Neoextrativismo no Brasil? · 2014-10-22 · Escala Nacional Nacional Internacional Global...

Neoextrativismo no Brasil? Atualizando a análise da proposta do novo marco legal da mineração.

Seminário Internacional Carajás 30 AnosMR Marcos Legais, Poder Judiciário e Instituições JurisdicionaisSão Luís, 06 de maio de 2014

Rodrigo Santos (PoEMAS/UFF)Bruno Milanez (PoEMAS/ UFJF)

Panorama

• Concepção de Neoextrativismo

• Evidências de Neoextrativismo no Brasil

• Indícios Econômicos e Reprimarização

• Indícios Político-Institucionais e o Novo Marco Legal da Mineração

• Considerações finais

Concepção de Neoextrativismo

• modelo de desenvolvimento• crescimento via recursos naturais• redes produtivas simples• inserção internacional regressiva/subordinada• América Latina (aumento na participação de bens extrativos nas exportações, cf. Gráfico 1)

• trajetória histórica• riqueza natural, instabilidade econômica e fragilidade institucional• anos 1950: substituição de importações (endividamento externo, IDEs e intervenção estatal)• anos 1980: crise econômica (tx. juros, política monetária dos EUA e crise da dívida) • anos 1990: guinada neoliberal

• reforma do Estado, atração de capitais, abertura e privatizações• baixa competitividade de bens manufaturados• inserção externa ou especialização regressiva (cf. Gráfico 2)

• anos 2000: neoextrativismo progressista (cf. Quadro 1)• “interesse nacional” e combate à pobreza e à desigualdade• boom das commodities e evolução da renda mineral na A. Latina (cf. Gráfico 3)


• papel do Estado• liberalização/proteção de dinâmicas de acumulação

• internacionalização de empresas:• empréstimos (75% da carteira da BNDESPar: energia, mineração, petróleo e gás)• provimento de infraestrutura exportadora (EFC, IIRSA, etc.)

• regulação/institucionalização de atividades econômicas • garantia de direitos de propriedade• ampliação da captura de renda extrativa (cf. Quadro 2)

• “Estado compensador”: combate à pobreza e à desigualdade• redistribuição de recursos fiscais direta e indiretamente vinculados à renda extrativa

• tensões• econômicas (maldição dos recursos): termos de troca, volatilidade de preços, monotonização econômica e doença holandesa• sociambientais (injustiça ambiental): poluição, desmatamento/erosão, urbanização/favelização e sobrecarga de bens/serviços públicos, violência, exploração sexual, fragmentação territorial, deslocamento e inviabilização da formas tradicionais de reprodução socieconômica

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Argentina

Bolívia

Brasil

Chile

Equador

México

Peru

Venezuela

Gráfico 1. Participação dos minerais e combustíveis nas exportações de alguns países da América Latina (1995-2011)


Fonte: UNCTAD (2012).

Gráfico 2. Participação da América Latina na produção mineral mundial (1985-2010)


Fonte: USGS (2012).

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Bauxita Cobre Minério de ferro Níquel Estanho Zinco

Gráfico 3. Evolução da renda mineral na América Latina e no mundo (1970-2010)


Fonte: Banco Mundial (2011).

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América Latina Mundo

Quadro 1. Aspectos gerais do neoextrativismo


Fonte: Os autores.

Liberalismo(1889-1930)

Desenvolvimentismo

(1930-1985)Neoliberalismo

(1985-2002)

Neoextrativismo

(2003-)

Meios

Especialização da estrutura produtiva como inserção externa vantajosa

Generalização da estrutura produtiva como industrialização

Especialização da estrutura produtiva como inserção externa competitiva

Escala Nacional Nacional Internacional Global

ResultadosEstrutura produtiva monolítica

Estrutura produtiva complexa, completa e conexa

Estrutura produtiva simples, incompleta e desconexa.

