Centro de Convenções Ulysses Guimarães

Brasília/DF – 4, 5 e 6 de junho de 2012

MONITORAMENTO, AVALIAÇÃO E CONTROLE – SUPERANDO O DEBATE

TÉCNICO-BUROCRÁTICO

Elton Bernardo Bandeira de Melo Roberto Wagner Silva Rodrigues

Painel 39/143 O planejamento governamental brasileiro - atualidade e perspectivas

MONITORAMENTO, AVALIAÇÃO E CONTROLE – SUPERANDO O

DEBATE TÉCNICO-BUROCRÁTICO

Elton Bernardo Bandeira de Melo Roberto Wagner Silva Rodrigues

RESUMO Algumas características dominantes do debate acerca do monitoramento, avaliação e controle de políticas públicas são: a valorização do conhecimento inerente às metodologias em detrimento do conhecimento do conteúdo das políticas, gerencialismo, valorização da perspectiva do financiador das políticas em detrimento da perspectiva do beneficiário, positivismo, tecnicismo, racionalismo, busca de imparcialidade em detrimento da pluralidade e apropriação do universal. Isto é evidenciado a partir de uma diversidade de documentos públicos. Algumas explicações para a formação deste ideário técnico-burocrático possuem raízes na história, economia e sociologia, conforme se pode argumentar com base em referências bibliográficas. Com base na análise de experiências de monitoramento e avaliação na Administração Pública Federal mostra-se como a superação, mesmo que parcial, de tal ideário, aumentam seu potencial de contribuição para as decisões na esfera pública. Por fim o apontam-se possíveis caminhos que podem contribuir para tal superação, potencializando os mecanismos de gestão, e por fim, o próprio Estado enquanto produtor de bem-estar social.

2

1 INTRODUÇÃO

Definições, taxonomias, classificações, tipologias, critérios e prescrições

têm consumido a maior parte do espaço dedicado à discussão acerca do

monitoramento, avaliação e controle de políticas. Consultores, acadêmicos e

especialistas têm travado um debate centrado majoritariamente em aspectos

técnicos, e assim disseminam um conhecimento restrito, que contribui somente

para que instrumentos técnico-burocráticos de prestação de contas,

responsabilização (em nome de accountability), acompanhamento de execução

físico-financeiro, produção de metas, indicadores e avaliações de desempenho da

administração pública constituam um arcabouço que, embora tenha sua

importância reconhecida, merecem um olhar mais crítico quanto à sua aplicação

para as políticas públicas em geral.

Esses instrumentos técnico-burocráticos são produtos de um ideário que

se pretende universal, objetivo, imparcial e independente de contexto, que acabou

por constituir um campo de conhecimento que se pretende aplicável a qualquer

política pública, a qualquer objetivo de governo e perspectiva política. Com isso,

obscurecem-se outras dimensões, também fundamentais para a análise, concepção

e aprimoramento de políticas, tais como aspectos políticos e sociológicos

específicos de cada campo de atuação estatal. Esta redução do debate aos seus

aspectos técnico-burocráticos encontra explicações justamente nas dimensões que

lhe foram suprimidas – história, política, sociologia – e reduz o potencial de

contribuição da gestão pública à sociedade.

É possível ampliar o debate acerca dos mecanismos de monitoramento,

avaliação e controle justamente a partir de uma leitura mais abrangente de cada

política, que considere os conhecimentos específicos e experiências locais,

perspectivas distintas dos atores relevantes, aspectos subjetivos, exercícios

dialógicos, circunstâncias histórica, política, econômica, social e ambiental. Ora,

estas dimensões necessariamente escapam ao rol de técnicas universais e

requerem um tipo de conhecimento e de reflexão local, caso a caso, que, na maioria

das vezes, escapa à literatura dita especializada em monitoramento e avaliação.

3

Com o intuito de apontar possíveis explicações para a constituição do

ideário técnico-burocrático, são trazidas referências bibliográficas com argumentos

históricos, sociológicos, econômicos ou das ciências políticas. Algumas experiências

recentes do Governo Federal exemplificam como o tipo de conhecimento, o perfil

dos formuladores e as características dos atores envolvidos influenciam o tipo de

resposta obtida das intervenções governamentais, e como as tentativas de aplicação

da visão técnico-burocrática prescrita nos manuais podem limitar as práticas de

gestão, reduzindo seu potencial de produção de bem estar social. Por fim, apontam-

se caminhos para a superação deste ideário, bem como, exemplos de superação

parcial extraídos de experiências do Governo Federal.

2 OBJETIVO

Busca-se apontar características do ideário técnico-burocrático,

dominante no debate e nas práticas de monitoramento, avaliação e controle, bem

como suas explicações históricas, econômicas e sociológicas. A partir daí, e com

base em experiências do Governo Federal, é possível apontar caminhos para a

superação do debate convencional, contribuindo para a melhoria da gestão pública,

potencializando as intervenções estatais, fortalecendo a democracia e contribuindo

para o alcance dos objetivos fundamentais da república, conforme expressos na

Constituição Federal.

3 O IDEÁRIO TÉCNICO-BUROCRÁTICO DE MONITORAMENTO, AVALIAÇÃO E CONTROLE

Os mecanismos de realimentação desempenham papel central tanto na

gestão pública quanto em qualquer sistemas dinâmicos em geral, sejam eles

organismos vivos ou não, artefatos de engenharia ou organizações sociais (OGATA,

2009; ALBERTOS; MAREELS, 2010, FEY; POWERS, 1993).

4

O diagrama da figura 1 representa um modelo básico de realimentação

com o qual é possível modelar e analisar sistemas complexos em várias áreas do

conhecimento, tais como Economia, Sociologia e gestão pública. Nestas análises, o

processo e sua realimentação estão tão intimamente relacionados que não é

possível estudar os primeiros dissociados dos últimos. Uma vez que o processo

influencia na sua própria realimentação e vice-versa, pensar tais sistemas a partir de

uma lógica causal é uma armadilha que leva a um argumento circular. O

comportamento destes sistemas realimentados são, em geral, contra-intuitivos

(ASTRÖM; MURRAY, 2008). Sua análise torna-se tão mais complexa e difícil quanto

mais sofisticados são os modelos, explicitando um maior número de variáveis, suas

interdependências e não linearidades. Se na engenharia normalmente é factível

modelar os aspectos centrais das tecnologias (sistemas) e desenvolver análises

satisfatórias, na biologia, ecologia ou sociologia, geralmente os modelos mais

simples e tratáveis analiticamente reduzem tanto a complexidade verificada nas

observações práticas que, via de regra, não permite qualquer tipo de inferência

sobre a realidade.

Na gestão pública, a retroalimentação é imprescindível para qualificar as

decisões dos gestores públicos e da população, para promover o aperfeiçoamento

das políticas e contribuir para que o Estado cumpra seu papel. Estas

retroalimentações podem ocorrer antes, durante e/ou depois das intervenções

estatais, sendo mais ou menos aprofundadas, mais ou menos abrangentes,

participativas, desempenhadas por diversos atores, com diferentes focos.

