Nº 27 2014

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Direito da Universidade de São Paulo, os respectivos direitos de reprodução e/ou publicação. Não é permitida a utilização desse conteúdo para

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∗Aula inaugural ministrada aos 17 de fevereiro de 2014, por ocasião da XVI Semana de Recepção aos Calouros (17-21 fev. 2014) da Faculdade

de Direito da Universidade de São Paulo. ∗∗Professor Titular de Direito Econômico e Economia Política da Universidade de São Paulo.

REFORMAS DE BASE E SUPERAÇÃO DO SUBDESENVOLVIMENTO∗

Aula Inaugural

Ministrada por ocasião da XVI Semana de Recepção aos Calouros

Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo

Ano Letivo - 2014

Gilberto Bercovici∗∗

n. 27, 2014

Cadernos de Pós-Graduação em Direito, Comissão de Pós-Graduação da Faculdade de Direito da USP, São Paulo, n. 27, 2014

©2011 Comissão de Pós-Graduação da Faculdade de Direito da USP / Qualquer parte desta publicação pode ser reproduzida desde que citada a fonte (Postgraduate Studies Commission of the School of Law of the University of Sao Paulo. This publication may be reproduced in whole or in part, provided the source is acknowledged / Comisión de Posgrado de la Facultad de Derecho de la Universidad de São Paulo. La presente publicación puede ser reproducida total o parcialmente, con tal que se cite la fuente.

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Elaborada pelo Serviço de Biblioteca e Documentação Faculdade de Direito da USP

Cadernos de Pós-Graduação em Direito : estudos e documentos de trabalho / Comissão de Pós-Graduação da Faculdade de Direito da USP, São Paulo, n. 1, 2011-. Mensal ISSN: 2236-4544 Publicação da Comissão de Pós-Graduação em Direito da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo 1. Direito 2. Interdisciplinaridade. I. Comissão de Pós-Graduação da Faculdade de

Direito da USP CDU 34


Os Cadernos de Pós-Graduação em Direito, da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, constitui uma publicação destinada a divulgar os trabalhos apresentados em eventos promovidos por este Programa de Pós-Graduação. Tem o objetivo de suscitar debates, promover e facilitar a cooperação

e disseminação da informação jurídica entre docentes, discentes, profissionais do Direito e áreas afins. The Postgraduate Legal Conference Papers are published by the School of Law of the University of Sao Paulo in order to publicize the papers submitted at various events organized by the Postgraduate Program. Our objective is to foster discussion, promote cooperation and facilitate the dissemination of legal knowledge among faculty, students and professionals in the legal field and other related areas. Los Cuadernos de Posgrado en Derecho de la Facultad de Derecho de la Universidad de São Paulo son una publicación destinada a divulgar los textos presentados en eventos promovidos por este Programa de Posgrado. Su objetivo es suscitar debates, promover la cooperación y facilitar la diseminación de información jurídica entre docentes, discentes, profesionales del entorno jurídico y de áreas relacionadas.

Monica Herman Salem Caggiano Presidente da Comissão de Pós-Graduação

Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo President of the Postgraduate Studies Commission

School of Law of the University of Sao Paulo Presidente de la Comisión de Posgrado de la

Facultad de Derecho de la Universidad de São Paulo


SUMÁRIO/CONTENTS/ÍNDICE

REFORMAS DE BASE E SUPERAÇÃO DO SUBDESENVOLVIMENTO .................................................................................................... 4 Gilberto Bercovici CADERNOS DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DIREITO: ESTUDOS E DOCUMENTOS DE TRABALHO .................................................................... 21

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REFORMAS DE BASE E SUPERAÇÃO DO SUBDESENVOLVIMENTO∗

Gilberto Bercovici∗∗

Aula inaugural ministrada em 17 de fevereiro de 2014, por ocasião da XVI Semana de Recepção aos Calouros

(17-21 fev. 2014) da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo-SP

Prezados Alunos:

Vocês ouvirão sobre as reformas durante todo o seu curso. Desde a reforma legislativa, a reforma

dos códigos, até a chamada Reforma do Estado. As reformas serão mencionadas a todo o tempo. Afinal, desde

a década de 1980, todos os políticos se declaram reformistas. O bordão utilizado nos meios de comunicação de

massa e pelos formadores de opinião é: “Precisamos fazer as reformas”. Afinal, quem pode ser contra as

reformas? Poucos perceberam, no entanto, a vacuidade absoluta desta noção.

O discurso reformista, a defesa das reformas, nada mais é do que a ideologia adotada no final do

século XX para levar adiante o desenho institucional reacionário voltado ao acúmulo de poucos de recursos que

antes pertenciam a todos. O discurso reformista está voltado para a máxima extensão e concentração da

propriedade privada e para o consumo ilimitado. O discurso reformista é um disfarce para a defesa de

autênticos e odiosos privilégios de uma minoria em detrimento da imensa maioria do povo. O reformismo do

final do século XX e início do século XXI é muito mais do que uma operação técnica para reformar instituições

obsoletas ou que funcionam mal, mas constitui a verdadeira e própria forma jurídica do capitalismo após a

queda do Muro de Berlim1.

Não é destas ditas reformas, sobre as quais vocês se cansarão de ouvir, que tratarei aqui. Minha

preocupação é com outro tipo de reforma, as reformas que há 50 anos se exigiam no país e cuja implementação

foi causa direta da ruptura com o regime democrático pelo golpe de Estado militar de 1964. Vou tratar nesta

Aula Inaugural das chamadas Reformas de Base, centro da disputa política do Governo do Presidente João

Goulart (1961-1964).

O projeto nacional-desenvolvimentista iniciado com a Revolução de 1930 e a ascensão de Getúlio

Vargas à Presidência da República estava buscando, na década de 1950 e início da década de 1960, incorporar

de fato os setores populares, em uma perspectiva nacionalista e reformista. A participação popular passou a ser

vista como condição essencial para o desenvolvimento2. A implementação das Reformas de Base,

especialmente a agrária, foi a principal discussão do Governo João Goulart, tanto na fase parlamentarista como

na presidencialista. Inúmeros setores se posicionaram a favor das Reformas de Base: o Governo, políticos e

∗Aula Inaugural do curso de graduação da Faculdade de Direito do Largo de São Francisco, proferida no dia 17 de fevereiro

de 2014 (período diurno). ∗∗Professor Titular de Direito Econômico e Economia Política da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo. 1Ugo MATTEI, Contro Riforme, Torino, Giulio Einaudi, 2013, pp. 5 e ss. 2Oswaldo MUNTEAL; Jacqueline VENTAPANE & Adriano de FREIXO, “João Goulart: Um Brasil a ser Construído” in

Oswaldo MUNTEAL; Jacqueline VENTAPANE & Adriano de FREIXO (orgs.), O Brasil de João Goulart: Um Projeto de Nação, Rio de Janeiro, Ed. PUC-Rio/Contraponto, 2006, pp. 7 e ss.

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entidades da sociedade civil. No entanto, a multiplicidade de propostas, a insistência dos proprietários em vetar

uma rápida redistribuição de terra e a resistência dos setores radicais em negociar com os mais conservadores

ou moderados, gerou um impasse que levou à radicalização3, que perdurou até a queda do regime democrático.

Quais eram as Reformas de Base propostas no início da década de 1960? Consistiam em várias

medidas, como a reforma bancária, a reforma tributária, a reforma do estatuto do capital estrangeiro, a reforma

administrativa, a reforma eleitoral, a reforma universitária, a reforma urbana e a reforma agrária. Vejamos as

reformas debatidas com um pouco mais de atenção.

