Nota Técnica nº 209/2017 SFF/ANEEL€¦ · Conformidades NC1, NC2 e NC3, bem como o atendimento...

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Nota Técnica nº 209/2017–SFF/ANEEL

Em 11 de novembro de 2017.

Processo nº 48500.000927/2011-04 Assunto: Termo de Notificação – TN nº 135/2011-SFF, de 04 de outubro de 2011. Processo de Fiscalização. Projeto SIGA. Determinação de ressarcimento de valores históricos.

I – DO OBJETIVO

1. Analisar o teor do processo de fiscalização do Projeto SIGA (Processo nº 48500.000927/2011-04), tendo em vista as manifestações do Operador Nacional do Sistema Elétrico – ONS, bem como as análises efetuadas por esta Superintendência quanto ao atendimento das Determinações objeto do Termo de Notificação – TN nº 135/2011-SFF/ANEEL.

II. DOS FATOS

2. O Operador Nacional do Sistema Elétrico – ONS é uma pessoa jurídica de direito privado, instituído sob a forma de associação civil, sem fins lucrativos, criada pela Lei nº 9.648/98, de 26 de agosto de 1998, com as alterações introduzidas pela Lei nº 10.848/04, e regulamentado pelo Decreto nº 5.081/04.

3. Frise-se que o ONS é constituído por membros associados e membros participantes, sendo responsável pela coordenação e controle da operação das instalações de geração e transmissão de energia elétrica no Sistema Interligado Nacional – SIN, estando, assim, sob a fiscalização e regulação da Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL.

4. A Superintendência de Fiscalização Econômica e Financeira – SFF realizou, no período compreendido entre 7 a 11 de fevereiro de 2011, fiscalização na área econômico-financeira e contábil do ONS.

5. Os trabalhos resultaram no Relatório de Fiscalização nº 133/2011-SFF, de 03 de outubro de 2011, encaminhado pelo Termo de Notificação – TN nº 135/2011-SFF, de 04 de outubro de 2011, tendo então, o ONS, nos termos do artigo 19 da Resolução Normativa ANEEL nº 63, de 12 de maio de 2004, o prazo de 15 (quinze) dias contados do recebimento do TN para manifestação quanto às Constatações, Não Conformidades e Determinações apontadas pela fiscalização.

6. O ONS manifestou-se ao respectivo Termo de Notificação, por instrumento de correspondências, assim enumeradas: Carta ONS – 1050/100/2011 (fl. 85), Carta ONS – 1228/100/2011 (fls. 89/123), Carta ONS – 1220/100/2012 (fls. 126/128), Carta ONS – 0159/100/2013 (fls. 130/141).

CÓDIGO DE VERIFICAÇÃO: 37971D530042B3E1 CONSULTE EM http://sicnet2.aneel.gov.br/sicnetweb/v.aspx

ROGERIO AMENT

ASSINADO DIGITALMENTE POR TICIANA FREITAS DE SOUSA, MARCUS VINICIUS DE LELES FRAZAO

Número: 48536.005287/2017-00

http://www.ons.org.br/institucional/membros_associados.aspx?area=110

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7. A SFF solicitou ao ONS, por intermédio do Ofício nº 616/2013, datado de 27 de junho de 2013 (fls. 143/144), o encaminhamento de informações e documentos complementares ao objeto fiscalizado, o que foi atendido na forma da Carta ONS – 0912/100/2013 (fls. 146/150).

8. Ato subsequente, encaminhou-se Relatório de Acompanhamento da Fiscalização – RAF, por meio do Ofício nº 21/2014-SFF/ANEEL, de 21 de janeiro de 2014 (fls. 152/171), formalizando-se análise preliminar à luz do contraditório, confrontando-se o teor do supramencionado Relatório de Fiscalização com as diversas manifestações apresentadas pelo ONS, o que culminou no cancelamento das Não Conformidades NC1, NC2 e NC3, bem como o atendimento às Determinações D1, D2, D3, D4 e D5.

9. Isto posto, a SFF ressaltou que permanecia não atendida a Determinação D6, assim redigida:

Determinação D6 (atualizada) – Determinar ao ONS que explicite na proposta orçamentária para o ciclo 2014/2015 contribuições adicionais dos membros associados, sem repasse para as tarifas dos consumidores, correspondentes ao montante total dos recursos orçamentários dispendidos no Projeto SIGA, deduzidos os gastos direta e exclusivamente relacionados às funcionalidades em produção, a saber: (1) Cadastro de Dados para Relacionamento Externo - CDRE (contrato específico da FUNCOGE); e (2) Sistema de Integração de Novas Instalações – SINI (contrato específico da Chemtech). Caso o ONS entenda que sejam necessárias alterações em seu estatuto para viabilizar estas contribuições adicionais, submetê-las à Assembléia-Geral e à aprovação da ANEEL com a antecedência necessária. Prazo: 30/04/2014 (prazo limite para apresentação da proposta orçamentária).

10. O agente notificado, por sua vez, apresentou dificuldades técnicas e ponderações jurídicas sobre suposta impossibilidade de cumprir a determinação em comento, o que, até a presente data, ainda não se implementou.

11. Dando continuidade ao processo de fiscalização do Sistema Integrado de Gestão de Informações e Relacionamento com os Agentes (“Projeto SIGA”), emitiu-se o Ofício nº 125/2016-SFF/ANEEL, datado de 09 de março de 2016 (fls. 201/202), renovando a determinação acima transcrita para fins de cumprimento até o prazo final para manifestação processual, qual seja, 15 (quinze) dias contados do recebimento daquele Ofício.

12. Ademais, também por intermédio do Ofício nº 125/2016-SFF/ANEEL, esclareceu-se que o objeto fiscalizado na Constatação C6 – Funcionalidades do Projeto SIGA não implementadas em ambiente de produção – não se relaciona apenas à Determinação D6 retro indicada, uma vez que teve alcance sobre amplo relatório fático de violações aos procedimentos normativos e regulatórios diante da caracterização de gestão inadequada dos recursos públicos por parte do ONS, ainda mais quando devidamente comprovada a inexistência de produto do Projeto SIGA.

13. Em fiel observância aos princípios constitucionais do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório, facultou-se direito de nova manifestação do ONS acerca do teor do Ofício nº 125/2016-SFF/ANEEL, no prazo de até 15 (quinze) dias, contados do recebimento desse Ofício, especialmente quanto à necessidade de cumprimento da Determinação D6, ora renovada.

14. Após análise integral dos atos administrativos emanados por esta Agência Reguladora, assim como dos argumentos e manifestações apresentadas pelo ONS, restou mantida pela fiscalização a Determinação D6.

15. É o breve relatório, segue a fundamentação.


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III. DA ANÁLISE

A – DAS CONSIDERAÇÕES INICIAIS

16. Conforme já descrito na Nota Técnica nº 195/2009-SGI/ANEEL, o Projeto SIGA é definido pelo próprio ONS1 como “Sistema integrado de gestão de informações e relacionamento com os Agentes, visando aprimorar os serviços prestados pelo ONS, por meio da troca e compartilhamento de dados e informações de forma integrada, confiável e segura”, que deveria compreender, em síntese:

“(...) a implantação de um Portal Corporativo, para gerenciar e otimizar a troca e o compartilhamento de dados e informações de forma integrada, confiável e segura – tanto pelo Operador, como pelos Agentes que atuam no Sistema Interligado Nacional (SIN), (...) [e]

(...) a integração de aplicativos para agregar maior consistência e qualidade aos dados, informações e produtos do ONS, permitindo ao Operador a tomada de decisões de planejamento e a programação da operação com maior segurança, rapidez e auditabilidade.”

