Nota pedaggica Colaboração em momento de crise: A atuação ... · em sala de aula e não...

lill1il Casoteca de Gestao Pitblica

Nota pedagoacutegica Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina1

Elaborado por Donald P Moynihan

O caso se concentra na relaccedilatildeo entre a Agecircncia Federal de Gestatildeo de

Emergecircncias (Fema) coordenadora-geral dos esforccedilos federais para

responder ao furacatildeo Katrina e o Departamento de Defesa (DOD) ndash oacutergatildeo

mais poderoso e uacutenico ator que a Fema pode convocar Vale a pena

esclarecer que o objetivo do caso natildeo eacute oferecer uma explicaccedilatildeo ampla

das falhas na resposta do governo ao Katrina Tal anaacutelise deveria de modo

apropriado incorporar muitos outros fatores como o decliacutenio da

capacidade e da influecircncia da Fema durante a administraccedilatildeo do presidente

Jorge W Bush o impacto da criaccedilatildeo do Departamento de Seguranccedila Interna

(DHS) e as complexidades de colaboraccedilatildeo intergovernamental (das quais

algumas satildeo mencionadas na conclusatildeo desta nota) Em vez disso o

objetivo deste caso eacute entender apenas a relaccedilatildeo Fema-DOD ainda que

criacutetica na resposta ampla ao Katrina e principalmente compreender o

potencial de colaboraccedilatildeo em condiccedilotildees emergenciais

Esta nota pedagoacutegica resume o caso identifica uma seacuterie de questotildees

que podem ser utilizadas no ensino do caso bem como fornece alguns

detalhes adicionais para dar ao instrutor compreensatildeo mais profunda

de alguns fatores importantes que estavam em jogo no caso

Este caso ganhou menccedilatildeo honrosa durante a competiccedilatildeo

ldquoGerenciamento Puacuteblico Colaborativo Governanccedila

Colaborativa e Soluccedilotildees Colaborativas de Problemasrdquo sobre

estudos de caso e simulaccedilotildees realizados em 2008 pelo Programa

para o Avanccedilo de Pesquisas sobre Conflito e Colaboraccedilatildeo

(Parcc) Ele foi revisado em estudo duplo-cego por um comitecirc

de acadecircmicos e profissionais Foi escrito por Donald P

Moynihan da Universidade de Madison-Wisconsin e editado

111111 Casoteca de Gestiio P11blica

por Khris Dodson Este caso deve ser utilizado para discussatildeo

em sala de aula e natildeo pretende sugerir soluccedilotildees eficazes ou

ineficazes para a situaccedilatildeo descrita Eacute apresentado a vocecirc pelo

E-Parcc fonte virtual de materiais de ensino desse Programa

que eacute da Iniciativa de Governanccedila Colaborativa da Escola

Maxwell da Universidade de Syracuse (EUA) Este material pode

ser copiado quantas vezes forem necessaacuterias contanto que

seja dado creacutedito total aos seus autores

Pontos centrais do caso

Uma seacuterie de fatos satildeo centrais na narrativa do caso

bull Nos dias imediatamente anteriores e posteriores agrave chegada do

furacatildeo ao continente a resposta do DOD foi lenta Isso causou atraso na

aplicaccedilatildeo de recursos federais em Nova Orleans

bull No dia apoacutes a chegada do furacatildeo liacutederes do DOD se reuniram e

decidiram que precisavam tratar o Katrina diferentemente de outros

desastres normais e responder de modo bem mais agressivo

bull A mudanccedila para uma resposta ldquoempurrerdquo viu a implantaccedilatildeo raacutepida

de recursos militares e foi fundamental agrave melhoria da resposta federal

bull Embora o DOD tenha ficado mais agressivo na resposta ele o fez agrave

sua maneira Estabeleceu seu comando e muitas vezes natildeo se

coordenava com a Fema e outras agecircncias

O caso sugere algumas razotildees para tais resultados discutidas mais

detalhadamente abaixo

bull A natureza da crise dificulta o estabelecimento de relaccedilotildees

baseadas na confianccedila como base para coordenaccedilatildeo dentro das redes de

resposta agraves crises Alguns dos agentes estatildeo na rede porque satildeo

obrigados enquanto outros podem ter pouca capacidade de

verdadeiramente envolver-se com a resposta formal

bull A cultura organizacional das agecircncias envolvidas afeta sua visatildeo e

engajamento na colaboraccedilatildeo com outros

bull As organizaccedilotildees podem utilizar procedimentos burocraacuteticos

estabelecidos como uma barreira para a colaboraccedilatildeo interagencial

bull Os liacutederes das organizaccedilotildees desempenham papel fundamental

no estabelecimento das condiccedilotildees para colaboraccedilatildeo

Utilizando o caso em sala de aula

O caso foi utilizado em turmas de mestrado em Relaccedilotildees Puacuteblicas A

estrutura do caso natildeo segue o modelo de tomada de decisatildeo forccedilada de