A reforma bancária visava direcionar o emprego dos recursos depositados nos bancos de forma

condizente com o interesse coletivo da Nação, não apenas de acordo com os interesses empresariais dos

dirigentes e acionistas das casas bancárias. Deste modo, seria eliminada a manipulação da poupança popular

em prol de interesses privados. Propunha-se a modificação da política creditícia, buscando a ampliação e

democratização do acesso ao crédito e ao financiamento, inclusive o crédito rural e o crédito habitacional. Os

bancos deveriam ser órgãos impulsionadores do desenvolvimento, não meros especuladores e agiotas. Além

disto, a reforma bancária englobava o reforço do papel do Banco do Brasil na política creditícia e monetária, um

maior controle sobre o câmbio (o chamado monopólio do câmbio), a participação dos trabalhadores nos órgãos

decisórios do sistema financeiro nacional, a nacionalização dos bancos estrangeiros de depósito, entre

outras medidas4.

A proposta de reforma tributária tinha como fundamento o reforço dos impostos diretos em detrimento

dos impostos indiretos, ampliando a tributação sobre o patrimônio e a renda. Outra medida seria a

federalização do Imposto Territorial Rural (ITR), que, no texto constitucional de 1946, era de competência

dos Estados (artigo 19, I)5.

A lei de remessa de lucros (Lei nº 4.131, de 03 de setembro de 1962) era o principal objetivo da

reforma do estatuto do capital estrangeiro, cujo fundamento era a tentativa de implementar um desenvolvimento

nacional autônomo. Propunha-se, ainda, a nacionalização das concessionárias de serviço público, dos bancos

de depósito, das companhias de seguro, a ampliação do controle nacional sobre a exploração dos recursos

minerais e da energia elétrica, entre outras políticas6.

A reforma administrativa foi proposta para reforçar o Estado e lhe assegurar instrumentos para atuar

melhor nas esferas econômica e social. Dentre várias medidas, defendia-se a institucionalização de um órgão

de planejamento nacional, a ser coordenado com os órgãos de desenvolvimento regional, como a SUDENE

(Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste); a ampliação do monopólio estatal do petróleo para todo o

refino e a distribuição; a estruturação do Estado como planejador e executor da política energética, a partir da

3Aspásia de Alcântara CAMARGO, “A Questão Agrária: Crise de Poder e Reformas de Base (1930-1964)” in Boris FAUSTO

(coord.), História Geral da Civilização Brasileira, tomo III, vol. 10, 5ª ed, Rio de Janeiro, Bertrand Brasil, 1991, pp. 201-202 e 211-213.

4Luiz Osiris da SILVA, O Que São Reformas de Base?, São Paulo, Fulgor, 1963, pp. 27-34; João GOULART, Mensagem ao Congresso Nacional, Brasília, 1964, pp. XXXVIII-XXXIX; Roland CORBISIER, Reforma ou Revolução?, Rio de Janeiro, Civilização Brasileira, 1968, pp. 118-124 e Cibilis da Rocha VIANA, Reformas de Base e a Política Nacionalista de Desenvolvimento - De Getúlio a Jango, Rio de Janeiro, Civilização Brasileira, 1980, pp. 168-173.

5Luiz Osiris da SILVA, O Que São Reformas de Base? cit., pp. 35-38; Roland CORBISIER, Reforma ou Revolução? cit., pp. 111-113 e Cibilis da Rocha VIANA, Reformas de Base e a Política Nacionalista de Desenvolvimento cit., pp. 165-167.

6Luiz Osiris da SILVA, O Que São Reformas de Base? cit., pp. 39-48; João GOULART, Mensagem ao Congresso Nacional cit., pp. XXXIV-XXXV, 38-43 e 47-53 e Cibilis da Rocha VIANA, Reformas de Base e a Política Nacionalista de Desenvolvimento cit., pp. 147-161.

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atuação da Eletrobrás, que havia acabado de ser constituída (Lei nº 3.890-A, de 25 de abril de 1961); a

recuperação e ampliação das ferrovias e portos, a racionalização dos serviços públicos e a ampliação da

participação dos trabalhadores nos órgãos decisórios da Administração Pública7.

A reforma eleitoral defendia o voto dos analfabetos, a elegibilidade de soldados e sargentos e a

democratização dos partidos políticos. O seu pilar central estava na adoção de uma legislação de combate à

influência do poder econômico nas eleições8.

A visão defendida pela reforma universitária era a de uma universidade para todos, não apenas para

a formação intelectual das elites. Combatia, assim, a visão do ensino superior como privilégio. Propunha-se a

abertura do acesso à universidade, com a eliminação do sistema de vagas pré-determinadas a serem

preenchidas pelo exame vestibular. O ensino superior deveria ser entendido como um direito, buscando-se a

“universalização” da universidade. Além disto, a reforma universitária pretendia democratizar a estrutura

universitária, com o fim da vitaliciedade da cátedra e a ampliação da participação dos alunos e funcionários nos

processos decisórios9.

A reforma urbana, assim como a reforma agrária, dependia da mudança constitucional, necessitando

da facilitação da desapropriação, o que era bloqueado pelo texto constitucional de 1946, como veremos adiante.

Ao combater o monopólio da propriedade imobiliária, a reforma urbana tinha por objetivo ampliar o acesso aos

imóveis urbanos. Buscava, assim, combater a especulação imobiliária, a implementação de uma política efetiva

de habitação popular planejada e com acesso ao crédito, a ampliação do acesso aos serviços públicos urbanos

e uma política de transporte coletivo (que hoje chamaríamos de “mobilidade urbana”)10.

A reforma agrária era a principal das Reformas de Base. Romper com o monopólio da propriedade da

terra e democratizar o acesso à propriedade era entendido como a superação do maior empecilho ao

desenvolvimento brasileiro. O objetivo consistia na ampliação do mercado interno e na incorporação dos

trabalhadores rurais ao processo de desenvolvimento, além da garantia das necessidades de abastecimento

das áreas urbanas. A Constituição de 1946 tratou da propriedade em dois dispositivos, um, o artigo 141, §16 (“É

garantido o direito de propriedade, salvo o caso de desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por

interêsse social, mediante prévia e justa indenização em dinheiro.”) situado no capítulo dos direitos e

garantias individuais e o outro, o artigo 147 (“O uso da propriedade será condicionado ao bem-estar social.

A lei poderá, com observância do disposto no art. 141, §16, promover a justa distribuição da propriedade, com

igual oportunidade para todos”), localizado no capítulo da ordem econômica e social. Apesar do retrocesso em

7Luiz Osiris da SILVA, O Que São Reformas de Base? cit., pp. 49-52; João GOULART, Mensagem ao Congresso Nacional

cit., pp. XXI-XXII, XXXV-XXXVIII, XLIII-XLV, XLVII, 3-7, 54-68, 70-75 e 81-83 e Roland CORBISIER, Reforma ou Revolução? cit., pp. 108-111.

8Luiz Osiris da SILVA, O Que São Reformas de Base? cit., pp. 53-56; João GOULART, Mensagem ao Congresso Nacional cit., pp. LIV-LVI e Roland CORBISIER, Reforma ou Revolução? cit., pp. 106-108. A defesa de uma legislação contra a influência do poder econômico ganhou força após a atuação do IPES (Instituto de Pesquisas e Estudos Sociais) e do IBAD (Instituto Brasileiro de Ação Democrática) nas eleições de 1962, ocasião em que financiaram a eleição de vários parlamentares conservadores utilizando recursos obtidos com empresários, grandes proprietários de terra, multinacionais e o próprio governo norte-americano. Vide Luiz Alberto Moniz BANDEIRA, O Governo João Goulart: As Lutas Sociais no Brasil (1961-1964), 7ª ed, Rio de Janeiro/Brasília, Revan/EdUnB, 2001, pp. 81-87 e, especialmente, a exaustiva pesquisa de René Armand DREIFUSS, 1964: A Conquista do Estado - Ação Política, Poder e Golpe de Classe, 5ª ed, Petrópolis, Vozes, 1987.

