída;

Informar sobre os pressupostos de facto dos benefícios fiscais que dependam de concessão ou

reconhecimento da administração tributária ou de direitos que o sujeito passivo, outros obrigados

tributários e demais interessados invoquem perante aquela;

PR

EVEN

TIV

A

Acompanhando a actividade e o

cumprimento das obrigações fiscais

por parte dos contribuintes,

procurando fomentar o

cumprimento voluntário das

obrigações fiscais.

REP

RES

SIV

A

Identificando situações de

negligência, de evasão ou de fraude fiscal, apurando o

imposto em falta e agindo punitiva e criminalmente, quando tal se

justifique.


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6

Promover, nos termos da lei, o sancionamento das infracções tributárias;

Cooperar, nos termos das convenções internacionais ou regulamentos comunitários, no âmbito da

prevenção e repressão da evasão e fraude;

Desenvolver quaisquer outras acções de averiguação ou investigação que a administração tributária

esteja legalmente incumbida de realizar.

Para operacionalizar as competências que lhe são atribuídas, a Inspecção Tributária goza, relativamente aos

contribuintes, das seguintes prerrogativas:

Aceder livremente às instalações ou locais onde possam existir elementos relacionados com a sua

actividade ou com a dos demais obrigados fiscais;

Examinar e visar os seus livros e registos da contabilidade ou escrituração, bem como todos os

elementos susceptíveis de esclarecer a sua situação tributária;

Aceder, consultar e testar o seu sistema informático, incluindo a documentação sobre a sua análise,

programação e execução;

Solicitar a colaboração de quaisquer entidades públicas necessária ao apuramento da sua situação

tributária ou de terceiros com quem mantenham relações económicas;

Requisitar documentos dos notários, conservadores e outras entidades oficiais;

Utilizar as suas instalações quando a utilização for necessária ao exercício da acção inspectiva.

2.4.2. CONTEXTO DA ACTIVIDADE DA INSPECÇÃO TRIBUTÁRIA A actividade de controlo caracteriza-se por um contínuo ajustamento ao panorama macroeconómico,

apresentando resultados muito favoráveis nos principais indicadores da sua actividade. Assim, nos últimos 6 anos,

realizaram-se, por ano, em média, 128.755 acções de controlo distribuídas da seguinte forma:

Durante o período de 2005 a 2010, o valor médio das correcções às bases tributáveis declaradas pelos

contribuintes ascendeu a 4.458 M€, destacando-se as correcções efectuadas em 2009 e 2010 em que os valores

ascenderam a 6.823M€ e 5.640 M€, respectivamente.

Realce-se que o peso das regularizações voluntárias no período em análise se situou nos 30%, sendo que em 2010

esse valor ascendeu a 43%.

No tocante ao imposto detectado em falta, o valor médio corrigido pela Inspecção Tributária ascendeu a 930 M€

por ano, com um valor máximo de 1.244 M€ em 2009 e um mínimo de 724 M€ em 2005. Das correcções

efectuadas ao imposto em falta, 24% foram objecto de correcção voluntária por parte dos contribuintes.

2.4.3. ANÁLISE ORGANIZACIONAL A análise da actividade da Inspecção Tributária permite identificar os pontos fortes que caracterizam a sua

actividade e as oportunidades a desenvolver, com vista à promoção de melhores resultados da organização. Há

que consolidar os pontos fortes e aproveitar as oportunidades para, a partir da análise aqui efectuada, se definirem

os objectivos estratégicos.

2005 2006 2007 2008 2009 2010

N.º de Acções 117.342 132.486 127.841 137.886 143.234 113.739


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7

OPORTUNIDADES

POLÍTICA GOVERNAMENTAL DE PRIORIDADE AO COMBATE À FRAUDE E EVASÃO FISCAIS E ADUANEIRAS

MAIOR DISPOSIÇÃO PARA A REGULARIZAÇÃO VOLUNTÁRIA

AUMENTO DA PERCEPÇÃO DE RISCO ASSOCIADO AO INCUMPRIMENTO

MEDIDAS PARA EVITAR A UTILIZAÇÃO ABUSIVA DE PARAÍSOS FISCAIS

AGRAVAMENTO DAS PENAS PARA OS CRIMES FISCAIS MAIS GRAVES

AUMENTO DA CONSCIÊNCIA SOCIAL DA FUNÇÃO DO IMPOSTO

MELHORIA DA COOPERAÇÃO COM O MINISTÉRIO PÚBLICO E POLÍCIA JUDICIÁRIA

ALARGAMENTO SIGNIFICATIVO DAS REGRAS DE TRANSPARÊNCIA FISCAL INTERNACIONAL (REGRAS CFC)

FLEXIBILIZAÇÃO DAS REGRAS DE UTILIZAÇÃO DA CLÁUSULA GERAL ANTIABUSO

NOVAS TECNOLOGIAS DE INFORMAÇÃO E COMUNICAÇÃO E GENERALIZAÇÃO DO SEU USO

OBTENÇÃO DE INFORMAÇÃO POR TRANSMISSÃO ELECTRÓNICA DE DADOS

COOPERAÇÃO E INTERCONEXÃO DE DADOS COM ENTIDADES PÚBLICAS

COOPERAÇÃO DAS ORGANIZAÇÕES REPRESENTATIVAS DE CONTRIBUINTES E DE SECTORES DE ACTIVIDADE ECONÓMICA

MELHORIAS SIGNIFICATIVAS AO NÍVEL DA QUALIFICAÇÃO E COMPETÊNCIAS DOS RECURSOS HUMANOS

REFORÇO DAS TÉCNICAS DE AUDITORIA INFORMÁTICA

PONTOS FORTES

MAIOR EFICIÊNCIA NA SELECÇÃO DE CONTRIBUINTES A INSPECCIONAR/ACOMPANHAR

DISPONIBILIZAÇÃO RECENTE DE NOVAS APLICAÇÕES INFORMÁTICAS ESPECIFICAMENTE DIRIGIDAS À IT

MODELO NORMALIZADO DE EXPORTAÇÃO DE DADOS – O SAF-T (PT)

UTILIZAÇÃO CRESCENTE DAS NOVAS TECNOLOGIAS DE INFORMAÇÃO

CERTIFICAÇÃO DOS PROGRAMAS DE FACTURAÇÃO

COMBATE À ECONOMIA PARALELA

UTILIZAÇÃO DA INTRANET COMO FORMA DE DIVULGAÇÃO RÁPIDA DE INFORMAÇÃO INDISPENSÁVEL À BOA ACTUAÇÃO DA IT

MAIOR DESBUROCRATIZAÇÃO DOS PROCEDIMENTOS

MELHORIA DAS METODOLOGIAS DE ACTUAÇÃO

BOA COOPERAÇÃO COM OUTRAS ENTIDADES INSPECTIVAS

MELHOR CRUZAMENTO DE INFORMAÇÃO

ELEVADO NÍVEL DE COMPETÊNCIA TÉCNICA

FORMAÇÃO GERAL ADEQUADA

EMISSÃO E TRANSMISSÃO ELECTRÓNICA DE FACTURAS


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8

2.4.4. OBJECTIVOS ESTRATÉGICOS O Plano Estratégico define como objectivos estratégicos os seguintes:

2.5. O CASO ESPECÍFICO DA FRAUDE E EVASÃO ADUANEIRAS

No âmbito do combate à fraude e evasão aduaneiras, a elaboração do Plano Estratégico teve em consideração

as medidas previstas em diversos documentos, bem como um conjunto alargado de princípios que têm pautado

a conduta da administração tributária e aduaneira, de entre os quais se destacam:

Programa do XIX Governo Constitucional, designadamente no que respeita à melhoria da eficácia da

administração tributária e aduaneira e ao reforço no combate à economia informal, à fraude e evasão

fiscais e aduaneiras;

Artigo 3.º, n.º 2 do Tratado da União Europeia, que consagra a União como um espaço de liberdade,

segurança e justiça sem fronteiras internas, em que seja assegurada a livre circulação de pessoas e

mercadorias, em conjugação com medidas adequadas em matéria de controlos na fronteira externa, de

asilo e imigração, bem como de prevenção da criminalidade e combate a este fenómeno;

Estratégia para a evolução da União Aduaneira, que define as autoridades aduaneiras nacionais como

responsáveis pela protecção da fronteira externa da Comunidade no respeitante às mercadorias, tornando-

se a última barreira de protecção entre o comércio internacional ilícito ou perigoso e a liberdade de

circulação no mercado único;

OBJECTIVOS ESTRATÉGICOS

DA IT

PROMOVER O CUMPRIMENTO VOLUNTÁRIO E VERDADEIRO DAS OBRIGAÇÕES FISCAIS,

IMPLEMENTANDO PRÁTICAS QUE SE TRADUZAM EM ACRÉSCIMO EFECTIVO DE RISCO PARA OS SUJEITOS PASSIVOS NÃO

CUMPRIDORES.

PREVENIR E COMBATER A FRAUDE E EVASÃO FISCAIS.

OPTIMIZAR A UTILIZAÇÃO DAS TECNOLOGIAS, VISANDO A

CRESCENTE EFICIÊNCIA E EFICÁCIA BEM COMO A EXCELÊNCIA DA

QUALIDADE DO SERVIÇO PRESTADO.


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9

Conclusões do Conselho da União Europeia, de 11 de Setembro de 2003, sobre o papel das alfândegas no

controlo das fronteiras externas, exortando à eliminação de riscos de distorção e à adopção de medidas que

visem impedir a fraude lesiva dos interesses financeiros da União Europeia e dos Estados membros;

Resolução do Conselho de 23 de Outubro de 2009 sobre uma estratégia reforçada para a cooperação

aduaneira, constante do Jornal Oficial da União Europeia C 260/01;

Princípios que se prendem com a relevância do papel das Alfândegas no garantir da segurança da cadeia

logística de abastecimento internacional e consequente protecção dos cidadãos da União Europeia;

Objectivos estratégicos constantes do Plano de Actividades da DGAIEC para 2011, os quais mantêm plena

actualidade.

As Alfândegas têm por função controlarem as mercadorias que atravessam a fronteira externa ou que circulam

no território nacional, bem como inspeccionarem os operadores económicos relacionados com o comércio

internacional ou com transacções de produtos sujeitos a impostos especiais sobre o consumo ou ao imposto

sobre veículos.

Este facto impõe o desenvolvimento de técnicas de gestão do risco, quer na orientação dos controlos aduaneiros

a realizar pelas Alfândegas, quer na selecção e definição de objectivos para as acções de natureza fiscalizadora e

para as acções de natureza inspectiva a realizar no âmbito da vertente antifraude, em sintonia, aliás, com as

orientações a esse propósito definidas a nível comunitário.

No actual contexto de profunda crise financeira internacional e consequente escassez de recursos, salienta-se o

desafio lançado às Alfândegas do futuro de aumentarem a eficiência “fazendo melhor com menos”, princípio

este que norteou a selecção das acções concretas adiante propostas.

2.6. MEDIDAS E IMPACTOS EXPECTÁVEIS

Os objectivos estratégicos vão ser concretizados através da execução de medidas operacionais previamente

definidas. Deste modo, assegura-se a prossecução das políticas gerais e a concretização dos objectivos

definidos ao mais elevado nível.


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0

QUADRO DE OBJECTIVOS ESTRATÉGICOS E IMPACTOS ESPERADOS

OB

JEC

TIV

OS

ESTR

ATÉ

GIC

OS •PREVENIR E

COMBATER A FRAUDE E EVASÃO FISCAIS

ESTR

ATÉ

GIA

S •ADOPTAR PRÁTICAS DE RECOLHA DE INFORMAÇÃO DE PREVENÇÃO E CORRECÇÃO

•IMPLEMENTAR MECANISMOS AUTOMÁTICOS DE IDENTIFICAÇÃO DE PADRÕES DE COMPORTAMENTO FRAUDULENTO

•DETECTAR CONTRIBUINTES NÃO REGISTADOS OU COM INCORRECTO ENQUADRAMENTO FISCAL

•CONCENTRAR A ACTUAÇÃO DA IT NAS SITUAÇÕES DE MAIOR COMPLEXIDADE E QUE EXIGEM ANÁLISE E INVESTIGAÇÃO “NO TERRENO”

IMPA

CTO

S ES

PER

AD

OS •AUMENTO DA

PERCEPÇÃO DO RISCO

•POTENCIAR CORRECÇÕES

•AUMENTO DO NÚMERO DE CONTRIBUINTES INTEGRADOS NO SISTEMA

•MAIOR EQUIDADE E JUSTIÇA FISCAL

•AUMENTO DA COMPETITIVIDADE

OB

JEC

TIV

OS

ESTR

ATE

GIC

OS •PROMOVER O

CUMPRIMENTO VOLUNTÁRIO E VERDADEIRO DAS OBRIGAÇÕES FISCAIS, IMPLEMENTANDO PRÁTICAS CUJA FINALIDADE SE TRADUZA EM ACRÉSCIMO EFECTIVO DE RISCO PARA OS SUJEITOS PASSIVOS NÃO CUMPRIDORES

ESTR

ATÉ

GIA

S •OPTIMIZAR A QUALIDADE DAS ACÇÕES INSPECTIVAS ATRAVÉS DO DESENVOLVIMENTO DE METODOLOGIAS DE ANÁLISE

•PRIVILEGIAR INSPECÇÕES EXTERNAS DE PESSOAS COLECTIVAS

•PRIVILEGIAR INSPECÇÕES A EXERCÍCIOS / ANOS MAIS PRÓXIMOS

•IDENTIFICAR E TER ACTUAÇÃO CONSEQUENTE RELATIVAMENTE A SECTORES DE RISCO

•DETECTAR O INCUMPRIMENTO FORMAL E SUBSTANCIAL DAS OBRIGAÇÕES DECLARATIVAS E DE ENTREGA DE IMPOSTO

•DINAMIZAR E INCREMENTAR A COOPERAÇÃO COM OUTRAS ENTIDADES INSPECTIVAS, BEM COMO COM O MINISTÉRIO PÚBLICO, COM A PJ E AINDA COM OUTRAS ADMINISTRAÇÕES FISCAIS

•HARMONIZAR PROCEDIMENTOS DE ACTUAÇÃO

IMPA

CTO

S ES

PER

AD

OS •MELHORIA DA EXECUÇÃO

ORÇAMENTAL

•POTENCIAR AS CORRECÇÕES

•REDUÇÃO DO NÚMERO DE ACÇÕES SEM CORRECÇÕES

•AUMENTO DA PERCEPÇÃO DO RISCO

•AUMENTO DA COBRANÇA VOLUNTÁRIA

•DIMINUIÇÃO DO CONTENCIOSO


•AUMENTO DOS NÍVEIS DE CUMPRIMENTO VOLUNTÁRIO

•MELHORIA DA QUALIDADE NA SELECÇÃO DE CONTRIBUINTES


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1

OB

JEC

TIV

OS

ESTR

ATÉ

GIC

OS •OPTIMIZAR A

UTILIZAÇÃO DAS TECNOLOGIAS, VISANDO A CRESCENTE EFICÁCIA DAS ACÇÕES DESENCADEADAS, BEM COMO A EXCELÊNCIA DA QUALIDADE DO SERVIÇO PRESTADO ES

