MONOGRAFIA SAULO definitivo

5/10/2018 MONOGRAFIA SAULO definitivo - slidepdf.com

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UNIVERSIDADE FEDERAL DO MARANHÃO

CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS

CURSO DE DIREITO

SAULO CARNEIRO DE OLIVEIRA

CONTROLE SOCIAL SOBRE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA:

a construção de um princípio constitucional

São Luís

2009






Monografia apresentada ao Curso de Direito daUniversidade Federal do Maranhão, paraobtenção do grau de Bacharelado em Direito.

Orientadora: Profª Ms Edith Maria BarbosaRamos

São Luís

2009



Oliveira, Saulo Carneiro de

Controle social sobre a administração pública: a construção de umprincípio constitucional / Saulo Carneiro de Oliveira. – São Luís, 2009.

65f.Impresso por computador (fotocópia)Orientador: Edith Maria Barbosa Ramos

Monografia (Graduação em Direito) – Curso de Direito, UniversidadeFederal do Maranhão, 2009.

1. Direito Constitucional – Administração pública – Controle socialI. Título.

CDU 342:35.072.6






Monografia apresentada ao Curso de Direito daUniversidade Federal do Maranhão, para

obtenção do grau de Bacharelado em Direito.

Orientadora: Profª Ms Edith Maria BarbosaRamos

BANCA EXAMINADORA

___________________________________Profª Ms Edith Maria Barbosa Ramos

___________________________________Examinador 1

___________________________________Examinador 2



AGRADECIMENTOS

A toda força existente no universo, principalmente à maior delas, onipotente e

criadora das demais.Á minha família, mãe, pai e irmãos, e à sua extensão, avós, tios, tias, primos.

À Luhilda, que compartilhou comigo os melhores e os piores momentos durante o

meu percurso na universidade.

Aos amigos de agora e de outrora, não se nomeando todos, mas ressaltando os que

estiveram mais presentes e próximos da minha caminhada, Alex, Wendell e Maria José, antes

mesmo de entrar na universidade, e nesta reta final Rafaela e Mário.

À Regional SBPC do Maranhão que proporcionou a participação em eventos eapresentação de trabalho fora do Maranhão durante quatro anos.

Ao Programa de Educação Tutorial que proporcionou experiência ímpar ao longo

de toda a minha graduação, ampliação dos horizontes acadêmicos e da perspectiva de

universidade.

Aos professores que estiveram na tutoria do PET, profª Lígia, profº Rafael e profª

Edith, que também me orientou nesta monografia.

Aos petianos do grupo PET Direito, ressaltando Letícia, André, João, Vivi, Tiago

e Dyana com os quais compartilhei a busca pela indissociabilidade entre ensino, pesquisa e

extensão, e pela construção de espaço de trocas, debates de idéias e de respeito às diferenças.

Aos petianos dos demais PETs da UFMA, com os quais iniciamos a articulação

dos grupos, lutamos contra as dificuldades enfrentadas pelo programa, participamos de

diversos encontros nacionais e regionais dos grupos PET, e realizamos o primeiro encontro

regional dos PET no Maranhão.

Àqueles que participaram junto comigo no CAIM, tentando superar as

dificuldades do curso de Direito, dinamizar o movimento estudantil e participar na luta pelos

direitos humanos.

Aos companheiros do Piauí e Ceará que somaram forças para a reconstrução do

movimento estudantil de Direito na Regional Nordeste III, com os quais realizamos três

encontros regionais e compartilhamos a possibilidade de construção de um Direito e de uma

sociedade diferentes.

Ao pessoal do CDMP, com os quais pude ter a minha primeira experiência na luta

pelos direitos humanos, conhecer estas pessoas fantásticas muito me ensinou.

Enfim, a tudo e a todos de algum modo contribuíram nesta etapa que finda.



“Todo poder emana do povo”

Constituição da República Federativa do Brasil

“Cidadão não é aquele que vive em sociedade, é aquele que a transforma”

Augusto Boal

“Que a força esteja com você”

George Lucas



RESUMO

Análise da construção do princípio constitucional do controle social sobre a administração

pública. Primeiramente, realiza-se abordagem conceitual, chama-se a atenção para o cuidadoque se deve ter com a linguagem e a ciência, pois a construção de conceitos não está

destituída de interesses, principalmente no Direito, em que determinadas interpretações

podem ganhar força imperativa. A expressão “ princípio constitucional do controle social

sobre a administração pública” é destacada em três termos, respectivamente: princípio

constitucional, reconhecendo a importância dos princípios no ordenamento jurídico e

diferenciando-se o conceito de princípio e regra; controle social, apontando a variação de sua

significação, de controle do Estado sobre a sociedade para controle exercido pela sociedadesobre o Estado, com as devidas reflexões sobre esta inversão de sentido; e, administração

pública, admitindo uma ampla conceituação que abrange todas as esferas de poder do Estado

(Executivo, Legislativo e Judiciário), passíveis, todas elas de controle. Em seguida, realiza-se

abordagem histórica e política, de modo a perceber os modelos de Estado que se configuraram

desde o advento da modernidade até o período hodierno. Analisa-se o Estado Absolutista que

não possibilitava qualquer controle do Estado por parte da sociedade. Depois, avalia-se outro

modelo de Estado que surge mediante processos revolucionários baseados em ideais liberais,

garantindo aos povos a soberania, antes conferida ao rei. Acentua-se que a consolidação

destes processos ocorre com a ampliação dos sufrágios e o advento do Estado Representativo

Democrático, que se configurou em diversas modalidades (Liberal, Social ou de Bem-estar

social e Neoliberal), respectivamente analisadas, pois contribuíram para a construção da idéia

de controle social. Finalmente, na abordagem jurídica, mostra-se o panorama do controle

sobre a administração pública no Brasil. Assim, a previsões normativas constitucionais que

instituem o controle externo e o controle interno são apresentados, destacando-se que estes

tipos de controle da administração pública, bem como o controle social, devem se

complementar para alcançar seus objetivos. Posteriormente, trata-se especificamente do

controle social, com a análise dos dispositivos presentes na Constituição que fundamentam o

seu reconhecimento não apenas enquanto norma constitucional, como também enquanto

princípio constitucional. Elenca-se, ainda, a importância deste reconhecimento do controle

social enquanto princípio constitucional, seus reflexos na legislação infraconstitucional e a

necessidade da atuação do Estado e da sociedade para sua efetivação.

Palavras-chave: Direito Constitucional. Controle Social. Princípio Constitucional.Administração Pública.



ABSTRACT

Analyses the construction of the constitutional principle of social control over public

administration. First, it effected a conceptual approach, appealling for attention to be carefull

with language and science, because the construction of concepts isn´t unprovided of interests,

principally in Law, wich some interpretations can receive imperative power. The expression

“constitutional principle of social control of public administration” is detached in three terms,

respectively: constitutional principle, it recognizing importance of principles on the juridical

ordainment and it distinguishing from concept of rule; social control, it indicate the change of

its signification, from State control about society for society control about State, with the due

reflections about this sense inversion and, public administration, it admitting a wide concept

that include every spheres of State power (executive, legislative, judiciary), all of them

subject to control. Later, it is effected historical and political approach to understand the

models of State configured since the advent of modernity even the present-day period. It is

analyzed the Absolutist State that did not allow any control of the State by society. Then, it is

evaluated another type of State that emerges through revolutionary processes based on liberal

ideals, ensuring the people's sovereignty, that before was given the king. It is stresses that the

consolidation of these processes occur with the expansion of the votes and the advent of the

Democratic State Representative, which appeared in various forms (Liberal, Social or Social

Welfare and Neoliberal), respectively analyzed, because them contributed to the construction

of idea of social control. Finally, in the legal approach, it is showed the panorama of control

over public administration in Brazil. Thus, the normative predictions constitutional that

establishing external control and internal control are presented, pointing out that these types

of control of public administration, and the social control, must complement each other to

achieve their objectives. Thereafter, the social control is treated specifically, with the analysis

of various devices in the Constitution that justify their recognition as not only a constitutional

rule, but also as a constitutional principle. It is delineated, still, the importance of this

recognition of social control as a constitutional principle, his reflections on legislation and the

need for action by the State and society for their enforcement.

Keywords: Constitutional Right. Social Control. Constitutional Principle.Public Administration.



SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO ...................................................................................................... 8

2 A CONSTRUÇÃO CONCEITUAL DO PRINCÍPIO CONSTITUCIONALDO CONTROLE SOCIAL SOBRE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NOBRASIL ...................................................................................................................

11

2.1 Considerações preliminares sobre a construção discursiva ................................ 11

2.2 Princípio Constitucional ......................................................................................... 14

2.3 Controle Social ........................................................................................................ 16

2.4 Administração Pública ........................................................................................... 213 O CONTROLE SOCIAL E OS MODELOS DE ESTADO ................................ 23

3.1 O Estado a partir da modernidade ....................................................................... 23

3.2 O Estado Representativo Democrático até os dias atuais ................................... 29

4 O CONTROLE SOCIAL SOBRE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICAENQUANTO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA CONSTITUIÇÃO DAREPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988 ........................................

34

4.1 O Controle sobre a administração pública no Brasil .......................................... 34

4.1.1 O Controle institucional sobre a Administração Pública .......................................... 35

4.1.2 O Controle Interno .................................................................................................... 36

4.1.3 O Controle Externo ................................................................................................... 38

4.2 O Controle Social enquanto Princípio Constitucional ........................................ 42

4.2.1 A importância do reconhecimento do Princípio Constitucional do Controle Social

e seu reflexo na legislação infraconstitucional ......................................................... 49

5 CONCLUSÃO ......................................................................................................... 55

REFERÊNCIAS ....................................................................................................... 60



8

1 INTRODUÇÃO

A Constituição Federal de 1988, que recebeu do presidente da Assembléia Nacional Constituinte, Ulysses Guimarães, a alcunha de “Constituição Cidadã”, representa

verdadeiro marco para a sociedade brasileira por estabelecer uma perspectiva inovadora ao

seu ordenamento jurídico no sentido de construir um país democrático e garantidor de

direitos.

A amplitude da noção de “Constituição Cidadã” não se limita ao reconhecime nto

do direito ao voto. O texto constitucional vigente, reforçado por algumas alterações

introduzidas via emenda constitucional, bem como diversas legislações promulgadas ao longo

das duas últimas décadas, apontam para uma nova dimensão do Estado Democrático de

Direito e de seus fundamentos, a cidadania e a soberania popular.

Esta nova dimensão está refletida no princípio do controle social sobre a

administração pública, que estabelece o controle permanente por parte da sociedade sobre o

Estado, por meio da fiscalização e participação no planejamento, execução e avaliação de atos

e políticas desenvolvidos pela administração pública.

O estudo deste princípio torna-se relevante para a comunidade jurídica, acadêmica

e sociedade em geral, na medida em que, além de estar relacionado com o exercício da

democracia, da cidadania e da soberania popular, diz respeito à efetivação dos direitos

fundamentais, visto que a concretização destes se dá por meio da prestação de serviços

públicos, políticas públicas e demais ações do Estado.

Vale dizer que tais ações do Estado decorrem da utilização dos recursos públicos

arrecadados, via tributos, sendo geridos e aplicados pela administração pública. E, na medida

em que trata dos interesses de toda coletividade, a administração pública precisa ser objeto de

controle para se combater as práticas de corrupção e de má gestão que são verdadeiros

obstáculos ao atingimento destes interesses.

Entretanto, ainda é incipiente a literatura jurídica relacionada ao controle social. A

maior parte das preocupações acerca do controle sobre a administração pública é direcionada

aos controles interno e externo, ou seja, o controle exercido pela própria administração

pública.

Deste modo, analisar a construção do princípio constitucional do controle social

sobre a administração pública, que se constitui no objetivo deste trabalho, representaverdadeiro desafio. Para alcançar tal objetivo, realizou-se pesquisa consubstanciada por



9

levantamento bibliográfico em artigos, dissertações, teses, livros, bem como de legislações

pertinentes á temática.

A estruturação deste trabalho se dá em três abordagens. Primeiramente, realiza-se

abordagem conceitual para uma melhor caracterização dos conceitos utilizados. Na sequência,

a abordagem abrange os principais aspectos históricos e políticos relacionados ao controle

social e aos modelos de Estado, a partir da modernidade até os dias atuais. Finalmente,

realiza-se abordagem jurídica, apontando os tipos de controle sobre administração pública

existentes no Brasil, com destaque para o controle social, demonstrando que este se configura

como princípio constitucional.

Na abordagem conceitual, chama-se a atenção para o cuidado que se deve ter com

a linguagem e a ciência, pois a construção de conceitos não está destituída de interesses,principalmente no Direito, em que determinadas interpretações podem ganhar força

imperativa. A expressão “ princípio constitucional do controle social sobre a administração

pública” é destacada em três termos, respectivamente: princípio constitucional, reconhecendo

a importância dos princípios no ordenamento jurídico e diferenciando-se o conceito de

princípio e regra; controle social, apontando a variação de sua significação, primeiramente

entendido como o controle do Estado sobre a sociedade e depois como controle exercido pela

sociedade sobre o Estado, com as devidas reflexões sobre esta inversão de sentido; e,administração pública, admitindo uma ampla conceituação que abrange todas as esferas de

poder do Estado (Executivo, Legislativo e Judiciário), passíveis, todas elas de controle.

Na abordagem histórica e política, faz-se um recorte, de modo a perceber os

modelos de Estado que se configuraram desde o advento da modernidade até o período

hodierno. Primeiramente, analisa-se o Estado Absolutista que não possibilitava qualquer

controle do Estado por parte da sociedade. Em seguida, avalia-se outro modelo de Estado que

surge mediante processos revolucionários baseados em ideais liberais, garantindo aos povos asoberania, antes conferida ao rei. Acentua-se que a consolidação destes processos ocorre com

a ampliação dos sufrágios e o advento do Estado Representativo Democrático. Este último se

configurou em diversas modalidades (Liberal, Social ou de Bem-estar social e Neoliberal),

respectivamente analisadas, pois cada uma delas apresenta elementos que contribuíram para a

construção da idéia de controle social.

Na abordagem jurídica, mostra-se o panorama do controle sobre a administração

pública no Brasil. Assim, a previsões normativas constitucionais que instituem o controle

externo e o controle interno são apresentados, destacando-se que estes tipos de controle da

administração pública, bem como o controle social, devem se complementar para alcançar



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seus objetivos. Posteriormente, trata-se especificamente do controle social, com a análise dos

dispositivos presentes na Constituição que fundamentam o seu reconhecimento não apenas

enquanto norma constitucional, como também enquanto princípio constitucional. Elenca-se,

ainda, a importância deste reconhecimento do controle social enquanto princípio

constitucional, seus reflexos na legislação infraconstitucional e a necessidade da atuação do

Estado e da sociedade para sua efetivação.

A presente produção monográfica, ao escolher o princípio do controle social como

tema, é a culminância de um caminho percorrido em pesquisas sobre controle e participação

social, que desde 2005 (a partir do contato com os Conselhos Municipais da Criança e

Adolescente por meio do Centro de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente Marcos

Passerini – CDMP) tornou-se objeto de análises, de quem ora escreve, em projetos individuaisde pesquisa enquanto membro do Programa de Educação Tutorial – PET, resultando em

trabalhos apresentados em diversos eventos que possibilitaram a percepção da existência do

controle social e sua posterior identificação como princípio constitucional.

Ressalta-se que este texto não tem qualquer pretensão de exaurir análises,

reconhecendo-se suas limitações e a necessidade do ulterior desenvolvimento de pesquisas e

estudos de temática tão nova e instigante. Destarte, pretende-se chamar atenção para a

importância do controle social e demonstrar a relevância do seu reconhecimento comoprincípio constitucional, pois o principio constitucional do controle social sobre a

administração pública traz a possibilidade de assegurar uma melhor gestão pública

(instrumento de realização, materialização e fruição dos direitos fundamentais), servindo

como diretriz essencial para o desenvolvimento de uma sociedade mais justa e democrática

que participe ativamente na construção de realidades concretas no sentido de possibilitar a

emancipação humana.



11

2 A CONSTRUÇÃO CONCEITUAL DO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DO CONTROLESOCIAL SOBRE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL

O estudo do princípio constitucional do controle social sobre a administração

pública prescinde de uma definição conceitual, a qual será o primeiro objeto de análises.

Deste modo, realizou-se a separação dos termos em três conjuntos, quais sejam: princípio

constitucional, controle social e administração pública, antecedida por algumas considerações

preliminares no âmbito da análise discursiva

2.1 Considerações preliminares sobre a construção discursiva

A preocupação em buscar uma abordagem conceitual tem sua razão de ser diante

de inúmeras produções textuais, principalmente na área do Direito, que utilizam termos sem a

devida caracterização teórica. Isto acarreta uma grande fragilidade no próprio meio acadêmico

se comparado com as demais áreas de estudo das ciências sociais e humanas, mas de outro

lado acarreta, também, o poder opressivo da linguagem por parte dos mesmos juristas. Por

isso, busca-se respaldo nas contribuições de Luis Alberto Warat (1995) que abrem um campo

de possibilidades na análise da linguagem, do discurso jurídico.

