NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃOPÚBLICA

A P O S T I L A

TEXTO

DISCIPLINA:

NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

INSTRUTORA:Walkiria Lúcia Simões Ramos

CARGA HORÁRIA:75 h/a

PERÍODO:06.03 a 20.06.2013

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Ciclo das Políticas Públicas

A cidadania se efetiva e se consolida em nossa sociedade por meio da intervenção estatal sobre a qual se apresenta a discussão das políticas públicas, e, em especial, as políticas sociais. A consolidação dos direitos do cidadão à educação, saúde, segurança, lazer, moradia, trabalho e renda, requer a reflexão sobre o conceito de políticas públicas e sobre o processo de sua construção.

Política consiste no conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relações de poder e que se destinam à resolução pacífica dos conflitos quanto a bens públicos.

Política Pública, resultante da atividade política: é a decisão de governo que influencia a vida de um conjunto de cidadãos. É a forma de efetivar direitos, intervindo na realidade social. Ela é o principal instrumento utilizado para coordenar programas e ações públicas.

As sociedades modernas têm, como principal característica, a diferenciação social. Isto significa que seus membros não apenas possuem atributos diferenciados (idade, sexo, religião, estado civil, escolaridade, renda, setor de atuação profissional etc.), como também possuem ideias, valores, interesses e aspirações diferentes e desempenham papéis diferentes no decorrer da sua existência. Tudo isso faz com que a vida em sociedade seja complexa e frequentemente envolva conflito: de opinião, de interesses, de valores etc.

Entretanto, para que a sociedade possa sobreviver e progredir, o conflito deve ser mantido dentro de limites administráveis. Para isto, existem apenas dois meios: a coerção pura e simples e a política. O problema com o uso da coerção é que, quanto mais é utilizada, mais reduzido se torna o seu impacto e mais elevado se torna o seu custo.

O ciclo de políticas públicas é um esquema de visualização e interpretação que organiza a vida de uma política pública em fases seqüenciais e interdependentes:

• Identificação do Problema

• Formação da Agenda

• Formulação de Alternativas

• Tomada de Decisão

• Implementação

• Avaliação

Identificação do Problema e Formação da Agenda

De forma bastante esquemática, pode-se dizer que o processo de formação de uma política pública começa a partir da identificação de um problema ou de um estado de coisas que demande uma intervenção governamental. Nem todos osproblemas reais são tematizados desta forma de tal modo que para que uma questão entre na agenda governamental não basta ser considerada problemática. É preciso também que se torne um problema político a partir de mobilização política por meio da qual atores articulados consigam fazer com que a situação seja reconhecida como problema e entre na agenda governamental.

Formulação de Alternativas

Estágio do ciclo político que envolve o processo de definição, consideração, rejeição ou aceitação das opções de políticas a serem adotadas. A formulação inclui a seleção e especificação da alternativa considerada mais conveniente.Explicita a decisão adotada, definindo seus objetivos e seu marco jurídico, administrativo e financeiro.

Tomada de Decisão

Embora as decisões sejam tomadas ao longo de todo o ciclo de formulação de Políticas Públicas (na entrada de questões na agenda governamental e na especificação de alternativas), a fase de Tomada de Decisões dentro das Políticas Públicas se caracteriza pela seleção de uma ou mais Decisões entre as várias possibilidades existentes.

Implementação

Esta é a fase em que uma decisão é efetivamente posta em prática. Uma política pública não se restringe a intenções ou a um conjunto de decisões. Ela é, sobretudo uma série de ações com vistas à sua efetiva execução. As decisões devem ser traduzidas em atos, de modo que se tornem operacionais e se integrem na rotina administrativa. Regulamentos, instituições competentes e todo um sistema de medidas jurídicas e políticas devem ser estabelecidos, e os implementadores (agentes da execução) devem ser capazes de aplicá-las.

Avaliação

O acompanhamento é o processo sistemático de supervisão da execução de uma atividade (e de seus diversos componentes), que tem como objetivo fornecer a informação necessária para introduzir eventuais correções a fim de assegurar a consecução dos objetivos estabelecidos. A avaliação, que consiste na mensuração e análise, a posteriori, dos efeitos produzidos na sociedade pelas políticas públicas, especialmente no que diz respeito às realizações obtidas e às consequências previstas e não previstas. A avaliação é a área de política pública que mais tem-se desenvolvido nos últimos tempos.

