III Congresso Consad de Gestão Pública

MONITORAMENTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

INTERFEDERATIVAS: O CASO DO PROGRAMA

POUPANÇA JOVEM

Alan Albuquerque Ribeiro Correia

Painel 39/152 Monitoramento e avaliação de políticas públicas por uma OSCIP

MONITORAMENTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS INTERFEDERATIVAS: O CASO DO

PROGRAMA POUPANÇA JOVEM

Alan Albuquerque Ribeiro Correia

RESUMO O Programa Poupança Jovem é um projeto estruturador do Governo do Estado de Minas Gerais. Bem como os programas Promedio, Minas Olímpica, Plug Minas e Programa de Educação Profissional (PEP), o Poupança Jovem é parte da área de resultados “Protagonismo Juvenil”, prevista no Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI). O Programa está vinculado à Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social de Minas Gerais (SEDESE). A gerência responsabilizada por sua implementação possui vinculação direta com o gabinete do Secretário de Estado de Desenvolvimento Social. Seus objetivos principais são reduzir a evasão escolar dos alunos de Ensino Médio e aumentar o sucesso escolar, além de fomentar a inserção no mercado de trabalho e a geração de renda. Para tanto, o programa se vale de ações como atividades extracurriculares e o pagamento de uma conta poupança no valor de R$3.000,00 no final do Ensino Médio. Atualmente, o Poupança Jovem está implantado em oito municípios de Minas Gerais, sendo quatro na Região Metropolitana de Belo Horizonte (Sabará, Esmeraldas, Ribeirão das Neves, Ibirité), um no Norte de Minas (Montes Claros), um no Vale do Mucuri (Teófilo Otoni) e um na Zona da Mata mineira (Juiz de Fora). Tais municípios foram selecionados por apresentarem altas taxas de evasão escolar, combinadas com violência e com baixo Índice de Desenvolvimento Humano (IDH). Depois de três anos de implementação, havia 45.052 jovens beneficiários. Após dois anos de execução por Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIPs), o programa passou por um processo de municipalização no final de 2008. Essa decisão do Governo do Estado de Minas Gerais se justifica pela tentativa de aproximar a implementação do Poupança Jovem com a lógica prevista na Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), que prevê a descentralização da gestão da política. Além disso, esperava-se aproximar o gerenciamento do programa com os cidadãos diretamente beneficiados por ele, de modo a fomentar o controle e a participação política. Nessa nova lógica, o Estado firmaria convênios com os municípios, repassando recursos a serem utilizados localmente na execução do plano de trabalho referente ao Poupança Jovem. Os ajustes para viabilização da gestão descentralizada aconteceram nos primeiros meses do ano de 2009, em sete municípios mineiros: Ribeirão das Neves, Esmeraldas, Ibirité, Sabará, Teófilo Otoni, Montes Claros e Juiz de Fora. No final de 2009 e início de 2010, municipalizou-se a implementação em Governador Valadares (LOPES, 2009). Nesse contexto, é iniciado um novo processo de monitoramento do programa. Afinal, passam a ser observados os desempenhos de outros entes federativos na execução de um programa planejado e financiado pelo Governo do Estado. Este artigo apresenta um estudo de caso, em que é descrita a atuação da OSCIP Centro Mineiro de Alianças Intersetoriais (CeMAIS) no monitoramento do programa. O Governo do Estado

firmou convênio com a OSCIP no final de 2008. Foi organizada, então, uma estrutura de acompanhamento sistemático, com técnicos observando localmente a execução do programa e registrando esse monitoramento em relatórios periódicos. Para além disso, a equipe da OSCIP reporta-se diretamente e imediatamente à coordenação estadual do Poupança Jovem quando são identificadas situações que se configuram como desvios. Outras frentes de trabalho também ficam à cargo da OSCIP no desenho institucional do programa, como a capacitação das equipes e o suporte ao Estado na gestão de atividades pontuais, previstas no plano de trabalho que compõe o convênio. Tendo em vista esse processo, o objetivo deste artigo é refletir sobre a maneira como as atividades de monitoramento foram organizadas, contextualizando-as e realizando uma análise parcial dos resultados deste trabalho. Após uma breve revisão teórica sobre os temas avaliação e monitoramento de projetos sociais, será descrita a maneira como a OSCIP se organiza funcionalmente com o objetivo de munir o Governo do Estado de Minas Gerais de informações qualificadas sobre a implementação do programa. Observar-se-á, ainda, de que maneira as informações levantadas pelo monitoramento são recebidas pela gerência estadual do programa; que medidas corretivas já foram tomadas a partir das indicações feitas pela OSCIP, responsável pelo monitoramento. Tais reflexões justificam-se como sendo válidas devido ao caráter inovador da maneira como o programa se estrutura institucionalmente: estão envolvidos no processo de implementação atores diversos, como o governo estadual (com ação constante de, pelo menos, duas secretarias), as prefeituras municipais, entidades co-gestoras parceiras dos municípios e iniciativa privada (responsável pela prestação de diversos serviços estratégicos para o programa). Existem, ainda, as comissões municipais, formadas por representantes de organizações diretamente envolvidas com o processo de implementação (conselhos municipais de políticas públicas e escolas, dentre outros) e que possuem poder de intervenção sobre algumas ações do programa, especialmente no que se refere à adesão e exclusão de jovens. Essa diversidade de atores justificaria a realização do processo sistemático e estruturado de monitoramente. Este artigo procura, então, observar a estruturação desse trabalho e apontar alguns de seus resultados parciais. As principais conclusões do trabalho dão conta, de fato, da relevância do processo de monitoramento em políticas públicas inter-federativas e ressaltam a abertura e o aprendizado que o poder público tem demonstrado na implementação dessa política, em específico.