Papel do Estado

Coadjuvante, apenas garantindo condições para atuação das empresas

Protagonista por meio de empresas estatais

Coadjuvante, apenas regulando a atuação das empresas

Protagonista por meio de empresas estatais ou semi-estatais e captura de renda

Origem dominante do investimento

Internacional, ao nível das estruturas de financiamento e comercialização

NacionalInternacional

Internacional

Indiferente, com algumas posições favoráveis ao capital nacional


Período neoliberal Período Neoextrativista

PaísMudanças visando o estímulo à atividade privada na mineração

Mudanças permitindo/ facilitando investimentos estrangeiros no país (genéricos ou em mineração)

Mudanças visando à apropriação estatal da renda extrativa

ArgentinaLey 24498/1995 de Actualización Minera

Decreto Nº 1853/1993, modifica Ley Nº 21382/1976 de InversiónExtranjera

Lei de recuperação da YPF (Ley 26741/2012)

Brasil EC 6/1995Aumento de percentual e modificação na base de cálculo dos royalties (propostas no novo marco legal da mineração)

BolíviaCódigo de Minería (Ley 1777/1997)

Ley de Inversiones (Ley 1.182/1990)

Criação do Imposto Direto sobre Hidrocarbonetos (Ley 3058/2005)Nacionalização dos hidrocarbonetos (D.S. Nº 28701/2006)

ChileCódigo de Minería (Ley 18.248/1983)

Estatuto de la Inversión Extranjera (Decreto Ley 600/1976)

Criação do novo regime tributário do imposto específico para a renda operacional da atividade mineira (Ley 20.469/2010)

Equador Ley de Minería (Ley 126/1991)Ley 12 de Cámaras de Minería(Decreto Nº 415/1993)

Lei reformatória da lei de hidrocarbonetos (Ley85/2007)

PeruLey General de Minería (Decreto Legislativo 109/1992)

Ley de Promoción de la Inversión Privada (Decreto Legislativo 757/1991);

Aumento de percentual e modificação na base de cálculo dos royalties (Decreto Supremo 209/2011)

VenezuelaDecreto con rango y fuerza de ley de minas (295/1999)

Regulación de la inversiónextranjera (Decreto 2095/1992)

Lei de imposto sobre preços extraordinários do mercado internacional de hidrocarbonetos (Ley40114/2013)

Quadro 2. Mudanças institucionais na América Latina com impactos sobre a indústria extrativa

Fonte: Adaptado a partir de Chaparro (2002) e Viale (2012).

Evidências do Neoextrativismo no Brasil

• similaridades entre neoextrativismo ou neodesenvolvimentismo

• crescimento = desenvolvimento• estratégia exportadora• Estado protagonista

• reprimarização• da pauta de exportações: isolamento e destruição de setores (cf. Gráfico 4) como especialização ou inserção regressiva• da produção: ampliação da participação da indústria extrativa mineral no Valor Adicionado nacional (cf. Gráfico 5)

Gráfico 4. Evolução da exportação brasileira por intensidade tecnológica (1996-2011)

Fonte: MDIC (2013).

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Produtos não industriais Baixa tecnologia Média-baixa tecnologia Média-alta tecnologia Alta tecnologia


Gráfico 5. Participação de atividades econômicas selecionadas no Valor Adicionado (2000-2012)

Fonte: IBGE (2012).

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Extrativa mineral Transformação Construção civil Produção e distribuição de eletricidade, gás, água, esgoto e limp. Urb.


Novo Marco Legal da Mineração2

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9 Plano Nacional de Mineração 2030 2

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2 Elaboração do Novo Marco Legal (MME, Casa Civil)

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13 Lançamento

do Novo Marco Legal pelo Executivo

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13 Primeiro

Substitutivo Preliminar

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4 Segundo Substitutivo Preliminar

Novo Marco Legal da Mineração

• Maximização Operacional e Segurança Jurídica

PL 5.807/2013 1º Substitutivo Preliminar 2º Substitutivo Preliminar

Visão da atividademineradora

Aproveitamento de recursos minerais como “atividade de utilidade pública e de interesse nacional” (cf. art. 1).

Idem (cf. art. 3). Idem (cf. art. 3)

Regimes de aproveitamento

concessão (licitação e chamada pública) e autorização

autorização e concessão (licitação ou não) (cf. art. 9)§ 2º Somente as áreas caracterizadas pela existência de recursos ou reservas minerais poderão ser objeto de concessão precedida de licitação. Obs.: exclusão do procedimento de chamada pública nos contratos de concessão, mantendo direito de prioridade

Idem (cf. art. 8)

Pesquisa e vinculação à concessão

duração de licença definida por edital de licitação para concessões (cf. art. 10 § 1º; art. 14 IV; )

autorização de pesquisa com prazo máximo de 6 anos (cf. art. 25) e direito automático de concessão (dispensa licitação), com avaliação do plano de aproveitamento pela ANM em até 180 dias (cf. art. 33; 35)