Gestão Pública

A reforma do Estado tornou-se o tema central da agenda política mundial. A origem deste processo ocorreu quando o modelo de Estado montado pelos países desenvolvidos no pósguerra, responsável por uma era de prosperidade sem igual no capitalismo, entrou em crise no final da década de 70. No primeiro momento, a resposta foi a neoliberal conservadora. Dada a imperiosa necessidade de reformar o Estado, restabelecer seu equilíbrio fiscal e equilibrar o balanço de pagamento dos países em crise, aproveitou-se a oportunidade para se propor, simplesmente, a redução do tamanho do Estado e o predomínio total do mercado.

A proposta, entretanto, fazia pouco sentido econômico ou político. Depois de algum tempo, constatou-se que a solução não estaria no desmantelamento do aparelho estatal, mas em sua reconstrução. Trata-se de construir um Estado para enfrentar os novos desafios da sociedade pós-industrial, um Estado para o século XXI que, além de garantir o cumprimento dos contratos econômicos, deve ser forte o

suficiente para assegurar os direitos sociais e a competitividade de cada país no cenário internacional. Busca-se, desse modo, uma terceira via entre o laissez faire neoliberal e o antigo modelo social-burocrático de intervenção estatal.

Experiência Internacional

As experiências internacionais têm todas um denominador comum de fato: a crise do Estado. As várias doutrinas explicativas chegaram depois, analisando todas as suas expressões - política, econômica e social - que, fatalmente, terminam por

desembocar numa crise administrativa, falência do modelo keynesiano, que se confiava ao Estado a responsabilidade pela felicidade das pessoas.

A administração pública, nessa crise, não teria como deixar de refletir esses câmbios e a busca de novos rumos. E foi isso que efetiva e sucessivamente veio a ocorrer nos países que se dispuseram a enfrentar os desafios de pensar e de executar as necessárias mudanças em seus respectivos contextos nacionais e num novo modelo comunitário.

Mas, se todas as nações, em maior ou menor grau, com distintas ênfases, oportunidade e ritmo, vêm promovendo suas reformas de Estado foi, possivelmente, na Inglaterra, com pioneirismo, que as experiências sobre o tipo de administração mais adequado às novas demandas de uma sociedade cada vez mais consciente e exigente ganharam o seu mais importante laboratório de técnicas gerenciais aplicáveis às atividades estatais.

Nos Estados Unidos da América, não obstante os esforços envidados pelas administrações Reagan e Bush, os resultados foram mais modestos, embora se houvesse dado destaque a um conceito até então estranho à gestão pública, a produtividade. O destaque é o caso da Nova Zelândia, promovida entre 1984 e 1994, como uma das mais bem conduzidas reformas.

Principais Movimentos da Reforma no Setor Público

Periodização:

1930 – Era Getúlio Vargas. Criação DASP. Centralização. Profissionalização da burocracia. Modelo de Estado Corporativo.

1951 – Nacional – Desenvolvimentismo: descentralização.

1964 – Regime Militar. Edição da Lei 4320/64 do decreto nº200/7. Centralização no Executivo Federal

1988 – Assembleia Nacional Constituinte. Novo pacto social e federativo. Fortalecimento do controle e engessamento da administração pública.

1995 – Reforma do Aparelho do Estado. Novos Paradigmas: gestão por resultados e enxugamento da máquina pública.

2003 – Gestão Pública Democrática – em curso

Formas Históricas de Relacionamento Estado e Sociedade no Brasil (da República a Democracia)

1821-1930 1930-1980 1980...Sociedade Mercantil –

senhorialCapitalista industrial

Pós-industrial

Estado (política) Oligárquico Autoritário – capitalista

Democrático (1988)

Administração Pública

Patrimonial Burocrático Gerencial (1995...)

Administração Pública no Brasil

A administração pública no Brasil vivenciou três importantes modelos, a saber:

1. Administração Pública Patrimonialista

2. Administração Pública Burocrática

3. Administração Pública Gerencial

Cabe salientar que, embora tais modelos tenham se sucedido ao longo do tempo, nenhuma dessas tipologias foi concluída ou encerrada. São modelos adaptáveis ao contexto social e político que trazem a ideia de construção, não de ruptura.

