O USO DA AVALIAO AMBIENTAL ESTRATGICA PARA DEFINIO DE POLTICAS PORTURIAS: O CASO DO PORTO DE SANTOS/SP

Sandra Dias Costa

Monografia apresentada ao Centro de Desenvolvimento Sustentvel, Universidade de Braslia, para obteno do ttulo de Especialista em Desenvolvimento Sustentvel e Direito Ambiental.

BRASLIA Distrito Federal - Brasil Abril - 2005

UNIVERSIDADE DE BRASLIA CENTRO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

O USO DA AVALIAO AMBIENTAL ESTRATGICA PARA DEFINIO DE POLTICAS PORTURIAS: O CASO DO PORTO DE SANTOS/SP

Sandra Dias Costa

Orientadora: Profa. Dra. Suzi Maria de Crdova Huff Theodoro

Monografia

Braslia-DF: Abril/2005

UNIVERSIDADE DE BRASLIA CENTRO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

O USO DA AVALIAO AMBIENTAL ESTRATGICA PARA DEFINIO DE POLTICAS PORTURIAS: O CASO DO PORTO DE SANTOS/SP

Sandra Dias Costa

Monografia de Especializao submetida ao Centro de Desenvolvimento Sustentvel da Universidade de Braslia, como parte dos requisitos necessrios para obteno do Grau de Especialista em Desenvolvimento Sustentvel e Direito Ambiental.

Aprovado por: _____________________________________ Suzi Maria de Crdova Huff Theodoro Professora Doutora em Desenvolvimento Sustentvel (CDS/Universidade de Braslia) (Orientadora) _____________________________________ Saulo Rodrigues Professor Doutor em Cincia Ambientais (Universidade de Heidelberg Alemanha) (Examinador Interno) _____________________________________ Jorge Gomes do Cravo Barros Professor Doutor em Geologia (Universidade Federal do Rio de Janeiro) (Examinador Externo)

Braslia-DF, Abril/2005

COSTA, SANDRA DIAS O uso da avaliao ambiental estratgica para definio de polticas porturias: o caso do Porto de Santos/SP, 83 p., (UnB-CDS, Especialista, Desenvolvimento Sustentvel e Direito Ambiental, 2005). Monografia Universidade de Braslia. Centro de Desenvolvimento Sustentvel. 1. 2. 3. 4. I. II. Avaliao Ambiental Estratgica Regio Metropolitana da Baixada Santista Porto de Santos Polticas, Planos e Programas UnB-CDS Ttulo (srie)

concedida Universidade de Braslia permisso para reproduzir cpias desta monografia e emprestar ou vender tais cpias somente para propsitos acadmicos e cientficos. O autor reserva outros direitos de publicao e nenhuma parte desta monografia de especializao pode ser reproduzida sem a autorizao por escrito do autor.

_____________________________________ Sandra Dias Costa

AGRADECIMENTOSAgradeo aos meus pais pelo exemplo, incentivo e amor constantes em minha vida. Ao Ministrio Pblico Federal, pela oportunidade de enriquecimento profissional e pessoal proporcionados por esta experincia. Professora Suzi Maria de Crdova Huff Theodoro, pela valiosa orientao, ateno e incentivo com os quais me conduziu realizao deste trabalho. Por fim, agradeo a todos que direta ou indiretamente contriburam na concepo desta monografia, em especial Adriana Oliva, pela generosidade com que disponibilizou informaes e valiosas sugestes, alm do inestimvel apoio na reviso do texto.

RESUMOEsta monografia apresenta e discute a potencialidade da Avaliao Ambiental Estratgica (AAE) como instrumento de poltica ambiental capaz de garantir a sustentabilidade econmica, social e ambiental de Polticas, Planos e Programas (PPPs) de incentivo ao desenvolvimento econmico, especialmente do setor porturio, bem como sua eficcia para mediar conflitos de diversas ordens, decorrentes da implantao de empreendimentos potencialmente poluidores. Para tanto, utiliza como objeto de estudo, o Porto de Santos e seu entorno, localizado no esturio de Santos e So Vicente, inserido na Regio Metropolitana da Baixada Santista (RMBS), Estado de So Paulo/SP. Essa regio apresenta situao crtica de degradao ambiental decorrente dos efeitos cumulativos e sinrgicos da emisso de poluentes efetuada por um grande nmero de indstrias, terminais porturios e aglomerados urbanos sobre o mesmo ambiente ao longo de dcadas. Apesar disso, ainda possui um mosaico de remanescentes de formaes florestais da Mata Atlntica e de ecossistemas costeiros formado por manguezais, praias e costes rochosos com atributos suficientes para que sejam empreendidos todos os esforos para garantir a sua conservao. Representa tambm, a fonte de alimento e de trabalho para muitas famlias de pescadores tradicionais que dependem dessa atividade para sua sobrevivncia. Contudo, face limitada disponibilidade de reas dentro dos limites do Porto Organizado de Santos para instalao e ampliao de empreendimentos porturios, o vetor de expanso dessa atividade tem sido direcionado para as reas de preservao permanente (APPs) ainda existentes nessa regio, apesar de serem protegidas de corte e utilizao pela legislao brasileira. Os estudos de impacto ambiental (EIA) dos projetos porturios licenciados nos ltimos anos tm relevado as questes socioambientais a segundo plano na definio das reas pretendidas para tais projetos, assim como no tem sido devidamente considerados os impactos cumulativos e sinrgicos sobre o ambiente e sobre a qualidade de vida da populao. Nesse sentido, a AAE demonstra ser o instrumento de planejamento capaz de considerar as variveis ambientais, identificando a sustentabilidade de reas pretendidas para implantao de empreendimentos do setor porturio, a ser elaborado pelo Poder Pblico anteriormente proposio de PPPs que visem a fomentar o desenvolvimento porturio na regio. Palavras-chave: Avaliao Ambiental Estratgica; Regio Metropolitana da Baixada Santista; Porto de Santos; Polticas, Planos e Programas.

ABSTRACTThis paper presents and discusses the potential of Strategic Environmental Assessment (SEA) as an environmental policy tool to assure the economic, social and environmental sustainability of Policies, Plans and Programs (PPPs) aimed at fostering economic development, particularly for the seaport sector. It also discusses the instruments effectiveness at mediating different sorts of conflicts associated with the implantation of potentially polluting enterprises. The object for this study is the Port of Santos with its surroundings, located in the Santos and So Vicente metropolitan region and estuary, in the state of So Paulo. The regions environmental status is critical, with decades of degradation stemming from cumulative and synergetic effects of emissions from a large number of polluting industries, port terminals and urban agglomerations. In spite of all the degradation, the region still possesses a mosaic of remaining Atlantic Forest patches and coastal ecosystems comprising mangroves, beaches and rocky cliffs with enough attributes to justify all efforts to assure their protection. It also represents the source of food and labor for the many families whose survival rely on traditional fishing. Due to limited land availability within the designated area of the Santos Seaport Authority for installation and expansion of port-related facilities and services, growth has moved towards and into remaining areas of permanent protection, so called by Brazilian federal legislation which prohibits their use and destruction. Environmental Impact Studies for licensed port projects in the past years have overlooked socio-environmental issues while assessing the areas intended for those projects; moreover, the cumulative and synergetic impacts on the environment and on the populations quality of life have not been duly considered. Thus, SEA is shown as a planning tool capable of considering the environmental variables while identifying the sustainability of areas intended for port-related use and it should be utilized by the public authorities prior to the proposition of PPPs that promote port development in the region. Keywords: Strategic Environmental Assessment; Port of Santos; Baixada Santista Metropolitan Area; Policies, Plans and Programs.

SUMRIOPgina LISTA DE FIGURAS LISTA DE QUADROS LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS INTRODUO..................................................................................................................... DELIMITAO DO TEMA.................................................................................................. OBJETIVOS........................................................................................................................... Geral........................................................................................................................................ Especficos.............................................................................................................................. HIPTESE.............................................................................................................................. RELEVNCIA DA PESQUISA............................................................................................ PROCEDIMENTOS METODOLGICOS E ESTRUTURAO DO TRABALHO.......... 1 AVALIAO AMBIENTAL ESTRATGICA.............................................................. 1.1 ANTECEDENTES E EVOLUO.................................................................................. 1.2 TENTATIVAS DE INSTITUCIONALIZAR A AAE EM NVEL NACIONAL E NO MBITO DO ESTADO DE SO PAULO............................................................................ 1.3 OBJETIVOS DA AAE..................................................................................................... 1.4 TIPOS DE AAE E SUAS APLICAES........................................................................ 2 REGIO METROPOLITANA DA BAIXADA SANTISTA......................................... 2.1 CARACTERIZAO DA REGIO METROPOLITANA DA BAIXADA SANTISTA............................................................................................................................. 2.1.1 Localizao e diviso poltico-administrativa............................................................... 2.1.2 Metropolizao.............................................................................................................. 2.1.3 Caractersticas populacionais......................................................................................... 2.1.4 Caractersticas econmicas............................................................................................ 2.1.5 Caractersticas ambientais.............................................................................................. 2.2 INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO DO USO E OCUPAO DO SOLO........ 2.2.1 Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro.................................................................. 2.2.2 Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro................................................................... 2.2.3 Planos diretores municipais............................................................................................ 2.3 A INTERFERNCIA DA URBANIZAO E DA INDUSTRIALIZAO NO MEIO AMBIENTE DA BAIXADA SANTISTA.................................................................. 2.4 CONTAMINAO DO AMBIENTE E DA BIOTA DA BAIXADA SANTISTA....... 3 O PORTO DE SANTOS E OS TERMINAIS PORTURIOS PRIVADOS LOCALIZADOS FORA DA REA DO PORTO ............................................................ 3.1 ORIGEM E EVOLUO................................................................................................ 3.2 POLTICAS, PLANOS E PROGRAMAS APLICADOS AO SETOR PORTURIO.... 3.2.1 Poltica ambiental porturia........................................................................................... 3.3 MODERNIZAO DO PORTO DE SANTOS.............................................................. 3.4 SITUAO E PROJETOS PREVISTOS PARA O PORTO DE SANTOS.................... 3.4.1 Principais caractersticas do Porto de Santos................................................................. 3.4.2 Importncia do Porto de Santos..................................................................................... 3.4.3 Projetos de infra-estrutura previstos ou em implantao pela CODESP....................... 3.4.4 Principais projetos previstos ou em implantao pela iniciativa privada...................... 4 IMPORTNCIA DA APLICAO DA AAE PARA PPPs DESTINADAS AO

1 1 3 3 3 3 3 6 8 8 10 13 14 16 16 16 17 18 18 19 23 23 25 27 28 29 34 34 40 42 45 49 49 52 52 54 58

DESENVOLVIMENTO

DO

SETOR

PORTURIO

NA 62 64 68

RMBS..................................................................................................................................... CONCLUSES..................................................................................................................... REFERNCIAS...................................................................................................................... ANEXOS.................................................................................................................................

LISTA DE FIGURASPgina

1 Setorizao do litoral paulista Regio Metropolitana da Baixada Santista....... 2 Esturio de Santos: esquerda, o macio costeiro do Xixov, no centro a Ilha de So Vicente e direita parte da Ilha de Santo Amaro..................................... 3 Localizao do Porto de Santos........................................................................... 4 Canal do Porto de Santos......................................................................................