muitos estudos jaacute que a decisatildeo correta (se o DOD precisava se engajar

22 Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan

Veja mais casos em httpcasotecaenapgovbr

agressivamente ou natildeo) eacute bastante oacutebvia em retrospecto O caso pode

ser usado para direcionar uma variedade de questotildees analiacuteticas

descritas abaixo Por essas razotildees as questotildees especiacuteficas a que o aluno

deve abordar natildeo estatildeo exatamente no texto do caso em si (embora

insinuadas brevemente um pouco antes da conclusatildeo) A expectativa eacute

a de que o instrutor identifique uma ou mais questotildees especiacuteficas e as

associe agrave tarefa a ser desenvolvida

Quando ensinei o caso pedi aos alunos que escrevessem uma nota

de duas paacuteginas abordando um dos aspectos de colaboraccedilatildeo discutidos

abaixo (cultura burocracia excessiva lideranccedila e a loacutegica de coordenaccedilatildeo

em meio agrave crise) e posteriormente o caso foi discutido por

aproximadamente uma hora em sala de aula Eacute uacutetil pedir que os alunos

leiam sobre os temas-chave antes da discussatildeo para que o caso seja

colocado em amplo referencial teoacuterico A seccedilatildeo seguinte apresenta uma

seacuterie de questotildees que configuraria um referencial adequado para que

os alunos elaborassem uma nota sobre o caso ou simplesmente para

introduzir uma discussatildeo em sala de aula Para cada questatildeo indico

leituras especiacuteficas que fornecem aos alunos paracircmetros teoacutericos para

responder agrave questatildeo

Questotildees para discussatildeo em sala Notas sobre o caso

1 O que o caso nos diz sobre o potencial de colaboraccedilatildeo em situaccedilotildees

de crise

A coordenaccedilatildeo de diferentes atores no processo de resposta agrave crise eacute

inerentemente complicada Colaboraccedilatildeo eacute normalmente algo

desenvolvido com o passar do tempo baseada em adaptaccedilatildeo muacutetua

incremental e consenso entre organizaccedilotildees Os membros das redes

aprendem a confiar uns nos outros a partir de relaccedilotildees de trabalho

compartilhadas que fornecem evidecircncias de confianccedila e respeito

muacutetuo Mas frequentemente os encarregados por responder a crises

tecircm limitado contato preacutevio Em tese eles devem se unir com rapidez e

coordenar-se para desempenhar uma seacuterie de tarefas difiacuteceis e incomuns

sobre as quais eles tecircm pouca experiecircncia

As poliacuteticas de gestatildeo de crise representadas pelo Plano Nacional de

Resposta (agora Sistema Nacional de Resposta) e o Sistema de Comando

de Incidentes natildeo resolvem totalmente esses problemas Preacute-

designando responsabilidades federais tais poliacuteticas procuram

esclarecer as diferentes funccedilotildees envolvidas no processo Essa abordagem

possui trecircs problemas

Primeiro Ela confia em uma abordagem conhecida como ldquopuxarrdquo

para desastres o que supotildee que a Fema e os encarregados do Estado

identificaratildeo as necessidades e as comunicaratildeo agraves outras agecircncias Esse

Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan

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modelo natildeo funciona bem em uma cataacutestrofe como o Katrina em que o

tempo eacute limitado as necessidades satildeo extraordinaacuterias e a capacidade

de um coordenador central para comunicar todas as necessidades em

detalhe pode se tornar rapidamente sobrecarregada A primeira postura

do DOD durante o desastre do Katrina ilustrou a fragilidade dessa

abordagem Esperar por solicitaccedilotildees e exigir que tais pedidos fossem

corretos e detalhados de acordo com os procedimentos foi uma prova

da falta de habilidade do DOD para a predisposiccedilatildeo de recursos

Segundo O caso ilustra o quanto o verdadeiro engajamento das

agecircncias nas redes de resposta agrave crise depende da vontade dessas

organizaccedilotildees de colaborar O DOD natildeo foi o uacutenico encarregado federal

que natildeo correu rapidamente para cumprir suas responsabilidades (o

caso tambeacutem observa que o Departamento de Sauacutede e Serviccedilos Humanos

foi devagar ao executar sua funccedilatildeo de lidar com cadaacuteveres e que ateacute

mesmo as accedilotildees dos oficiais do DHS foram marcadas por lentidatildeo no

oferecimento de respostas) O fato de que as responsabilidades satildeo

preacute-designadas e de que existe um comando de incidente natildeo significa

que o comandante do incidente tem controle hieraacuterquico sobre as

agecircncias envolvidas Estas retecircm um alto niacutevel de discernimento para

determinar como e ateacute que ponto engajam-se na rede de resposta

Terceiro O Plano Nacional de Resposta negligenciou aspectos

emergentes da rede Como a conclusatildeo do caso observa qualquer

desastre grande contaraacute com grande volume de ajuda voluntaacuteria

oferecida aos encarregados de responder agrave crise A maioria das

organizaccedilotildees natildeo tem contato anterior com o comando do incidente

tampouco conhece o conceito de ICS No meio do desastre torna-se

difiacutecil portanto incluir essas instituiccedilotildees no esforccedilo de resposta