Figura 1: Sistema básico com realimentação

5

Espera-se que as atividades que se classificam entre monitoramento,

avaliação e controle constituam mecanismos institucionalizados, e mais bem

estruturados de retroalimentação acerca das ações governamentais e são

entendidos enquanto centrais para o bom funcionamento dos governos em Estados

democráticos modernos1. Assim, constituiu-se um campo de conhecimento que vêm

demandando investimentos significativos, inclusive para a promoção, a produção e

disseminação de conhecimentos, para a formação e capacitação de novos agentes,

o desenvolvimento e consolidação de suas metodologias.

Em geral, a estruturação da produção dessas informações no universo

burocrático busca conferir maior previsibilidade, consistência metodológica,

padronização, normatização e sistematização. Com isso, surgiram classificações,

critérios, tipologias e receituários para estas atividades, que variam a depender de

seu escopo, finalidade, atores envolvidos, tempos, etc. Constituiu-se um ideário

técnico-burocrático, a partir do qual, muitas vezes não se produzem informações

úteis para suportar decisões do setor público. Verifica-se que, não raramente, os

„estpecialistas‟ desta área apegam-se a formalismos e tecnicismos dispensáveis,

assentam-se em pressupostos questionáveis e representações demasiadamente

simplificadas da realidade, e, assim, promovem o distanciamento entre a práxis e os

conceitos, entre as condições reais e as premissas, entre as informações desejadas

para tomada de decisões e aquelas produzidas.

3.1 Características do ideário técnico-burocrático

Apesar de reconhecer uma série de experiências da gestão pública

brasileira que superaram este ideário e inovaram na produção e tratamento das

informações, é possível listar algumas características que ainda marcam o debate

acerca do monitoramento, avaliação e controle de políticas e que constituem o

ideário técnico-burocrático2:

1 Matus [matus, ano], por exemplo, reconhece que “os sistemas de monitoramento têm importância

básica para acompanhar a situação, o andamento dos planos e os efeitos das ações de intervenção e correção. É um sistema que proporciona informação muito seletiva de sinais em tempo eficaz”, bem como defende o desenvolvimento de um “sistema de cobranças e prestação de contas por desempenho”, que pode ser visto como um sistema avaliativo das políticas de governo. 2 Isto pode ser verificado a partir de publicações disponíveis na Internet, a partir dos seguintes sites:

Escola Nacional de Administração Pública – www.enap.gov.br

6

a) Valorização do conhecimento inerente às metodologias em detrimento

do conhecimento do conteúdo das políticas – Esta é uma das

características mais presentes no debate e na reprodução do

conhecimento dos ciclos de gestão pública, seja nos cursos de

formação e capacitação dos burocratas, na publicação de trabalhos

técnicos e guias metodológicos, ou na contratação de consultorias e

estudos, o conhecimento valorizado nessas iniciativas está ligado, em

geral, a metodologias genéricas tais como modelo lógico, marco lógico,

gerenciamento de projetos, avaliações exalte de investimentos e

projetos, planejamento estratégico, construção de indicadores,

orçamento por resultados, planejamento em base territorial etc. É

exceção a valorização do conhecimento das particularidades de um

tema, política pública, ou problema nacional, tais como a questão

carcerária, a formação das tarifas de energia elétrica, ou a fome no

semiárido, por mais que estes se apresentem como desafios reais e

carentes de debates.

b) Valorização da perspectiva do financiador das políticas em detrimento

da perspectiva dos beneficiários – A maior parte das metodologias de

retroalimentação da gestão pública é desenvolvida e debatida sob a

ótica dos financiadores (instituições financeiras, investidores,

contribuintes), e não dos beneficiários dos serviços públicos. Banco

Mundial, Banco Interamericano de Desenvolvimento, Tribunais de

Contas, Organização das Nações Unidas, etc. ou por braços do Estado

que em geral põem-se numa perspectiva de cobrança de prestação de

contas mais que de prestação de serviços. Nesta perspectiva, avaliar

Tribunal de Contas da União – www.tcu.gov.br Ministério do Planejamento – www.planejamento.gov.br Conselho Nacional de Secretários de Estado da Administração – www.consad.org.br Rede Brasileira de Monitoramento e Avaliação – redebrasileirademea.ning.com Centro Latinoamericano de Administración para el Desarollo – www.clad.org Organisation for Economic Co-operation and Development – www.oecd.org Banco Mundial – www.worldbank.org Instituto de Pesquisa Econômica Aplicadas – www.ipea.gov.br

7

as políticas públicas torna-se uma exigência econômica e contábil,

mais que um exercício para aprendizagem institucional e

aprimoramento de Estado enquanto provedor de bens e serviços

públicos. Tende-se a avaliar o value for money das ações

governamentais e não a garantia de direitos à população, sobretudo

sua parcela mais carente;

c) Gerencialismo – A partir da influência do New Public Management, e

com o intuito de substituição do modelo burocrático pelo modelo

gerencial, a administração pública passa a pautar-se a redução da

discricionaridade das burocracias, com a instituição de metas e

indicadores, em geral quantitativos, objetivos e auditáveis para a

mensuração de resultados das organizações, além de incentivos

específicos em base pecuniária por desempenho (PIRES et al, 2010;

GAETANI, 2003). Influenciada pela perspectiva do setor privado, onde

dirigentes são pressionados a gerarem valor aos acionistas no curto

prazo sem maiores preocupações com a sociedade e o meio ambiente,

a tendência gerencialista é de ressignificar a gestão enquanto

capacidade de acompanhar processos objetivamente através de

painéis de indicadores, intervindo a partir da perspectiva da eficiência,

do value for money. Isto tende a concentrar esforços em setores

avaliados como mais produtivos e a pressionar ou eliminar setores

deficientes, muitas vezes com cortes de recursos. Também entre as

manifestações do gerencialismo está a noção de Accountability

enquanto responsabilização dos gestores. Não basta acompanhar

metas e indicadores, é necessário apontar, se possível nominalmente,

qual gestores públicos não obtiveram sucesso em suas empreitadas,

imputando-lhes, se possível, punições.

Embora esse termo seja muitas vezes traduzido como responsabilização, Oszlak (2005) observa que ele se refere a um processo de prestação de contas; no entanto, o termo accountability conota a própria obrigação de se prestar contas, assumida voluntariamente pelo sujeito, sem necessidade da intervenção de um terceiro para exigi-la. (VAITSMAN; PAES-SOUSA, 2011).

8

d) Positivismo, tecnicismo, racionalismo – Ênfase à natureza

eminentemente técnica dos problemas e soluções no âmbito da

gestão pública e valorização das estruturas racionais-compreensivas

para a análise e formulação de políticas e negação de seus aspectos

políticos, institucionais, históricos e sociológicos. Surge daí

metodologias como o Quadro Lógico, o Modelo Lógico e as estruturas

de monitoramento e avaliação governamentais fundadas em

pressupostos tais como a separação de ações em níveis estratégico,

tático e operacional. Schneider defende a incorporação dos aspectos

históricos, políticos e institucionais enquanto centrais para os

avaliadores (SCHNEIDER, 2006).