Ressalta-se que o estudo da linguagem é fundamental para aqueles que se utilizam

dela como instrumento de trabalho e pesquisa. Este é o caso das ciências sociais, as quais não

possuem dados exatos ou são expressas por lógica matemática. É ledo engano tentar fazer da

linguagem (que surge da expressão de signos possibilitando a comunicação) uma estrutura

infalível de rigor matemático.

Tal proposta defende a epistemologia de todas as ciências a partir da melhor

compreensão da linguagem, sob a justificativa de que somente com uma excelente

organização textual, dos níveis sintáticos e semânticos, vale dizer, considerando a palavra

como átomos lingüísticos e analisando sua relação com as demais palavras, sua função no

texto e este como um todo, estaria garantido o caráter científico do enunciado apresentado.

Através de um processo de purificação do signo, na qual, a linguagem natural, não

conseguindo expressar objetivamente os significados dos significantes, surge a necessidade de



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uma linguagem científica que seja capaz de estabelecer significações mais exatas e complexas

o suficiente para servir de instrumento para a enunciação lingüístico-formal das ciências.

Esta busca por cientificidade denota aquilo que Barthes chamou de fascismo da

linguagem e que Warat (1995) abrange como o fascismo da ciência através de sua linguagem.

Esta posição denuncia o fato de que a linguagem é discurso, e como tal influencia o receptor

da mensagem emitida.

Desta forma, a consideração inicial, que diz respeito à importância da linguagem

nas ciências, particularmente nas sociais, é notoriamente maior no Direito, porque constitui

seu objeto de estudo e sua expressão ocorre de forma prática, resultando em política jurídica

que se efetiva através das decisões judiciais com força de lei.

Por conseqüência influencia a vida das pessoas, sujeitando-as a sistemasnormativos e suas disposições legais (que também são linguagem). Ou seja, além da teoria, o

discurso jurídico, mais que qualquer outra ciência, mostra o poder da argumentação

discursiva.

Além destas relações de poder estabelecidas pela linguagem, por meio da força

imperativa que o Estado exerce através do Poder Judiciário, há que se ressaltar sua função

político-ideológica, pois a análise discursiva é, por ela, banalizada, como mera opinião. E

neste momento, percebe-se o perigo de se analisar a linguagem pela própria linguagem.Assim, trabalha-se com a lógica do razoável, que mostra o processo de persuasão

e os efeitos sociais da dominação dentro da dinâmica dos discursos. E esta análise vem sendo

“esquecida” desde que foi promovido o valor de evidência científica pois, utilizando-se a

linguagem apenas como instrumento de expressão, o convencimento retórico é desnecessário

posto que as evidências por si só já convencem. Neste sentido, a afirmação de Perelman

(WARAT, 1995, p. 92) de que “o conhecimento não pode ser reduzido à sua instância lógica

como único critério de positividade do discurso científico”, caracteristicamente apresentadapor meio de processos demonstrativos de evidências.

Utilizando-se de métodos e técnicas de interpretação da linguagem, surge um

campo de respostas aceitáveis para esta interpretação, que no campo jurídico corresponde às

decisões. O suporte para tal interpretação vem das formações discursivas do Direito, que têm

como princípios fundantes os princípios gerais do direito. Estes, por sua vez, expressam-se em

normas jurídicas, nas quais o efeito do discurso é captado pelos juristas como senso comum

teórico.

Desta forma, a semiologia política, proposta por Warat (1995), assume a postura

de análise semiológica do poder e do desejo (de poder), que ressalta a concepção social-



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histórica do Direito, percebendo criticamente a linguagem como resultado expresso nas

normas (no caso do Direito), as quais a significação é subjetivamente interpretada, como um

desejo potencializado que se concretiza em poder.

Em grande medida as observações tomadas a partir de Warat (1995) mostram que

a linguagem em si já traz um embate argumentativo, Bourdieu (2002) reforça a idéia de que

existem embates teóricos e políticos na apropriação de signos e significados, que têm a

potencialidade de inverter conceitos.

O processo de dar conceitos é permeado de interesses que não se restringem a

aspectos epistemológicos, posto que a academia não é tão autônoma assim como querem crer

ou querem mostrar muitos que nela se acham envolvidos (BOURDIEU, 2002, p.110).

Bourdieu (2002, p.112-113) alerta que os usos de propriedades simbólicas, emclassificações ou conceituações, podem ser utilizadas estrategicamente em função de

interesses materiais para impor uma visão de mundo social através de uma realidade

produzida pelo discurso científico. Ou seja, “ao dizer as coisas com autoridade [...]

publicamente e oficialmente, [...] subtrai ao arbitrário, sanciona-as, santifica-as, consagra-as,

fazendo-as existir, como conformes à natureza das coisas „naturais‟”.

De forma bem mais incisiva, Evelina Dagnino, reconhece o embate presente na

construção de (re)significações da cidadania e da democracia, declarando que ”a luta por significados e por quem tem o direito de atribuí-los não é apenas, em si mesma, uma luta

política, mas é também inerente e constitutiva de toda política” (DAGNINO, 2000, p.75).

Portanto, é com todos estes alertas que se deve observar as construções que

apontam para o “princípio constitucional do controle social sobre a administração pública”,

mesmo que não se consiga abarcar todos os aspectos elencados por Warat (1995) e Bourdieu

(2002).

Ressalta-se que não se chegará a conceitos herméticos, pois, coadunando-se com o pensamento de Marcos Cesar Alvarez, “qualquer tentativa de encontrar o significado unívoco

e original de conceitos e noções está previamente condenado ao fracasso ou ao exercício

acadêmico estéril” (ALVAREZ, 2004, p.168). Outrossim, tenta-se a aproximação dos sentidos

mais presentes, de modo a estabelecer acordos semânticos sobre os conceitos trabalhados na

sequência.



14

2.2 Princípio Constitucional

Para iniciar a análise sobre a construção do “princípio constitucional do controle

social sobre a administração pública”, é preciso fazer algumas considerações sobre o

“Princípio Constitucional”. Este último, nos dias de hoje traduz a concepção do ordenamento

jurídico que prevalece entre os principais doutrinadores do Direito Constitucional. Por

exemplo, entre os alemães, Robert Alexy (1993), que é grande expoente doutrinário, e entre

os pátrios, José Afonso da Silva (2006) e Paulo Bonavides (1997), os quais admitem serem os

princípios elementos chave de todo o conjunto nor mativo. Ora, diante do pensamento jurídico

contemporâneo há a prevalência da concepção principiológica em detrimento da anteriorprevalência das normas-regra.

Sobre este tema Bonavides (1997, p. 231) reconhece a importância do assunto,

que na sua ótica ocupa “cada vez mais a atenção e o interesse dos juristas. Sem aprofundar a

investigação acerca da função dos princípios nos ordenamentos jurídicos não é possível

compreender a natureza, a essência e os rumos do constitucionalismo contemporâneo” .

É bastante elucidativa a síntese que o próprio Bonavides faz sobre as etapas da

construção da teoria dos princípios até os dias atuais, que se deu com[...] a passagem dos princípios da especulação metafísica e abstrata para o campoconcreto e positivo do Direito, com baixíssimo teor de densidade normativa; atransição crucial da ordem jurisprivatista (sua inserção nos Códigos) para a órbita

juspubliscística (seu ingresso nas Constituições); a suspensão da distinção clássicaentre princípios e normas; o deslocamento dos princípios da esfera da jusfilosofiapara o domínio da Ciência Jurídica; a proclamação de sua normatividade; a perda deseu caráter de normas programáticas; o reconhecimento definitivo de suapositividade e concretude por obra sobretudo das Constituições; a distinção entreregras e princípios, como espécies diversificadas do gênero norma, e, fina lmente, porexpressão máxima de todo esse desdobramento doutrinário, o mais significativode seus efeitos: a total hegemonia e preeminência dos princípios. (BONAVIDES

1997, p. 265, grifo nosso).

Para melhor entender os princípios enquanto espécies normativas com

características próprias é preciso distingui-los das regras. Neste escopo utilizam-se os estudos

de Ávila (2003, p.15) que admite haver uma espécie de euforia na doutrina constitucional

contemporânea quanto aos princípios jurídicos e analisa alguns dos trabalhos mais

importantes sobre este tema, respectivamente dos teóricos Esser, Larenz, Canaris, Dworkin e

Alexy.

Na visão de Esser a distinção entre princípios e regras é qualitativa, de modo queo princípio exerce a função de fundamento normativo para a tomada de decisão (ÁVILA,



15

2003, p. 27). Larenz acompanha o entendimento de Esser e acrescenta que os princípios têm

um modo hipotético de formulação da prescrição normativa (ÁVILA, 2003, p. 27).

Por sua vez, Canaris aponta dois elementos diferenciadores entre princípios e

regras. Primeiramente, o conteúdo axiológico, que nos princípios são explícitos, ao contrário

das regras, e por este motivo não precisam de regras para a sua concretização (ÁVILA, 2003,

p. 27). A outra característica é o modo de interação com outras normas, que para os

princípios, diversamente das regras, se dá através de um processo dialético de

complementação e limitação com outras normas para ganhar seu conteúdo de sentido

(ÁVILA, 2003, p. 27).

Dworkin afirma que as regras são aplicadas no modo tudo ou nada, enquanto os

princípios não determinam a decisão de forma absoluta, contendo somente seus fundamentosque ainda devem ser conjugados com outros decorrentes de outros princípios (ÁVILA, 2003,

p. 28). Assim, os princípios apresentam uma dimensão de peso, diversamente das regras,

podendo haver colisão de princípios em que um princípio possua maior peso relativo que

outro, de sorte que o primeiro prevaleça sem que o segundo perca sua validade. Observa-se,

então, uma diferença quanto à estrutura lógica dos princípios em relação às regras (ÁVILA,

2003, p. 28).

Finalmente, Alexy aprofundou os estudos iniciados por Dworkin, dando aosprincípios o conceito de que “consistem apenas em uma espécie de normas jurídicas por meio

da qual são estabelecidos deveres de otimização aplicáveis em vários graus, segundo as

possibilidades normativas e fáticas” (ÁVILA, 2003, p. 28). A prevalência de um princípio

sobre outro não se resolve com uma determinação imediata, senão através da ponderação

entre princípios, a partir de determinadas circunstâncias concretas que farão um deles

prevalecer (ÁVILA, 2003, p. 29).

De tal modo, enquanto deveres de otimização, os princípios, conforme aspossibilidades normativas e fáticas podem ser aplicadas em maior ou menor medida ou até

deixar de serem aplicadas sem perder validade, já as regras são normas que ou se realizam ou

não (ÁVILA, 2003. p. 29).

Para Alexy, são inumeráveis os critérios de distinção entre princípios e regras,

sendo a generalidade o mais frequentemente utilizado (BONAVIDES, 1997, p. 249). Segundo

ele, existem duas diferenças fundamentais, quanto à colisão e quanto à obrigação que

instituem. Na primeira, afirma que os princípios quando colidem têm a sua realização

normativa reciprocamente limitada, enquanto que na colisão de regras a solução é a

invalidade de uma delas ou o estabelecimento de uma exceção. Na segunda diferença, as



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regras estabelecem obrigações absolutas, enquanto os princípios estabelecem obrigações

prima facie que terão sua medida de aplicação em função dos demais princípios colidentes

(ÁVILA, 2003, p. 30).

Depois, Ávila dá a sua própria definição de regras e princípios, quais sejam

As regras são normas imediatamente descritivas , primariamente retrospectivas ecom pretensão de decidibilidade e abrangência, para cuja aplicação se exige aavaliação da correspondência, sempre centrada na finalidade que lhes dá suporte ounos princípios que lhes são axiologicamente subjacentes, entre a construçãoconceitual da descrição normativa e a cons trução conceitual dos fatos.Os princípios são normas imediatamente finalísticas , primariamente prospectivase com pretensão de complementaridade, para cuja aplicação demanda uma avaliaçãode correlação entre o estado de coisas a ser promovido e os efeitos decorrentes daconduta havida como necessária à sua promoção. (ÁVILA, 2003, p. 70, grifo nosso)

Importa destacar que, enquanto as regras são normas descritivas, que descrevem

condutas a serem observadas, os princípios são normas imediatamente finalísticas, ou seja,

estabelecem um fim a ser atingido, sendo que este fim representa uma função diretiva para a

determinação de uma conduta e estabelece um estado ideal de coisas a ser atingido que

enquadre os vários conteúdos de um fim (ÁVILA, 2003, p. 70-71).

Destaca Ávila (2003, p.71) que “a positivação de princípios implica a

obrigatoriedade da adoção dos comportamentos necessários à sua realização”, uma vez que os

princípios não são meros valores. Embora relacionados aos valores, diversamente das regras

que se relacionam à validade (BONAVIDES, 1997, p. 251), não se identificam com eles, pois

os princípios estão no plano deontológico, criando obrigações que promovam um determinado

estado de coisas, já os valores estão no plano axiológico ou teleológico, atribuindo qualidades

a um determinado elemento (ÁVILA, 2003, p. 72).

A positivação de princípios em nível constitucional os faz alcançar o maior

patamar normativo, passando a exercer papel hegemônico na influência de todo ordenamento

jurídico que, por sua vez, deve realizar os princípios na maior medida possível.

2.3 Controle Social

As primeiras noções de controle social estão relacionadas aos estudos do

sociólogo Émile Durkheim em sua preocupação sobre ordem e integração social, como é

possível constatar em obras, como “As Regras do Método Sociológico”, e conceitosintroduzidos, como “anomia”, ou ainda, no estudo sobre o crime e a pena. Neste último , o



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controle social se reflete quando analisa que enquanto o crime é uma manifestação individual

que ofende a coletividade “a pena é a reação coletiva que, embora aparentemente voltada para

o criminoso, visa na realidade reforçar a solidariedade social entre os demais membros da

sociedade e, conseqüentemente, garantir a integração social” (ALVAREZ, 2004, p. 69).

Esta perspectiva sofreu alterações, mas continuou prevalecendo na sociologia até

meados do século XX. Como não interessa ir às minúcias, é suficiente dizer, lato sensu, que a

coesão social, antes entendida como resultante da solidariedade e integração social, passou a

ser analisada como resultante de práticas de dominação organizadas pelo Estado ou pelas

“classes dominantes” (ALVAREZ, 2004).

É com esta orientação negativa que a noção de controle social ganha espaço a

partir da década de 1960. Nesta época, o filósofo Foucault fulgurou como um dos principaisexpoentes das ciências sociais. Os seus estudos sobre os sistemas de exclusão, presentes na

sociedade, relacionados a esferas básicas da vida individual e coletiva, influenciou bastante a

concepção de controle social.

Os sistemas de exclusão seriam relacionados:

[...] com o trabalho, u ma vez que toda a sociedade há sempre aqueles que não fazemparte do circuito da produção econômica. Há também o sistema de exclusão que sedá em relação à família, na medida em que há sempre aqueles em uma dadasociedade que estão à margem em relação á reprodução desta mesma sociedade. Ao

lado destes, se organiza, ainda, um sistema de exclusão em relação à palavra, quemarginaliza e exclui alguns indivíduos do sistema de produção dos símbolos . E, porfim, há um sistema de exclusão que se forma em torno da produção lúdica, namedida em que coloca certos indivíduos à margem daquilo que é da ordem do jogo,do lúdico (FONSECA, 1997, p.125, grifo nosso).

Para reforçar esta aproximação entre sistemas de exclusão e sistemas de controle

social, recorre-se novamente ao sociólogo e estudioso do controle social, Marcos Cesar

Alvarez. Ele afirma que Foucault, apontado pelos demais como autor de referência nos

estudos acerca dos mecanismos de controle social, na verdade não usava este termo de modo

significativo. A análise foucaultiana se dava em uma perspectiva mais complexa, ou seja,

pensar as práticas de poder (ALVAREZ, 2004).

Entretanto, se este termo era eivado de sentido pejorativo, como limitador da

liberdade, inclusive por violência, ou senão, de castrador da espontaneidade, de exclusão,

passou a ter sentido totalmente diverso.

A guinada de sentido no controle social fez com que houvesse uma mudança no

“conceito descritivo do processo de influência e domínio coletivo (Estado) sobre o individual

(grupos sociais), transforma-se em conceito operacional para designar o processo e os

mecanismos de controle da sociedade sobre o Estado” (DUARTE, 2006, p.08-09). De tal



18

modo, o controle social é entendido como exercício de poder pelos cidadãos, membros da

sociedade civil, inclusive em deliberações sobre aplicação de recursos, obrigando as

autoridades públicas a cumprir tais deliberações (DUARTE, 2006).

Em pesquisas na internet, em “sites” governamentais relacionados à transparência,

bem como aqueles mantidos pelos tribunais de contas da união ou estaduais,

(<http://www.brasil.gov.br/transparencia >; <http://www.portaltransparencia.gov.br >;

<http://portal2.tcu.gov.br>; <http://www.tce.ma.gov.br>, entre outros), ou ainda, qualquer

ONG que atue no eixo de participação e cidadania, ou que se refira aos conselhos de políticas

públicas, a exemplo dos conselhos de saúde, criança e adolescente, idoso, orçamento

participativo, encontra-se a expressão “CONTROLE SOCIAL”, empregada neste sentido

positivo.Não se trata apenas do discurso oficial, governamental, emana também de

diversos setores das sociedades.