17. Ainda de acordo com o Operador, o Projeto SIGA teria como objetivo final:

“(...) aprimorar os serviços prestados pelo ONS aos Agentes, à Agência Reguladora, ao Governo e à Sociedade, visando:

criar um ambiente controlado de acesso e gestão das informações do ONS;

melhorar os canais de interação com os Agentes;

oferecer aos Agentes um ambiente único, integrado e padronizado de acesso às informações do ONS;

buscar integração de procedimentos a partir da uniformização de dados;

facilitar a disponibilização de informações, dentro e fora do ONS;

propiciar integração, consistência e unicidade das informações e dos dados nos sistemas do ONS; e

consolidar o modelo e o padrão de integração entre as aplicações do ONS.”

B – DA CONTEXTUALIZAÇÃO FÁTICA ACERCA DO PROJETO SIGA

18. Conforme consta do Processo nº 48500.003028/2009-31, e resumido na Nota Técnica nº 195/2009-SGI/ANEEL, o processo de licitação iniciou-se em 2003 e encerrou-se em dezembro de 2004, com a contratação da empresa Accenture do Brasil Ltda. (“Accenture”) para desenvolvimento do Projeto SIGA.

19. A previsão de conclusão era, originalmente, o ano de 2006, com um investimento estimado em R$ 20,793 milhões.

20. Todavia, após consumir R$ 19,556 milhões, o sistema não foi concluído em 2006 e, em face das justificativas apresentadas pelo ONS, a ANEEL aprovou, para o orçamento que compreendeu o ano de 2007 e o primeiro semestre2 de 2008, recursos adicionais na ordem de R$ 6,060 milhões para o Projeto SIGA, dos quais, segundo o próprio Operador, foram realizados R$ 6,020 milhões.

1 Disponível em: http://www.ons.org.br/mini_sites/siga/home/index.aspx. Acesso em: 12 jun. 2009. 2 Nessa época o ciclo orçamentário do ONS sofreu alteração, passando a coincidir com o período compreendido entre 1º de julho de um ano e 30 de junho do seguinte, para compatibilização com o período tarifário das transmissoras.


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21. Ocorre que o sistema também não foi concluído até meados de 2008 e, ante novas justificativas do ONS, que já indicava estar tendo dificuldades na condução do projeto e problemas com a empresa Accenture, a ANEEL aprovou, para o período orçamentário compreendido de 01/07/2008 a 30/06/2009, recursos adicionais na ordem de R$ 4,354 milhões para o Projeto SIGA, dos quais, segundo o próprio Operador, foram realizados3 R$ 3,854 milhões.

22. Inobstante, o sistema também não foi concluído até meados de 2009, tendo o ONS atribuído este fato, principalmente, a problemas com a empresa Accenture. O ONS informou, em suma, que por conta disso teve que contratar empresas de consultorias para reavaliar o projeto e, possivelmente, teria que contratar outras para finalizar o projeto.

23. Então, o ONS propôs para o Ciclo 2009/2010 mais R$ 7,355 milhões de recursos para continuidade de tal projeto e, ainda, previu para o Ciclo 2010/2011 outros R$ 2,538 milhões para o Projeto SIGA, consoante se verificado do Processo nº 48500.003028/2009-31.

24. O Quadro a seguir resume a previsão orçamentária e a execução até 30/06/2009. Veja-se:

25. Considerando, por parte do ONS, as justificativas e a reiteração da necessidade de finalizar o projeto, mas, por outro lado, que até 30/06/2009 os valores aprovados nos orçamentos anteriores totalizavam mais de R$ 31 milhões, dos quais, apesar da falta de produtos finais implantados, mais de R$ 29 milhões já tinham sido realizados, e que, caso o pleito acima fosse integralmente aprovado, o total de recursos destinados ao Projeto SIGA ficaria em torno de R$ 40 milhões, a Diretoria da ANEEL deliberou, por meio da Resolução Autorizativa (REA) nº 1.982, de 25 de junho de 2009, por aprovar os R$ 7,355 milhões relativos ao Ciclo 2009/2010 e determinar o seguinte:

“Art. 3º (...)

§ 2º O Projeto 2.1 – Desenvolvimento e Implantação do Sistema de Informações do ONS – SIGA, constante do Programa 2 do Plano de Ação, deverá ser concluído dentro do ciclo orçamentário aprovado por esta Resolução;

§ 3º Deverão ser adotadas, para o próximo ciclo do Plano de Ação do ONS, as recomendações e determinações contidas na Nota Técnica nº 285/2009-SFF/ANEEL, de 22 de junho de 2009, disponível nos autos do processo, em especial as seguintes:

I – Fiscalização, por parte da SFF, com apoio da SGI, para avaliar o grau de eficiência com que o Projeto SIGA foi conduzido, tendo-se como referência padrões de engenharia de software de mercado e verificar se o ONS adotou ou adota ações no sentido de responsabilizar a atual

3 Esses valores “(...) consideram a expectativa de desembolsos até 30/06/2009”, segundo informado pelo Operador.

Valores em milhares de R$

Ano/Ciclo Previsto Realizado Diferença

2003-2004 6.805 5.119 -1.686

2005 5.510 6.970 1.460

2006 8.478 7.467 -1.011

2007-2008 6.060 6.020 -40

2008-2009 4.354 3.854 -500

Subtotal 31.207 29.430 -1.777

2009-2010 7.355

2010-2011 2.538

Total 41.100 Elaboração SFF/ANEEL a partir de dados do ONS


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fornecedora do SIGA; e

II – Fiscalização, por parte da SFF, com apoio da SGI, do ONS, durante o ciclo 2009/2010, com respeito à conclusão do Projeto SIGA, no sentido de verificar o atendimento desse sistema aos

seus objetivos e à obtenção dos produtos esperados para o ciclo 2009/2010.” (Grifos acrescidos aos originais)

26. Contudo, ao final do Ciclo 2009/2010, mais uma vez o sistema não foi concluído, tendo o ONS solicitado mais R$ 11,524 milhões para fazê-lo (Processo nº 48500.002528/2010-99). Por seu turno, a Diretoria da ANEEL deliberou, por meio da REA nº 2.459, de 29 de junho de 2010, por aprovar condicionadamente esse pleito, na forma que se segue:

“Art. 1º ...

Parágrafo único. A aprovação do Projeto 2.1 – Desenvolvimento e Implantação do Sistema de Informações do ONS – SIGA, constante do Programa 2 do Plano de Ação, no montante de R$ 11.524 mil (onze milhões e quinhentos e vinte e quatro mil reais) está condicionada à:

I - realização de ações de fiscalização previstas no art. 3º da [REA] nº 1.982/2009;

II - realização de auditoria especializada independente; e

III - apresentação de projeto com artefatos, módulos e métricas bem definidos que permitam o acompanhamento e a fiscalização de sua execução, conforme previsto na Nota Técnica nº 216/2010-SGI/ANEEL, de 9 de junho de 2010.”