As avaliações de resultado, por exemplo, são comumente realizadas com pouco ou nenhum conhecimento das necessidades inicialmente apuradas (se é que alguma foi apurada) ou das propostas de políticas que foram consideradas durante o processo de sua formulação. Raramente os condutores de avaliação estudam background ou a história política de uma política, que poderiam prover informações valiosas a respeito das consequências desejadas – segundo a ótica dos proponentes – bem como sobre os temores e as potenciais consequências negativas, consoante à percepção de seus oponentes. (SCHNEIDER, 2006).

e) Busca de imparcialidade em detrimento da pluralidade – Baseada na

ideia de que a técnica é politicamente neutra, desprovida de ideologia, a

burocracia coloca-se como observadora imparcial responsável pela

aplicação dos métodos, pela interpretação objetiva dos dados e por

decisões e condutas que se põem em defesa “do bem público”. Com

isto, afasta-se a ideia de construção de um ambiente plural para a

gestão, não há espaços para o debate de perspectivas distintas. A

percepção do „técnico‟ é imparcial, e, portanto, mais justa ou verdadeira;

f) Apropriação do universal - a partir da demarcação do significado de

conceitos como “resultados”, “desempenho”, “estratégico” e “retorno de

investimentos”, trava-se uma diputa para a conversão de perspectivas

particulares em “representações do bem comum”, inscrevendo acentos

avaliativos em práticas institucionais que são definidos a partir de

valores objetivos e quantitativos e, assim, dificultando o

reconhecimento de aspectos subjetivos e qualitativos, que não

9

encontram espaço dentro dos instrumentos apresentados como

universais. Por exemplo, quando o uso de “custos unitários” é exigido

em todas as ações orçamentárias, contratos e licitações, a avaliação

da aquisição de tijolos, unidades habitacionais, ou quilômetros de

rodovia é facilitada, mas deixa-se de reconhecer como avaliáveis

aspectos como discriminações ou sensação de segurança. Estas

últimas são tidas como incômodas particularidades, incompatíveis com

o arcabouço validado para as categorias “gestão por resultados” ou

“avaliação do desempenho”, possuem falhas intrínsecas que as

impedem de se adequar às metodologias “universais”. Ademais, há um

grave efeito retórico nesta apropriação do universal, uma vez que se

opor a tais metodologias induz a pensar que se deseja uma gestão

sem resultados, ou uma avaliação que ignora o desempenho

(VAITSMAN, 1994).

Estas características reduzem a capacidade dos mecanismos de

monitoramento, avaliação e controle de produzir informações úteis à tomada de

decisões no setor público e assim cumprirem suas funções precípuas. Com isso,

cada vez mais as metodologias tornam-se sofisticadas, incrementam sua

complexidade técnica e a precisão terminológica, seguem-se pesquisas criteriosas,

em geral financiadas com recursos públicos, que acabam por figurar em estantes e

prateleiras dos órgãos, sem maiores consequências na prática da gestão. Outras

vezes são conduzidas para suportar escolhas que já foram dadas pela política.

“Na prática, esses “tipos” tradicionais de avaliação não passam de um

conjunto de técnicas para a solução de um problema ou para a escolha de uma

proposta e, por isso, acabam por conduzir à inconsistência do próprio processo

avaliativo” (CRUZ JÚNIOR; 2006). São publicados e divulgados, promovendo o

amplo reconhecimento da capacidade técnica de seus autores e instituições, mas

não servem às deliberações das autoridades que conduzem os governos. Em geral,

os “especialistas” conseguem confortavelmente atribuir a nulidade dos efeitos de

seus estudos a fatores externos: diferenças entre tempos das avaliações e tempos

das políticas, insensibilidade dos gestores, fatores políticos, dificuldades de

mobilização, incompreensão dos benefícios das ações sugeridas etc.

10

É possível apontar uma série de fatores históricos que culminaram na

ascensão do ideário técnico-burocrático tal como caracterizado acima. Tais razões

vão desde a valorização das ciências modernas,“do modelo de racionalidade que se

constituiu a partir da revolução científica do século XVI e foi desenvolvido nos

séculos seguintes basicamente no domínio das ciências naturais”, constituindo um

modelo tanto hegemônico quanto totalitário, que se projeta sobre as ciências

sociais”. (SANTOS; 1998, p. 48). “A consciência filosófica da ciência moderna, que

tivera no racionalismo cartesiano e no empirismo baconiano as suas primeiras

formulações, veio a condensar-se no positivismo oitocentista.” (SANTOS; 1998, p.

52). O que, por sua vez, influenciou o pensamento dos precursores do Estado

Moderno e suas ideias de justiça que estão como plano de fundo do pensamento

institucional e burocrático.

É a racionalidade derivada deste movimento que impulsiona o pensamento

Thomas Hobbes e mais tarde de John Rawls, e sua teoria da justiça como equidade.

Assim “a caracterização de instituições perfeitamente justas transformou-se no

exercício central das teorias da justiça modernas.” (SEN, 2011, p. 38). A teoria

rawlsiana é ancorada justamente na busca pela imparcialidade (“posição original”)

para concepção monocrática de instituições capazes de promover uma sociedade

perfeitamente justa. Analogamente, burocratas e acadêmicos pretendem-se

objetivos e imparciais para aplicar modelos racionais aos problemas sociais e

solucioná-los.

4 CONSTITUIÇÃO DO IDEÁRIO TÉCNICO-BUROCRÁTICO

O campo de conhecimento da avaliação de políticas públicas foi

constituído “como tributário de uma tradição de pensamento sobre políticas públicas

que enfatizava a natureza eminentemente técnica dos problemas a serem

abordados e das soluções a serem executadas.” (PIRES; CARDOSO JR., 2011).

Assim, surgiram especialistas em monitoramento, avaliação e controle, tanto na

burocracia quanto na academia, que não necessariamente conhecem os objetos aos

quais se aplicam suas prescrições teóricas, ou seja, as políticas públicas e seus

conteúdos políticos, econômicos, históricos e sociológicos.

11

De acordo com Friedman (1987, p.79), “analistas e avaliadores de políticas públicas são como engenheiros sociais, os quais acreditam que, por meio da utilização de teorias científicas e técnicas matemáticas apropriadas, possa, pelo menos em princípio, identificar e calcular de forma precisa as melhores soluções possíveis (tradução livre) (PIRES, 2010).

Estes especialistas orientam-se para a concepção de conceitos e

fórmulas essencialmente técnicas, desconsiderando uma enormidade de variáveis

que escapam a este universo. Pretendem fazer recomendações aplicáveis a

qualquer política, em qualquer contexto, e, com isso, apenas excepcionalmente

influenciam no curso das decisões afeitas às políticas públicas, que são

essencialmente políticas e repletas de especificidades. É como se os “engenheiros

sociais” dos mecanismos de realimentação insistissem em ignorar os sistemas

dinâmicos aos quais estes servirão, e, ao buscarem um mecanismo universalmente

aplicável, ou pelo menos replicável, encontrassem seus próprios limites e minassem

suas possibilidades de contribuição para o aprimoramento das políticas.