Patrimonialista Burocrática GerencialAparelho do Estado como extensão do poder soberano.

Forma de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista.

Surge como resposta a expansão das funções econômicas e sociais do Estado.

A corrupção e o nepotismo Poder racional- legal; Necessidade de reduzir

são inerentes a esse tipode administração.

profissionalização; carreira hierárquica funcional, impessoalidade e formalismo.

custos e aumentar a qualidade dos serviços públicos.

Patrimonialista Burocrática Gerencial

Desgaste proveniente do desenvolvimento do capitalismo e da democracia.

Desconfiança prévia nos administradores públicos.

Surge como resposta a expansão das funções econômicas e sociais do Estado.

Controle rígido na admissão de pessoal, compras e no atendimento a demandas.

Controle sobre os resultados e não baseado nos processos.

Controle a priori. Controle a posteriori dos resultados.

Administração Pública Gerencial

Surgiu na segunda metade do século XX, motivada pela busca de meios capazes de enfrentar a crise fiscal do Estado; como estratégia para reduzir custos e tornar mais eficiente a administração dos serviços que cabiam ao Estado; instrumento de proteção ao patrimônio público; e insatisfação contra aadministração pública burocrática.

Orientada para o cidadão.

Orientada para obtenção de resultados.

Pressupõe que políticos e funcionários públicos sejam merecedores de grau limitado de confiança.

Como estratégia, serve-se da descentralização e do incentivo à criatividade e à inovação.

Utiliza o contrato de gestão como instrumento de controle dos gestores públicos.

Diferenças entre a Administração Pública Burocrática e a Gerencial

Administração Pública Burocrática Administração Pública GerencialConcentra-se no processo. Orienta-se para resultados.

É autorreferente. Orientada para o cidadão.Definição de procedimentos para contratação de pessoal, compra de bens e serviços.

Combate o nepotismo e a corrupção.

Controle de procedimentos. Definição de indicadores de desempenho.

O modelo gerencial puro, na implementação da estratégia da eficiência, preocupou-se em valorizar, na atuação dos gerentes, a flexibilidade para decidir e inovar. No intuito de promover a avaliação do desempenho das organizações, houve preocupação em diferenciar eficiência operacional e adaptativa.

O primeiro tipo de eficiência é vinculado ao incremento da consciência dos custos, devendo ser atrelado a uma rígida especificação de objetivos e controles. A eficiência adaptativa, por sua vez, responde ao critério da flexibilidade, sendo útil a instituições que sofrem processos de mudança.

A reforma gerencial da administração pública, ao introduzir modificações substanciais nas formas de controle dos serviços públicos, propiciou maior transparência às decisões administrativas (controle da sociedade) e contribuiu para o aumento da responsabilização dos administradores públicos.

Comparação entre as Formas de Gerenciamento

ATUAL EMERGENTE1. A organização é uma máquina e as pessoas. As engrenagens

1. A organização é um sistema dinâmico e orgânico

2. Só a alta administração deve conhecer as estratégias e as metas. Segredo

2. Todos os níveis participam e conhecem as estratégias e as metas. Transparência

3. A chefia planeja e os demais executam. 3. Emprego integrado do potencial humano.4. Delegar é perder poder. 4. Delegar é ganhar poder.5. Chefias Técnicas 5. Chefias Técnicas e Humanas6. Competição 6. Cooperação7. Centralização e conflitos 7. Trabalho em Equipes8. Comunicação de baixo para cima 8. Comunicação em todas as direções9. Motivação extrínseca 9. Motivação intrínseca10. O passado protegido 10. Busca do futuro11. Foco na organização 11. Foco no UsuárioFONTE: BOOG, 1994.

Conceito

Segundo Meirelles, Administração Pública, em sentido formal, “é o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do Governo”. Em sentido material, “é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral”. Em acepção

operacional, “é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços do próprio Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade.” Numa visão global, “é, pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas".

A Administração pode assumir duas vertentes: a primeira repousa na idéia de servir e executar; a segunda envolve a idéia de direção ou gestão. Nas duas visões há a presença da relação de subordinação e hierarquia.