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23 49 50

LISTA DE QUADROSPgina

1 Perfil econmico da Baixada Santista (Regio de Governo de Santos)............... 2 Caracterizao dos meios fsico e bitico da Baixada Santista............................ 3 Leis de ordenamento do uso e ocupao do solo dos municpios de Santos, Guaruj e Cubato, com descrio da zona relativa atividade porturia........... 4 Consideraes finais e recomendaes apresentadas pela CETESB (2001) quanto aos resultados do estudo para os compartimentos avaliados (gua, sedimentos e organismos).................................................................................... 5 Principais projetos de infra-estrutura previstos ou em implantao pela CODESP............................................................................................................... 6 Principais projetos previstos ou em implantao pela iniciativa privada.............

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LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLASAAE - Avaliao Ambiental Estratgica ACB - Anlise de Custo-Benefcio AGEM Agncia Metropolitana da Baixada Santista AIA - Avaliao de Impacto Ambiental ANTAQ - Agncia Nacional de Transportes Aquavirios ATP - Adicional Tarifa Porturia BNDES - Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social CAP - Conselho de Autoridade Porturia CCO - Centro de Controle Operacional CDS - Companhia Docas de Santos CEPGA - Centro de Estudos de Planeamento e Gesto do Ambiente CETESB Companhia de Tecnologia e Saneamento Ambiental CINCU - Complexo Intermodal de Cubato CING - Complexo Industrial Naval de Guaruj CIRM - Comisso Interministerial para os Recursos do Mar COGERCO Grupo de Coordenao do Gerenciamento Costeiro CONAMA Conselho Nacional de Meio Ambiente CONDESB Conselho de Desenvolvimento da Regio Metropolitana da Baixada Santista CONSEMA - Conselho Estadual de Meio Ambiente COPPE/UFRJ - Instituto Alberto Luiz Coimbra de Ps-Graduao e Pesquisa de Engenharia da Universidade Federal do Rio de Janeiro COSEPS - Comisso Orientadora de Servios Porturios de Santos COSIPA Companhia Siderrgica Paulista DNIT - Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes EIA - Estudo de Impacto Ambiental EMPLASA Empresa Metropolitana de Planejamento da Grande So Paulo FERROBAN - Ferrovias Bandeirantes GEMPO - Grupo Executivo para Modernizao dos Portos GERCO - Programa Nacional de Gerenciamento Costeiro ISPS CODE - Cdigo Internacional para Segurana de Navios e Instalaes Porturias LDO - Lei Estadual de Diretrizes Oramentrias LIMA - Laboratrio Interdisciplinar de Meio Ambiente MARPOL - Conveno Internacional para Preveno da Poluio por Navios MMA - Ministrio do Meio Ambiente MRS - Malha Regional Sudeste NEPA - The National Environmental Policy Act OGMO - rgo de Gesto de Mo-de-Obra Porturia do Porto de Santos PAFZC - Plano de Ao Federal para a Zona Costeira PAG - Plano de Ao Governamental para o Subsetor Porturio PDZPS - Plano de Desenvolvimento e Zoneamento do Porto de Santos PEGC Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro PIMOP - Programa Integrado de Modernizao Porturia PINC - Plo Industrial e Naval de Cubato PNGC - Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro

PNMA - Poltica Nacional de Meio Ambiente PNRM - Poltica Nacional para os Recursos do Mar PORTOBRS - Empresa de Portos do Brasil PPP - Polticas, Planos e Programas RIMA - Relatrio de Impacto Ambiental RMBS - Regio Metropolitana da Baixada Santista RMSP Regio Metropolitana de So Paulo SEADE - Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados SMA - Secretaria Estadual de Meio Ambiente SQA - Secretaria de Qualidade Ambiental nos Assentamentos Humanos TECON - Terminal de Contineres TECONDI - Terminal de Contineres da Margem Direira TEFER - Terminal de Fertilizantes TEGLA - Terminal para Granis Lquidos da Alamoa TEV - Terminal de Exportao de Veculos TGG - Terminal de Granis do Guaruj TIS - Terminal Intermodal de Santos TMP - Taxa de Melhoramento dos Portos UGRHI Unidade de Gerenciamento de Recursos Hdricos ZEE - Zoneamento Ecolgico e Econmico ZEEC Zoneamento Ecolgico-Econmico Costeiro

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INTRODUODELIMITAO DO TEMA A ltima dcada assistiu a uma rpida e controversa evoluo da poltica ambiental, representada pelos crescentes questionamentos acerca da tomada de deciso ambiental, especialmente sobre os motivos pelos quais no se est conseguindo atingir os resultados esperados em termos de integrao do ambiente com as questes econmicas e sociais, conforme proclamado durante a Conferncia das Naes Unidas para o Ambiente e Desenvolvimento (1992). Ao longo dos ltimos anos foram implementados diversos mecanismos legais, instrumentos metodolgicos e solues operacionais capazes de resolver problemas crticos de degradao ambiental (PARTIDRIO, 2001). A avaliao de impacto ambiental (AIA) e o licenciamento de projetos de atividades de significativo potencial poluidor, previstos na Lei n. 9.638, de 31 de agosto de 1981, consolidaram-se como instrumentos preventivos de poltica e gesto ambiental. No entanto, a efetividade da AIA passou a ser ameaada pela ausncia de considerao das variveis ambientais em etapas de planejamento anteriores quela de formulao dos projetos de grandes obras pblicas e empreendimentos de iniciativa privada (MMA/SQA, 2002). Assim, partir do entendimento de que o licenciamento e a AIA "... so instrumentos cujos objetivos limitam-se a subsidiar as decises de aprovao de projetos de empreendimentos individuais, e no os processos de planejamento de decises polticas e estratgicas que os originam", foi proposta a realizao da Avaliao Ambiental Estratgica (AAE). Essa forma de se fazer um diagnstico e um prognstico de uma dada rea ou regio pode se converter em um instrumento de poltica ambiental, capaz de promover a articulao das vrias dimenses de polticas1, planos2 e programas3 (PPP) de desenvolvimento, explicitando com clareza seus objetivos e as questes ambientais relacionadas sua implementao. Alm disto, tem a possibilidade de fornecer as orientaes necessrias para aPoltica: linha de conduta geral ou direo que o governo est ou estar adotando, apoiada por juzos de valor que orientem seus processos de tomada de deciso (MMA, 2002).1

Plano: estratgia composta de objetivos, alternativas e medidas, incluindo a definio de prioridades, elaborada para viabilizar a implementao de uma poltica (MMA, 2002).2

Programa: agenda organizada dos compromissos, propostas, instrumentos e atividades necessrias para implementar uma poltica, podendo estar ou no integrada a um plano (MMA, 2002).3

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viabilizao econmica, social e ambiental de determinadas atividades na rea objeto da avaliao, favorecendo, deste modo, a avaliao de impactos cumulativos decorrentes das diversas aes a serem desenvolvidas (MMA/SQA, 2002). A AAE pode ser simplificadamente definida como um processo de avaliao ambiental de PPP que, em geral, identificada com a aplicao dos procedimentos de Avaliao de Impacto Ambiental (AIA) na fase inicial e mais estratgica da hierarquia de tomada de deciso de polticas, planos, programas e projetos individuais. (OLIVEIRA & BURSZTYN, 2001). O Ministrio do Meio Ambiente (MMA) prope a adoo de uma definio de AAE "... que procure conciliar a noo de procedimento sistemtico, pr-ativo e participativo, decorrente dos princpios da avaliao de impacto ambiental, com a natureza contnua e estratgica dos processos decises a que se deve aplicar ...", aliados a um processo de sustentabilidade (MMA, 2002). Nesse sentido, adota a definio de AAE elaborada por Partidrio (1999):Avaliao Ambiental Estratgica o procedimento sistemtico e contnuo de avaliao da qualidade do meio ambiente e das conseqncias ambientais decorrentes de vises e intenes alternativas de desenvolvimento, incorporadas em iniciativas tais como a formulao de polticas, planos e programas (PPP), de modo a assegurar a integrao efetiva dos aspectos biofsicos, econmicos, sociais e polticos, o mais cedo possvel, aos processos pblicos de planejamento e tomada de deciso.

Considerando a importncia e as caractersticas de tal instrumento, pretende-se neste trabalho apresentar e discutir a potencialidade da AAE como forma de resolver/mediar conflitos de diversas ordens, gerados em funo da implantao de empreendimentos potencialmente poluidores. Para tanto, utiliza-se como objeto de estudo, o Porto Organizado de Santos e seu entorno, apresentando a evoluo do seu processo de consolidao e os diversos PPPs estabelecidos com o objetivo de estimular o desenvolvimento porturio dessa regio, que envolve os municpios de Santos, Guaruj e Cubato, os quais fazem parte da Regio Metropolitana da Baixada Santista (RMBS), Estado de So Paulo.

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OBJETIVOS Geral Este trabalho tem como objetivo geral apresentar os principais aspectos relacionados origem e aplicao da AAE como instrumento de poltica ambiental capaz de garantir a sustentabilidade econmica, social e ambiental dos PPP de incentivo ao desenvolvimento econmico. Especficos Mostrar o processo de evoluo e consolidao da AAE no Brasil, bem como fazer uma anlise prospectiva de seu uso. Sistematizar dados, a partir de fontes secundrias, sobre o processo de consolidao do Porto de Santos. Analisar, mediante um estudo de caso, o potencial de aplicao da AAE na regio do Porto de Santos, Estado de So Paulo. HIPTESE O uso da AAE como instrumento de poltica ambiental pode prevenir conflitos e impactos socioambientais decorrentes do estabelecimento de PPPs de desenvolvimento do setor porturio que, em sua maioria, se consolidam por meio da implantao de projetos tratados de forma independente uns dos outros, apesar de estarem inseridos na mesma regio geogrfica, como no caso do Porto de Santos e seu entorno. RELEVNCIA DA PESQUISA O uso da AAE tem sido apoiado, na maioria dos estudos j produzidos, por duas razes j mencionadas: a capacidade da AAE para minimizar as limitaes do processo de AIA e o papel que esse processo poder representar para a promoo do desenvolvimento sustentvel (EGLER, 2002). No que diz respeito adoo de prticas sustentveis, Thrivel e Partidrio 4 (apud EGLER, 2002) argumentam que:

THRIVEL, R.; PARTIDRIO, M. R. The Practice of Strategic Environmental Assessment. London: Earthscan, 1996.4

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A AAE pode tambm desenvolver um papel significativo para fortalecer a integrao da questo ambiental no processo de formulao de polticas e no planejamento, o que por sua vez contribui para a implementao do desenvolvimento sustentvel. Um sistema mais integrado de planejamento significa que critrios de sustentabilidade e ambientais so incorporados ao mesmo, sobretudo no que se refere a identificao de localidades sustentveis (ou insustentveis) para a implantao dos empreendimentos, e na avaliao dos PPPs alternativos.