Ainda sobre as atividades de avaliação Roberto Pires (PIRES, 2010)

aponta que “esta área foi guiada por dois pressupostos-chave: a ideia de um fluxo

linear no ciclo de atividades envolvidas na produção de políticas públicas e o foco

no binômio objetivo-resultado enquanto orientador dos esforços de análise”.

Acredita-se na distinção racional entre os trabalhos (e trabalhadores) em níveis

operacional, tático e estratégico, cada um com suas informações de interesse, e

seus tempos compatíveis com a formulação, análise, monitoramento e avaliação

das políticas. Há ainda a crença “na ideia de que decisões e resultados se situam

em momentos e etapas marcadamente distintas em um ciclo de produção de

políticas públicas que flui linearmente” (PIRES, 2010). Ignoram-se as assimetrias

de informações envolvidas.

Ainda sob o efeito deste ideário racional, há a tendência de detalhamento

excessivo dos procedimentos em regras, com a redução da discricionaridade da

própria gestão. Valorizam-se interpretações não sistêmicas dos textos normativos e

das atribuições formais dos órgãos e cargos. Subjacente a estas práticas está a

concepção de que bastaria aos componentes do sistema cumprirem seus papéis

específicos para trazerem sucesso ao funcionamento da máquina estatal como um

todo. Conforme Schneider:

12

Embora as avaliações tenham se tornado importantes na administração pública, sua contribuição para melhorar a formulação de políticas continua sendo dificultada, por um lado por que os deliberadores acham estas avaliações irrelevantes, por outro lado, carecem de informações que dificilmente provêm destes estudos. Isto se dá porque o esquema conceitual que orienta a avaliação não tem dado atenção suficiente aos sistemas de tomada de decisão a que devem servir. (SCHNEIDER, 2006).

A partir do século XX, as práticas de organização dos governos passam

pelas ideias de Max Weber, que deixa como legado os benefícios e riscos dos tipos

ideais burocráticos. Posteriormente são influenciadas pelas inovações do pós-

guerra, sobretudo com a associação de planos, programas e orçamentos, que

buscavam racionalizar os meios para o cumprimento dos planos do governo,

aumentando as possibilidades de avaliações e diagnósticos para a correção de

rumos. Essa racionalidade, potencializada pelo desenvolvimento de modelos

matemáticos e influenciadas pelo sucesso da Pesquisa Operacional como

instrumento de otimização de processos e alocação de recursos durante e após a

segunda guerra mundial. Esse movimento apenas corrobora com a valorização cada

vez mais exacerbada de análises quantitativas, objetivas e de viés econométrico,

enquanto, em nome do bem comum (apropriação do universal), argumentos

subjetivos, políticos e ideológicos são praticamente relegados à condição de

inválidos para a tomada de decisões.

Com o advento do New Public Management (NPM) e a ascensão do

gerencialismo, com suas metas e indicadores de processos e resultados, avaliações

de desempenho associadas a bônus e ônus, e accountability.

As dificuldades experimentadas pelos funcionários públicos, no sentido de obterem avaliações úteis, advêm, pelo menos em parte, do fato de a avaliação, a análise de políticas e outras pesquisas sobre políticas terem tido sua origem em várias disciplinas e pontos de vista diferentes. Essa evolução produziu uma massa confusa de “tipos” de avaliação em vez de um quadro referencial coerente. (SCHNEIDER, 2006).

Os moldes atuais do debate acerca de mecanimos de monitoramento e

avaliação também são resultado das circunstâncias econômicas que levaram à

ascensão do NPM. Pode-se afirmar que é a crise econômica dos anos 80 e 90 que

pôs em xeque o modelo de Estado de bem-estar social e promoveu o

neoliberalismo, ao reduzir as competências do Estado e focar em ajustes fiscais,

desloca o foco das atividades dos governos para a contabilidade, para o controle

13

dos gastos e não para a produção de bem-estar ou a promoção de direitos. É ainda

este movimento econômico que eleva instituições financeiras e agências de

cooperação a financiadores das políticas públicas, que, com suas prerrogativas de

credores, exigiram o desenvolvimento de avaliações centradas na eficiência do

capital (value for money), nas avaliações ex-ante para investimentos, com ênfase na

sustentabilidade econômica e no retorno dos investimentos.

Outro fator que não se pode deixar de lado é que a constituição das

burocracias estatais e acadêmicas e suas capturas pelos detentores de capital

financeiro. Ao advirem das camadas mais ricas da sociedade, estas pessoas mais

facilmente assumem a perspectiva do “contribuinte”, ou seja, do financiador das

políticas que a perspectiva do usuário/beneficiário. No Brasil, sobretudo, há uma alta

correlação entre a faixa de renda e o grau de escolaridade, o que, juntando-se ao

advento dos concursos públicos e dos critérios “meritocráticos” em voga, mantiveram

a ocupação dos melhores cargos do setor público concentradas nas classes mais

abastadas, com grandes prejuízos à democracia. Estas pessoas, em geral, não

conhecem a realidade da maioria dos brasileiros, tampouco das minorias excluídas.

Assim, tornam-se muito mais vulneráveis ao discurso, em geral conservador, dos

seus pares nas instituições financeiras e agências de cooperação que ao pleito

dos marginalizados.

O fenômeno de construção e propagação do ideário técnico-burocrático

ao longo do tempo encontra ainda explicações na sociologia. O comportamento

coletivo de milhares de burocratas, acadêmicos, jornalistas e consultores, dentre

outros que se mantêm em zona de conforto, propicia a repetição dos mesmos

discursos e experiências, a mesma pobreza criativa e falta de capacidade inovadora

para diagnosticar e solucionar os problemas da gestão pública.

Na aquisição de sua concepção de mundo, cada um sempre pertence a um grupo particular, que é o de todos os elementos sociais que compartilham o mesmo modo de pensar e agir. Nós todos somos conformistas de um ou outro tipo, sempre homem-massa ou homem-coletivo”. (GRAMSCI, citado por SEN, 2011, p. 149).

14

Cabe ressaltar que este comportamento não decorre da má fé destas

pessoas, e nem mesmo se dá como fruto de ações conscientemente calculadas.

Chama a atenção como os estudos de Pierre Bourdieu e seus conceitos de campo,

habitus, doxa e trocas simbólicas fazem sentido ao se analisar o comportamento

destes agentes envolvidos no debate do monitoramento, avaliação e controle da

gestão pública no Brasil (SANTOS, 2011).

Os condicionamentos associados a uma classe particular de condições de existência produzem habitus, sistemas de disposições duráveis e transponíveis, estruturas estruturadas predispostas a funcionar como estruturas estruturantes, ou seja, como princípios geradores e organizadores de práticas e de representações que podem ser objetivamente adaptadas ao seu objetivo sem supor a intenção consciente de fins e o domínio expresso das operações necessárias para alcançá-los, objetivamente “reguladas” e “regulares” sem em nada ser o produto da obediência a algumas regras e, sendo tudo isso, coletivamente orquestradas sem ser o produto da ação organizadora de um maestro. (BOURDIEU, 2009, p.87).