Administrar para muitos significa não só prestar serviços, executá-los, como também governar e exercer a vontade com o objetivo de obter um resultado útil a coletividade. Figura na Administração Pública assim como na Administração Privada as atividades que dependem de vontade externa, individual ou coletiva, sempre vinculada ao princípio da finalidade.

Para organizar o estado são necessários a divisão do território, a forma de governo e tantos outros fatores que contribuem na organização da Administração Pública. A organização do Estado é matéria competente ao Direito Constitucional, enquanto a criação, estruturação, atribuição dos órgãos que integram a Administração Pública é matéria orientada pelo Direito Administrativo, previsto também na Constituição Federal.

Princípios da Administração Pública

Básicos

Segundo o artigo 37 da Constituição Federal: "A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:...". Estes são os 5 princípios básicos explícitos na constituição:

Princípio da Legalidade - Atuar em conformidade com os princípios constitucionais e de acordo com a lei e o direito. Definido no inciso II do art. 5 da CF: "ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei".

Princípio da Impessoalidade - A finalidade é o interesse público (define também o Princípio da Finalidade) e o agente público deve tratar a todos de forma igual (também define o Princípio da Isonomia ou Igualdade).

Princípio da Moralidade - Atuar com ética, com honestidade, com integridade de caráter.

Princípio da Publicidade - É a divulgação dos atos administrativos que só pode ser restringida em alguns casos extremos (segurança nacional, investigações sigilosas).

Princípio da Eficiência - Atuar com presteza, racionalidade e com perfeição.

Fundamentais

Segundo o Decreto-Lei 200/1967: “As atividades da Administração Federal obedecerão aos seguintes princípios fundamentais: Planejamento, Coordenação, Descentralização, Delegação de Competência e Controle.”

Planejamento: o governo só agirá de acordo com um planejamento pré-estabelecido com a finalidade de promover o desenvolvimento econômico e social e visando também a segurança nacional. O planejamento se faz por meio de: um plano geral de governo; de programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual; do orçamento-programa anual; e da programação financeira de desembolso.

Coordenação: procura-se uma ação integrada para evitar duplicidade de atuação e conseqüente desperdício de recursos. A coordenação é feita em todos os níveis da administração pública: chefias, reuniões de ministros, presidente da república.

Descentralização: O Estado passa a terceiros atividades públicas ou de utilidade pública, mas sem deixar de fiscalizá-las com isso o Estado passa a atuar indiretamente. A descentralização pode ser feita: dentro dos quadros da Administração Federal, distinguindo-se claramente o nível de direção do de execução (chamada de desconcentração); da Administração Federal para a das unidades federadas, quando estejam devidamente aparelhadas e mediante convênio; da Administração Federal para a órbita privada, mediante contratos ou concessões.

Delegação de Competência: transferência de competência a subordinados indicando a autoridade delegante, a autoridade delegada e as atribuições objeto de delegação. É uma maneira de descentralização. É facultativo e transitório e obedece a oportunidade e conveniência.

Controle: Feito pela chefia (entre os subordinados), feita por auditorias (dentro do próprio órgão) e pelo Sistema de Controle Interno (para controlar dinheiro e bens públicos).

Organização Administrativa Brasileira

A organização da administração pública do Brasil divide-se em direta e indireta. A direta é composta por serviços integrados a presidência da república e ministérios, no âmbito federal e ao Governo Estadual e Secretarias, no âmbito estadual. A indireta é composta por entidades de personalidade jurídica própria criadas por lei: autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista.

a) ADMINISTRAÇÃO DIRETA

Constitui-se dos órgãos integrantes da estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios, no âmbito federal e a Governo Estadual e Secretarias, no âmbito estadual.

São centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, não possui patrimônio; estão inseridos na estrutura de uma pessoa jurídica; na esfera federal estão submetidos à supervisão ministerial (ao Ministro de Estado); e, alguns têm capacidade jurídica, processual, para defesa de suas prerrogativas funcionais.

Características:

É composta pela UNIÃO, ESTADOS, DISTRITO FEDERAL e MUNICÍPIOS + seus ÓRGÃOS.