Para balizar mais este conceito, apresentamos Teixeira (2000, p.59) em estudo

sobre participação cidadã no poder local. Ele definiu o controle social tendo como

pressuposto que “a participação é um instrumento de controle do estado pela sociedade,

portanto, de controle social e político, [na qual, há] possibilidade dos cidadãos definirem

critérios e parâmetros para orientar a ação pública”. Assim, de modo bem didático e simples, define controle social sob dois

entendimentos, um “corresponde ao que atualmente se denomina accountability, ou seja, a

obrigação dos agentes políticos prestarem contas dos seus atos e decisões e o direito de o

cidadão exigi-lo e avaliá- lo, [o outro, na] responsabilização dos agentes políticos”

(TEIXEIRA, 2000, p.59-60).

É interessante pesquisar as monografias vencedoras do “Prêmio Serzedello Correa

2001”, promovido pelo Tribunal de Contas da União. A temática escolhida foi “Perspectivaspara o controle social e a transparência da administração pública”. (PRÊMIO..., 2000) As

cinco premiadas trabalham eminentemente aspectos jurídicos e institucionais, valorizando as

reformas administrativas ocorridas no Estado brasileiro.

Os trabalhos premiados, além da qualidade técnica dos discursos, são

sintomáticos, em seus diversos argumentos acerca do controle social apresentado como fator

fundamental para: fortalecer a democracia, estimular a participação cidadã, exigir maior

eficiência dos governos, e consequentemente, propiciar maior racionalidade nos gastos

públicos, evitar o desperdício, bem como o desvio de recursos decorrentes de corrupção.

http://www.brasil.gov.br/transparencia

http://www.portaltransparencia.gov.br/

http://portal2.tcu.gov.br/

http://www.tce.ma.gov.br/

http://www.tce.ma.gov.br/

http://portal2.tcu.gov.br/

http://www.portaltransparencia.gov.br/

http://www.brasil.gov.br/transparencia



19

Ressalta-se que o termo controle social já foi utilizado neste sentido inclusive em

decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, a exemplo da Suspensão de Segurança nº

3902 (BRASIL, 2009b), da Suspensão de Tutela Antecipada nº 306 (BRASIL, 2009a) e do

Agravo Regimental no Agravo de Instrumento nº 241397 (BRASIL, 1999).

Necessário observar que o “controle social” ganhou sentido a partir de

movimentos sociais e estudiosos dos mesmos, para depois ser inserida na própria

institucionalidade do Estado. Qual será o sentido desta positividade?

Para ampliar mais a compreensão da “necessidade” de reformas, remonta-se à

própria Constituição de 1988, que sofreu inúmeras alterações por meio de emendas

constitucionais, em nome do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. A tônica

destas alterações constitucionais incluiu o conceito de controle social desenvolvido nosmovimentos sociais, porém, com (re)significações feitas em um projeto neoliberal.

Ou seja, o questionamento acerca das relações entre Estado e sociedade é utilizado

pelo discurso neoliberal, que aponta o controle social não no sentido de “gestão e

implementação de políticas sociais, mas na direção de transferir para a esfera da sociedade

civil [...] o enfrentamento das desigualdades sociais” (DURIGUETTO, 2007 , p. 168-169).

De modo mais concreto, seguindo as diretrizes do Fundo Monetário Internacional,

Banco Interamericano de Desenvolvimento e Banco Mundial, o governo brasileiroimplementou a reforma administrativa concebida, segundo Nogueira para

[...] promover um incremento significativo do desempenho estatal medianteintrodução de formas inovadoras de gestão e de iniciativas destinadas a quebrar as„amarras do modelo burocrático‟, a descentralizar os controles gerenciais, aflexibilizar normas, estruturas e procedimentos. Além disso, trabalharia em prol deuma redução do tamanho do Estado mediante políticas de privatização,terceirização e parceria público-privado, tendo como objetivo alcançar um estadomais ágil, menor e mais barato” (NOGUEIRA, 2005, p. 41, grifo nosso).

Além de Leis e Decretos, muitas Emendas Constitucionais serviram para

redesenhar institucionalmente o Estado. Como exemplo, temos as EC nº 06, 07, 08 e 09, todasde 1995, que extinguiram determinadas restrições ao capital estrangeiro e flexibilizaram os

monopólios estatais, abrindo espaço para a aceleração do processo de privatizações, já

iniciada pela da Lei nº 8.031/90 e ampliada com o Programa Nacional de Privatizações,

instituído pela Lei nº 9.491/97 (BARROSO, 2002, p. 111-112).

Estes exemplos apontam bem a diminuição do Estado acompanhada de uma

valorização do controle social, que se refletirá, conforme Mattos, na

[...] descentralização do poder do presidente da República e de seus ministros, aomesmo tempo em que se tentaram criar novos mecanismos jurídico-institucionaisde participação de diferentes setores da sociedade civil no controle democrático



20

do processo de formulação do conteúdo da regulação de setores da economiabrasileira. ( MATTOS, 2006, p. 111-112, grifo nosso).

A (re) significação do controle social por parte do discurso oficial, portanto,

ocorreu em meio a esta reforma. E como a idéia de controle social está imbricada à departicipação, de um modo geral, sua valorização decorre da percepção do potencial

legitimador de sua apropriação, como sustentáculo da referida reforma administrativa do

Estado.

Neste sentido, Nogueira observou que anteriormente, a participação dos cidadãos,

através do controle social, era concebida como processo obstaculizador, visto que

dificultariam a tomada de decisões. Mas houve um processo de deslocamento para prevalecer

opinião completamente diversa, reconhecendo-se que a participação passaria a ser relevante

para fornecer sustentabilidade às políticas públicas e ao próprio desenvolvimento

(NOGUEIRA, 2005, p. 117-118).

De tal maneira, ao controle social pode ser dado um perigoso caráter de

despolitização, tornando-se eminentemente técnico, consensual, fiscalista ou administrativo,

que nega a natureza essencialmente contraditória que a sociedade possui (LIMA, 2000, p.96).

É possível afirmar que, atualmente, até mesmo como decorrência da

implementação da reforma administrativa pelo governo brasileiro, o sentido mais usual, mais

próximo ao senso comum e da linguagem popular, é aquele relacionado ao exercício da

cidadania e da participação.

Portanto, com estas noções de controle social está colocado não somente um

embate discursivo, como também a materialização de normas que refletem o princípio

constitucional do controle social, do que decorre a fruição de direitos. De tal modo, é

pertinente a observação de Vera da Silva Telles (1999, p. 158), que enxerga no controle social

“uma forma de sociabilidade política que se abre a um jogo de reconhecimento que permite

um novo tipo de regulação capaz de garantir e criar novos direitos”.

Em grande medida, isto depende da ocupação dos espaços de fala, bem como dos

espaços de atuação concreta, da capacidade de organização e de aglutinação de forças por

setores da sociedade que reivindiquem seus direitos e demandas. De tal modo, quando há

estas posturas, evidencia-se, também a preocupação com o desafio da emancipação,

consequentemente, a ruptura com a subalternidade e a recusa à manipulação, são postos em

debate como elementos imprescindíveis para uma efetiva democratização política e social

(NOGUEIRA, 2005, p. 144).



21

Nesta acepção, as inúmeras iniciativas governamentais e não-governamentais de

promover o controle social, a exemplo de audiências p úblicas, conferências, fóruns de debate,

conselhos de políticas públicas, em níveis federal, estaduais ou municipais, não podem ser

encaradas sem ressalvas. Afinal, podem servir para amainar ou esvaziar discursos de

contestação, dada a lógica de repartição de responsabilidades (que apresenta a complexidade

de problemas e pergunta como “nós” podemos resolver), em compasso com a lógica

neoliberal que amplia o papel da sociedade face o Estado, eximindo este último de seus

deveres e responsabilidades, o que abre espaço para a atuação do mercado.

O controle social, deste modo, traz em si, a possibilidade de emancipação ou de

legitimação de um sistema excludente e promotor da miséria e de desigualdades sócio-

econômicas violentas. Algumas palavras de Vera Telles trazem significativas reflexões acercadas experiências do controle social, pois, malgrado a sua imprevisibilidade,

[...] por maiores que sejam as ambivalências e contradições, limites e fraquezas,essas experiências permitem - e isto não é pouco – o pensamento e a imaginaçãopolíticas, pelos horizontes que descortinam para a invenção histórica [...] pois oque estas experiências colocam como questão e problema é que a possibilidade deque, nesse país possa se construir uma noção de bem público, de coisa pública ede responsabilidade pública que tenham como medida o direito de todos .(TELLES, 1999, p. 159, grifo nosso)

Diante das colocações cabe afirmar a perspectiva que será usada, não como a

única possível, mas aquela que escolhemos para nortear as nossas ponderações sobre controlesocial, qual seja, aquela dada por Teixeira, que considera a noção de soberania popular dada

ao controle social, sob o fundamento do amadurecimento da democracia, que demanda

relações mais horizontais entre os representantes políticos e a sociedade. Ou seja, a

participação mais ampla desta última, não restrita aos momentos de exercitar o poder de

eleger mandatários, através das eleições de representantes políticos, como também o prolatado

acompanhamento da gestão, com o poder de exercer o controle sobre o mandato de forma

permanente (TEIXEIRA, 2000. p.60).

2.4 Administração Pública

O sentido a ser utilizado é o mais abrangente possível, para dar maior amplitude

do controle social. Também porque dentre os tipos de Controle sobre Administração Pública,

são muito mais explorados na doutrina jurídica o Controle Interno (exercido pela própria



22

instituição ou órgão) e o Controle Externo (exercido por outros órgãos da própria

administração) que o Controle Social.

Dentre um dos mais renomados administrativistas, há Meirelles que conceitua

Administração Pública do seguinte modo,

"Em sentido formal, a Ad ministração Pública, é o conjunto de órgãos instituídos paraconsecução dos objetivos do Governo; em sentido material, é o conjunto das funçõesnecessárias aos serviços públicos em geral; em acepção operacional, é o desempenhoperene e sistemático, legal e técnico, dos serviços do próprio Estado ou por eleassumidos em benefício da coletividade. Numa visão global, a AdministraçãoPública é, pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização deseus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas " (MEIRELLES,2005, p. 60, grifos nossos).

Dentre outras definições há a de Jose Afonso da Silva (2006, p. 655), segundo o

qual “Administração Pública é o conjunto de meios institucionais, materiais e financeiros ehumanos preordenados à execução das decisões políticas”.

Di Pietro, buscando a origem da palavra administração, utiliza a contribuição de

Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, que apresentou duas versões para a origem, quais sejam

“para uns, vem de ad (preposição) mais ministro, as, are (verbo), que significa servir,

executar; para outros vem de ad manus trahere , que envolve a idéia de direção ou gestão”

(DI PIETRO apud MELLO, 2007, p.44). Esta definição abrange as noções de atividade

superior de planejar, comandar, bem como a atividade subordinada de executar.Deste modo, o campo está aberto, diante destas definições, para prosseguir na

busca do sentido da administração pública. É importante frisar que todas as definições

utilizadas permitem abranger as esferas de poder do Estado, quer seja Executivo, Legislativo e

até mesmo Judiciário, em que pesem as atividades relacionadas ao Executivo recebam maior

atenção quanto aos seus atos.

Trata-se não apenas de considerar o controle da administração pública enquanto

possibilidade de assegurar uma melhor gestão pública como instrumento de realização,

materialização e fruição dos direitos fundamentais. Sob a perspectiva do controle social, além

de tudo isso, vislumbra-se uma diretriz essencial, um princípio norteador para o

desenvolvimento de uma sociedade democrática que participa ativamente na construção de

realidades concretas que possibilitem emancipação humana.



23

3 O CONTROLE SOCIAL E OS MODELOS DE ESTADO

Conforme se apresentou no capítulo anterior, a noção de controle social adotada éaquela que concebe a sociedade civil no exercício do controle sobre o Estado, balizada na

idéia de soberania popular, democracia e cidadania. Para melhor compreender as relações

entre sociedade civil e Estado, bem como a própria construção da idéia de controle social,

cabe analisá-las com o auxílio de estudos desenvolvidos por meio das disciplinas História,

Ciência Política e Teoria Geral do Estado.

Vale dizer que as categorias trabalhadas neste capítulo não são universais, mas

compreendem um universo que parte de uma perspectiva ocidental e eurocêntrica com raízesna modernidade e que se tornou a perspectiva hegemônica até a atualidade, a qual também

abrange o Brasil, influenciado diretamente neste processo.

3.1 O Estado a partir da modernidade

Nos dias atuais a organização político-administrativa dos diversos povos se dá por

meio de Estados. O Estado é uma das categorias da modernidade. Não se objetiva neste

capítulo fazer uma análise conceitual de Estado, o seu foco é a busca pela construção histórica

do Estado a partir dos moldes modernos, visto que as experiências anteriores, quer na

antiguidade, quer no medievo não apresentaram as configurações que surgiram somente com

o Estado Moderno.

Segundo Bonavides (1967, p. 36) o emprego moderno do termo Estado foiinaugurado por Maquiavel. Para Bobbio (1990, p. 65), “é fora de discussão que a palavra

„Estado‟ se impôs através da difusão e pelo prestígio do O Príncipe de Maquiavel”. Ambos

afirmam que logo no início da obra O Príncipe a inovação é apresentada com a célebre frase

“Todos os Estados, todos os domínios que tem havido e que há sobre os homens foram e são

repúblicas ou principados” (MAQUIAVEL, 1987, p.05).

É importante a noção trazida por Maquiavel porque o emprego do termo “Estado”

veio junto com novas situações concretas. Assim, Bobbio (1990, p.68, grifo nosso) considera

que



24

[...] com Maquiavel não co meça apenas a fortuna de u ma palavra mas a reflexãosobre uma realidade desconhecida pelos escritores antigos, da qual a palavra nova éum indicador, tanto que seria oportuno falar de ‘Es tado’ unicamente para

formações políticas nascidas da crise da sociedade medieval, e não para osordenamentos precedentes .

Desta forma, a modernidade foi um período de transições com o estabelecimento

de novidades em diversos campos da humanidade, tais como as dimensões religiosa,

científica, cultural, econômica, social e política. Nesta última, temos o Estado Moderno, que

para Celso Bastos é fruto de uma construção histórica, e assim ele aduz,

O Estado – entendido portanto como uma forma específica da sociedade política – éo resultado de uma longa evolução na maneira de organização do poder. Ele surgecom as transformações por que passa a sociedade política por volta do século XVI.Nessa altura, uma série de fatores, que vinham amadurecendo ao longo dos últimosséculos do período medieval, torna possível – e mesmo necessária – a concentração

do poder numa única pessoa. É esta característica a principal nota formadorado Estado moderno. O poder torna-se mais abrangente. Atividades que outroracomportavam um exercício difuso pela sociedade são concentradas nas mãos dopoder monárquico, que assim passa a ser aquele que resolve em última instância osproblemas atinentes aos rumos e aos fins a serem impressos no próprio Estado .(BASTOS apud SIRAQUE, 2004, p. 31, grifo nosso).

Há o estabelecimento do Estado que, ao centralizar o poder político assume o

papel de interventor nas diversas esferas da vida da sociedade civil. Assim, o Estado Absoluto

foi o primeiro tipo de Estado Moderno que se manifestou e ocorreu, conforme leciona Bobbio

(1990, p.115), “através de um duplo processo paralelo de concentração e centralização do

poder num determinado território”. Ele entende que a concentração é

[...] aquele processo pelo qual os poderes através dos quais se exerce a soberania – o poder de ditar leis válidas para toda a coletividade [...], o poder de jurisdicional, opoder de usar a força no interior e no exterior com exclusividade, enfim o poder deimpor tributos, - são atributos de direito ao soberano pelos legistas e exercidos defato pelo rei e pelos funcionários dele diretamente dependentes. (BOBBIO, 1990,p.115, grifo nosso)

Por sua vez, a centralização, para Bobbio (1990, p.115), seria o processo de

eliminação ou retirada da autoridade de ordenamentos jurídicos inferiores, como cidades,

corporações e sociedades particulares, sobrevivendo apenas como ordenamentos que derivamda autorização ou tolerância do poder central.

O principal teórico que deu sustentação a este Estado Absoluto foi inglês Thomas

Hobbes. Vale dizer que outros pensadores defenderam e justificaram o Estado Absoluto,

como os franceses Jacques Bossuet e Jean Bodin, utilizando-se de justificativas divinas e

teológicas para o poder do rei, segundo as quais este seria o legítimo representante de Deus na

Terra no seu Estado (VICENTINO, 2000, p. 207).

Hobbes por sua vez inova ao trazer uma justificativa racional e política. Para ele ohomem deve sair do estado natural para o estado social. O estado natural é uma etapa



25

primitiva da humanidade na qual prevalece uma situação permanente de guerra de todos

contra todos. Para sair desta etapa primitiva, Hobbes credita à razão e ao instinto de

conservação a busca pela paz, para a lcançá-la os homens devem estabelecer contratos entre s i

(HOBBES, 1988, p.XIV-XV). De tal modo, “para que a vida seja viável, impõe-se, pois, uma

sociedade civil. Assim, a paz imprescindível à conservação da vida que a razão solicita cria o

pacto social” (HOBBES, 1988, p.XV).