Segundo o MMA (2002), a aplicao da AAE nos pases desenvolvidos tem evoludo e os pases que mais se destacam em matria de modelo processual e abordagem tcnica so: Nova Zelndia, Canad, Dinamarca, Gr-Bretanha, Holanda e Estados Unidos da Amrica. Alm disso, instituies como o Banco Mundial e a Unio Europia dispem de diretrizes especficas para a aplicao da AAE. No caso da Unio Europia a diretriz exclui a avaliao de polticas e diz respeito apenas avaliao de programas e planos, ou suas modificaes em determinados setores de interveno. Quanto ao Banco Mundial, a diretriz estabelece a poltica para avaliao ambiental das suas atividades de investimento em dois formatos: regional5 e setorial6. No caso do Brasil, a experincia de aplicao da AAE ainda incipiente, merecendo destaque a elaborao de alguns estudos relativos avaliao de projetos estruturantes 7, que com um enfoque mais abrangente, buscaram avaliar impactos sinrgicos e cumulativos destes projetos (MMA, 2002). Ainda no mesmo documento, o MMA considera o atual momento poltico-institucional do Brasil favorvel para a inovao metodolgica dos processos de proposio e deciso de polticas pblicas e suas estratgias de implementao, por meio da implantao da AAE. Nesse sentido, relaciona algumas das caractersticas da conjuntura econmica, social e ambiental e do processo de planejamento pblico nacional que impem a adequao dosAvaliao ambiental regional: processo de avaliao das implicaes ambientais e sociais, em nvel regional, de propostas de desenvolvimento multi-setorial, que afetem uma dada rea geogrfica, durante um perodo determinado (MMA, 2002).5

Avaliao ambiental setorial: processo de avaliao de polticas e programas de investimento aplicados a um setor de governo ou da economia, que podem envolver mltiplas aes e projetos; apia tambm a integrao de questes ambientais em planos de investimento de longo prazo (MMA, 2002).6

De acordo com o MMA (2002), este termo foi utilizado no Estudo dos Eixos para designar intervenes que provocam alteraes em cadeia numa dada situao - econmica, ambiental, social - levando a um estgio superior de sua evoluo.7

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aspectos de aplicao da AAE observados na experincia internacional, dos quais merecem destaque: Amplo territrio ainda no ocupados ou incorporados ao processo de produo, que por sua vez abrigam diferentes e complexos ecossistemas, com caractersticas peculiares de sustentabilidade, em certos casos pouco conhecidas. O desafio de expandir a fronteira do desenvolvimento requer estratgias bem definidas e avaliadas, por meio de procedimentos e abordagem metodolgica apropriada, para que se garanta a sustentabilidade dos recursos; Questes da economia brasileira ligadas inflao, que vigoraram desde os anos oitenta e impunham preocupaes com os assuntos de curto prazo, hoje cada vez mais distantes. O sistema de planejamento federal retomou o mdio e longo prazos. Os avanos da elaborao do Plano Plurianual (PPA) confirmam esta tendncia, favorvel implementao de instrumentos do tipo da AAE; Reforo dos procedimentos de planejamento dos usos do solo e ambiental, como aspecto determinante de evoluo da gesto ambiental, de modo a facilitar e subsidiar a realizao da anlise estratgica pelos setores pblico ou privado, em suas vertentes de aplicao por espao institucional, territorial, setorial ou de produo. Tal reforo indica que a estratgia de implantao de planos de gesto ambiental em unidades territoriais, por regies geogrficas, biomas ou bacias hidrogrficas, deve ser ampliada como forma de aprimorar e criar meios de verificao da efetividade de aplicao do licenciamento e do monitoramento, por parte das entidades de meio ambiente. (...); Projetos considerados como estruturantes, potencialmente capazes de produzir impactos estratgicos em regies em desenvolvimento, tais como grandes desequilbrios econmicos regionais e efeitos cumulativos resultantes do desencadeamento de outras atividades. (...); A poltica de privatizao e concesso de servios pblicos, e sua regulamentao (quadro legal e institucional), que fazem parte do presente cenrio de desenvolvimento das polticas pblicas dos principais setores (energia, transportes, comunicaes, saneamento). Neste sentido, preciso articular a varivel ambiental aos respectivos regulamentos, o que tem sido realizado por meio da contabilidade do passivo ambiental e da incluso de procedimentos de gesto ambiental s atividades concedidas ou privatizadas, em sintonia com os de licenciamento ambiental. O desafio incluir a questo ambiental nas matrizes de planejamento e na poltica de privatizao e concesso, como fator estratgico de agregao de valor aos novos sistemas; Os avanos da conscincia ambiental no Brasil, com interferncia, cada vez maior, das questes referentes proteo do meio ambiente nas decises individuais e no raciocnio cotidiano das pessoas. (...). Eventos crticos recentes (seqncia de vazamentos em instalaes petrolferas, riscos de contaminao da populao por disposio inadequada de resduos industriais, entre outros), com ampla repercusso na mdia, reforam no somente a importncia da legislao, mas tambm a necessidade de se dispor de instrumentos avanados e pr-ativos de gesto; Finalmente, o emprego pelas instituies financeiras nacionais e internacionais de critrios ambientais para a deciso sobre suas prioridades de financiamento. A instituio da AAE como instrumento de poltica pode

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reforar o uso desses critrios, desde que se prevejam a reserva de recursos para a realizao de anlises estratgicas setoriais e a incluso de seus resultados nas anlises de viabilidade dos projetos, o que pode beneficiar a iniciativa privada com a facilitao da avaliao ambiental de seus projetos e atividades.

Assim, consideradas as peculiaridades e caractersticas da situao brasileira mencionados acima, entende-se que o atual estgio de conhecimento das experincias de uso da AAE nos demais pases e instituies internacionais, alm da experincia de aplicao desse instrumento no Pas, oferecem os elementos necessrios instituio e aplicao da AAE no Brasil, especialmente em setores cujo desenvolvimento tm evoludo rapidamente nos ltimos anos, como o caso do setor porturio. PROCEDIMENTOS METODOLGICOS E ESTRUTURAO DO TRABALHO A metodologia utilizada est baseada em levantamentos a partir de dados bibliogrficos e projetos relacionados a AAE. Pretende-se tambm aplicar os conhecimentos obtidos na anlise de um estudo de caso, tendo como foco os municpios da Regio Metropolitana da Baixada Santista (RMBS), Estado de So Paulo, que formam a rea do Porto Organizado de Santos e seu entorno, e as possveis conseqncias socioambientais da ausncia de aplicao desse instrumento anteriormente implementao de PPPs destinados a fomentar o desenvolvimento porturio dessa regio. Aos dados bibliogrficos foram agregadas informaes obtidas em sites na internet, pertencentes a organizaes governamentais e no governamentais, que divulgam textos e dados relacionados com as temticas abordadas no presente trabalho. A distribuio dos captulos adotada no presente trabalho busca favorecer a compreenso geral da AAE e as potencialidades de aplicao deste instrumento, por meio da apresentao do caso do Porto de Santos/SP. A presente introduo apresenta a delimitao do tema, objetivos, relevncia da pesquisa e os procedimentos metodolgicos. O Captulo I apresenta o processo de evoluo e consolidao da AAE no Brasil, as iniciativas no sentido de institucionalizar a AAE em nvel nacional e no Estado de So Paulo, alm de seus objetivos e possibilidades de aplicao. A caracterizao da Regio Metropolitana da Baixada Santista, onde est inserido o Porto de Santos, tratada no Captulo II, que aborda ainda os instrumentos de planejamento do uso e ocupao do solo e a interferncia da urbanizao e da industrializao no meio ambiente, com destaque para a contaminao dessa regio.

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O Captulo III contextualiza historicamente a origem e evoluo do Porto de Santos, apresentando as polticas, planos e programas aplicados ao setor porturio, com destaque para o processo de modernizao a que o porto vem sendo submetido e as perspectivas para o futuro, partir dos projetos de infra-estrutura e ampliao previstos e em implantao. No Captulo IV, discutida a importncia da aplicao da AAE para PPPs destinadas ao desenvolvimento do setor porturio na RMBS, tendo em vista as informaes e consideraes constantes dos captulos anteriores e, por fim, so apresentadas as concluses obtidas por meio deste trabalho.

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CAPTULO I AVALIAO AMBIENTAL ESTRATGICA1.1 - ANTECEDENTES E EVOLUO Desde os anos sessenta, a conscincia crescente em relao ao ambiente tem sido focada nas interaes entre as aes de desenvolvimento e suas conseqncias ambientais. Nos pases desenvolvidos, essa preocupao levou o pblico a exigir que os fatores ambientais fossem explicitamente considerados no processo de deciso. Situao semelhante tm sido verificada nos pases em desenvolvimento (CLARK, 1994). Clark (1994) relata que houve tentativas de avaliao de projetos que, contudo, eram freqentemente imperfeitas e limitadas elaborao de Estudos de Viabilidade Tcnica e de Anlises de Custo-Benefcio (ACB). O Ato da Poltica Nacional para o Meio Ambiente - The National Environmental Policy Act (NEPA) -, aprovado pelo Congresso Americano em 19698, considerado o primeiro documento legal que estabeleceu, de forma mais ampla, as ligaes entre o processo de tomada de deciso e as preocupaes com a manuteno da qualidade de vida. Para sua implementao foram criados importantes instrumentos administrativos, em especial o ato de declarao de impactos ambientais - Environmental Impact Statement (EIS)9 - e a Avaliao de Impactos Ambientais (AIA) que o processo associado a essa declarao (EGLER, 2002). Segundo Egler (2002), partir do NEPA, muitos pases passaram a adotar o processo de AIA como o procedimento para incorporar as questes socioambientais s atividades de planejamento e tomada de deciso. Nesse sentido, o autor destaca que:A existncia hoje, em qualquer pas, de um processo de estudo de impactos ambientais um critrio utilizado para demonstrar que o ambiente (fsico e social) est sendo considerado na implementao de empreendimentos, independentemente se esse processo est sendo apenas usado como procedimento formal de legitimao, ou como um instrumento efetivo de negociao e mediao.

O NEPA foi promulgado pelo presidente Nixon em 01 de janeiro de 1970 e tem como objetivos "estabelecer uma poltica nacional para promover um equilbrio produtivo e saudvel entre o homem e o ambiente, promover os esforos tendentes a evitar ou eliminar os danos ao ambiente e biosfera e melhorar a sade e o bem-estar do homem, enriquecer os conhecimentos sobre os sistemas ecolgicos e sobre os recursos naturais mais importantes para a Nao e criar um Conselho para a qualidade do Ambiente (Council on Environmental Quality)" (CLARK, 1994).8 9

No Brasil o EIS foi traduzido como Estudo de Impacto Ambiental (EIA).

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Atualmente, cerca de trinta anos aps o estabelecimento do processo de AIA, as avaliaes indicam que foram alcanados resultados positivos no que diz respeito considerao dos aspectos ambientais e sociais no processo de planejamento e implementao de projetos de desenvolvimento (EGLER, 2002).