- Sendo os órgãos sem personalidade jurídica, e quem responde por eles, independente de qual seja a ação, é a unidade federativa que os criou (U, E,DF ou M).

b) ADMINISTRAÇÃO INDIRETA

Constituída de entidades com personalidade jurídica e compreende as empresas públicas e as sociedades de economia mista, que integram a Administração por relação de vinculação e cooperação, como: as Autarquias, Fundações Públicas, Empresas Públicas e Sociedade de Economia Mista.

Suas características: personalidade jurídica; criação autorizada por Lei; patrimônio próprio; capacidade de auto-administração ou autonomia própria; sujeitos ao controle pelo Estado; não tem liberdade para modificação ou fixação de seus próprios fins; e, tem autogestão financeira etc.

Características:

- É composta por: AUTARQUIAS, FUNDAÇÕES PÚBLICAS, SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA E EMPRESAS PÚBLICAS (são denominadas como entidades).

- Todas obtêm personalidade jurídica.

- São de direito público as: Autarquias.

- São de direito privado as: Sociedades de Economia Mista e Empresas Públicas.

- Podem ser tanto de direto público quanto de privado as: Fundações Públicas.

O Governo do Estado de Pernambuco, por meio da Lei Estadual nº 14.264, de 06 de janeiro de 2011, que dispõe sobre a estrutura e funcionamento do Poder Executivo traz no art. 2º da citada norma a estrutura descentralizada que irá executar diretamente as atividades públicas de sua competência, a seguir transcrito:

“Art. 2º Para executar diretamente as atividades públicas de sua competência, o Poder Executivo tem a seguinte estrutura descentralizada:(...)

Exemplo:

IX - Secretaria de Desenvolvimento Econômico:

a) Autarquias:

1. Junta Comercial do Estado de Pernambuco - JUCEPE;

2. Instituto de Pesos e Medidas do Estado de Pernambuco - IPEM;

b) Empresa Pública:

1. SUAPE - Complexo Industrial Portuário Governador Eraldo Gueiros;(...)”

Observa-se que SUAPE - Complexo Industrial Portuário Governador Eraldo Gueiros faz parte da estrutura descentralizada do Poder Executivo Estadual como Empresa Pública.

EMPRESA PÚBLICA

Empresa pública é a pessoa jurídica de direito privado, administrada exclusivamente pelo Poder Público, instituído por um Ente estatal, com a finalidade prevista em Lei e sendo de propriedade única do Estado. A finalidade pode ser de atividade econômica ou de prestação de serviços públicos. É a pessoa jurídica que tem sua criação autorizada por lei, como instrumento de ação do estado, dotada de personalidade de direito privado mas submetida a certas regras decorrente da finalidade pública, constituídas sob qualquer das formas admitidas em direito, cujo

capital seja formado unicamente por recursos públicos de pessoa de administração direta ou indireta. Pode ser Federal, municipal ou estadual.

No Brasil as empresas públicas, que se subdividem em duas categorias: empresa pública unipessoal, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União e empresa pública de vários sócios governamentais minoritários, que unem seus capitais à União, tendo, esta, a maioria do capital votante. A empresa pública tanto pode ser criada, originariamente, pelo Estado, como ser objeto de transformação de autarquia ou de empresa privada, mas a criação e extinção dependem de autorização específica, bem como a organização pode ser uma sociedade Comercial ou Civil, sendo organizada e controlada pelo poder público.

Quanto ao capital, difere-se das sociedades de economia mista, porquanto nestas, ainda que a titularidade também seja do Poder Público, o capital social é dividido também entre particulares, que adquire suas quotas por meios da compra de ações.

Características:

Autorização da criação por Lei;

Personalidade Jurídica de Direito Privado;

Participação no Capital e Direção exclusiva do Estado;

Realização de Atividades Econômicas;

Não possuem imunidade de impostos não extensivas às demais empresas;

Podem ser criadas sob qualquer forma societária.

A Empresa Pública pode ser dependente e independente do Tesouro Federal/Estadual ou Municipal. A Empresa estatal dependente está definida na Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2000) como sendo “empresa controlada que receba do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aquelas provenientes de aumento de participação acionária”

Administração PúblicaEmpresa estatal dependente – consolidação dos conceitos

ORÇAMENTO PÚBLICO

O conceito de orçamento público não é diverso da que se tem de qualquer outro orçamento: previsão de receitas e fixação de despesas para determinado período. Além disso, na esfera pública, o orçamento é dispositivo essencial no cotidiano da Administração Pública, uma vez que instrumentaliza a máquina administrativa do Estado.