27. Desde o início de 2010, o ONS enviou uma série de correspondências à ANEEL, bem como realizou reuniões com diferentes Superintendências e a Diretoria. Relata-se, a seguir, os pontos mais relevantes para a análise que se segue e com grifos acrescidos aos originais:

Carta ONS-0319/100/2010, de 29/04/2010, informa, entre outros aspectos, sobre a “(...) contratação de duas empresas de consultoria para fazer avaliação técnica do SIGA: a TGT Consult e a Microsoft”; afirma que “(...) foi identificado o caminho para finalização segura do SIGA, com a participação da Microsoft e Accenture e com a atualização dos Produtos Microsoft, como a alternativa de menor risco (...)”; informa as medidas tomadas para mitigação de risco, a saber:

‘a. Envolvimento da área de risco do ONS, apontando metodologia para avaliação e mitigação de riscos, (...)

b. Contratação de empresa especializada no dimensionamento de sistemas (TI Métricas);

c. Contratação de empresa especializada para apoiar as especificações técnicas e as negociações com Microsoft e Accenture, bem como atuar como PMO – Project Management Office e Quality Assurance do Projeto; e

d. Preparação da contratação de empresa para apoiar o ONS na gestão do projeto.’

Reunião realizada na ANEEL, em 31/05/2010, tratou dos resultados dos trabalhos da TGT Consult e da Microsoft, e das alternativas visualizadas para retomada do projeto. Na ocasião foram entregues diversos documentos à ANEEL, dentre os quais se destacam os relatórios da consultoria feita pela TGT, a análise inicial feita pela Microsoft, a proposta conjunta da Microsoft e da Accenture de continuidade do projeto e o “Relatório de Análise do Projeto SIGA – Resultados da Avaliação de Risco”, datado de 09/02/2010, elaborado pela Gerência Executiva de Riscos – GER do próprio ONS;


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Carta ONS-605/100/2010, de 05/08/2010, solicita “(...) complementação orçamentária necessária (...) até outubro de 2010, (...), para fazer face a compromissos já assumidos no âmbito do (...) SIGA (...), quais sejam:

‘a. (...), as negociações com Accenture e Microsoft e as especificações técnicas para a gestão e avaliação da qualidade do sistema continuarão sendo feitos com o suporte da Pricewaterhouse Coopers, visando a mitigação de risco para o Operador, sendo previsto até outubro de 2010 um custeio de R$ 450 mil ...;

b. O suporte técnico para garantir a aderência do SIGA (...) e a adequada integração (...), bem como permitir a absorção do conhecimento pelo ONS, é dado pela FUNCOGE – Fundação COGE, (...) R$ 1.200 mil, sendo cerca de R$ 300 mil até outubro de 2010 (...); e

c. As funcionalidades correspondentes ao Release 3 do SIGA, (...), estão sendo implementadas pela Chemtech, (...) R$ 200 mil até outubro de 2010 (...).’

Carta ONS-0954/100/2010, de 09/11/2010, informa, fundamentalmente, que:

‘2. (...) o ONS desenvolveu (...) ações (...) para obtenção de proposta das empresas Accenture e Microsoft para a implantação do SIGA, visando dar continuidade ao projeto tendo em mente que essa seria a alternativa de menor risco e de menor custo. (...) em todo o processo contamos com o suporte e a coordenação da PriceWaterhouse Coopers, tanto na condução estratégica das negociações, como na formulação do problema.

3. Em 03 de setembro último, (...), foi recebida a versão final da proposta técnica e comercial da Accenture para a conclusão do SIGA. A Microsoft não encaminhou proposta técnica ou comercial.

4. (...), a proposta apresentada pela Accenture se revelou inviável sob os pontos de vista técnico e orçamentário pelas razões que se seguem:

a. A proposta apresentada tem por premissa a quitação dos serviços originalmente contratados em 2004 para o desenvolvimento do SIGA. Ficamos impossibilitados de aceitar essa proposta devido às lacunas e não conformidades nos produtos entregues pela Accenture, conforme contrato assinado;

b. A proposta entregue não atende os requisitos especificados pelo ONS no que tange a escopo, gestão, qualidade e risco; e

c. As bases comerciais propostas para a execução dos serviços se mostraram inaceitáveis ficando muita acima das referências de mercado.

5. Diante dessa constatação, no último 20 de outubro, o ONS encerrou formalmente a participação das empresas Accenture e Microsoft na continuidade do projeto SIGA.

(...)

7. Neste momento estamos avaliando as medidas judiciais necessárias para preservar os direitos deste Operador no que tange aos danos causados pela Accenture e identificando as ações para a construção do SIGA que representam menor risco, custo e prazo.

8. De novembro a janeiro estaremos empenhando todos os nossos esforços nas providências judiciais cabíveis, bem como na definição do plano de continuidade de um projeto de natureza estratégica como o SIGA, (...).”

Carta ONS-1064/100/2010, de 26/11/2010, informa, basicamente, que:


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“1. (...), após termos formalizado o encerramento da participação da Accenture no Projeto, recebemos solicitação do principal executivo na América Latina dessa consultora propondo reunião para avaliação final do encaminhamento do projeto. (...), estamos conduzindo uma avaliação estratégica com o suporte da consultoria PriceWaterhouseCoopers, (...).

2. Paralelamente, (...), continuamos trabalhando na preparação de eventuais medidas judiciais e no planejamento de ações para a construção do SIGA, (...).

3. Neste contexto vimos reiterar a solicitação de que antes da conclusão do processo anteriormente mencionado, previsto para se concluir na 1ª quinzena de dezembro, não seja tomada nenhuma medida por parte dessa ANEEL, dado o momento decisivo em que nos encontramos para ter uma solução final para a continuidade do Projeto.”

Carta ONS-0014/100/2011, de 05/01/2011, informa que:

‘1. Projeto SIGA

(...)

1.1 (...) necessitaria continuar a contar com o suporte da PricewaterhouseCoopers, (...);

1.2 (...) necessitaria de continuar a contar também com a participação da (...) FUNCOGE.

1.3 (...) deveria continuar a contar com a consultoria da CHEMTECH.

1.4 (...) até o mês de dezembro já foram desembolsados R$ 1.055.194,00, estando previstos até o mês de junho de 2011 desembolsos estimados em R$ 1.170.000,00. Esses recursos serão necessários, uma vez que independentemente da alternativa de solução que o ONS venha a seguir, seja com a Accenture ou através de um outro desenvolvedor, o concurso das consultorias PRICE e CHEMTECH e dos serviços técnicos desenvolvidos através da FUNCOGE continuarão a ser imprescindíveis, (...).

1.5 ..., estamos aguardando até 12/01/2011 a nova proposta solicitada à Accenture, que somente será aceita caso sejam atendidos os requisitos técnico/comerciais considerados imprescindíveis pelo ONS, após o que tomaremos a decisão sobre o assunto. (...).

(...)

6. Aplicação de Penalidade Pecuniária ao ONS

6.1 Entendemos que dadas as características específicas do Operador, em especial no tocante a fonte de receita, uma vez que a maior parte dos recursos necessários ao regular exercício das atividades do ONS advêm de parcela dos encargos de transmissão pagos pelos usuários do SIN e, portanto, repassados para a tarifa, há que se reavaliar a eficácia de aplicação de penalidade pecuniária pela ANEEL. Isto porque em última instância a penalidade seria de fato suportada pelo Consumidor Final.

(...)

6.4 Tal peculiaridade foi ressaltada de forma especial no voto do i. Relator Dr. Edvaldo Alves de Santana, proferido no processo nº 48500.000481/02-57, do qual constou, verbis:

‘(...)´Determino, ainda, que a SEM, a SRT, a SFF e a SFE, (...), apresentem estudo contendo maneiras alternativas de atuação e fiscalização no ONS, especialmente quanto à atribuição de penalidade de natureza pecuniária.’