TRA

TÉG

IAS •OPTIMIZAR OS

RESULTADOS DAS ACÇÕES INSPECTIVAS ATRAVÉS DA SELECÇÃO EFICAZ DE ENTIDADES A INSPECCIONAR

•DINAMIZAR A UTILIZAÇÃO DAS NOVAS FERRAMENTAS DE SELECÇÃO DE CONTRIBUINTES E DE DETECÇÃO DAS PRÁTICAS DE INCUMPRIMENTO FISCAL

•DINAMIZAR A UTILIZAÇÃO DE NOVAS FERRAMENTAS DE ACOMPANHAMENTO DO CUMPRIMENTO FISCAL

•DINAMIZAR A AUDITORIA INFORMÁTICA

IMPA

CTO

S ES

PER

AD

OS •AUMENTO DA

EFICIÊNCIA E EFICÁCIA

•REDUÇÃO DOS CUSTOS DE REALIZAÇÃO DAS ACÇÕES INSPECTIVAS

•POTENCIAR AS CORRECÇÕES

•REDUÇÃO DO NÚMERO DE ACÇÕES SEM CORRECÇÕES

•REFORÇO DA IMAGEM INSTITUCIONAL DA IT

•REDUÇÃO DOS TEMPOS DE DURAÇÃO DAS ACÇÕES INSPECTIVAS

•AUMENTO DOS NÍVEIS DE DESEMPENHO

•MELHORIA DA QUALIDADE NA SELECÇÃO DE CONTRIBUINTES


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2

OB

JEC

TIV

OS

ESTR

ATÉ

GIC

OS •PREVENIR E

COMBATER A FRAUDE E EVASÃO FISCAIS E ADUANEIRAS

ESTR

ATÉ

GIA

S •ADOPTAR PRÁTICAS DE RECOLHA DE INFORMAÇÃO DE PREVENÇÃO E CORRECÇÃO

•IMPLEMENTAR MECANISMOS AUTOMÁTICOS DE IDENTIFICAÇÃO DE PADRÕES DE COMPORTAMENTO FRAUDULENTO

•DETECTAR CONTRIBUINTES NÃO REGISTADOS OU COM INCORRECTO ENQUADRAMENTO FISCAL

•CONCENTRAR A ACTUAÇÃO DA IT NAS SITUAÇÕES DE MAIOR COMPLEXIDADE E QUE EXIGEM ANÁLISE E INVESTIGAÇÃO “NO TERRENO”

IMPA

CTO

S ES

PER

AD

OS •AUMENTO DA

PERCEPÇÃO DO RISCO

•POTENCIAR CORRECÇÕES



•AUMENTO DA COMPETITIVIDADE


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3

Os objectivos estratégicos atrás definidos, bem como as medidas operacionais previstas para a sua

operacionalização, terão os seguintes impactos:

PROCESSOS

PESSOAS

RESULTADOS PARA A IT


•AUMENTO DA EFICIÊNCIA E DA EFICÁCIA

•AUMENTO DA PRODUTIVIDADE

•MELHORIA DE DESEMPENHO

•PRESTAÇÃO DE UM SERVIÇO DE ELEVADA QUALIDADE E VALOR

•AUMENTO DO NÚMERO DE CONTRIBUINTES INSPECCIONADOS


RESULTADOS PARA O ESTADO


•ACRÉSCIMO DE RECEITA POR VIA DAS CORRECÇÕES EFECTUADAS

•MELHORIA DA EXECUÇÃO ORÇAMENTAL

•DIMINUIÇÃO DA FRAUDE E EVASÃO FISCAIS E ADUANEIRAS


•CUMPRIMENTO ESTRITO DAS GARANTIAS DOS CIDADÃOS

•CONCRETIZAÇÃO DO OBJECTIVO REDISTRIBUTIVO DO SISTEMA FISCAL

RESULTADOS PARA

COLABORADORES

•AUMENTO DA MOTIVAÇÃO

•AUMENTO DA PRODUTIVIDADE

•MAIOR COMPETÊNCIA

•MELHORIA DAS CONDIÇÕES DE TRABALHO

RESULTADOS PARA O

CONTRIBUINTE

•MELHOR QUALIDADE DO SERVIÇO OBTIDO

•REDUÇÃO DE CUSTOS DE CONTEXTO

•DIMINUIÇÃO DO CONTENCIOSO

•AUMENTO DA COMPETITIVIDADE E REDUÇÃO DA CONCORRÊNCIA DESLEAL


•SANÇÕES MAIS PESADAS PARA OS INFRACTORES


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4

3. ÁREAS DE ACTUAÇÃO ESTRATÉGICA

A administração tributária e aduaneira adopta estratégias que visam, por um lado, facilitar e incentivar o cumprimento

das obrigações fiscais e o aumento sustentado dos níveis de cumprimento voluntário e, por outro lado, dissuadir, detectar

e penalizar o incumprimento voluntário, aumentando a percepção do risco e dos custos associados ao não cumprimento e

ainda prevenir e combater a fraude e evasão fiscais.

A Inspecção Tributária organiza-se segundo os princípios da moderna gestão pública, designadamente no que respeita à

capacidade de liderança e responsabilização pela obtenção de resultados a cada nível hierárquico.

Tendo em vista aumentar a eficácia da actuação da Inspecção Tributária, são identificados os seguintes elementos chave

que podem ser melhorados:

Os resultados/produtividade das acções de inspecção, sendo neste âmbito fundamental:

i. A melhoria da eficácia na selecção das entidades a inspeccionar – quer ao nível da selecção individual

de empresas/contribuintes, quer ao nível da identificação de sectores de risco – devendo utilizar-se para

o efeito ferramentas de análise de risco;

ii. A melhoria das metodologias utilizadas, quer no que se refere à realização das acções, quer no que

respeita aos procedimentos de revisão dos relatórios de inspecção; e

iii. O aumento e optimização da utilização das tecnologias de informação;

O aumento do controlo dos contribuintes que operam fora do sistema, fundamentalmente, através da

crescente dinamização e incremento da cooperação com o Ministério Público e a Polícia Judiciária, bem como

com outras administrações tributárias, particularmente as de outros Estados membros da União Europeia;

O incremento da utilização das técnicas de auditoria informática, promovendo a formação de inspectores nesta

área e dotando-os com as ferramentas necessárias.

3.1. ACTUAÇÃO NO ÂMBITO LEGISLATIVO

3.1.1. EQUIPAMENTOS INFORMÁTICOS DE FACTURAÇÃO Nos termos do n.º 9 do artigo 123.º do Código do IRC, os programas e equipamentos informáticos de

facturação dependem de prévia certificação pela administração tributária, nos termos a definir por portaria do

Ministro das Finanças.

No âmbito da regulamentação efectuada, tendo em conta a dimensão do mercado português, não se

considerou necessária a certificação prévia de máquinas registadoras utilizadas em pequenas empresas,

situação que se mantém.

Todavia, face ao aparecimento de equipamentos híbridos, alguns dos quais mais onerosos que os sistemas

informáticos de facturação, e que não estão sujeitos à observância de quaisquer requisitos técnicos que

garantam a inviolabilidade da informação inicialmente registada, deve ser imposta, de uma forma faseada, a

obrigatoriedade de utilização de programas de facturação certificados de modo a evitar situações de fraude.

Sendo o processo de certificação dos programas de facturação de elevada complexidade técnica e, tendo em

conta a experiência adquirida, devem ainda ser definidos mais exaustivamente alguns dos requisitos técnicos a

observar, para evitar procedimentos diferentes por parte dos diversos produtores de software.

O combate à informalidade e à evasão fiscal, nomeadamente nos sectores de maior risco, deve ser ainda

reforçado através da introdução de um regime que regule a emissão e transmissão electrónica de facturas e

outros documentos com relevância fiscal (cuja autorização legislativa consta da Proposta de Lei do Orçamento

do Estado para 2012). Este regime permitirá um controlo mais eficaz dos rendimentos dos operadores


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5

económicos, constituindo um instrumento poderoso para combater a economia paralela, alargar a base

tributável e reduzir a concorrência desleal. A utilização da facturação electrónica será promovida através da

concessão de deduções em sede de IRS, IMI ou IUC correspondentes a uma percentagem de até 5% do valor do

IVA suportado na aquisição de bens ou serviços por consumidores finais.

3.1.2. TRANSFERÊNCIAS EFECTUADAS DE E PARA O ESTRANGEIRO Como forma de simplificar a investigação e a prova da existência de rendimentos conexos com as

transferências transfronteiras, à semelhança do que acontece na legislação fiscal de outros países, deverá ser

criada uma presunção legal com base na qual as transferências de e para contas não declaradas em

instituições bancárias não sedeadas nos Estados-Membros da União Europeia, nos termos do artigo 63.º-A da

LGT, consubstanciam rendimentos tributáveis, salvo prova em contrário.

MEDIDAS

5.

Estabelecer uma presunção de que as transferências transfronteiriças de e para contas não

declaradas pelos contribuintes, nos termos do artigo 63.º-A, n.º 6 da LGT, consubstanciam

rendimentos tributáveis em sede de IRS e IRC, às taxas aplicáveis aos rendimentos de capitais.

3.1.3. MANIFESTAÇÕES DE FORTUNA E OUTROS ACRÉSCIMOS DE PATRIMÓNIO NÃO JUSTIFICADOS

Desde a sua introdução na Lei Geral Tributária, com a Lei n.º 30-G/2000, de 29 de Dezembro, a norma das

manifestações de fortuna tem vindo a ser objecto de sucessivas alterações, integrando hoje dois

procedimentos, mutuamente exclusivos, de avaliação indirecta da matéria colectável.

De facto, foi consagrada inicialmente uma presunção de um rendimento mínimo, para um período de 4 anos,

determinado a partir de uma tabela que fixa o rendimento padrão de bens indiciadores da capacidade

contributiva do sujeito passivo, utilizada no caso do sujeito passivo não conseguir demonstrar a fonte das

manifestações de fortuna identificadas.

Posteriormente foi introduzido um procedimento que permite tributar os designados acréscimos patrimoniais

não justificados, determinados a partir da diferença entre os acréscimos de património ou de despesa

efectuada e os rendimentos declarados.

MEDIDAS

1.

Impor, de uma forma faseada, a obrigatoriedade da utilização de programas de facturação certificados

para os sujeitos passivos que desenvolvam actividades empresariais, de forma a garantir maior

transparência no momento de pagamento de bens e serviços, nomeadamente no que diz respeito ao

apuramento e liquidação de IVA.

2. Clarificar alguns dos requisitos técnicos que os programas de facturação devem observar e definir

outros face à experiência adquirida.

3.

Impor regras para a utilização de equipamentos não certificados, nomeadamente, a obrigatoriedade

de numeração e registo de documentos emitidos susceptíveis de serem considerados pelos clientes

como documento de suporte da venda ou da prestação de serviços, conferindo assim maior

transparência na emissão de documentos de suporte a transacções em que a emissão de factura não

seja obrigatória.

4.

Impor um regime que regule a emissão e transmissão electrónica de facturas e outros documentos

com relevância fiscal em determinados sectores de actividade de maior risco, de modo a dotar a

administração tributária a aduaneira da informação necessária para efectuar um controlo efectivo e

eficiente do cumprimento das obrigações declarativas dos respectivos agentes económicos.


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Face à sua complexidade, o regime deverá ser reformulado para operacionalizar a sua aplicação e evitar

contencioso fiscal, optando-se pela tributação dos acréscimos de património não justificados como forma de

avaliação indirecta dos rendimentos não revelados à administração tributária, mas que são evidenciados em

acréscimos de património.

MEDIDAS:

6.

Consagrar o artigo 89.º-A da Lei Geral Tributária como procedimento de reconstituição do valor dos

rendimentos não declarados à administração tributária que decorrem da existência de acréscimos

patrimoniais não justificados, agilizando assim o procedimento de implementação desta forma de

avaliação indirecta da capacidade contributiva.

3.1.4. CONTROLO CRUZADO DE OPERAÇÕES ENTRE SUJEITOS PASSIVOS O controlo cruzado das operações entre sujeitos passivos faz-se através da entrega dos mapas recapitulativos

de clientes e fornecedores a que se referem as alíneas e) e f) do artigo 29.º do Código do IVA, permitindo que o

volume anual de transmissões de bens e prestações de serviços possa ser objecto de conciliação.

De acordo com a legislação actual, apenas são reportáveis as operações realizadas quando o montante anual

seja superior a € 25.000, montante que é significativamente mais elevado do que o fixado noutras jurisdições.

Tratando-se de informação que, em regra, é gerada pelos programas informáticos, sem custos adicionais de

contexto, este valor será reduzido, passando a administração tributária a dispor de um volume acrescido de

informação para efeitos de controlo.

MEDIDAS:

7. Reduzir significativamente o limite a que se referem as alíneas e) e f) do artigo 29.º do Código do

IVA, para entrega dos mapas recapitulativos de clientes e fornecedores.

3.1.5. RETENÇÕES NA FONTE O valor das retenções efectuadas é entregue até ao dia 20 do mês seguinte àquele em que foram deduzidas. O

processo passa pela entrega de uma declaração com a discriminação das retenções efectuadas, de acordo com

as diversas categorias de rendimentos e distribuídas pelas três circunscrições fiscais, a qual gera uma referência

electrónica. O pagamento pode ser efectuado em qualquer local da rede de cobrança, incluindo o Multibanco,

assumindo-se como uma autoliquidação de imposto.

Neste âmbito, cumpre recordar que a arrecadação do IRS é feita, fundamentalmente, através das retenções na

fonte, pelo que o controlo do cumprimento desta obrigação é vital para identificação de eventuais faltosos.

Assumindo-se a entrega das retenções como um processo de autoliquidação, todas as entidades pagadoras de

rendimentos devem ser obrigadas a entregar declaração, ainda que por referência a períodos em que não

tenham sido efectuadas retenções na fonte, como já hoje ocorre em sede de IVA.

MEDIDAS:

8.

Consagrar a obrigatoriedade de entrega da declaração de retenções na fonte, incluindo nos

períodos em que não foram efectuadas, assumindo-se como uma declaração periódica para as

entidades que, com carácter de habitualidade, efectuam retenções na fonte.