No entanto, deficincias importantes tambm tm sido identificadas, sendo considerada a mais importante a constatao de que o processo de AIA tende a ocorrer tardiamente no processo de planejamento e de desenho de um empreendimento, tornando-se "... difcil assegurar que todas as alternativas possveis e relevantes ao projeto sejam adequadamente consideradas" (O'RIORDAN E SEWELL, 1981; ARMOUR, 1991; DARRIEUTORT, 1991; WOOD E DEJEDDOUR, 1992; SHEATE E CERNY, 1992; THRIVEL et al, 1992; LEE E WALSH, 1992; WILSON, 1993 E SHEATE, 1993, apud EGLER, 2002). A inadequada considerao das possveis alternativas no processo de AIA atribuda por Egler (2002) incompatibilidade entre esse processo e a prtica de planejamento de empreendimentos. O trecho transcrito a seguir apresenta de forma clara e objetiva as limitaes do uso da AIA para PPPs, que motivaram o desenvolvimento e uso da AAE, segundo o MMA (2002):O licenciamento e a avaliao de impacto ambiental so instrumentos cujos objetivos limitam-se a subsidiar as decises de aprovao de projetos de empreendimentos individuais, e no os processos de planejamento e as decises polticas e estratgicas que os originam. As questes e situaes conflituosas em termos do uso dos recursos e da proteo ambiental surgidas nas diferentes etapas de formulao de polticas e planejamento devem ser respondidas e solucionadas por meio de um processo seqencial de entendimento e avaliao das conseqncias ambientais de sua implementao. Esta foi das razes por que se desenvolveu a AAE, que , reconhecidamente, o instrumento de poltica ambiental adequado para promover a articulao das vrias dimenses de uma dada poltica, um plano ou um programa de desenvolvimento, permitir que se explicitem com clareza seus objetivos e as questes ambientais relacionadas sua implementao, orientar os agentes envolvidos no processo e indicar os caminhos para sua viabilizao econmica, social e ambiental, facilitando ainda a avaliao de impactos cumulativos porventura resultantes das diversas aes a serem desenvolvidas.

Para Partidrio10 (apud PARTIDRIO, 2001) o maior argumento para a adoo da AAE est na incapacidade de resposta da AIA a uma tomada de deciso global e ambientalmentePARTIDRIO, M. R. Strategic Environmental Assessment - principles and potential, ch 4, in Petts, Judith (Ed.), HANDBOOK ON Environmental Impact Assessment, Blackwell, London, p.60-73, 1999.10

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consciente a nvel mais estratgico de deciso. As razes fundamentais para essa incapacidade so sistematizadas pela autora da seguinte forma: O momento (timing) da deciso: em particular a nveis de poltica e de planeamento as decises crticas acontecem de forma incremental, como uma cascata de pequenas decises, exigindo uma forma de avaliao ambiental que seja flexvel e adaptativa e que possa subseqentemente influenciar o planeamento e a concepo de projetos; A natureza das decises: a natureza menos concreta e vaga das decises de polticas e planeamento vista como uma dificuldade aplicao de um instrumento pragmtico e tecnocrtico como a AIA; O nvel de informao: no existe a nvel de poltica e planeamento o nvel de informao e de conhecimento sobre uma situao concreta que a aplicao da AIA, tal como actualmente conhecida, exige.

Assim, o uso da AAE tm sido incentivado, como forma de superar essas e outras deficincias decorrentes da no considerao dos impactos cumulativos11, bem como dos impactos regionais e globais (EGLER, 2002). 1.2 - TENTATIVAS DE INSTITUCINALIZAR A AAE EM NVEL NACIONAL E NO MBITO DO ESTADO DE SO PAULO De acordo com o estudo denominado Avaliao Ambiental Estratgica para o Setor de Petrleo e Gs Natural no Sul da Bahia, elaborado pelo Laboratrio Interdisciplinar de Meio Ambiente (LIMA)12, o histrico da AAE em mbito federal est ligado evoluo do planejamento no setor de energia eltrica, que assemelha-se s tcnicas de AAE, uma vez que impe aes de planejamento de programas de mdio e longo prazo. Alm disso, as caractersticas da conjuntura econmica, social e ambiental e do processo de planejamentoSegundo Egler [200-], os impactos que normalmente recebem a designao de cumulativos, podem assumir diferentes formas, quais sejam: Impactos aditivos dos empreendimentos que no requerem a AIA, de acordo com a maioria das legislaes vigentes; Impactos sinergticos, no qual o impacto total de diferentes projetos excede a soma dos impactos individuais; Impactos de limite ou de saturao, onde o ambiente pode ser resiliente at um certo nvel, a partir do qual se torna degradado; Impactos induzidos ou diretos, onde um projeto de desenvolvimento pode estimular/induzir projetos secundrios, sobretudo de infra-estrutura; Impactos por estresse de tempo ou de espao, onde o ambiente no tem nem tempo nem espao para se recuperar de um impacto antes que seja submetido a outro.11

O LIMA pertence ao Instituto Alberto Luiz Coimbra de Ps-Graduao e Pesquisa de Engenharia (COPPE) da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).12

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pblico nacional, tm ressaltado a necessidade de adequaes aos aspectos mais avanados de aplicao da AAE, como ocorre na experincia internacional (LIMA, 2003?). Nesse sentido, destaca-se que:H inteno, por parte do Governo Federal, de aplicar a AAE no mbito de sistema de planejamento nacional e criar condies institucionais para se instituir seu uso, o que ir provocar efeitos multiplicadores na incorporao da dimenso ambiental s decises no mbito dos PPAs (Planos Plurianuais). O presente momento polticoinstitucional do Brasil pode ser considerado como favorvel para esta inovao metodolgica dos processos de proposio e deciso de polticas e suas estratgias de implementao, por meio da implantao da AAE. Contudo, h que se implementar medidas de melhoria dos processos de interlocuo entre os agentes governamentais, bem como, dos processos de planejamento.

Alm disso, destaca-se a importncia de que a AAE seja regulamentada ...para viabilizar a alocao de recursos humanos e financeiros para sua implantao, bem como, para legitimar os condutores da AAE face a necessria articulao institucional e promoo de aes essenciais para a participao popular no processo. (LIMA, 2003?). A necessidade de regulamentao da aplicao da AAE tambm reconhecida por MMA (2002) como pode ser visto no trecho transcrito seguir:Para a instituio da AAE no Pas, todo necessrio criar uma base legal mnima que apie e facilite sua implementao e que, pelo menos, determine: as responsabilidades dos rgos e das instituies encarregadas da formulao de poltica e do planejamento; as instncias e fontes de recurso para a realizao dos estudos; as instncias encarregadas da reviso do processo; o papel dos rgos e instituies de meio ambiente; e os mecanismos de consulta aos grupos de interesse.

Atualmente tramita na Cmara dos Deputados o Projeto de Lei n. 2.072/03, elaborado pelo deputado Fernando Gabeira, que pretende a institucionalizao da AAE no mbito federal. Por meio de alterao da Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981, sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente, o projeto prev a realizao da AAE no processo de formulao de PPPs, definindo as regras bsicas desse instrumento. De acordo com a proposta, os rgos da administrao pblica direta e indireta responsveis pela formulao de PPPs ficam obrigados a realizar a AAE dos PPPs que formular (GABEIRA, 2003). No que diz respeito ao Estado de So Paulo, segundo o MMA (2002) existe clara demanda por novos instrumentos de gesto ambiental, sendo cada vez mais percebida a necessidade de se avaliar as conseqncias ambientais das polticas e programas setoriais.

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Essa percepo decorre do reconhecimento das limitaes do processo de AIA de projetos individuais, adquirido com a experincia da anlise de EIAs desde 1987, e levou busca de um novo instrumento de anlise ambiental, a ser aplicado no nvel de planejamento dos setores que promovem grandes projetos. Assim, com base nessas questes, em 29 de dezembro de 1994, o Conselho Estadual de Meio Ambiente (CONSEMA) editou a Resoluo SMA-44 criando a Comisso de Avaliao Ambiental Estratgica, subordinada ao Secretrio Estadual de Meio Ambiente, com a atribuio de analisar a introduo da varivel ambiental em PPP governamental de interesse pblico. De acordo com a resoluo, ao CONSEMA e Secretaria Estadual de Meio Ambiente (SMA) cabiam as seguintes atribuies: avaliar as conseqncias ambientais das diretrizes setoriais; definir o contedo e elaborar termos de referncia para a elaborao dos estudos; analisar os seus resultados; e produzir relatrios e pareceres sobre a aprovao das AAE dos PPPs (MMA, 2002). Em 1997, como desdobramento da edio da Resoluo SMA-44/94, a SMA contratou a realizao do estudo denominado Procedimentos Alternativos para a Operacionalizao da AAE no Sistema Estadual de Meio Ambiente, que envolveu: o levantamento do estado da arte da experincia internacional; a proposio de diretrizes capazes de orientar o desenvolvimento da AAE no Estado de So Paulo, com base na anlise da base institucional vigente; e a formulao de procedimentos alternativos para a regulamentao da matria (SMA, 2002). Segundo MMA (2002), o estudo criticou o fato de a Resoluo SMA-44/94 induzir a reproduo do modelo de AIA (anlise e aprovao dos EIAs pelo CONSEMA), com o risco de se instituir um processo de licenciamento ambiental de PPPs ao invs de um novo processo de AAE. Nesse sentido avaliou-se que:De fato, o modelo proposto no permite um processo gradual e flexvel de introduo das consideraes ambientais e avaliao de impacto, nas fases de formulao e deciso das polticas pblicas e dos planos e programas governamentais, remetendo discusso a propriedade das secretarias de estado e dos conselhos de meio ambiente como frum de discusso, avaliao e deliberao sobre as decises estratgicas, um vez que tais decises extrapolam o interesse setorial. Por outro lado, evidencia a necessidade de se adotarem novos formatos para o trato das questes que envolvem a relao entre o meio ambiente e desenvolvimento, nos nveis mais altos do processo de tomada de deciso.

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Ainda segundo destaca o MMA (2002) a ausncia de um processo formal de planejamento governamental representa mais uma dificuldade para a introduo da AAE no Estado de So Paulo, pois dificulta a identificao do fator gerador da proposio de cada PPP. Em geral, as polticas pblicas daquele Estado se materializam nos estgios de plano ou programa, tornando-se conhecidas durante o processo de discusso da Lei Estadual de Diretrizes Oramentrias (LDO). Dessa forma, por conta da ausncia de um processo formal de planejamento, a aplicao da AAE ocorreria na fase de discusso oramentria dos planos e programas, o que traz muitas limitaes, entre as quais so mencionadas:... os tempos reduzidos para a execuo da avaliao estratgica e a articulao de dois processos complexos: o de formulao do oramento pelo Poder Executivo e sua aprovao pelo Legislativo e o da AAE dos planos e programas setoriais; ainda mais quando falta um processo do planejamento e articulao intersetorial e geral.

As experincias de aplicao da AAE, bem como os resultados dos estudos antes mencionados ainda no levaram a uma deciso institucional ou poltica acerca da adoo da AAE no Estado de So Paulo como instrumento de poltica ambiental (MMA, 2002). Entretanto, apesar das crticas que se faz Resoluo SMA-44/94, preciso reconhecer que ...o CONSEMA teve o mrito de enfrentar o problema da urgncia da insero da varivel ambiental nas polticas pblicas, em busca da sustentabilidade. (MMA, 2002) 1.3 - OBJETIVOS DA AAE O MMA (2002), apresenta como objetivo da AAE:... auxiliar, antecipadamente, os tomadores de decises no processo de identificao e avaliao dos impactos e efeitos, maximizando os positivos e minimizando os negativos, que uma dada deciso estratgica a respeito da implementao de uma poltica, um plano ou um programa poderia desencadear no meio ambiente e na sustentabilidade do uso dos recursos naturais, qualquer que seja a instncia de planejamento.