Contudo, Hobbes não admite que o pacto social seja suficiente para assegurar a

paz. Somente com a submissão de vontade própria de cada homem à vontade de uma

autoridade central pode-se evitar a corrupção do referido pacto (HOBBES, 1988, p.XVI).

Tal concepção de Estado Absoluto origina-se, então, da idéia de um contrato

estabelecido entre determinado grupo de homens que concordam reciprocamente na renúnciade todos os seus direitos em favor de um soberano, e este último, se tornará responsável pela

promoção da paz. Importante destacar que este soberano não está submetido a qualquer

responsabilidade ou prestação de contas por sua gestão. E no que diz respeito à existência de

conselhos ou assembléias, prefere Hobbes que o rei tenha o assessoramento de conselho

secreto formado por homens escolhidos de sua confiança (HOBBES, 1988, p.XVI-XVII).

Esta primeira configuração do Estado Moderno, o Estado Absolutista, se

caracterizou, portanto, por não abrir espaço para a participação da sociedade civil nosinteresses do Estado, senão poucos homens, o rei e aqueles autorizados diretamente por ele,

tomavam as decisões sem precisar prestar contas à sociedade.

Em contraposição ao Estado Absolutista, conforme leciona DALLARI (2005,

p.145) surgiu outro modelo de Estado, chamado por ele de Estado Democrático. O início da

formação deste modelo, pode-se dizer que ocorreu na Inglaterra de Hobbes. Este país teve sua

experiência absolutista interrompida por uma construção histórica que trouxe elementos para

novas configurações do Estado Moderno.Norberto Bobbio vê, após a chamada Revolução Gloriosa, o surgimento do que

chama de Estado Representativo, também a partir da experiência inglesa que inicialmente

tomou forma de monarquia constitucional e depois parlamentar. Esta nova configuração de

Estado apareceu no restante da Europa, somente com o marco da Revolução Francesa, e na

América a partir da independência dos Estados Unidos (BOBBIO, 1990, p.116).

Um dos pontos nevrálgicos que dá tamanha importância ao advento do Estado

Democrático, para Dallari, e Estado Representativo, para Bobbio, que por ora chamaremos de



26

Democrático/Representativo 1, é a afirmação dos direitos naturais da pessoa humana por meio

do “reconhecimento dos direitos do homem e do cidadão, primeiro apenas doutrinário através

dos jusnaturalistas, depois também prático e político através das primeiras declarações de

direitos” (BOBBIO, 1990, p. 117). Isto propiciou uma alteração substancial nas relações entre

governantes e governados, consequentemente, entre Estado e sociedade civil, qual seja: “o

Estado considerado não mais ex parte principis mas ex parte populi. O indivíduo vem antes

do Estado. O indivíduo não é pelo Estado mas o Estado pelo indivíduo” (BOBBIO, 1990, p.

117).

Como dito acima, a afirmação dos direitos do homem, primeiro partiu de

pensadores, dentre os quais se destacam Jean-Jacques Rosseau e John Locke. Ambos

pressupunham a existência de um pacto ou contrato, assim como Hobbes, mas de formadiversa acreditavam que “através do pacto, os homens não renunciavam aos seus próprios

direitos naturais, em favor dos governantes” (LOCKE, 1988, p. XVI).

Rosseau trouxe o seguinte problema fundamental que resolve o contrato social,

“achar uma forma de sociedade que defenda e proteja com toda a força comum a pessoa e os

bens de cada sócio, e pela qual, unindo-se cada um a todos, não obedeça todavia senão a si

mesmo e fique tão livre como antes” (2003, p. 31). Ou seja, submete-se ao pacto, abstendo-se

de parte de sua própria liberdade em prol da coexistência pacífica e ordenada, no qual, esteque abdica, em verdade, conquista o direito, e o dever, de estar equiparado a todos os outros,

ou seja, em sua liberdade e igualdade.

De tal modo, o Estado deveria respeitar o consentimento entre os indivíduos e

“consequentemente, o poder dos governantes seria outorgado pelos participantes do pacto

social e, portanto, revogável” (LOCKE, 1988, p. XVI). O pacto é quebrado quando o

governante se coloca contra o povo, o que gera o direito de resistência e de desobediência

civil. Cabe dizer que devido à própria natureza do pacto a sociedade limita o poder político, eo governante é simples agente e executor da soberania do povo, da sociedade (LOCKE, 1988,

p. XVI-XVII).

A perspectiva lockeana e rosseauniana de contrato social tem como conseqüência

o reconhecimento dos direitos individuais e da soberania do povo. Deve haver cuidado para

não se realizar análises anacrônicas e apressadas que levem a acreditar já ser possível fa lar na

1 Na falta de elementos que serão apresentados na sequência deste trabalho, neste momento utiliza -se acategorização Estado Democrático/Representativo, decorrente daquelas utilizadas por Dallari e por Bobbio.Posteriormente, será apresentada a concepção de Wanderley Guilherme dos Santos, de Estado RepresentativoDemocrático, que considera o seu advento ocorrer não imediatamente após o fim do Estado Absolutista.



27

existência da idéia de controle social, mas certamente pode-se dizer que existem aí, sim,

importantes pressupostos para a sua concepção.

Após esta breve exposição do sustentáculo teórico do Estado

Democrático/Representativo, será vista a deflagração histórica do seu estabelecimento. É

certo que no campo prático, nas realidades concretas, os modelos ideais se expressam com

limitações, mas não há como negar a importância do reconhecimento legal e constitucional de

declarações de direitos, que incluem novas configurações do Estado, presentes nas revoluções

inglesa, americana e francesa.

A Revolução Inglesa recebeu forte influência da doutrina de Locke. A Inglaterra,

como já dissemos, apresentou peculiaridades que lhe permitiram alcançar algumas conquistas

de direitos à sociedade inglesa mais precocemente que outras sociedades. Assim, já em 1215havia sido declarada a Magna Carta, quando, ainda antes da modernidade o poder do rei foi

limitado por um Conselho que mais tarde se transformou no Parlamento Inglês.

(VICENTINO, 2000, p. 147-148).

Neste sentido a Inglaterra se constituiu primeiramente como uma espécie de

monarquia constitucional, sob os auspícios da Magna Carta que limitou o poder real, e

posteriormente em monarquia parlamentar na qual a autoridade do Parlamento é superior ao

rei.Outra experiência significativa ocorreu nas colônias inglesas da América do

Norte, onde os colonos lutaram pela independência da Inglaterra, influenciados pelos ideais

liberais. Diversamente dos ingleses, lá não havia “uma nobreza ou um Parlamento que fossem

considerados os opositores naturais do absolutismo, isto influiu para a afirmação mais

vigorosa de governo pelo próprio povo” (DALLARI, 2005, p. 149).

Desta maneira foi pronunciada a Declaração da Independência de 1776 que

reconheceu diversos direitos ao homem, dentre eles os de igualdade, vida e liberdade, além doque, o governo foi instituído para proteger tais direitos, cabendo instituir novo governo em

lugar daquele que estiver se tornando destrutivo. Reconhece-se, então, “a supremacia da

vontade do povo [...] e a possibilidade de manter um permanente controle sobre o

governo” (DALLARI, 2005, p. 149, grifo nosso).

A experiência francesa se deu a partir da oposição ao Estado Absoluto existente.

Distingui-se em relação às experiências inglesa e americana pelo seu caráter laico, enquanto

estas outras tinham influência protestante, isto permitiu um caráter mais universal da

Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789, que recebeu inspiração marcante

de Rosseau (DALLARI, 2005, p. 150).



28

A declaração francesa reconheceu a liberdade e a igualdade como direitos inatos

aos homens, de modo que só pode haver limitações ao indivíduo em decorrência da lei, que

por sua vez, expressa a vontade geral. A construção dessa vontade geral pressupõe que “a

base da organização do Estado deve ser a preservação dessa possibilidade de

participação popular no governo, a fim de garantir os direitos naturais”. (DALLARI, 2005,

p. 150, grifo nosso)

Destarte, Dallari (2005, p. 150-151) sintetiza três princípios que passaram a

nortear os Estados Democráticos: a supremacia da vontade popular, a preservação da

liberdade e a igualdade de direitos. O primeiro deles, a supremacia da vontade popular,

merece destaque, pois traz a questão da participação popular no governo, pilar para a

construção do princípio do controle social.Os dois momentos do Estado Moderno demarcam bem o surgimento e a supressão

de um modelo (Estado Absolutista) no qual a sociedade civil não dispunha de qualquer

controle sobre o Estado, pois quem governava era soberano, por outro (Estado

Democrático/Representativo) que dá à sociedade civil, chamada de nação e povo, a soberania

sobre o Estado através da participação popular e do controle dos governos.

Ressalta-se que inúmeras tipologias de Estado poderiam ser realizadas de modo

que, aquela adotada de Estado Absolutista e Estado Democrático/Representativo, resulta deuma escolha que pretende destacar alguns aspectos que interessam ao objetivo de perceber as

relações entre a sociedade civil e o Estado na modernidade, tal como a construção dos

pressupostos da idéia de controle social.

O Estado Democrático/Representativo, que também pode ser chamado de Estado

Liberal, passou a ser o modelo ocidental que prevaleceu a partir do século XIX não somente

na Europa, como nas Américas, incluindo o Brasil.

Ocorre que o ideal de participação popular nos governos apresentou-se comgrandes limitações. O cientista político Wanderley Guilherme dos Santos chama atenção para

o cuidado que se deve ter na identificação do surgimento e caracterização de democracias

quando da substituição de sistemas autocráticos por sistemas representativos. Segundo ele é

incorreto afirmar que a democracia é sucessora única e direta das autocracias. Para chegar a

esta conclusão basta dizer que após o advento das revoluções, acima apresentadas, verifica-se

que o número de pessoas aptas a serem eleitores e elegíveis era bastante limitado (SANTOS,

2007, p 85-86).



29

Portanto, afirma Santos que

Tecnicamente, o que substitui os regimes autocráticos são os regimes representativosem que o Poder Executivo renuncia, ou é obrigado a renunciar, ao arbítrio ilimitado,passando a conviver com um Legislativo imposto por pessoas (os representantes)

selecionados por um corpo de eleitores mediante votação especial (osrepresentados). (SANTOS, 2007, p 86, grifo nosso).

Ou seja, mesmo depois das declarações de direitos, reconhecendo dentre eles os

direitos políticos, vastos contingentes populacionais sofriam obstáculos à sua participação

política, obstáculos estes, tais como a barreira censitária e o impedimento do voto feminino,

que só foram diminuindo paulatinamente em virtude das pressões sociais exercidas pelas

classes alijadas do processo político. Enfim, quando se chega ao sufrágio universal pode-se

dizer, a partir da perspectiva de Santos, que há o chamado Estado Representativo

Democrático2 (SANTOS, 2007, p 86-87).

3.2 O Estado Representativo Democrático até os dias atuais

O Estado Representativo Democrático se apresentou em diversas modalidades,

surgindo como Estado Liberal, depois se apresentando como Estado Social ou de Bem-Estar

Social, e finalmente configurou-se nos moldes que prevalecem atualmente como Estado

Neoliberal.

Mais uma vez é oportuno salientar que a classificação aqui oferecida atende a um

determinado critério escolhido. Deste modo, serão consideradas as influências político-

econômicas nas experiências práticas do Estado Representativo Democrático. Analisar estas

mudanças oferece mais subsídios para a percepção das relações entre sociedade civil e Estado

sob a ótica da construção e do reconhecimento do controle social.

Sob a feição de Estado Liberal, liberal não somente no sentido político como

também no econômico3, era preconizada a intervenção mínima na vida social e econômica por

2 É a partir desta concepção apresentada por Wanderley Guilherme dos Santos que o Estado será trabalhadoadiante. Assim, admite-se que o Estado Representativo Democrático, apesar de pas sar por reconfigurações, comoserá visto, é o modelo presente a partir do século XIX até os dias atuais.3 Enquanto o liberalismo político diz respeito às doutrinas políticas que destacam as liberdades individuais,devendo estas serem protegidas do arbítrio e do poder estatal, o liberalismo econômico, por sua vez, está maisligado às doutrinas econômicas que pregam a não intervenção estatal na economia, propondo que esta sejadirigida pelo jogo livre da oferta e da procura, trazida na célebre frase “laissez faire, laissez passer, le monde va

de lui-même” (“deixai fazer, deixai passar, que o mundo anda por si mesmo” ). Nas palavras de BOBBIO (1992, p. 114), “o liberalismo é, como teoria econômica, fautor da economia de mercado; como teoria política, é fautordo estado que governe o menos possível ou, como se diz hoje, do estado mínimo”.



30

parte do Estado de modo a impedir a sua interferência nos negócios e contratos dos

particulares (DALLARI, 2005, p. 278).

Porém, apesar de possibilitar inicialmente um grande progresso econômico, gerou

grandes desigualdades sociais com o paradoxo entre o sucesso dos economicamente fortes e a

miséria e pobreza dos demais, estes últimos constituindo-se na maioria que sofreu com o

liberalismo, pois este ao conceder “a todos o direito de ser livre, não assegurava a ninguém o

poder de ser livre” (DALLARI, 2005, p. 280).

Ocorre que anteriormente somente os proprietários eram titulares dos direitos

políticos, quando a maior exigência ao poder público era a proteção à liberdade de

propriedade e dos contratos. Como já foi visto, o sufrágio tornou-se universal e,

consequentemente, os direitos políticos foram estendidos aos não proprietários, que por suavez apresentavam demandas aos governantes no sentido de uma atuação positiva do Estado,

como escolas gratuitas, casas populares e tratamentos médicos (BOBBIO, 1992, p.122-123).

Ora, os políticos dependem do voto para se elegerem, para obter estes votos é

necessário demonstrar a capacidade de responder aos anseios e necessidades dos eleitores, e

finalmente, para atender tais interesses é preciso dispor dos recursos públicos (BOBBIO,

1992, p.123).

Assim, com o estabelecimento do Estado Representativo Democrático,originalmente liberal, diante da expansão dos direitos políticos a sociedade passou a

reivindicar direitos com mais força e o governo se viu compelido a responder os anseios

populares por meio da oferta de serviços públicos, de programas sociais e do crescimento do

aparelho burocrático estatal. Aqui está um dos elementos que propiciaram a substituição do

Estado Liberal pelo Estado de Bem-estar Social (BENTO, 2003, p. 20).

A substituição do Estado Liberal foi desencadeada pela crise econômica

deflagrada em 1929, quando foi percebida a superação da idéia da mão invisível do mercado eda não intervenção do Estado na economia. Mas ainda em 1917 com a Constituição Mexicana

e em 1919 com a Constituição de Weimar, na Alemanha, já surgem ordenamentos jurídicos

que dão conta da ação positiva do Estado para atender aos direitos sociais (BENTO, 2003, p.

03-04).

A fundamentação teórica de Keynes foi implementada através do chamado Estado

do Bem-estar Social, principalmente após a Segunda Guerra, resultando no reconhecimento

dos direitos sociais que passaram a ser “exigências de prestações positivas dirigidas ao Estado

no terreno da educação, da saúde, da previdência, da garantia social, do seguro-desemprego,



31

dos programas de assistência, do desenvolvimento econômico, dentre outros” (BENTO, 2003,

p. 06).

Importante ressaltar o componente da influência das classes sociais enquanto

agentes políticos protagonistas do Estado de Bem-estar Social, pois o oferecimento de

serviços e programas sociais estava ligado à capacidade de mobilização de classe para pautar

suas reivindicações ao poder político em troca da sua legitimidade e governabilidade

(BENTO, 2003, p. 06).

Acrescenta-se, sobre a atuação sociedade civil no Estado de Bem-estar social, Cella

entende que,

Em suma, para que o qualificativo “social” aposto ao Estado não seja mero“afã retórico” não basta a intervenção organizada e sistemática do Estado naeconomia, a procura do bem-estar, a institucionalização dos grupos deinteresses ou mesmo o reconhecimento jurídico e a consagraçãoconstitucional dos direitos sociais; é ainda imprescindível a manutenção ouaprofundamento de um quadro político de vida democrática quereconheça ao cidadão um estatuto de participante e não apenas, como dizGarcia-Pelayo, de mero recipiente da intervenção “social” do Estado”.(CELLA, [200-], p. 08, grifo nosso).

Porém, Boaventura de Sousa Santos, que identificou uma dinamização da

sociedade civil, chamada por ele de rematerialização social e política da comunidade, por

meio do fortalecimento das práticas de classe, reconhece o seu posterior enfraquecimento.

Houve um “processo de esgotamento histórico dos princípios da emancipação moderna o qual

vem a culminar, no final da década de oitenta com a crise global da idéia de revolução social e

com total preponderância da filosofia e da prática neoliberais” (SANTOS, 2006, p. 90).

Neste contexto, apontado por Boaventura Santos, houve o processo de derrocada

do modelo do Estado de Bem-estar Social, que a partir de meados da década de 1970

começou a demonstrar sinais de esgotamento. Isto foi indicado pela “queda nas taxas de

crescimento, pela estagnação dos salários, pelo aumento da concentração de renda, entre

outros fatores” (BENTO, 2003, p. 36).