Leituras relevantes agrave questatildeo

Link para o Sistema Nacional de Resposta dos Estados Unidos http

wwwfemagovemergencynrf

McGuire Michael 2006 Collaborative public management Assessing

what we know and how we know it Public Administration Review 66

(ediccedilatildeo especial) 33-43

Milward H Brinton e Keith Provan 2006 A Managerrsquos Guide to

Choosing and Using Collaborative Frameworks Centro IBM para

Negoacutecios do Governo httpwwwbusinessofgovernmentorg

pdfsProvanReportpdf

Moynihan Donald P 2008 Combining Structural Forms in the

Search for Policy Tools Incident Command Systems in US Crisis

Management Governance 21 (2) 205-229


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2 O que o caso nos diz sobre o efeito da cultura organizacional na

colaboraccedilatildeo

O caso observa aspecto particular da cultura militar que eacute um desejo

por autonomia e uma desconfianccedila em relaccedilatildeo a missotildees natildeo militares

A relutacircncia inicial do DOD em sair de uma postura reativa reflete uma

preocupaccedilatildeo com os riscos de trabalhar com outras agecircncias o que o

relatoacuterio do Senado sobre o Katrina descreveu como ldquorsquorelutacircncia culturalrsquo

em comprometer os ativos do departamento em apoio a missotildees civis a

natildeo ser quando absolutamente necessaacuteriordquo

Em depoimento no Congresso os funcionaacuterios do DOD foram muito

diplomaacuteticos em relaccedilatildeo a outras agecircncias exceto o subsecretaacuterio de

Defesa Interna Paul McHale quando lhe foi perguntado sobre

coordenaccedilatildeo dos recursos do departamento com outras agecircncias Ele

sugeriu que ter um funcionaacuterio da Fema ou do DHS como responsaacutevel

pelas accedilotildees do DOD era uma ldquopeacutessima ideiardquo alegando ao Senado que

ldquocabe a vocecircs decidirem se teria sido uma boa ideia ou natildeo que o

secretaacuterio Brown tivesse autoridade sobre as forccedilas do general Honoreacute

em Nova Orleansrdquo

Desejo por autonomia e relutacircncia em engajar-se em operaccedilotildees natildeo

militares natildeo satildeo os uacutenicos aspectos da cultura militar Os militares

tambeacutem veem a si mesmos nas palavras de Samuel Huntington como

ldquoo lsquoquebra-galhorsquo obediente do governo desempenhando sem

questionar ou hesitar os trabalhos que lhes satildeo delegadosrdquo No mundo

militar a obediecircncia eacute caracterizada natildeo apenas pela aderecircncia agrave regra

mas tambeacutem pela busca agressiva dos objetivos organizacionais uma

atitude ldquopoder-fazerrdquo que por vezes se choca com obstaacuteculos formais

(Romzek e Ingraham 2000) Essa cultura se tornaria evidente no segundo

periacuteodo da resposta do DOD Naquele dado momento o departamento

natildeo esperava mais pelas solicitaccedilotildees da agecircncia para alocar recursos

Para acelerar o processo o DOD utilizou comando verbal Honoreacute

incorporou esse estilo buscando uma estrateacutegia de agir primeiro em

vez de esperar por ordens especiacuteficas ou solicitaccedilotildees de auxiacutelio

Um aluno atento deve estar apto a compreender que desejo por

autonomia natildeo explicaria a energia com a qual o DOD atuou no segundo

periacuteodo do caso O aspecto ldquopoder-fazerrdquo da cultura militar eacute mencionado

ao longo do texto mas vale a pena trazer para discussatildeo em mais detalhes

Eacute muito simplista dizer que um aspecto da cultura organizacional

dominou o outro Embora o periacuteodo poacutes-furacatildeo Katrina tenha se

caracterizado pelo aspecto ldquopoder-fazerrdquo por parte do DOD o atributo

da autonomia cultural subjacente manteve-se surgindo em novas

formas Apesar de o departamento ter sido sensiacutevel em ajudar a Fema

ele definiu os termos e o tempo de sua assistecircncia Em suma precisamos


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entender a autonomia e o aspecto ldquopoder-fazerrdquo da cultura do DOD a

fim de compreender plenamente sua resposta no caso

Leituras relevantes para a questatildeo

KHADEMIAN Anne M 2002 Working with Culture The Way the Job

Gets Done in Public Programs Washington DC Congressional

Quarterly Press

(Como alternativa KHADEMIAN Anne M 2000 Is Silly Putty

Manageable Looking for Links Between Culture Management

and Context In J Brudney L Orsquo Toole and HG Rainey (Ed)