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3.1.6. APLICAÇÃO DAS NORMAS ANTI-ABUSO A cláusula geral antiabuso tem tido uma utilização limitada pela administração tributária, nomeadamente por

causa de constrangimentos legais relativos ao seu âmbito e prazo de aplicação.

Torna-se, por isso, necessário flexibilizar a utilização das normas antiabuso, nomeadamente, circunscrevendo

de forma expressa o procedimento previsto no artigo 63.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário

à cláusula geral antiabuso, eliminando o prazo nele consagrado e definindo em que momento a sua utilização

pode ser autorizada pelo dirigente máximo da administração tributária e aduaneira.

MEDIDAS:

9.

Alterar o artigo 63.º do CPPT para consagrar expressamente que este procedimento tributário se

reporta exclusivamente à aplicação da cláusula geral antiabuso, eliminando o prazo específico para

a sua aplicação e clarificando em que momento deve ser autorizado pelo dirigente máximo. Desta

forma, flexibiliza-se a utilização das normas antiabuso, tornando-as mais eficazes no combate aos

esquemas de planeamento fiscal abusivo e de elevada complexidade.

3.1.7. PREÇOS DE TRANSFERÊNCIA A manipulação de preços de transferência poderá provocar distorções no resultado líquido de entidades

pertencentes a um grupo e, consequentemente, na determinação do seu lucro tributável e do respectivo

imposto a pagar.

Pode ainda provocar distorções em sede de IVA, quando as entidades relacionadas intervenientes na

operação estão sujeitas a diferentes regimes de direito à dedução.

A avaliação dos preços de transferência poderá ocorrer após a realização das operações, no âmbito de um

eventual procedimento de inspecção, ou em momento anterior, no âmbito da negociação de um Acordo

Prévio de Preços de Transferência.

MEDIDAS:

10.

Aplicar o regime de preços de transferência, em sede de IVA, quando existam operações entre

entidades relacionadas sujeitas a diferentes regimes de direito à dedução, de forma a evitar

créditos de imposto e pedidos de reembolsos abusivos.

3.1.8. ALARGAMENTO DO PRAZO DE AUDIÇÃO PRÉVIA A prevenção do contencioso fiscal passa igualmente pela resolução dos conflitos que surjam na fase do

procedimento de inspecção. De facto, eventuais divergências entre a inspecção tributária e os contribuintes

que surjam no âmbito do procedimento de inspecção podem ser sanadas nesta fase, evitando-se o contencioso

fiscal posterior.

Assim, nesta fase do procedimento de inspecção deve ser efectuada uma apreciação exaustiva por parte da

administração tributária das correcções propostas, criando-se as condições para uma maior valorização do

exercício do direito de audição por parte do contribuinte.

A par de maiores exigências internas na apreciação da resposta no âmbito do direito de audição, deve ser

alargado o prazo concedido para o exercício deste direito, de forma a que tal procedimento possa constituir

uma garantia reforçada dos contribuintes e previna o contencioso fiscal, nomeadamente nos casos de maior

complexidade.

MEDIDAS:

11. Alargar o prazo para audição prévia, permitindo, nomeadamente nos casos de maior complexidade,

a adequada preparação da resposta.


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3.1.9. REGISTO DE OPERADORES INTRACOMUNITÁRIOS A fraude carrossel, no âmbito das aquisições intracomunitárias, caracteriza-se por ser desencadeada por um

missing trader que se regista para efectuar tais operações sem liquidação subsequente de IVA.

A emissão de um número IVA para poder efectuar aquisições intracomunitárias está sujeita nalguns países a

uma autorização prévia, de forma a garantir que não se trata de um operador fraudulento. A nível nacional, a

emissão do NIPC e a consequente utilização como número IVA para efectuar aquisições intracomunitárias não

está sujeita a qualquer formalidade prévia.

Assim, os reembolsos aos exportadores pagos a 30 dias, sem a existência de cadastro que previamente os

identifique, constituem uma área de risco.

Em consequência, deve ser criado um registo de operadores intracomunitários, com obrigações mínimas,

através das já existentes declarações de actividade, que permita à administração tributária e aduaneira

conhecer previamente os contribuintes que vão realizar operações intracomunitárias.

MEDIDAS:

12. Impor a obrigatoriedade de comunicação prévia à administração tributária e aduaneira, através de

declaração de início de actividade ou de alterações, da sua qualidade de operador intracomunitário.

3.1.10. ESTRUTURAS FIDUCIÁRIAS E OFFSHORES A criação de sociedades ou trusts constituídos em paraísos fiscais pode ser utilizada para deslocalizar

rendimentos, garantindo a opacidade dos reais detentores de capital ou participantes.

Neste sentido, a legislação relativa à transparência fiscal internacional deve contemplar a imputação desses

rendimentos, tal como acontece nos normais casos de participação directa ou indirecta no capital de

sociedades residentes em países com regime fiscal mais favorável, quando o controlo dessas entidades é feito

através de mandatário, fiduciário ou interposta pessoa.

MEDIDAS:

13.

Alargar a aplicação do regime de imputação de rendimentos previsto no artigo 66.º do Código do

IRC (transparência fiscal internacional) aos casos em que a participação numa entidade residente

em país, território ou região com regime fiscal mais favorável seja detida através de mandatário,

fiduciário ou interposta pessoa, de modo a tributar rendimentos não distribuídos, quando obtidos

em paraísos fiscais.

3.1.11. UTILIZAÇÃO DE PARAÍSOS FISCAIS O Governo, em conjunto com os serviços da administração tributária e aduaneira, tem previsto um vasto

conjunto de medidas que visam combater a utilização de entidades sedeadas em paraísos fiscais. De entre

estas medidas destacam-se as seguintes: i) o agravamento da tributação das transferências de rendimentos de

capitais pagos a (ou provenientes de) entidades sedeadas em países ou territórios e aí sujeitas a um regime

fiscal privilegiado; ii) o aumento da tributação sobre os imóveis detidos por essas entidades; e iii) o reforço da

regras para evitar a dedutibilidade das despesas pagas relacionadas com operações com essas entidades.

Além disso, prevê-se o alargamento dos prazos de prescrição das dívidas tributárias (de 8 para 15 anos) e de

caducidade de liquidação (de 4 para 12 anos) aplicáveis sempre que estejam em causa factos tributários

relacionados com a utilização de países ou territórios sujeitos a um regime fiscal privilegiado.


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MEDIDAS: 14. Agravar as taxas liberatórias e de taxas especiais de 21,5% para 30% para rendimentos de capitais

recebidos de entidades residentes em paraísos fiscais em sede de IRS.

15. Agravar a taxa de tributação de 21,5% para 30% para rendimentos de capitais pagos a entidades

residentes em paraísos fiscais, em sede de IRS e de IRC.

16. Agravar o regime de desconsideração de gastos associados a pagamentos de rendimentos a

entidades residentes em paraísos fiscais.

17. Alargar significativamente o regime da transparência fiscal internacional (CFC rules) relativamente à

imputação a sujeitos passivos de IRC e de IRS de rendimentos obtidos por entidades residentes em

paraísos fiscais, de modo a tributar rendimentos não distribuídos, quando obtidos em paraísos

fiscais.

18. Agravar a taxa de IMI para os prédios detidos por entidades residentes em paraísos fiscais (de 5%

para 7,5%).

19. Agravar a taxa de IMT para os prédios adquiridos por entidades residentes em paraísos fiscais (de

8% para 10%).

20. Alargar os prazos de prescrição das dívidas tributárias (de 8 para 15 anos) e de caducidade de

liquidação (de 4 para 12 anos) aplicáveis sempre que estejam em causa factos tributários

relacionados com paraísos fiscais, conferindo desta forma um período de tempo alargado para a

administração tributária detectar e tributar situações de utilização abusiva de paraísos fiscais.

3.1.12. AUDITORIA INFORMÁTICA Os registos em papel deram lugar aos registos electrónicos, o que obrigou a uma alteração na abordagem da

auditoria, nomeadamente no que diz respeito aos riscos e identificação sequencial (“tracebility”) das

transacções.

As competências da inspecção tributária devem ser adaptadas ao novo meio informático em que se

desenrolam as auditorias, reformulando os poderes que lhe assistem no decurso deste tipo de procedimentos.

MEDIDAS:

21. Redefinir as competências da inspecção tributária em matéria de auditorias em ambiente

informatizado.

3.2. ACTUAÇÃO NO ÂMBITO CRIMINAL

No âmbito das suas atribuições, são os inspectores tributários da unidade central de investigação de fraude

(DSIFAE) que, nos termos do Protocolo celebrado com a Polícia Judiciária, em equipas mistas, fazem a

investigação dos crimes fiscais mais graves e, consequentemente, de maior complexidade.

É ainda esta unidade orgânica que, como órgão de polícia criminal com competência delegada, faz investigação

em processos cuja direcção do inquérito pertence ao DCIAP.

A par das funções de investigação, a DSIFAE deve ainda desenvolver trabalho na área da identificação de

tipologias de fraude e coordenar a actuação das diversas unidades orgânicas.

São tarefas de elevada exigência técnica que requerem especiais conhecimentos de investigação criminal, pelo

que esta unidade orgânica deve ter os necessários recursos humanos para o desempenho das suas atribuições.

Importa ter presente que na primeira linha de combate à fraude e evasão fiscais e aduaneiras deve estar o

aperfeiçoamento e actualização do quadro normativo, quer na sua vertente substantiva, que se consubstancia na

própria definição do regime fiscal, quer na vertente repressiva, em especial quando se tipificam novas condutas

ou quando se agrava a moldura penal sancionatória.


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3.2.1. MOLDURA PENAL A moldura penal deve ser um elemento dissuasor da prática de crimes de natureza fiscal, nomeadamente dos

de maior gravidade. Num momento de dificuldade das finanças públicas, a prática de condutas dolosas tendo

em vista a obtenção de vantagens patrimoniais ilegítimas deve merecer particular censura ética, porque

perverte a desejável repartição equitativa do esforço conjunto para a consolidação das contas públicas.

Nestes termos, o quadro penal existente para as infracções tributárias deve sofrer um agravamento

significativo através, nomeadamente, do aumento das molduras penais dos crimes fiscais mais graves (burla

tributária, associação criminosa e fraude fiscal qualificada) e do agravamento das coimas nas contraordenações

fiscais.

De facto, os crimes de burla tributária, associação criminosa, crimes aduaneiros qualificados e fraude

qualificada devem passar a ter a sua moldura penal agravada.

Neste quadro, a pena máxima de prisão aplicável ao crime de fraude fiscal qualificada (v.g., interposição de

sociedades em paraísos fiscais para ocultar rendimentos não declarados à administração tributária) é agravada

de 5 para 8 anos. Por outro lado, quem fizer parte de grupos, organizações ou associações cuja finalidade ou

actividade seja dirigida à prática de crimes fiscais (v.g., facturas falsas) incorrerá numa pena de prisão de 2 a 8

anos.

Ainda no âmbito do Regime Geral das Infracções Tributárias, deverá proceder-se ao agravamento substancial

das coimas aplicadas às contraordenações aduaneiras e fiscais, cujos valores não são actualizados desde a

aprovação deste regime em 2001.

Finalmente, deverão ser introduzidas contraordenações específicas para a falta de apresentação da

documentação relativa aos preços de transferência, para a não apresentação de prova da origem de

rendimentos provenientes de entidades residentes em paraísos fiscais, bem como para os casos de omissão na

informação prestada pelos sujeitos passivos no âmbito de pedidos de informação vinculativa à administração

tributária.

MEDIDAS: 22. Agravar a moldura penal para os crimes mais graves, nomeadamente a burla tributária, a associação

criminosa e a fraude fiscal qualificada. Em particular, a pena máxima de prisão aplicável ao crime de

fraude fiscal qualificada, nomeadamente a prática de interposição de sociedades em paraísos fiscais

para ocultar rendimentos não declarados à administração tributária, é agravada para 8 anos.

Por outro lado, quem fizer parte de grupos, organizações ou associações cuja finalidade ou

actividade seja dirigida à prática de crimes fiscais (v.g., facturas falsas) incorrerá numa pena de

prisão de 2 a 8 anos.

23. Introduzir novas contra-ordenações específicas, nomeadamente para a não apresentação de prova

da origem de rendimentos provenientes de entidades residentes em paraísos fiscais.

24. Agravar substancialmente as coimas aplicadas às contraordenações aduaneiras e fiscais.

3.2.2. COMPETÊNCIAS LEGAIS Nos termos do artigo 40.º do RGIT, relativamente a crimes fiscais, cabem aos órgãos da administração

tributária, durante o inquérito, os poderes e as funções que o Código de Processo Penal atribui aos órgãos de

polícia criminal, presumindo-se-lhes delegada a prática de actos que o Ministério Público pode atribuir àqueles

órgãos.

Os competentes órgãos da administração tributária não são órgãos de polícia criminal, de competência

genérica ou específica, de acordo com o elenco definido no artigo 3.º da Lei de Organização da Investigação

Criminal (Lei n.º 49/2008, de 27 de Agosto). No entanto, os órgãos da administração tributária e aduaneira já

exercem as mesmas competências de um órgão de polícia criminal para crimes de natureza tributária ou


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aduaneira, sendo que, frequentemente, já realizam a investigação de crimes de valor superior a € 500.000, por

delegação do Ministério Público.

A investigação dos processos que revestem especial complexidade compete à DSIFAE, a qual deve ter os

necessários recursos humanos para o desempenho das suas atribuições.

MEDIDAS:

25.

Alterar o RGIT para clarificar que os poderes e funções delegadas na administração tributária, enquanto desempenha os poderes e a funções atribuídas aos órgãos de polícia criminal, compreendem a investigação dos crimes tributários, independentemente do seu montante.

26.

Reforçar os efectivos da unidade central de investigação da fraude e acções especiais (DSIFAE), aumentando a sua capacidade de resposta no combate ao crime fiscal e, em particular, à criminalidade organizada, dotando esta Direcção de Serviços de meios adicionais para a investigação dos crimes fiscais mais graves e, consequentemente, de maior complexidade.

3.2.3. RECUPERAÇÃO DA VANTAGEM PATRIMONIAL ILEGÍTIMA A competência para a liquidação dos diversos impostos pertence, de acordo com a legislação fiscal, à

administração tributária, sem prejuízo do dever de autoliquidação que, nalguns casos recai sobre os

contribuintes.

Os actos conducentes à declaração de direitos tributários são praticados no âmbito de um procedimento

próprio, designadamente as acções preparatórias ou complementares de informação e fiscalização tributária e

a liquidação dos tributos.

Por conseguinte, o prejuízo financeiro causado à Fazenda Pública em resultado, entre outras situações, da não

entrega nos cofres do Estado de impostos retidos na fonte, de condutas fraudulentas visando o reembolso

indevido de impostos ou o não pagamento dos mesmos, deve ser ressarcido em sede de procedimento

tributário, dentro do prazo legal de caducidade.