6.5 Registramos que a regulamentação da ANEEL prevê a possibilidade de celebração de Termos de Compromisso de Ajuste de Conduta [grifo do original] ao invés de penalidade pecuniária, visando adequação dos procedimentos internos do ONS às disposições regulamentares supostamente infringidas, (...).”


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Carta ONS-0062/100/2011, de 18/01/2011, faz referência à reunião de 03/01/2011, realizada na ANEEL, e faz menção à Carta ref. ONS-0014/100/2011, que traria esclarecimentos complementares aos assuntos tratados nessa reunião; e

Carta ONS-0063/100/2011, de 18/01/2011, faz referência à reunião de 03/01/2011, realizada na ANEEL, e informa, entre outras coisas, que:

“3. (...), tivemos várias interações com a Accenture, tanto no nível executivo, como no âmbito técnico, que resultaram na apresentação, em 12.01.2011, de novas proposta técnica e comercial daquela empresa para a construção do SIGA.

4. Estamos trabalhando na avaliação das citadas propostas, tendo sido agendada, para a próxima segunda-feira, 25.01.2011, reunião técnica com a Accenture para esclarecimentos finais sobre os itens apresentados. É nossa intenção ter uma posição definitiva sobre forma de continuar a implantação do SIGA dentro de um prazo de 2 semanas.”

28. No período de 14 a 25 de setembro de 2009, realizou-se fiscalização periódica no ONS referente ao ciclo orçamentário 2008/2009, que resultou no Relatório de Fiscalização nº 200/2009-SFF/ANEEL, encaminhado por meio do Termo de Notificação nº 42/2010-SFF/ANEEL, de 26 de outubro de 2010, aplicando procedimentos de fiscalização nas seguintes áreas:

Estatuto Social; Membros associados; Resumo das Atas; Câmara Arbitral/Código de Ética; Demonstrações e Alçadas; Saldo das disponibilidades/Orçamento; Mandato dos diretores; Indicadores financeiros; Contas a receber e PCLD; Ativo imobilizado; Orçamento (realizado X orçado); Orçamento (teste documental); Projetos diversos; Projetos SINOCON/REGER; Empréstimos e financiamentos; Pessoal; e Provisões/contingências.

29. Em 17 de janeiro de 2011, dando prosseguimento às ações fiscalizatórias perante o ONS, a SFF articulou a formação de um Grupo de Trabalho para realizar fiscalização específica do Projeto SIGA. Os principais objetivos eram: (i) validar custos incorridos pelo ONS e despesas alocadas ao mesmo, bem como avaliar o grau de eficiência com que foi conduzido; (ii) verificar o atendimento aos objetivos propostos, os produtos obtidos, as contratações realizadas; e, por fim, (iii) identificar possíveis falhas e responsabilidades nesse processo.

30. De 7 a 11 de fevereiro de 2011, o respectivo Grupo de Trabalho (composto por servidores efetivos da SFF, SGI e então SRC) esteve na sede do ONS, no Rio de Janeiro – RJ, com os objetivos específicos de:


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(i) avaliar o grau de eficiência com que o Projeto SIGA foi conduzido, tendo-se como referência padrões de engenharia de software de mercado;

(ii) obter o projeto e seu detalhamento com artefatos, módulos e métricas bem definidos que permitam o acompanhamento e a fiscalização de sua execução, conforme previsto na Nota Técnica nº 216/2010-SGI/ANEEL, de 9 de junho de 2010;

(iii) verificar se o ONS adotou ou adota ações no sentido de responsabilizar a atual fornecedora do Projeto SIGA;

(iv) verificar o atendimento desse sistema aos seus objetivos e à obtenção dos produtos esperados para o Ciclo 2009/2010;

(v) comprovar se houve realização de auditoria especializada independente;

(vi) verificar o processo de contratação com os prestadores de serviço; e

(vii) comprovar a efetivação de desembolsos das despesas/custos incorridos pelo ONS na elaboração do Projeto SIGA e sua aderência com os contratos celebrados e com o progresso do Projeto em si.

31. Feita a devida e necessária contextualização processual acerca dos desdobramentos da ação fiscalizatória, urge adentrar propriamente à análise dos aspectos técnicos e financeiros atinente à frustração do Projeto SIGA.

C – DA ANÁLISE DO PROJETO SIGA

C.1 – Dos Aspectos Técnicos

32. Em artigo4 publicado na Harvard Business Review de fevereiro de 2003, Royer afirma que as “Novas iniciativas frequentemente ganham impulso, mesmo quando se torna claro que estão condenadas. O motivo: a fé cega no sucesso delas”. Em outro trecho do artigo, mostra Royer a razão: “Quando a crença coletiva reforça as percepções e desejos de outras pessoas, ela torna-se contagiosa e pode facilmente se espalhar pelos vários decisores que controlam o destino de um projeto”.

33. O artigo descreve com precisão a situação presente no ONS, especialmente no que se refere ao Projeto SIGA.

34. Na análise, a seguir, demonstrar-se-á sob a ótica das boas práticas da Gestão de Projetos, porque a iniciativa, desde o começo, apresentava risco elevado de fracassar.

C.1.1 – Da licitação ONS-DGL-01/2004

35. Destaque-se ser o principal problema da licitação ONS-DGL-01/2004, o escopo complexo e ambicioso do Projeto SIGA, o que acabou resultando em:

a) Falta de clareza no objeto: A especificação técnica, apesar de bastante detalhada, não foi suficiente para que as licitantes dimensionassem adequadamente as suas propostas, o que gerou grande discrepância nas estimativas;

4 ROYER, Isabelle. Why Bad Projects Are So Hard To Kill? In Harvard Business Review. Harvard Business School Publishing Co., 2003.


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b) Objeto incompleto: Algumas das necessidades do projeto foram detectadas a posteriori e geraram Aditamentos (por exemplo, os de número 3, 4 e 5) e até mesmo um novo contrato (DGL-CT-171/2006);

c) Falta de uma metodologia de desenvolvimento de sistemas estabelecida pelo ONS: de modo a unificar a forma de apresentação das propostas de serviços e o acompanhamento dos respectivos projetos;

d) Carência de pessoal próprio qualificado: Como se fez claro durante a execução do projeto, não dispunha o ONS de equipe dimensionada e capacitada para gerenciá-lo de forma adequada;

e) Apuração tardia do “tamanho” do projeto: Somente em 2009 foi contratada uma empresa certificada, a TI Métricas, para mensurá-lo com um critério uniforme (pontos de função); e

f) Identificação tardia dos riscos do projeto pelo ONS: Somente em 2010 foi publicado o “Relatório de Análise do projeto SIGA – Resultados da Avaliação dos Riscos”, para subsidiar a retomada do projeto e a assinatura de novo contrato com a Accenture. Nessa época todos os riscos apontados já haviam ocorrido em etapas anteriores do projeto, descaracterizando o relatório como subsídio ao gerenciamento de riscos.