Este habitus, na prática e do discurso acerca das atividades de

monitoramento e avaliação, ao se manifestar estruturante, permite apenas que

ideias compatíveis com a estrutura existente sejam reconhecidas e vocalizadas.

Diagnósticos, falhas, soluções e inovações serão sempre compatíveis com esta

estrutura. Por outro lado, os indivíduos não reconhecem esta estrutura, nem

precisam refletir e deliberar para manterem-se nela.

Porque o habitus é uma capacidade infinita de engendrar em toda a liberdade (controlada) produtos – pensamentos, percepções, expressões, ações – que sempre têm como limites as condições historicamente e socialmente situadas de sua produção, a liberdade condicionada e condicional que ele garante está tão distante de uma criação de imprevisível novidade quanto de uma simples reprodução mecânica dos condicionamentos iniciais (BOURDIEU, 2009, p. 91).

E justamente por gerar conforto (recompensações financeiras e

simbólicas por cursos, publicações, consultorias, falas, indicações, influências), o

habitus estimula-os a protegê-lo. No caso em tela, não importa o quão inútil para a

sociedade sejam os produtos das avaliações e controles feitos, o habitus resistirá.

Pela “escolha” sistemática que ele opera entre os lugares, os acontecimentos, as pessoas suscetíveis de ser frequentadas, o habitus tende a se proteger das crises e dos questionamentos críticos garantindo-se um meio ao qual está tão pré-adaptado quanto possível, ou seja, um universo relativamente constante de situações apropriadas para reforçar suas disposições oferecendo o mercado mais favorável aos seus produtos. (BOURDIEU, 2009, p. 100).

15

Uma explicação adicional para o fenômeno de propagação do ideário

técnico-burocrático se dá a partir da do conceito de “sabedoria convencional” [], que

diagnostica a preferência de qualquer grupo por ideias simplesmente aceitáveis,

confortáveis e que se reproduzem, mesmo a partir de ideias vazias e discursos

repetidos, ao passo que inibe ideias originais ou questionadoras do senso comum.

É evidente que, em grande parte, associamos verdade a conveniência – com aquilo que está mais de acordo com o interesse próprio ou com o bem-estar pessoal ou com o que mais promete evitar esforço ou uma perturbação indesejável na vida. Também achamos altamente aceitável aquilo que mais contribui para autoestima.

Como a familiaridade constitui um teste de aceitabilidade tão importante, as idéias aceitáveis têm grande estabilidade. Elas são altamente previsíveis.

De um alto funcionário público espera-se – até certo ponto é-lhe exigido – que exponha sabedoria convencional. Seu caso é, sob muitos aspectos, o mais elementar. Antes de ser nomeado, normalmente ele desperta pouca atenção. Mas ao assumir sua posição, parte-se logo do princípio de que é dotado de profunda visão das coisas. (GALBRAITH, 1987).

5 SUPERANDO O IDEÁRIO TÉCNICO-BUROCRÁTICO

A superação do ideário técnico-burocrático arraigado no modus operandi

das instituições tanto responsáveis pela teoria quanto prática de avaliação e

monitoramento de políticas públicas, demanda uma ampla revisão dos pressupostos

comumente adotados, passa pela ressignificação de conceitos e alteração dos

protagonistas, pela auto-avaliação de sua utilidade para os deliberadores da esfera

pública dentro e fora dos governos e atenção às parcelas mais carentes da sociedade.

Isto requer mudança metodológica, instrumental e cultural, sempre custosas às

organizações e indivíduos que as puxam. Com base nesta percepção, seguem abaixo

os fatores tidos como fundamentais para essa superação:

a) Conhecer o conteúdo da política, inclusive suas dimensões políticas

históricas e sociológicas – É necessário conhecer bem o objeto que se

deseja avaliar, acompanhar, controlar. É a partir deste conhecimento

mais detido, voltado às especificidades, do jogo de interesses por trás

das decisões em questão que será possível pensar e estruturar alguma

metodologia de avaliação.

16

Ora, as políticas públicas não surgem do nada, emergem de uma

conturbada formação de agenda política deflagrada a partir de problemas ou fatos

sociais relevantes. Possuem uma história, possuem grupos de interesse, conflitos

políticos, aspectos institucionais não revelados em normas e procedimentos. Enfim,

acredita-se que é a partir do conhecimento destes aspectos que se podem aumentar

as chances de tornar as atividades de monitoramento e avaliação úteis à tomada de

decisões na esfera pública.

É essencial que aqueles que conduzem avaliações e outros tipos de pesquisa relativas a políticas compreendam a situação política na qual se conduz o estudo e direcionam sua atenção para aqueles aspectos particulares da política e respectivos impactos que podem aperfeiçoar políticas públicas (SCHNEIDER, 2006).

Este conhecimento dos aspectos humanos das políticas, aliados ao

desejo por parte dos avaliadores e monitores de intervirem no sentido de melhorar

os produtos e serviços do Estado à população devem vir acompanhados de atenção

à maneira de colher informações, de interpretar e apresentar resultados. É

necessário sensibilidade para com todas as dimensões envolvidas, de modo a

maximizar a absorção positiva das realimentações.

ao integrar e ampliar o conteúdo político da pesquisa avaliativa e da tomada de decisão, ele faz o avaliador de políticas dar-se conta de que a capacidade de argumentar, explicar, orientar e defender é tão indispensável quanto o próprio conhecimento técnico, principalmente nas situações em que aquilo que possa ser considerado ótimo é inatingível, ou mesmo desconhecido (CRUZ JÚNIOR, 2006).

Ao analisar SCHNEIDER (2006), que corrobora com o rompimento da

visão estritamente tecnicista dos mecanismos de formulação e análise de políticas,

CRUZ JÚNIOR (2006) afirma:

O que Schneider permite vislumbrar, com base nessa visão, é que, num sistema social multicêntrico e num regime verdadeiramente pluralista, a avaliação de políticas não deve limitar-se ao domínio discricionário do agente técnico. Ou seja, não deve ocorrer dissociada da ação de outros atores políticos, nem das expectativas do público em geral. Em outras palavras, a partir da aceitação da crítica aos chamados tipos tradicionais de avaliação, o leitor acaba por perguntar-se:

Por que não aceitar e praticar o processo de formulação e análise de políticas públicas como um verdadeiro processo de “deliberação pública”?

Por que insistir na prática de um tipo de pesquisa avaliativa que procura levantar apenas informações quantificáveis?

Por que desconsiderar a natureza institucional e política da avaliação, ou, em suma, por que não trabalhar a avaliação de políticas públicas com base numa perspectiva política?

17

Se for para tornar as avaliações em mecanismos de aprendizagem

organizacional de fato, e usá-las para melhorar as decisões e processos dos

governos e instituições públicas, há que se investir nas competências que os

avaliadores e demandantes das avaliações devem possuir para tal. Mudanças

institucionais são extremamente complexas e exigem uma série de cuidados para

que de fato ocorram na direção desejada.