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO........................................................................................................... 04

O PROGRAMA POUPANÇA JOVEM........................................................................ 05

A MUNICIPALIZAÇÃO NA GESTÃO DO PROGRAMA POUPANÇA JOVEM.......... 08

A ATUAÇÃO DO CEMAIS.......................................................................................... 11

O MONITORAMENTO DE PROJETOS SOCIAIS..................................................... 13

O MONITORAMENTO DO PROGRAMA POUPANÇA JOVEM................................ 17

ATUAÇÃO EM 2010.................................................................................................. 20

CONSIDERAÇÕES FINAIS....................................................................................... 22

REFERÊNCIAS.......................................................................................................... 23

4

INTRODUÇÃO

No modelo de análise de políticas públicas que as entendem como um

ciclo deliberativo, destacam-se os procedimentos de monitoramento, que orientam

os ajustes durante a implementação e compõem a avaliação da política. Tendo em

vista as tendências do estabelecimento de práticas intersetoriais, de gestão em rede

e de descentralização das políticas, a realização do monitoramento ganha nova

importância. Afinal, faz-se necessário acompanhar sistematicamente um novo e

amplo conjunto de atores que passam a participar das ações de implementação.

Este artigo apresenta o processo de monitoramento do Programa

Poupança Jovem, iniciativa do Governo do Estado de Minas Gerais que possui, em

seu desenho institucional, a participação de diferentes entes federativos, além de

execução realizada em parceria com organizações do terceiro setor e da iniciativa

privada. O acompanhamento sistemático dessa política foi realizado no ano de 2009,

quando a implementação do Programa passou a ser realizada de maneira

descentralizada, em co-gestão com os municípios mineiros beneficiados pelo

Poupança Jovem.

5

O PROGRAMA POUPANÇA JOVEM

O Programa Poupança Jovem é um dos projetos estruturadores1 do

Governo do Estado de Minas Gerais. Juntamente com os programas Minas

Olímpica, Plug Minas, Promedio e Programa de Educação Profissional, o Poupança

Jovem compõe a área de resultados “Protagonismo Juvenil”, prevista no Plano

Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI)2. O Programa vincula-se à Secretaria

de Estado de Desenvolvimento Social de Minas Gerais (SEDESE). A gerência

responsável por sua implementação reporta-se diretamente ao gabinete do

Secretário de Estado da pasta.

Iniciado em 2007, o programa tem como objetivo geral “conceder aos

jovens a oportunidade de desenvolvimento pessoal e social, visando a permanência

na escola, o sucesso escolar, a inserção no mercado de trabalho e a geração de

renda” (descrição feita no sítio eletrônico do programa Poupança Jovem). Como

objetivos específicos, elencam-se:

� aumentar a taxa de conclusão do Ensino Médio;

� propiciar conhecimentos e habilidades gerais e específicas para a

inserção no mercado de trabalho;

� desenvolver competências e habilidades gerais e valores como o

protagonismo juvenil, a responsabilidade social e o cooperativismo.

Tais objetivos justificam-se pela necessidade de rompimento do ciclo de

pobreza, entendida como possível de ser realizada a partir de políticas sociais que

vão além do assistencialismo. Com o Programa Poupança Jovem, busca-se

implementar uma política social emancipatória, que muna os jovens dos insumos

necessários para gerar renda. Os esforços do programa concentram-se em

municípios que apresentam índices mais significativos de vulnerabilidade social,

principalmente entre a população jovem. 1 Os projetos estruturadores são aqueles que representam os “melhores esforços do Governo, e que são monitorados intensivamente por equipe de especialistas em gestão de projetos” (GUIMARÃES et. CAMPOS, s/d, p. 1). Os projetos estruturadores compõem a carteira de iniciativas acompanhadas pelo GERAES, escritório de projetos vinculado à Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão de Minas Gerais (SEPLAG). Atualmente, são 57 projetos. Em 2008, eles representaram 11,5% da despesa orçamentária do estado. 2 O PMDI, previsto no artigo XX da Constituição Estadual, é o documento que orienta os direcionamentos estratégicos da atuação do Governo do Estado de Minas Gerais. O Plano define áreas de resultados, que são revisadas periodicamente e indicam em que sentido devem ser concentrados esforços e recursos.

6

O Poupança Jovem está presente em oito municípios mineiros, sendo

quatro da Região Metropolitana de Belo Horizonte (Sabará, Esmeraldas, Ribeirão

das Neves e Ibirité), um do Norte de Minas (Montes Claros), um da Zona da Mata

(Juiz de Fora), um do Vale do Mucuri (Teófilo Otoni) e um do Vale do Rio Doce

(Governador Valadares). Para a definição desses municípios, priorizaram-se aqueles

com mais de 100 mil habitantes, gestão básica ou plena de acordo com a Norma

Operacional do Sistema Único de Assistência Social, e instituições credenciadas que

compõem a Rede Mineira de Formação Profissional Técnica de Nível Médio do

Programa de Educação Profissional (PEP). Ribeirão das Neves foi o primeiro

município a ser contemplado pelo Poupança Jovem, em 2007 e, no ano seguinte,

foram agregados os municípios de Ibirité, Esmeraldas e Governador Valadares. Por

fim, em 2009, passaram a ser beneficiados Sabará, Teófilo Otoni, Montes Claros e

Juiz de Fora.

Para alcançar o objetivo de reduzir a evasão escolar, o Programa

Poupança Jovem conta com iniciativas que podem ser divididas em dois grupos de

atuação. O primeiro deles é a abertura de uma conta poupança na qual são

depositados mil reais a cada ano do Ensino Médio, concluído pelo estudante. Com

isso, ao final do curso, existe a possibilidade de serem sacados R$3.000,00. Como

incentivo, o beneficiário tem a possibilidade de sacar R$100,00 ao final dos dois

primeiros anos. Vale ressaltar que não existe corte de renda, visto que qualquer

aluno que ingressa no primeiro ano do Ensino Médio da rede pública tem a

possibilidade de se inscrever voluntariamente no programa3.