Advancing Public Management New Developments in Theory

Methods and Practice

ROMZEK Barbara e INGRAHAM Patricia 2000 Cross Pressures of

Accountability Initiative Command and Failure in the Ron Brown

Plane Crash Public Administration Review 60 (3) 240-253

SCHEIN Edgar H 1992 Organizational Culture and Leadership 2ordm

Ed Satildeo Francisco CA Jossey-Bass (esp ch1-2)

3 Como a lideranccedila afeta a colaboraccedilatildeo

O momento-chave deste caso eacute a reuniatildeo dos dirigentes do DOD na

manhatilde seguinte agrave chegada do furacatildeo quando foi decidido reorientar

os esforccedilos do departamento de uma abordagem ldquopuxarrdquo para uma

ldquoempurrarrdquo Ao passar para o comando verbal deixando claro para os

encarregados pela resposta que eles deveriam agir onde fosse

necessaacuterio os liacutederes incitaram todo o poder do Exeacutercito americano Ao

lanccedilar matildeo de tal estrateacutegia eles abandonaram um curso de accedilatildeo

coerente com alguns aspectos da cultura organizacional (desejo por

autonomia e desconfianccedila em relaccedilatildeo agrave colaboraccedilatildeo interagencial)

enquanto aproximavam-se de outros (o espiacuterito ldquopoder-fazerrdquo e a

vontade de desviar de algumas regras para atingir um objetivo)

As evidecircncias do caso natildeo sugerem que os dirigentes da agecircncia

possam criar ou facilmente modificar culturas organizacionais (um ponto

citado por Khademian 2002) Os dois grandes atributos culturais do DOD

discutidos anteriormente precedem qualquer um dos dirigentes

envolvidos Estes natildeo teriam sido capazes de inventar do dia para a noite

quaisquer atributos culturais inexistentes Ao contraacuterio eles

reconheceram a necessidade de alternar entre os dois aspectos culturais

e foram capazes de bancar a alternacircncia

Ningueacutem deve subestimar a importacircncia ou dificuldade da mudanccedila

cultural Ela requer capacidade de reconhecer que atributos culturais

estatildeo presentes dentro de uma organizaccedilatildeo e quando cada um deles eacute


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conveniente Nesse caso eacute necessaacuteria capacidade de reconhecer quando

os procedimentos do Apoio Militar Conjunto Jdoms representavam a

adesatildeo apropriada aos procedimentos e quando se tratava de pura

burocracia excessiva O que as provas do caso deixam claro e o que a

direccedilatildeo do departamento reconheceu eacute que regras procedimentais

devem ser observadas em algumas situaccedilotildees e abandonadas em outras

A aptidatildeo dos dirigentes de ajustar sua resposta exigiu conhecimento

organizacional detalhado Eacute de pouca utilidade oferecer grandes

demandas por responsividade ndash Michael Brown por exemplo

frequentemente encorajava os encarregados de expandir os limites ndash

sem compreensatildeo detalhada de como os procedimentos operacionais-

padratildeo das organizaccedilotildees limitaratildeo ou promoveratildeo essa responsividade

No caso do DOD os liacutederes organizacionais mudaram gradualmente suas

suposiccedilotildees baacutesicas em relaccedilatildeo agrave natureza do Katrina e ao seu papel na

trageacutedia para reconhecer que a) natildeo era uma crise normal b) a accedilatildeo

imediata do DOD era necessaacuteria e c) se eles (os liacutederes) quisessem ser

eficazes natildeo poderiam confiar em procedimentos-padratildeo para

incorporar a resposta do departamento

A importacircncia de tal conhecimento organizacional se torna mais clara

quando consideramos outros atores envolvidos no Katrina Os dirigentes

do DHS natildeo conseguiram compreender a importacircncia desse fenocircmeno

natural a tempo O secretaacuterio Chertoff natildeo declarou Incidente de

Significacircncia Nacional ateacute a tarde do dia seguinte agrave chegada do furacatildeo

