Ministro Benjamin Zymler (TCU) - Apresentação "Colóquio: As Novas Vertentes do Controle Externo"

AS NOVAS VERTENTES DO CONTROLE AS NOVAS VERTENTES DO CONTROLE

EXTERNOEXTERNO

Palestrante: Ministro Benjamin Zymler

Sumário

Considerações iniciais; Controle; Controle estatal; Controle da Administração Pública; Sistema de controle; Sistema de controle interno; Sistema de controle externo; Posição sui generis do TCU;Tribunal de Contas e gestão pública: como conciliar o tempo do controle com o tempo de implementação das políticas públicas; ...

Sumário

Funções do TCU; Competências do TCU; Inovações na atuação do TCU; A ampliação do escopo do

controle externo; O controle sobre a atividade

regulatória do Estado; Fiscalização de obras; Considerações finais.

Considerações Iniciais

A sociedade percebe a necessidade de tornar mais eficazes os sistemas de controle estatais.

Surgem propostas de edição de leis mais rígidas ou de criação normativa de novos sistemas de controle.

Não há provas de que o endurecimento da legislação, ou a proliferação dos sistemas de controle, corresponda a uma diminuição dos comportamentos ilegais e ineficientes.


A edição acelerada de normas causa a

ineficácia do sistema jurídico, caracterizada

pela perda de normatividade do Direito.

Mais eficaz do que criar novos entes e sistemas

de controle é aperfeiçoar a forma de atuação

dos entes já existentes.


Dentro desse contexto, buscarei discutir os

desafios ora postos aos sistemas de controle.

Ressalto que adotarei como paradigma nesta

apresentação o sistema de controle externo,

devido à minha condição de membro do

Tribunal de Contas da União.

Controle

O controle é inerente a qualquer forma de

organização.

Administrar compreende: planejar, organizar,

dirigir e controlar.

A atividade controladora pressupõe o

monitoramento de determinada variável com o

intuito de compará-la a um dado padrão e, a partir

dos resultados, implementar as ações devidas.

Controle

Controle Estatal

O controle estatal é um direito fundamental do cidadão e está consagrado na Carta Magna em diversas passagens: direito de petição (art. 5º, XXXIV); direito de receber dos órgãos públicos informações de interesse geral (art. 5º, XXXIII); ação popular (art. 5º, LXXIII) e direito de denunciar aos Tribunais de Contas (art. 74, § 2º).

O controle das atividades desenvolvidas pelo Estado consiste no acompanhamento da evolução dessas atividades e no confronto do desempenho observado com padrões anteriormente definidos.

Controle Estatal

A atividade estatal está sujeita a dois tipos básicos de

controle: o político e o administrativo.

O controle político visa manter o equilíbrio entre os poderes

e se baseia no sistema de freios e contrapesos, cujas

origens remontam à Constituição dos Estados Unidos da

América.

São exemplos desse controle: o veto de leis aprovadas no

Congresso Nacional pelo Chefe do Poder Executivo (art. 66,

§ 1º, da Constituição Federal) e o controle de

constitucionalidade das leis pelo Poder Judiciário.

Controle da Administração Pública

Já o controle administrativo visa assegurar a legalidade,

a legitimidade e a economicidade das atividades

administrativas desenvolvidas por todos os Poderes. É a

fiscalização que incide sobre as atividades

desenvolvidas pela Administração Pública.

Esse controle pode ser interno, quando exercido pelo

próprio Poder que pratica o ato fiscalizado, ou externo,

quando executado pelos Poderes Legislativo e Judiciário

ou pela própria sociedade.

Tanto o controle externo quanto o interno podem ser

exercidos por iniciativa própria ou mediante provocação.

Sistema de Controle

O art. 70 da Constituição Federal dispõe que a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da Administração Indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercido pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

O art. 71 de nossa Lei Maior acrescenta que o controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União.

Observa-se que o denominado controle financeiro da Administração pode ser interno (quando executado pela própria administração) ou externo (a cargo do Congresso Nacional, auxiliado pelo TCU).

Sistema de Controle

Não há hierarquia entre os sistemas de controle

externo e interno. Há complementaridade.

O controle externo, graças ao aparato jurídico que

o cerca, é mais contundente que o interno. Por

exemplo, os Tribunais de Contas podem condenar

responsáveis e aplicar sanções.

Já o controle interno possui a vantagem de ter um

contato mais próximo com o objeto controlado.

Sistema de Controle Interno

No caso do Poder Executivo, o controle interno está a cargo

da Secretaria Federal de Controle Interno e dos Ministérios

(por meio da supervisão ministerial e da autotutela).

Atualmente, essa Secretaria integra a estrutura da

Controladoria-Geral da União, a quem compete a orientação

normativa e a supervisão técnica dos órgãos que compõem o

sistema de controle interno (Decreto nº 4.304/2002).