O segundo grupo de ações diz respeito à organização de atividades

extracurriculares que concedam aos alunos ativos que não seriam alcançados sem a

intervenção do poder público. Essas atividades são previstas metodologicamente no

programa e distribuem-se de acordo com a série em que o aluno se encontra. Na

primeira série do Ensino Médio, o jovem participa de oficinas de formação pessoal

(“Giro Jovem”: atividade com maior carga horária – total de 96 horas), ações

culturais, esportivas, de lazer e comunitárias. No segundo ano, essas atividades são

mantidas, porém, com carga horária reduzida, para que o jovem tenha a

oportunidade de cursar aulas de Inglês e de Informática. No terceiro ano, o

3 O programa foi instituído pelo decreto 44.476, de 6 de março de 2007, e regulamentado pelo decreto 44.458, de 22 de junho de 2007.

7

beneficiário tem acesso, ainda, a cursos de formação profissional. A participação

nessas atividades e a freqüência escolar, dentre outras exigências, representam

condicionalidades para a manutenção do jovem como aderido ao programa e, dessa

forma, indicam se ele receberá ou não, no final do curso, a bolsa de R$3.000,00.

Como espaço de suporte, cada município possui em sua área central uma “Casa

Jovem”, que funciona como sede administrativa e como espaço de integração para

os jovens. Na Casa Jovem é oferecido acesso a computadores e Internet

gratuitamente aos freqüentadores.

Até o final de 2009, havia 45.052 jovens participantes, distribuídos

conforme o quadro a seguir:

Município 2007 2008 2009

Governador Valadares

1 2.742 5.964

Esmeraldas 5 732 1.490

Ribeirão das Neves 3.454 3.577 10.215

Ibirité - 2.018 3.776

Sabará 1 - 1.355

Juiz de Fora - 1 4.090

Montes Claros - - 4.321

Teófilo Otoni - - 1.371

Total 3.461 9.070 35.521

Fonte: Sítio eletrônico do Programa Poupança Jovem

8

A MUNICIPALIZAÇÃO NA GESTÃO DO PROGRAMA POUPANÇA JOVEM

Nos anos de 2007 e 2008, os dois primeiros em que o Programa

Poupança Jovem foi realizado, sua implementação se deu a partir da celebração de

convênio com Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIPs). Em

2008, a responsável pela execução foi a OSCIP Instituto de Cooperação e Educação

ao Desenvolvimento (INCED). A organização possuía equipes nos quatro municípios

que, até então, eram contemplados pelo programa (Ribeirão das Neves, Governador

Valadares, Ibirité e Esmeraldas). No entanto, ao final do ano de 2008, o Governo do

Estado modificou a maneira de gerir o Poupança Jovem, optando pela gestão

realizada de maneira municipalizada.

A descentralização4 justifica-se pela intenção de aproximar o programa

das diretrizes previstas na Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS), que prevê a

descentralização das políticas de Assistência Social no Brasil. Dessa forma, o

município ganha capacidades fiscais e de decisão sobre o programa. A idéia era

tornar Estado e Município corresponsáveis neste processo, de modo a aproximar a

gestão da política com a comunidade beneficiada, o que garantiria mais eficiência e

legitimidade ao programa. Ressalta-se, ainda, que o fortalecimento das instâncias

municipais faz com que o cidadão possua maior condição de exercer influência e

controle sobre a implementação do programa (FARAH, 1997). Uma outra justificativa

atribuída à municipalização é o fato de o processo representar um estímulo para que

o programa possua continuidade, apesar das mudanças de governo que venham a

acontecer nas esferas municipal e estadual.

Com isso, iniciou-se, então, o processo de firmação de convênios com os

municípios contemplados pelo Poupança Jovem. Encerrou-se o convênio com a

OSCIP INCED em Esmeraldas, Ribeirão das Neves e Ibirité5. No caso dos quatro

novos municípios (Montes Claros, Juiz de Fora, Sabará e Teófilo Otoni), a gestão já

foi iniciada de maneira municipalizada.

4 Entendemos descentralização como a “transferência de autoridade e responsabilidade, no que diz respeito a funções públicas, do governo central para governos locais ou intermediários, para organizações governamentais semi-independentes e/ou para o setor privado” (WORLD BANK, 2002). 5 Devido a questões contratuais, o INCED continuou gerindo o programa em Governador Valadares no ano de 2009.

9

Os convênios firmados previam repasses de recursos aos municípios, que

ficaram responsáveis pela execução e organização do programa. O Estado, no

entanto, manteve-se à frente das diretrizes gerais do programa (pedagógicas e

gerenciais), de suas regulamentações e de algumas ações finalísticas, como a

contratação dos cursos de Inglês, Informática e organização das contas de poupança.

Abaixo, quadro com resumo de atribuições e responsabilidades no

Programa Poupança Jovem a partir de 2009:

Estado/Coordenação Poupança Jovem Município

Elaboração de documento com a Proposta Pedagógica do Programa.

Elaboração, reprodução e distribuição do material institucional do Programa para alunos e educadores (manual com informações sobre o Programa, conceitos, metodologia, regulamento).

Parceria com Municípios – convênio com municípios, capacitação das entidades executoras (formação inicial e continuada na metodologia do Programa, forma de execução, utilização do material para alunos e educadores, etc).

Repasse de recursos para:

- pagamento de lanche dos alunos;

- remuneração de profissionais;

- compra de insumos e material de consumo (materiais e equipamentos para realização das atividades complementares).

Contratação da entidade para gerenciar o banco de dados.