Por outro lado, os artigos 42.º, 47.º e 48.º do RGIT consagram uma opção legislativa que dá primazia à

jurisdição fiscal para apreciação das questões tributárias, o que se justifica face ao carácter especializado

destas questões. Assim, nos termos dos procedimentos e processos próprios, a emissão da decisão

administrativa ou judicial quanto à relação tributária substantiva é prioritária e prejudicial para a apreciação da

violação dos regimes legais tributários e da prática das correspondentes infracções.

O ordenamento jurídico nacional consagra, pois, um regime de prejudicialidade fiscal, ao contrário do que

acontece, por exemplo, em Espanha, em que existe um regime de prejudicialidade penal que determina, no

caso da existência de indícios de crime, a suspensão do processo administrativo e a recuperação da vantagem

patrimonial ilegítima através de um pedido de indemnização civil.

Face à complexidade dos crimes fiscais, nomeadamente, nos casos de fraude qualificada com interposição de

pessoas ou entidades, a existência do regime de prejudicialidade fiscal tem constituído um obstáculo à

celeridade do processo, sem qualquer efeito útil.

De igual modo, o regime de prejudicialidade penal remete para a decisão final do processo a recuperação dos

impostos em dívida, o que não se justifica nos casos menos complexos.

MEDIDAS:

27.

Propor as alterações legislativas para definir claramente as relações entre o processo penal e o

procedimento administrativo de liquidação de impostos, de modo a garantir um procedimento

penal mais célere e a recuperação da vantagem patrimonial ilegítima.


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3.2.4. BRANQUEAMENTO DE CAPITAIS E OUTROS CRIMES O acesso a informação que poderá contribuir para a detecção de situações de incumprimento fiscal deve ser

facultado à administração tributária.

Importa, por isso, criar instrumentos legais que permitam o acesso pela administração tributária aos dados

obtidos no âmbito da investigação do crime de branqueamento de capitais ou de qualquer outro, que revelem

informação de natureza tributária, quando tal não ponha já em causa diligências de investigação.

MEDIDAS:

28.

Introduzir no âmbito das competências da inspecção tributária o direito de acesso a informação de

natureza fiscal que tenha sido obtida no decurso de investigação do crime de branqueamento de

capitais ou de outros crimes.

3.3. ACTUAÇÃO NO ÂMBITO OPERACIONAL

As linhas de orientação estratégica e as prioridades definidas no Plano Estratégico serão plasmadas na definição

do Plano Nacional de Actividades da Inspecção Tributária (PNAIT) dos próximos 3 anos. Este plano será

implementado, desde já, através do PNAIT de 2012.

O Plano Estratégico orientará ainda a actividade da Inspecção Tributária para actuações de carácter correctivo,

com reforço da presença dos inspectores nos locais onde se desenvolvem as actividades das empresas,

privilegiando os procedimentos de inspecção sobre os anos mais próximos.

Este Plano foi concebido como um documento eminentemente operativo, contemplando um conjunto de

medidas de carácter executivo, destinadas combater as práticas de fraude e evasão fiscais e aduaneiras em

sectores e operações considerados de elevado risco fiscal.

A Inspecção Tributária promove o cumprimento das obrigações fiscais e exerce as atribuições que lhe estão

legalmente cometidas no domínio da inspecção, de modo a arrecadar a receita do Estado e a minimizar o tax gap

– montante da receita de imposto que não foi voluntariamente paga no prazo legal – contribuindo, assim, para

concretizar a equidade fiscal entre os contribuintes portugueses.

Também a análise do histórico de correcções e a experiência adquirida pela inspecção tributária em termos de

acções de controlo realizadas aos vários sectores de actividade, designadamente, ao nível da frequência de

detecção de situações de evasão, fraude ou planeamento fiscal abusivo, permitiu desenvolver a seguinte

tipologia por tipo de contribuinte:

TIPOLOGIA DE FRAUDE E EVASÃO FISCAIS

PESSOAS SINGULARES

INCUMPRIMENTO DECLARATIVO

DEDUÇÕES INDEVIDAS

NÃO DECLARAÇÃO DE RENDIMENTOS DO EXTERIOR

MAIS-VALIAS IMOBILIÁRIAS/MOBILIÁRIAS NÃO DECLARADAS

OBTENÇÃO INDEVIDA DE REEMBOLSOS

OMISSÃO DE RENDIMENTOS

OPERAÇÕES DOS SÓCIOS COM A SOCIEDADE

PESSOAS COLECTIVAS

ESTRUTURAÇÃO DE VEÍCULOS E DE OPERAÇÕES

PREÇOS DE TRANSFERÊNCIA

NÃO RETENÇÃO NA FONTE SOBRE “FRINGE BENEFITS”

REGISTO DE GASTOS FICTÍCIOS

OMISSÃO DE RENDIMENTOS

FRAUDE IVA CARROSSEL

NÃO ENTREGA DE RETENÇÕES NA FONTE

FACTURAS FALSAS

VICIAÇÃO DOS VALORES DE FACTURAÇÃO (SOFTWARE OU

MÁQUINAS REGISTADORAS)


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Face ao atrás exposto constata-se que o campo de actuação da inspecção tributária é amplo no que concerne a

áreas de risco, pelo que a priorização da actividade da inspecção por área de risco visa, essencialmente, uma

actuação eficiente ao nível da detecção dos contribuintes que operam fora do sistema. Pretende-se combater a

denominada “economia paralela” e actuar junto dos contribuintes que, actuando dentro do sistema, violam

deliberadamente disposições fiscais com intuitos evasivos e fraudulentos.

3.3.1. OPERADORES NÃO REGISTADOS Esta realidade caracteriza-se pela prática de actividade económica à total revelia das regras jurídico-fiscais, com

efeitos prejudiciais para a livre concorrência. Caracteriza-se, também, pela transversalidade a toda a economia,

embora nalguns sectores exista uma maior propensão para a ocorrência deste fenómeno, nomeadamente

sectores caracterizados por uma reduzida estrutura formal e organizativa.

MEDIDAS:

29. Incrementar as acções de controlo preventivo, designadamente as acções de controlo de bens em

circulação

30. Incrementar as acções conjuntas com outras entidades inspectivas, nomeadamente em sectores

caracterizados por uma reduzida estrutura formal e organizativa.

3.3.2. INTERPOSIÇÃO ABUSIVA DE PESSOAS Em diversos tipos de fraude existe o recurso à interposição de um indivíduo, com o intuito de esconder a

titularidade real da actividade e património dos autores ou participantes do esquema, dificultando, dessa

forma, a cobrança dos impostos devidos.

Estes indivíduos são instrumentalizados para a constituição de sociedades com intuitos fraudulentos, não

tendo, frequentemente, consciência das consequências da sua actuação e desconhecendo o tipo de actividade

praticado em seu nome. Estes esquemas recorrem frequentemente a cidadãos estrangeiros, aproveitando os

constrangimentos da cooperação internacional e os reduzidos períodos de residência desses individuais em

território nacional. A sua utilização é frequente na designada fraude carrossel, como missing traders, devendo

promover-se a sua prematura detecção no momento da entrega da declaração de início de actividade da

sociedade de que são sócios aparentes.

MEDIDAS:

31.

Definir perfis de risco que permitam identificar a interposição abusiva de pessoas, no momento do

registo inicial de contribuintes, recorrendo à informação disponível nas diversas bases de dados da

administração tributária.

3.3.3. REEMBOLSOS INDEVIDOS DE IRS Recentemente tem vindo a ser detectada uma nova prática fraudulenta com recurso à entrega de declarações

modelo 3 de IRS, indicando valores de retenção de imposto que coincidem com o comunicado na modelo 10,

por utilização de uma empresa que se assume como entidade pagadora de rendimentos a esses sujeitos

passivos de IRS, originando reembolsos indevidos, sem que tenha havido qualquer pagamento de rendimentos

ou tenha sido efectuada qualquer retenção na fonte.

MEDIDAS:

32. Reforçar as validações em momento de liquidação das declarações de IRS (modelo 3), por forma a

obstar à emissão indevida de reembolsos.

33. Controlar, de forma atempada, as entidades que entregam a declaração modelo 10 indicando

retenções na fonte sem que tenham sido submetidas as correspondentes declarações de retenções.


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3.3.4. UTILIZAÇÃO ABUSIVA DE TRANSACÇÕES INTRA-GRUPO A fixação artificial dos preços dos produtos e serviços em operações realizadas entre empresas

pertencentes ao mesmo grupo, com a finalidade de transferir resultados fiscais de umas empresas para

outras (preços de transferência), quer a nível nacional quer a nível internacional, é um factor de erosão da

base tributável. Adicionalmente, a utilização de forma fraudulenta de empresas do grupo que não possuem

património próprio, por vezes sedeadas noutros Estados, para acumular as dívidas tributárias, impossibilita

a cobrança dessas dívidas por parte da administração tributária.

MEDIDAS:

34. Identificar o perímetro dos grupos económicos e promover acções de controlo inspectivo que

abranjam todas as operações que envolvam as empresas do grupo.

35.

Avaliar a política de preços de transferência, nomeadamente nas operações internacionais, e os

pagamentos efectuados a outras empresas do grupo com sede em países com regime fiscal mais

favorável.

3.3.5. SUBCONTRATAÇÃO COM FINS FRAUDULENTOS A nível empresarial, os processos de “desintegração vertical” e recurso à subcontratação que se têm

verificado em muitos sectores promoveram uma proliferação de pequenas empresas e auto-emprego.

Neste âmbito, é frequente a adjudicação de trabalhos a outras empresas ou empresários que usam material

e pessoal próprio, assumindo as obrigações fiscais que derivam da sua actividade.

Esta independência formal entre adjudicando e subcontratado pode permitir o uso indevido e abusivo

destas figuras contratuais com a finalidade de minorar os custos finais relacionados com a actividade

económica desenvolvida.

MEDIDAS:

36. Intensificar acções de prospecção e controlo no terreno, designadamente acções conjuntas com

outras entidades inspectivas e acções de controlo de bens circulação.

37. Identificar e controlar as cadeias de subcontratação em diversos sectores de actividade.

3.3.6. OCULTAÇÃO DE TRANSACÇÕES A ocultação de transacções é uma das fraudes mais elementares, materializando-se na omissão do respectivo

registo contabilístico. Neste âmbito, encontram-se as operações de venda e prestação de serviços não

declaradas, muitas vezes associadas a aquisições e consequentes fluxos monetários também omitidos. Esta

prática é transversal a vários sectores de actividade.

MEDIDAS:

38.

Adoptar estratégias proactivas de troca e partilha de dados junto das diversas entidades

intervenientes nos vários sectores de actividade, visando o aumento das fontes de informação

enquanto activo fundamental para a optimização do processo de cruzamento de dados.

39. Intensificar as acções de prospecção e controlo no terreno, designadamente acções conjuntas com

outras entidades inspectivas e acções de controlo de bens circulação.

40. Planear e executar acções inspectivas de carácter vertical que contemplem a cadeia de

comercialização dos produtos em cada sector.

41. Promover a utilização mais eficiente da informação constante dos modelos declarativos das

obrigações de terceiros.


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3.3.7. VICIAÇÃO DOS REGISTOS DE FACTURAÇÃO EM MÁQUINAS REGISTADORAS E SISTEMAS INFORMÁTICOS

Nos termos do Código do IVA, de um modo geral, é obrigatória a emissão de uma factura ou documento

equivalente, por cada transmissão de bens ou prestação de serviços efectuada. Mas quando o cliente for um

particular que não destine os bens ou serviços ao exercício de uma actividade empresarial ou profissional pode,

em regra, ser emitido um talão de venda.

Face ao desenvolvimento das novas tecnologias, a emissão destes documentos é feita quer através de sistemas

informáticos de facturação, quer através de máquinas registadoras.

Estes equipamentos registam a venda dos bens e permitem que:

Seja emitido um ticket para o cliente;

Sejam registadas os detalhes da transacção, consoante o caso, em fita de máquina, diário electrónico ou

ficheiro;

Sejam posteriormente disponibilizadas os dados globais para a contabilidade.

Todavia, a sua utilização envolve fundamentalmente dois tipos de riscos que, de forma sucinta se descrevem:

OMISSÃO DO REGISTO DE TRANSACÇÕES

Existem actividades económicas em que o risco de não registo das transacções constitui o problema fulcral.

Nestes casos, o tipo de fraude mais frequente é, portanto, a falta de registo de operações.

ALTERAÇÃO DE DADOS E A SUA NÃO PRESERVAÇÃO

Noutros casos, o problema principal está relacionado com a alteração de dados e a sua não conservação. Com

efeito, existem situações em que as caixas registadoras e os programas de facturação podem viabilizar a

alteração dos dados inicialmente registados, o que permite, para efeitos fiscais, que seja declarado um volume

de facturação inferior ao efectivo.

Através da Portaria n.º 363/2010, de 23 de Junho foi regulamentada a utilização dos programas de facturação

nos seguintes termos:

a) Identificação de regras a que os programas devem obedecer;

b) Certificação mediante prévia declaração do produtor, sob compromisso de observância das referidas

regras, sem prejuízo do controlo casuístico que a administração tributária entenda fazer;

c) Definição de mecanismos que salvaguardem a autenticidade da informação registada, sem utilização de

assinaturas geradas por equipamentos externos.

A integridade e autenticidade dos dados inicialmente registados são garantidas através da geração de uma

assinatura, utilizando para o efeito um algoritmo de cifra assimétrica, que permite através de uma chave

pública, do conhecimento da administração tributária, validar os dados existentes na base de dados da

facturação e que fazem parte da estrutura de dados do SAF-T (PT).

Com esta regulamentação advêm significativas vantagens para a administração tributária, nomeadamente:

a) Conhecimento dos programas existentes no mercado e das empresas produtoras de software;

b) Maior responsabilidade aos produtores de software, com a definição de regras técnicas que devem ser

observadas e que eliminam a possibilidade de manipulação dos ficheiros;

c) Possibilidade legal de cancelar o certificado.

Tendo sido definida a regulamentação dos programas de facturação nos referidos termos, deve agora a

administração tributária controlar o cumprimento de tal obrigação numa dupla vertente: junto dos sujeitos

passivos que, tendo programas de facturação, estão obrigados a utilizar uma versão certificada; e junto dos


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produtores de software, para aferir do cumprimento dos requisitos técnicos impostos aos programas

certificados. Tratando-se de um processo de elevada complexidade técnica e tendo em conta a experiência

adquirida, devem ainda ser definidos mais exaustivamente alguns dos requisitos técnicos a observar.