Segundo Aliomar Baleeiro, o orçamento é “ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza o Poder Executivo, por certo período e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei”.

Prevendo a receita e fixando a despesa, a lei orçamentária anual (LOA), que é de iniciativa privativa e vinculada do Chefe do Poder Executivo (CF, arts.84, XXIII, e 165, III) consubstancia o projeto governamental para execução imediata. Ela compreenderá (CF, art. 165, §5º):

I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II – o orçamento de investimento das empresas que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

EMPRESA ESTATAL DEPENDENTESer empresa CONTROLADA pelo Estado

Os recursos devem destinar-se para cobertura de DÉFICIT na empresa.

Receber do Controlador no exercício anterior:

Recursos para:

- Pessoal;

- Custeio em geral

- Capital (exceto aumento de capital)

Recursos para:

- Pessoal;

- Custeio em Geral;

- Capital (exceto aumento de capital)

III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

O orçamento fiscal é de fácil entendimento, pois compreende as receitas e despesas, exceto aquelas relacionadas com o orçamento da seguridade social (previdência, saúde e assistência social) e do orçamento de investimentos (empresas estatais não dependentes). Ou seja, é possível identificar as ações orçamentárias do orçamento fiscal, por exclusão.

As duas esferas orçamentárias, fiscal e da seguridade social, apesar de serem esferas diferentes, são sempre referidos como integrantes de um mesmo conjunto de programas e ações orçamentárias, sendo, até mesmo, chamados usualmente de “Orçamento Fiscal e da Seguridade Social” (como se fossem uma única esfera). É necessário ressaltar que a LOA é uma só, dividida em três grupos, ou seja, NÃO são três orçamentos.

O orçamento de investimentos das empresas estatais contém apenas despesas de “investimentos” (aquisição de bens do ativo imobilizado) das empresas estatais que o integram. As outras despesas, tais como pessoal e encargos e demais despesas de custeio dessas empresas não fazem parte dessa esfera orçamentária.

Então, para fins didáticos, podemos dividir a LOA em apenas duas partes:

Orçamento Fiscal e da Seguridade Social – OFSS;

Orçamento de Investimentos das Empresas Estatais.

Integrantes do OFSS da esfera governamental

Administração Direta (Poder Executivo) e órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário;

Agências Reguladoras e Agências Executivas;

Autarquias, Fundos e Fundações Públicas (estes dois últimos, quando instituídos e mantidos pelo Poder Público);

Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista DEPENDENTES.

APLICAÇÃO DA CONTABILIDADE PÚBLICA A EMPRESAS ESTATAIS INDEPENDENTENDES

O campo de aplicação da Contabilidade Pública limita-se aos órgãos e entidades integrantes do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social dos governos federal, estadual e municipal.

Todas as empresas e entidades públicas que não estão contempladas no orçamento de investimentos, estão no campo de aplicação da Contabilidade Pública.

Assim, a escrituração de empresa estatal independente, de direito privado, deverá continuar obedecendo, somente, a Lei nº. 6.404/76 e a legislação tributária específica (IRPF, COFINS, CSLL, PIS/PASEP etc.).

SUBORDINAÇÃO A LEI FEDERAL Nº 8.666/93

Licitação é um procedimento administrativo destinado a provocar propostas e a escolher proponentes de contratos de execução de obras, serviços, compras ou de alienações do Poder Público.

Administração Pública tem o dever de sempre buscar, entre os interessados em com ela contratar, a melhor alternativa disponível no mercado para satisfazer os interesses públicos, para que possa agir de forma honesta, ou adequada ao próprio dever de atuar de acordo com padrões exigidos pela probidade administrativa. De outro lado, tem o dever de assegurar verdadeira igualdade de oportunidades, sem privilegiamentos ou desfavorecimentos injustificados, a todos os administrados que tencionem com ela celebrar ajustes negociais.

A Lei Federal nº 8.666/93 criou procedimentos bastante dificultosos para contratação e licitação das atividades da Administração Pública, o que gera entraves às paraestatais que competem junto ao mercado econômico; devido, pois, ao exercício de atividades econômicas, junto às demais empresas privadas. Garantiria a nova legislação, se regulada fosse, maior competitividade das sociedades de economia mista e empresas públicas em geral. Por este motivo, está autorizada a União a editar normas gerais, definindo procedimentos licitatórios diferenciados às entidades da administração indiretas referidas.