Idem (cf. art. 25; 33; 35)


• Maximização Operacional e Segurança Jurídica


Duração de contratos

40 anos (prazos prorrogáveis de 20 anos) para contratos de concessão (cf. art. 15) e 10 anos (prazos iguais de prorrogação) para contratos de autorização (cf. art. 17 § 1º)

30 anos (prazos prorrogáveis de 15 anos) para autorização (cf. art. 18 § 1º) e 40 anos (prazos prorrogáveis de 20 anos) para contratos deconcessão (cf. art. 37). Obs.: possibilidade de expedição estadual de autorização (cf. art. 19)

Idem (cf. art. 18 § 1º; 19; e 37)

Liberação de áreas detidas

áreas detidas e disponíveis pela Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais (CPRM) submetidas à licitação para concessão em até 12 meses (cf. art. 11)

submissão à licitação de áreas detidas em prazo indeterminado e disponíveis no prazo de 6 anos (cf. art. 11 § 1º )

Cessão e transferência de direitos

condicionamento da cessão de direitos à regularidade fiscal e tributária e inexistência de débitos com poder público (cf. art. 9)

condicionamento à regularidade fiscal e tributária e inexistência de débitos sobre a área (cf. art. 14) e permissão do MME de cessão e transferênciade direitos (autorização e concessão) em até 180 dias (cf. art. 13 § 3˚ )

Idem (cf. art. 13 § 2˚ ; art. 14)

Uso de direitos minerários como garantia de empréstimos

possibilidade de oferta de direitos minerários como “garantia” para financiamento voltado ao desenvolvimento da mina, por penhor ou propriedade fiduciária (cf. art. 79)

Idem (cf. art. 79)


Planejamento,estímulo à pesquisa e à agregação de valor

criação do CNPM (cf. art. 22) com funções de planejamento, estímulo à pesquisa e à inovação e promoção da agregação de valor. Composição e funcionamento definida por Ato do Poder Executivo.

Idem. Detalhamento da composição: representantes do MME, MCT, MDIC, MAPA, empresas, “setor tecnológico”, universidade, sociedade civil, trabalhadores mineiros, estados (mínimo de 2 representantes) e municípios mineradores, municípios impactados, Câmara dos Deputados, Senado e OCB (cf. art. 52). Ausências do MMA, MDS e MDA.

Idem (cf. art. 52)

Regulação, mediação de conflitos e arrecadação de royalties

criação da ANM (cf. art. 24), com funções de regulação, gestão de informações e fiscalização do aproveitamento (cf. art. 25). Administração por Diretoria Colegiada escolhida pela Presidência (cf. art. 27-28)

Sem alterações significativas (cf. art. 54; 55; 57; 58)

Idem (cf. art.54;55; 57; 58)


• Fortalecimento da Regulação Pública

• aumento do poder discricionário do Estado e centralização de decisões

• maior participação na gestão da política mineral?


Royalties e base de cálculo

arrecadação da CFEM (cf. art. 35)sobre receita bruta de venda –deduzidos os tributos efetivos sobre comercialização (cf. art. 36).

Similar (cf. art. 65; 66), apresentando maior detalhamento.

arrecadação da CFEM sobre receitabruta de venda, custo apurado do minério, preço parâmetro da R. Federal, valor no documento fiscal de saída, valor da arrematação ou valor de primeira aquisição (cf. art. 65; 66)

Alíquotas Alíquota máxima de 4% (cf. art. 36) Alíquotas estabelecidas em Anexo II (não disponível)

Idem (cf. Quadro 3)

Distribuição 65% para DF e municípios produtores, 23% para estados produtores e 12% para União (60% MME-ANM: 2% MMA; 40% FNDCT) (cf. art. 38)

60% para DF e municípios produtores, 20% para estados produtores e 10% para União (60% MME-ANM: 2% MMA; 20% FNDCT; 20% CETEM). 10% para municípios não produtores, afetados por infraestruturas de transporte rodoviária, ferroviária, hidroviária e portuária (em detrimento da infraestruturas dutoviárias), de estocagem (estéril, rejeitos, etc.), de beneficiamento, etc. (cf. art. 68)

Idem (cf. art. 68)

Restrições de utilização

proibição de pagamento de dívidas (à exceção das com a União) e pessoal permanente (cf. art. 38)

Similar (cf. art. 68), com criação de conselhos paritários “da sociedade e do setor produtivo” para o acompanhamento da aplicação dos recursos (cf. § 6º)

Idem (cf. art. 68 § 6º)


• Renda Mineral• simplificação e ampliação do recolhimento, controle e fiscalização• complexificação, reconhecimento dos impactos da rede de produção e maior democratização (?)