9Luiz Osiris da SILVA, O Que São Reformas de Base? cit., p. 57; João GOULART, Mensagem ao Congresso Nacional cit., pp. LVI-LVII e Roland CORBISIER, Reforma ou Revolução? cit., pp. 124-129.

10Luiz Osiris da SILVA, O Que São Reformas de Base? cit., pp. 60-63; João GOULART, Mensagem ao Congresso Nacional cit., pp. 196-203 e Roland CORBISIER, Reforma ou Revolução? cit., pp. 116-118.

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matéria de desapropriação, a função social da propriedade estava consagrada no texto constitucional11.

O grande tema debatido no período democrático pós-1945 foi o obstáculo constitucional à

desapropriação para a reforma agrária e a reforma urbana. Alguns setores chegaram a propor que os casos

referentes aos latifúndios improdutivos fossem analisados exclusivamente sob o artigo 147 da Constituição, e

não sob o artigo 141, §16. As reformas agrária e urbana, no entanto, só poderiam ser promovidas efetivamente

com a mudança da Constituição12. Desta maneira, a exigência da reforma constitucional se acrescentou às

Reformas de Base, colocando o governo sob suspeita ainda maior dos setores mais conservadores da

sociedade13.

O Poder Executivo pressionou o Congresso Nacional e inúmeros projetos sobre a questão agrária

parados há anos foram aprovados. Um deles foi a Lei nº 4.132, de 10 de julho de 1962, que dispõe sobre a

desapropriação por interesse social (cujo projeto havia sido encaminhado ao Congresso ainda por Getúlio

Vargas). Foi também finalmente aprovado o Estatuto do Trabalhador Rural (Lei nº 4.214, de 2 de março de

1963), expandindo a legislação trabalhista para o campo. Em 11 de outubro de 1962, o governo criou, por meio

da Lei Delegada nº 11, a SUPRA (Superintendência para Reforma Agrária), autarquia ligada diretamente à

Presidência da República, cuja missão seria a de criar condições políticas e institucionais para a execução da

reforma agrária14.

Com o retorno do país ao Presidencialismo, em janeiro de 1963, João Goulart adquiriu plenos

poderes para tentar promover as Reformas de Base. Celso Furtado foi encarregado de elaborar um plano de

desenvolvimento, denominado Plano Trienal. De acordo com o Plano Trienal: “A atual estrutura agrária do País

erige-se, assim, em grave empecilho à aceleração do desenvolvimento da economia nacional, impondo-se o

seu ajustamento às exigências e necessidades de progresso da sociedade brasileira”15. O Plano Trienal

identificava a origem do atraso relativo da agricultura brasileira (a baixa produtividade e a pobreza das

populações rurais) com a deficiente estrutura agrária existente no país. O traço marcante era a absurda e

antieconômica distribuição de terras, situada entre dois extremos. De um lado, os poucos que controlam

extensões gigantescas, cujas dimensões impediam ou dificultavam a sua utilização produtiva. De outro, os

inúmeros proprietários de pequenos lotes, inferiores a 10 hectares, cuja extensão era insuficiente para

assegurar a subsistência familiar. A concentração da propriedade, de acordo com o Plano Trienal, estimulava o

absenteísmo e criava formas de exploração da terra injustificáveis socialmente e danosas economicamente16.

A reforma agrária era proposta no Plano Trienal, devendo observar os seguintes objetivos mínimos:

“a) nenhum trabalhador que, durante um ciclo agrícola completo, tiver ocupado terras virgens e nelas 11Luiz Osiris da SILVA, O Que São Reformas de Base? cit., pp. 15-26; Roland CORBISIER, Reforma ou Revolução? cit.,

pp. 113-116 e Aspásia de Alcântara CAMARGO, “A Questão Agrária: Crise de Poder e Reformas de Base (1930-1964)” cit., pp. 143-144. Vide ainda, para o debate na Assembleia Constituinte de 1946, João ALMINO, Os Democratas Autoritários - Liberdades Individuais, de Associação Política e Sindical na Constituinte de 1946, São Paulo, Brasiliense, 1980, pp. 102-108 e 226-228.

12Para uma compilação dos vários projetos de reforma agrária apresentados e discutidos entre 1946 e 1964, vide João Pedro STEDILE, (org.), A Questão Agrária no Brasil: Programas de Reforma Agrária 1946-2003, 2ª ed, São Paulo, Expressão Popular, 2005, pp. 17-117

13Aspásia de Alcântara CAMARGO, “A Questão Agrária: Crise de Poder e Reformas de Base (1930-1964)” cit., pp. 200-201 e 211-213.

14Cibilis da Rocha VIANA, Reformas de Base e a Política Nacionalista de Desenvolvimento cit., pp. 131-143 e Aspásia de Alcântara CAMARGO, “A Questão Agrária: Crise de Poder e Reformas de Base (1930-1964)” cit., pp. 202-204.

15PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social 1963-1965 (Síntese), Brasília, 1962, p. 149.

16PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social cit., pp. 140-149.

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permanecido sem contestação, será obrigado a pagar renda sôbre a terra economicamente utilizada; b) nenhum

trabalhador agrícola, foreiro ou arrendatário por dois ou mais anos em uma propriedade, poderá ser privado de

terras para trabalhar, ou de trabalho, sem justa indenização; c) nenhum trabalhador que obtiver da terra em que

trabalha - ao nível da técnica que lhe é acessível - rendimento igual ou inferior ao salário mínimo familiar, a ser

fixado regionalmente, deverá pagar renda sôbre a terra, qualquer que seja a forma que esta assuma; d) tôdas

as terras, consideradas necessárias à produção de alimentos, que não estejam sendo utilizadas ou o estejam

para outros fins, com rendimentos inferiores à médias estabelecidas regionalmente, deverão ser desapropriadas

para pagamento a longo prazo” 17.

Além do governo do Presidente João Goulart, a pressão pela reforma agrária era simbolizada por

dois movimentos populares: as Ligas Camponesas, originárias de Pernambuco, mas que se espalharam por

todo o Nordeste, cujo líder era o advogado e, depois, deputado Francisco Julião; e o MASTER (Movimento dos

Agricultores Sem Terra), do Rio Grande do Sul, que conseguiu o apoio do então Governador Leonel Brizola

para a implantação dos primeiros assentamentos rurais no sul do país. Nacionalmente, todos os movimentos

pró reforma agrária se articularam para a realização do I Congresso Nacional dos Lavradores e Trabalhadores

Agrícolas, que ocorreu em novembro de 1961, em Belo Horizonte, com a participação de 1600 delegados de

todo o país. Neste congresso, Francisco Julião fez a seguinte declaração, que sintetiza, de certa forma, a luta

pela reforma agrária que então se travava no país, e sua vinculação com as demais Reformas de Base:

“Aqui estamos realizando pacificamente, em ambiente democrático, dentro das garantias constitucionais, uma luta pela verdadeira legalidade. E legalidade é terra para os camponeses trabalhadores. Legalidade é reforma do ensino para que os estudantes brasileiros possam estudar. Legalidade é o controle dos lucros das empresas estrangeiras. Legalidade é a defesa intransigente dos nossos minérios, para que possamos construir o futuro da nossa pátria. Legalidade é a ampliação do direito de greve. É essa a legalidade que sejamos, já e já, porque sem isso, 75% das terras brasileiras continuarão nas mãos de 8% de brasileiros, o que é uma calamidade”18.

As derrotas e bloqueios enfrentados pelo governo no Congresso geraram uma campanha nacional de

pressão contra o Legislativo e a favor das Reformas de Base19. O ponto alto dessa campanha seria o Comício

das Reformas, realizado em 13 de março de 1964, no Rio de Janeiro. Com a presença de quase todas as

lideranças reformistas, o Presidente João Goulart assinou o Decreto nº 53.700, em que considerava de

interesse social, portanto, passíveis de desapropriação, os imóveis de mais de 500 hectares situados até a 10

quilômetros da margem das rodovias, ferrovias e açudes. Com este decreto, o Presidente unificou contra si e

contra o regime democrático a classe dos proprietários20.

17PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social cit., pp. 194-195. 18Francisco JULIÃO, “Legalidade é Terra para os Camponeses que nela Trabalham” in Luiz Flávio de Carvalho COSTA

(org.), O Congresso Nacional Camponês: Trabalhadores Rurais no Processo Político Brasileiro, 2ª ed, Rio de Janeiro, Mauad X/Edur, 2010, p. 77.

19Aspásia de Alcântara CAMARGO, “A Questão Agrária: Crise de Poder e Reformas de Base (1930-1964)” cit., pp. 213-215 e 218-219.

20João GOULART, “Discurso do Presidente João Goulart no Comício do Dia 13 de Março na Central do Brasil - 1964” in João Pedro STEDILE, (org.), A Questão Agrária no Brasil: Programas de Reforma Agrária 1946-2003 cit., pp. 97-110, especialmente pp. 99-100 e 103-107 e Aspásia de Alcântara CAMARGO, “A Questão Agrária: Crise de Poder e Reformas de Base (1930-1964)” cit., pp. 221-222.

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Logo após o Comício das Reformas, em 15 de março de 1964, o Presidente João Goulart

encaminhou a Mensagem Presidencial ao Congresso Nacional, na qual propunha uma emenda constitucional

para tornar possível a reforma agrária no Brasil. A proposta da última Mensagem Presidencial de João Goulart

parte do princípio de que o uso da propriedade é condicionado ao bem-estar social e a ninguém é lícito manter a

terra improdutiva por força do direito de propriedade. A proposta de emenda constitucional encaminhada previa

a desapropriação mediante o pagamento em títulos públicos. Além disso, na Mensagem Presidencial havia a

defesa de um programa de produção de alimentos para o mercado interno, que deveria ter prioridade sobre as

demais culturas, visando reorientar a produção agrícola do país para o abastecimento do mercado

interno, liquidando, assim, com o caráter colonial da agricultura brasileira, voltada predominantemente

para a exportação21.

A resposta às Reformas de Base veio há exatos 50 anos: o golpe de Estado militar, apoiado por

parcela expressiva da nossa elite econômica, inclusive a maior parte dos meios de comunicação de massa, e

por uma potência estrangeira, os Estados Unidos, cuja participação na preparação e realização do golpe está

hoje fartamente documentada22. O preço da ousadia de se exigir Reformas de Base foi a destruição do regime

democrático e a implantação de uma ditadura de 21 anos.

O resultado da não realização das Reformas de Base foi a adoção de uma política econômica pela

ditadura militar que permanece até hoje, 50 anos depois, como fundamento da acumulação capitalista no Brasil:

a manutenção do pais como uma estrutura fundada na acumulação primitiva permanente de capital.

A acumulação primitiva (“ursprüngliche Akkumulation”) de capital é o processo que marcou os

primórdios do capitalismo, envolvendo fraudes, roubos e todo tipo de violência23. Trata-se de uma “acumulação

por espoliação”, em que se aliam o poder do dinheiro e o poder do Estado, seja diretamente, por conivência ou

por omissão. Abrem-se, assim, espaços para a acumulação privada desenfreada, geralmente com dinheiro

público a juros subsidiados, como os financiamentos do BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento

Econômico e Social) no processo de privatização e na política dos chamados “campeões nacionais”.

Inspirando-se na concepção de Caio Prado Jr sobre o “sentido da colonização”24, Leda Paulani

entende que o sentido da industrialização no pós-1964, fundado em empresas multinacionais, foi construir a

base para o regime de acumulação sob dominação financeira que se consolidaria nos anos 1990. A

21João GOULART, Mensagem ao Congresso Nacional cit., pp. LI-LIV, 95-98 e 109-116; Luiz Alberto Moniz BANDEIRA, O

Governo João Goulart cit., pp. 163-165 e Cibilis da Rocha VIANA, Reformas de Base e a Política Nacionalista de Desenvolvimento cit., pp. 182-184.

22Luiz Alberto Moniz BANDEIRA, Presença dos Estados Unidos no Brasil: Dois Séculos de História, Rio de Janeiro, Civilização Brasileira, 1973, pp. 435-475; Luiz Alberto Moniz BANDEIRA, O Governo João Goulart cit., pp. 121-129, 133-146, 148-154, 157-161, 168-170, 173-175 e 181-182 e Carlos FICO, O Grande Irmão: Da Operação Brother Sam aos Anos de Chumbo - O Governo dos Estados Unidos e a Ditadura Militar Brasileira, Rio de Janeiro, Civilização Brasileira, 2008, pp. 67-111.

23Karl MARX, Das Kapital: Kritik der politischen Ökonomie, 38ª ed, Berlin, Dietz Verlag, 2007, vol. 1 (Der Produktionsprozeβ des Kapitals), capítulo 24, pp. 741-791.

24Nas palavras de Caio Prado Jr: “Se vamos à essência da nossa formação, veremos que na realidade nos constituímos para fornecer açúcar, tabaco, alguns outros gêneros; mais tarde ouro e diamantes; depois, algodão, e em seguida café, para o comércio europeu. Nada mais que isto. É com tal objetivo, objetivo exterior, voltado para fora do país e sem atenção a considerações que não fossem o interesse daquele comércio, que se organizarão a sociedade e a economia brasileiras. Tudo se disporá naquele sentido: a estrutura, bem como as atividades do país. Virá o branco europeu para especular, realizar um negócio; inverterá seus cabedais e recrutará a mão-de-obra que precisa: indígenas ou negros importados. Com tais elementos, articulados numa organização puramente produtora, industrial, se constituirá a colônia brasileira” in Caio PRADO Jr, Formação do Brasil Contemporâneo - Colônia, São Paulo, Companhia das Letras, 2011, p. 29.

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internacionalização da produção industrial promovida pelos militares foi o substrato necessário para o

desenvolvimento da financeirização e para a consolidação do Brasil como uma plataforma de valorização

financeira internacional, processo consumado na década de 1990 e mantido em suas bases até hoje. A ditadura

de 1964 deixou de construir uma economia industrial avançada e ajudou a estruturar um complexo de

apropriação e promoção mercantil que utiliza permanentemente formas diversificadas de acumulação primitiva,

instituindo, nas palavras de Carlos Brandão, uma máquina de produzir desigualdades potente e sofisticada.

A diferença entre a acumulação primitiva de capital do início do capitalismo para o atual está no

discurso econômico dominante. Antes, era o discurso mercantilista, de defesa dos mercados pelo Estado.

Atualmente, o discurso é o da supremacia dos mercados, da concorrência, da competitividade, da eficiência25,

cuja concretização se demonstra no privilégio patrimonialista de uma minoria privilegiada e bem posicionada

junto ao Estado. A acumulação primitiva permanente no Brasil está baseada na apropriação privada do território

e dos bens públicos pela minoria privilegiada, na retenção especulativa da propriedade e do dinheiro e na

preponderância da esfera da circulação, e não da produção, no espaço nacional. Essa apropriação privada do

território e dos recursos naturais mantém uma contínua “fuga para a frente”, com abundância de terra, força de

trabalho, recursos naturais e financiamento público. A consequência deste modelo é a estrutura concentrada da

propriedade e da renda, mantidas por um pacto político conservador que impede qualquer possibilidade de ruptura.

Como afirma Leda Paulani, o Brasil se tornou uma plataforma de valorização financeira, capaz de

proporcionar aos rentistas nacionais e estrangeiros ganhos incalculáveis em moeda forte. O Poder Público,

assim, extrai boa parte da renda real da população e a transfere para a esfera da valorização financeira,

garantindo o rentismo fundado nos títulos da dívida pública26.