A Constituição Federal estabelece a obrigatoriedade de processo licitatório para as contratações de obras, serviços, compras e alienações, inclusive para a Administração Pública Indireta, conforme transcrição a seguir:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de

legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

(...)

XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.

Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.

§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre: (Redação dada pela EmendaConstitucional nº 19, de 1998)

(...)

III - licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados os princípios da administração pública; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998).

O artigo 1º da Lei Federal nº 8.666/93 subordina as Empresas Públicas às normas gerais contidas na referida lei, conforme transcrito a seguir:

“Art. 1º Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

Parágrafo único. Subordinam-se ao regime desta Lei, além dosórgãos da administração direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios.”

Sobre o tema o Administrativista José dos Santos Carvalho Filho leciona:

“ (...) no que concerne a empresas pública e sociedades de economia mista que explorem atividades econômico-empresariais, urge conciliar o art. 37, XXI, e o art. 1º, parágrafo único, do Estatuto, com o art. 173, § 1º, CF. É que os referidos entes, embora integrantes da Administração Indireta, desempenham operações peculiares, de nítido caráter econômico, que estão vinculados aos próprios objetivos da entidade; são atividades-fim dessas pessoas. Nesse caso, é forçoso reconhecer a inaplicabilidade do Estatuto por absoluta impossibilidade jurídica. É o caso, por exemplo, de empresa pública criada para a venda de medicamentos, por preços inferiores aos de mercado, a indivíduos de comunidade de baixa renda; ou de uma sociedade de economia mista que explore supermercado para fins sociais. É claro que a venda de tais produtos e a prática de outras operações ligadas a esses fins terão que sujeitar-se às regrascomerciais comuns. Para as atividades-meio, contudo, deverá incidir normalmente a Lei 8.666/93”

NORMAS APLICÁVEIS ÀS EMPRESAS PÚBLICAS

1. CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988

A seguir transcrevemos os principais artigos da Constituição Federal que deverão ser observados na atuação de gestores públicos em Empresas Públicas:

DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

I - os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

III - o prazo de validade do concurso público será de até dois anos, prorrogável uma vez, por igual período;

IV - durante o prazo improrrogável previsto no edital de convocação, aquele aprovado em concurso público de provas ou de provas e títulos será convocado com prioridade sobre novos concursados para assumir cargo ou emprego, na carreira;

V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

VI - é garantido ao servidor público civil o direito à livre associação sindical;

VII - o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em lei específica; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

VIII - a lei reservará percentual dos cargos e empregos públicos para as pessoas portadoras de deficiência e definirá os critérios de sua admissão;

IX - a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público;

X - (...)

XI – (...)

XII – (...)

XIII - é vedada a vinculação ou equiparação de quaisquer espécies remuneratórias para o efeito de remuneração de pessoal do serviço público; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

XIV - os acréscimos pecuniários percebidos por servidor público não serão computados nem acumulados para fins de concessão de acréscimos ulteriores; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

XV - o subsídio e os vencimentos dos ocupantes de cargos e empregos públicos são irredutíveis, ressalvado o disposto nos incisos XI e XIV deste artigo e nos arts. 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I;(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

XVI - é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver compatibilidade de horários, observado em qualquer caso o disposto no inciso XI. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

a) a de dois cargos de professor; (Incluída pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

b) a de um cargo de professor com outro técnico ou científico; (Incluída pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

c) a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões regulamentadas; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 34, de 2001)

XVII - a proibição de acumular estende-se a empregos e funções e abrange autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder público; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

XVIII – (...)

XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

XX - depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação de subsidiárias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participação de qualquer delas em empresa privada;

XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.

XXII - as administrações tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, atividades essenciais ao funcionamento do Estado, exercidas por servidores de carreiras específicas, terão recursos prioritários para a realização de suas atividades e atuarão de forma integrada, inclusive com o compartilhamento de cadastros e de informações fiscais, na forma da lei ou convênio. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)

§ 1º - A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.

§ 2º - A não observância do disposto nos incisos II e III implicará a nulidade do ato e a punição da autoridade responsável, nos termos da lei.