Nos demais poderes, ele é exercido pelos respectivos órgãos

de controle ou auditorias internas.

Sistema de Controle Externo

Por força do disposto no art. 71 da Constituição Federal,

o controle externo é exercido pelo Congresso Nacional

com o auxílio do Tribunal de Contas da União.

A Carta Magna não situou o TCU em nenhum dos três

Poderes da República. Assim sendo, entende-se que ele

é órgão autônomo. Além disso, é órgão de soberania,

por desempenhar função essencial à caracterização da

forma de governo adotada no Brasil.

COMO CONCILIAR O TEMPO DO CONTROLE COM O

TEMPO DE IMPLEMENTAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS

TRIBUNAL DE CONTAS E GESTÃO PÚBLICA

Tendo em vista que as Cortes de Contas concentram seus esforços na fiscalização da execução das políticas públicas e considerando, ainda, a limitação de tempo para esta exposição, vamos nos ater ao exame da atuação dos órgãos de controle externo no que concerne à implementação das políticas públicas.

Dentro desse contexto, será enfocada uma questão relevante e oportuna, qual seja, o impacto da atuação dos órgãos de controle sobre a tempestividade da implementação das políticas públicas pelos agentes encarregados.

Tempo do Controle x Tempo de Implementação das Políticas

Públicas

De início, verifica-se que na fase de execução de

políticas públicas é possível reconhecer a atuação de

dois grandes grupos de atores:

órgãos e entidades da Administração Pública;

órgãos de controle (dentre os quais destacam-se,

para os fins desta apresentação, aqueles que

exercem o controle externo).

Cada um desses grupos possui um “tempo” próprio

para o exercício de suas atribuições.


Públicas

Os entes do Poder Executivo procuram obedecer a

cronogramas estabelecidos com base em critérios

técnicos e políticos, que são elaborados visando atender

a necessidades concretas, relevantes e, muitas vezes,

prementes.

Já os órgãos de controle, até alguns anos atrás, via de

regra, privilegiavam a legalidade e a conformidade dos

procedimentos adotados na execução das políticas

públicas. Em alguns casos, essa forma de atuar ensejou

a expedição de determinações corretivas que resultaram

em atrasos na implementação das políticas públicas.


Públicas

Contudo, atualmente, observa-se uma mudança na postura desses órgãos, que, além do exame da legalidade estrita e da conformidade dos procedimentos, também passaram a levar em conta, de forma crescente, as circunstâncias concretas dos casos examinados.

Assim, as Cortes de Contas têm procurado exarar determinações corretivas e preventivas que, ao mesmo tempo em que evitam ou minimizam danos ao erário e afastam irregularidades, não provocam atrasos na implementação dessas políticas.

Exemplo: o TCU realiza o acompanhamento concomitante das delegações de serviços públicos e das PPP.


Públicas

Na realidade, os tempos dos diversos agentes

envolvidos na implementação das políticas públicas

devem ser respeitados.

Nesse sentido, o órgão de controle não deve ser

compelido a atuar de forma incompatível com a

realização de uma análise adequada dos fatos

submetidos a sua apreciação.

Porém, os entes de controle devem aperfeiçoar suas

metodologias de trabalho com o objetivo de agilizar

seus processos de tomadas de decisão.


Públicas

Os entes da Administração Pública, por seu turno, devem zelar pela regularidade de seus procedimentos e prestar celeremente todas as informações solicitadas pelos órgãos de controle.

Somente essa conjunção de esforços favorecerá a implementação tempestiva e efetiva das políticas públicas.


Públicas

A posição sui generis do TCU

O Tribunal de Contas está situado

próximo ao Poder Legislativo, mas tem

características judicialiforme.

Essa dicotomia cria uma tensão natural:

“juízo x fiscal” ou “política x direito”.

Funções do TCU

O Tribunal de Contas da União desempenha as seguintes atividades:

fiscalizadora - realiza auditorias e inspeções;

consultiva - emite parecer prévio sobre as contas do Presidente da República e de Governadores de Territórios (se houver), além de responder a consultas;

informativa - envia informações ao Congresso Nacional e divulga na Internet dados sobre a Administração Pública;

judicante - julga as contas dos administradores de recursos públicos federais;

...

Funções do TCU

sancionadora - pune aqueles que praticaram atos

irregulares e adota as medidas necessárias ao

ressarcimento aos cofres públicos;

corretiva - fixa prazo para que órgãos e entidades

corrijam eventuais falhas e irregularidades ou sustem a

prática de atos impugnados;

normativa - edita normas relativas a suas atribuições;

ouvidoria - recebe e apura denúncias.