Em relação ao setor agrário, a história não foi diferente. A narrativa liberal da modernização agrária,

segundo Juarez Rocha Guimarães, caracteriza-se pela defesa implacável da propriedade, a organização da

produção para a maximização de lucros e a inserção direta da agricultura brasileira no mercado mundial. Deste

modo, esvazia-se o desenvolvimento agrário, cada vez mais mercantilizado, e voltado à geração de divisas com

a exportação de commodities. Este foi o percurso seguido no pós-1964, que tornou o campo complementar à

modernização urbana, dando origem ao agronegócio (agribusiness). A modernização das relações produtivas

no campo, com a empresarialização e o agronegócio, no entanto, não alterou o sistema de concentração

fundiária. Embora elogiado por representar um setor em que o país tem liderança no mercado internacional, a

lógica do agronegócio é a mesma lógica de concentração, exploração e exclusão que caracteriza o modelo

agrário brasileiro27.

25Vide, por todos, Rolf STÜRNER, Markt und Wettbewerb über alles? Gesellschaft und Recht im Fokus neoliberaler

Marktideologie, München, Verlag C. H. Beck, 2007. 26Paulo ARANTES, “A Viagem Redonda do Capitalismo de Acesso” in Extinção, São Paulo, Boitempo Editorial, 2007, pp.

176-178; Leda Maria PAULANI, “Capitalismo Financeiro, Estado de Emergência Econômico e Hegemonia às Avessas” in Francisco de OLIVEIRA; Ruy BRAGA & Cibele RIZEK (orgs.), Hegemonia às Avessas: Economia, Política e Cultura na Era da Servidão Financeira, São Paulo, Boitempo Editorial, 2010, pp. 131-134; Leda PAULANI, “Investimentos e Servidão Financeira: O Brasil do Último Quarto de Século” in Brasil Delivery: Servidão Financeira e Estado de Emergência Econômico, São Paulo, Boitempo Editorial, 2008, pp. 87-95 e Carlos BRANDÃO, “Acumulação Primitiva Permanente e Desenvolvimento Capitalista no Brasil Contemporâneo” in Alfredo Wagner Berno de ALMEIDA et al., Capitalismo Globalizado e Recursos Territoriais: Fronteiras da Acumulação no Brasil Contemporâneo, Rio de Janeiro, Lamparina, 2010, pp. 39-41 e 43-59. Vide, ainda, Maria da Conceição TAVARES, “Império, Território e Dinheiro” in José Luís FIORI (org.), Estados e Moedas no Desenvolvimento das Nações, 3ª ed, Petrópolis, Vozes, 2000, pp. 449-487.

27Juarez Rocha GUIMARÃES, "Do Sentimento à Imaginação Republicana: Em Busca de uma Narrativa para a Reforma Agrária do Século XXI" in Heloísa Maria Murgel STARLING; Henrique Estrada RODRIGUES & Marcela TELLES (orgs.), Utopias Agrárias, Belo Horizonte, EdUFMG, 2008, pp. 276-279; Antônio Márcio BUAINAIN, "Reforma Agrária por

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O que ocorreu no Brasil a partir de 1964, e de modo acelerado a partir dos anos 1990, foi uma cada

vez maior especialização regressiva, com a perda do dinamismo industrial, cada vez com maiores acréscimos

de conteúdo importado e redução de inovações tecnológicas, chegando, em alguns setores, à

desindustrialização. O núcleo da economia voltou a ser a produção de produtos primários (commodities) para

exportação, reforçando as características patrimonial-rentistas dos grupos econômicos nacionais. Sem uma

estratégia industrial definida por parte do Estado, assistimos à reprimarização da economia brasileira28, dando

razão às palavras de um antigo aluno desta Faculdade, Oswald de Andrade, que assim definia o Brasil:

“País de sobremesa. Exportamos bananas, castanhas-do-pará, cacau, café, coco e fumo. País laranja! (...) Os nossos economistas, os nossos políticos, os nossos estadistas deviam refletir sobre este resultado sintético da história pátria. Somos um país de sobremesa. Com açúcar, café e fumo só podemos figurar no fim dos menus imperialistas. Claro que sobremesa nunca foi essencial. Quando os nossos grandes compradores, por falta de dinheiro ou mitragem, suspendem a sobremesa, mergulhamos nas mais desgraçadas e imprevistas das crises”29.

Esta estrutura foi mantida e, algumas vezes, agravada sob a Constituição de 1988. Algumas das

pautas das Reformas de Base chegaram a ser incorporadas no processo de redemocratização, como o voto dos

analfabetos, adotado em 1985, ou a inclusão de dispositivos favoráveis à reforma urbana (artigos 182 e 183) e à

reforma agrária (artigos 184 a 186 e 188 a 191)30 no texto constitucional. A Constituição, ainda, promoveu a

maior distribuição de renda da nossa história, ao assegurar expressamente o direito à aposentadoria a todos os

trabalhadores rurais (artigos 7º, XXIV, 195, §8º, 201, §7º, II)31.

No entanto, a Constituição democrática de 1988 recebeu o Estado estruturado sob a ditadura militar,

ou seja, o Estado reformado pelo PAEG (Plano de Ação Econômica do Governo), elaborado por Roberto

Campos e Octavio Gouveia de Bulhões no governo do Marechal Castello Branco32. O PAEG, e as reformas a

ele vinculadas, propiciou a atual configuração do sistema monetário e financeiro, com a criação do Banco

Conflitos: A Gestão dos Conflitos de Terras no Brasil" in Antônio Márcio BUAINAIN (coord.), Luta pela Terra, Reforma Agrária e Gestão de Conflitos no Brasil, Campinas, EdUNICAMP, 2008, pp. 17-20 e Bernardo Mançano FERNANDES, "Conflitualidade e Desenvolvimento Territorial" in Antônio Márcio BUAINAIN (coord.), Luta pela Terra, Reforma Agrária e Gestão de Conflitos no Brasil cit., pp. 210-212. Sobre a política agrária do regime militar, vide, por todos, Wenceslau GONÇALVES Neto, Estado e Agricultura no Brasil: Política Agrícola e Modernização Econômica Brasileira 1960-1980, São Paulo, Hucitec, 1997.

28Carlos BRANDÃO, “Acumulação Primitiva Permanente e Desenvolvimento Capitalista no Brasil Contemporâneo” cit., pp. 59-66.

29Oswald de ANDRADE, “País de Sobremesa” (15.8.1937) in Estética e Política, 2ª ed, São Paulo, Globo, 2011, pp. 275-281. 30Os dispositivos sobre a reforma agrária foram os que geraram, talvez, a maior disputa ideológica durante a Assembleia

Nacional Constituinte de 1987-1988. Para um testemunho e análise desta disputa, vide José Gomes da SILVA, Buraco Negro: A Reforma Agrária na Constituinte de 1987/88, Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1989.

31Sobre a importância dos dispositivos sobre seguridade social da Constituição de 1988, vide Cláudio Hamilton dos SANTOS & Denise Lobato GENTIL, “A CF/88 e as Finanças Públicas Brasileiras” in José Celso CARDOSO Jr (org.), A Constituição Brasileira de 1988 Revisitada: Recuperação Histórica e Desafios das Políticas Públicas nas Áreas Econômica e Social, vol. 1, Brasília, IPEA, 2009, vol. 1, pp. 152-157.

32Sobre o PAEG, vide António José Avelãs NUNES, Industrialização e Desenvolvimento: A Economia Política do “Modelo Brasileiro de Desenvolvimento”, São Paulo, Quartier Latin, 2005, pp. 351-413 e Octavio IANNI, Estado e Planejamento Econômico no Brasil, 5ª ed, Rio de Janeiro, Civilização Brasileira, 1991, pp. 229-242 e 261-288. Sobre a permanência da estrutura administrativa da ditadura sob a Constituição de 1988, vide, por todos, Gilberto BERCOVICI, “’O Direito Constitucional Passa, o Direito Administrativo Permanece’: A Persistência da Estrutura Administrativa de 1967” in Edson TELES & Vladimir SAFATLE (orgs.), O Que Resta da Ditadura: A Exceção Brasileira, São Paulo, Boitempo Editorial, 2010, pp. 77-90.