Não tendo sido, no âmbito da referida regulamentação, definidas regras relativas às caixas registadoras nem

imposta a obrigatoriedade de utilização de programas certificados, alguns contribuintes passaram a utilizar

equipamentos não obrigados a certificação (caixas registadoras), mantendo-se, assim, a mesma possibilidade

de adulteração de dados registados.

Nestes termos, importa que, do ponto de vista normativo, seja colmatada tal lacuna, impondo-se, de forma

faseada, a obrigatoriedade de utilização de programas de facturação certificados.

MEDIDAS:

42.

Reforçar o controlo sobre as práticas de omissão do registo de transacções, da alteração de dados e

de sua não preservação, impondo faseadamente a obrigatoriedade de utilização de programas

certificados.

NOVOS CONTRIBUINTES

A actuação da administração tributária deve iniciar-se no momento em que o operador económico entra no

sistema e dar início da sua actividade, devendo, nessa fase, ser analisada toda a informação disponível e

avaliado o respectivo risco.

A detecção precoce de esquemas de fraude e evasão é importante para o seu combate. Existindo certas

características que permitem indiciar um sujeito passivo como potencial incumpridor, deve, nestes casos, a

administração tributária reagir com rapidez.

A identificação prévia das características indiciadoras de sujeitos passivos potencialmente fraudulentos e a

utilização de meios informáticos com elevada capacidade de tratamento de informação, permitem agir com a

rapidez adequada nestas situações.

Ao iniciar a sua actividade, os sujeitos passivos declaram certos elementos, como a morada, a identificação dos

sócios e gerentes, representantes da sociedade e a actividade que se propõem realizar. Iniciada a actividade

estão obrigados a declarar dados, como compras, vendas ou prestação de serviços, retenções na fonte, bem

como o pagamento ou entrega de impostos. Coligindo esses dados, é possível efectuar uma análise à

informação existente e, dessa forma, definir perfis de fraude.

Este trabalho desenvolvido no âmbito da análise de risco, culminou com a disponibilização na aplicação

informática “Repositório Antifraude (RAF)” da identificação dos sujeitos passivos que apresentam um padrão

de comportamento identificável com algum dos perfis de fraude previamente definidos.

O RAF, enquanto aplicação de suporte ao combate à fraude e evasão fiscais, disponibiliza informação relevante

produzida pelos modelos de risco, permitindo deste modo à Inspecção Tributária uma actuação atempada,

susceptível de evitar situações futuras de fraude e evasão.

MEDIDAS:

43. Incrementar a actividade de controlo preventivo, através da dinamização da utilização do

Repositório Anti-Fraude (RAF) disponibilizado para o efeito, a nível regional e central.

3.3.8. REGISTO DE OPERAÇÕES SIMULADAS A redução da base tributável através da utilização de facturas falsas, ou seja, que não correspondem a

aquisições de bens ou prestações de serviços reais, por conluio entre as partes, com viciação do preço (por

vezes abaixo do preço de mercado) ou das quantidades envolvidas, constitui uma prática recorrente por parte

das empresas. Os emitentes dessas facturas são, geralmente, sujeitos passivos não declarantes e/ou sem


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estrutura empresarial capaz para o desenvolvimento da actividade e que frequentemente não cumprem

qualquer obrigação fiscal.

Por vezes a factura é emitida sem que o comprador e o vendedor se conheçam, havendo usurpação de

identidade por parte de um terceiro, que pode emitir facturas em nome (por regra) de um sujeito passivo

cumpridor.

Numa outra perspectiva, as facturas falsas são igualmente utilizadas nas denominadas “fraude em carrossel” e

“fraude na aquisição” em sede de IVA, traduzindo-se em avultados prejuízos para o Estado.

MEDIDAS:

44.

Reforçar a utilização da informação disponibilizada através das designadas obrigações de terceiros e

alargar o âmbito de comunicação das operações relacionadas nos mapas recapitulativos de clientes

e fornecedores.

45.

Definir perfis de risco baseados na informação disponível nas diversas fontes de informação da

administração tributária, que permitam detectar, controlar e desincentivar a utilização das

denominadas facturas falsas.

3.3.9. RETENÇÕES NA FONTE DE IRS A receita do IRS é fundamentalmente arrecadada através do mecanismo de retenção na fonte, pelo que sendo

uma área de risco, carece de adequado acompanhamento.

Por forma a evitar a acumulação de dívidas com acrescida dificuldade de regularização devem ser identificados

atempadamente os contribuintes que estão a reter e a não entregar o imposto, através das correspondentes

aplicações informáticas.

Simultaneamente, para facilitar o controlo devem ser promovidas as necessárias alterações nos modelos de

impressos para construir um cadastro de contribuintes com obrigação de entrega de retenções na fonte.

MEDIDAS:

46.

Acompanhar a entrega das retenções na fonte por forma a detectar atempadamente situações de

incumprimento, evitando a acumulação de dívidas com a acrescida dificuldade de regularização e,

sendo caso disso, instauração do processo de inquérito por abuso de confiança fiscal.

47. Promover um cadastro de entidades com obrigação de entrega de retenções na fonte, alterando,

para o efeito, os correspondentes modelos de impressos.

3.3.10. OPERAÇÕES SOBRE IMÓVEIS As operações sobre imóveis, em consequência dos valores envolvidos, constituem uma área de risco,

envolvendo uma multiplicidade de agentes. De facto, o sector imobiliário, em sentido amplo, compreende um

conjunto de actividades que vão desde a construção, passando pela promoção imobiliária de terrenos e

edifícios à exploração de imóveis.

A fraude neste sector passa, fundamentalmente, pela declaração de valores de venda inferiores aos reais ou

pela ocultação do arrendamento dos prédios.

Para além disso, os imóveis constituem uma das aplicações preferenciais de recursos obtidos pela prática de

crimes, sendo utilizados muitas vezes com objectivos de branqueamento de capitais obtidos ilicitamente.

O controlo deve passar pelas diferentes fases, ponderando os riscos inerentes às seguintes actividades:

Urbanização dos terrenos;

Construção dos imóveis;

Promoção imobiliária;


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Mercado de arrendamento;

Segundas transmissões.

Em particular, devem ser analisadas as operações efectuadas com residentes em paraísos fiscais. De um modo

geral estas operações são efectuadas através de sociedades, dificultando o conhecimento da identidade do

beneficiário efectivo, o que justifica uma discriminação negativa em termos fiscais, como é o caso da taxa

agravada do IMI ou a presunção de rendimentos em sede de IRC.

MEDIDAS:

48. Recolher informação relevante junto das Câmaras Municipais relacionadas com o sector imobiliário

(vg. licenças de urbanização, de construção, projectos de arquitectura).

49. Recolher para base de dados os preços praticados na fase de comercialização.

50. Identificar e analisar as operações efectuadas sobre imóveis por residentes em paraísos fiscais.

3.3.11. ACRÉSCIMOS DE PATRIMÓNIO NÃO JUSTIFICADOS A legislação fiscal permite uma inversão do ónus da prova no caso de acréscimos de património não

justificados, competindo à administração tributária identificar esses acréscimos e aos contribuintes demonstrar

que as fontes de financiamento que permitiram tal variação de património não decorrem de rendimentos não

declarados.

Trata-se de um instrumento que facilita a tributação sem necessidade de prova pela administração tributária

da natureza dos rendimentos que geraram tais acréscimos.

Nesse sentido, devem ser utilizadas as bases de dados da administração tributária para identificar as

manifestações de fortuna, como seja a aquisição de imóveis de valor de aquisição igual ou superior a

€ 250.000, automóveis ligeiros de passageiros de valor igual ou superior a € 50.000, barcos de recreio de valor

igual ou superior a € 25.000 ou aeronaves de turismo.

MEDIDAS:

51.

Intensificar a utilização das bases de dados para identificar manifestações de fortuna,

nomeadamente de imóveis de elevado valor, para selecção de sujeitos passivos com acréscimos de

património não compatíveis com os rendimentos declarados.

3.3.12. INSTRUMENTOS DE FRAUDE LIGADOS À INTERNACIONALIZAÇÃO Em paralelo com as formas tradicionais de fraude, existem circunstâncias que favorecem o aparecimento de

novas condutas fraudulentas, exigindo uma adaptação permanente por parte da Inspecção Tributária.

A globalização e a consequente integração internacional da economia criaram um contexto que dificulta a

eficácia das formas tradicionais de controlo tributário pelos motivos que a seguir se identificam:

Dificuldade de obtenção de informação sobre as transacções efectuadas e sobre as pessoas e entidades

que as realizam;

Dificuldade de comunicação entre administrações tributárias em termos de controlo dos fluxos

comerciais e de investimentos transfronteiriças, bem como ao nível do combate à fraude e evasão

fiscais;

Aumento das actividades económicas realizadas fora do Estado de residência, o que facilita a omissão

ou subdeclaração dos rendimentos obtidos, sobretudo no caso de não existir troca de informações entre

o Estado de fonte dos rendimentos e o Estado de residência.


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Acesso a centros financeiros offshore e paraísos fiscais, com tributação baixa ou nula, o que é facilitada

pela reduzida ou inexistente troca de informações entre estas jurisdições e as administrações tributárias

dos Estados de residência dos investidores.

3.3.12.1. FRAUDE CARROSSEL A inexistência de fronteiras fiscais entre os diferentes Estados Membros e a não liquidação de IVA nas

transacções intracomunitárias entre os sujeitos passivos são factores susceptíveis de potenciar a fraude.

Este tipo de fraude recorre à simulação de transmissões de bens ou prestações de serviços, envolvendo

sujeitos passivos de vários Estados Membros com o objectivo do não pagamento do IVA em nenhum deles, e

em muitos casos, da obtenção de reembolsos de forma fraudulenta. Constitui um tipo de fraude complexo e

de prova difícil, face ao número elevado de operadores inseridos na rede e à sua dispersão entre os vários

países.

Trata-se essencialmente de fraude associada a operações intracomunitárias envolvendo operadores de mais

do que um Estado-Membro da EU, sendo um tipo de fraude dos mais complexos e que mais lesa a receita do

IVA.

Esta fraude está normalmente associada a redes organizadas, em que cada sujeito passivo desempenha um

papel específico no conjunto das operações efectuadas.

Estas redes de fraude utilizam vários tipos de condutas fraudulentas. Actuam com grande agilidade, usando

repetidamente as mesmas técnicas de fraude, mas variando nas áreas de actividade económica e nos sujeitos

passivos intervenientes, muitas das vezes fictícios.

Sendo o controlo das transmissões intracomunitárias efectuado essencialmente através da troca de

informações (sistema VIES), uma cooperação administrativa eficaz entre os EM constitui um valor

acrescentado no combate, à escala europeia, à fraude carrossel que ocorre nestas operações.

MEDIDAS:

52. Controlar, de forma sistemática, as anomalias no âmbito do sistema VIES, visando identificar

atempadamente os operadores fictícios envolvidos nos esquemas organizados de fraude carrossel.

53. Criar um cadastro de operadores intracomunitários.

3.3.12.2. UTILIZAÇÃO ABUSIVA DE OPERAÇÕES DE REESTRUTURAÇÃO E PARTICIPAÇÕES EM ENTIDADES NÃO RESIDENTES

As operações de reestruturação são susceptíveis de serem utilizadas de forma abusiva, em particular para

efeitos de manipulação artificial ou transferência de resultados, para eliminar as mais-valias suspensas de

tributação ou para evitar a tributação de mais-valias latentes com utilização de prejuízos fiscais intra-grupo.

MEDIDAS:

54. Identificar as participações sociais em entidades não residentes, para análise das operações

efectuadas e verificação da aplicação do regime de “transparência fiscal internacional”.

3.3.12.3. OPERAÇÕES COM NÃO RESIDENTES As operações com não residentes e a utilização de paraísos fiscais constituem áreas de risco,

designadamente:

Os pagamentos efectuados a sociedades residentes em paraísos fiscais, incluindo os relativos a facturas

que não correspondam a uma efectiva prestação de serviços;


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O registo exclusivamente para efeitos de IVA para a realização de operações que consubstanciam a

existência de um estabelecimento estável;

As operações entre sociedades relacionadas com sobrefacturação ou subfacturação do preço das

operações, implicando a correspondente análise em matéria de preços de transferência;

A ocultação, a utilização e a eventual exploração, em benefício próprio, de patrimónios detidos por

sociedades domiciliadas em paraísos fiscais.

MEDIDAS:

55. Incrementar a cooperação com as administrações tributárias dos outros países tornando-a mais

eficiente e efectiva.

56.

Definir perfis de risco baseados na informação disponível nas diversas fontes de informação da

administração tributária, que permitam detectar, controlar e desincentivar a utilização das práticas

fraudulentas descritas, através da promoção de acções de controlo inspectivo.

3.3.12.4. INSTRUMENTOS DE FRAUDE LIGADOS ÀS NOVAS TECNOLOGIAS E AO COMÉRCIO ELECTRÓNICO

O comércio electrónico veio aumentar os desafios que se colocam às administrações tributárias em matéria

de cumprimento fiscal.

Os constantes desenvolvimentos tecnológicos afectam a capacidade de as administrações tributárias

identificarem o gigantesco número de transacções que têm lugar na Internet e, consequentemente, a

capacidade de arrecadarem os impostos devidos nessas transacções.

MEDIDAS: 57. Identificar os riscos e áreas de negócio mais sensíveis.

58. Seleccionar as ferramentas necessárias para o controlo e monitorização do comércio electrónico.

59. Desenvolver competências técnicas neste domínio.

60. Criar, centralmente, uma equipa que efectue a monitorização da actividade do comércio electrónico

3.3.12.5. TRANSFERÊNCIAS TRANSFRONTEIRAS O conhecimento do fluxo de transferências transfronteiras permite à administração tributária identificar

aplicações efectuadas fora do território português e eventuais factos tributários não declarados.

O artigo 63.º- A da Lei Geral Tributária consagra, para as instituições de crédito e sociedades financeiras,

diversas obrigações de comunicação de informação relativas a operações financeiras que visam conferir à

administração tributária instrumentos que facilitem o combate à fraude e evasão fiscais.

Trata-se, nomeadamente, de informação relacionada com as transferências transfronteiras que tenham

como destinatário entidade localizada em país, território ou região com regime de tributação privilegiada

mais favorável e que pode ser utilizada com uma dupla finalidade: como meio de prova ou como elemento

indiciador da existência de factos patrimoniais eventualmente omitidos em declarações fiscais. A informação

com relevância fiscal que é comunicada no âmbito das designadas obrigações acessórias constitui um

instrumento de controlo cruzado para a avaliação da veracidade das declarações de IRS apresentadas pelos

sujeitos passivos.