Competências do TCU

A Constituição conferiu ao TCU competência para:

aplicar sanções em caso de ilegalidade de despesa ou

de irregularidade de contas. É o controle subjetivo,

centrado na figura do responsável;

assinar prazo para o órgão ou entidade adotar as

providências necessárias ao exato cumprimento da lei,

se verificada ilegalidade. É o controle objetivo,

vocacionado para corrigir ou anular atos eivados de

irregularidades.

Inovações na Atuação do TCU

A partir da Constituição de 1988, o TCU viu sua

competência significativamente ampliada,

especialmente no que concerne à possibilidade

de realizar fiscalizações.

Contudo, a atividade predominante nesta Corte

continuou a ser o julgamento de contas, no

âmbito do qual era conferida ênfase à

conformidade contábil e ao controle da

legalidade estrita dos atos administrativos.


Posteriormente, a constatação da necessidade de

aprimorar a ação governamental, a verificação

empírica da reduzida eficácia do julgamento de

contas no modelo tradicional e a inclusão do

princípio da eficiência no rol daqueles que devem

ser obrigatoriamente observados pela

Administração Pública (art. 37, caput, da

Constituição Federal) ensejaram mudanças nos

procedimentos adotados pelo TCU.

A par do controle de legalidade, o TCU passou a

conferir especial atenção ao controle da

economicidade, da legitimidade e da eficácia da ação

administrativa.

Uma das vertentes de sua atuação é a realização de

auditorias operacionais. Esse tipo de fiscalização

visa contribuir para a melhoria do desempenho de

programas de governo e, ainda, aumentar a

efetividade do controle, por meio da mobilização de

atores sociais no acompanhamento e na avaliação dos

objetivos, da implementação e dos resultados das

políticas públicas.

Inovações na Atuação do TCU Auditorias Operacionais

A partir da Constituição Federal de 1988, foi atribuída ao TCU a competência de realizar auditoria operacional (artigo 71, inciso IV);

IV – realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II.

Auditoria operacional é o exame independente e objetivo da economicidade, eficiência, eficácia e efetividade de organizações, programas e atividades governamentais, com a finalidade de promover o aperfeiçoamento da gestão pública.

Inovações na Atuação do TCUAuditorias Operacionais

Desde 2000, a Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo – Seprog/TCU realiza auditorias operacionais de abrangência nacional e regional. Além disso, desenvolve e dissemina métodos e técnicas sobre essa modalidade de auditoria.

Benefícios da auditoria operacional para a Administração Pública:

Disseminação de boas práticas de gestão; Melhoria da gestão e do desempenho dos programas; Aumento da transparência das ações

governamentais; Identificação e redução dos desperdícios de recursos

públicos.


Auditorias Operacionais realizadas pelo TCU

Farmácia Básica; Farmácia Popular; Sistema Nacional de Defesa Civil; Formação de Estoques Públicos; Regulação Assistencial do SUS; Concessão e Manutenção dos Benefícios

do Auxílio-Doença; ProUni; Proteção ao Depoente Especial; Benefício de Prestação Continuada - BPC; Esporte de Alto Rendimento.


O TCU preside o sub-comitê de auditoria de desempenho da INTOSAI desde set/2005;

Membros: Inglaterra, Dinamarca, Áustria, Canadá, Suécia, Holanda, Noruega, Austrália e África do Sul.

Desde 2005, o TCU já promoveu 8 cursos de auditoria operacional para 411 auditores:

de 12 países da América Latina (Argentina, Bolívia, Chile, Equador, Guatemala, Honduras, Nicarágua, Panamá, Peru, República Dominicana, Uruguai, Venezuela);

de 26 Tribunais de Contas Estaduais e órgãos da Administração Pública Federal.


Inovações na Atuação do TCURede de Controle

Instituída pelo TCU, a Rede de Controle da Gestão Pública foi lançada em 25 de março de 2009.

Ela é formada mediante a assinatura de acordos de cooperação entre órgãos que atuam no controle e na fiscalização do uso de recursos públicos, priorizando a atuação estratégica e coordenada.

A atuação coordenada visa definir diretrizes comuns e ações conjuntas.

A cooperação deve evitar ações repetitivas, desperdício de recursos humanos e materiais, além de aumentar a probabilidade de atingir objetivos em comum.

Inovações na Atuação do TCURede de Controle

Atualmente, as ações da Rede de Controle estão divididas em subgrupos de trabalhos, que desenvolvem cinco temas:

Tipologias de irregularidades cometidas; Fiscalização de obras públicas; Processo de tomadas de contas especial; Cadastro Integrado de Condenações por

Ilícitos Administrativos (Cadicon); Terceirização de serviços públicos.


Atividade de Inteligência aplicada aoControle Externo

OBJETIVO DA ATIVIDADE DE INTELIGÊNCIA: OBJETIVO DA ATIVIDADE DE INTELIGÊNCIA:

Produzir conhecimentos que permitam às

autoridades competentes, nos níveis estratégico,

tático e operacional, adotar decisões que

resultem em aumento de eficiência, eficácia,

efetividade, economicidade, tempestividade e

oportunidade das ações de controle externo.