C.1.2 – Da licitante vencedora da licitação ONS-DGL-01/2004

36. A licitante vencedora, Accenture do Brasil Ltda., filial brasileira da Accenture Ltda., com sede no paraíso fiscal das Ilhas Bermudas, apesar de figurar entre as maiores consultorias do mundo, possui histórico de problemas tanto no Brasil como no exterior. Um relatório5 de 25/9/2007, sobre o desempenho da empresa, publicado pela Assembleia Geral do Estado de Connecticut (EUA), apontou, em contratos da Accenture com o governo federal e o de estados norte-americanos, problemas como atrasos, quebra de contrato (Colorado), entrega de produtos fora das especificações (U.S. Marine Corps), estouro nos custos (Nova York), problemas que na maior parte dos casos levaram à rescisão contratual.

37. Outro relatório6, do Governo do Estado de Connecticut, propõe medidas contra os critérios de propriedade intelectual nos contratos assinados pela Accenture. Estes contratos atribuem a propriedade do produto final à contratante, mas os produtos intermediários permanecem de propriedade da Accenture. Isso a libera para usar porções do software em outros contratos. Em função de um incidente no contrato do sistema CORE-CT, que calcula a folha de pagamento do estado, descobriu-se que a Accenture utilizou, para replicar o sistema no estado de Ohio, uma fita na qual havia, além do software, informações pessoais e bancárias de servidores, além das contas bancárias do próprio estado.

38. Uma das maiores fontes de renda de consultoria da Accenture consiste em encorajar governos e empresas a contratá-la no regime de locação de mão-de-obra, sob o pretexto de economizarem custos (outsourcing)7. No contrato com o ONS não foi diferente. Desde os primeiros aditamentos, a Accenture tratou de negociar uma cláusula de propriedade intelectual mais favorável (Aditamento nº 2), a aumentar a parcela de outsourcing no projeto (Aditamentos nºs 3 e 4, Contrato DGL-CT-171/2006), conseguindo por fim

5 http://www.cga.ct.gov/2007/rpt/2007-R-0572.htm, acesso: 18/02/2011. 6 http://www.ct.gov/governorrell/cwp/view.asp?A=2791&Q=395426. Acesso: 18/02/2011. 7 http://www.crocodyl.org/wiki/accenture. Acesso: 28/02/2011.


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http://www.cga.ct.gov/2007/rpt/2007-R-0572.htm

http://www.ct.gov/governorrell/cwp/view.asp?A=2791&Q=395426

http://www.crocodyl.org/wiki/accenture

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eliminar completamente o que restava da remuneração contra resultados (Aditamento nº 5) e propostas seguintes.

39. O revés sofrido na Proposta que gerou o Aditamento nº 3, no qual a maior parte dos pleitos da Accenture foi indeferida, teve ampla compensação nos aditamentos nºs 4 e 5 e no contrato DGL-CT-171/2006.

40. A divisão do valor total pago à Accenture entre 2004 e 2008, R$ 17.531.200,98, pelo total de pontos de função calculados para o SIGA pela TI Métricas, 3.524, resulta em R$ 4.974,80 por ponto de função. Esse valor é muito acima da média do mercado atual, em torno de R$ 450,00. Isso demonstra o sucesso da estratégia da Accenture em obter vantagens impondo sua política de outsourcing, bem como o erro do ONS ao aceitá-la e dela se tornar refém.

41. Para minorar os problemas acima, poderiam ser adotadas medidas como a preferência à prestação de serviços de execução indireta, mensurados por resultados, em contraposição à simples locação de mão-de-obra; quebrar o objeto em lotes com mensuração uniforme, e permitir a adjudicação a mais de um fornecedor.

C.1.3 – Do contrato ONS-DGL-245/2004 (Desenvolvimento do Sistema)

42. Os termos do contrato foram insuficientes para a adequada gestão do projeto. Assinalamos abaixo os pontos a destacar:

a) Falta de acordo de níveis de serviço: O contrato não previa critérios para o gerenciamento do escopo, da qualidade, dos riscos, da comunicação, dos recursos humanos, das aquisições do projeto, nem sanções para o descumprimento desses critérios, prevendo apenas sanções para o descumprimento dos prazos na entrega dos produtos;

b) Inexistência de um critério uniforme para a medição dos serviços: Houve serviços cobrados por preço fixo, outros por ponto de função e outros por homens-hora;

c) A existência de serviços cobrados por alocação de postos de trabalho: Isto leva ao chamado paradoxo lucro-incompetência, ou seja, a contratada acaba sendo remunerada para corrigir erros cometidos por seus próprios profissionais;

d) A cláusula de propriedade intelectual: Que estabelece a propriedade do produto final ao ONS, mas os produtos intermediários permanecem de propriedade da Accenture;

e) A gestão do projeto exercida unilateralmente pela Accenture: A gestão do contrato foi incluída como objeto, e apesar de formalmente estabelecida como de responsabilidade do ONS e da Accenture, na prática foi exercida pela contratada; a baixa maturidade da equipe gerencial do ONS fez com que este se tornasse refém da Accenture no desenvolvimento do projeto;

f) Falta de aderência a uma metodologia do ONS para os serviços de desenvolvimento do projeto: A Accenture apresentou a sua metodologia, que, efetivamente, acabou não sendo utilizada ao longo dele; e


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g) Inexistência de um plano de atividades anterior ao contrato: O Work Statement e o Plano Detalhado foram elaborados em conjunto pelo ONS e pela Accenture, após a adjudicação e antes da assinatura do contrato. Antes do contrato inexistia o planejamento para o projeto.

C.1.4 – Do contrato REG-CT-167/05 (Gestão de Mudança)

43. Originalmente, as atividades de gestão de mudança (i.e. aquelas necessárias para implantação do SIGA em ambiente de produção e integrá-lo aos procedimentos operacionais do ONS) seriam realizadas diretamente pelo ONS com recursos próprios, tendo ministrado a Accenture treinamento a essa equipe.

44. O Relatório à Diretoria DGL 032/2005, traz como justificativa para a contratação, “a gestão de mudança é de natureza estratégica e se constitui num dos importantes fatores de sucesso do projeto, [...] e requer o apoio de pessoal especializado”8. Se o ONS considerava estratégica a gestão de mudança, como também entendemos que o é, e fundamental para a transferência de conhecimento, não deveria deixá-la a cargo de terceiros.

C.1.5 – Do aditamento nº 2 ao contrato ONS-DGL-245/04 (Desenvolvimento do Sistema)

45. Consequente à assinatura do contrato REG-CT-167/05, e parcialmente justificada pela necessidade de treinar os agentes do Setor Elétrico na utilização do SIGA – responsabilidade também originalmente destinada ao pessoal próprio do ONS – a Accenture conseguiu mais um contrato para ampliar as atividades de outsourcing, no qual incluiu horas adicionais ao desenho técnico, desenvolvimento e testes unitários de adaptações para integração com outros sistemas. O contrato trazia a mudança na cláusula de propriedade intelectual característica da Accenture – que a retirou do ONS, tornando-o apenas um licenciado do software do qual contratou o desenvolvimento sob medida para suas necessidades.

46. Ainda no âmbito desse aditamento, o ONS propôs e obteve a entrega das atividades relativas a integrações e workflows – remuneradas por pontos de função - em releases, para antecipar os recebimentos por produtos entregues.


47. O aditamento remunerou os itens não rejeitados pela Nota Técnica 85/2006-ONS, que analisou o pleito da Accenture por horas suplementares. A ausência de contrapartida em recursos humanos por parte do ONS foi pretexto para a reivindicação.