Parceria com Secretaria de Estado de Educação (SEE) – convênio com SEE para repasse de recursos, designação de professor coordenador, assinatura do Termo de Compromisso com escolas, reuniões para esclarecer estratégia, produção de material para orientação.

Fazer a divulgação do Programa no Município, especialmente no período de adesão, início de atividades.

Realizar atividades complementares de acordo com a Proposta Pedagógica, seja direta ou indiretamente, para os alunos que aderiram ao Programa, mediante banco de dados entregue pela entidade gestora do banco de dados.

Disponibilização de espaço físico para realização das atividades complementares e para a formação inicial e continuada dos profissionais.

Realizar a seleção dos profissionais.

Pagamento de profissionais.

Disponibilização de lanches aos alunos.

Disponibilização de insumos e material de consumo.

Disponibilização de local de referência do Programa no Município.

Fazer o registro mensal de freqüência nas atividades complementares no sistema.

10

Parceria com o CeMAIS – convênio com o CeMAIS, treinamento da equipe, produção de material para orientação, produção de instrumentos de monitoramento, reuniões mensais para identificação de problemas e gargalos na implementação (na pactuação do convênio e na execução do mesmo).

Abertura das contas virtuais e pagamento da poupança de R$1.000,00 por ano do Ensino Médio concluído, de acordo com o Regulamento do Programa, mediante banco de dados consolidado com todas as informações necessárias para abertura das contas.

Elaboração, reprodução e distribuição do material de divulgação do Programa (cartazes, folders).

Credenciamento de instituições para oferecer Informática, Inglês e qualificação profissional.

Apoio aos Municípios na parceria com UAI Móvel para retirada de documentos.

Mobilizar os alunos para retirada de documentos de acordo com relatórios emitidos pela entidade gestora do banco de dados.

Enviar mensalmente cópias da documentação dos alunos para a entidade gestora do banco para atualização.

Encaminhar mensalmente requerimentos de regime especial, desligamento voluntário, etc. para a Comissão Deliberativa do Programa.

Parceria com CRAS para a assistência social a famílias dos alunos participantes do Programa.

Fazer o trabalho de assistência social a alunos vulneráveis – contatos e visitas domiciliares, identificação de demandas, lançar relatórios mensais no banco de dados.

Incentivar escolas a participarem do projeto de aprofundamento de estudos, incentivar alunos a inscreverem no PEP.

Fonte: Coordenação Estadual do Programa Poupança Jovem

Alguns dos municípios optaram por compartilhar a gestão do programa

com uma organização parceira. Dos sete, quatro celebraram convênios com outras

entidades: Esmeraldas (parceria com Missão Ramacrisna), Ribeirão das Neves

(Associação Preparatória de Cidadãos do Amanhã – Aprecia), Juiz de Fora

(Associação Municipal de Apoio Comunitário – AMAC) e Sabará (Associação

Fundamental Cidade Feliz – FUNCIF). O nível de atribuições e responsabilidades

que cada município confere às entidades varia, com a ressalva de que bens

permanentes previstos nos planos de trabalho municipais precisam ser adquiridos,

necessariamente, pelo município. Teófilo Otoni, Ibirité e Montes Claros operam o

programa diretamente, sem realizar co-gestão.

11

A ATUAÇÃO DO CEMAIS

No momento de municipalização do Programa Poupança Jovem, o

Governo do Estado estabeleceu convênio com a OSCIP Centro Mineiro de Alianças

Intersetoriais (CeMAIS). A parceria possuía dois macro-objetivos: capacitar as

equipes locais, que passariam a executar o programa, e monitorar a implementação.

Para tanto, a OSCIP contratou técnicos locais, com experiência em gestão de

projetos sociais. Cada técnico foi locado em um dos sete municípios.

No processo de municipalização, os técnicos locais desempenharam o

papel de acompanhar o andamento da firmação do convênio e a maneira como os

municípios se organizavam para viabilizar a execução do Poupança Jovem. Tal

acompanhamento mostrava-se importante, uma vez que alguns municípios

precisaram ser incentivados pelo Governo do Estado a se apropriarem do programa.

No início do ano de 2009, portanto, foi fundamental o trabalho conjunto entre os

técnicos locais do CeMAIS, a gerência do CeMAIS, a gerência estadual do

Poupança Jovem e as Secretarias Municipais. Nos casos dos municípios que

optaram por implementar o programa indiretamente, os técnicos do CeMAIS tiveram

o papel de acompanhar este segundo convênio que precisou ser firmado para

viabilizar a implementação do Poupança Jovem.

Uma segunda importante frente de trabalho do CeMAIS foi a organização

de capacitações dirigidas às equipes locais, recém-contratadas, e que passariam a

executar um programa amplo, com múltiplas ações e vários atores envolvidos. À

medida que as equipes foram se formando, o CeMAIS, em conjunto com a gerência

estadual do programa, organizou reuniões com a duração média de dois dias em

cada um dos municípios. O último deles a receber o treinamento foi Teófilo Otoni,

que somente no início do mês de julho finalizou a sua formação de equipe. Ainda

com o objetivo de capacitar os recursos humanos, o CeMAIS organizou o I

Seminário de Integração dos Profissionais do Programa Poupança Jovem. Nos dias

6 e 7 de agosto de 2009, em Belo Horizonte, a OSCIP organizou o evento, que

recebeu grande parte das equipes das oito cidades. Na ocasião, os mais de 300

presentes participaram de diversas palestras e oficinas, que abordaram questões

12

como juventude, protagonismo juvenil, família, Direitos Humanos e a política de

Assistência Social6.