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Central do Brasil (Lei nº 4.595, de 31 de dezembro de 1964)33, do sistema tributário nacional (Emenda

Constitucional nº 18, de 1º de dezembro de 1965, e Código Tributário Nacional, Lei nº 5.172, de 25 de outubro

de 1966)34 e da atual estrutura administrativa, por meio da reforma instituída pelo Decreto-Lei nº 200, de 25 de

fevereiro de 1967, ainda hoje em vigor.

Implementada desde a crise econômica dos anos 1970, que se prolongaria por décadas no Brasil, a

política de controle de gastos e centralização orçamentária seria mantida por todo o processo de

redemocratização e constitucionalização do país. A Constituição de 1988 consolidou o papel do Banco Central

como autoridade monetária (artigo 164) e consagrou a centralização da elaboração e controle orçamentários. A

finalização deste processo de centralização monetária e orçamentária se deu com a Lei de Responsabilidade

Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000)35.

A reforma agrária, principal Reforma de Base, foi incorporada à Constituição de 1988. Ao analisá-la

mais detidamente, poderemos perceber os dilemas da concretização das reformas sociais estruturantes no

Brasil.

A demanda por terra no Brasil engloba de 1,5 milhão a 3,5 milhões de famílias, representando uma

necessidade muito superior à capacidade do Estado responder adequadamente, o que representa a origem de

muitos dos conflitos pela terra no país. Estes conflitos, no entanto, após a Constituição de 1988, também se

acirraram em virtude do fortalecimento dos movimentos sociais de trabalhadores sem terra e pequenos

produtores, que constantemente pressionam o Poder Público para a realização da reforma agrária. É neste

sentido que Antônio Márcio Buainain afirma que, no Brasil, a reforma agrária se realiza mediante o conflito36. Ao

se estruturar desta forma reativa, a reforma agrária no Brasil acabou por se tornar uma política ordinária, cíclica,

rotineira, tendo retirado o seu caráter extraordinário, de necessidade de adoção de soluções mais duradouras37,

como determina o texto constitucional.

De acordo com a Constituição de 1988, a reforma agrária atinge os imóveis rurais que não cumprem

com a sua função social. A propriedade rural deve cumprir sua função social mediante o atendimento,

simultâneo, dos requisitos explicitados no artigo 186 da Constituição: I) aproveitamento racional e adequado; II)

utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente; III) observância das

33A legislação sobre o sistema financeiro nacional, boa parte dela ainda em vigor, foi quase toda aprovada durante o

Governo do Marechal Castello Branco, como a Lei nº 4.380, de 21 de agosto de 1964 (lei do Sistema Financeiro da Habitação), a já mencionada Lei nº 4.595/1964 (que cria o Banco Central e o Conselho Monetário Nacional), a Lei nº 4.728, de 14 de julho de 1965 (lei do mercado de capitais) e o Decreto-Lei nº 73, de 21 de novembro de 1966 (que reestrutura todo o setor de seguros e resseguros do país). Vide Maria Lúcia Teixeira Werneck VIANNA, A Administração do "Milagre": O Conselho Monetário Nacional - 1964-1974, Petrópolis, Vozes, 1987, pp. 91-110; Gilda Portugal GOUVÊA, Burocracia e Elites Burocráticas no Brasil, São Paulo, Paulicéia, 1994, pp. 133-148 e José Marcos Nayme NOVELLI, Instituições, Política e Idéias Econômicas: O Caso do Banco Central do Brasil (1965-1998), São Paulo, Annablume, 2001, pp. 129-133.

34Vide Fabrício Augusto de OLIVEIRA, A Reforma Tributária de 1966 e a Acumulação de Capital no Brasil, 2ª ed, Belo Horizonte, Oficina de Livros, 1991, pp. 43-90 e Fabrício Augusto de OLIVEIRA, Autoritarismo e Crise Fiscal no Brasil (1964-1984), São Paulo, Hucitec, 1995, pp. 15-30.

35Sobre o contexto de aumento do controle sobre o orçamento público no Brasil, processo que se encerraria com a Lei de Responsabilidade Fiscal, em 2000, vide Gilberto BERCOVICI & Luís Fernando MASSONETTO, "A Constituição Dirigente Invertida: A Blindagem da Constituição Financeira e a Agonia da Constituição Econômica", Boletim de Ciências Económicas, vol. XLIX, Coimbra, Universidade de Coimbra, 2006, pp. 60-64.

36Antônio Márcio BUAINAIN, "Reforma Agrária por Conflitos: A Gestão dos Conflitos de Terras no Brasil" cit., pp. 41-61. Para uma análise sobre a conflitualidade e a questão agrária, vide Bernardo Mançano FERNANDES, "Conflitualidade e Desenvolvimento Territorial" cit., pp. 175-182.

37Cf. José de Souza MARTINS, Reforma Agrária: O Impossível Diálogo, reimpr., São Paulo, EDUSP, 2004, pp. 127-131.

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disposições que regulam as relações de trabalho e IV) exploração que favoreça o bem-estar dos proprietário e

dos trabalhadores. Estes requisitos devem ser atendidos simultaneamente. O cumprimento de um ou de alguns

dos requisitos não basta para considerar atendida a exigência constitucional da função social da propriedade

rural. O artigo 186 da Constituição de 1988 especificou, assim, o sentido constitucionalmente conferido ao

princípio da função social da propriedade, já previsto nos artigos 5º, XXIII e 170, III, dotando-o de conteúdo

positivo mais preciso38.

A observância dos requisitos do artigo 186 da Constituição, portanto, é essencial para que a

propriedade rural cumpra sua função social e que tenha direito à proteção constitucional. Estes requisitos, como

prescreve o próprio texto constitucional, devem ser observados simultaneamente, não parcialmente, para

configurar a realização do preceito constitucional da função social da propriedade rural. Deste modo, o imóvel

rural que desrespeita a legislação ambiental e trabalhista, de acordo com o disposto no artigo 186, II, III e IV da

Constituição de 1988, não cumpre sua função social, sendo passível de desapropriação para fins de reforma

agrária, nos termos do artigo 184.

Em relação à proteção da propriedade produtiva, prevista no artigo 185, II39 da Constituição, a

discussão é mais complexa. José Afonso da Silva, por exemplo, entende que a Constituição garante um

tratamento especial para a propriedade produtiva, estabelecendo uma proibição absoluta de desapropriação

para fins de reforma agrária40. Discordo deste posicionamento, afinal o próprio conceito de “propriedade

produtiva” da Constituição de 1988 não é puramente econômico. A produtividade protegida pelo texto

constitucional é a produtividade no que significa de socialmente útil, no que contribui para a coletividade, em

suma, no que efetivamente cumpre de sua função social.

A função social da propriedade, cujo conteúdo essencial está determinado pelo artigo 186, deve ser

observada por todos os tipos de propriedade de bens de produção41 garantidos pela Constituição de 1988. Não

há propriedade, enquanto bem de produção, que escape ao pressuposto da função social42, nem mesmo a

propriedade produtiva do artigo 185, II. Afinal, a própria Constituição de 1988 determina que a propriedade

produtiva deve cumprir sua função social, ao determinar a função social da propriedade como um dos princípios

da ordem econômica (artigo 170, III) e, ao prever, no parágrafo único do mesmo artigo 185, que a lei deverá

fixar normas para o cumprimento dos requisitos relativos à função social da propriedade produtiva. E estas

38Gustavo TEPEDINO, “Contornos Constitucionais da Propriedade Privada” in Carlos Alberto Menezes DIREITO (org.),

Estudos em Homenagem ao Professor Caio Tácito, Rio de Janeiro, Renovar, 1997, p. 314; Luiz Edson FACHIN, “A Justiça dos Conflitos no Brasil” in Juvelino José STROZAKE (org.), A Questão Agrária e a Justiça, São Paulo, RT, 2000, p. 284 e Gustavo TEPEDINO & Anderson SCHREIBER, “Função Social da Propriedade e Legalidade Constitucional: Anotações à Decisão Proferida pelo Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul (A.I. 598.360.402 – São Luiz Gonzaga)”, Direito, Estado e Sociedade nº 17, Rio de Janeiro, Departamento de Direito da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro, agosto/dezembro de 2000, pp. 50-51.