A informação reportada na declaração Modelo 38 permite à administração tributária o conhecimento do

fluxo de transferências transfronteiras, a identificação das aplicações fora do território nacional, bem como a

identificação dos beneficiários dos fundos movimentados e eventuais factos tributários não declarados.


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De igual modo, no âmbito da Directiva da Poupança, cada Estado da União Europeia comunica aos restantes

Estados o montante dos juros pagos aos respectivos residentes, relacionados com contas abertas em

instituições de crédito nesse Estado.

Assim, Portugal recebe dos outros Estados a informação relativa a juros obtidos por residentes em território

português de aplicações financeiras efectuadas nesses Estados.

Sendo a tributação em Portugal feita com base no rendimento obtido, independentemente da localização da

fonte geradora, será intensificada a análise de tal informação, para identificar rendimentos e operações

comerciais não declaradas.

MEDIDAS:

61. Intensificar o controlo da administração tributária sobre as transferências bancárias de fundos para

paraísos fiscais (através da declaração Modelo 38).

62. Intensificar a análise da informação obtida no âmbito da Directiva da Poupança, para identificar

rendimentos não declarados, incluindo os decorrentes de actividades comerciais omitidas.

3.3.12.6. PLANEAMENTO FISCAL A internacionalização das empresas e a crescente complexidade das relações comerciais conduziu a

complexas e sofisticadas práticas de planeamento fiscal abusivo, quer pela utilização de operações anómalas

sem substância económica, quer pela utilização de paraísos fiscais.

NEGÓCIOS ANÓMALOS

A generalidade das legislações fiscais reconhece, através da aplicação da cláusula geral anti-abuso, o direito à

tributação dos factos tributários que teriam ocorrido se não tivessem sido realizadas operações artificiosas e

que não têm subjacente motivos económicos válidos, eliminando-se assim as vantagens fiscais pretendidas.

Este tipo sofisticado de fraude é, por vezes, concebido por promotores e, subsequentemente, o esquema é

utilizado por vários contribuintes.

PARAÍSOS FISCAIS

Os paraísos fiscais caracterizam-se por uma taxa de tributação reduzida ou nula, pela existência de sigilo

bancário, desregulamentação legal e pela ausência de troca de informações com as administrações

tributárias.

Nesses territórios são frequentemente constituídas sociedades de base que são receptoras passivas de

rendimentos gerados noutras circunscrições e que procuram obstar à sua tributação nos países de residência.

São igualmente constituídas sociedades de facturação que refacturam as transmissões de bens, aumentando

ou reduzindo o seu valor, ou facturam prestações de serviços inexistentes, deixando elevadas margens nesses

territórios.

ESTRUTURAS FIDUCIÁRIAS

No âmbito das operações internacionais ocorre ainda, por vezes, a utilização por pessoas singulares ou

entidades de estruturas correspondentes a sociedades ou trusts constituídos, normalmente, em paraísos

fiscais, que se destinam a deslocalizar rendimentos e detenção de patrimónios.

Estes veículos têm como característica essencial a opacidade da identificação dos beneficiários efectivos, a

qual se destina a evitar a tributação desses rendimentos nos países de residência ou a salvaguarda de

patrimónios em casos de insolvência.


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MEDIDAS:

63. Efectuar um inventário com a tipologia dos actos ou negócios que tenham sido objecto de aplicação

da cláusula geral antiabuso.

64. Intensificar a utilização do regime legal da cláusula geral antiabuso.

65. Identificar os promotores de actividades de planeamento fiscal abusivo e respectivos clientes.

66. Investigar os movimentos financeiros com instituições de crédito em países ou regiões com

tributação mais favorável para identificação deste tipo de estruturas fiduciárias.

67. Intensificar a utilização dos instrumentos legais previstos na legislação fiscal relacionados com as

operações efectuadas com países com regimes de tributação privilegiada.

3.3.12.7. PREÇOS DE TRANSFERÊNCIA A manipulação de preços de transferência é susceptível de provocar distorções no resultado líquido das

sociedades pertencentes a um grupo e, consequentemente, na determinação do respectivo lucro tributável e

imposto a pagar.

A avaliação dos preços de transferência poderá ocorrer após a realização das operações, no âmbito de um

eventual procedimento de inspecção ou em momento anterior, no âmbito da negociação de um Acordo

Prévio de Preços de Transferência.

Neste âmbito, as medidas apresentadas visam, por um lado, a redução dos custos de contexto dos

contribuintes e, por outro, dotar a administração tributária de instrumentos legais e técnicos adequados à

avaliação do preço praticado nas operações realizadas entre entidades relacionadas.

MEDIDAS:

68.

Incrementar a qualidade dos meios técnicos ao dispor da administração tributária, nomeadamente

através da utilização de bases de dados que permitam a avaliação das condições praticadas em

operações entre entidades relacionadas.

69. Incrementar o número de técnicos afectos à equipa de preços de transferência, quer na parte da

inspecção, quer na unidade que negoceia os APPT.

3.3.13. SELECÇÃO DE CONTRIBUINTES A selecção dos contribuintes que devem ser sujeitos a inspecção constitui uma etapa determinante na

actividade da Inspecção Tributária. Com efeito, é muito importante que os inspectores sejam direccionados

para os contribuintes que apresentam uma maior probabilidade de correcção à matéria colectável e ao

imposto devido ao Estado.

Uma abordagem baseada no cálculo e análise de risco constitui uma importante ferramenta no combate aos

fenómenos de fraude e evasão fiscais, pois permite direccionar os recursos inspectivos para as situações de

maior potencial correctivo, contribuindo para aumentar a eficácia da acção inspectiva.

Por outro lado, a tipificação dos fenómenos de fraude que este tipo de técnica possibilita permite, em muitos

casos, a adopção de medidas preventivas que contribuem para dissuadir, impedir, ou dificultar a prática de

ilícitos fiscais.

A selecção de contribuintes é, sem dúvida, uma tarefa complexa e exigente, quer pela quantidade e natureza

da informação que lhe está subjacente, quer pelo número de variáveis a ter em consideração na tomada de

decisão.

Uma eficaz selecção de contribuintes assenta, necessariamente, na existência de uma plataforma que reúna

informação relativa a todos os sujeitos passivos.


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As fontes de Informação disponíveis para o efeito, podem ser obtidas interna ou externamente e são,

actualmente, as que a seguir se apresentam:

Estas fontes de informação permitem à inspecção tributária direccionar as selecções que efectuam em dois

sentidos:


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Com base nas referidas fontes de informação, que assenta na vasta experiência de identificação e tipificação de

situações anómalas, são hoje disponibilizados aos serviços regionais de inspecção as selecções baseadas em

critérios de risco previamente definidos.

Dado que existem algumas especificidades regionais, o sistema permite aos responsáveis de cada DF a

possibilidade de parametrização diferenciada dos diversos critérios, em função da realidade e capacidade

inspectiva local.

Neste âmbito, a inspecção tributária deve aperfeiçoar os actuais mecanismos de selecção, enriquecendo-os

com mais informação e adaptando-os aos novos riscos fiscais.

MEDIDAS: 70. Utilizar novas fontes de informação na análise de risco dos contribuintes.

71. Desenvolver novos indicadores de risco para selecção de contribuintes.

72. Criar indicadores de incumprimento fiscal.

3.3.14. METODOLOGIAS DE INSPECÇÃO Com o advento da globalização, as organizações necessitam de desenvolver novos mercados e competências

num permanente esforço de evolução que lhes permita sobreviver no contexto global.

Os desafios que se colocam às organizações têm, obviamente, impacto directo na forma como a inspecção

tributária organiza as suas metodologias e programas de trabalho.

De igual modo, as competências técnicas dos inspectores tributários terão de evoluir no sentido de

acompanhar o progresso e desenvolvimento das entidades que inspeccionam, no contexto em que estas se

inserem.

Assim, os inspectores tributários necessitam de conhecer os processos de negócio e acompanhar os

desenvolvimentos tecnológicos que, por exemplo, desmaterializam muitas das operações/transacções das

empresas.

Os registos em papel foram substituídos pelos registos electrónicos, o que obrigou a uma alteração na

abordagem da auditoria, nomeadamente no que diz respeito aos riscos e traçabilidade das transacções.

As técnicas a adoptar para identificar e detectar o risco de auditoria têm necessariamente de evoluir,

adaptando-se às novas realidades do actual contexto económico-empresarial.

Nesta perspectiva, a administração tributária deu já um importante passo na modernização nas metodologias

de auditoria. Seguindo uma recomendação da OCDE, a partir de 1 de Janeiro de 2008, as empresas passaram a

estar obrigadas a produzirem nos seus sistemas de informação um ficheiro normalizado de exportação de

dados que comporta os registos da contabilidade e facturação.

Desta forma, foi disponibilizada aos inspectores tributários uma ferramenta que permite automatizar alguns

dos procedimentos de auditoria, proporcionando-lhes um maior grau de eficiência nas acções de inspecção,

reduzindo as tarefas repetitivas e possibilitando uma análise mais direccionada para os potenciais focos de

erros, omissões ou inexactidões.

Com efeito, a introdução do ficheiro SAF-T nos procedimentos de auditoria veio potenciar o desenvolvimento

de metodologias alicerçadas na análise do referido ficheiro.

Por outro lado, a evolução na especificidade de determinados processos de negócio obriga a que as

metodologias de inspecção, ainda que baseadas na análise do ficheiro SAF-T, tenham que se ajustar à

especificidade dos sectores de actividade.

A recente introdução do Sistema de Normalização Contabilística veio igualmente impor uma adaptação nas

metodologias de auditoria existentes.


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MEDIDAS: 73. Introduzir a obrigatoriedade da análise do ficheiro SAF-T nas metodologias de inspecção.

74. Adaptar as metodologias existentes ao novo Sistema de Normalização Contabilística.

75. Criar monografias sectoriais para apoio à criação de novas metodologias de auditoria adaptadas aos

diferentes sectores de actividade.

76. Desenvolver metodologias de auditoria específicas para os diferentes sectores de actividade.

77. Desenvolver metodologias de inspecção adaptáveis à dimensão das entidades inspeccionadas.

78. Criar metodologias adaptadas à monitorização e controlo das obrigações declarativas e de

pagamento.

79. Intensificar o uso das técnicas de auditoria assistidas por computador.

80.

Desenvolver metodologias baseadas em técnicas de auditoria forense com o objectivo de detectar

fraudes que visam omitir registos de vendas (através dos designados “zappers” ou “phantom-

ware”) ou registos paralelos de contabilidade.

81. Reforçar as competências da inspecção tributária em auditorias em ambientes informatizados.

3.3.15. CONTROLO DE REEMBOLSOS Desde 2006 que têm vindo a ser efectuadas alterações sucessivas, quer legislativas, quer ao nível do sistema

de controlo e gestão, dos pedidos de reembolsos de IVA, bem como da selecção destes pedidos para análise

pela Inspecção Tributária.

As referidas alterações legislativas viabilizaram a introdução de novos mecanismos de gestão e controlo dos

pedidos e de um Sistema de Indicadores de Risco, nos termos do qual são definidas as prioridades e os níveis

de intervenção dos serviços inspectivos e seleccionados, em concreto, os pedidos de reembolsos a

inspeccionar.

Com essas alterações legislativas procurou-se simplificar e agilizar o cumprimento das obrigações impostas aos

sujeitos passivos, dispensando-os da entrega de documentos com informação já existente na administração

tributária. Simultaneamente potenciou-se a utilização das novas tecnologias e introduziu-se mecanismos de

verificação automática, libertando recursos da Inspecção Tributária.

Em 2010 foram reduzidos os prazos de reembolso do IVA, foi criado o Regime de reembolso mensal e foi

aumentado o limite mínimo do valor de reembolso que permite à administração tributária exigir caução, fiança

bancária ou outra garantia.

As alterações efectuadas implicam maior celeridade de procedimentos, designadamente ao nível do trabalho a

desenvolver pela Inspecção Tributária, em particular no que respeita à análise dos pedidos de reembolso antes

do respectivo prazo legal.

MEDIDAS:

82. Introduzir melhorias no sistema de monitorização que, a par do estudo detalhado da evolução do

número e valor dos pedidos de reembolsos de IVA, contemple uma avaliação de risco.

83. Aperfeiçoar as validações efectuadas em momento de submissão dos pedidos.

84. Atribuir um carácter mais dinâmico aos critérios da matriz de risco, de forma a reflectir em tempo

as principais situações de risco detectadas.

3.3.16. NOVAS FUNCIONALIDADES INFORMÁTICAS Os Sistemas de Informação da Inspecção Tributária suportam o planeamento, a preparação, a execução, a

monitorização e a avaliação de todo o processo de Inspecção Tributária e articulam-se com os restantes

sistemas de informação da administração tributária, facultando toda a informação considerada relevante para

o processo de inspecção tributária.


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De acordo com a arquitectura funcional definida, a componente operacional deste sistema é composta por um

conjunto de módulos, implementados de forma faseada, delineados com base nas premissas de cobertura

integral das actividades da inspecção tributária, da obtenção de uma visão integrada da informação e da

modularidade e flexibilidade de configuração do sistema.

Nesta medida, devem ser efectuadas adaptações tendo por base os pressupostos de que os Sistemas de

Informação na área da Inspecção Tributária devem assentar numa plataforma sólida e integrada, cujo

crescimento permita:

Uma optimização operacional da Inspecção Tributária;

Uma redução de custos;

Uma maior visibilidade dos resultados obtidos;

Um maior conhecimento do contribuinte.

MEDIDAS:

85. Melhorar a Infra-estrutura tecnológica, de forma a tornar mais eficiente a capacidade de resposta

do sistema (redução do tempo de resposta).

86. Renovar o hardware, quer nos Serviços Centrais, quer nos Serviços Regionais da Inspecção.

87. Desmaterializar progressivamente o processo de inspecção tributária.

88. Adaptar as ferramentas existentes às novas realidades e propostas apresentadas neste Plano.

3.3.17. RECOLHA DE INFORMAÇÃO Uma das grandes preocupações que a administração tributária tem tido nestes últimos anos relaciona-se com a

recolha da informação, seja ela obtida de uma forma directa ou indirecta. O intuito é aumentar o volume de

conhecimento e informação disponível que permita aumentar a capacidade de cruzamento de dados e, desta

forma, melhorar a qualidade da selecção de contribuintes para inspecção.

Embora esta área tenha vindo a sofrer grandes melhorias, ainda existe muito trabalho a desenvolver,

designadamente em termos de rapidez e facilidade com que a informação comunicada através da submissão

electrónica de declarações fica disponível nos sistemas de informação da IT, para posterior tratamento por

parte das equipas de tratamento de dados da inspecção.

Também ao nível dos elementos cadastrais é essencial garantir a respectiva actualização contínua, uma vez que

se tratam de elementos indispensáveis a qualquer acção de selecção ou controlo, designadamente de sujeitos

passivos que iniciam/reiniciam/cessam actividade (saneamento do cadastro).