Como resultado da aplicao da AAE so esperados benefcios, dos quais merecem destaque: a contribuio para um processo de sustentabilidade, a gerao de um contexto de deciso mais amplo e integrado com a proteo ambiental e a melhor capacidade de instrumento de poltica ambiental. Alm disso, a AAE pode facilitar a avaliao individual dos projetos implantados como resultado dos planos e programas que os originaram (MMA, 2002).

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1.4 - TIPOS DE AAE E SUAS APLICAES Thrivel e Partidrio13 (apud OLIVEIRA & BURSZTYN, 2001) discriminam os trs tipos principais de ao que podem ser submetidos ao processo de AAE: PPPs setoriais - relacionadas com setores especficos (ex: extrao mineral, energia, turismo); PPPs territoriais - que abrangem todas as atividades a serem implementadas em uma determinada rea (ex: planos regionais de uso da terra ou de desenvolvimento); e Polticas ou aes que no necessariamente estimulam a implementao de projetos, mas que podem ter impactos ambientais significativos (ex: poltica de incentivos ou de crditos, adoo de novas tecnologias).

Egler (2002) ressalta como o principal problema dessa tripla contextualizao da aplicao do processo de AAE, a natureza integrada desses trs tipos de aes, sendo impossvel discutir uma poltica, plano ou programa setorial sem abordar o territrio onde sero implantados, e sem conect-los ao contexto poltico e ideolgico onde foram concebidos e aprovados. A mesma abordagem vale para a dimenso geogrfica, uma vez que no se pode considerar o uso de um territrio sem considerar as atividades setoriais que sero desenvolvidas dentro e fora de seus limites. MMA (2002) argumenta que a prtica da aplicao da AAE ainda limitada, embora sua necessidade seja reconhecida e confirmada pela experincia e sejam bastante discutidos sua importncia e o papel que pode desempenhar nos processos de desenvolvimento sustentvel. A experincia tem demonstrado que, ao contrrio do processo de AIA, a AAE um instrumento bastante flexvel, assumindo, de acordo com o objetivo de sua aplicao, distintas e variadas formas em termos tanto dos modelos institucionais em que opera como do seu contedo tcnico. Esta natureza diferencial dos tipos de AAE est relacionada com a variada gama de decises estratgicas que seus procedimentos podem vir a subsidiar, tais como: tratados internacionais, processo de privatizao, programas operacionais de ajustamento, programas operacionais de estruturao, oramentos nacionais, planos plurianuais de investimento, propostas de legislao e regulamentao, polticas globais e setoriais,

THRIVEL, R.; PARTIDRIO, M. R. The Practice of Strategic Environmental Assessment. London, Earthscan, 1996.13

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planejamento fsico de uso do solo, planejamento dos recursos hdricos e planejamento setorial (MMA, 2002). Segundo MMA (2002), face a complexidade do processo de tomada de deciso de polticas, planos e programas, assim como os objetivos e contextos variados de aplicao de AAE, no existe uma metodologia nica que envolva todas as atividades tcnicas envolvidas na sua implementao. Contudo, apesar de cada caso de AAE ser nico e representado por um documento prprio, h uma seqncia sistemtica de atividades e fases, independente ou integrada a um processo estabelecido de tomada de deciso. Nesse sentido, o MMA (2002) prope um roteiro de procedimentos tcnicos bsicos para a execuo de uma AAE, que envolvem ...algumas questes iniciais e uma seqncia de atividades que incluem a identificao das decises estratgicas que devem ser avaliados, as etapas de avaliao e as tcnicas e os mtodos apropriados para a execuo de cada uma delas. Tendo em vista que o presente trabalho visa a apresentar os principais aspectos relacionados origem, aplicao e importncia da AAE como instrumento de poltica ambiental, os aspectos metodolgicos para sua elaborao no sero aprofundados. Alm disso, entende-se que a discusso sobre metodologia de elaborao de AAE, dada a sua complexidade, demandaria um trabalho de pesquisa especfico. No entanto, anteriormente aplicao da AAE preciso definir quais PPPs devem ser submetidas ao processo de AAE. Entre os fatores que devem ser considerados nessa definio merece destaque ...a magnitude e importncia dos efeitos ambientais cumulativos e sinrgicos de impacto nos sentidos horizontal (vrios projetos e aes no mesmo territrio) e vertical da hierarquia de planejamento (MMA, 2002). Entende-se que os PPPs destinados a fomentar o desenvolvimento porturio da regio do Porto de Santos, que sero apresentados no prximo captulo, so um claro exemplo daqueles que podem gerar estes tipos de efeitos.

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CAPTULO II REGIO METROPOLITANA DA BAIXADA SANTISTA2.1 - CARACTERIZAO DA REGIO METROPOLITANA DA BAIXADA SANTISTA Os dados a seguir apresentados constam da dissertao Programa de Manejo Fronteiras para o Parque Estadual Xixov-Japu - SP, elaborada por Oliva (2003), e visam a oferecer um panorama geral das principais caractersticas da Regio Metropolitana da Baixada Santista, onde est inserido o Porto de Santos. 2.1.1 - Localizao e diviso poltico-administrativa A Baixada Santista est situada na poro Atlntica do Estado de So Paulo e faz divisas com municpios da Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP), da Regio de Registro e da Regio de Caraguatatuba, sendo limitada pela Serra do Mar. Ocupando um setor central do conjunto litorneo paulista interposto entre o alinhamento dos macios insulares de So Vicente e Santo Amaro (AB'SABER14 apud OLIVA, 2003), tem rea total de 2.373 km2, que eqivalem a menos de 1% da superfcie do Estado. Como pode ser visto na Figura 1 a Baixada Santista formada por nove municpios - Santos, So Vicente, Guaruj, Bertioga, Cubato, Praia Grande, Mongagu e Perube - coincidindo a Regio de Governo de Santos, conforme estabelecido pela Diviso Poltico-Administrativa do Estado de So Paulo (OLIVA, 2003). No presente trabalho so mencionados, prioritariamente, os municpios de Santos, Guaruj e Cubato, que desenvolvem atividades ligadas ao setor porturio. Segundo Oliva (2003), essa regio corresponde poro do litoral do Estado de So Paulo que est mais prxima da RMSP "...que teve e ainda tem influncia direta na forma de desenvolvimento e ocupao da Baixada Santista e, consequentemente, sobre a apropriao dos recursos naturais." Para a autora essa influncia pode ser constatada nos aspectos relacionados :(i) consolidao do turismo para atender principalmente populao da metrpole, caracterizada pela expanso imobiliria voltada a uma ocupao temporria, que requer infra-estrutura permanente, mas que fica, entretanto, ociosa a maior parte do ano (FRANCISCO15 apud OLIVA, 2003);

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ABSABER, A.N. Litoral do Brasil. So Paulo: Metalivros, 2001. 281p.

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(ii) implantao do Porto de Santos e do Plo Industrial de Cubato que trouxeram seqelas para a estrutura urbana e problemas ambientais relacionados diretamente infra-estrutura instalada e grande quantidade de mo-de-obra atrada que causou a ocupao indiscriminada de encostas e do manguezal, nas pores mais prximas dos locais de trabalho.

Figura 1 - Setorizao do litoral paulista - Regio Metropolitana da Baixada Santista (SMA 16 apud OLIVA, 2003) 2.1.2 - Metropolizao A Regio Metropolitana da Baixada Santista (RMBS) foi instituda pelo Governo do Estado de So Paulo em 30 de junho de 1996, por meio da Lei Complementar n. 8.150. Mas sua consolidao ocorreu em novembro daquele ano com a instituio do Conselho de Desenvolvimento da Regio Metropolitana da Baixada Santista (CONDESB). O conselho formado por dezoito membros, sendo nove prefeitos da regio e representantes do Estado nas reas de interesse comum: planejamento e uso do solo, transportes e sistema virio regional, saneamento bsico, meio ambiente, desenvolvimento econmico e atendimento social e habitao (FRANCISCO apud OLIVA, 2003).

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FRANCISCO, V.F. A rea continental santista sob a tica do processo de planejamento territorial de Santos de 1967 a 1999. So Paulo, 2000. 439p. Dissertao (Mestrado) Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de So Paulo. 16 SO PAULO (Estado). Secretaria de Estado do Meio Ambiente. O Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro. Disponvel em: Acesso em: 31 jan. 2002.

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Merece destaque tambm a regulamentao da Agncia Metropolitana da Baixada Santista (AGEM), em julho de 1999, criada para ser o brao executivo do CONDESB, com a atribuio de administrar os recursos do Fundo de Desenvolvimento da Regio Metropolitana e com papel de polcia, podendo fiscalizar e multar nos casos de descumprimento de legislao na regio (OLIVA, 2003). 2.1.3 - Caractersticas populacionais De acordo com Empresa Metropolitana de Planejamento da Grande So Paulo EMPLASA17 (apud OLIVA, 2003) com uma populao de aproximadamente 1,4 milho de moradores fixos, a Baixada Santista a terceira maior regio do Estado em termos populacionais e, nos perodos de frias, chega a receber igual nmero de pessoas. Alm disso:O crescimento exacerbado em Santos, Cubato e Guaruj, aliado a outras atividades geradoras de emprego nos setores de comrcio e servios, provocou um movimento altamente pendular em direo a outros municpios, com melhores condies de habitabilidade e espao disponvel. Os municpios de So Vicente e Praia Grande e o Distrito de Vicente de Carvalho, no Guaruj, adquiriram caractersticas de cidadesdormitrio, apresentando alta densidade demogrfica e intensa conturbao entre si, s prejudicada pela presena de restries de ordem fsica, que os impedem de apresentar uma mancha urbana contnua (EMPLASA apud OLIVA, 2003).

A RMBS apresenta problemas comuns aos grandes aglomerados urbanos, como aqueles relacionados questo ambiental e carncia de infra-estrutura, de saneamento ambiental, de transportes e de habitao, apesar de sua importante funo porturia, de constituir sede de expressivo plo industrial e da indstria de turismo (EMPLASA apud OLIVA, 2003). 2.1.4 - Caractersticas econmicas Oliva (2003) argumenta que "a caracterizao do perfil econmico da regio um fator importante para que se entenda a forma como o territrio dos municpios da Baixada Santista foi sendo ocupado." Nesse sentido, o Quadro 1 sintetiza as principais caractersticas econmicas da Baixada Santista, com base nos dados apresentados por essa autora.

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EMPRESA METROPOLITANA DE PLANEJAMENTO DA GRANDE SO PAULO (EMPLASA). Metrpoles em dados: regio metropolitana da Baixada Santista. Disponvel em: Acesso em:16 mar. 2002.