Por essa razão, nenhum modelo de avaliação de políticas públicas,

prescritivo ou descritivo, deverá ser considerado completo se não

contemplar estratégias de mudança político-institucional. Obviamente, não

se deve esperar que essas estratégias sejam capazes, por si sós, de

produzir mudança política propriamente dita. Mas é preciso considerá-las

importantes ao ponto de aceitar-se que as ignorar, como ignorar o conceito

de viabilidade política, significa despir o processo avaliativo de qualquer

conteúdo de significado político-institucional. (CRUZ JÚNIOR, 2006).

Compreender os mecanismos sociológicos que reforçam estruturas e

práticas inócuas na administração pública pode ajudar a estabelecer estratégias

para as mudanças político-institucionais acima citadas. Neste aspecto ressalta-se a

importância, muitas vezes negligenciada, da gestão de pessoas nas repartições

públicas, pois o simples confrontamento de servidores com carreiras, gerações,

experiências pregressas e formações profissionais distintas pode contribuir para

mudanças nos habitus ou na aceitabilidade da sabedoria convencional,

possivelmente com ganhos na capacidade de reflexão e inovação para melhoria dos

serviços prestados.

Da análise da proposta de Schneider depreende-se que um modelo de

avaliação de políticas públicas só fará sentido se, efetivamente, for capaz

de permitir a melhoria da decisão política. Um modelo útil, que realmente

contribua para a melhoria da decisão política, contemplará,

obrigatoriamente, como propõe a autora, as idéias, as ideologias e os

argumentos e contra-argumentos que consubstanciam o debate e a

deliberação política

Os caminhos possíveis? Schneider concebe uma proposta, sensata e

criteriosa, que convida à reflexão sobre a superação da miopia conceitual e

do reducionismo tecnicista atualmente em vigor, que são excessivos e

socialmente diruptivos” (CRUZ JÚNIOR, 2006).

18

b) Assumir a parcialidade dos métodos e promovendo a pluralidade de

perspectivas – Outro ponto central para a superação do ideário técnico-

burocrático é o entendimento de que toda forma porta conteúdo[], de

que não há metodologia neutra, não há perspectiva imparcial. O Estado

é essencialmente uma arena de disputa por recursos materiais e

simbólicos e, neste universo, qualquer nível de discricionaridade, a qual

está sempre presente, defende uma perspectiva, uma visão de mundo,

uma ideologia em detrimento de outra. A busca incessante por

neutralidade, por uma perspectiva imparcial e um discurso universal,

técnico, é, por si, ideológica, e se contrapõe à pluralidade e ao

reconhecimento de que há sempre perspectivas distintas que ao serem

consideradas influenciariam nas formas, nos processos e valores

praticados pela burocracia.

Ideologia pode designar qualquer coisa, desde uma atitude contemplativa que desconhece sua dependência em relação à realidade social, até um conjunto de crenças voltado para a ação; desde o meio essencial em que os indivíduos vivenciam suas relações com uma estrutura social até ideias falsas que legitimam um poder político dominante. Ela parece surgir exatamente quando tentamos evitá-la e deixa de aparecer onde claramente se esperaria que existisse.

Quando um processo é denunciado como “ideológico por excelência”, pode-se ter certeza de que seu inverso é não menos ideológico. (ZIZEK, S. (1996), p. 9).

Há que se questionar o conforto em que parte dos consultores, burocratas

e até agentes políticos pertencentes ao mesmo habitus, portadores da mesma

sabedoria convencional e do mesmo ideário técnico-burocrático mantêm-se

enquanto vultosos recursos públicos são aplicados em instrumentos avaliativos sem

a requerida contrapartida às decisões da esfera pública.

Estamos dentro do aspecto ideológico propriamente dito no momento em que esse conteúdo - “verdadeiro” ou “falso”(se verdadeiro tanto melhor para o efeito ideológico) – é funcional com respeito a alguma relação de dominação social (“poder”, “exploração”) de maneira intrinsecamente não transparente: para ser eficaz, a lógica de legitimação da relação de dominação tem que permanecer oculta. Em outras palavras, o ponto de partida da crítica da ideologia tem que ser o pleno reconhecimento do fato de que é muito fácil mentir sob o disfarce da verdade. (ZIZEK, S. (1996), p. 13).

19

Ademais, é importante ter em mente que a busca por soluções ideais,

seja do ponto de vista jurídico, institucional, ou metodológico, pode inibir soluções

parciais que poderiam amenizar problemas urgentes. A busca da imparcialidade e

da consideração de todos os pressupostos metodológico pode ser demasiado

custosa. Avaliações parciais, locais e menos consistentes podem resultar em

melhores decisões que avaliações perfeitas, a depender de como, quando e a quem

são apresentadas. Trata-se aqui de questionar as influências do institucionalismo

tradicional, conforme alertado por Amartya Sen.

É claro que existe um contraste radical entre uma concepção de justiça

focada em arranjos e uma concepção focada em realizações: esta

necessita, por exemplo, concentrar-se no comportamento real das

pessoas, em vez de supor que todas sigam o comportamento ideal. (SEN,

2011, p. 37).

[...] podemos razoavelmente buscar por comparações, e não pelo objetivo

utópico da transcendência. A ampliação comparativa faz parte do

persistente interesse no trabalho inovador na epistemologia, ética e

política, e produziu um grande número de recompensas na história

intelectual do mundo. O “nirvana” da total independência de características

pessoais não é a única questão na qual temos razão para nos interessar.

(SEN, 2011, p. 202).

No caso das metodologias de avaliação, monitoramento e controle de

políticas, cabe reforçar em seus aspectos dialógicos, no uso irrestrito do

contraditório, na abertura de espaço para que novas perspectivas se manifestem.

Na verdade a autora remete o leitor à constatação de que o debate político

e o embate de ideias (ou de ideologias) são inerentes ao processo

democrático de formulação e avaliação de políticas públicas, e exatamente

por isso, regimes verdadeiramente democráticos podem ser corretamente

vistos como sistemas que exercem o poder por meio do debate e da

intermediação de conflitos políticos” (CRUZ JÚNIOR, 2006).

A abertura para novas perspectivas contribui também para considerar os

interesses dos beneficiários das políticas, ao invés de restringir-se à posição dos

financiadores. O que é relevante para indivíduos que desejam ter seus direitos

concretizados é diferente do que importa para os que desejam a prestação de

contas pela aplicação de seus recursos (financiadores externos e contribuintes), e

não é democrático ater-se a apenas uma das perspectivas.