O terceiro papel realizado pela OSCIP, e previsto no plano de trabalho

assinado com o Governo do Estado, diz respeito ao monitoramento das ações

realizadas pelos municípios. A idéia é que os técnicos locais, em contato constante

com a gestão municipal, tenham condições de acompanhar de perto as ações

desenvolvidas. O contato próximo e diário com a gerência estadual deveria viabilizar

a realização de ajustes na implementação do Poupança Jovem, além de facilitar o

conhecimento de informações às quais seria dificultoso ter acesso, tendo em vista a

distância física entre a gerência estadual e os municípios7.

De acordo com o plano de trabalho da OSCIP, o monitoramento deveria

se dar a partir de relatórios que abordariam três eixos: 1) descrição do suporte

técnico prestado pela OSCIP ao município; 2) acompanhamento da execução das

atividades e cumprimento de marcos conforme plano de trabalho pactuado com a

Prefeitura; 3) assessoria ao processo de prestação de contas. Essas três temáticas

compõem relatórios gerenciais mensais, que são elaborados pelos técnicos locais,

sistematizados pela gerência da OSCIP e encaminhados, no início de cada mês, à

gerência estadual do programa.

Tendo sido descritos o Programa Poupança Jovem, o seu processo de

municipalização e o convênio com a OSCIP CeMAIS, passemos, agora, à análise do

processo de monitoramento realizado durante o ano de 2009.

6 Após a municipalização, destaca-se a nova atuação dos Centros de Referência de Assistência Social (CRAS), Centros de Referência Especializada em Assistência Social (CREAS) e demais equipamentos da política de Assistência Social nos municípios em que o Poupança Jovem atua. O trabalho desses equipamentos auxilia o Poupança Jovem no alcance de suas metas. Alguns integrantes da equipe do Poupança Jovem estão alocados nos CRAS, a fim de que colaborem no resgate do jovem em processo de evasão escolar (considerando-se, aqui, que fatores de vulnerabilidade e risco social levam os adolescentes a se ausentarem das atividades do Poupança Jovem e da própria escola). 7 Estas atribuições da OSCIP estão assim descritas no plano de trabalho que compõe o convênio: “Auxiliar o Município na implementação e execução das atividades do Programa Poupança Jovem, repassando informações para a Coordenação do Programa sobre a situação do Programa em cada um dos Municípios. Viabilização da parceria entre o Estado e Município e acompanhamento real da execução do Programa, orientando o Município sobre a documentação e procedimentos necessários para assinatura do convênio, além de orientar na execução do Programa (contratação de pessoal, disponibilização de espaços, compra de material de insumo, etc) e acompanhar a execução das atividades, informando à Coordenação do Programa se as atividades estão sendo realizadas conforme o pactuado”.

13

O MONITORAMENTO DE PROJETOS SOCIAIS

A partir da década de 1960, nota-se um significativo desenvolvimento dos

procedimentos de avaliação de programas e projetos sociais. Nas últimas décadas,

passa a ser “natural” que um projeto social seja referenciado por avaliações

sistemáticas até mesmo no momento de diagnóstico inicial, que avalia o território de

maneira a justificar a intervenção social a ser realizada pelo projeto a ser

implementado. Tem sido comum, ainda, a realização de avaliações periódicas

enquanto o projeto está sendo realizado, de maneira a observar a evolução de sua

eficiência. Por fim, têm sido recorrentes as avaliações posteriores à finalização do

projeto, que analisam se os seus objetivos previamente traçados foram, de fato,

alcançados. Apesar de ser claramente possível de se compreender a razão da

realização dessas análises, os seus objetos de observação são complexos e

requerem um acompanhamento atento. Afinal, como aponta Ignácio Cano:

Basicamente, a avaliação de um programa social tem por finalidade determinar se o programa atingiu ou não os objetivos previstos. Em outras palavras, trata-se de comparar as dimensões relevantes em dois momentos do tempo, antes e depois da intervenção, para comprovar se esta provocou a mudança esperada. Porém, mesmo que a mudança tenha acontecido na direção prevista, isso não garante automaticamente que ela seja causada pelo programa. Isso porque as dimensões consideradas não são estáticas, podendo receber influência de uma série de fatores. Assim, o importante é determinar a causa das mudanças. Por outro lado, se não houve mudanças, cumpre também determinar a causa dessa estabilidade, pois pode acontecer que o programa tenha surtido efeito positivo, mas que foi anulado pela influência de outros elementos que nada têm a ver com o programa. (CANO, 2006, p. 13).

Nota-se, portanto, que o procedimento de avaliação de projetos sociais

carece de importante sistematização e utilização de técnicas que sejam capazes de

decifrar a causalidade dos fenômenos sociais. Avaliar, portanto, seria compreender

noções de causa e efeito, as relações entre as causas e efeitos e, ainda, entender

se tais efeitos foram, de fato, determinados por aquela causa8. Cano ressalta, ainda,

que nas ciências sociais, as causas possuem mormente natureza probabilística, e

não determinista, ou seja, “a presença da causa incrementa a probabilidade de se

obter efeito mas não o garante” (CANO, 2006, p. 16). Portanto, passa a ser

8 Ignácio Cano realiza reflexão sobre essas premissas, baseadas nos estudos de John Stuart Mill (CANO, 2006, p. 13).

14

necessária a utilização de procedimentos experimentais, que sejam capazes de

compreender a natureza das causas e efeitos, inclusive em projetos sociais.

Na prática corrente, a avaliação de projetos sociais tem desenvolvido

técnicas que representam formas práticas de observar experimentalmente em que

medida as iniciativas obtiveram sucesso. De acordo com o Manual de Formulação e

Avaliação de Projetos Sociais da Comissão Econômica para a América Latina e o

Caribe (CEPAL), a avaliação de projetos “serve de ponto de referência para a

formulação do projeto, permitindo medir os custos e o impacto (ou os benefícios)

dele, assim como as relações existentes entre ambos” (COHEN et. MARTÍNEZ,

2006, p. 6). Nesse sentido, observam-se dois tipos de avaliação: ex-ante e ex-post.