Atividade de InteligênciaProcessos Decisórios no Controle

Quem fiscalizar ?(quais órgãos e entidades devem ser fiscalizados);

Como fiscalizar ?(elaboração de Procedimentos

de Auditoria)

O que fiscalizar ?(despesa com saúde, educação,

pessoal, obras públicas, licitações, contratos, concessões,

convênios, ...)

Por que fiscalizar ?(a relevância, a

materialidade, o risco de realizar uma fiscalização);

Quando fiscalizar ?(o momento mais oportuno

para a realização da fiscalização);

Atividade de InteligênciaProcesso de produção de

conhecimentos

PROCESSODE

TRABALHO

Ouvidoria

Equipes

DADOS

INFORME(idéia sobre fato

presente ou passado)

INFORMAÇÃO(juízo sobre fato

presente ou passado)

APRECIAÇÃO(raciocício sobre

fato passado, presente ou futuro

próximo)

ESTIMATIVA(raciocínio sobre

fato passado, presente ou futuro)

CONHECIMENTOS

Fontes externas - Mídia

Fontes externas – Bancos de dados

SIAFI SIAPE SIDOR SIASG CPF

CNPJ RAIS CNIS DETRAN

Síntese

Fontes externas – outras OIs

Fontes internas

MPF DPF COAF

COPEI DRCI

CGU

CadirregCadin

Sinergia

SISOB

Fontes externas – outras

Denunciantes

Colaboradores

ONG s parceiras

MPS

ABIN TCEs

Processo de trabalho:Processo de trabalho: utilização de métodos e técnicas de obtenção e análise de dados.dados.

ConhecimentoConhecimento:: é a informação resultante da análise, com valor necessário para ser utilizado em um processo decisório.

Dado:Dado: informação bruta.

Fluxo do processo de trabalho no âmbito da atividade de Inteligência

no TCU

Sistemas da Administração Pública:- SIAFI - SIASG- SIDOR - SIAPE, ...Sistemas do TCU- OUVIDORIA - PROCESSOS- CADIRREG - CBEX- CADIN - JURIS, - RADAR, ...

Análise (mineraçã

o de dados,

filtragem, cruzament

os etc.)

Dados Processo

Rede de Controle da Gestão Pública

...

Fluxo do processo de trabalho no âmbito da atividade de Inteligência

no TCUConhecimentos Processo DecisórioMatriz de Risco- Relevância- Materialidade - RiscoAperfeiçoamento de Procedimentos de Auditoria

Colaboração com outros órgãos de controle

Prevenção:

- Determinações

- Propostas de alteração de normas

Subsídio ao Planejamento das Ação de Controle

a) Identificação de indícios de irregularidades

b) Identificação do “modus operandi” da irregularidade

c) Identificação de falhas de controle

d) Identificação dos atores envolvidos

e) Produção de provas

Atividade de InteligênciaRede Interna de Informações do TCU

Secex: 2 servidores em cada unidade

Adplan/DGIUnidade Central

a) Coletar dados de diversas fontes internas e externas sobre suas Unidades Jurisdicionadas;

b) Analisar dados e produzir conhecimentos sobre suas Unidades Jurisdicionadas;

c) Produzir relatórios de inteligência para subsidiar o planejamento e a execução de ações de controle;

d) Criar e atualizar bancos de conhecimentos: Tipologias, Fontes de Dados, Metodologias de extração de dados, Metodologia de análise de dados, Procedimentos de Auditoria;

e) Intercambiar dados e conhecimentos no caso de fiscalizações referentes a TMS nacionais e regionais, FOCs ou Fiscalizações em temas comuns.

Atribuições da Rede Internade Informações do TCU

SUS (classificação baseada em risco dos estabelecimentos hospitalares privados a serem auditados);

Programa Farmácia Popular (identificação de indícios de irregularidades e classificação baseada em risco das unidades a serem fiscalizadas;

Falsas Microempresas e Empresas de Pequeno Porte (LC nº 123/2006) que contrataram com a Administração Pública utilizando tal prerrogativa;

Convênios no estado da Paraíba – identificação de vinculação entre empresas participantes de licitações em prefeituras no estado para execução de convênios federais;

Identificação de possíveis casos de acumulação indevida de cargos, empregos ou funções públicas.