Destacaram-se as crises do petróleo de 1973 e 1979-1980 para acelerar a saída de

cena do Estado de Bem-estar Social (BENTO, 2003, p. 37). De modo que a partir de 1793

ganham terreno as tendências neoliberais diante da impotência e do fracasso das políticas

econômicas vigentes. Neste sentido, são enigmáticas as premiações dos teóricos do

neoliberalismo, Friedrich Von Hayek e Milton Friedman, com o Prêmio Nobel de economia,

respectivamente em 1974 e 1976 (HOBSBAWM, 2008, p. 398), cujos ditames viriam a se

tornar a alternativa seguida pelos Estados nas décadas seguintes até os dias atuais.



32

É assim que depois da experiência inicial de implantação do neoliberalismo no

Chile de Pinochet, ainda nos anos 1970, os Estados Unidos de Reagan e a Inglaterra de

Thatcher a partir dos anos 1980 apontaram a tendência do estabelecimento do Estado

Neoliberal (HOBSBAWM, 2008, p. 399).

Em maior ou menor medida, a aplicação do modelo de Estado Neoliberal se deu

nos países através da limitação do papel do Estado, que ao devolver a coordenação econômica

aos mecanismos de mercado, deveria abandonar atividades que interviessem na liberdade

econômica, tais como

a concessão de subsídios para determinadas atividades econômicas, es pecialmente àagricultura, o controle da produção, controle de preços e salários ou do valor dealuguéis, salários mínimos legais, programas de habitação, programas de seguro e

previdência co mpulsórios, entre muitas outras políticas públicas de intervenção,regulamentação e controle. (BENTO, 2003, p. 40).

Segundo Leonardo Bento, há dois momentos da teoria neoliberal, o primeiro entre

meados da década de 1970 e o final da década de 1990, e o segundo em seguida a este

período. O primeiro período caracteriza-se pela adoção de medidas mais ortodoxas, coincide

com o período de substituição do Estado de Bem-estar Social, quando era maior a gravidade

da crise econômica, consistindo na “redução do tamanho do setor público, aos cortes com o

gasto social, [...] a desregulamentação e abertura ao capital internacional, à estabilidade

monetária, à reforma tributária para desonerar o capital e à privatização” (BENTO, 2003, p.48).

O segundo momento é caracterizado pela implementação de reformas no aparelho

do Estado sob o discurso do estabelecimento de modelos de administração pública eficiente e

competitiva, seguindo os paradigmas da descentralização, da focalização e da participação

popular (BENTO, 2003, p. 50).

Destaca-se a primeira e a última, descentralização e participação popular, pois é

justamente neste contexto e sob estes paradigmas que a idéia de controle social ganha forçanos últimos anos.

É bastante elucidativa a lição de Arretche ao afirmar que

[...] a partir de perspectivas políticas distintas, produziu-se um grande consenso emtorno da descentralização. Passou-se a supor que, por definição, formasdescentralizadas de prestação de serviços seriam mais democráticas e que, alémdisto, fortaleceriam e consolidariam a democracia. Igualmente tal consenso supunhaque formas descentralizadas de prestação de serviço seriam mais eficientes e que,portanto, elevariam os níveis reais de bem-estar da população. Portanto, reformasdo Estado nesta direção seriam desejáveis, dado que viabilizariam aconcretização de ideais progressistas, tais com equidade, justiça social e redução

do clientelismo e aumento do controle social sobre o Es tado. (ARRETCHE apudDURIGUETTO, 2007, p.175, grifo nosso).



33

Sobre a descentralização e a participação popular, Nogueira (2005, p. 59)

considera que o discurso reformista valorizou a importância da sociedade civil como sujeito

fundamental na contribuição para gestão e implementação de políticas públicas.

Temos, então, que o Estado Neoliberal adota objetivos, antes restritos a aspectos

econômicos, relativos também a aspectos mais políticos relacionados ao desenvolvimento da

cidadania, participação popular e descentralização (BENTO, 2003, p. 79). Tal adoção

corresponde à idéia de que “só pode haver reforma que produza um Estado ativo, competente

e democrático se ela trouxer consigo uma sociedade igualmente forte, ativa e democrática”

(NOGUEIRA, 2005, p 58).

Cabe ressaltar que além da dimensão política, o neoliberalismo se reconfigurou no

plano econômico, conforme estudos e relatórios do Banco Mundial que “têm destacado opapel desempenhado no crescimento econômico e na criação do próprio mercado que não

subsistiria na ausência de uma institucionalidade política-administrativa” (BENTO, 2003,

p.76), ou seja, da atuação do Estado.

Deste modo, a perspectiva neoliberal adota o controle social sobre o Estado como

parte de seu discurso e se expressa em mecanismos que descentralizam a gestão pública na

busca de maior eficiência administrativa promovida pela participação popular no

planejamento e na avaliação sobre os resultados da administração.Pode-se dizer que há uma grande valorização do controle social no atual Estado

Neoliberal nos planos teórico, discursivo e até mesmo jurídico (a exemplo do Plano Diretor da

Reforma do Aparelho do Estado), porém isto não implica a sua efetivação concreta.

Chega-se, portanto, à configuração atual das relações entre Estado e sociedade

civil, em que as reformas já foram implementadas. Sobre essas relações já foram feitos, no

capítulo anterior, problematizações da conceituação do “controle social”. No presente capítulo

foram abordadas as configurações do Estado e da sociedade civil desde a modernidade até osdias atuais. Em seguida, serão vistos os instrumentos jurídicos que compõem o arcabouço

constitucional e legal do controle social no Brasil e o colocam como princípio constitucional.



34

4 O CONTROLE SOCIAL SOBRE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ENQUANTOPRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICAFEDERATIVA DO BRASIL DE 1988

A Constituição brasileira (BRASIL, 1988) surgiu após um processo de negação

dos direitos políticos, existente durante o período do regime militar. A Assembléia Nacional

Constituinte, apesar de ser composta por congressistas que estiveram no poder durante a

ditadura, contou com representantes progressistas que se articulavam no sentido de

estabelecer um regime democrático. Houve diversos embates para a elaboração da carta

constitucional promulgada em 1988, de modo que prevaleceu a inspiração democrática com a

valorização da cidadania, e como será visto, foram elencados dispositivos que construíram oprincípio do controle social.

Antes, porém, de abordar o controle social é importante traçar um panorama do

controle sobre a administração pública no ordenamento jurídico brasileiro, que também se

construiu a partir deste contexto de 1988.

4.1 O Controle sobre a administração pública no Brasil

O controle sobre a administração pública, considerado em sua totalidade, abrange

a possibilidade de verificação, inspeção, exame pela própria Administração, poroutros poderes ou por qualquer cidadão, da efetiva correção na conduta gerencial deum poder, órgão ou autoridade, no escopo de garantir atuação conforme os modelosdesejados e anteriormente planejados, gerando uma aferição sistemática. Trata-se, naverdade, de poder-dever de fiscalização, já que, uma vez determinado em lei, nãopoderá ser renunciado ou postergado, sob pena de responsabilização por omissão do

agente infrator (GUERRA, 2003, p. 23).

Dentro de todas as possibilidades de controle, acima apontadas, podem ser

estabelecidas classificações, a partir de determinados critérios, como aqueles utilizados por Di

Pietro (2007) e Guerra (2003), quais sejam, quanto ao órgão que exerce o controle; quanto ao

momento em que se efetiva o controle; quanto à extensão do controle e quanto à localização

do órgão executor do controle.

A partir destes critérios, tem-se que, quanto ao órgão que o exerce pode ser

administrativo, quando decorrente do poder de autotutela; legislativo, também chamado decontrole político, mediante seus órgãos, Congresso Nacional, Câmara de Deputados, Senado



35

Federal, Assembléias Legislativas, Câmaras de Vereadores, Comissões Parlamentares; ou

judicial, visto que o judiciário não pode se escusar da apreciação de ameaça ou lesão de

direito, no caso à administração pública (GUERRA, 2003, p. 24-25).

Em relação ao momento em que se efetiva o controle, pode ser prévio, visando

prevenir a prática ilegal ou contrária ao interesse público; concomitante, acompanhando a

atuação administrativa ao mesmo tempo em que é praticado; posterior, que objetiva rever os

atos já praticados para confirmá-los, corrigi-los ou desfazê-los (GUERRA, 2003, p. 25-26).

No que tange à extensão do controle pode ser sobre a legalidade, exercido pelos

três poderes na observância ao princípio de que o administrador público só pode fazer aquilo

que a lei prescreve; e sobre o mérito, visa observar o atendimento à conveniência e

oportunidade da administração (GUERRA, 2003, p. 26).Finalmente, quanto ao órgão executor do controle pode ser interno quando o

controle é realizado por outro órgão integrante da própria estrutura na qual se insere o órgão

fiscalizado, de modo que cada órgão deve exercer o controle sobre seus próprios atos e

agentes; e externo quando o controle é realizado por órgão ou poder distinto da estrutura do

órgão controlado (GUERRA, 2003, p. 25).

Destes critérios, o último é o que mais interessa para os fins do presente trabalho,

pois apresenta os agentes que promovem o controle sobre a administração pública. Segundoesta classificação há a divisão em dois grandes eixos, o controle interno e o controle externo,

entretanto, tal classificação abrange apenas o rol do controle institucional, ou seja, o controle

realizado por instituições da própria administração pública. Há outro elemento que precisa ser

mais evidenciado e estudado, o controle social, que não se baseia em instituições, mas na

atuação da sociedade civil. Vale dizer que o controle institucional e o controle social não

estão desconectados, por isso o controle institucional será visto com mais detalhes a seguir.

4.1.1 O Controle institucional sobre a Administração Púbica

Pelo que já foi exposto, pode-se dizer que há duas espécies de controle

institucional, o controle interno e o controle externo.

Existe a submissão ao controle interno e ao externo por parte de todos os três

poderes da República, bem como os entes jurídicos da federação – União, Estados,

Municípios, Distrito Federal e Territórios – da administração direta ou indireta, exercidos por



36

algum órgão determinado pelas normas da Constituição ou das respectivas Leis Orgânicas

(SIRAQUE, 2004, p. 107-108).

O controle institucional é, então, um controle exercido pelo próprio Estado, sem a

participação direta da sociedade, porém realizado através de seus representantes eleitos ou das

instituições públicas criadas pela Constituição ou por lei para fiscalizar as atividades do

Estado, ou seja, “é o poder do Estado controlando o próprio poder do Estado ou de quem faça

as suas vezes, através dos princípios e regras prescritos pela Constituição ” (SIRAQUE, 2004,

p. 108).

4.1.2 O Controle Interno

O controle interno possui previsão constitucional nos artigos 70 a 74 da Carta

Magna. Abrange a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial,

quanto à legalidade, legitimidade e economicidade. De tal modo, cada órgão deve manter,

dentro de sua estrutura, um setor ou órgão com a função específica de realizar as rotinas de

controle (GUERRA, 2003, p.30-31).Através do controle interno, objetiva-se, portanto, além de garantir a legalidade,

eficiência, economicidade na aplicação dos recursos públicos; preparar a prestação de contas

e o controle externo, social e institucional; bem como, fiscalizar as atividades dos agentes

públicos hierarquicamente inferiores; e ainda, fornecer informações à administração

superior; também, identificar erros e fraudes; preservar a integridade do patrimônio público;

e finalmente, acompanhar a execução do plano plurianual, do orçamento público e demais

planos e metas da administração pública (SIRAQUE, 2004, p. 108).O controle institucional interno é fundamental para a organização da

administração pública. É a partir deste controle que se torna possível garantir transparência

da atividade administrativa e os objetivos constitucionais da República. Segundo SIRAQUE

(2004, p. 108), o controle interno é a viga mestra para o controle externo e o controle social

da administração pública.

Neste sentido, a existência de um efetivo sistema de controle interno é

pressuposto para o exercício dos demais controles (externo e social), de tal modo que sem

um bom sistema de controle interno qualquer tentativa de fortalecimento do controle externo

e do controle social certamente não terá êxito.



37

Daí reitera-se a importância do controle interno como base para todo o controle

sobre a administração pública por meio de um exemplo prático. O Poder Executivo do

Governo Federal do Brasil possui atualmente um sofisticado sistema de controle interno. O

órgão responsável pelo Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal é a

Controladoria-Geral da União – CGU. Além do controle interno, a CGU também é

competente para desenvolver as funções de correição, ouvidoria e ações voltadas para a

promoção da transparência e prevenção da corrupção (CONTROLADORIA..., 2008, p. 16).

Pelas suas competências, percebe-se que a CGU não só realiza o controle interno

como incentiva e promove os outros tipos de controle, principalmente o controle social. A

partir de suas atividades de controle interno cada recurso federal gasto pelo próprio Governo

Federal, transferido para Estados ou Municípios ou através de convênios, é registrado noPortal da Transparência, mantido pela CGU, tornando-se disponível na rede mundial de

computadores (através do sítio eletrônico <http://www.transparencia.gov.br/ >).

A partir deste exemplo, é certo que qualquer órgão do controle externo terá os

dados apontados disponíveis a qualquer tempo para desempenhar suas funções, bem como

qualquer cidadão ou organizações da sociedade civil para o exercício do controle social. O

processo de controle não se restringe a pesquisar o Portal da Transparência, mas já o facilita

e adianta muito. Para demonstrar isso, segue um exemplo diverso.Considerando-se Municípios que não possuam qualquer órgão competente para

realizar o controle interno, nestes casos provavelmente não há quaisquer dados disponíveis

via internet e sequer arquivos salvos em computador, dificultando o acesso às informações

necessárias ao controle da administração pública. Certamente quando o Promotor de Justiça

da Comarca solicita qualquer documento referente à execução orçamentária, há uma imensa

dificuldade em recebê-lo, e maior ainda se a solicitação for de um cidadão comum.

A possibilidade de haver desvio de recursos, bem como sua má aplicação pelafalta de controle, é bem maior numa situação destas, quando há grandes chances das contas

serem reprovadas pelo Tribunal de Contas.

Portanto, é grande a importância da institucionalização, operacionalização e

fortalecimento do sistema de controle interno, posto que, como aduz Guerra (2003, p.111),

“ainda não foi estruturado na grande maioria das entidades e órgãos que for mam a

Administração, mormente nos pequenos e médios Municípios, apesar da obrigatoriedade

imposta pelo texto constitucional”.

No mesmo diapasão, Siraque (2004, p 109), considera que “a grande maioria das

Administrações no Brasil, em especial as municipais, preocupam-se, no máximo, com o

http://www.transparencia.gov.br/

http://www.transparencia.gov.br/



38

controle formal”, e ainda afirma que as conseqüências de um controle interno frágil são

“a deficiência na atividade administrativa do Estado, na prestação de contas, na legalidade

dos atos administrativos, na prestação dos serviços públicos, na preservação do patrimônio

público e, também, no controle institucional externo e no controle social” (SIRAQUE, 2004,

p 110).

De modo diverso, conforme Siraque (2004, 110) um sistema eficiente de

controle interno

gera transparência dos atos da administração, ef iciência ad ministrativa, pro move oprofissionalismo nas relações internas à administração, garante a igualdade naprestação dos serviços públicos e combate o tráfico de influências, o clientelis mopolítico e, portanto, contribui com a participação popular e o controle social.

Ademais, está previsto na Constituição que o sistema de controle interno deveapoiar o controle externo em sua missão institucional, portanto, há expressa previsão

constitucional de colaboração entre os controles institucionais (GUERRA, 2003, p. 112),

colaboração esta que deve ser estendida, através do processo hermenêutico, ao controle social.

4.1.3 O Controle Externo

O Controle externo é realizado por órgão estatal estranho aquele que está sendo

controlado. Assim, “a administração pública deve ser fiscalizada na gestão dos interesses da

sociedade, por órgão de fora de suas partes, assegurando atuação em consonância com os

princípios impostos pelo ordenamento jurídico” (GUERRA, 2003, p. 29).

O desenvolvimento institucional do controle externo é resultado do

aprimoramento da democracia e do Estado de direito, bem como dos instrumentos de

equilíbrio entre os poderes, resultando em uma melhor relação entre Estado e cidadãos. De tal

forma, que permite alcançar melhores níveis de probidade administrativa e a diminuição de

abusos (GUERRA, 2003, p. 29). Acrescenta Carvalho Filho (2009, p. 895) que “é o controle

externo que dá bem a medida da harmonia que deve reinar entre os poderes, com impõe o art.

2º da CF”.

O controle externo tem previsão constitucional no âmbito da União nos artigos 70

a 75 da Magna Carta, nestes dispositivos foi definido que o controle externo deve ser

realizado pelo Congresso Nacional. Nos Municípios, conforme o artigo 31 será exercido o

controle externo pelas Câmaras Municipais. Nos Estados o controle externo será realizado



39

pelas Assembléias Legislativas, conforme as Constituições estaduais, que seguirão os

princípios definidos pela Constituição Federal. No Distrito Federal, sua Câmara Legislativa

exercerá o controle externo seguindo a disposição do artigo 32 combinado com o 31 §1º da

CF.