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Quadro 1 - Perfil econmico da Baixada Santista (Regio de Governo de Santos) (OLIVA, 2003)Setor Servios e comrcio Principais Caractersticas Responde por 52,8% dos empregados formais da regio e tem uma participao relativa no emprego quase 50% superior mdia deste setor no Estado de So Paulo; As principais atividades do setor so as associativas18, imobilirias19, as de transportes terrestres e os servios de alojamento e alimentao; No comrcio destacam-se os supermercados (2,5% dos empregos), as vendas de vesturio no varejo (1,7%) e o comrcio varejista de material de construo (1,7%) (SEBRAE20 apud OLIVA, 2003). Segundo setor mais importante na regio, com 22,5% dos empregados; As principais indstrias so a da construo civil (7,7% dos empregados), metalurgia bsica (4,3%), qumica (2,4%) e de alimentos e bebidas (2,1%); As atividades industriais localizam-se predominantemente em Cubato, importante plo siderrgico em escala regional (SEBRAE apud OLIVA, 2003). O Porto de Santos o maior e mais importante complexo porturio da Amrica do Sul, sendo responsvel por mais de um tero de todo o comrcio exterior do Brasil e atendendo cerca de 17% do territrio brasileiro, onde so gerados 55% da renda nacional (EMPLASA apud OLIVA, 2003). Nesse setor destaca-se o segmento de pesca, com uma participao relativa no total de empregados da regio quase 29 vezes superior participao desta mesma atividade na mdia do Estado de So Paulo (SEBRAE apud OLIVA, 2003).

Industrial Porturio

Agropecurio

No que diz respeito atividade da pesca, merecem destaca os dados apresentados por GEFE et al. (2004) segundo os quais mais de 10 mil pessoas vivem diretamente ou indiretamente da pesca artesanal na Baixada Santista, tendo sido efetivamente cadastrados 2.731 pescadores, distribudos em 17 comunidades. Segundo os mesmos autores, mesmo sendo uma das profisses mais antigas exercidas na regio, como importante fonte de autosustento, hoje esses pescadores no conseguem sobreviver com a falta de pescado. Essa falta de pescado atribuda degradao dos manguezais e contaminao das guas, causados por impactos antrpicos. 2.1.5 - Caractersticas ambientais No Quadro 2 so transcritas as principais caractersticas dos meios fsico e bitico da Baixada Santista apresentadas por Oliva (2003).

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Predominam outras atividades associativas no especificadas (no religiosas, polticas e sindicais). Predominam condomnios prediais.

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SEBRAE. Perfil Econmico Regional regies selecionadas do Estado de So Paulo- agosto de 1998. Disponvel em: Acesso em: 16 mar. 2002.20

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Quadro 2 - Caracterizao dos meios fsico e bitico da Baixada Santista (OLIVA, 2003)Compartimento Principais caractersticas Clima A Baixada Santista apresenta clima quente e mido com temperatura mdia anual superior a 20oC e uma precipitao anual variando de 2000 a 2500 mm. A distribuio anual das chuvas mostra uma forte concentrao nos meses de vero (janeiro a maro), enquanto as precipitaes mais baixas ocorrem durante o inverno, de julho a agosto, no havendo, entretanto, uma real estao seca (SANTOS21 apud OLIVA, 2003). Geomorfologia A Baixada Santista est localizada ao sul do Trpico de Capricrnio e constitui uma unidade bem definida na rea central do litoral paulista unindo as duas sub-regies, Litoral Norte, muito acidentado e Litoral Sul, muito retilinizado por restingas e praias de fora (AZEVEDO22, e ABSABER apud OLIVA, 2003). O termo baixada se refere ao interespao de plancies de mars com mangues existentes entre as duas principais ilhas da regio e os mltiplos espores da Serra do Mar na retroterra 23 (AB SABER apud OLIVA, 2003). Nesta unidade, so identificadas, na realidade, trs baixadas alternadas entre as proeminncias da Serra do Mar: baixadas de Bertioga, Santos e Itanham (LAMPARELLI24 apud OLIVA, 2003). Destacam-se duas ilhas de porte mdio, So Vicente e Santo Amaro, e uma antiga ilha a sudoeste, atual Morro do Xixov, que serve de ponto de amarrao para as restingas que ali se iniciam na direo de Mongagu, Itanham e Perube (ABSABER apud OLIVA, 2003). Segundo esse mesmo autor, os trs componentes do arquiplago santista vicentino tm arranjos diferentes, sendo que nas pontas da ilha de Santo Amaro e do macio costeiro de Xixov, ocorre uma reentrncia designada tradicionalmente por Baa de Santos, ladeada por dois esturios nos bordos a leste-oeste da Ilha de So Vicente. A ilha de Santo Amaro, maior e mais longa, quase totalmente semimontanhosa, apresentando pequenas praias diretamente voltadas para o Atlntico, sendo que na retroterra a ilha separada do continente por um longo canal sublitorneo designado tradicionalmente por Canal de Bertioga, o qual possui nas margens alongados manguezais, mais espessos na margem continental (Figura 2 ). Finalmente, na juno do esturio de Santos, Canal de Bertioga e reentrncias da Baixada Santista, ocorrem largos marinhos e diversos subconjuntos de manguezais at o sop dos espores da Serra do Mar (Cubato-Piassaguera). O litoral paulista apresenta uma srie de ilhas na sua zona costeira. De acordo com SMA 25 (apud OLIVA, 2003), h um total de 135 ilhas, ilhotes e lajes. A Baixada Santista possui 29 ilhas, alm de trs ilhotes e seis lajes. Balneabilidade Do total de 427 km de extenso de praias do Estado de So Paulo, a CETESB monitora 230 km dessas praias onde ocorre sua maior utilizao por banhistas. Atualmente, a rede do Programa de Balneabilidade possui 141 pontos de amostragem em 120 praias litorneas. Na Baixada Santista, a CETESB monitora 63 pontos para avaliao da balneabilidade (CETESB 26 apud OLIVA, 2003).21

SANTOS, E.O. Caractersticas climticas. In: AZEVEDO, A. (Coord.). A Baixada Santista: aspectos geogrficos I. As bases fsicas. So Paulo: EDUSP, 1965. p.95-150.22

AZEVEDO, A. (Coord.). A Baixada Santista aspectos geogrficos I. As bases fsicas. So Paulo:

EDUSP, 1965. 178p.23

Retroterra o territrio situado por trs de costa martima ou rio (ABSABER apud OLIVA, 2003).

LAMPARELLI, C.C. (Coord.) Mapeamento dos ecossistemas costeiros do Estado de So Paulo. So Paulo: Secretaria do Meio Ambiente, CETESB, 1998. 108p.24

SO PAULO (Estado). Secretaria de Estado do Meio Ambiente. Ilhas do Litoral Paulista. So Paulo: SMA, 1989. 49p.25

COMPANHIA DE TECNOLOGIA E SANEAMENTO AMBIENTAL (CETESB). Balneabilidade das Praias Paulistas 2000. Disponvel em: Acesso em: 21 abr. 2002a.26

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Recursos hdricos

Ecossistemas terrestres

A anlise da srie histrica de dados coletados nas praias dos municpios da Baixada Santista mostrou que essa regio a que apresenta a maior porcentagem de praias regulares e ms. As que se encontram em situao mais crtica so as de Perequ no municpio do Guaruj e as de Milionrios e So Vicente, no municpio de So Vicente. Essas praias foram caracterizadas como imprprias em 100% do tempo durante vrios anos. O municpio de Praia Grande o que apresenta a maior quantidade de praias classificadas como ms. A RMBS constitui a Unidade de Gerenciamento de Recursos Hdrico (UGRHI) n. 7, correspondente Bacia Hidrogrfica da Baixada Santista. A UGRHI 7 foi dividida em 21 sub-bacias com uma rea total de drenagem de 2788,83 km2 (CETEC27 apud OLIVA, 2003). Na regio da Baixada Santista, os rios tm suas nascentes na Serra do Mar e demarcam vales que formam sulcos importantes na separao dos espores, mais ou menos avanados, da grande escarpa da Serra do Mar. Portanto, so rios que nascem torrenciais e tornam-se, vencida a escarpa, rios de plancie, responsveis por uma intensa sedimentao que dificulta o escoamento das guas e que favorece a formao de meandros e, finalmente, de manguezais (FRANCISCO apud OLIVA, 2003). De acordo com essa autora, o Rio Cubato o mais importante, abastecendo Santos, So Vicente e Cubato. Outros rios importantes so o Mogi e seu afluente, o Quilombo. Alm desses, h o Rio Jurubatuba, localizado na rea Continental de Santos, que se desenvolve no vale formado entre a Serra do Quilombo e a de Jurubatuba, onde se d a captao de gua para o abastecimento do Guaruj. A bacia do Rio Branco ou Boturoca, situada ao norte de Mongagu, importante para o abastecimento de Praia Grande e Mongagu. O Rio Aguape abastece Itanham, o Rio Itapanha responsvel pelo abastecimento de Bertioga e os Ribeires Cabuu e Guara servem Perube. Finalmente, com relao aos recursos hdricos importante ressaltar que a Baixada Santista como um todo apresenta uma situao crtica em relao disponibilidade hdrica superficial. A sntese do Relatrio de Situao da Bacia (CETEC apud OLIVA, 2003) informa que a demanda de gua para uso urbano e industrial atinge 64,7% da vazo mnima disponvel Q7,10. O texto transcrito a seguir foi extrado do livro Litoral do Brasil (ABSABER apud OLIVA, 2003) e apresenta uma descrio sinttica das formaes vegetais que recobriam originalmente os diferentes setores fisiogrficos da Baixada Santista, identificando as principais formas de ocupao antrpica que levaram sua substituio, no decorrer do tempo. Florestas tropicais biodiversas recobrem todas as faces das escarpas e espores, assim como acontece continuamente na Ilha de Santo Amaro, no macio central de Santos-So Vicente e nos pequenos e mdios morros do Macio de Xixov. Ocorriam nos morretes dotados de solos espessos existentes nas proximidades de Cubato ou em ilhotas hoje transformadas em tmbolos na regio de So Vicente (Ilha Porchat) e em Guaruj (Ilha do Mar Casado). Nas restingas hoje ocupadas intensamente por loteamentos praianos, existiam ecossistemas adaptados a conviver com a areia, designados pela expresso jundu. Entre as restingas, havia trechos de vales com florestas paludiais e, em vrios setores das fachadas interiores e bordos do Canal de Bertioga, faixas de manguezais. O Canal do Casqueiro, que completa o esquema do espao insular santista vicentino, separa os setores florestados de Santos-So Vicente em relao a um delta intra-lagunar hoje desfigurado por aterros, rodovias e outras implantaes da periferia do mundo urbano principal. Para alm dos mangues, nos baixos vales dos rios Cubato e Mogi, ocorrem plancies aluviais embutidas entre os espores da serra. Uma pequena plancie aluvial no costado interno do macio insular de Santos-So Vicente teve no passado condio de oferecer espao para a plantao de cana-de-acar. Em certos momentos da histria da ocupao dos solos regionais, na primeira metade do sculo XX, fizeram-se plderes28 para o estabelecimento de bananais, sendo que atualmente, onde outrora existiam os limitados canaviais, ocorrem pequenos setores de plantao de banana. Os plderes que ladeavam o eixo da antiga estrada de ferro que ligava o planalto ao

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CENTRO TECNOLGICO DA FUNDAO PAULISTA DE TECNOLOGIA E EDUCAO (CETEC). Minuta Preliminar do Relatrio de Situao dos Recursos Hdricos da UGRHI 7 Comit da Bacia Hidrogrfica da Baixada Santista (publicado em 15/05/2000). Disponvel em:< http://www.sigrhi.sp.gov.br > Acesso em: 21 abr. 2002.