Resultados da Atividade de Inteligência do TCU

Farmácia Popular - Tipologias analisadas

1. A unidade superfatura em quantidade, dispensando medicamentos a pessoa falecida, em data posterior à data de sua morte ?Resultado: 17.258 casos detectados, no período de 2006 a 2009;

2. A unidade utiliza seu cadastro para lançar falsas dispensações, utilizando o CRM de um médico conhecido ?Resultado: 9.555 ocorrências com mais de 100 dispensações no período de uma hora e com uso do CRM de um mesmo médico;

3. A unidade utiliza seu cadastro para lançar falsas dispensações, mas deixou de cometer tal fraude com a alteração da norma, em jun/2009, que tornou obrigatória manter cópia da prescrição médica ?Resultado: 100.005 casos detectados.

A unidade superfatura em quantidade dispensando medicamentos a usuários residentes em municípios distantes em mais de 100 km de sua localização, utilizando sua base cadastral ?

1º) Farmácias com maior quantidade de casos detectados:- Farmácia A: 1.879 autorizações;- Farmácia B: 1.410 autorizações;- Farmácia C: 1.149 autorizações;

2º) Essas farmácias sofreram maior decréscimo na quantidade de autorizações para município diverso após jun/2009;3º) Essas farmácias apresentaram concentração expressiva de autorizações realizadas no intervalo de uma hora para município diverso.

Farmácia Popular - Tipologias analisadas

Inovações na Atuação do TCUMedidas Cautelares

Outra inovação relevante se refere à adoção de medidas cautelares.

Essa adoção, que antecede à análise final das supostas irregularidades descritas no processo respectivo, pressupõe a existência de indícios de desconformidade com o Direito (fumus boni juris).

O exercício do Poder Geral de Cautela, consubstanciado na edição de medidas cautelares, visa resguardar a efetividade das deliberações finais do Tribunal e neutralizar situações de lesividade ao erário.

Inovações na Atuação do TCUMedidas Cautelares

O Regimento Interno do TCU ampliou o rol de

medidas cautelares previsto na Lei Orgânica do

Tribunal.

O art. 276 do Regimento explicitou a possibilidade

de a Corte de Contas adotar, de ofício ou

mediante provocação, medida cautelar, para

suspender ato ou procedimento impugnado, até

deliberação final de mérito a respeito do assunto.

Inovações na Atuação do TCU Medidas Cautelares

Regimento Interno do TCU

Art. 276. O Plenário, o relator, ou, na hipótese do art. 28, inciso XVI, o Presidente, em caso de urgência, de fundado receio de grave lesão ao erário ou a direito alheio ou de risco de ineficácia da decisão de mérito, poderá, de ofício ou mediante provocação, adotar medida cautelar, com ou sem a prévia oitiva da parte, determinando, entre outras providências, a suspensão do ato ou do procedimento impugnado, até que o Tribunal decida sobre o mérito da questão suscitada, nos termos do art. 45 da Lei nº 8.443, de 1992.


Poder geral de cautela do TCU -entendimento do STF sobre o assunto

Os participantes de licitação têm direito à fiel observância do procedimento estabelecido na lei e podem impugná-lo administrativa ou judicialmente.

O TCU tem competência para fiscalizar procedimentos de licitação, determinar suspensão cautelar (arts. 4º e 113, §§ 1º e 2º, da Lei nº 8.666/93), examinar editais de licitação publicados e, nos termos do artigo 276 do Regimento Interno, possui legitimidade para a expedição de medidas cautelares para prevenir lesão ao erário e garantir a efetividade de suas decisões (MS nº 24.510-7 STF - Relatora Ministra Ellen Gracie).


No primeiro trimestre de 2011 foram adotadas 20 cautelares contra atos e/ou procedimentos de órgãos ou entidades, as quais envolviam a aplicação de recursos públicos federais superiores a R$ 125 milhões.

Medidas cautelares expedidas por tipo (quantidade e valor):

Suspensão de contratos: 5, total de R$ 41 milhões;

Suspensão de licitação: 12, total de R$ 80 milhões;

Suspensão de repasse / pagamentos: 2, total de R$ 539 mil;

Outros: 1, total de R$ 3 milhões (retenção dos pagtos. futuros de contrato celebrado pelo Depto. Geral do Pessoal do Ministério do Exército).

A ampliação do Escopo do Controle Externo

Além da necessidade de ampliar o foco de seus

trabalhos, do exame da legalidade estrita para o da

efetividade da ação estatal, as atividades do TCU

têm sofrido o impacto da ampliação das

competências dessa Corte.

As sucessivas crises experimentadas pela

Administração Pública e as inovações introduzidas no

aparelho do Estado têm acarretado um incremento

no rol de competências do TCU, que não foram

atribuídas de forma exaustiva pela Constituição.


Como exemplos dessa ampliação podem ser citados:

o controle das declarações de bens e rendas – superposição de atividades com a Receita Federal;

atribuições cometidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal (fiscalizar o cumprimento das normas, metas, limites e condições advindas dessa lei);

controle das concessões de serviços públicos (respeito à competência discricionária dos entes reguladores); ...