Além do Poder Legislativo, a Carta Constitucional definiu nos seus já elencados

artigos 70 a 75, a participação dos Tribunais de Contas na realização do controle externo,

havendo tribunais de contas para cada ente da federação. Assim, há para as esferas da União,

dos Estados e dos Municípios, conjuntamente, e do Distrito Federal, respectivamente o

Tribunal de Contas da União, os Tribunais de Contas Estaduais e o Tribunal de Contas do

Distrito Federal.

Merece atenção o termo utilizado textualmente pela Constituição, no seu artigo71, quando dispõe que “o controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com

o auxílio do Tribunal de Contas da União” (BRASIL, 1988). Para Guerra (2003, p. 30), é

importante ressaltar que “o „auxílio‟ prestado pelo tribunal de contas ao poder legislativo não

o torna órgão auxiliar, no sentido de subalternidade hierárquica. [...] Significa, isto sim, que o

poder legislativo, naquelas competências previstas no art. 71, não poderá prescindir do

tribunal de contas”.

Ainda, tratando do referido artigo 71, encontra-se em seus incisos a disposição decompetências exclusivas aos tribunais de contas, dando-lhes caráter autônomo em suas

funções, sem quaisquer interferências do poder legislativo (GUERRA, 2003, p.29).

A partir desta breve exposição, tem-se que o controle externo é realizado pelo

poder legislativo e pelo tribunal de contas, autônomos entre si e com competências próprias

para desempenhar sua função de controle (GUERRA, 2003, p.30).

Entretanto, ainda há que se ressaltarem as funções do Ministério Público, pois a

partir da Constituição de 1988 ganhou amplas atribuições de fiscalização e desde então vemdesempenhando importante papel no controle externo da administração pública (SIRAQUE,

2004, p. 111).

Dentre suas funções institucionais está previsto no artigo 129 da CF, inciso II, que

deve “zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública

aos direitos assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas necessárias a sua

garantia” e no inciso III, que deve “promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a

proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e

coletivos” (BRASIL, 1988).



40

Como considera Paiva (2004, p.35), é freqüente a atuação do Ministério Público

por meio de ações judiciais, de modo a provocar a função jurídica do Estado no exercício de

sua função de proteger o patrimônio público e social, e desta forma tem tentado corrigir as

práticas e condutas contrárias ao interesse público e à legalidade.

Ademais, Paiva (2004, p.35) lembra que esta instituição, enquanto defensora da

cidadania, tem grande potencial para servir de canal de comunicação com a sociedade e

promover a interação entre o controle institucional externo, por ela realizado, e o controle

social.

No mesmo sentido, a Defensoria Pública, reconhecida constitucionalmente como

instituição essencial à função jurisdicional do Estado, conforme artigo 134 da carta magna,

que promove assistência jurídica gratuita aos hipossuficientes na forma do artigo 5º, incisoLXXIV da lei maior, também teve as suas funções institucionais ampliadas, especialmente

pela Lei 11.448/2007 e pela Lei Complementar 132/2009.

A primeira alterou a lei que disciplina a ação civil pública (Lei n. 7.347/85),

legitimando para sua propositura a Defensoria Pública e a segunda alterou a lei complementar

que organiza a Defensoria Pública (Lei Complementar n. 80), reafirmando esta função de

promover ações civis públicas, além de outras, como a de “promover a mais ampla defesa dos

direitos fundamentais dos necessitados, abrangendo seus direitos individuais, coletivos,sociais, econômicos, culturais e ambientais” (BRASIL, 2009c), prevista no artigo 4º, inciso X

da referida lei complementar alterada.

De tal modo, se o Estado for o responsável pela lesão de quaisquer destes direitos,

a Defensoria Pública é legitimada, tal qual o Ministério Público, a exercer o controle sobre

aquele com o escopo de corrigir práticas e condutas contrárias ao interesse público e à

legalidade.

Destarte, além do Poder Legislativo e dos Tribunais de Contas, também oMinistério Público e a Defensoria Pública se apresentam como órgãos que atuam no controle

externo da administração pública, ao exercer suas funções constitucionalmente e legalmente

institucionalizadas de garantir o zelo ao efetivo respeito dos Poderes Públicos aos direitos

assegurados na Constituição, a proteção do patrimônio público e social, e dentre outras,

ressalta-se o controle externo das atividades policiais realizado pelo Ministério Público.

Ora, se o controle externo é aquele realizado por órgão estatal estranho ao que está

sendo controlado, e o Ministério Público e a Defensoria Pública são órgãos estatais que no

exercício de suas funções institucionais realizam o controle de outros órgãos públicos, não há

dúvidas de que se trata de uma modalidade de controle externo.



41

Assim, quando houver a provocação do Ministério Público e da Defensoria

Pública através dos instrumentos jurídicos existentes, a demanda será apreciada pelo Poder

Judiciário que não pode se escusar da apreciação de lesão ou ameaça de direito, realizando-se

o chamado controle judicial ou jurisdicional da administração pública.

Efetivamente, existe um maior conhecimento por parte da população sobre a

existência do Ministério Público e da Defensoria Pública enquanto espaços para denunciar

irregularidades na administração pública. Porém, bem como estes, os dois outros órgãos de

controle externo também podem receber denúncias.

Cabe destacar, como frisa Siraque (2004, p. 110), que nos sistemas de controle

institucional externo, de competência do Ministério Público, da Defensoria Pública ou dos

Poderes Legislativos, auxiliados pelos Tribunais de Contas, e ainda das Ouvidorias, afiscalização não depende da vontade política das autoridades a serem fiscalizadas.

Tal fiscalização pode ser provocada por qualquer cidadão mediante denúncia,

representação ou a notícia de eventual irregularidade, apresentada aos órgãos de controle

externo. Diante disso, estes órgãos, constituídos como autoridades fiscalizadoras, não poderão

se escusar de realizar a fiscalização, posto que têm o dever-poder de zelar pelo patrimônio

público (SIRAQUE, 2004, p. 110).

A atuação do controle institucional, eminentemente o controle externo, só tem a seaperfeiçoar com o auxílio e a aproximação do controle social. Em vez de atuarem de forma

isolada, é imprescindível, como aponta Santos (2002, p. 41), o incremento do intercâmbio

entre os órgãos de fiscalização e controle. Ainda segundo Santos (2002, p. 41),

A integração dos agentes controladores com a sociedade civil organizada permitiria aefetiva implementação do controle social, superando as barreiras oponíveis aocontrole público estatal, que não podendo ser onipresente, fica impossibilitado detomar conhecimento de todas as irregularidades que ocorrem no âmbito daAdministração Pública.

Portanto, diante das complexidades das estruturas político-sociais do país e dofenômeno da corrupção, o controle sobre a administração pública não deve ser restrito ao

controle institucional (interno e externo), mas também deve ser exercido pelos cidadãos e pela

sociedade organizada através do controle social, de modo a promover o permanente

monitoramento das ações governamentais e exigência do uso adequado dos recursos públicos

(CONTROLADORIA..., 2008, p. 16).



42

4.2 O Controle Social enquanto Princípio Constitucional

Após análise dos controles interno e externo, passa-se a realizar uma abordagem

jurídica do controle social (controle sobre a administração pública exercido pelos cidadãos e

por organizações da sociedade civil) a partir da Constituição Federal de 1988.

No Preâmbulo da Constituição já há construção textual que fundamenta a

existência do princípio do controle social. Logo no início da Constituição, é declarada a

instituição de um Estado democrático. Esta opção significa a adoção de um regime político

em que o governo é do povo, pelo povo e para o povo, como enunciado em célebre frase de

Abraham Lincoln, ou nas palavras de Silva (2006, p. 126), “em que o poder emana do povo,há de ser exercido, direta ou indiretamente, pelo povo e em proveito do povo” .

Sobre o Estado Democrático, ainda considera Silva (2006, p. 117-118, grifo

nosso) que

este se funda no princípio da soberania popular, que impõe a participação efetiva eoperante do povo na coisa pública, participação que não se exaure [...] na simplesformação das instituições representativas, que constituem um estagio da evolução doEstado democrático, mas não o seu completo d esenvolvimento. [...] a concepção mais recente de Estado Democrático de Direito, como Estado delegitimidade justa (ou Estado de Justiça material), fundante de uma sociedadedemocrática, qual seja a que instaure um processo de efetiva incorporação de todoo povo nos mecanismos de controle das decisões, e de sua real participação nosrendimentos da produção .

No mesmo sentido disserta Loewenstein (1986, p. 54, grifo nosso) que

La classificación de um sistema político como democrático constitucionaldepende de la existência o carência de intituciones efectivas por médio de lascuales el ejercicio del poder político esté distribuído entre los detentadores delpoder, y por médio de las cuales los detentadores del poder estén sometidos alcontrol de los destinatarios del poder, constituidos em detentadores supremosdel poder. Siendo la naturaleza humana como es, no cabe es perar que el detentador olos detentadores del poder sean capaces, por autolimitación voluntaria, de liberar a

los destinatarios del poder y a sí mismos del trágico abuso del poder. Ins titucionespara controlar el poder no nacen ni operan por sí solas, sino que deberían ser creadasordenadamente e imcorporadas conscientemente en el processo del poder. Hanpasado muchos siglos hasta que el hombre político ha aprendido que la sociedad

justa, que le otorga y garantiza sus derechos individuales, depende de la existencia delímites impuestos a los detentadores del poder en el ejercicio de su poder,independientemente de si la legitimación de su dominio tiene fundamentos fácticos,religiosos o jurídicos. Con el tiempo se ha ido reconociendo que la mejor manerade alcanzar este objetivo será haciendo constar los frenos que la sociedad deseaimponer a los detentadores del poder en forma de un sistema de reglas fijas- laconstitución- destinadas a limitar el ejercicio del poder político. La constituciónse convirtió así en el dispositivo fundamental para control del processo delpoder .



43

Em seguida, no Título I, que trata dos Princípios Fundamentais, logo no caput do

artigo primeiro dispõe que a República Federativa do Brasil se constitui em Estado

democrático de direito. Deste modo, a Constituição se funda na legalidade democrática, ou

seja, se sujeita ao império da lei, que por sua vez emana da atuação da vontade popular e

influi na realidade social, tendo como lei maior a própria Constituição (SILVA, 2006, p. 121).

Ainda no artigo primeiro, como um dos fundamentos, no inciso II é posta a

cidadania, que não deve ser concebida de maneira restrita, senão em toda a sua amplitude,

pois há dimensões plurais, observadas por MARSHALL, que conceituou a cidadania com três

elementos, o civil, o político e o social, dissertando que

O elemento civil é composto dos direitos necessários à liberdade individual. [...] Porelemento político se deve entender o direito de participar no exercício do poderpolítico, como um membro de um organis mo inves tido da autoridade política oucomo um eleitor dos membros de tal organismo. [...] O elemento social se refere atudo o que vai desde o direito a um mínimo de bem-estar econômico e s egurança aodireito de participar, por completo, na herança social e levar a vida de um sercivilizado de acordo com os padrões que prevalecem na sociedade (1967, p. 63).

No que tange ao seu sentido político, porém, seria um equívoco associar a

cidadania, exclusivamente ao sufrágio, posto que além do direito de votar e de ser votado, o

cidadão tem garantido na Constituição o direito de atuar de diversas formas no controle sobre

o Estado, sobre a administração pública, como fiscal e até mesmo em espaços deliberativos,

conforme será visto adiante.

No parágrafo único do mesmo artigo primeiro, dispõe a Constituição que todo

poder emana do povo, e que seu exercício não ocorre apenas por meio de representantes

eleitos, como também de forma direta. Deste modo, declara o poder político, isto é, garante o

direito político de participar das decisões referentes à formação dos atos normativos do

Estado, bem como estabelece o direito público subjetivo de fazer controle da execução das

decisões políticas, tanto das que forem constituídas diretamente pelo povo, quanto das

constituídas por meio dos representantes eleitos (SIRAQUE, 2004, p. 112).

Este conjunto normativo já é suficiente para uma fundamentação mais geral da

existência do princípio do controle social como conseqüência da democracia, da cidadania e

da soberania popular. Mas ainda há dispositivos constitucionais que tratam de modo mais

específico o princípio do controle social.

Neste sentido, há a previsão do controle social sob uma perspectiva mais

participativa nas seguintes disposições normativas (BRASIL, 1988): a proposição de ação

popular (art. 5º, LXXIII, regulado pela Lei 4.717/65); ação civil pública (art. 129, III,regulado pela Lei nº 7.347/1985) a participação em colegiados de órgãos públicos de interesse



44

profissional e previdenciário (art. 10); a participação por meio de associações representativas,

no planejamento municipal (art. 29, XII); participação no planejamento da política agrícola

(art. 187); a participação na gestão administrativa da seguridade social (art.194, parágrafo

único, VII); a participação da população, por meio de organizações representativas, na

formulação de políticas públicas e no controle de sua execução (art. 204, II); a participação

comunitária na gestão democrática e descentralizada da saúde e ensino público (198 e 206,

VI); a participação na administração pública direta e indireta, na proteção do patrimônio

cultural, na defesa e preservação do meio ambiente e na assistência à saúde e do adolescente

(arts. 37, §3º; 216, §1º; 225; e 227, §1°); à participação direta nos processos político-

decisórios e legislativos (arts. 14 e 61, §2º); e à provocação do controle externo em face de

irregularidades (art. 74, §2º).Há também disposições relacionadas à transparência, pressupostos para o

exercício do controle social, tais como (BRASIL, 1988): a disponibilização de contas dos

Municípios, durante sessenta dias, anualmente, à qualquer contribuinte, para exame e

apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei (art. 31, § 3º); a lei

determinará medidas para que os consumidores sejam esclarecidos acerca dos impostos que

incidam sobre mercadorias e serviços (ar. 150, § 5º); os entes da federação divulgarão

mensalmente os montantes de cada um dos tributos arrecadados, os recursos recebidos, osvalores de origem tributária entregues e a entregar e a expressão numérica dos critérios de

rateio (art. 162); o Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada

bimestre, relatório resumido da execução orçamentária (art. 165, § 3º).

Há, ainda, disposições instrumentais para o controle social presentes no artigo 5º

que cuidam dos direitos e garantias individuais (BRASIL, 1988): a criação de associações

sendo vedada a interferência estatal em seu funcionamento (inc. XVIII); todos têm direito a

receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivoou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade (inc. XXXIII); o

acesso à justiça, inclusive aos que tiverem insuficiência de recursos, quando o Estado prestará

assistência jurídica integral e gratuita (LXXIV).

Após este levantamento normativo das disposições constitucionais pertinentes,

iniciado com elementos mais gerais, relacionados à idéia de democracia, cidadania e

soberania popular, depois com elementos mais específicos relacionados à participação, à

transparência e a instrumentos de garantia do exercício do controle social, fica bem

caracterizado a existência de uma norma que é emanada de todo este rol normativo, qual seja,

a norma do controle social.



45

Assim, todos os dispositivos constitucionais acima se relacionam com a norma do

controle social, servindo de instrumento para este atingir os seus fins, quais sejam: a

participação da sociedade na maior medida possível 4 no controle da administração, e

consequentemente, o fortalecimento do Estado Democrático de Direito com a ampliação do

exercício da cidadania, da soberania popular e da democracia; que o controle exercido resulte

em uma administração pública que na maior medida possível não cometa abusos ou

irregularidades, como atos autoritários, de improbidade e corrupção, ou malversação de

recursos públicos; e finalmente, que a administração pública seja na maior medida possível

eficiente, e assim cumpra o seu papel de promoção de políticas públicas de modo a atender as

demandas da população quanto à efetivação dos seus direitos fundamentais, a exemplo dos

elencados no artigo 6º da Constituição Federal.Em síntese, pode-se afirmar que o interesse finalístico do controle social é dar

instrumentos para a sociedade controlar o Estado de modo que este atue conforme as normas

constitucionais (SIRAQUE, 2004, p. 117).

Ora, se os princípios são normas imediatamente finalísticas, ou seja, estabelecem

um fim a ser atingido, e o controle social se apresenta enquanto norma que tem por escopo

atingir os fins acima colimados, pode ser questionado se em vez de o controle social constituir

uma regra prevista constitucionalmente que descreve condutas a serem observadas, secaracteriza como um princípio.

Para desenvolver melhor este raciocínio de que o controle social foi alçado pelo

texto constitucional à condição de princípio é necessário elencar características das normas-

princípio, comparando-as com as características das normas-regra. Deste modo, sem

pretensão de ser exaustivo, será elencado um conjunto de distinções entre princípios e regras 5.

Esser indica que há maior grau de abstração e generalidade das normas por

parte dos princípios, enquanto a regra dispõe a prescrição normativa de modo mais específico.Para Larenz, os princípios têm função de fundamento normativo para a tomada de

decisão, diversamente das regras que têm função apenas de norma. Por sua vez, Canaris

reconhece um caráter axiológico (relacionado com os valores) aos princípios que lhe dá um

modo diverso de interação com outras normas em comparação com as regras (AVILA, 2003).