A avaliação ex-ante é feita antes da realização da intervenção, de

maneira a estimar os custos e o impacto do projeto, para que se decida pela

implementação ou não da intervenção. Essa avaliação é referência para que se

invistam os recursos de maneira direcionada e se alcancem os resultados

imaginados.

A avaliação ex-post, por sua vez, pode ser feita durante a operação do

projeto e/ou após a sua finalização. Suas funções têm natureza qualitativa (é viável

prosseguir com o projeto? É interessante realizarem-se outros projetos similares?) e

quantitativa (tendo em vista os resultados alcançados, é necessário reprogramar a

realização do projeto?).

De maneira complementar aos processos de avaliação, ganha destaque a

idéia de monitoramento de projetos sociais. De acordo com o Manual de Formulação

e Avaliação de Projetos Sociais do CEPAL, o monitoramento “se relaciona

diretamente com a gestão administrativa e consiste num exame contínuo ou

periódico durante a etapa de operação do projeto” (COHEN et. MARTÍNEZ, 2006, p.

7). De acordo com o manual, o monitoramento é a atividade de observação de

cumprimento de prazos, de provisão de insumos e de cumprimento das

programações.

Definição semelhante de monitoramento é empregada por Manuel

Buvinich:

15

Monitoramento envolve a coleta de informação sobre insumos, produtos, atividades e circunstâncias que são críticas e relevantes para a efetiva implementação do programa ou projeto. Através dessa informação, o monitoramento analisa e verifica, num processo contínuo, se os recursos e as atividades se estão implementando segundo o programado e se as metas sobre resultados estão sendo alcançadas ou não, indicando, ao mesmo tempo, as razões de sucesso e insucesso. Em outras palavras, o monitoramento fornece a informação e as sugestões necessárias para que a gerência do programa verifique o progresso da implementação, a fim de tomar as decisões cabíveis, no sentido de que as metas programadas sejam alcançadas e/ou ajustadas. (BUVINICH, 1999, p. 20).

O quadro a seguir esquematiza as diferenças entre avaliação e monitoramento:

Dimensão Monitoramento Avaliação

Frequência Regular Episódico

Ação principal Acompanhamento, vigilância Apreciação, julgamento

Propósito principal Melhorar eficiência, ajustar

plano de trabalho

Melhorar efetividade, impacto

e programação futura

Foco Insumos, produtos,

processos, efeitos, plano de

trabalho

Efetividade, relevância,

impacto, custo-efetividade

Fontes de informação Sistemas regulares, sítios

sentinelas, observação,

relatórios progresso,

apreciações

As mesmas, mais estudos e

pesquisas científicas

Realizadas por: Gerentes e coordenadores de

programas, comunidade

(beneficiários), supervisores,

financiadores

Gerentes e coordenadores de

programas, comunidade

(beneficiários), supervisores,

financiadores, avaliadores

externos

Informa a: Gerentes e coordenadores de

programas, técnicos e

comunidade (beneficiários),

supervisores, financiadores

Gerentes e coordenadores de

programas, técnicos e

comunidade (beneficiários),

supervisores, financiadores,

tomadores de decisão

Fonte: BUVINICH, 1999, p. 26

Notam-se, portanto, diferenças marcantes entre os procedimentos de

monitoramento e avaliação. A avaliação, no entanto, se aproxima do monitoramento

na medida em que deveria se utilizar de dados levantados durante o monitoramento

para compor a sua análise. A avaliação realizada de maneira acertada depende de

uma série de fontes de dados, que poderiam ser levantados pelo monitoramento;

16

seria difícil realizar uma boa avaliação sem um bom monitoramento. Uma outra

aproximação que pode ser feita entre monitoramento e avaliação diz respeito ao

processo de aprendizagem que deve ser inerente à avaliação. O processo de

avaliação deve servir como referência para que os envolvidos no processo se

orientem, tomem decisões e modifiquem suas posturas. Como apontam BORBA et.

al. (2009, p. 5) “o papel da avaliação precisa transcender a avaliação ou controle,

abrangendo uma intensa reflexão que deve ser feita com todos os envolvidos no

processo”. E parte do monitoramento o levantamento de informações que leva ao

aprendizado suscitado pela avaliação.

17

O MONITORAMENTO DO PROGRAMA POUPANÇA JOVEM

No caso do Programa Poupança Jovem, notou-se uma preocupação

diferenciada no sentido de monitorar as ações a partir do momento em que ocorreu

o processo de municipalização. Afinal, as esferas municipais possuem autonomia

política, mas recebem recursos repassados pelo Governo de Minas Gerais. O

Estado passa a ter, portanto, interesse em acompanhar de maneira mais

sistematizada como as ações têm sido desenvolvidas9.

Desde o mês de março de 2009, a OSCIP CeMAIS tem elaborado

relatórios gerenciais mensais que trazem registros com o monitoramento do

Programa Poupança Jovem. O plano de monitoramento do programa ganha

materialidade nesses relatórios, que contemplam, de maneira geral, as entradas

(insumos), processos (atividades) e saídas (produtos) referentes a cada mês de

execução do programa. Cada uma dessas variáveis é sistematizada tomando como

referência o plano de trabalho do programa em cada um dos municípios em que o

Poupança Jovem é executado. Os municípios possuem planos de ação

semelhantes, mas que variam de acordo com a quantidade de jovens beneficiados e

com as séries do Ensino Médio que esses jovens estão freqüentando. Para além do

plano de ação de cada município, os relatórios de monitoramento consideram,

também, planejamentos pontuais que são propostos pelas equipes locais. Essas

ações pontuais podem representar atividades complementares, que vão além das

propostas dos planos de trabalho originais.