(horas apoacutes os dirigentes do DOD decidirem utilizar uma abordagem

mais agressiva) Contudo mesmo quando os dirigentes do DHS

reconheceram a gravidade da situaccedilatildeo faltou conhecimento

organizacional detalhado de seus recursos e capacidade Houve confusatildeo

por exemplo em relaccedilatildeo agraves funccedilotildees e responsabilidades do diretor

federal e do coordenador federal em campo limitando a capacidade de

estabelecer unidade de comando Em grande parte essa falta de

conhecimento organizacional se deu em funccedilatildeo de o proacuteprio DHS agrave eacutepoca

ser uma organizaccedilatildeo nova e as poliacuteticas de gestatildeo de crise introduzidas

em 2004 natildeo terem sido testadas Aleacutem disso o DHS sofreu renovaccedilatildeo

significativa nos quadros de carreira e nos quadros poliacuteticos antes do

Katrina Isso limitou a capacidade dos dirigentes de desenvolverem o

tipo de experiecircncia e conhecimento em cultura e procedimentos

organizacionais que a contraparte do DOD apreciava


O conceito de mudanccedila cultural natildeo eacute algo que tenha sido

explorado em qualquer outro lugar ateacute onde me consta

Entretanto o trabalho de Khademain mencionado acima nos


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fornece argumentos uacuteteis sobre a dificuldade de utilizar cultura

para gerenciar Aleacutem disso o trabalho de Karl Weick sobre ldquocriaccedilatildeo

de significadordquo pelos liacutederes eacute uacutetil para explicar as diferenccedilas

entre os liacutederes do DHS e do DOD

WEICK Karl E 2001 Making Sense of the Organization Oxford

Reino Unido Blackwell Ltd

4 Como as organizaccedilotildees utilizam regras para limitar a colaboraccedilatildeo

Como a cultura organizacional atenua o efeito da burocracia excessiva

Do ponto de vista do DOD o Jdoms fornece mecanismo que garante

que o departamento natildeo assuma missotildees inapropriadas ou engaje-se em

accedilotildees interagenciais desnecessaacuterias Mas o efeito dos procedimentos

criados pelo Jdoms foi dificultar para a Fema no sentido de saber quando

de que maneira e ateacute que ponto o DOD ofereceria ajuda

Do ponto de vista da Fema o Jdoms representa uma forma de

burocracia excessiva Mas o que constitui burocracia excessiva depende

de onde vocecirc estaacute A perspectiva do DOD acerca de o JDOM ter

constituiacutedo ou natildeo burocracia excessiva mudou apenas quando o

objetivo organizacional tambeacutem foi alterado e os seus dirigentes

decidiram buscar resposta mais agressiva ao Katrina Durante o primeiro

periacuteodo do caso os procedimentos do Jdoms natildeo eram vistos como

burocracia excessiva pelos funcionaacuterios do DOD porque serviam

efetivamente para seu propoacutesito de manter a autonomia organizacional

No segundo periacuteodo os liacutederes organizacionais decidiram que

responder ao Katrina era o principal objetivo organizacional e que as

regras usuais tinham de ser deixadas de lado Nesse periacuteodo o aspecto

cultural ldquopoder-fazerrdquo do DOD mencionado anteriormente foi tambeacutem

associado agrave tendecircncia de superar regras organizacionais a fim de realizar

o trabalho Romzek e Ingraham (2000) observam tal tendecircncia cultural

em outro contexto militar ndash o acidente aeacutereo com o secretaacuterio de Comeacutercio

de Clinton Ron Brown Eles notaram que a quebra de regras para realizar

um trabalho pode ser problemaacutetica caso ocorra falha pois os liacutederes

devem explicar suas accedilotildees de forma coerente com as regras de prestaccedilatildeo

e contas Pandey et al (2007) tambeacutem identifica uma tendecircncia maior

em cenaacuterios natildeo militares de organizaccedilotildees puacuteblicas com culturas mais

empresariais se desviarem de regras a fim de atingir um objetivo

A natureza contingencial das regras administrativas torna-se mais

significativa quando consideramos a crescente natureza em rede de

natildeo apenas respostas a crises mas tambeacutem de quase todas as formas

de governanccedila Contrastar visotildees do que constitui burocracia excessiva

em uma rede de atores moldaraacute os custos de coordenaccedilatildeo um fator

central no caacutelculo de cooperaccedilatildeo da qual as redes dependem As


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organizaccedilotildees podem criar e utilizar regras de procedimento para limitar

ou definir a natureza da colaboraccedilatildeo No que diz respeito a isso as regras

de procedimento podem tornar-se barreiras entre as organizaccedilotildees Ou

as organizaccedilotildees podem revisar interpretar ou ignorar as regras a fim de