Como exemplos dessa ampliação podem ser citados:

controle de obras previstas na LDO (Fiscobras);

interpretações extensivas que tendem a fazer incidir o controle externo sempre que houver dinheiro público: empresas com participação minoritária da União (Terracap), OSCIP, OS, Sistema S e Conselhos de Fiscalização de Profissões Liberais.

O controle sobre aAtividade Regulatória do Estado

Quando a prestação de serviços públicos estava a cargo

de empresas estatais, o controle externo concentrava-

se na análise de prestações de contas, que espelhavam

os atos de gestão dos administradores, deixando para

um segundo plano a avaliação do desempenho da

empresa enquanto provedora de serviços públicos.

A partir da edição da Lei nº 8.987/1995, que iniciou o

processo de delegação, o TCU passou a avaliar o

desempenho do regulador e a qualidade dos serviços

prestados.


O papel do TCU não se confunde com o das agências

reguladoras. Afinal, o Tribunal fiscaliza a atuação dessas

entidades, visando aferir sua aderência ao ordenamento

jurídico e às orientações emanadas do Poder competente.

Logo, a Corte realiza uma fiscalização de segunda ordem.

A metodologia de controle, por enfatizar a fiscalização

concomitante, tem permitido a adoção de ações

preventivas e corretivas de extrema relevância.


O TCU não abandonou a verificação da legalidade dos

atos praticados pelos gestores das agências reguladoras,

a qual continua a ocorrer pelos meios usuais, com

destaque para a apreciação das contas dessas entidades

e para a realização de auditorias de conformidade.

A Corte respeita a esfera de discricionariedade das

agências e dos órgãos envolvidos. Assim, no caso de

atos discricionários, via de regra, são exaradas

recomendações e não determinações.


Análise de documentos relacionados à Parceria Público-Privada/PPP (concessão administrativa) para construção e/ou exploração dos seguintes estádios: Arena Pernambuco em Recife/PE, Arena das Dunas em Natal/RN, Castelão em Fortaleza/CE;

Auditoria de conformidade no Banco do Brasil S.A. e na CEF relativa à PPP (concessão administrativa) para construção do Complexo Datacenter;

1° estágio de acompanhamento do processo de desestatização de serviços relativos à operação, implantação de melhorias e ampliação da capacidade de trecho da rodovia BR-101 nos estados da BA, ES e RJ);

Principais fiscalizações realizadas pelo TCU

...


Acompanhamento da concessão para exploração da infraestrutura e da prestação do serviço público de operação, implantação de melhorias e ampliação de capacidade de trecho de 301 km da BR-381 no estado de MG;

Acompanhamento dos processos para arrendamento: do Terminal de Líquidos da Ilha de Barnabé, no

Porto de Santos; de áreas e instalações portuárias para o Terminal de

Grãos do Maranhão (TEGRAM), no Porto de Itaqui; do Terminal de Açúcar do Porto de Suape; do Terminal de Fertilizantes do Porto de Imbituba;

...


Licitações para a concessão da construção parcial, manutenção e exploração do Aeroporto Internacional de São Gonçalo do Amarante – RN;

Acompanhamento dos leilões:Aneel 1/2010 - licitação de outorga de concessão

para a prestação de serviço público de transmissão de energia elétrica;

Aneel 3/2010 - contratação de energia proveniente de novos empreendimentos de geração (A-5).

Fiscalização de Obras

No ano de 1995 foi constituída Comissão Temporária do Senado Federal com o objetivo de inventariar as obras não concluídas de responsabilidade da União, examinar sua situação e apresentar sugestões tendentes à solução do problema.

Foram identificadas 2.214 obras não concluídas no prazo previsto, as quais totalizavam cerca de R$ 15 bilhões.

O TCU foi incumbido de inspecionar 110 dessas obras.

Percebeu-se que o monitoramento de obras contribuiria, efetivamente, para a melhoria da qualidade do gasto público.


Tendo em vista as conclusões da Comissão Temporária do Senado, desde 1997, as LDO impõem ao TCU a obrigação de remeter ao Congresso Nacional informações sobre a execução das obras mais relevantes constantes dos orçamentos fiscal, da seguridade social e de investimento das empresas estatais.

O resultado dos levantamentos é encaminhado à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional.

Nos dois últimos anos, a data de remessa das informações ao Congresso Nacional passou para o dia 9 de novembro.


Com o intuito de sistematizar e padronizar as informações prestadas ao Congresso Nacional, o TCU desenvolveu, em 1998, o sistema informatizado denominado FISCOBRAS.

O Fiscobras tem como principal objetivo fornecer ao Congresso Nacional informações recentes sobre a execução físico-financeira das obras constantes dos orçamentos fiscal, da seguridade social e de investimentos das estatais.

Essas informações visam a subsidiar a apreciação pelo Poder Legislativo da proposta orçamentária do próximo exercício, criando condições para uma avaliação mais criteriosa da alocação dos recursos públicos em obras.