48. Nos itens “Questões do passado”, e “Questões do presente”, a Accenture conseguiu ser remunerada, respectivamente, por 9.912 e por 2.520 horas, calculadas a partir de homens-hora de equipe própria não disponibilizada pelo ONS. Embora a Accenture afirmasse ter sido o contingente “suprido, de alguma forma pela contratada”, não deixou claro como essas horas foram supridas.

49. No item “Questões do futuro”, a comprovação das 262 horas remuneradas ocorreu por meio de documentos de requisições de mudança.

C.1.7 – Do contrato DGL-CT-171/06 (Suporte aos Usuários)

8 ONS. RD DGL 032/2005, p. 1.


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50. O contrato foi celebrado igualmente em função da ausência de contrapartida em recursos humanos alocados para o projeto por parte do ONS. O objeto básico era o treinamento de uma equipe de suporte aos usuários (service desk), em função da entrada, na época considerada iminente, do SIGA em operação.

51. O contrato previa, além das atividades de treinamento dos profissionais de atendimento ao usuário, a preferência pela contratação de profissionais da Accenture. Na prática, remunerava a contratada para que treinasse os próprios profissionais para o service desk.

52. Foi rescindido quatorze meses depois, sem que o sistema estivesse operacional.


53. O aditamento tinha como objeto o suporte à operação experimental do sistema. Foi assinado em função de não ter sido prevista a etapa no contrato original.

54. Ainda com todos os aditamentos e contratos extras, a Accenture solicitou a repactuação do contrato, alegando que incorrera em prejuízos e que o contrato entrara em o desequilíbrio econômico-financeiro.


55. O Aditamento atendeu as reivindicações da Accenture. A operação experimental, objeto do aditamento n.º 4, fez parte também do objeto da contratação, rebatizada de “operação simulada”.

C.1.10 – Do “Relatório de Análise do projeto SIGA – Resultados da Avaliação dos Riscos”

56. Uma análise de riscos deve ser realizada antes do início de um projeto, não posteriormente. O objetivo, segundo as boas-práticas de gerenciamento de projetos, é, para cada risco detectado, elaborar-se uma estratégia para a convivência, no caso dos riscos de baixa probabilidade e baixo impacto; a mitigação, para riscos de média probabilidade e médio impacto; ou tomar-se providências para a eliminação, no caso de riscos de alta probabilidade e alto impacto. Para outras combinações impacto/probabilidade, as ações ficam ao critério do gerente do projeto, mas devem também constar no relatório de riscos.

57. No “Relatório de Análise do projeto SIGA – Resultados da Avaliação dos Riscos”, elaborado em fins de 2009 e publicado no início de 2010, todos os riscos “detectados” eram problemas que já haviam ocorrido. Repetimos a lista: 1) aceite e pagamento de produto não conforme; 2) testes insuficientes; 3) planejamento e gestão inadequados do projeto; 4) planejamento e gestão inadequada da governança do projeto; 5) alteração do escopo contratado; 6) fornecedor não implementar as funcionalidades contratadas; 7) conflitos entre ONS e fornecedores; 8) baixo desempenho da plataforma tecnológica; 9) perda de garantia/suporte das ferramentas; 10) baixo desempenho do outsourcing; 11) falha na segurança de TI; 12) dependência de fornecedor; 13) resultado do projeto não atende às expectativas.

58. A esses “riscos”, segue uma longa lista de ações, as quais, se a equipe técnica do ONS já estava a par delas, deveriam ter sido tomadas ao longo do projeto para corrigir seu rumo.

C.1.11. Do Contrato REG-CT-071/10 (Consultoria PwC)


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59. A observação inicial é que o orçamento para a contratação da PwC não constava no Plano de Ação para 2010, e portanto não fora aprovado pela ANEEL. Nesse aspecto, a assinatura do contrato, denominada “estratégia de retomada”, pode ser vista como um ato desesperado.

60. A identificação dos “itens de compra” deixa subentendida a insuficiência no detalhamento do projeto original. Houvesse esse detalhamento acontecido antes de iniciado o projeto, poderia este ser totalmente mensurado em Pontos de Função, e o ONS teria evitado a maioria dos problemas que ocorreram, remunerando o(s) fornecedor(es) por produtos entregues.

61. Por fim, o ONS, ao contratar a PwC para a negociação com fornecedores, mais uma vez por conta da baixa maturidade na governança de TI, terceirizou uma função estratégica.

C.1.12. Das Considerações Finais sobre Aspectos Técnicos

62. No Brasil e no mundo, nos anos 90 do século XX, deflagram-se as “ondas” da reengenharia, downsizing e outsourcing. A modalidade de outsourcing consiste em contratar empresas especializadas para atividades que não fazem parte do núcleo de negócio da contratante, geralmente remuneradas por horas trabalhadas. As primeiras iniciativas de outsourcing nas áreas de TI das corporações foram catastróficas, por terem elas entregue às contratadas a operação e o desenvolvimento dos seus sistemas, bem como a gestão desses processos. Posteriormente, constatou-se que as contratadas não adotavam métodos eficientes e eficazes para essa gestão, sendo especialmente pobres os processos de comunicação, gestão das demandas e as metodologias e processos de desenvolvimento de software. O que, a princípio, parecia ser um bom negócio pela redução do quadro funcional próprio, com o passar do tempo mostrou-se ineficiente e perigoso, pois os ocupantes dos postos de trabalho terceirizados, além de assimilar conhecimentos estratégicos, mudavam de emprego, às vezes, por diferenças mínimas em seu valor-hora de remuneração. Resultado deste aprendizado, a partir do início do século XXI, a prática que prevalece é a da remuneração por resultados, e as consequências negativas do outsourcing “irrestrito” são discutidas em ampla literatura.

63. A área de Tecnologia da Informação (TI), apesar da característica de suporte às atividades finalísticas, é estratégica para as organizações, e não deve ser considerada apenas provedora de tecnologia, mas parceira no negócio, vetor de agregação de valor e instrumento de gestão e de melhoria nos procedimentos. Nessa perspectiva, seu modelo de atuação deve se orientar à prestação de serviços, e considerar as demais áreas da organização como clientes. Para atingir esse objetivo, deve a área de TI prezar os seguintes princípios:

a) Possuir uma equipe competente, com capacidade, responsabilidade e orientada à melhoria contínua dos serviços que presta;

b) Ter um bom entendimento da missão e dos produtos e serviços que a organização fornece à sociedade, e o impacto que pode ter o fornecimento desses serviços com baixa qualidade; e

c) Suas atividades devem ser desenhadas em torno de processos, e não apenas estruturadas em departamentos hierárquicos.

64. No que diz respeito a um projeto ambicioso e abrangente como o SIGA, esses seriam os pré-requisitos essenciais para iniciá-lo. E na ausência desses requisitos, o ONS se tornou perigosamente dependente da Accenture no desenvolvimento do projeto. E, após a rescisão do contrato com a Accenture, no que chamou “estratégia da retomada”, o ONS ensaiou os primeiros passos para se tornar dependente da PwC, por não ter revisto profundamente suas práticas de governança de TI.


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65. Outro aspecto diz respeito à origem do projeto. Numa organização madura na governança de TI, os projetos de sistemas de informação nascem com base em demandas específicas das áreas clientes. O SIGA, ainda que projetado com base em um abrangente levantamento dos problemas concretos e gargalos no ONS, foi proposto pelas áreas correlatas à TI e imposto pela Diretoria ao restante da organização. Isto contribuiu, por exemplo, para que nenhuma área “finalística” específica se responsabilizasse explicitamente pela gestão das atividades exteriores à TI e imprescindíveis ao sucesso do sistema – agrupadas no termo “gestão de mudança”.