obter uma colaboraccedilatildeo maior


PANDEY Sanjay K COURSEY David e MOYNIHAN Donald P 2007

Overcoming Barriers to Organizational Effectiveness and

Bureaucratic Red Tape A Multi- Method Study Public Performance

and Management Review 30(3) 371-400




5 Qual eacute a loacutegica de coordenaccedilatildeo que leva agrave colaboraccedilatildeo

Pesquisas sobre redes enfatizam a importacircncia da confianccedila e da

reciprocidade e em menor escala da aquisiccedilatildeo de recursos como loacutegica

central de coordenaccedilatildeo Como discutido acima eacute difiacutecil desenvolver

confianccedila no momento de resposta a uma crise Como crises reais satildeo

raras os encarregados emergenciais tendem a construir relaccedilotildees virtuais

de experiecircncias como preacute-planejamentos e simulaccedilotildees mas esses natildeo

satildeo substitutivos perfeitos para um trabalho em conjunto de verdade

Enquanto a maior parte da pesquisa sobre redes foca nas

organizaccedilotildees cujo envolvimento na rede eacute voluntaacuterio as redes de

serviccedilo puacuteblico envolvem alguns atores com responsabilidades

designadas ou seja eles natildeo podem se retirar da rede caso sintam

que natildeo estatildeo tendo benefiacutecios Para respostas agraves crises o Sistema

Nacional de Resposta delega responsabilidades especiacuteficas a diferentes

agecircncias federais que por sua vez tecircm responsabilidade poliacutetica de

comprometer recursos para a resposta

Responsabilidade poliacutetica eacute uma relaccedilatildeo de colaboraccedilatildeo diferente

daquela baseada em confianccedila e reciprocidade ou em aquisiccedilatildeo de

recursos Por obrigaccedilatildeo o DOD ajuda a Fema Isto eacute o departamento

natildeo nutre expectativa de que conseguiraacute ganhar algo em troca Uma

loacutegica de coordenaccedilatildeo baseada em responsabilidade poliacutetica tem

implicaccedilotildees distintas Significa que dirigentes da agecircncia estatildeo mais

preocupados com o potencial para responsabilizaccedilatildeo poliacutetica do que com

a manutenccedilatildeo de boas relaccedilotildees com outros membros da rede Isso

geralmente obriga a agecircncia a tentar trabalhar com outros para evitar

ser vista como aquela que estaacute se esquivando das responsabilidades


99


Mas se os dirigentes da agecircncia percebem que a resposta estaacute

falhando eles tecircm um grande incentivo para a) responsabilizar outros

membros da rede e b) separar-se da rede se acreditar que podem ser

mais eficazes com accedilotildees independentes Nota-se elementos desses

dois comportamentos na resposta do DOD durante o Katrina Em

audiecircncias no Congresso alguns membros da Fema culparam o

departamento por ser muito lento e burocraacutetico na hora de providenciar

auxiacutelio durante os estaacutegios iniciais do desastre O DOD em resposta

culpou a Fema de falhar em apresentar solicitaccedilotildees de ajuda detalhadas

e raacutepidas Quando os dirigentes do DOD decidiram que natildeo poderiam

confiar na agecircncia para fornecer orientaccedilatildeo apropriada eles se

engajaram fortemente por meio de accedilotildees independentes que

mostraram resposta ativa e agressiva mas natildeo sua plena colaboraccedilatildeo

Um fato que vale a pena discutir eacute se teria sido possiacutevel para o

departamento buscar resposta agressiva que fosse ao mesmo tempo

colaborativa Ou o julgamento impliacutecito do DOD estava correto (ou

seja que houve uma troca entre sua efetividade em responder ao

Katrina e o niacutevel de colaboraccedilatildeo no qual se engajaram)

O caso foca a relaccedilatildeo DOD-Fema mas tambeacutem eacute vaacutelido notar que a

falta de mecanismos de reciprocidade natildeo eacute limitada agrave colaboraccedilatildeo entre

agecircncias federais Esta falta tambeacutem se aplica a relaccedilotildees

intergovernamentais O niacutevel federal ajuda estados e municiacutepios porque

trata-se de uma responsabilidade poliacutetica e natildeo porque a instacircncia

espera receber algo em troca Estados e municiacutepios recebem bem o

auxiacutelio quando este traz recursos mas tecircm receio de perder o controle

sobre a resposta e de serem responsabilizados por uma falha

No caso do Katrina a governadora Blanco e sua equipe acreditavam

que a Casa Branca queria responsabilizar o Estado de Louisiana pela

resposta ineficaz Quando a Casa Branca tentou convencecirc-la a federalizar

a Guarda Nacional Blanco recusou Seu chefe de Gabinete disse que ldquofoi

uma proposta para permitir que o governo federal ganhasse os creacuteditos

pela superaccedilatildeo da trageacutedia no territoacuterio de Nova Orleansrdquo A proacutepria Blanco