20

c) Superar a visão estritamente racional universalizante, incorporando

aspectos individualizados, qualitativos e subjetivos – Uma metodologia

de avaliação adequada à produção de tijolos dificilmente atenderá à

produção de discriminação. Se em algumas circunstâncias são as

informações contábeis, ou o acompanhamento de metas físico-

financeiras que produzirão decisões adequadas, em inúmeras outras

situações as informações importantes à tomada de decisão não são

comportadas em planilhas, quadros ou diagramas. É importante

conhecer os objetos sob análise para deliberar acerca de quais

técnicas são mais apropriadas, desde séries temporais a relatos não

estruturados, de gráficos e estatísticas a entrevistas e debates, de

diagramas de Gantt e Ishikawa a observações comportamentais. O

importante é não se submeter à ditadura da objetividade, do preciso,

quantitativo. PIRES et al, (2010) apontam, com base em estudos de

casos, como “a aplicação de métodos e técnicas qualitativas de

avaliação podem gerar compreensões mais profundas sobre o

funcionamento de uma política, bem como conhecimentos e

percepções que podem ser úteis para o seu aprimoramentoe para a

disseminação de lições. Para compreender as razões do êxito ou

fracasso de políticas e ações governamentais (e seus mecanismos e

processos causadores), o levantamento e análise dos aspectos

contextuais, simbólico-valorativos e institucionais apresentam-se como

relevante e produtivo exercício de reflexão sobre a organização e

atuação do Estado para a solução de demandas coletivas.”. Ademais,

não somente as técnicas em si, mas o uso errôneo delas é causa de

uma série de conclusões equivocadas. Técnicas comprovadas

cientificamente dão à avaliação e ao monitoramento um caráter formal

que aparentemente legitima os resultados. Porém, mesmo técnicas

longamente testadas não podem ser admitidas como um padrão para

todos os casos. É recorrente a insistência em aplicar técnicas

genéricas, impedindo a formulação de estratégias adequadas em

consonância com o arcabouço político e institucional brasileiro, e com

as políticas públicas envolvidas.

21

d) Compreender aspectos teleológicos das avaliações e das intervenções

estatais que se pretende avaliar – Isto corresponde à compreensão da

finalidade da intervenção (programas e políticas), bem como das

avaliações. Deve-se questionar o que se deseja a partir de tais

avaliações, algumas opções são: evitar a má aplicação dos recursos;

melhorar a alocação de recursos; cobrar o alcance de metas aos

executores; conhecer o panorama das execuções; prestar contas aos

órgãos de controle; comunicar à sociedade como andam as ações do

Governo; elaborar cenários para subsidiar as políticas econômicas;

aumentar ou reduzir o espaço de discricionariedade burocrática;

aprimorar a carteira de investimentos estratégicos; articular e

coordenar a execução de políticas multissetoriais ou transversais;

produzir análises de políticas mais ou menos teóricas, que ajudem

mais ou menos no aprimoramento das ações do governo; cumprir

determinações legais de maneira a simplesmente não atrapalhar

órgãos executores com o excesso de burocracias, ou; potencializar as

entregas de produtos e serviços públicos à sociedade. Enfim, são

muitas as possibilidades, e cada arranjo político, cada contexto local e

circunstâncias históricas tenderá a se enquadrar dando maior peso a

esta ou aquela finalidade. Observemos que o é o conhecimento

teleológico do problema ou fenômeno a ser analisado que deve o

desenho dos instrumentos de gestão.

Por fim, a melhor medida de sucesso para a produção de informações de

realimentação acerca de políticas públicas é sua utilidade na prática das decisões na

esfera pública.

22

6 EXEMPLOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL

a) O Caso da Avaliação do Bolsa Família

O programa Bolsa Família sem dúvida tem sido uma das mais

controversas iniciativas governamentais por sua escala, o público que alcança e

dúvidas quanto à capacidade do Estado garantir a aplicação isonômica dos criterios

estabelecidos no programa. Além disso, no cerne de toda a discussão está o fato de

ser uma ação administrativa de um governo ideologicamente de esquerda que

entende que o Estado é responsável e determinante para a consecução do êxito de

políticas sociais em contraponto ao governo caracteristicamente neoliberal que

entendia que as organizações não governamentais ou provadas eram mais legítimas

e capazes de executá-lo.

Tal polêmica soaria estranha até mesmo para o país berço do

capitalismo, a Inglaterra, que já no século 16 aprovou a Lei Speenhamland, que

garantia a todos um mínimo de subsistência independente de ter contribuído com

impostos para a sociedade. A lei estabelecia o valor com base no preço do pão e no

número de filhos de cada família. Muitos países ainda hoje subsidiam o pão (Egito)

ou trigo (o Brasil até recentemente). Podemos dizer que esta Lei foi precursora de

iniciativas de proporcionar bem-estar social pelo Estado. O fato é que havia uma

preocupação com as questões sociais gravíssimas geradas por uma industrialização

incipiente, que produziu muita pobreza em volta das cidades.

A avaliação do Bolsa Família não seguiu o ideário técnico-burocrático

como descrevemos neste trabalho, embora tenha usado modelo de quadro lógico

para uma primeira aproximação. Ao tempo da avaliação já havia um diagnóstico

consolidado das condições socioeconômico dos brasileiros que viviam em condições

fragilizadas de renda, pobreza e miséria. Por causa desse conhecimento prévio, não

houve uma escolha aleatória dos participantes do programa, pois a seleção dos

beneficiários inicia a partir de diagnósticos sociais remonta a geografia da Fome

(CASTRO, 1946). Naturalmente o semiárido nordestino se tornou prioridade para o

governo federal seguido do resto do país. Para que houvesse uma forma

comparável de beneficiários e não beneficiários, foi preciso usar um modelo

proagado pelo Banco Munidial, denominado “propensity score matching” que permite

identificar grupos comparáveis a partir de suas diferenças.

23

A avaliação inova porque foca a atenção do avaliador para a situação real

ao tentar emitir um juízo sobre as condições alimentares, escolaridade, indicadores

de saúde e cobertura vacinal como fatores explicativos da probreza dessa grande

parte da sociedade brasileira.

b) Salas de Situação do Plano de Aceleração do Crescimento (PAC)

Embora o monitoramento e gestão do PAC apresentem traços fortes do

que caracterizamos acima como gerencialismo, há um caráter inovador nas Salas de

Situação que rompe com alguns dos eixos do ideário técnico-burocrático.

Primeiramente porque as salas não seguem estritamente um receituário de

monitoramento, foram pensadas a partir do conhecimento da carteira de

investimentos e construídas dinamicamente com maior apego à consecução das

obras que aos métodos empregados. Em segundo lugar, por estimularem a

interação entre os atores relevantes às obras, propiciando o diálogo, a negociação, a

verbalização de entraves, perspectivas e propostas de soluções. Neste ambiente

valoriza-se o conhecimento específico de cada empreendimento, suas nuances

particulares, seus entraves técnicos, políticos e institucionais. Os responsáveis pela

retirada dos gargalos às obras e os gestores do PAC dificilmente podem abster-se

de se posicionar, as planilhas e números compõem apenas uma faceta do objeto

avaliado. Como resultado, as salas de situação têm produzido informações úteis e

necessárias à tomada de decisão. Segundo Janine, que analisou a gestão e

monitoramento do PAC a partir dos conceitos de campo e habitus de Bourdieu, as

salas de situação configuram

uma rede permeada por relações de poder que limitam ou expandem as possibilidades de ação e exercem influência significativa sobre os componentes avaliativos de seu funcionamento como questões de institucionalização, comunicação, cooperação, efetividade e sustentabilidade. (MELLO, 2009).