ALÍQUOTA MINERAL

0,2%Diamante e ouro, quando não extraídos por empresas mineradoras; demais pedras preciosas e pedras coradas lapidáveis.

0,5%

Água mineral; argilas destinadas à fabricação de revestimentos, tijolos, telhas e afins; agregados para construção, tais como areia, brita, seixo, argila e afins; rochas ornamentais; fósforo, potássio e minérios empregados como corretivo de solo na agricultura ou na alimentação animal.

1,0% Tungstênio, dolomito e quartzo industrial.

1,5% Carvão mineral.

2,0%Bauxita; calcário, manganês e fosfato, salvo quando empregado como corretivo de solo na agricultura ou na alimentação animal; caulim e nióbio, ouro e terras raras.

4,0%Diamante, quando extraído por empresas mineradoras, ferro, grafite e demais substâncias minerais.

Quadro 3. Alíquotas da CFEM

Fonte: Brasil (2013)


Quadro 4. Taxação mineral efetiva no mundo

Fonte: SANTOS (2012), a partir de UBS (2010); OTTO et al. (2006).

Posição País/Região % Posição País/Região %

1 Ontário 63,8 16 Filipinas 45,3

2 Uzbequistão 62,9 17 EUA 45,0

3 Costa do Marfim 62,4 18 Bolívia 43,1

4 Gana 54,4 19 Papua Nova Guiné 42,7

5 Mongólia 51,0 20 Argentina 40,0

6 Groelândia 50,0 21 Zimbábue 39,8

7 Zâmbia 50,0 22 Austrália 39,0

8 México 49,9 23 Austrália Ocidental 36,4

9 Arizona 49,9 24 Congo 36,0

10 Polônia 49,6 25 Rússia 35,0

11 Indonésia 48,0 26 Brasil 35,0

12 Canadá 48,0 27 China 32,0

13 Tanzânia 47,8 28 Cazaquistão 32,0

14 Peru 46,5 29 Suécia 28,6

15 África do Sul 46,0 30 Chile 28,0


Perspectiva de desenvolvimento econômico

referências genéricas à “agregação de valor” (cf. art. 1) “na cadeia produtiva nacional dos bens minerais” (cf. art. 22), assim como na Exposição de Motivos ao projeto

referência à agregação de valor a partir da produção de semiacabados e acabados, com previsão de medidas genéricas (“desoneração” tributária, linhas de crédito diferenciadas, etc.) (cf. art. 2)

redefinição mais ampla e genérica da promoção de “ações de agregação de valor e transformação dos recursos minerais” a partir de “instrumentos financeiros e econômicos (cf. art. 3)


• Agregação de Valor/Verticalização da Rede

• intenção de verticalização ascendente da rede de produção mineral como agregação de valor

• ausência de alterações da estrutura de tributação, promotora da exportação mineral in natura

• tributação inferior sobre exportação mineral (IRPJ, 25%; CSLL, 12%; CFEM, 4%)

• isenção de PIS (0,65%) e COFINS (3%)

• isenção (Lei Kandir, n. 87/1996) de ICMS (13%)

• dinâmicas estruturais de mercados globais de minérios e bens minerais beneficiados


Perspectiva ambiental

referências genéricas ao “desenvolvimento sustentável”, e (cf. art. 1)

referências ao desenvolvimento sustentável (cf. art. 2) e ao “bem-estar das comunidades” (cf. art. 3). Referência ao estabelecimento, pelo CNPM, de “indicadores de sustentabilidade do estabelecimento minerador, incluindo as comunidades impactadas e os municípios afetados” (cf. art. 52). Atribuição ao CPRM de funções colaborativa em “projetos de preservação do meio ambiente” (cf. art. 112). Criação do cargo de “Especialista em Regulação de Recursos Minerais “ (cf. art. 116)

Similar (cf. art. 2;3; 52; 112; 116).