Em 1998, o Congresso Nacional deu início a

procedimento de bloqueio de dotação orçamentária

para empreendimentos nos quais fossem constatados

indícios de irregularidades graves pelo TCU.

A não-alocação de recursos orçamentários é uma

forma eficaz de controle preventivo pelo Congresso

Nacional.

As obras com restrição orçamentária são

relacionadas em quadro anexo à Lei Orçamentária.


A despeito da ocorrência de irregularidade grave, pode o

Congresso Nacional considerar que é cabível a alocação

de recursos orçamentários para certo subtítulo

orçamentário.

O Congresso Nacional pode, também, considerar

adequada a restrição orçamentária a obra cujos achados

de auditoria não foram catalogados como indícios de

irregularidades graves que justificam a paralisação da

obra (IG-P).

À medida que o Congresso considera saneadas as

irregularidades, opera-se o desbloqueio dos recursos, por

meio de Decreto Legislativo específico.

HISTÓRICO FISCOBRASHISTÓRICO FISCOBRAS

FISCALIZAÇÕES REALIZADAS PELO TCUNO ÂMBITO DO FISCOBRAS

FISCOBRAS 2010

DISTRIBUIÇÃO DA QUANTIDADE DE FISCALIZAÇÕES

POR TIPO DE OBRA

FISCOBRAS 2010

INDÍCIOS DE IRREGULARIDADE EM QUANTIDADE DE OBRAS

SITUAÇÃO DAS OBRAS COM IGP APÓS RELATÓRIO CMO/COI

1 Bloqueadas na LOA 06

2 TCU reviu sua posição após análise de novos elementos 02

3 Contratada apresentará garantias/retenção 03

4 COI entendeu que providências TCU são suficientes 01

5 Gestor se comprometeu a adotar medidas corretivas antes de dar início à obra

04

6 Medidas corretivas já adotadas pelo gestor 11

7 CMO/COI entendeu que não deve haver bloqueio apesar da classificação do TCU como IGP

05

EFEITOS DAS AUDIÊNCIAS PÚBLICASREALIZADAS NO CONGRESSO NACIONAL

FISCOBRAS 2010

O TCU recomendou o bloqueio de 32 obras e, ao final, o Congresso Nacional manteve o bloqueio de apenas 6 obras (inclusão no Anexo VI da LOA 2011).

Na maior parte dos casos, o Congresso liberou as obras porque o gestor tomou as medidas corretivas ou se comprometeu a adotá-las.

Em apenas 5 casos o Congresso divergiu do TCU.

EFEITOS DAS AUDIÊNCIAS PÚBLICASREALIZADAS NO CONGRESSO NACIONAL

FISCOBRAS 2010

FISCOBRAS 2011

DISTRIBUIÇÃO REGIONAL DAS FISCALIZAÇÕES

FISCOBRAS 2011

DISTRIBUIÇÃO DAS FISCALIZAÇÕES POR TIPO DE OBRA

Quantidade de fiscalizações Dotação orçamentária fiscalizada

• IG-P Indício de irregularidade grave com recomendação de paralisação;

• pIG-P Proposta de recomendação de paralisação, feita pela Unidade Técnica, mas ainda não apreciada pelo TCU;

• IG-R Indício de irregularidade grave com recomendação de retenção parcial de valores;

• IG-C Indício de irregularidade grave com recomendação de continuidade;

• OI Indício de outras irregularidades;

• SR Sem ressalva.

FISCOBRAS 2011

CLASSIFICAÇÃO DOS ÍNDICIOS DE IRREGULARIDADE

FISCOBRAS 2011

INDÍCIOS DE IRREGULARIDADE EM QUANTIDADE DE OBRAS

FISCOBRAS 2011

COMPARATIVO DE INDÍCIOS – FISCOBRAS 2010 E 2011

FISCOBRAS 2011

QUANTIDADE DE INDÍCIOS DE IRREGULARIDADE POR PERCENTUAL DE EXECUÇÃO DA OBRA

SERVIÇOS CONTRATADOS PELO TCU EM 2011:Aferição de Topografia, serviço utilizado para a avaliação dos volumes de terraplanagem (serviço utilizado nas seguintes fiscalizações: BR 364/AC, BR 060/GO e Ferrovia Norte-Sul/TO);Ensaios de Integridade – PIT, objetiva a avaliação da profundidade e da integridade de fundações (serviço utilizado nas seguintes fiscalizações: Implantação do Complexo Poliéster e Resina PET - Ipojuca/PE e Melhoramentos no Aeroporto de Vitória/ES);Ensaios de Irregularidade Longitudinal – IRI, serviço que mede o índice de irregularidades longitudinais de um pavimento (serviço utilizado nas seguintes fiscalizações: BR-230/PB e BR-163/MT).