66. Essa baixa mobilização do pessoal próprio, ainda que estivessem treinados e aptos a realizar essas tarefas, fez com que o ONS terceirizasse funções estratégicas, a saber, o relacionamento com os demais agentes do setor elétrico na implantação do sistema, e, na “retomada do projeto” a negociação dos “itens de compra” com fornecedores.

67. Devemos observar, também, que cinco anos é, tipicamente, o ciclo máximo para a utilização de equipamentos e programas de informática, que, após esse período, tendem a se tornar obsoletos. Os computadores adquiridos com a finalidade de operar o SIGA, atualmente instalados no centro de operações do ONS em Brasília, DF, ainda não dispunham de uma série de recursos, como virtualização e redundância, comuns em sistemas de missão crítica nos dias de hoje. E ao próprio software aplicativo, além dos problemas de codificação identificados em avaliações técnicas realizadas por terceiros, acrescenta-se o risco de obsolescência.

C.2.1. – Dos Aspectos Financeiros

68. De posse da planilha de todos os pagamentos realizados e apresentados pelo ONS relativos ao projeto SIGA foram testadas e validadas 100% das notas fiscais emitidas e os correspondentes comprovantes de quitações bancárias. Não foi constatada nenhuma incongruência após o teste realizado, ou seja, o Operador comprovou na integralidade os dispêndios realizados e contabilizados. Os pagamentos referem-se aos seguintes contratos:

Pagamentos Realizados – Contratos

1 ACCENTURE-DGL-CT-171-06 Desenvolvimento

2 ACCENTURE-DGL-CT-R-171-06 Desenvolvimento

3 ACCENTURE-REG-CT-167-05 Desenvolvimento

4 ACCENTURE-REG-CT-245-04 Desenvolvimento

5 BRASOFTWARE-REG-CT-248-04 Infraestrutura

6 CHEMTECH-ELDORADO-REG-CT-059-10 Desenvolvimento

7 E-OFFICE ARM-REG-CT-075-06 Desenvolvimento

8 E-OFFICE ARM-REG-CT-246-04 Desenvolvimento

9 FUJB-REG_AS-245-06 Consultoria/Gestão

10 FUNCOGE-GIT-CT-115-08 Infraestrutura

11 FUNCOGE-GIT-CT-136-09 Desenvolvimento

12 FUNCOGE-GIT-CT-138-10 Desenvolvimento

13 FUNCOGE-REG-CT-112-06 Infraestrutura

14 FUNCOGE-REG-CT-124-05 Infraestrutura

15 HP REG-CT-132-05 Desenvolvimento

16 HP REG-CT-245-04 Desenvolvimento


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17 HQ BRASIL ADG-CT-010-05 Desenvolvimento

18 HQ BRASIL ADG-CT-230-05 Desenvolvimento

19 IBM-05 (SEM Nº CONTRATO) Infraestrutura

20 IBM-REG-CT-020-06 Infraestrutura

21 INGRAM-ADG-XX-XXX-05 Infraestrutura

22 LCN REG-CT-031-05 Consultoria/Gestão

23 LCN REG-CT-067-06 Consultoria/Gestão

24 MICROSOFT-GIT-AS-087-09 Consultoria/Gestão

25 MICROSOFT-REG-AS-180-09 Consultoria/Gestão

26 PRICE-REG-CT-071-10 E 172-10 Consultoria/Gestão

27 RERUM-REG-CT-150-08 Desenvolvimento

28 RERUM-REG-CT-154-09 Desenvolvimento

29 TELECOM-DIVERSOS-05 Infraestrutura

30 TGT-REG-CT-027-09 Consultoria/Gestão

31 TI MÉTRICA-GIT-AS-271-09 Consultoria/Gestão

32 TI MÉTRICA-GITIASIXXXI09 Consultoria/Gestão

33 VANGUARD-REG-AS-151-07 Infraestrutura

34 VANGUARD-REG-CT-032-06 Infraestrutura Elaboração SFF/ANEEL a partir de dados do ONS

69. Agrupando os pagamentos realizados por ciclo orçamentário obtém-se a tabela abaixo:

Pagamentos Realizados (em R$)

2003 e 2004 2005 2006 2007 a

jun-2008 jul-2008 a jun-2009

jul-2009 a jun-2010

jul-2010 a jun-2011

Total

916.936 6.046.840 7.680.978 6.964.125 3.122.531 1.010.042 1.104.719 26.846.174 Elaboração SFF/ANEEL a partir de dados do ONS

70. Os valores orçados e apresentados por ciclos pelo ONS conferem com os extraídos das resoluções da ANEEL que os autorizaram. Destaque deve ser dado ao ciclo de Jul-2010/Jun-2011 cujo orçamento considerado foi nulo, já que o valor apresentado pelo ONS estava condicionado à fiscalização da ANEEL. O quadro resumo é o que segue:

Valores Orçados (em R$)

2003 e 2004

2005 2006 2007 a

jun-2008 jul-2008 a jun-2009

jul-2009 a jun-2010

jul-2010 a jun-2011

Total

4.550.000 4.742.000 11.458.200 6.063.000 4.354.200 7.335.000 0 38.502.400

71. Com os dados das tabelas acima foi construído o gráfico de comparabilidade dos pagamentos realizados x valores orçados pelo Operador referentes ao projeto SIGA. O mesmo é apresentado abaixo:


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72. Analisando o gráfico acima se depreende que no início do programa SIGA, 2003 e 2004, houve um orçamento consideravelmente acima dos pagamentos realizados vinculados ao projeto, com uma diferença em torno de quase 4 milhões de reais, assim como no orçamento do ciclo Jul-2009/Jun-2010 que superou o realizado em 6,3 milhões. O Operador alega que para o ciclo Jul-2009/Jun-2010 “os desvios registrados na realização do orçamento decorreram do alongamento, pela empresa desenvolvedora, da solução dos problemas de desempenho e da especificação funcional dos itens imprescindíveis para o início da operação - funcionalidades e sustentabilidade”.

73. Nos ciclos de 2005, 2006, 2007/Jun-2008 e Jul-2008/Jun-2009 observa-se que os valores orçados e realizados ficaram mais próximos, o que sugere uma maior previsibilidade orçamentária, compatível com uma crescente maturidade do projeto ao longo do tempo.

74. Ressalta-se que o orçamento apresentado para o ciclo de 2006 é superior aos demais, haja vista que o ciclo teve um lapso de 1,5 anos e os demais apenas 1 ano.

75. Observa-se que no ciclo orçamentário compreendido entre julho/2010 a junho/2011, o Operador fez gasto sem aprovação da ANEEL já que o orçamento relativo ao projeto SIGA estava condicionado à realização de ações de fiscalização, realização de auditoria especializada independente e apresentação do projeto com artefatos, módulos e métricas bem definidos, conforme determina a Resolução Autorizativa ANEEL nº 2.459, de 29 de junho de 2010.

76. Analisando o montante dos valores orçados x valores realizados ao longo dos ciclos, o ONS realizou um montante em torno de 11,6 milhões a menos do orçado global. É de boa razoabilidade inferir que

R$ 0,00

R$ 2.000.000,00

R$ 4.000.000,00

R$ 6.000.000,00

R$ 8.000.000,00

R$ 10.000.000,00

R$ 12.000.000,00

R$ 14.000.000,00

Orçado

Realizado


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o orçamento do projeto em sua essência, de fato, esquivou-se em bom grau da sua realidade, o que pode ser atribuído a diversas questões mal resolvidas, tanto de ordem técnicas quanto de planejamento.