39Artigo 185 da Constituição de 1988: “São insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária: I – a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietário não possua outra; II – a propriedade produtiva. Parágrafo único – A lei garantirá tratamento especial à propriedade produtiva e fixará normas para o cumprimento dos requisitos relativos a sua função social”.

40José Afonso da SILVA, Curso de Direito Constitucional Positivo, 34ª ed, São Paulo, Malheiros, 2011, p. 822. Esta argumentação é reproduzida literalmente no comentário à Constituição publicado por este autor. Vide José Afonso da SILVA, Comentário Contextual à Constituição, São Paulo, Malheiros, 2005, p. 747.

41Para a distinção entre bens de consumo e bens de produção, vide Fábio Konder COMPARATO, “Função Social da Propriedade dos Bens de Produção”, Revista de Direito Mercantil, Industrial, Econômico e Financeiro nº 63, São Paulo, RT, julho/setembro de 1986, pp. 72-73 e 75-76.

42Gustavo TEPEDINO, “A Nova Propriedade (O Seu Conteúdo Mínimo, Entre o Código Civil, a Legislação Ordinária e a Constituição)”, Revista Forense nº 306, Rio de Janeiro, Forense, abril/junho de 1989, p. 76 e Luiz Edson FACHIN, “A Justiça dos Conflitos no Brasil” cit., pp. 284-287.

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normas não podem, de forma alguma, contrariar o disposto no artigo 186 da mesma Constituição.

Não basta, portanto, que a terra seja produtiva para ser garantida constitucionalmente. A propriedade,

mesmo produtiva, tem que cumprir sua função social. A produtividade é apenas um dos requisitos da garantia

constitucional da propriedade43. A propriedade produtiva é insuscetível de desapropriação por cumprir as

exigências constitucionais, ou seja, desde que cumpra sua função social44.

No Brasil, a reforma agrária é impossível de ser realizada sem o pagamento de indenização aos

proprietários. A preocupação principal do Estado, então, é a necessidade de adquirir a maior quantidade de

terras possível pelo menor preço e em condições as menos desvantajosas possíveis, buscando a formação de

um estoque de terras. Além disto, o Estado deve buscar meios alternativos, previstos constitucionalmente, para

a obtenção de terras para a reforma agrária45, como a aquisição por meio da utilização do Imposto Territorial

Rural (artigos 153, VI e 153, §4º, agora tributo de competência federal) ou a expropriação de terras em virtude

do combate à produção e tráfico de entorpecentes (artigo 243), além da, ainda bloqueada no Congresso

Nacional, proposta de emenda constitucional que permitiria a expropriação das terras em que houvesse

exploração do trabalho escravo.

É muito comum o questionamento sobre a viabilidade econômica da reforma agrária. A este respeito,

José Eli da Veiga destaca dois efeitos gerados pela reforma agrária: o efeito produtivo e o efeito distributivo. Por

mais economicamente inviável que possa se tornar uma política de reforma agrária, é impossível refutar o efeito

redistributivo da transferência de propriedade46, o que torna a reforma agrária uma das principais políticas de

distribuição de renda de que dispõe o Estado brasileiro sob a Constituição de 1988. Além disto, a reforma

agrária significa também a expansão da cidadania para o campo47.

Não bastassem os efeitos de ampliação da cidadania e de redistribuição de renda, a reforma agrária

significa, ainda, segundo José de Souza Martins, a recuperação do controle sobre o território por parte do

Estado, com a restrição ao direito de domínio da propriedade. Este processo, lento, de recuperação do poder

estatal sobre o território se iniciou com a Revolução de 1930 (Código de Águas e Código de Minas,

nacionalização do subsolo, primeira previsão constitucional da função social da propriedade48). Com a

Constituição de 1988, o âmbito de controle territorial da União se ampliou também para as terras indígenas

43Gustavo TEPEDINO & Anderson SCHREIBER, “Função Social da Propriedade e Legalidade Constitucional: Anotações à

Decisão Proferida pelo Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul (A.I. 598.360.402 – São Luiz Gonzaga)” cit., pp. 51-53. 44Cf. Gustavo TEPEDINO, “Contornos Constitucionais da Propriedade Privada” cit., p. 316. Vide também Gustavo

TEPEDINO, “A Nova Propriedade (O Seu Conteúdo Mínimo, Entre o Código Civil, a Legislação Ordinária e a Constituição)” cit., p. 76 e Gustavo TEPEDINO & Anderson SCHREIBER, “Função Social da Propriedade e Legalidade Constitucional: Anotações à Decisão Proferida pelo Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul (A.I. 598.360.402 – São Luiz Gonzaga)” cit., pp. 52-53. Vide também Gilberto BERCOVICI, "Função Social da Propriedade Agrária - Possibilidade de Desapropriação para Fins de Reforma Agrária de Propriedade Rural que Não Cumpre Todos os Requisitos do Art. 186 da Constituição de 1988", Revista Trimestral de Direito Civil nº 31, Rio de Janeiro, julho/setembro de 2007, pp. 259-266.

45José de Souza MARTINS, Reforma Agrária cit., pp. 125-126. 46José Eli da VEIGA, O Desenvolvimento Agrícola: Uma Visão Histórica, São Paulo, 2ª ed, EDUSP, 2007, pp. 214-217. 47Leonardo AVRITZER, "Terra e Cidadania no Brasil" in Heloísa Maria Murgel STARLING; Henrique Estrada RODRIGUES

& Marcela TELLES (orgs.), Utopias Agrárias cit., pp. 150-163. Sobre a necessidade da reforma agrária para o fortalecimento da democracia na América Latina, vide Alain de JANVRY, The Agrarian Question and Reformism in Latin America, 4ª ed, Baltimore/London, John Hopkins University Press, 1990, pp. 255-268.

48Vide Gilberto BERCOVICI, "Tentativa de Instituição da Democracia de Massas no Brasil: Instabilidade Constitucional e Direitos Sociais na Era Vargas (1930-1964)" in Ricardo Marcelo FONSECA & Airton Cerqueira Leite SEELAENDER (orgs.), História do Direito em Perspectiva: Do Antigo Regime à Modernidade, Curitiba, Juruá, 2008, pp. 380-384 e Gilberto BERCOVICI, "Estado Intervencionista e Constituição Social no Brasil: O Silêncio Ensurdecedor de um Diálogo entre Ausentes" in Cláudio Pereira de SOUZA Neto; Daniel SARMENTO & Gustavo BINENBOJM (coords.), Vinte Anos da Constituição Federal de 1988, Rio de Janeiro, Lumen Juris, 2009, pp. 725-728.

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(artigo 231), terras tradicionalmente ocupadas por descendentes de quilombolas (artigo 68 do Ato das

Disposições Constitucionais Transitórias) e terras utilizadas pela produção e tráfico de drogas (artigo 243). A

reforma agrária está situada neste processo de retomada do domínio territorial por parte do Estado nacional, um

componente da consolidação da soberania nacional, além de estar inserida na questão social. A reforma agrária

demonstra a precedência do Estado sobre a propriedade, retirando os direitos territoriais do particular e os

entregando à coletividade. A função social da propriedade, assim, também significa uma função política da

propriedade49.