A administração tributária também recebe um grande volume de informação por via das obrigações de

terceiros. Importa garantir que esta informação seja rapidamente utilizada para selecção de contribuintes por

via de um eficiente cruzamento de dados.

Por outro lado, a Inspecção Tributária dispõe já de um sistema integrado que lhe disponibiliza muita

informação considerada útil e relevante relativamente a cada contribuinte, designadamente em termos

cadastrais, de cumprimento de obrigações declarativas e acessórias, e de acções inspectivas realizadas.

Em particular, a informação fornecida pelos mapas recapitulativos de clientes e fornecedores revela-se de

grande utilidade nos cruzamentos efectuados internamente para efeito de controlo, dos volumes de negócios e

encargos declarados, sendo que o valor limite estabelecido das operações a serem objecto de comunicação

será reduzido de forma a alargar o âmbito de controlo.

Noutra perspectiva, para a optimização do trabalho dos inspectores, torna-se fundamental divulgar

internamente o “modus operandi” dos novos tipos de fraude à medida que vão sendo detectados no decurso

das acções inspectivas. Nestes termos, pelo que a permanente actualização da descrição em termos genéricos


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dos esquemas detectados, bem como da sua forma de detecção, constitui uma ferramenta fundamental para o

aumento da eficácia e eficiência do trabalho desenvolvido.

Finalmente importa referir que a administração tributária já dispõe da possibilidade legal de obter ficheiros

SAF-T, o que permite não só que a metodologia utilizada nas acções de inspecção assente na análise do

ficheiro, mas também que os mesmos sejam utilizados como um repositório de informação que pode servir de

suporte para o controlo de outros sujeitos passivos.

MEDIDAS:

89. Garantir a disponibilização de forma atempada e fiável da totalidade das fontes de informação da

administração tributária nos sistemas de informação da IT.

90. Reduzir o limite do valor a partir do qual os sujeitos passivos estão obrigados a entregar os mapas

recapitulativos de clientes e fornecedores.

91. Assegurar o registo e divulgação dos mecanismos de fraude e correspondentes formas de detecção

na respectiva base de dados.

92. Criar um repositório de ficheiros SAF-T.

3.3.18. COMUNICAÇÃO ENTRE AS VÁRIAS UNIDADES ORGÂNICAS Na área da gestão dos impostos é hoje produzida muita informação, nomeadamente a pedido dos sujeitos

passivos, que ainda não é adequada e totalmente divulgada.

Para obstar a tal facto, as informações prestadas na área de gestão que tenham matéria de interesse doutrinal

e, em particular, as informações vinculativas devem ter maior divulgação e ser disponibilizadas com

funcionalidades informáticas eficientes de busca.

GESTÃO DOS IMPOSTOS - CONTROLO MASSIFICADO

O controlo do cumprimento das obrigações dos contribuintes é uma tarefa da administração tributária que não

cabe, em exclusivo, à inspecção tributária.

Com a informação obtida através das designadas obrigações acessórias e com o desenvolvimento das novas

tecnologias a administração tributária tem ao seu dispor um enorme volume de dados que pode ser utilizado,

quer para facilitar o cumprimento das obrigações dos sujeitos passivos, quer para efeitos de controlo.

A emissão das liquidações oficiosas, no âmbito do IRS, é um bom exemplo do que pode ser feito sem

intervenção da inspecção.

REGISTO DE CONTRIBUINTES

O cadastro fiscal deve ser segmentado por forma a identificar, relativamente a cada contribuinte, através do

respectivo atributo, as obrigações declarativas a que estão sujeitos.

Desta forma facilita-se o controlo dos faltosos, permitindo à inspecção tributária agir mais rapidamente sobre

as situações de incumprimento.

MEDIDAS:

93. Incrementar a divulgação das informações com interesse doutrinal e, em particular, as informações

vinculativas, implementando mecanismos de pesquisa eficientes.

94.

Reforçar a utilização da informação disponível, quer em momento de submissão das declarações

dos contribuintes, quer posteriormente, através de liquidações oficiosas ou adicionais, reduzindo-se

assim os custos do controlo fiscal e libertando recursos da inspecção para casos mais complexos.

95. Segmentar o cadastro fiscal por forma a identificar, relativamente a cada contribuinte, as

obrigações declarativas a que estão sujeitos.


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3.3.19. SINGLE WINDOW A continuação e consolidação de uma estratégia na direcção de um ambiente de janela única, interligando os

múltiplos sistemas de dados e de informações de risco da administração tributária e aduaneira, propiciará uma

solução que contribui, equilibradamente, para assegurar a facilitação do comércio legítimo e o aumento da

competitividade das empresas nacionais. Este sistema permitirá ainda o reforço na protecção dos cidadãos e

dos interesses financeiros nacionais e da Comunidade, a melhoria na resposta da administração em situações

de crise e em geral, uma maior eficiência das medidas de combate à fraude e evasão fiscais e aduaneiras.

Esta estratégia terá consequências práticas através de um melhor aproveitamento dos recursos informáticos,

numa perspectiva de um quadro simples e desmaterializado, potenciando-se a existência de informações

prévias em relação à chegada, circulação ou saída das mercadorias da Comunidade ou do território nacional.

MEDIDAS:

96. Consolidar uma estratégia na direcção de um ambiente de janela única, interligando os múltiplos

sistemas de dados e de informações de risco da administração tributária e aduaneira.

3.3.20. REFORÇO DA CAPACIDADE DE PROCESSAMENTO DE INFORMAÇÃO ADUANEIRA

Com a harmonização, ao nível da União, da obrigação dos declarantes de fornecerem informações, antes da

chegada, circulação ou partida, acerca de todas as mercadorias que sejam introduzidas no território aduaneiro

da Comunidade ou dele retiradas, surgiu a responsabilidade de identificar os riscos que lhe estão associados e

aplicar, sistematicamente, as medidas necessárias para minimizar a exposição a esses riscos.

Para garantir que todo o trabalho produzido, no âmbito da análise e avaliação do risco e recomendação para

controlo, tem a sequência devida e cumpre com a exigência comunitária de reforçar a segurança e protecção

da União Europeia e seus cidadãos, é fundamental que estas actividades sejam asseguradas de forma

harmonizada e centralizada, no Centro Nacional de Análise de Risco, com o objectivo de identificar, avaliar e

quantificar riscos, com base em critérios nacionais, comunitários ou internacionais.

MEDIDAS:

97.

Reforçar a capacidade de processamento de informação aduaneira, de forma harmonizada e

centralizado, no Centro Nacional de Análise de Risco, recorrendo-se a técnicas automatizadas de

processamento de dados.

3.3.21. JUSTIÇA TRIBUTÁRIA INFORMAÇÃO SOBRE O CONTENCIOSO TRIBUTÁRIO

Para avaliar a qualidade do trabalho da inspecção tributária relacionado com actos de liquidação adicional

conexos com procedimentos de inspecção é necessário um sistema de informação que permita acompanhar o

eventual contencioso que tenha gerado.

De facto, um sistema de informação que permita, de um modo célere e adequado, identificar as vicissitudes do

acto tributário e conhecer as fases do seu percurso constitui um elemento essencial de avaliação do

desempenho da actividade da inspecção tributária.

REPRESENTAÇÃO DA FAZENDA PÚBLICA

O êxito do procedimento de inspecção tributária e das consequentes correcções depende, em larga medida, da

intervenção da administração tributária na fase pós-liquidação. Em particular, o sucesso da acção assenta na

defesa da legalidade do acto tributário de liquidação adicional quando contestado em sede judicial.


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Neste campo, a eficiência da intervenção dos Representantes da Fazenda Pública será potenciada com a

colaboração dos inspectores que tiveram intervenção no processo de inspecção.

MEDIDAS:

98.

Implementar um sistema de informação, em matéria de contencioso tributário, que permita aos

serviços de inspecção conhecer as alterações aos valores inicialmente corrigidos e, em

consequência, avaliar a qualidade da sua intervenção.

99. Privilegiar e facilitar o contacto entre os Representantes da Fazenda Pública e os técnicos que

procederam à acção inspectiva, promovendo a sua intervenção no processo.

3.3.22. PLANEAMENTO E ORGANIZAÇÃO DA IT A crescente complexidade das organizações, quer a nível dos processos, quer a nível dos instrumentos de

gestão e organização, veio criar a necessidade de uma maior especialização dos inspectores em áreas e

processos de negócio específicos.

Atenta a esta realidade, a Inspecção Tributária tem procurado que as suas equipas inspectivas se organizem em

função das novas realidades económicas e da dimensão das organizações.

Neste sentido, serão criadas monografias sectoriais e metodologias específicas adaptadas às realidades das

entidades inspeccionadas, designadamente no que se refere à dimensão e ao contexto sectorial em que se

inserem.

Por outro lado, as tarefas de controlo de complexidade mais reduzida têm vindo a revelar um resultado e uma

relação custo-benefício significativa, já que podem ser efectuadas de forma geral e potenciar o cumprimento

voluntário dos sujeitos passivos visados.

Os serviços regionais de Inspecção Tributária deverão ainda organizar os seus recursos de modo a dispor de

uma equipa orientada para, por um lado, fazer a ligação com a Direcção de Serviços Planeamento e

Coordenação da Inspecção Tributária e, por outro, planear, organizar e distribuir o trabalho de inspecção pelas

equipas a nível local.

MEDIDAS:

100. Criar equipas regionais de planeamento e coordenação para ligação com os serviços centrais e

equipas locais.

101. Organizar as Equipas de Inspecção em função de sectores de actividade económica.

102. Criar equipas especializadas na realização de controlos preventivos.

3.3.23. GRANDES EMPRESAS A generalidade das administrações tributárias têm serviços de inspecção específicos para as grandes empresas,

os quais se justificam tendo em conta a sua importância em termos de receita e a complexidade inerente ao

respectivo controlo fiscal.

No entanto, a relação com os contribuintes e, em particular, com os grandes contribuintes não se esgota no

processo inspectivo. Cada vez mais as administrações tributárias possuem um serviço vocacionado para o

relacionamento integrado com estes contribuintes, evitando-se a dispersão de competências por várias áreas.

A existência de um serviço que se assuma como um interlocutor único do contribuinte deve constituir o

modelo de uma nova relação colaborante e de confiança, que não se esgota no controlo fiscal, permitindo uma

melhor compreensão da actividade económica e do funcionamento organizacional das grandes empresas.


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MEDIDAS:

103.

Criar um serviço para os grandes contribuintes, constituído como interlocutor único que, a par da

função de inspecção, deve integrar, progressivamente, as funções actualmente desempenhadas

pelas áreas de gestão, justiça e cobrança.

3.3.24. RECURSOS HUMANOS E FORMAS DE RECRUTAMENTO Um dos vectores prioritários do Plano Estratégico é o reforço dos meios humanos no combate à fraude e

evasão fiscais e aduaneiras, nomeadamente através do aumento dos recursos humanos da administração

tributária a aduaneira afectos à área da Inspecção Tributária.

O reforço dos efectivos afectos à Inspecção Tributária irá constituir um passo muito importante para

incrementar o desempenho desta área de intervenção da administração tributária e aduaneira, contribuindo

para uma maior eficácia no combate à fraude e evasão fiscais.

O reforço da inspecção tributária com técnicos especializados será efectuado em várias vertentes:

Nas vertentes de contabilidade e economia;

Na vertente de direito fiscal, investigação criminal e planeamento fiscal internacional;

Nas vertentes de auditoria em ambiente informatizado;

Nas áreas de matemática e informática de gestão.

O objectivo é reforçar os meios humanos na área do tratamento da informação e de bases de dados, bem

como os efectivos com formação em matemática e estatística, capazes de tornar mais eficiente a utilização de

ferramentas de gestão de risco e selecção de contribuintes. A estratégia da inspecção passa por um tratamento

de dados eficiente baseado em modelos de amostragem que permitam uma gestão de recursos mais eficiente

e o desenho de estratégias de intervenção melhor direccionadas e mais eficientes.

MEDIDAS:

104.

Reforçar os efectivos afectos à Inspecção Tributária com competências em áreas de grande

complexidade, bem como os efectivos afectos à Direcção de Serviços de Inspecção da Fraude e

Acções Especiais (DSIFAE) com competências para operações antifraude e para acções especiais.

3.3.25. IDENTIFICAÇÃO DE ÁREAS DE FORMAÇÃO PRIORITÁRIA Tendo em conta as várias vertentes em que a inspecção tributária desenvolve a sua actividade, a formação deve

incidir sobre as áreas específicas de maior complexidade, com especial incidência nas seguintes: Auditoria fiscal,

Direito societário, Direito fiscal, Auditoria informática e forense, Investigação criminal, Planeamento fiscal

internacional, Preços de transferência, Fraude intracomunitária e Instrumentos financeiros.

MEDIDAS:

105.

Desenvolver programas de formação internos e externos que permitam o desenvolvimento de

capacidades de actuação em áreas específicas de intervenção, nomeadamente no âmbito das

contra-ordenações e crimes aduaneiros.

3.3.26. FORMAÇÃO DE ÂMBITO ADUANEIRO É essencial uma aposta consistente na excelência dos recursos humanos já existentes na administração

tributária e aduaneira, designadamente, nas seguintes áreas:

a) Identificação, avaliação e resposta a ameaças no âmbito da gestão do risco;


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b) Auditorias a Operadores Económicos Autorizados (AEO), especialmente na vertente Segurança e

Protecção;

c) Melhoria de conhecimentos em matéria do Sistema de Normalização Contabilística;

d) Auditorias Informáticas.

Estas vertentes devem ser complementadas com acções de benchmarking de partilha e aquisição de melhores

práticas, criando um instrumento fundamental para melhorar a eficiência da administração tributária e

aduaneira e reforçar o combate à economia informal, à fraude e evasão fiscais e aduaneiras.

MEDIDAS:

106.

Desenvolver programas de formação internos e externos que permitam o desenvolvimento de

capacidades de actuação em áreas específicas de intervenção, nomeadamente no âmbito

aduaneiro.

3.4. ACTUAÇÃO NO ÂMBITO INSTITUCIONAL

3.4.1. COLABORAÇÃO COM ENTIDADES PÚBLICAS E PRIVADAS No âmbito do Plano Estratégico será efectuado um levantamento da informação relacionada com o exercício

das diversas actividades económicas, disponível em vários organismos públicos e privados, e que se revestir aí

de grande interesse para a actividade de controlo da administração tributária.

Pretende-se obter a informação que seja considerada relevante, sem que tal signifique a criação de obrigações

declarativas adicionais para terceiros, uma vez que, o dever de colaboração com a administração tributária já

permite solicitar a terceiros que se relacionam com o contribuinte a informação que seja necessária para

efeitos específicos.