Requerimentoslegais

referência genérica à “recuperação de danos ambientais” (cf. art. 1) e à responsabilidade do minerador por atividades de fechamento de mina e recuperação ambiental (cf. art. 3; 14; 16)

referências à “recuperação de danos ambientais”, “mitigação de impactos ambientais” e “adequação ambiental”, assim como ao Referência ao “respeito às normas de licenciamento estabelecidas pelos órgãos ou entidades competentes” (cf. art. 3). Atribuição ao CPRM da função de mapeamento dos principais passivos ambientais minerais (cf. art. 112). Ausência de quaisquer referências à prevenção de impactos.

Idem (cf. art. 2; 3; 112)


• Perspectiva Ambiental como Gestão Sustentável (visão utilitarista da natureza)• intenção de aperfeiçoamento da gestão ambiental na IEM• ênfase no cumprimento de requerimentos já existentes


Licenciamento ambiental

Inclusão do “termo de referência para a elaboração do Estudo de Impacto Ambiental” no contrato de concessão (cf. art. 32), convertendo o EIA em mecanismo não condicionante da implantação da operação mineral.

Referência mais genérica ao “termo de referência para a elaboração de estudos ambientais com vistas ao licenciamento” (cf. art. 32) tende a reduzir a dimensão condicionante de todo o processo de licenciamento.

Saúde e Acidentes de Trabalho

referência genérica à “proteção à saúde e à segurança do trabalho” (cf. art. 1)

referência à “proteção à saúde e à segurança do trabalho, com a adoção das melhores práticas internacionais na mineração para a redução dos acidentes de trabalho” (cf. art. 3)

Idem (cf. art. 3; 40)

Perspectiva intergeracional

referência genérica ao “suprimento de bens minerais às gerações atuais e futuras” (cf. art. 22)

Idem (cf. art. 52) Idem (cf. art. 52)


• Perspectiva Ambiental como Gestão Sustentável (visão utilitarista da natureza)• redução da dimensão condicionante do licenciamento ambiental• perspectivas genéricas de saúde & segurança, além de responsabilidade intergeracional


Noção de afetado

referência à noção de “área afetada” (cf. art. 14)

Idem (cf. art. 32). Introdução de noções de comunidade impactada e modo de vida “significativamente” afetado, incluindo atividadesde beneficiamento, estocagem e transporte (à exceção de minerodutos) na produção de impactos (cf. art. 6. Ver também art. 52), não correspondentes a mecanismos de compensação

Idem (cf. art. 32; 5).

Instrumentos de Consulta e Consentimento

Previsão de consulta ou audiência pública para definição de ator normativos da ANM que impactem direitos de agentes econômicos e trabalhadores na mineração (cf. art. 30). Ausência de instrumentos de consulta prévia e informada e consentimento aos demais afetados.

Similar (cf. art. 60) Similar (cf. art. 60)


• Direitos territoriais e dos afetados

• noção genérica de impactado/afetado

• instrumentos de consulta limitados a empresas e trabalhadores


Desapropriaçãode superficiários

possibilidade de desapropriação de superficiáriopela ANM ou diretamente pelo concessionário ou autorizatário (autorizada pela agência) (cf. art. 44)

Idem (cf. art. 44)

Restrições à mineração

criação de atividades com potencial de restrição à mineração dependente de anuência da ANM(possivelmente incluindo unidades de conservação, terras indígenas, territórios quilombolas, etc.) e introdução da noção de “relevante interesse mineral” (cf. art. 109), que pode ser utilizada como justificativa para revogação de quaisquer direitos territoriais. Dessa forma, o dispositivo tende a instituir áreas livres para a mineração (ver também art. 11, acerca de áreas livres e/ou disponíveis detidas pela CPRM)

Idem (cf. art. 109)


• Direitos territoriais e dos afetados• desburocratização de processos de desapropriação• limitação de restrições territoriais às atividades minerais e possibilidade áreas livres para a mineração

Considerações Finais

• elementos de neoextrativismo no Brasil• dimensão econômica: reprimarização das exportações e do PIB• dimensão política: novo marco legal

• intenção expansionista reorientada por mecanismos de segurança de propriedade

• impactos sobre contas nacionais e redistribuição restrita• impactos sobre direitos territoriais e de afetados

• fortalecimento e centralismo estatal restringidos• redefinição das relações Estado-mercado a partir de interesses corporativos diversificados• ausência de mecanismos democráticos/participativos de controle social

• reconfiguração das tensões econômicas a partir de intensificação ou regulação liberal?

Neoextrativismo no Brasil? Atualizando a análise da proposta do novo marco legal da mineração.

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