As Reformas de Base consistem no verdadeiro limite do nosso constitucionalismo democrático. Sua

implementação ameaça solapar as bases do nosso regime político. Isto ocorreu sob a Constituição de 1946,

quando, nas poucas ocasiões em que o debate sobre a ampliação ou a concretização de direitos chegou ao

nível da discussão constitucional, a Constituição serviu como bloqueio das políticas de inclusão. O caso mais

notório, como vimos, é o da reforma agrária, impedida pelo artigo 141, §16 da Constituição de 1946, que exigia

indenização prévia e em dinheiro para a desapropriação dos latifúndios improdutivos. A Constituição, assim,

funcionou como um bloqueio à atuação do Estado, não como estipuladora ou incentivadora desta atuação. Ela

não foi um projeto de organização política e social, pelo contrário.

O que se pode perceber, então, é que durante o período em que houve uma maior atuação

deliberada do Estado no sentido de transformar as estruturas econômicas, políticas e sociais, com efetiva

ampliação de direitos fundamentais e de políticas públicas implementadoras, parcial ou totalmente, destes

direitos, a Constituição ficou à margem deste processo. Esta atuação estatal não se justificou pela estrutura ou

pelo programa constitucional. Pelo contrário, conforme se radicaliza a direção inclusiva das políticas do Poder

Executivo, como no período das "Reformas de Base", mais o texto constitucional foi levantado pela doutrina

constitucionalista e pelos setores políticos conservadores como obstáculo à ampliação da cidadania. Isto

ocorreu até o momento em que não era mais suficiente, ou eficaz, o argumento jurídico-constitucional de

bloqueio, e, em 1964, se apelou, então, para o golpe militar.

A não concretização dos dispositivos sociais da Constituição de 1988, como suas disposições e

políticas de distribuição de terras, reforma urbana e reforma agrária demonstra a permanência fática desta

barreira político-ideológica. A prática política e o contexto social favorecem uma concretização restrita e

excludente dos dispositivos constitucionais. O problema é que, não havendo concretização da Constituição

enquanto mecanismo de orientação da sociedade, ela deixa de funcionar como documento legitimador do

Estado. Na medida em que se amplia a falta de concretização constitucional, com as responsabilidades e

respostas sempre transferidas para o futuro, intensifica-se o grau de desconfiança e descrédito no Estado, seja

como poder político, ou como implementador de políticas públicas. O resultado da não realização das Reformas

de Base e do descumprimento sistemático da Constituição de 1988 pode ser sintetizado na frase de Celso

Furtado, pronunciada no final dos anos 1990: “Em nenhum momento de nossa história foi tão grande a distância

entre o que somos e o que esperávamos ser”50.

As Reformas de Base continuam a ser o limite fático do nosso constitucionalismo democrático.

Aparentemente, o preço a se pagar pela manutenção de nossa democracia formal é o constante adiamento da

49José de Souza MARTINS, Reforma Agrária cit., pp. 122-124. Sobre a necessidade de um discurso agrário alternativo,

desenvolvimentista, que busque a democratização da propriedade, conforme previsto no texto constitucional de 1988, vide Juarez Rocha GUIMARÃES, "Do Sentimento à Imaginação Republicana: Em Busca de uma Narrativa para a Reforma Agrária do Século XXI" cit., pp. 280-285.

50Celso FURTADO, O Longo Amanhecer: Reflexões sobre a Formação do Brasil, Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1999, p. 26.

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implementação das Reformas de Base. Parece haver a crença no meio político de que o governante que ousar

tentar realizá-las talvez padeça do mesmo destino de João Goulart. Este receio não pode servir de justificativa

para o adiamento perpétuo das Reformas de Base. Se elas são o limite de nosso constitucionalismo

democrático, está mais do que na hora de ousarmos ir além destes limites.

Há 50 anos sabemos quais são as reformas necessárias para a transformação das estruturas

econômicas e sociais do Brasil. Sabemos quais são as reformas necessárias para a superação do

subdesenvolvimento, para, nas palavras de Celso Furtado, o término da construção da Nação. Não por acaso

são as reformas que nunca foram realizadas. Incorporadas em boa parte ao texto constitucional de 1988, são

bloqueadas de todas as maneiras, com ativa participação do Poder Judiciário neste bloqueio.

Sem mobilização social, é impossível resgatar o projeto nacional de desenvolvimento, interrompido

em 1964 e nunca mais retomado. A previsão sombria de Francisco de Oliveira, em seu clássico Crítica à Razão

Dualista, de 1972, parece ter se cumprido. Escreveu Chico de Oliveira à guisa de conclusão: “Nenhum

determinismo ideológico pode aventurar-se a prever o futuro, mas parece muito evidente que este está marcado

pelos signos opostos do apartheid ou da revolução social”51. A revolução não ocorreu, em compensação o

apartheid social está cada vez mais forte.

Precisamos restituir a força constituinte ao texto da Constituição de 1988. Conseguir a concretização

das políticas emancipatórias presentes na Constituição democrática de 1988 no Brasil não é uma reforma, mas

uma verdadeira revolução.

Talvez, a melhor resposta às promessas constitucionais não realizadas seja a dada por Francisco de

Oliveira, em seminário sobre os 40 anos da SUDENE, em que tratou de outra promessa não cumprida pela

Constituição de 1988, a da superação das desigualdades regionais: "Mas é da nostalgia benjaminiana que se

trata: o das oportunidades perdidas, do que poderia ter sido e que não foi, o da chance da história que passou e

que não volta mais. (...) E lhe dizem que nunca houve a batalha fatal, que foi apenas um pesadelo, que a

história é feita de derrotas e que a derrota das derrotas é essa celebração. Porque a celebração dos derrotados

é a derrota dos vencedores. Porque a celebração dos derrotados vergasta a vitória dos vencedores com o

amargor da incompletude, da falsificação, da desolação"52.

Celebrar a derrota das Reformas de Base, cinquenta anos depois, assim como celebrar a derrota do

projeto emancipatório de 1988, vinte e cinco anos depois, talvez seja a forma mais sensata e realista de lidar

com estas efemérides. A democracia formal, aparentemente, está garantida, mas o potencial transformador e

igualitário da Constituição de 1988 foi, por enquanto, derrotado. A história da ampliação da democracia formal para a

democracia econômica e social no Brasil, assim como a história da superação do subdesenvolvimento brasileiro,

como pretendiam as Reformas de Base, é, ainda, predominantemente, uma história de derrotas. Mas, de que vale

lembrar e celebrar essas derrotas? A celebração da derrota nos mostra que, apesar de tudo, ainda é possível ir além.

Até quando devemos celebrar esta derrota, só a História poderá dizer. E a História ainda não acabou.

Há 50 anos, nos privaram da democracia. Há 50 anos, roubaram o nosso país. Já está mais do que

na hora de exigirmos que ele nos seja devolvido.

51Francisco de OLIVEIRA, “Crítica à Razão Dualista” in Crítica à Razão Dualista/O Ornitorrinco, São Paulo, Boitempo

Editorial, 2003, p. 119 e Leda PAULANI, “O Projeto Neoliberal para a Sociedade Brasileira: Sua Dinâmica e seus Impasses” in Brasil Delivery cit., pp. 138-139.

52Francisco de OLIVEIRA, "Celebração da Derrota e Saudade do Futuro" in Marcos FORMIGA & Ignacy SACHS (coords.), Celso Furtado, a SUDENE e o Futuro do Nordeste, Recife, SUDENE, 2000, pp. 110-111.

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CADERNOS DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DIREITO

ESTUDOS E DOCUMENTOS DE TRABALHO

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acadêmica, Instituição a que pertence deverá ser colocado no rodapé.

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não de uma simples enumeração de tópicos, não ultrapassando 250 palavras. Deve ser apresentado em

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NBR 6028/maio 1990.

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do artigo apresentado e em inglês. As palavras-chave devem ser constituídas de palavras representativas

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2002.

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Nº 27 2014

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