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Ecossistemas costeiros

litoral foram sendo ocupados gradualmente por periferias do mundo urbano de Cubato e Santos. Na margem direita do esturio, onde outrora existiam plancies arenosas e rstias de mangues, atualmente se situa o importante Porto de Santos e a mancha urbana da cidade: estreita nas proximidades do Monte Serrat e alargada na direo de So Vicente e zonas de praias. Fazendo uma anlise comparativa da rea ocupada por vegetao nativa na Bacia Hidrogrfica da Baixada Santista em relao ao Estado de So Paulo possvel constatar que essa bacia hidrogrfica apresenta um percentual de vegetao nativa de 68,82%, bem superior quele do Estado de So Paulo, que de 13,7%. Apenas a Bacia Hidrogrfica do Litoral Norte, com 79,44%, encontra-se em situao melhor em termos de manuteno da cobertura vegetal nativa. Tal situao se deve principalmente presena de UCs de proteo integral, entre elas o Parque Estadual da Serra do Mar e o Parque Estadual Xixov-Japu, alm dos manguezais e de outras reas de preservao permanente. Manguezais Devido a geomorfologia da costa do Estado de So Paulo, na qual, medida que se dirige ao sul, a Serra do Mar se encontra mais distante do litoral, dando lugar a extensas plancies costeiras, as maiores reas de manguezal encontram-se tambm nas pores mdia e sul do litoral, sendo que 52% dos manguezais encontram-se na Baixada Santista, o que corresponde a 120,21 km2 (LAMPARELLI apud OLIVA, 2003). As plancies costeiras da Baixada Santista e do sistema lagunar estuarino de Canania-Iguape somam as maiores reas de manguezais no Estado de So Paulo, devido prpria condicionante sedimentar atual, formada por depsitos acumulados a partir de processos derivados da flutuao do nvel mdio do mar, com a formao de extensas plancies estruturadas em terraos (HERZ29 apud OLIVA, 2003). No que se refere s ilhas costeiras, a ocorrncia de manguezais apresenta um padro de distribuio semelhante ao observado no continente. De acordo com SMA (apud OLIVA, 2003), das 29 ilhas da Baixada Santista, seis (20,7%) apresentam manguezais. Costes rochosos O Estado de So Paulo possui 288 trechos de costes, totalizando 437,1 km. Desse total 57 costes, representando 84,68 km, encontram-se na Baixada Santista (LAMPARELLI apud OLIVA, 2003). Os costes insulares ocorrem basicamente no Guaruj (32 costes em 44,2 km) e tambm em algumas poucas centenas de metros de costeiras insulares em Bertioga e Santos. O monitoramento de costes rochosos, realizado pela CETESB na regio de So Sebastio, j registrou a presena de aproximadamente 300 espcies de animais e algas na zona entremars. Um menor nmero de trabalhos, relacionados ao estudo de comunidades em costes, registrado para a Baixada Santista o que dificulta uma descrio geral para os costes dessa regio. No entanto, tanto as espcies mais abundantes, como a estrutura espacial desses costes devem ser, de modo geral, similares aos aspectos biolgicos encontrados no Litoral Norte (LAMPARELLI apud OLIVA, 2003). Praias As praias so ambientes extremamente importantes ecologicamente, seja pela sua prpria riqueza biolgica, seja pelo papel que desempenham em relao aos outros ecossistemas costeiros. Na zona costeira, a grande quantidade de organismos presentes no sedimento das praias fornece recursos alimentares para diversas comunidades, como peixes demersais (de fundo), peixes pelgicos e migradores, aves marinhas e tartarugas. A produo de matria orgnica das praias exportada em parte para a coluna dgua e, posteriormente, para ambientes adjacentes (LAMPARELLI apud OLIVA, 2003). Segundo essa mesma autora, em todo o Estado de So Paulo existem 426,7 km de costa arenosa formada por um total de 292 praias. A Baixada Santista tem a maior extenso de praias perfazendo 160,9 km, referentes a 82 praias. Em termos percentuais, a Baixada Santista representa 37,7% da extenso total de praias na linha de costa do Estado. Nas praias paulistas, os grupos faunsticos dominantes so os aneldeos poliquetas, moluscos e

Plderes - reas que foram conquistadas ao mar mediante sistema de construo de diques ou de drenagem dos terrenos que avanavam mar adentro (http://bibivirt.futuro.usp.br). 29 HERZ, R. Manguezais do Brasil. So Paulo: USP, Instituto Oceanogrfico, 1991. 247p.28

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crustceos. A composio de espcies e abundncia de indivduos variam consideravelmente, de acordo com as caractersticas ambientais das praias, especialmente granulometria, hidrodinamismo, salinidade e quantidade de matria orgnica (LAMPARELLI apud OLIVA, 2003).

Figura 2 - Esturio de Santos: esquerda, o macio costeiro do Xixov, no centro a Ilha de So Vicente e direita parte da Ilha de Santo Amaro ( ABSABER apud OLIVA, 2003)2.2 INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO DO USO E OCUPAO DO SOLO

2.2.1 Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro O Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC) foi institudo pela Lei n. 7.661, de 16 de maio de 1988, como parte integrante da Poltica Nacional para os Recursos do Mar (PNRM) e da Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA) (BRASIL, 1988). O detalhamento e a operacionalizao iniciais do PNGC foram objeto da Resoluo n o 01/90 da Comisso Interministerial para os Recursos do Mar (CIRM), de 21 de novembro de 1990, aprovada aps audincia do Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA) (OLIVA, 2003). Segundo a Lei n. 7.661/88, o PNGC visa ...especificamente a orientar a utilizao nacional dos recursos na Zona Costeira, de forma a contribuir para elevar a qualidade da vida de sua populao, e a proteo do seu patrimnio natural, histrico, tnico e cultural, prevendo o zoneamento de usos e atividades nesta zona (BRASIL, 1988). A Lei prev ainda,

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mecanismos de atualizao do PNGC, por meio do Grupo de Coordenao do Gerenciamento Costeiro (COGERCO) (OLIVA, 2003). MMA (apud OLIVA, 2003)30 ressalta que, durante todo o perodo de implementao do PNGC, houve um notvel acervo de realizaes, como a efetivao do processo do zoneamento costeiro, a criao e o fortalecimento de equipes institucionais nos Estados e o aumento da conscincia da populao em relao aos problemas da Zona Costeira. Entretanto, o atendimento das novas demandas surgidas implicou o re-direcionamento de suas atividades, levando elaborao de uma nova verso do PNGC (PNGC II) buscando estabelecer as bases para a continuidade das aes, de forma a consolidar os avanos obtidos, e possibilitar o seu aprimoramento, mantendo a flexibilidade necessria para o atendimento da ampla diversidade de situaes que se apresentam ao longo da extensa zona costeira brasileira. A regulamentao do zoneamento ambiental, previsto no art. 9 da lei que instituiu a PNMA (Lei n. 6.938/81), foi feita por meio do Decreto n. 4.297, de 10 de julho de 2002, que estabeleceu os critrios mnimos para o Zoneamento Ecolgico-Econmico (ZEE) do Brasil, cuja definio e objetivos so (BRASIL, 2002):Art. 2 O ZEE, instrumento de organizao do territrio a ser obrigatoriamente seguido na implantao de planos, obras e atividades pblicas e privadas, estabelece medidas e padres de proteo ambiental destinados a assegurar a qualidade ambiental dos recursos hdricos e do solo e a conservao da biodiversidade, garantindo o desenvolvimento sustentvel e a melhoria das condies de vida da populao. Art. 3 O ZEE tem por objetivo geral organizar, de forma vinculada, as decises dos agentes pblicos e privados quanto a planos, programas, projetos e atividades que, direta ou indiretamente, utilizem recursos naturais, assegurando a plena manuteno do capital e dos servios ambientais dos ecossistemas.

Recentemente, em 07 de dezembro de 2004, o Decreto n. 5.300 regulamentou a Lei n. 7.661/88, estabelecendo regras de uso e ocupao da zona costeira, bem como critrios de gesto da orla martima. Tais regras e critrios so as bases para a formulao de polticas, planos e programas federais, estaduais e municipais (BRASIL, 2004). Os objetivos da gesto da zona costeira, estabelecidos pelo Decreto n. 5.300/04, devem nortear a formulao de PPPs destinadas zona costeira, quais sejam (BRASIL, 2004):MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVVEIS (MMA). O Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro. Disponvel em: Acesso em: 31 jan. 2002.30

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I a promoo do ordenamento do uso dos recursos naturais e da ocupao dos espaos costeiros, subsidiando e otimizando a aplicao dos instrumentos de controle e de gesto da zona costeira; II o estabelecimento do processo de gesto, de forma integrada, descentralizada e participativa, das atividades socioeconmicas na zona costeira, de modo a contribuir para elevar a qualidade de vida de sua populao e proteo de seu patrimnio natural, histrico, tnico e cultural; III a incorporao da dimenso ambiental nas polticas setoriais voltadas gesto integrada dos ambientes costeiros e marinhos, compatibilizando-as com o PNGC; IV o controle sobre os agentes causadores de poluio ou degradao ambiental que ameacem a qualidade de vida na zona costeira; V a produo e difuso do conhecimento para o desenvolvimento e aprimoramento das aes de gesto da zona costeira.