O objetivo principal dos relatórios é levantar informações objetivas e

dados numéricos que abasteçam a gerência estadual do máximo de informações

qualificadas relativas ao andamento do programa. Para além disso, os técnicos

locais registram, também, análises subjetivas, afinal, eles estão alocados em

cada um dos municípios e convivem com as rotinas de execução do programa.

Aliás, essa organização dos técnicos locais permite que informações de caráter

mais emergencial sejam levadas imediatamente à gerência estadual, para além

9 Vale ressaltar que a avaliação do programa é feita de maneira paralela, por uma outra entidade, que acompanha o Poupança Jovem desde o ano de 2006, quando sua implementação começou a ser planejada. Essa entidade publicará, em meados de 2010, o primeiro estudo de impacto do programa, uma vez que no final de 2009 o primeiro ciclo do programa será finalizado (as primeiras turmas poderão sacar a poupança, por terem concluído o Ensino Médio).

18

do que é registrado no final do mês no relatório. Vale destacar, ainda, que os

técnicos locais realizam uma reunião de alinhamento mensal em conjunto com a

gerência estadual, para discussão sobre temas mais complexos e para que seja

feito um balanço mensal.

Os relatórios mensais consideram indicadores que se agrupam da

seguinte maneira:

Foco do monitoramento Tipos de indicadores Base

Observar o desenvolvimento do Poupança Jovem no município.

Indicadores de execução do plano de trabalho.

Plano de Trabalho.

Observar a situação do Poupança Jovem no município.

Indicadores de realização de metas específicas.

Planejamentos realizados pelas equipes locais.

Observar a qualidade da execução do Poupança Jovem no município.

Indicadores/descritores de acompanhamento das ações do Poupança Jovem.

Visitas, contatos e outros acompanhamentos realizados pelos técnicos locais.

Fonte: Elaboração própria

Tendo em vista essa organização de levantamento dos dados, os

relatórios gerenciais de monitoramento estão subdivididos em seções referentes

a cada um dos municípios, as quais são compostas por quatro partes.

A primeira delas traz um panorama geral do desenvolvimento do

programa naquele mês. Essas informações possuem caráter mais subjetivo e são

resultados de reflexões feitas pelos técnicos locais.

A segunda seção, por sua vez, é composta por informações relativas

às ações finalísticas do programa (“Giro Jovem”, “Atividades Dinamizadoras”,

“Ações Protagônicas”, aulas de Inglês, de Informática, atividades de qualificação

profissional), além de outros aspectos, como organização da Casa Jovem,

questões gerenciais, rotinas de recursos humanos, freqüência nas atividades,

alinhamento com a rede de Assistência Social do município, parcerias,

organização da Comissão Deliberativa Municipal e ações referentes à abertura de

contas. Todas essas temáticas são abordadas considerando-se os insumos, a

realização das atividades em si e os produtos e resultados.

19

A terceira parte do relatório gerencial é composta por um quadro

denominado “Metas e planejamento”. Nesta seção, organizam-se as metas

daquele mês, abordando tanto as que eram previamente previstas no plano de

trabalho, quanto aquelas que foram traçadas de maneira autônoma pela equipe

local. Para cada uma dessas metas é estabelecido um status (realizado, não

realizado ou em andamento) e, a seguir, são feitas observações que explicam

todas as situações, caso a caso. Este quadro faz referência, ainda, às ações dos

meses anteriores e que não foram cumpridas no prazo correto (enquanto essas

ações não são realizadas, continuam compondo o quadro e sendo monitoradas

pelos técnicos locais).

A última parte de cada seção compõe-se por considerações finais, que,

como a introdução, traz informações de caráter subjetivo. Neste momento, os

técnicos locais destacam os principais avanços, desafios, oportunidades e riscos

referentes ao programa naquele contexto.

Por vezes, os relatórios trazem ainda documentos anexos, que são

definidos como significativos pelos técnicos locais e pela gerência da OSCIP. Vale

ressaltar, ainda, que a Diretoria da OSCIP avalia e qualifica o conteúdo dos relatórios.

Os resultados do trabalho de monitoramento são de difícil mensuração,

tendo em vista que grande parte das mudanças que são suscitadas ocorre em

nível pontual e local (BARBOSA et. MOURA, 2007); a partir de informações

trazidas pelos técnicos locais, a gerência estadual realiza intervenções

direcionadas em cada um dos municípios. Por outro lado, é possível notar

algumas mudanças gerais indicadas pela gerência estadual e que são resultados

do trabalho de monitoramento, como orientações sobre a composição das

equipes locais, qualificação dos recursos humanos, além de novas regras de

organização das oficinas e das atividades comunitárias.

20

ATUAÇÃO EM 2010

A partir do ano de 2010, o trabalho de monitoramento do CeMAIS ganha

nova configuração. Conforme explanado anteriormente, a gerência estadual do

Poupança Jovem é acompanhada sistematicamente pelo GERAES, que monitora as

metas e marcos que o projeto estruturador possui como referência. Periodicamente,

o escritório de projetos do Governo do Estado atualiza um status report que

descreve a execução físico-financeira do programa. No início de 2010, a gerência

estadual do Poupança Jovem propôs aos municípios uma atuação estruturada de

maneira semelhante.

Ainda na primeira semana de janeiro, os técnicos locais, a gerência do

CeMAIS e a gerência estadual do programa elaboraram planos de metas que

servirão como referência para a execução do Poupança Jovem nos oito municípios.

Os planos contêm as mesmas diretrizes, porém possuem adequações de acordo

com a realidade de cada uma das cidades. Esses planos foram elaborados a partir

das metas que orientam a ação da coordenação estadual do Poupança Jovem e,

também, de acordo com percepções que foram significativas nos primeiros doze

meses de execução municipalizada do programa.