culpou a Fema por atrasos no provimento de ocircnibus para evacuaccedilatildeo

Semanas apoacutes o Katrina preocupaccedilotildees em relaccedilatildeo agrave autonomia e

transferecircncia de culpa afetaram a relaccedilatildeo entre governo federal e estado

durante a resposta ao furacatildeo Wilma na Floacuterida Os funcionaacuterios do

estado que haviam assistido agrave resposta ao Katrina recusaram-se a aceitar

a autoridade do DHS ou a nomeaccedilatildeo de um diretor federal e nomearam

seu governador (o irmatildeo do entatildeo presidente dos EUA Jeb Bush) como

comandante do incidente para impedir que um agente federal tentasse

comandar a resposta

Em contrapartida eacute interessante olhar para os dois exemplos mais

surpreendentes de coordenaccedilatildeo positiva em larga escala durante o Katrina


1010


1) O apoio massivo dado por outros estados a Louisiana Mississippi

e Alabama quase 50 mil homens da Guarda Nacional e quase 20 mil civis

foram ativados por meio de um acordo preestabelecido chamado Pacto

de Accedilatildeo em Gestatildeo de Emergecircncias Os estados fornecem apoio na

expectativa de que o ente auxiliado cobriraacute os custos de tal assistecircncia

e que ajuda similar seraacute fornecida caso o estado que estaacute auxiliando

enfrente algum tipo de emergecircncia O apoio eacute portanto regido por

normas de reciprocidade

2) Coordenaccedilatildeo da Guarda Nacional e forccedilas ativas tensotildees entre a

Casa Branca e a governadora Blanco sobre o papel da Guarda Nacional de

Louisiana foram resolvidas em grande parte porque o general Honoreacute e

o chefe da Guarda general Bennett C Landreneau tinham uma amizade

de longa data que estimulou um acordo de trabalho informal em relaccedilatildeo

ao uso das tropas Em seu depoimento no Senado Honoreacute assinalou

que ldquoa arte do comando eacute pegar a situaccedilatildeo como vocecirc a encontra e

esclarecer as pessoasrdquo ldquoE foi isso que eu e o general Landreneau

fizemos ao ficarmos na mesma barraca do lado de fora do Superdome

trabalhando juntos em colaboraccedilatildeo para atingir uma unidade de esforccedilo

natildeo atraveacutes de uma equipe natildeo por distacircncia mas sim da forma mais

pessoal que pode acontecer cara a cara e com decisotildees conjuntasrdquo

disse o general Honoreacute

Os dois exemplos de colaboraccedilatildeo demonstram os benefiacutecios da

reciprocidade e da existecircncia de relaccedilotildees anteriores mas tais condiccedilotildees

natildeo foram comuns durante a resposta ao Katrina e o caso menciona que

as mudanccedilas na poliacutetica poacutes-0911 comprometeram as possibilidades de

colaboraccedilatildeo intergovernamental Antes do Katrina a capacidade da Fema

foi severamente prejudicada resultando em relaccedilotildees fraacutegeis com

funcionaacuterios estaduais Apoacutes 0911 a agecircncia tornou-se parte do novo

DHS perdendo acesso direto agrave Casa Branca e algumas responsabilidades

essenciais Ela tambeacutem perdeu a responsabilidade de consolidar planos

emergenciais de resposta em um uacutenico plano coordenado Esse papel

era crucial jaacute que o Plano Nacional de Resposta incorporou novos

conceitos de gestatildeo de crises e estruturas como o Incidente de

Significacircncia Nacional e o Diretor Federal Essas eram alteraccedilotildees

evidentes referentes agrave poliacutetica anterior que confundia funccedilotildees e

responsabilidades durante a resposta ao Katrina

A Fema perdeu uma funccedilatildeo-chave ndash preparaccedilatildeo O desenho baacutesico

de um sistema de gestatildeo de crises ndash mitigaccedilatildeo de riscos preparaccedilatildeo

resposta e recuperaccedilatildeo ndash assume uma abordagem coerente e integrada

dessas funccedilotildees A perda da funccedilatildeo de preparaccedilatildeo limitou a habilidade

da agecircncia de influenciar a preparaccedilatildeo do estado e enfraqueceu as

relaccedilotildees com os encarregados estaduais As subvenccedilotildees de preparaccedilatildeo

tornaram-se responsabilidade do Departamento de Preparaccedilatildeo Local


1111


que utiliza os recursos federais mais para enfatizar a preparaccedilatildeo contra

eventos terroristas do que para desastres naturais

A Fema perdeu ainda recursos de planejamento ndash outro meio de

construir relaccedilotildees entre os encarregados federais e estaduais A agecircncia

solicitou U$ 100 milhotildees para planejamento catastroacutefico no ano fiscal

de 2004 e U$ 20 milhotildees para um plano habitacional poacutes-cataacutestrofes em