Ainda de acordo com o Decreto n. 5.300/04, alm do PNGC, os instrumentos que se aplicam para a gesto da zona costeira, de forma articulada e integrada, so, dentre outros, o Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro (PEGC) e o Zoneamento Ecolgico-Econmico Costeiro (ZEEC), que sero abordados nos prximos itens. 2.2.2 Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro De acordo com o PNGC, so atribuies dos Estados (MMA apud OLIVA, 2003): elaborar, implementar, executar e acompanhar o PEGC, obedecidas a normas legais federais e o PNGC, bem como estruturar, implementar, executar e acompanhar os programas de monitoramento, cujas informaes devem ser consolidadas periodicamente em Relatrio de Qualidade Ambiental da Zona Costeira Estadual. A partir da promulgao da Lei n. 7.661/88, o Governo do Estado de So Paulo, representado pela SMA, deu incio a um programa de gerenciamento costeiro (SO PAULO apud OLIVA, 2003)31. A zona costeira do Estado de So Paulo, com extenso de 700 km e rea de aproximadamente, 27.000 km , inclui 36 municpios e abriga a maior parte da Mata Atlntica remanescente no Estado (SO PAULO apud OLIVA, 2003). De acordo com esse mesmo autor, as presses para a apropriao dos recursos naturais terrestres e marinhos ocorrem de forma diferenciada nos diversos municpios, provocando conflitos que refletem negativamente sobre a qualidade de vida da populao. Esses conflitos constituem desafios a serem

SO PAULO (Estado). Secretaria de Estado do Meio Ambiente. O Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro. Disponvel em: Acesso em: 31 jan. 2002.31

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enfrentados pelo PEGC, que deve buscar alternativas para promover o desenvolvimento socioeconmico com a manuteno e/ou recuperao da qualidade dos ecossistemas costeiros. Para tanto, o Litoral Paulista foi subdividido em quatro setores: Complexo Estuarino-Lagunar de Iguape e Canania (Litoral Sul); Vale do Ribeira, considerando sua bacia de drenagem na vertente atlntica e os limites municipais; Regio Metropolitana da Baixada Santista; Litoral Norte. O zoneamento previsto na Lei Estadual do Gerenciamento Costeiro (Lei n. 10.019, de 3 de julho de 1998) tem a funo de estabelecer um pacto socioeconmico e ecolgico intraregional, definindo as reas que devem ser preferencialmente ocupadas, protegidas ou recuperadas na regio, considerando o patrimnio cultural e natural existente e os potenciais e oportunidades regionais para o desenvolvimento (SO PAULO apud OLIVA, 2003). O processo da gesto ambiental na zona costeira deve levar em considerao as leis federais aplicveis, bem como os tratados e convenes multilaterais relativos proteo dos recursos do mar, cujos objetivos, restries gerais e metas genericamente estabelecidas, devem ser discutidas, harmonizadas e compatibilizadas com os interesses regionais e locais da comunidade costeira (SO PAULO apud OLIVA, 2003). Os instrumentos do PEGC so (SO PAULO apud OLIVA, 2003): 1. Zoneamento Ecolgico-Econmico - estabelece as normas disciplinadoras para a ocupao do solo e o manejo dos recursos naturais que compem os ecossistemas costeiros, bem como aponta as atividades econmicas mais adequadas para cada zona; 2. Sistema de Informaes - opera com informaes cartogrficas, estatsticas e de sensoriamento remoto, possibilitando a anlise, avaliao e divulgao peridica da evoluo dos indicadores de qualidade ambiental; 3. Planos de Ao e Gesto - estabelecem um conjunto de programas e projetos setoriais, integrados, compatveis com as diretrizes estabelecidas no zoneamento; 4. Monitoramento e Controle - orientam o licenciamento e a fiscalizao das atividades scioeconmicas, a partir do acompanhamento da evoluo dos indicadores de qualidade ambiental.

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Em 7 de novembro de 2002, o Governador assinou o Decreto n. 47.303, instituindo o Grupo de Coordenao Estadual e os Grupos Setoriais de Coordenao do Litoral Norte, da Baixada Santista, do Complexo Estuarino Lagunar de Iguape-Canania e do Vale do Ribeira, criando, formalmente, os instrumentos que j vinham sendo praticados para a elaborao e atualizao do PEGC e das propostas de ZEE da regio litornea do Estado (SO PAULO apud OLIVA, 2003)32. Dentre os quatro setores, at a presente data, somente o litoral norte teve seu ZEE estabelecido por meio do Decreto Estadual n. 49.215, de 07/12/2004, que consolidou um ciclo de trabalho que comeou em 1998, com o PEGC, estabelecido pela Lei Estadual n. 10.019 e que envolveu todos os segmentos interessados e contou com a participao dos representantes das reas tcnicas dos rgos estaduais e das prefeituras, assim como dos representantes da sociedade civil. De acordo com a SMA33 (2004), desde novembro de 2003 o Grupo Setorial da Baixada Santista encarregado de elaborar a proposta de ZEEC tem se reunido para concluso da proposta de texto e mapas, em reunies abertas que tm contado com a participao de interessados de fora do Grupo, mas que trazem importantes subsdios discusso. A etapa subseqente, aps a concluso da proposta, ser a realizao de Audincias Pblicas para a divulgao do tema e ampliao dos debates. 2.2.3 Planos Diretores municipais O Plano Diretor o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana do municpio e visa a promover o pleno desenvolvimento das funes sociais da Cidade. Os objetivos e diretrizes expressos no Plano Diretor referem-se ao uso e ocupao do solo urbano, localizao de equipamentos, e de servios urbanos e ao sistema virio (CUBATO, 1998). Os trs municpios da RMBS que desenvolvem atividades porturia, Santos, Guaruj e Cubato, dispem de normas sobre o parcelamento, uso e ocupao do solo, institudas por

SO PAULO (Estado). Secretaria de Estado do Meio Ambiente. Decreto do Governador implementa o Plano de Gerenciamento Costeiro. http://www.ambiente.sp.gov.br/destaque/geren_cost_0811.htm (13 nov. 2002)32

Informao obtida em consulta aos autos da Representao N. 1.34.012.000018/2002-17 que, no mbito do Ministrio Pblico Federal, investiga a ocorrncia de irregularidades na proposta do decreto que regulamenta o Zoneamento Ecolgico-Econmico da Baixada Santista.33

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meio de Lei Complementar. Estas normas instituem, dentre outros, a diviso da rea do municpio em zonas, segundo sua destinao e seus usos precpuos. No Quadro 3 so apresentadas, para cada municpio, a Lei e a descrio da zona relativa atividade porturia, quando houver. Quadro 3 - Leis de ordenamento do uso e ocupao do solo dos municpios de Santos Guaruj e Cubato, com descrio da zona relativa atividade porturiaMunicpio Santos Lei de Uso e Ocupao do Solo Lei Complementar n. 312, de 24 de novembro de 1998 disciplina o ordenamento do uso e ocupao do solo na rea insular do Municpio. Zona Porturia Zona Porturia (ZP) rea interna ao Porto e rea retroporturia com intensa circulao de veculos pesados e caracterizada pela instalao de ptios e atividades porturias impactantes, cuja proposta minimizar os conflitos existentes com a malha urbana otimizando a ocupao das reas internas ao Porto, atravs de incentivos fiscais. Art. 14 A categoria de uso das atividades porturias identificada pela sigla CSP e caracteriza-se pelos estabelecimentos destinados ao comrcio e prestao de servios, que implicam em fixao de padres especficos quanto ao trfego de veculos pesados, periculosidade e/ou riscos de acidentes, bem como instalaes especficas para atividades nuticas de lazer e turismo. Zona Porturia e Retroporturia (ZPR) compreende parte das reas gravadas como de expanso urbana pelo Plano Diretor de Desenvolvimento e Expanso Urbana do Municpio de Santos, caracterizada e com potencial para instalaes rodovirias, ferrovirias, porturias, retroporturias e ligadas s atividades nuticas. Zona Porturia Industrial (PI) no h descrio especfica desta zona. Consta apenas a descrio das zonas industriais pesqueiras e navais. No institui uma zona especfica para atividades porturias.

Lei Complementar n. 359, de 23 de novembro de 1999 disciplina o ordenamento do uso e ocupao do solo na rea continental do Municpio. Guaruj Cubato Lei Complementar n. 043, de 21 de dezembro de 1998. Lei Complementar n. 2513, de 10 de setembro de 1998.

2.3 - A INTERFERNCIA DA URBANIZAO E DA INDUSTRIALIZAO NO MEIO AMBIENTE DA BAIXADA SANTISTA

Segundo Francisco (2000), na Baixada Santista, os problemas de poluio da gua dos rios, dos esturios, dos manguezais e do mar tm carter metropolitano, pois os rios que drenam a regio, desguam no esturio. Assim, os problemas ambientais provocados por um municpio, podem interferir na qualidade de vida dos demais. O esturio de Santos compe-se de um complexo sistema flvio-marinho mendrico 34, captando a quase totalidade das drenagens dos rios Cubato, Mogi, Quilombo, Jurubatuba,flvio-marinho mendrico: sistema de rios que desguam no mar, que possuem curvas acentuadas que mudam de forma e posio com as variaes de maior ou menor energia e carga fluvial durante as vrias estaes do ano (Disponvel em: Acesso em: 15 abr. 2005.34

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Branco e Piaabuu. Todos esses rios desguam na baa de Santos, formando o complexo estuarino. Durante o percurso, recebem os efluentes industriais de Cubato, os esgotos domsticos dos bairros cotas, centro e outras regies de Cubato, e, embora agora em menor quantidade, a gua contaminada do reservatrio Billings, via Usina Henry Borden (FRANCISCO, 2000). Os rios mais atingidos pelas atividades industriais so o rio Mogi, que teve seu traado alterado pela construo da Companhia Siderrgica Paulista (COSIPA), e o Cubato, que apesar de ser fonte de captao de gua e organismos para consumo humano, teve suas guas largamente contaminadas por metais pesados, organoclorados, esgotos industriais e domsticos (FRANCISCO, 2000). Francisco (2000) ressalta que, a vida marinha est intimamente relacionada com os manguezais, que so os berrios para muitas espcies marinhas e de gua doce, alm de viveiros naturais de peixes, crustceos e moluscos. Funcionando, ainda, como filtro das guas, retendo parte dos sedimentos e poluentes carreados por elas. Nesse sentido, a mesma autora argumenta que devido a essa funo de filtro de sedimentos e partculas poluentes que os peixes e outros animais marinhos que passam parte de suas vidas nos manguezais, podem estar contaminados por substncias txicas ou por agentes causadores de doenas associadas presena de esgotos como hepatites, febre tifide, clera etc. A proteo dos manguezais implica, assim, na qualidade do alimento de origem marinha e sua preservao est estreitamente ligada produtividade pesqueira. 2.4 - CONTAMINAO DO AMBIENTE E DA BIOTA DA BAIXADA SANTISTA Com o objetivo de oferecer um panorama geral da situao de contaminao do ambiente e da biota aqutica da Baixada Santista, especialmente do Sistema Estuarino de Santos e So Vicente, so destacados a seguir as principais informaes e resultados apresentados pela Companhia de Tecnologia e Saneamento Ambiental (CETESB) no estudo denominado Sistema Estuarino de Santos e So Vicente, publicado em agosto de 2001. Os sistemas estuarinos de Santos e So Vicente, inseridos na RMBS, representam os mais importantes exemplos brasileiros de degradao ambiental por poluio hdrica e atmosfrica de origem industrial em ambientes costeiros. A regio abriga o Porto de Santos, maior porto da Amrica Latina, e o plo industrial de Cubato, o maior do pas.

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A atividade industrial, de alto potencial poluidor, fez dos esturios de Santos e So Vicente grandes receptores de resduos txicos e efluentes lquidos contaminados. Os poluentes industriais, juntamente com os resduos e esgotos do Porto de Santos e das cidades da regio, provocaram um grave quadro de degradao ambiental, com significativos reflexos na rea social e de sade pblica. Este cenrio foi agravado, ainda, pela disposio de resduos slidos industriais e domsticos em locais imprprios, alm dos freqentes acidentes com derramamentos de leo e outras substncias txicas nos cursos dgua (CETESB, 1979; TOMMASI, 1979, apud CETESB, 2001). CETESB (2001) informa que em estudos realizados em 1974 (TOMMASI, 1979), 1976 (CETESB, 1979) e 1979 (CETESB, 1981), avaliando os impactos da poluio em guas, sedimentos e organismos aquticos do esturio e baa de Santos e, posteriormente, em 1984, da contaminao e toxicidade nos rios Perequ, Cubato, Mogi, Perdido e Piaaguera em Cubato (JOHNSCHER-FORNASARO & ZAGATTO, 1985; CETESB, 1989), foi constatado o comprometimento d