Os planos de metas foram sugeridos aos oito municípios. Em todos eles,

as metas foram apresentadas às equipes locais, que esclareceram dúvidas e

discutiram os direcionamentos traçados. Foram realizadas, ainda, reuniões com os

gestores municipais responsáveis pela Secretaria Municipal à qual o Poupança

Jovem está vinculado. Cada Secretário Municipal recebeu um termo de

compromisso que prevê a firmação de um pacto entre Município e Estado, para que

tais metas sejam consideradas oficialmente. O objetivo é estabelecer um acordo de

resultados entre as partes.

A partir dessa pactuação, o trabalho de monitoramento do CeMAIS terá

mais referências para ser realizado. Até o ano de 2009, as ações finalísticas do

programa não contavam com prazos e amplitudes muito bem definidos. Com essas

novas diretrizes, será feito um acompanhamento ainda mais sistemático. O

documento de referência para o registro do monitoramento continuará sendo o

relatório gerencial mensal, que terá uma estrutura semelhante à de sempre, mas

com a diferença de trazer detalhamentos sobre o alcance das metas. Ressalta-se

21

que a responsabilidade de repassar à gerência estadual os números referentes ao

alcance das metas será dos municípios, entretanto, caberá aos técnicos locais

descrever o processo que levou àquele desempenho. Os termos de compromisso

apontam que os municípios deverão oferecer abertura para que os técnicos locais

acompanhem os trabalhos.

22

CONSIDERAÇÕES FINAIS

No decorrer dos três anos de implementação do Poupança Jovem, nota-

se que a maneira como o programa se estrutura passou por modificações

marcantes. A primeira delas foi o processo de municipalização da gestão. A

transição do modelo de execução por OSCIP para a ação das prefeituras municipais

representou uma transformação na maneira como o Poupança Jovem se organiza,

tanto na forma como as ações se dão localmente, quanto na gestão delas por parte

da gerência estadual. A segunda modificação que se aponta é o reforço do sistema

de monitoramento e avaliação do programa a partir dos pactos realizados entre

Estado e Município em 2010. Essa ação leva a uma atuação ainda mais voltada

para o alcance de resultados concretos.

Essas modificações na gestão do Poupança Jovem, a partir de

experiências práticas, representam desdobramentos de processos de aprendizado

pelos quais o programa passou. Tendo em vista a amplitude do Poupança Jovem, é

natural que sejam realizados ajustes em sua gestão, com o passar do tempo. Afinal

de contas, são inúmeros os atores envolvidos na rede de gestão do programa, e a

quantidade de beneficiários diretos ultrapassa 40 mil pessoas.

Nessa história de desenvolvimento do Poupança Jovem, nota-se a

importância de um trabalho feito de maneira adequada. A existência do sistema de

monitoramento implantado no programa é base para que se observe os ajustes

necessários. No dia-a-dia, esses ajustes podem ter menor impacto. Entretanto, o

conjunto de informações qualificadas levantadas pelo monitoramento pode levar,

inclusive, a mudanças estruturais na organização da política pública. Considera-se

importante, ademais, haver abertura para que estas possíveis mudanças ocorram.

23

REFERÊNCIAS

BARBOSA, Eduardo F.; MOURA, Dácio G. Trabalhando com projetos: planejamento e gestão de projetos educacionais. Petrópolis: Vozes, 2007. BORBA, Paulo; FARAH, Mário; FEDATO, Maria Cristina; FILHO, Marco Antônio; PIRES, João. Monitoramento e avaliação de programas e projetos sociais: desenvolvimento de um plano de avaliação. In: Anais do XII SEMEAD. São Paulo: FEA/USP, 2009. Disponível em: <http://www.ead.fea.usp.br/Semead/12semead/>. Acesso em: 10 nov. 2009. BUVINICH, Manuel. Ferramentas para o monitoramento e avaliação de programas e projetos sociais. In: Cadernos de Políticas Sociais, n. 10, out./1999, pp. 1-83 (Série documentos para discussão). Disponível em: <http://www.aleixo.com/biblioteca/ ssocial/2semestre2006/D1/Ferramentas_para_avaliacao_monitoramento_de_programas_projetos_sociais.pdf>. Acesso em: 02 dez. 2009. GUIMARÃES, Tadeu Barreto; CAMPOS, Eder. Sistema de monitoramento e avaliação no Governo do Estado de Minas Gerais: Aspectos de Gerenciamento. Disponível em: <http://www.estadopararesultados.mg.gov.br/index.php/sala-conhecimento/doc_details/18-sistema-de-monitoramento-e-avaliacao-no-governo-do-estado-de-minas-gerais-aspectos-de-gerenciamento>. Acesso em: 02 dez. 2009. CANO, Ignácio. Introdução à avaliação de programas sociais. São Paulo: FGV, 2006. COHEN, Ernesto; MARTÍNEZ, Rodrigo. Manual de formulação e avaliação de projetos sociais. CEPAL, 2006. FARAH, Marta F. S. Governo local e novas formas de provisão e gestão de serviços públicos no Brasil. São Paulo: Fundação Getúlio Vargas, 1997. LOPES, Vinicius Baptista Soares. Municipalização e implementação de políticas públicas: o Programa Poupança Jovem em Minas Gerais. Belo Horizonte/MG: UFMG, 2009.

24

___________________________________________________________________

AUTORIA

Alan Albuquerque Ribeiro Correia – Bacharel em Comunicação Social, com habilitação em Relações Públicas, pela Universidade Federal de Minas Gerais. Cursa especialização em Elaboração, Gestão e Avaliação de Projetos Sociais em Áreas Urbanas, no Departamento de Sociologia e Antropologia da mesma universidade. Filiação institucional: Centro Mineiro de Alianças Intersetoriais (CeMAIS)

Endereço eletrônico: alan.correia@cemais.org.br