A administração tributária procederá ainda a uma revisão criteriosa das obrigações de terceiros, procederá à

revisão dos formulários que têm suscitado dúvidas. Desta forma, o comprimento destas obrigações

declaratórias determinará uma utilidade imediata na prossecução da actividade de controlo da inspecção

tributária.

Noutra área, a administração tributária e aduaneira actualizará a versão dos ficheiros SAF-T à versão que está a

ser adoptada nos diferentes países e que contempla igualmente a área financeira (Pagamentos e

Recebimentos) e as áreas de Inventários e Activos Fixos.

Outra evolução prevista é a que diz respeito à disponibilização de informação relativa ao processamento de

salários – SAF-P (Standard Audit File – Payroll), de forma a evitar a necessidade de recolher informação que se

encontra à margem do referido ficheiro.

Esta evolução constituirá uma importante fonte adicional de informação para controlo declarativo

determinante, quer no que diz respeito combate à fraude e evasão fiscais, quer na garantia de cobrança dos

tributos.

MEDIDAS:

107.

Efectuar um levantamento exaustivo da informação relevante em termos fiscais relacionada com o

exercício de actividades económicas diversas, disponível em organismos públicos e privados, e

definição caso a caso da forma de comunicação à administração tributária dessa informação.

108. Efectuar uma revisão criteriosa das obrigações de terceiros.

109.

Actualizar progressivamente o Ficheiro Normalizado de Exportação de Dados (SAF-T) para versão

mais actual do modelo OCDE, designadamente através da adopção do módulo Financeiro

(Pagamentos e Recebimentos) e dos módulos de Activos Fixos, Inventários e Processamento de

Salários.


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3.4.2. TROCA DE INFORMAÇÕES O reforço dos mecanismos de troca de informações a introduzir nos Protocolos às Convenções para Evitar a

Dupla Tributação com a Suíça e o Luxemburgo, o reforço da rede de novas Convenções para Evitar a Dupla

Tributação, a entrada em vigor e a produção de efeitos dos Acordos de Troca de Informações em matéria fiscal

e a intensificação do controlo da administração tributária sobre as transferências bancárias de fundos para

paraísos fiscais (através da declaração Modelo 38), irão criar as condições para um combate mais eficaz às

práticas de ocultação de rendimentos não declaradas à administração tributária e aduaneira.

3.4.3. COLABORAÇÃO COM ENTIDADES FISCALIZADORAS - PROPOSTAS DE REFORMULAÇÃO DOS ACTUAIS PROCEDIMENTOS

A cooperação existente entre os diversos organismos com funções inspectivas e/ou policiais, consubstanciada

nas acções conjuntas que têm vindo a ser realizadas nos últimos anos, representa um importante contributo

para o êxito no combate à economia paralela e, por essa via, à fraude e evasão fiscais. De facto, a visibilidade

da actuação conjunta tem tido impacto bastante significativo, provocando também um forte efeito dissuasor

na sociedade em geral.

MEDIDAS:

112.

Reforçar significativamente às acções conjuntas, de natureza preventiva e prospectiva, a realizar com outras entidades, designadamente:

Polícia Judiciária (PJ)

Inspecção dos Centros Regionais de Segurança Social (ISS),

Brigada Fiscal da Guarda Nacional Republicana (BF-GNR),

Autoridade de Segurança Alimentar e Económica (ASAE),

Autoridade para as Condições de Trabalho (ACT), o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras

(SEF),

Polícia de Segurança Pública (PSP).

113. Reforçar a cooperação e actuação com a Polícia Judiciária, tendo em vista o combate à

criminalidade organizada.

114.

Desenvolver, a nível central, um plano de actuação entre as várias entidades e que definirá os

critérios de risco e sectores de actividade prioritários, de modo a proporcionar uma actuação

concertada que permita atingir os objectivos estabelecidos.

3.4.4. COOPERAÇÃO A NÍVEL COMUNITÁRIO A administração tributária e aduaneira portuguesa possui diversos mecanismos de cooperação com as

administrações tributárias de outros países. É o caso, por exemplo, da troca de informação com Estados

Membros da União Europeia ao abrigo de legislação comunitária harmonizada, da troca de informação com

países com os quais Portugal celebrou Convenções para Evitar a Dupla Tributação e, mais recentemente, de

troca de informações em matéria fiscal no âmbito dos Acordos de Troca de Informação celebrados com países

ou territórios colaborantes.

A actividade fiscal contemporânea não pode prescindir da colaboração entre autoridades de administração

tributária dos diversos Estados. Para a administração tributária portuguesa esta é uma questão incontornável,

propiciando a utilização dos meios disponíveis para actuar no combate à fraude e evasão fiscais de âmbito

internacional.

MEDIDAS:

110. Reforçar os mecanismos de troca de informações a introduzir nos Protocolos às Convenções de

Dupla Tributação com a Suíça e o Luxemburgo.

111. Reforçar significativamente a rede de novas Convenções para eliminar a dupla tributação.


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3.4.5. COOPERAÇÃO A NÍVEL ADUANEIRO A segurança da cadeia logística internacional, a protecção dos cidadãos e dos interesses financeiros nacionais e

da União Europeia e o combate à economia paralela e à fraude e evasão fiscais e aduaneiras, exigem o reforço

de troca de informações entre as diversas autoridades nacionais e entre estas e os operadores económicos.

Neste âmbito, reveste-se de particular significado as iniciativas de cooperação com diversas autoridades

nacionais de outros Estados membros da União Europeia e da CPLP, as quais continuaram a ser consideradas

como opções estratégicas fundamentais.

Do mesmo modo, importa continuar a assegurar a participação nas iniciativas dos Comités e Grupos de

Trabalho, ao nível da Comissão e do Conselho da União Europeia, bem como com os Países terceiros, nas

vertentes normativas, de gestão comum do risco e operacional, assegurando também a participação nas

iniciativas operacionais de nível internacional.

De igual importância estratégica, encontra-se a cooperação com vista à detecção e prevenção de riscos, entre a

autoridade tributária e aduaneira e os operadores económicos, a qual será reforçada.

3.5. ACTUAÇÃO NO ÂMBITO DO CONTRIBUINTE

3.5.1. MELHORIA DOS RELATÓRIOS DE INSPECÇÃO, DIREITO DE AUDIÇÃO E RESOLUÇÃO DE CONFLITOS

A prevenção do contencioso fiscal deve ser um factor fundamental no desenvolvimento da actuação da

administração tributária e aduaneira junto dos contribuintes. Esta prevenção passa, por um lado, pela melhoria

da qualidade técnica dos Relatórios de Inspecção e, por outro, pela antecipação da resolução de eventuais

conflitos que surjam no âmbito dos procedimentos de inspecção.

RELATÓRIOS DE INSPECÇÃO

Os relatórios de inspecção são o culminar de um procedimento de inspecção. A melhoria da qualidade da

fundamentação e a garantia de cumprimento de todos os formalismos legais constituem vectores

MEDIDAS:

115. Intensificar a troca de informação em matéria de IVA, no âmbito do Regulamento (CE) nº1798/2003

do Conselho, de 7 de Outubro de 2003.

116. Incrementar a cooperação com as administrações tributárias dos Estados membros da União

Europeia tornando-a mais eficiente.

117.

Promover e intensificar assistência mútua administrativa com a Agência Estatal de Administração

Tributária de Espanha nos termos do Acordo celebrado em Outubro de 2006, através de:

Reforço da cooperação entre os serviços fiscais da zona transfronteiriça luso-espanhola.

Troca directa de informações de natureza fiscal, de âmbito transfronteiriço, cujo

conhecimento seja considerado útil para efeitos de tributação em qualquer dos dois Estados

signatários.

MEDIDAS:

118. Viabilizar o memorando para a troca de informações de risco entre países de língua oficial

portuguesa.

119.

Participar em operações aduaneiras conjuntas, de iniciativa nacional, comunitária (Comissão

Europeia ou Conselho) ou internacional (Organização Mundial das Alfândegas), focados em áreas ou

sectores de maior risco.


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importantes na demonstração do mérito da actuação da administração tributária. Deste modo, a

introdução de medidas que permitam potenciar essa qualidade contribuirá para a prevenção do

contencioso tributário.

Para o efeito, importa reforçar a formação dos inspectores e disponibilizar-lhes a informação relevante para

o exercício das suas atribuições. Essa informação pode provir de diversas fontes, de entre as quais se

assinalam as mais importantes:

1. Informação interna que resulta do enquadramento da situação tributária dos contribuintes,

designadamente através das informações vinculativas, a qual deve estar disponível para consulta

pela Inspecção Tributária.

2. Informação relativa à jurisprudência produzida em consequência de actuações da Inspecção

Tributária, a qual deve ser sistematizada e divulgada pelos serviços.

Finalmente, a qualidade dos relatórios deve ser avaliada internamente, no âmbito da avaliação do

desempenho, como forma de potenciar a sua constante melhoria.

Por fim, os relatórios devem ser progressivamente desmaterializados para notificação aos contribuintes,

reduzindo assim os custos administrativos.

DIREITO DE AUDIÇÃO

Concluída a prática dos actos de inspecção e caso os mesmos possam originar actos tributários ou em

matéria tributária, o contribuinte deve ser notificado para o exercício do respectivo direito de audição,

remetendo-se o projecto de conclusões do relatório com a identificação desses actos e a sua

fundamentação.

A audição prévia constitui a oportunidade para a administração tributária reequacionar as suas pretensões

em matéria de correcção e avaliar se os meios de prova e a fundamentação legal de suporte das correcções

efectuadas são suficientemente sólidos.

RESOLUÇÃO DE CONFLITOS

A prevenção do contencioso fiscal passa igualmente pela resolução dos conflitos que surjam na fase do

procedimento de inspecção. De facto, eventuais divergências de opinião entre a inspecção tributária e os

contribuintes que surjam no âmbito do procedimento de inspecção podem, muitas vezes, ser sanados nesta

fase, evitando-se o contencioso posterior.

Nesta fase do procedimento de inspecção deve ser efectuada uma efectiva apreciação por parte da

administração tributária das correcções propostas, valorizando-se o exercício do direito de audição por

parte do contribuinte.

Por outro lado, deve ser alargado o prazo concedido para o exercício deste direito, de forma a que este

procedimento possa constituir uma garantia reforçada dos contribuintes e previna o contencioso fiscal,

nomeadamente nos casos de maior complexidade.


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MEDIDAS:

120.

Implementar um sistema de análise das decisões judiciais cuja matéria contestada resulte de

liquidações adicionais promovidas pela Inspecção Tributária, divulgando as consequentes

recomendações à Inspecção Tributária.

121.

Criar um sistema de apoio à fundamentação, tendo em vista uma melhoria da qualidade da

fundamentação e uma harmonização de actuação, nomeadamente através da elaboração de

metodologias de inspecção e estruturas de fundamentação relativamente às diversas matérias

fiscais e/ou sectores de actividade.

122.

Desenvolver mecanismos internos de controlo de qualidade ao nível do procedimento de

inspecção, abrangendo as diversas fases da auditoria (planeamento, execução e relato),

nomeadamente através da generalização da utilização de questionários de revisão de auditoria

visando assegurar o cumprimento dos diversos formalismos relativos aos procedimentos de

inspecção, o cumprimento das normas técnicas de auditoria e o adequado suporte, através da

referência a doutrina e/ou jurisprudência, das correcções mais complexas e/ou materialmente

relevantes.

123. Disponibilizar o projecto de relatório e o relatório de inspecção ao sujeito passivo em ficheiro

(formato pdf), através do Portal das Finanças, visando a redução dos custos de contexto.

124. Incrementar o número de técnicos especializados na análise de matérias fiscais mais complexas, tais

como preços de transferência, tributação internacional ou aplicação de normas antiabuso.

125. Introduzir as necessárias alterações organizativas na resposta ao direito de audição.

126. Alargar o prazo para audição prévia, permitindo, nomeadamente nos casos de maior complexidade,

a adequada preparação da resposta.

3.5.2. ASSISTÊNCIA AO CONTRIBUINTE A prevenção da fraude exige um esforço acrescido de informação e assistência aos contribuintes para facilitar o

cumprimento das suas obrigações fiscais.

Para além do conjunto de serviços que devem ser disponibilizados através da Internet para prevenir erros e

incumprimentos, deverá ser divulgada a doutrina, em particular, as informações vinculativas, que permita aos

contribuintes conhecer atempadamente a interpretação e critérios da administração tributária.

MEDIDAS:

127.

Divulgar as informações vinculativas por forma a permitir aos contribuintes conhecer

atempadamente a interpretação e critérios da administração tributária como forma de prevenção

de erros e incumprimentos involuntários.


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ANEXO - LISTA DE ABREVIATURAS A AT Administração Tributária ACT Autoridade para as Condições de Trabalho ADSE Direcção-Geral de Protecção Social aos Funcionários e Agentes da Administração Pública C CAE Código das Actividades Económicas CBC Controlo de Bens em Circulação CIVA Código do Imposto sobre o Valor Acrescentado CPPT Código de Procedimento e de Processo Tributário CRSS Centro Regional da Segurança Social D DC Documento de Correcção DF Director de Finanças / Direcção de Finanças D DGITA Direcção-Geral da Informática Tributária e Aduaneira DIAP Departamento de Investigação e Acção Penal DR Declaração de Rendimentos DS Director de Serviços DSIFAE Direcção de Serviços de Investigação da Fraude e Acções Especiais DSRI Direcção de Serviços de Relações Internacionais DSPCIT Direcção de Serviços de Planeamento e Coordenação da Inspecção Tributária DSIT Direcção de Serviços de Inspecção Tributária DSR Direcção de Serviços dos Reembolsos I IAPMEI Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas Industriais IEFP Instituto de Emprego e Formação Profissional IFAP Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas INE Instituto Nacional de Estatística I INGA Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola IR Imposto sobre o Rendimento IRC Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Colectivas IRS Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares IRN Instituto de Registos e Notariado IT Inspecção Tributária IVA Imposto sobre o Valor Acrescentado L LGT Lei Geral Tributária P Plano Plano Estratégico de combate à Fraude e Evasão Fiscal PIB Produto Interno Bruto PNAIT Plano Nacional de Actividades da Inspecção Tributária R RCPIT Regime Complementar do Procedimento de Inspecção Tributária S SC Serviços Centrais SP Sujeito Passivo SDG IT Subdirector-Geral da Inspecção Tributária U UO Unidade Orgânica W WEB World Wide Web VIES VAT Information Exchange System

MINISTÉRIO DAS FINANÇAS - apit.pt · SÍNTESE DAS PRINCIPAIS MEDIDAS ... De entre estas medidas...

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