4 Os fins do princípio do controle social são apresentados em companhia da expressão “na maior medida possível” para demonstrar que os princípios se comportam conforme o entendimento de Robert Alexy, como“normas jurídicas por meio da qual são estabelecidos deveres de otimização aplicáveis em vários graus, segundoas possibilidades normativas e f áticas”. 5 Esta abordagem foi realizada nas páginas 16 a18 (subcapítulo 2.2 “O Princípio Constitucional”), em queHumberto Ávila apresenta o conceito de princípios diferenc iando-os das regras, merecendo uma s íntese.



46

Para Dworkin, os princípios apresentam uma dimensão de peso, diversamente

das regras, podendo haver colisão de princípios, resolvida com a ponderação entre princípios,

a partir de determinadas circunstâncias concretas que farão um deles prevalecer, enquanto que

as regras são normas que ou se realizam ou não. Segundo Alexy, os princípios quando

colidem têm a sua realização normativa reciprocamente limitada, enquanto que na colisão

de regras a solução é a invalidade de uma delas ou o estabelecimento de uma exceção, além

disso, afirma que as regras estabelecem obrigações absolutas, enquanto os princípios

estabelecem obrigações prima facie que terão sua aplicação em função dos demais

princípios colidentes, podendo ser aplicadas em maior ou menor medida ou até deixar de

serem aplicadas sem perder validade (AVILA, 2003).

Há, ainda, a distinção apontada por Ávila (2003), de que os princípiosestabelecem fins a serem atingidos , enquanto que as regras são normas que descrevem as

condutas a serem observadas.

Os itens destacados possibilitam, com maior critério, a identificação de uma

norma enquanto princípio. Assim, deve ser levado em consideração o grau de abstração e

generalidade da norma; a função de fundamento normativo para a tomada de decisão; o

caráter axiológico; a dimensão de peso; realização normativa reciprocamente limitada; a

obrigação prima facie; e o estabelecimento de fins.Destarte, para classificar o controle social como princípio, cada item deve ser

observado. O grau de abstração e generalidade da norma está presente no controle social visto

que esta norma traz uma idéia geral de controle da sociedade sobre a administração pública,

sem estabelecer uma forma definida de exercê-lo. A função de fundamento normativo para a

tomada de decisão se apresenta no controle social na medida em que influencia na

interpretação e aplicação de outras normas. O caráter axiológico do controle social fica

evidente por se relacionar a valores, dentre outros, a democracia, a cidadania, orepublicanismo e a probidade. A dimensão de peso, a realização normativa reciprocamente

limitada e o estabelecimento de obrigação prima facie estão bastante relacionados, se

configuram porque o controle social é norma que passa por processo de ponderação na sua

aplicação, de tal modo que outros princípios podem limitar a amplitude de sua realização sem

qualquer prejuízo à sua validade. Por fim, sobre o estabelecimento de fins, já foi demonstrado

anteriormente que o controle social estabelece fins e estes últimos foram, inclusive,

apresentados.

Feitas estas considerações, há bastantes elementos que permitem apontar no

sentido de se reconhecer que o controle social sobre a administração pública não só é regra



47

constitucional que está presente em diversos dispositivos constitucionais, como também pode

se configurar enquanto princípio constitucional da Constituição da República Federativa do

Brasil de 1988.

Cabe ressaltar que este reconhecimento não está consolidado doutrinariamente ou

jurisprudencialmente, de tal modo que o presente texto sinaliza na perspectiva de que o

referido princípio ainda está em construção.

São poucas as publicações que reconhecem explicitamente o princípio

constitucional do controle social, com prevalência ao seu relacionamento com o direito à

saúde. Uma delas foi elaborada pelo Centro de Estudos e Aperfeiçoamento Funcional

vinculado ao Ministério Público do Estado do Espírito Santo. Trata-se do resultado de estudos

voltados para a área do direito sanitário que, ao abordar a Lei Orgânica da Saúde (Lei nº8.142/90), afirma a existência do princípio constitucional do controle social, de forma que a

referida lei promoveu sua regulamentação na área do sistema de saúde (CENTRO..., 2002).

No mesmo sentido, Gonzalez (2000, p. 157), defende em sua tese sobre

democracia e conselhos de políticas públicas, que o princípio do controle social foi

incorporado à constituição de 1988. Por sua vez, Osório (2008, p. 48), afirma em sua

dissertação que houve a instituição do princípio do controle social, contemplado na

Constituição Federal, portanto, princípio constitucional, reafirmado na Lei Orgânica da Saúdee, mais recentemente, na Resolução nº 333/03 do Conselho Nacional de Saúde, como um dos

princípios organizativos do sistema de saúde.

Ainda nesta perspectiva, os participantes da 6ª Conferência Estadual de Saúde do

Paraná, realizada em Curitiba, no ano de 2004, por meio de seu relatório, ressaltam o

princípio constitucional do controle social para fundamentar sua reivindicação de respeito ao

atendimento dos critérios de escolha dos representantes dos usuários nos conselhos estadual e

municipais de saúde (RELATORIO, 2004).Mais adiante será apresentado um conjunto de legislações infraconstitucionais que

demonstram o reconhecimento do princípio do controle social, mas desde já é apresentada a

Lei n° 11 445/07, que estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico, e no seu art.

2º dispõe “que os serviços públicos de saneamento básico serão prestados com base nos

seguintes princípios fundamentais” (BRASIL, 2007), elencando no inciso X, o controle social.

Verifica-se, deste modo, que já existe expresso reconhecimento legal ou infraconstitucional

do controle social como princípio.

Em relação à jurisprudência, a partir de pesquisa sobre as decisões do STF, que

tem a eminente competência de interpretar em última instância a constituição, percebe-se que



48

ainda não há o reconhecimento explícito do princípio constitucional do controle social.

Porém, o controle social já foi citado na Suspensão de Tutela Antecipada n° 306 (BRASIL,

2009a), como diretriz, porque não dizer princípio, da Lei n° 9.637/98 (art. 20, inc. III), que

dispõe sobre a criação do Programa Nacional de Publicização, bem como, em outro julgado,

na Suspensão de Segurança n° 3902 (BRASIL, 2009b), foi considerado como uma vertente do

princípio constitucional da publicidade.

A última decisão citada demonstra, inclusive, a possibilidade de ponderação de

princípios por parte do STF em relação ao controle social. Frisa-se que os princípios

elencados foram outros, quais sejam, publicidade e prevalência do interesse público sobre o

privado de um lado, podendo ser analisado sob a ótica do controle social, e de outro,

intimidade e segurança dos servidores.Trata-se de recurso impetrado pelo município de São Paulo contra decisão de

juízo de primeiro grau, mantida pelo tribunal de justiça, que determinava a suspensão da

divulgação de dados referentes a funcionários públicos por meio de portal de transparência.

Enquanto o município alegava o respeito ao princípio da publicidade e da prevalência do

interesse público sobre o privado, os funcionários defendiam que tal procedimento feria os

princípios da intimidade e da segurança dos servidores, por expor seus nomes, locais de

trabalho, valor das remunerações. No bojo desta questão também está inserido o controlesocial, relacionado ao princípio da publicidade.

No voto do relator, os princípios são ponderados e dentre outros argumentos

afirma-se que, sob o fundamento da intimidade dos servidores, impedir-se-ia a possibilidade

de maior controle social sobre os gastos públicos. Ao final, decidiu-se pela suspensão da

execução das decisões anteriores por causar grave lesão à ordem pública, na medida em que

impedem a “publicidade dos gastos estatais relacionados à remuneração mensal dos

servidores públicos, com violação da regular ordem administrativa e com efeitos negativospara o exercício consistente do controle oficial e social de parte dos gastos públicos”.

(BRASIL, 2009b).

É perceptível nesta decisão que o controle social apresenta-se potencialmente

como um princípio a ser ponderado.

Desta forma, a presença do controle social no ordenamento constitucional mostra-

se bastante significativa e de crescente relevância, a tal ponto que merece avaliação sobre o

seu reconhecimento enquanto princípio constitucional tanto por parte da academia quanto por

parte dos tribunais. Ainda que se considere não ter ocorrido tal reconhecimento, o controle

social apresenta, por todo o exposto, grandes perspectivas de alcançá-lo.



49

4.2.1 A importância do reconhecimento do Princípio Constitucional do Controle Social e seureflexo na legislação infraconstitucional

O reconhecimento do princípio do controle social é importante para o

amadurecimento da democracia na medida em que dá lhe uma nova configuração. Isto porque

a democracia e o princípio democrático trazem uma idéia mais ampla e clássica de

representação e participação (democracia representativa e participativa). Mesmo a democracia

participativa, que se origina nos movimentos revolucionários iniciados no fim do século

XVIII e princípio do século XIX, apresenta instrumentos que têm caráter secundário ou

complementar frente aos sistemas representativos. A participação direta do povo no governo,seguindo esta idéia de democracia participativa, é pouco contínua, no mais das vezes

extraordinária, manifesta-se quase que com exclusividade sob forma de sufrágio (SGARBI;

ASSAD, 1994, p. 04).

Por sua vez, o controle social é mais recente e remonta à idéia de uma

participação permanente dos cidadãos e da sociedade civil organizada por meio do controle

das autoridades públicas e de toda a administração pública, quer seja atuando como fiscais ou

participando ativamente de processos deliberativos, como por exemplo¸ na definição de

políticas públicas.

Assim, apesar de o controle social ser decorrente do princípio democrático, ele

traz um sentido próprio, características peculiares, inovações à própria democracia, de tal

modo que merece ser reconhecido como princípio autônomo em relação ao princípio

democrático.

Cabe ressaltar que o princípio do controle social não obriga os cidadãos ou a

sociedade civil organizada a exercê-lo, como ocorre na obrigatoriedade do voto nas eleições.

Por outro lado, ele obriga o Estado a garantir todo o suporte para a sua promoção e efetivação.

Neste sentido, nos últimos anos, algumas legislações infraconstitucionais têm

seguido o princípio do controle social, promovendo os seus pressupostos da transparência e da

publicidade, com o estabelecimento de inovações normativas que reconhecem a importância

de utilizar as tecnologias de informação e comunicação, informática e Internet, cada vez mais

difundidas na sociedade, mostrando-se eficientes ferramentas como instrumento de controle

de recursos. Do mesmo modo, tem elencando em seus dispositivos a obrigatoriedade de

garantir a participação da sociedade no controle da administração pública.



50

Observa-se que, após a Constituição de 1988, a promulgação de leis tratando da

participação em conselhos tem sido bastante significativa com a previsão de espaços

deliberativos sobre políticas públicas, em níveis municipais, estaduais e federal, nas mais

diversas áreas de atuação do Estado: saúde, educação, assistência social, infância e

adolescência, idosos, promoção da igualdade racial, política urbana, de segurança alimentar e

nutricional, entre outros.

Assim, o Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei N º 8.069/90), traz como uma

das diretrizes para sua política de atendimento, em seu artigo 88, inciso II, a criação de

conselhos municipais, estaduais e nacional, dos direitos da criança e do adolescente, órgãos

deliberativos e controladores das ações em todos os níveis, assegurada a participação popular

paritária, ou seja, composta por número equivalente entre membros que representam ogoverno e aqueles que representam a sociedade civil (BRASIL, 1990a).

Há disposições semelhantes em outras áreas, a exemplo da Lei nº 8.142/90, que

trata dos Conselhos de Saúde. Suas principais características são o seu caráter permanente e

deliberativo, a competência para formular estratégias e controlar a execução das políticas de

saúde, e composição paritária, entre representantes do governo, prestadores de serviço e

profissionais, de um lado e usuários, de outro (BRASIL, 1990b). No mesmo sentido, foram

criados conselhos como, da assistência social (LOAS - Lei n º 8742/93), dos direitos do idoso(Lei nº 8.842/94), da educação (LDB - Lei nº 9394/96), das cidades (Estatuto das Cidades -

Lei nº 10.257/2001), da promoção da igualdade racial (Lei nº 10.678/2003 e Decreto nº

4.885/2003), de segurança alimentar e nutricional (LOSAN - Lei nº 11.346/2006 e Decreto nº

6.272/2007).

Outro importante marco normativo, que demonstra o fortalecimento do princípio

do controle social, é a Lei Complementar nº 101/2000, mais conhecida como Lei de

Responsabilidade Fiscal, que trata de normas de finanças públicas voltada para aresponsabilidade na gestão fiscal, e define no seu artigo 48, como instrumentos de

transparência, controle e fiscalização, a ampla divulgação dos planos, orçamentos, leis de

diretrizes orçamentárias, prestações de contas, parecer prévio, relatório resumido da execução

orçamentária, relatório da gestão fiscal, e suas versões simplificadas, inclusive em meios

eletrônicos de acesso (BRASIL, 2000). O acesso a estes documentos da gestão fiscal é

relevante, pois permite observar a aplicação dos recursos públicos e possíveis indícios de

irregularidades.

No parágrafo único do mesmo artigo, ainda elenca que será assegurado o

incentivo à participação popular e a realização de audiências públicas durante os processos de



51

elaboração e discussão dos planos, leis de diretrizes orçamentárias e orçamentos. Também é

de grande relevância esta obrigação, porque nestes espaços que são definidas as prioridades e

as metas na aplicação dos recursos do orçamento.

Há também, a Lei nº 10.257/2001, chamada de Estatuto da Cidade, que trata das

políticas urbanas dos Municípios, e estabelece no seu artigo 2º, inciso II, como uma de suas

diretrizes gerais, a gestão democrática por meio da participação da população e de associações

representativas dos diversos segmentos da comunidade na formulação, execução e

acompanhamento dos planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano (BRASIL,

2001). Trata-se de uma nítida inserção do princípio do controle social como diretriz da

referida lei.

Neste mesmo diploma legal, ao tratar do Plano Diretor, instrumento básico daspolíticas urbanas, é definido no artigo 40 § 4º, que no seu processo de elaboração e na

fiscalização de sua implementação, deve haver a promoção de audiências públicas e debates

com a participação da sociedade, a publicidade e amplo acesso dos documentos e informações

produzidos. Foi previsto ainda que, caso o prefeito não observe esta obrigação, responderá

pelo crime de improbidade administrativa, conforme o art. 52, inc. VI do Estatuto da Cidade

(BRASIL, 2001). Ou seja, o controle social mereceu tamanho reconhecimento de importância,

nos casos acima previstos, que a não observância ao seu cumprimento tornou-se crime.Dentre outros exemplos de inovações normativas, pode-se citar o estabelecimento

da exigência legal no sentido de possibilitar o controle de recursos públicos por meio da

Internet. Tanto a Lei de Responsabilidade Fiscal como o Estatuto da Cidade, apontados

acima, já prevêem esta obrigação. Já foi visto, também, que a Controladoria Geral da União

criou o do Portal da Transparência para divulgar os recursos gastos e transferidos pelo

Governo Federal (Decreto nº 5.482/05).

De grande importância e com grande caráter disciplinador aos procedimentoslicitatórios foram a regulamentação dos Pregões Eletrônicos (Decreto nº 5.450/05) e o uso do

Portal Comprasnet, o Portal de Compras do Governo Federal. E ainda, um dos exemplos mais

recentes, foi a criação do Portal dos Convênios e do Sistema de Gestão de Convênios,

Contratos de Repasse e Termos de Parcerias – SINCOV (Decreto nº 6.170/07), que desde 1º

de setembro de 2008 possibilita ao público, via Internet, o controle e a fiscalização a qualquer

tempo dos convenentes e dos convênios com recursos públicos.

Todas estas inovações apontam para o reforço na perspectiva do controle social da

administração pública, pois ao disponibilizar tais informações para consulta pública facilitam



52

o acompanhamento e o controle de recursos por parte de qualquer c idadão ou de organizações

da sociedade civil.

A atuação do Estado, entretanto, não pode se restringir a garantir

institucionalização normativa dos instrumentos de controle social, em que pese já serem

relevantes os deveres assumidos pelo Estado perante todas estas legislações. Além disso, deve

dar condições concretas para o seu desenvolvimento, por meio da promoção e do incentivo ao

seu exercício, pois é obrigação do Estado Brasileiro realizar o princípio do controle social da

administração pública na maior medida possível.

Desta forma, dentre outras atuações que devem ser realizadas pelo Estado,

priorizando-se aquelas em que se visualiza a atuação em uma perspectiva mais direta sobre o

exercício do controle social, há a necessidade de dispor de infra-estrutura aos espaços departicipação, como aos conselhos de políticas públicas, promover ou financiar a capacitação

dos seus membros, aplicar suas deliberações e divulgar sua atuação para que o restante da

sociedade seja informada sobre a sua existência e sobre a importância do controle social.

Para exemplificar uma atuação estatal sob perspectiva mais ampla e com

significativa potencialidade de abrangência, temos a Lei nº 9.394/96, que estabelece as

diretrizes e bases da educação nacional. Conforme o artigo 2º deste diploma legal (BRASIL,

1996), a educação tem como uma de suas finalidades o preparo para o exercício da cidadaniado educando, configurando, portanto, o dever do Estado de realizar a promoção e o incentivo

do exercício do controle social nas escolas brasileiras.

Ocorre que, para a sua efetividade, o princípio do controle social não prescinde

apenas do seu estabelecimento no plano normativo ou de condições dadas pelo Estado. É

fundamental, ainda, que a própria sociedade se articule para exercer o controle social.