2005 Os dois pedidos foram negados pelo DHS Em um niacutevel mais

especiacutefico a Fema lutou para custear o exerciacutecio do furacatildeo Pam (que

previu o evento real do Katrina com uma precisatildeo surpreendente) por

cinco anos Ateacute mesmo naquela eacutepoca o exerciacutecio natildeo foi

suficientemente custeado para cobrir problemas como evacuaccedilatildeo preacute-

chegada do furacatildeo e um workshop foi adiado ateacute pouco tempo antes

do Katrina porque a Fema natildeo tinha U$ 15 mil para pagar despesas de

viagem Outro efeito adicional do decliacutenio da Fema consistiu na

debandada de experientes diretores em protesto moral que levaram

consigo anos de experiecircncia e relaccedilotildees de longa data com encarregados

estaduais reduzindo ainda mais o potencial de usar relaccedilotildees anteriores

como meio de estimular a colaboraccedilatildeo quando o Katrina ocorreu


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Nota

Este estudo de caso foi elaborado por Donald P Moynihan da Escola de Relaccedilotildees Puacuteblicas La Follete (La Follette School of Public Affairs) da Universidade de Madison-Wisconsin Foi feito a partir de vaacuterias fontes especialmente de A Fai lure of Init iative (Um fracasso de iniciativa) um relatoacuterio do Comitecirc do Senado americano sobre Seguranccedila Interna e Assuntos Governamentais Detalhes bibliograacuteficos completos estatildeo inclusos na nota pedagoacutegica A Escola Nacional de Administraccedilatildeo Puacuteblica agradece a permissatildeo de traduccedilatildeo e publicaccedilatildeo do estudo de caso na Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica da ENAP concedida pelo Program for the Advancement of Research on Confl ict and Collaboration (Parcc ndash wwweparccorg) da The Maxwell School of Syracuse University


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por Khris Dodson Este caso deve ser utilizado para discussatildeo

em sala de aula e natildeo pretende sugerir soluccedilotildees eficazes ou

ineficazes para a situaccedilatildeo descrita Eacute apresentado a vocecirc pelo

E-Parcc fonte virtual de materiais de ensino desse Programa

que eacute da Iniciativa de Governanccedila Colaborativa da Escola

Maxwell da Universidade de Syracuse (EUA) Este material pode

ser copiado quantas vezes forem necessaacuterias contanto que

seja dado creacutedito total aos seus autores

Pontos centrais do caso

Uma seacuterie de fatos satildeo centrais na narrativa do caso

bull Nos dias imediatamente anteriores e posteriores agrave chegada do

furacatildeo ao continente a resposta do DOD foi lenta Isso causou atraso na

aplicaccedilatildeo de recursos federais em Nova Orleans

bull No dia apoacutes a chegada do furacatildeo liacutederes do DOD se reuniram e

decidiram que precisavam tratar o Katrina diferentemente de outros

desastres normais e responder de modo bem mais agressivo

bull A mudanccedila para uma resposta ldquoempurrerdquo viu a implantaccedilatildeo raacutepida

de recursos militares e foi fundamental agrave melhoria da resposta federal

bull Embora o DOD tenha ficado mais agressivo na resposta ele o fez agrave

sua maneira Estabeleceu seu comando e muitas vezes natildeo se

coordenava com a Fema e outras agecircncias

O caso sugere algumas razotildees para tais resultados discutidas mais

detalhadamente abaixo

bull A natureza da crise dificulta o estabelecimento de relaccedilotildees

baseadas na confianccedila como base para coordenaccedilatildeo dentro das redes de

resposta agraves crises Alguns dos agentes estatildeo na rede porque satildeo

obrigados enquanto outros podem ter pouca capacidade de

verdadeiramente envolver-se com a resposta formal

bull A cultura organizacional das agecircncias envolvidas afeta sua visatildeo e

engajamento na colaboraccedilatildeo com outros

bull As organizaccedilotildees podem utilizar procedimentos burocraacuteticos

estabelecidos como uma barreira para a colaboraccedilatildeo interagencial

bull Os liacutederes das organizaccedilotildees desempenham papel fundamental

no estabelecimento das condiccedilotildees para colaboraccedilatildeo

Utilizando o caso em sala de aula

O caso foi utilizado em turmas de mestrado em Relaccedilotildees Puacuteblicas A

estrutura do caso natildeo segue o modelo de tomada de decisatildeo forccedilada de

muitos estudos jaacute que a decisatildeo correta (se o DOD precisava se engajar

22 Nota pedagoacutegica ndash Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan























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Nota pedaggica Colaboração em momento de crise: A atuação ... · em sala de aula e não...

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