APERFEIÇOAMENTO DO SISTEMA DE FISCALIZAÇÃO

FISCOBRAS 2011

Achado de auditoria Qtde Obras

% de obras

Sobrepreço/superfaturamento. 126 55% Projeto básico/executivo deficiente ou desatualizado. 124 54% Restrição ao caráter competitivo da licitação. 47 20% Orçamento do Edital / Contrato / Aditivo incompleto ou inadequado. 33 14% O orçamento não é acompanhado das composições de todos os custos unitários de seus serviços no Edital / Contrato / Aditivo. 20 9%

Fiscalização deficiente ou omissa. 19 8% Ausência de cadastramento de contrato no SIASG. 17 7% Inadequação ou inexistência dos critérios de aceitabilidade de preços unitário e global. 15 7%

Ausência de termo aditivo formalizando alterações das condições inicialmente pactuadas. 14 6%

Liquidação irregular da despesa. 14 6%

FISCOBRAS 2011

ACHADOS MAIS RECORRENTES EM 2011

* As irregularidades constatadas em Confins foram corrigidas pela Infraero também no edital de Manaus, ocasionando um benefício adicional de R$ 33 milhões da atuação do TCU.

IG-Ps RESOLVIDAS ANTES DA APRECIAÇÃO PELO PLENÁRIO

Obra Motivo para paralisação Desdobramento Benefício

BR-364/RO - CREMA 2ª Etapa

Sobrepreço no edital; projeto deficiente; duplicidade de serviços.

O gestor revogou o edital. R$ 184 milhões

Aeroporto de Confins/MG

Sobrepreço por preços e quantitativos; restrição à competitividade.

O gestor republicou o edital, com redução do preço base em R$ 72 milhões.

R$ 72 milhões

Aeroporto de Manaus/AM

Sobrepreço por preços e por quantitativos; restrição à competitividade.

O gestor republicou o edital com redução do preço base em R$ 37 milhões e exclusão das cláusulas restritivas.

R$ 70 milhões *

Adequação e Restauração da BR-135/MA

Sobrepreço de R$14 milhões por superestimativa na terraplenagem; sobrepreço de R$ 28 milhões por preços excessivos; projeto deficiente.

O gestor revogou o edital. O projeto foi revisado para correção de impropriedades e redução de custos. O Dnit justificou parte dos custos considerados excessivos.

R$ 40 milhões

FISCOBRAS 2011

* As irregularidades constatadas em Confins foram corrigidas pela Infraero também no edital de Manaus, ocasionando um benefício adicional de R$ 33 milhões da atuação do TCU.


Obra Motivo para paralisação Desdobramento Benefício

Aeroporto de Florianópolis/SC

Sobrepreço por quantitativos e por valores excessivos frente ao mercado

O gestor republicou o edital, com redução do preço base em R$ 29 milhões

R$ 29 milhões

Aeroporto de Guarulhos/SP

Sobrepreço de R$ 22 milhões por preços e por quantitativos

O gestor republicou o edital, com redução do preço base em R$ 17,5 milhões e exclusão das cláusulas restritivas.

R$ 17,5 milhões

Edifício Banco Central/BA

Quantitativos inadequados na planilha

O gestor revogou o edital para correção das irregularidades.

R$ 11 milhões

Construção de Trecho na BR-432/RR

Sobrepreço por superestimativa de quantitativos na terraplenagem; projeto deficiente.

O Dnit indicou a revisão do projeto para ajustes no contrato.

R$ 10,8 milhões

FISCOBRAS 2011


Obra Motivo para paralisação Desdobramento BenefícioMacrodrenagem do Canal do Congo em Vila Velha/ES

Restrição à competitividade no edital de licitação e sobrepreço.

O gestor revogou o edital para correção das irregularidades.

R$ 4,6 milhões

Esgotamento sanitário em Natal/RN

Projeto deficiente, sobrepreço por preços excessivos frente ao mercado e quantitativos inadequados na planilha contratual.

O gestor anulou a licitação que originou o contrato.

R$ 4,0 milhões

Construção do Penitenciária em Passo Fundo/RS

Contrato assinado com objeto diferente do licitado e sobrepreço de R$1,5 milhão.

O gestor anulou o contrato. R$ 1,5 milhões

TOTAL: R$ 444,4 milhões

FISCOBRAS 2011

Considerações Finais

O TCU deve enfrentar um desafio fundamental: a

harmonização entre o controle tradicional, que

enfatiza aspectos de legalidade, com as novas

perspectivas de controle, atreladas à mensuração

das ações governamentais, sob o prisma da

economicidade, eficácia e efetividade da gestão.

Obrigado!

Ministro Benjamin Zymler (TCU) - Apresentação "Colóquio: As Novas Vertentes do Controle Externo"

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