Mesmo com indicativos de casos de sucesso associados à superação

parcial da visão técnico-burocrática, não é possível, por analogia, disseminar as

metodologias de monitoramento, avaliação e controle desenvolvidas. A adequação

das formas dá-se pelo fato de seus desenhos advirem do conhecimento do conteúdo

histórico, político e institucional das políticas às quais se aplicam, envolvendo os

embates políticos na sua formulação.

24

Deve-se deixar estabelecido que toda investigação tem seu método determinado e constrói uma ciência determinada, e que o método desenvolveu-se e foi elaborado conjuntamente com o desenvolvimento e a elaboração daquela determinada investigação e ciência, formando com ela um todo único. Acreditar que se pode fazer progredir uma investigação científica aplicando-lhe um método tipo, escolhido porque deu bons resultados em outra investigação ao qual estava relacionado, é um equívoco estranho que nada tem em comum com a ciência. (Antônio Gramsci) (SALES, 2003).

Mostra-se que é possível trazer perspectivas diferentes para o centro das

deliberações, capacidade de inovar o apego excessivo a receituários e com a

incorporação de dimensões que não estão presentes no ideário técnico-burocrático.

7 CONCLUSÃO

Uma vez percebida a limitação do debate acerca das práticas de

monitoramento, avaliação e controle ao ideário técnico-burocrático, e percebe-se

que estas práticas não estão suportando adequadamente as decisões da esfera

pública, a despeito dos crescentes investimentos realizados, é possível tomar alguns

caminhos no sentido de superação destes entraves à gestão pública:

Investir no conhecimento do conteúdo da política que se deseja avaliar,

inclusive suas dimensões políticas históricas e sociológicas.

Este conhecimento local e customizado permitirá medidas para a

mudança dos habitus e da sabedoria convencional, bem como

promoção das práticas de cooperação, confiança e convencimento

perante os deliberadores;

Assumir a parcialidade dos métodos e promover a pluralidade de

perspectivas, aspectos ideológicos estão sempre presentes e não há

porque demonizá-los, esta postura, aliás, é também ideológica;

Superar a visão estritamente racional universalizante é outra medida

importante. Isto implica abrir espaço nos métodos e instrumentos para

incorporar aspectos individualizados, qualitativos e subjetivos das

políticas;

25

Por fim, devem-se compreender aspectos teleológicos das avaliações e

das intervenções estatais que se pretende avaliar, pois é a partir daí

que é a escolha da metodologia pode se dar mais apropriadamente.

Com base nos exemplos citados e experiências na Administração Pública,

vê-se um início de superação da visão técnico-burocrática, o que tem ampliado a

utilidade do monitoramento, avaliação e controle na gestão pública, e, assim,

contribuído para potencializar as intervenções do Estado, aproximando-o do alcance

de seus objetivos fundamentais.

26

8 REFERÊNCIAS

ALBERTOS, P.; MAREELS, I. (2010), Feedback and Control for Everyone, Springer-Verlag Berlin Heildeberg.

ALES, I. C. (2003), Os desafios da gestão democrática da sociedade (em diálogo com Gramsci), Recife: UFPE.

ASTRÖM, K.; MURRAY, R. (2008), Feedback systems: an introduction for scientists and engineers, Princeton University Press, 2008.

BANCO MUNDIAL. (2004), Monitorização e avaliação, algumas ferramentas, métodos e abordagens, Washington.

BOURDIEU, P. (2009), O senso prático.Petrópolis (Vozes).

CASTRO, J. (1946), Geografia da fome – o dilema brasileiro. Rio de Janeiro: O cruzeiro.

CRUZ JÚNIOR, J. B. (2006), Avaliação política das políticas públicas. Comentário, Coletânea Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise.Brasília: UnB.

FERREIRA, H. et al. (2007), Como elaborar modelo lógico. Nota Técnica, Ipea, Brasília.

FEY, W. R.; POWERS, W. T. (1993),The dispute over control theory. The Editorial Board of the Control Systems Group, CSG conference in Durango.

GAETANI, F. (2003), O recorrente apelo das reformas gerenciais: uma breve comparação. Revista do Serviço Público. Fundação Escola Nacional de Administração Pública, n. 4, Brasília.

GALBRAITH, J. K. (1987), A sociedade afluente. Ed. Pioneira.

MATUS, C. (1996), Adeus, Senhor Presidente. Governantes governados. São Paulo: Fundap.

MELLO, J., (2009), Programa de aceleração do crescimento: redes de monitoramento e gestão. Respvblica, l. 8, n. 1, ANESP, Brasília, 2009.

OGATA, K. (2009), Modern Control Engineering (5th Edition), 5. ed. New York: Prentice Hall.

PIRES R. et al., (2010), Métodos qualitativos métodos qualitativos de avaliação e suas contribuições para o aprimoramento de políticas pública. Brasil em Desenvolvimento : Estado, planejamento e políticas públicas / Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. Parte V, Brasília.

27

PIRES, R. R. C.; CARDOSO JR., J. C. (2011), Dilemas entre Controle e Autonomia de gestão: alternativas e possibilidades de superação. Cap. 13, Gestão Pública e desenvolvimento: desafios e perspectivas, Ipea, Brasília.

SALES, I. C. (2003), Os desafios da gestão democrática da sociedade (em diálogo com Gramsci). Recife: UFPE.

SANTOS, B. de S. (1988), Um discurso sobre as ciências na transição para uma ciência pós-moderna. Estudos avançados. São Paulo: Fapesp.

SANTOS, E. A. V. (2011), O confronto entre o planejamento governamental e o PPA. A reinvenção do planejamento governamental no Brasil. Diálogos para o desenvolvimento, Vol.4, Ipea, Brasília.

SCHNEIDER, A. L. (2006), Pesquisa avaliativa e melhoria da decisão política: evolução histórica e guia prático. Capítulo 9 da coletânea Políticas públicas e desenvolvimento: bases epistemológicas e modelos de análise. Brasília: UnB.

SEN, A. (2011), A ideia de justiça. São Paulo: Companhia das Letras, 2011.

VAITSMAN, J.; PAES-SOUSA, R. (2011), Avaliação de programas e profissionalização da gestão pública. Revista Brasileira de Monitoramento e Avaliação. Brasília, n. 1.

VAITSMAN, J. (1994), Hierarquia de gênero e iniquidade em saúde, PHYSIS - Revista de Saúde Coletiva, Vol. 4, Número 1.

ZIZEK, S. (1996), Um mapa da ideologia, introdução. Rio de Janeiro: Contraponto.

28

___________________________________________________________________

AUTORIA

Elton Bernardo Bandeira de Melo – Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, em cessão à Casa Civil do Governo do Distrito Federal.

Endereço eletrônico: elton.bandeira@gmail.com Roberto Wagner Silva Rodrigues – Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, em cessão ao Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome.

Endereço eletrônico: robewagner@gmail.com