§ 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

III - a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

§ 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

§ 5º - A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento.

§ 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável noscasos de dolo ou culpa.

§ 7º A lei disporá sobre os requisitos e as restrições ao ocupante de cargo ou emprego da administração direta e indireta que possibilite o acesso a informações privilegiadas. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

I - o prazo de duração do contrato;

II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos dirigentes;

III - a remuneração do pessoal.

§ 9º O disposto no inciso XI aplica-se às empresas públicas e às sociedades de economia mista, e suas subsidiárias, que receberem recursos da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio em geral. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

§ 10. É vedada a percepção simultânea de proventos de aposentadoria decorrentes do art. 40 ou dos arts. 42 e 142 com a remuneração de cargo, emprego ou função pública, ressalvados os cargos acumuláveis na forma desta Constituição, os cargos eletivos e os cargos em comissão declarados em lei de livre nomeação e exoneração. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)

§ 11. Não serão computadas, para efeito dos limites remuneratórios de que trata o inciso XI do caput deste artigo, as parcelas de caráter indenizatório previstas em lei.(Incluído pela Emenda Constitucional nº 47, de 2005)

§ 12. Para os fins do disposto no inciso XI do caput deste artigo, fica facultado aos Estados e ao Distrito Federal fixar, em seu âmbito, mediante emenda às respectivas Constituições e Lei Orgânica, como limite único, o subsídio mensal dos Desembargadores do respectivo Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, não se aplicando o disposto neste parágrafo aos subsídios dos Deputados Estaduais e Distritais e dos Vereadores. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 47, de 2005)

DA FISCALIZAÇÃO CONTÁBIL, FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

DOS ORÇAMENTOS

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.

§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas: (Renumerado do parágrafo único, pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Da Ordem Econômica e Financeira

Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.

§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou

comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

I - sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

III - licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados os princípios da administração pública; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

IV - a constituição e o funcionamento dos conselhos de administração e fiscal, com a participação de acionistas minoritários; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

V - os mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabilidade dos administradores.(Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

§ 2º - As empresas públicas e as sociedades de economia mista não poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às do setor privado.

§ 3º - A lei regulamentará as relações da empresa pública com o Estado e a sociedade.

§ 4º - A lei reprimirá o abuso do poder econômico que vise à dominação dos mercados, à eliminação da concorrência e ao aumento arbitrário dos lucros.

§ 5º - A lei, sem prejuízo da responsabilidade individual dos dirigentes da pessoa jurídica, estabelecerá a responsabilidade desta, sujeitando-a às punições compatíveis com sua natureza, nos atos praticados contra a ordem econômica e financeira e contra a economia popular.

DA PREVIDÊNCIA SOCIAL

Art. 202. O regime de previdência privada, de caráter complementar e organizado de forma autônoma em relação ao regime geral de previdência social, será facultativo, baseado na constituição de reservas que garantam o benefício contratado, e regulado por lei complementar. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)

§ 1° A lei complementar de que trata este artigo as segurará ao participante de planos de benefícios de entidades de previdência privada o pleno acesso às informações relativas à gestão de seus respectivos planos. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)

§ 2° As contribuições do empregador, os benefícios e as condições contratuais previstas nos estatutos, regulamentos e planos de benefícios das entidades de previdência privada não integram o contrato de trabalho dos participantes, assim como, à exceção dos benefícios concedidos, não integram a remuneração dos participantes, nos termos da lei. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)

§ 3º É vedado o aporte de recursos a entidade de previdência privada pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, suas autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista e outras entidades públicas, salvo na qualidade de patrocinador, situação na qual, em hipótese alguma, sua contribuição normal poderá exceder a do segurado. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)

§ 4º Lei complementar disciplinará a relação entre a União, Estados, Distrito Federal ou Municípios, inclusive suas autarquias, fundações, sociedades de economia mista e empresas controladas direta ou indiretamente, enquanto patrocinadoras de entidades fechadas de previdência privada, e suas respectivas entidades fechadas de previdência privada. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)

2. LEI FEDERAL Nº 8.666/93 - Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências.

Art. 1º Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

Parágrafo único. Subordinam-se ao regime desta Lei, além dos órgãos da administração direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

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