Destarte, torna-se necessário, além da articulação da sociedade civil, que haja o

desenvolvimento de uma nova cultura política de controle social, na qual os cidadãos tenhaminteresse em se preparar e conhecer os instrumentos de participação, controle e fiscalização no

planejamento, execução e avaliação da administração pública, para exercitar a efetivação do

controle social no plano concreto.

A construção da cultura política do controle social, semelhante à cultura ético-

política apontada por NOGUEIRA (2005, p. 152), “depende de educação para a cidadania,

com a qual se dissemina a capacidade de valorizar as instituições políticas, os direitos e

deveres [...] de compreender, em suma, que participar é mais do que eleger representantes”.



53

Coadunando-se com esta perspectiva TEIXEIRA (2000, p. 48) elenca o “fazer ou

tomar parte” no processo político-social e a cidadania, como os elementos constitutivos da

idéia de participação cidadã, presente na cultura política do controle social.

Para Nogueira (2005, p. 152), portanto, trata-se “de uma questão de consciência

política, que se resolve por intermédio de um círculo de fatores que se combinam e que vão da

escola à política, da cultura às lutas sociais, do esforço social ao vínculo associativo”. Por

isso, arremata Nogueira (2005, p. 153), “a participação não pode ser dissociada nem da

educação para a cidadania, nem da formação de uma cultura política”.

Tais pressupostos são fundamentais, pois a partir deles, segundo (SOARES, 2008,

p. 23) que se consegue compreender as contradições do Estado e das próprias instâncias do

controle social que se dão no confronto de interesses presentes na realidade, possibilitando aampliação do processo social de emancipação dos sujeitos por meio da conscientização crítica

e aumentando as chances destes mesmos sujeitos atuarem na arena política do controle social.

Esta nova cultura política demanda tempo e grande esforço para se desenvolver.

Entretanto, isto não implica dizer que para atuar no controle social a sociedade, como pré-

requisito, esteja devidamente preparada, pois uma nova cultura política só se constrói por

meio da prática cotidiana.

Atualmente, existem diversas organizações da sociedade civil que atuam nadivulgação, fortalecimento e exercício do controle social6. Dentre outras ações, promovem

eventos, criam redes de articulação, mantêm sítios eletrônicos, realizam a formação de atores

da sociedade civil, como os membros de conselhos de políticas públicas, para que estes

tenham uma atuação mais qualificada nos conselhos, e também os compõem por meio de seus

próprios representantes.

O Projeto Conselho Ativo, promovido pela ONG Centro de Defesa dos Direitos

da Criança e do Adolescente Padre Marcos Passerini (CDMP) é um exemplo deste tipo deação. Este projeto decorreu da institucionalização da municipalização das políticas

direcionadas a crianças e adolescentes, por meio da participação da sociedade nos Conselhos

6 Neste sentido, citam-se algumas organizações da sociedade civil que se destacam nacionalmente em suaatuação no controle social: Instituto Pólis (http://www.polis.org.br/) , Associação Brasileira de Organizações nãoGovernamentais (www.abong.org.br/), Transparência Brasil (http://www.transparencia.org.br/index.html) , Redede Controle Social (http://www.redecontrolesocial.org.br/), Articulação Brasileira Contra a Corrupção e aImpunidade (http://abracci.ning.com/), Amigos Associados de Ribeirão Bonito (http://www.amarribo.org.br/),dentre outros. Cita-se, ainda, um exemplo maranhense, o Centro de Defesa dos Direitos da Criança e doAdolescente Pe. Marcos Passerini (www.cdmp.org.br) .

http://www.polis.org.br/

http://www.abong.org.br/

http://www.transparencia.org.br/index.html

http://www.redecontrolesocial.org.br/

http://abracci.ning.com/

http://www.amarribo.org.br/

http://www.cdmp.org.br/

http://www.cdmp.org.br/

http://www.amarribo.org.br/

http://abracci.ning.com/

http://www.redecontrolesocial.org.br/

http://www.transparencia.org.br/index.html

http://www.abong.org.br/

http://www.polis.org.br/



54

Municipais de Direitos da Criança e Adolescente (CMDCA) e nos Conselhos Tutelares (CT),

respectivamente, instâncias deliberativas e de atendimento direto.

O projeto objetivou articular a instalação destes conselhos, de modo que ao seu

final todos os Municípios do Maranhão os tivessem instalado, bem como a realização de

cursos de capacitação, para sensibilizar e capacitar atores sociais não apenas para a criação,

como para o fortalecimento e qualificação dos Conselhos de Direitos e Tutelares.

Segundo dados disponíveis à época do início do Projeto, o Maranhão apresentava

dos 217 Municípios, um total de 90 Municípios com seus conselhos devidamente criados, 59

apenas com CMDCA e 68 sem qualquer dos dois conselhos. Após a sua execução (janeiro de

2007 a maio de 2008), apesar de o objetivo não ter sido totalmente alcançado, havia 189 com

seus conselhos criados, 19 apenas com CMDCA e 09 sem nenhum dos conselhos.Portanto, observa-se como pode ser decisiva a atuação da sociedade civil

organizada para o desenvolvimento do controle social. No exemplo acima, a inexistência de

conselhos nos Municípios expressa a negação da possibilidade do exercício do controle social

nestes espaços, por falta de sua institucionalização, que deve ser reivindicada pela sociedade.

Porém, como alerta SOARES (2009, p.27), “a ausência ou pouca participação e

entendimento acerca do processo de controle social democrático previsto nestas estruturas

vem a limitá- las em sua partilha de poder com a sociedade”. Neste sentido, ressalta-se que o reconhecimento normativo em nível de princípio

constitucional e a institucionalização dos instrumentos de controle social são apenas parte das

dimensões a serem observadas, que por si só não bastam. De tal modo, quando a dimensão do

seu exercício concreto e efetivo se realizar, certamente haverá melhores condições e

possibilidades para o a tingimento dos importantíssimos fins que o princípio do controle social

estabelece.



55

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Após todo o percurso que compreendeu o presente estudo, mais do que certezas e

conclusões, construíram-se diversas inquietações, impressões, reflexões e questionamentos.

Uma forte preocupação presente no texto, digna de ser ressaltada, é a busca por

uma perspectiva plural do fenômeno jurídico. Decorre daí a dedicação de dois capítulos

relacionados a temáticas sem um conteúdo caracteristicamente jurídico. Isto reflete a tentativa

de se obter uma compreensão mais ampla do Direito por meio de suas interfaces com outras

áreas do conhecimento. Assim, a abordagem conceitual seguida da abordagem histórica e

política, só vieram a enriquecer as análises e permitir melhor entendimento na abordagem jurídica do princípio constitucional do controle social sobre a administração pública.

Deste modo, o primeiro capítulo trouxe, a partir de Warat, importantes reflexões

sobre a linguagem que, se é fundamental para as diversas ciências, para o Direito, além de

objeto de estudo, se expressa de forma prática, ou seja, o poder da linguagem se evidencia na

própria aplicação da lei por meio da interpretação e da argumentação jurídicas.

Ainda sobre a linguagem, cabem várias ressalvas para se pensar no

estabelecimento de conceitos e sentidos, pois são processos permeados de interesses, comoalerta Bourdieu, é uma luta política, anunciada por Dagnino, e como afirma Alvarez, não se

encontra sentidos unívocos.

Sobre os conceitos abordados, o primeiro apresentado foi o princípio

constitucional, que se evidencia enquanto norma jurídica, distinta das regras, alcançando

papel de destaque no constitucionalismo contemporâneo. São suas características: o grau de

abstração e generalidade da norma; a função de fundamento normativo para a tomada de

decisão; o caráter axiológico; a dimensão de peso; realização normativa reciprocamentelimitada; a obrigação prima facie; e o estabelecimento de fins.

O controle social, por sua vez, permitiu visualizar bem o embate discursivo na sua

construção, permeado de diversas significações e interesses antagônicos. De tal modo que de

conceito utilizado na sociologia para tratar do controle do Estado sobre a sociedade, ganha

sentido oposto (controle da sociedade sobre o Estado) para movimentos sociais ligados a

setores progressistas, depois é apropriado por setores conservadores neoliberais e inserido na

própria institucionalidade do Estado, como fica bem demarcado no Brasil com a reforma do

Estado iniciada em 1995.



56

Assim, o sentido do controle social que prevalece e que foi utilizado neste

trabalho relaciona-se com a democracia, a cidadania e a soberania popular, exercidas

mediante a participação permanente da sociedade no controle da administração pública.

Porém, deve haver o cuidado de observar que esta perspectiva emancipatória pode ser

meramente discursiva, que legitima uma realidade de exclusão, miséria e desigualdade social.

Por fim, no conceito de administração pública, abrangeu-se todas as atividades

desenvolvidas pelo Estado, não somente o Executivo, apesar de sua prevalência, como o

Legislativo e o Judiciário. Todos eles, portanto, estão sujeitos ao controle.

Deste modo, a abordagem conceitual permitiu uma melhor compreensão dos

possíveis sentidos do princípio constitucional do controle social sobre a administração

pública.No segundo capítulo desenvolveu-se uma abordagem ligada a aspectos históricos

e políticos para que houvesse uma reflexão sobre as relações entre Estado e sociedade civil e a

construção da idéia do controle social.

Tomando-se com referência inicial o advento da modernidade até os dias atuais,

percebe-se que as relações entre Estado e sociedade civil passaram por profundas alterações,

de modo que a noção de controle social recebeu seus pressupostos por meio da construção e

do reconhecimento de direitos aos cidadãos.Este processo se iniciou em um contexto no qual o Estado Absoluto prevalecia

com a idéia de que o soberano não precisava prestar contas de seu governo perante seus

súditos. Tal condição começou a mudar a partir de experiências ocorridas na Inglaterra

(Revolução Gloriosa), nos Estados Unidos (Revolução Americana) e na França (Revolução

Francesa), de caráter liberal, no sentido de reconhecer as liberdades dos indivíduos perante o

Estado. No seu bojo, trouxeram limitações ao poder político dos governantes, reconhecendo o

povo como detentor da soberania e não mais aqueles. Consequentemente abriu-se apossibilidade de controle sobre os governos.

Diante do reconhecimento dos direito e liberdades individuais, bem como da

soberania popular, houve uma nova caracterização do Estado Moderno, consolidado após o

estabelecimento do sufrágio universal, qual seja, o Estado Representativo Democrático,

conforme Wanderley Guilherme dos Santos.

Desde seu estabelecimento o Estado Representativo Democrático passou pelas

fases do Estado Liberal, do Estado Social até chegar ao estágio atual do Estado Neoliberal. As

duas primeiras fases até chegaram a apresentar o crescimento do poder político manifestado



57

pelo direito ao voto e pelo reconhecimento de direitos sociais, porém, é somente na terceira

fase que efetivamente ganha força a idéia de controle social.

De tal maneira, o controle social foi incorporado como paradigma presente na

implementação das reformas do Estado e de novos modelos de administração pública. É com

bastante cuidado que deve ser observada esta incorporação, pois pode implicar na sua não

efetivação concreta. Mas não se pode desconsiderar que houve, ainda que no plano discursivo,

o reconhecimento de uma diretriz, o Estado deve ser controlado pela sociedade, e de um

direito, do cidadão controlar o Estado, processo gera reflexos no ordenamento jurídico.

Neste sentido, a introdução do controle social e sua expressão normativa no bojo

do discurso neoliberal, podem abrir espaços para avanços significativos. Um exemplo que

pode ser comparado é a entrada em vigor da Consolidação das Leis Trabalhistas, promovidapelo populista e ditador Getúlio Vargas, pois, em que pesem os interesses políticos que

estivessem por trás da concessão de direitos, a legislação trabalhista foi um avanço à época e

ainda vige atualmente.

No terceiro e derradeiro capítulo, munido das reflexões desenvolvidas nas

abordagens anteriores, chegou-se à análise jurídica do princípio constitucional do controle

social sobre a administração pública. Para tanto, realizou-se uma prévia avaliação panorâmica

do controle sobre a administração pública que abrange, além do controle social, o controleexterno e o controle interno.

A diferença mais evidente entre o controle social e os demais é que estes são

realizados por instituições da própria administração pública, chamado controle institucional,

sem a participação direta da sociedade, enquanto que aquele é realizado por cidadãos e por

organizações da sociedade civil.

O controle interno (previsto constitucionalmente nos artigos 70 a 74), deve ser

realizado por cada órgão existente na administração pública, destacando-se setor com estafunção específica de controlar o próprio órgão. Importante salientar que a existência de

sistemas de controle interno efetivos é fundamental para uma boa administração, e

pressuposto essencial para o exercício adequado e para o fortalecimento dos controles externo

e social.

O controle externo (previsto constitucionalmente nos artigos 5º, inciso LXXIV;

31; 32; 70 a 75; 129, incisos II e III; e 134) é realizado por órgãos estatais diversos daquele

que se está controlando, expressando o equilíbrio entre os poderes. São órgãos de controle

externo o poder legislativo, os tribunais de contas, bem como o ministério público e a



58

defensoria pública, que não podem se escusar de realizar fiscalização diante de denúncia

apresentada por qualquer cidadão.

Os controles externo e interno devem se articular com o controle social, pois

juntos ampliam suas potencialidades no combate à corrupção e pela busca de uma

administração pública mais eficiente. O controle institucional, portanto, deve incentivar o

controle social até mesmo como forma de melhorar sua própria atuação.

Quanto ao controle social, sua expressão normativa na Constituição Federal de

1988 ocorre por meio da presença de diversos dispositivos ao longo do texto constitucional

que fundamentam a sua existência. Assim, há a determinação da República Federativa do

Brasil como Estado democrático de direito, tendo como fundamento a cidadania e a definição

de que todo poder emana do povo (art. 1º, caput , inciso II e parágrafo único da CF88) quetrazem uma fundamentação mais geral do controle social, relacionada à idéia de democracia,

cidadania e soberania popular.

Diversos outros artigos, relacionados mais diretamente à participação, à

transparência e a instrumentos de garantia do controle social deixam bem caracterizado que de

todo este rol normativo emana a norma constitucional do controle social. Norma esta que

serve para atingir alguns fins que podem ser sintetizados como a busca pelo controle da

sociedade sobre o Estado de modo a garantir que este atue conforme sua constituição.Diante da caracterização do controle social como norma constitucional, realizou-

se análise comparativa entre as distinções entre regras e princípios. Isto resultou na percepção

da possibilidade de identificar que a norma do controle social não se caracteriza enquanto

regra, mas como princípio, o que permite apontar no sentido de reconhecê-lo como princípio

constitucional.

Observa-se que o reconhecimento do princípio constitucional do controle social

sobre a administração pública é uma construção inacabada. Ressalta-se, porém, que estereconhecimento é importante na medida em que traz uma nova configuração para democracia

que exige a participação permanente dos cidadãos e da sociedade civil organizada por meio

do controle da administração pública.

Além dos diversos dispositivos constitucionais relacionados ao princípio do

controle social, é bastante significativo o surgimento, nos últimos anos, de legislações que

refletem este princípio, com destaque para a Lei de Responsabilidade Fiscal, além de outras

leis como aquelas que instituem conselhos de políticas públicas, ou a criação de portais

eletrônicos que possibilitam o controle dos gastos via internet.



59

Salienta-se que a efetividade do princípio do controle social não prescinde apenas

do seu estabelecimento no plano normativo e da atuação do Estado no sentido de aplicá-lo,

pois só ocorrerá na medida em que a própria sociedade se articule para exercer o controle

social, demandando a construção de uma nova cultura política que só se desenvolve por meio

de uma educação voltada para o despertar da consciência crítica e para emancipação pela

cidadania, e com a sua prática cotidiana.

Portanto, a construção de direitos, no qual se inserem os princípios

constitucionais, não parte somente dos legisladores, dos juristas, ou ainda de acadêmicos.

Alhures, ela se dá também no seio da própria sociedade, pois todos são atores da arena

política e discursiva na disputa pelo reconhecimento e pela efetividade de direitos.

O princípio constitucional do controle social sobre a administração públicaencontra-se neste patamar, em construção, mas já possui sólido alicerce no plano normativo

composto por um conjunto vasto de dispositivos constitucionais e infraconstitucionais. Há,

também, implicações fáticas, a exemplo da existência de espaços de exercício do controle

social como audiências públicas, conferências, conselhos de políticas públicas, bem como a

disponibilização dos portais de transparência, malgrado suas limitações.

Considera-se, finalmente, que se o reconhecimento deste o princípio

constitucional traz a potencialidade de alcançar os fins de fortalecer a democracia, a cidadaniae a soberania popular, de fomentar uma nova cultura política de participação e fiscalização

permanente dos governos, de combater a corrupção e desperdícios, propiciando uma

administração pública mais eficiente que promova políticas públicas de modo a efetivar os

direitos fundamentais dos cidadãos. Enfim, trata-se de instrumento deveras importante que

não pode ser desconsiderado e que só tem a contribuir para a sociedade brasileira.

E assim, para quem vislumbra com esperança a possibilidade da construção

coletiva de realidades, lembra-se que os instrumentos jurídicos, tal como o princípioabordado, podem e devem servir como ferramentas na busca deste objetivo, ainda que não

sejam suficientes.



60

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