77. Com intuito de fazer uma análise mais detalhada dos custos envolvidos no Projeto SIGA foram selecionados e separados valores por ciclos e naturezas dos gastos. Foram consideradas três naturezas de gastos: Infraestrutura, Desenvolvimento e Consultoria/Gestão. Os valores selecionados e agrupados seguem na tabela abaixo e se apresentam esquematizados no gráfico abaixo apresentado:

2003 e 2004

2005 2006 2007 a

jun-2008 jul-2008 a jun-2009

jul-2009 a jun-2010

jul-2010 a jun-2011

Total (R$)

Infraestrutura 642.303 888.650 1.530.316 1.984.602 1.108.294 69.440 0 6.223.607

Desenvolvimento 274.633 5.043.430 6.030.579 4.928.391 1.800.399 913.249 523.912 19.514.597

Consultoria / Gestão 0,00 114.760 120.082 51.132 213.837 27.352 580.806 1.107.969

Total (R$) 916.936 6.046.840 7.680.978 6.964.125 3.122.531 1.010.042 1.104.719 26.846.174

Elaboração SFF/ANEEL a partir de dados do ONS

78. Da análise da tabela e gráfico acima, verifica-se que o projeto SIGA gastou a ordem de 6,2 milhões de reais em infraestrutura, 19,5 milhões em desenvolvimento e 1,1 milhões em consultoria/gestão, totalizando aproximadamente R$ 26,8 milhões até a data do término da fiscalização.

79. Avaliando os custos de Consultoria/Gestão observa-se que no ciclo de Jul-2010/Jun-2011 o valor gasto, de aproximadamente 600 mil Reais, superou os de desenvolvimento e de infraestrutura, fato este de fácil previsão, já que o projeto se encontrava em situação crítica de desenvolvimento e concepção, onde foram realizados demasiados gastos para contratação de empresas de consultoria e gestão.

80. No que se refere ao processo de contratação de produtos e serviços para o projeto SIGA percebe-se que a maioria dos fornecedores não foi escolhida como resultado de um processo seletivo concorrencial. De fato, o único fornecedor escolhido com base em um processo competitivo foi a Accenture. A tabela a seguir apresenta os principais fornecedores para o SIGA e os respectivos contratos vigentes.


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81. Chama a atenção também o significativo volume de contratações com a FUNCOGE (cerca de R$ 8 milhões, o que representa mais de 50% do valor total contratado junto à Accenture, o principal fornecedor). Este fato é ainda mais preocupante pelo fato dos objetos dos contratos firmados com a FUNGOGE serem genéricos, não permitindo uma clara correlação com o escopo e os produtos do projeto.


82. Verifica-se, portanto, que a ação de fiscalização ocorreu de 7 a 11/02/2011, na sede do ONS, resultando na Nota Técnica nº 348/2011-SFF/SGI/ANEEL, de 19/09/2011, e no Termo de Notificação nº 135/2011-SFF/ANEEL, de 04/10/2011, o que resultou na manutenção da Determinação D6 enquanto não atendida, assim sintetizada:

“Determinação D6 (atualizada) – Determinar ao ONS que explicite na proposta orçamentária para o ciclo 2014/2015 contribuições adicionais dos membros associados, sem repasse para as tarifas dos consumidores, correspondentes ao montante total dos recursos orçamentários dispendidos no Projeto SIGA, deduzidos os gastos direta e exclusivamente relacionados às funcionalidades em produção, a saber: (1) Cadastro de Dados para Relacionamento Externo – CDRE (contrato específico da FUNCOGE); e (2) Sistema de Integração de Novas Instalações – SINI (contrato específico da Chemtech). Caso o ONS entenda que sejam necessárias alterações em seu estatuto para viabilizar estas contribuições adicionais, submetê-las à Assembléia-Geral e à aprovação da ANEEL com a antecedência necessária. Prazo: 30/04/2014 (prazo limite para apresentação da proposta orçamentária)”.

83. Em 19/09/2011, por meio da CARTA ONS-903/100/2011, o Operador informou que, encerradas as negociações com a Accenture, sem que tivesse sido encontrada uma solução aceitável para conclusão do projeto, iniciou na esfera judicial processo com vistas à responsabilização da Accenture e reparação dos prejuízos que, entende, lhe foram causados por inadimplemento contratual. Como primeiro passo, o ONS ajuizou, em 01/09/11, perante a 40ª Vara Cível da Comarca da Capital/RJ, medida cautelar de protesto judicial nº 0317546-07.2011.8.19.0001, visando notificar judicialmente a Accenture do Brasil Ltda. acerca do inadimplemento contratual.

Empresa Contrato Aditivo Processo Licitatorio Total

Accenture DGL 245/2004 5 Sim R$ 15.041.523

REG-CT-167/05 0 Não (Inexigibilidade de Licitação) R$ 290.000

Accenture Total R$ 15.331.523

FUNCOGE REG - CT - 112/06 3 Não (Inexigibilidade de Licitação) R$ 2.507.902

GIT - CT - 138/10 0 Não (Inexigibilidade de Licitação) R$ 2.459.176



REG - 124/2005 1 Não (Inexigibilidade de Licitação) R$ 628.481

FUNCOGE Total R$ 8.024.927

Brasoftware DAC - 248/2004 3 Não R$ 1.072.053

Brasoftware Total R$ 1.072.053

Chemtech REG-CT-0059 0 Não Identificado R$ 626.000

1 Não Identificado R$ 195.000

Chemtech Total R$ 821.000

RERUM CT - 150/2008 0 Não (Inexigibilidade de Licitação) R$ 110.182

CT - 154/2009 1 Não Identificado R$ 76.713

RERUM Total R$ 186.895

LCN - Leonardo Cavalcanti Netto REG-CT-031/05 0 Não (Inexigibilidade de Licitação) R$ 125.400

LCN - Leonardo Cavalcanti Netto Total R$ 125.400

VANGUARD Comercial Serviços Importação Exportação Ltda REG-CT-032/06 0 Não (Inexigibilidade de Licitação) R$ 81.150

VANGUARD Comercial Serviços Importação Exportação Ltda Total R$ 81.150

Fundação Universitária José Bonifácio REG-AS-245/06 0 Não Identificado R$ 44.666

Fundação Universitária José Bonifácio Total R$ 44.666


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84. Como consequência do fracasso de todas as tentativas de continuidade do projeto, a Diretoria do ONS decidiu pelo encerramento do projeto e, nas demonstrações financeiras do exercício de 2011, reconheceu como perda o valor integral do Projeto SIGA contabilizado em seu Ativo Intangível, correspondente a R$ 20.040 mil, realizando a baixa contábil definitiva do total provisionado em 2010.

D – DA ANÁLISE SOBRE O MONTANTE DE RECURSOS ORÇAMENTÁRIOS DESPENDIDOS NO ÂMBITO DO PROJETO SIGA – SISTEMA INTEGRADO DE GESTÃO DE INFORMAÇÕES E RELACIONAMENTO COM OS AGENTES – E QUE TEM DE SER RESSARCIDO PELO OPERADOR NACIONAL DO SISTEMA ELÉTRICO – ONS

85. Anualmente, a ANEEL realiza a análise da proposta orçamentária do ONS para o ciclo seguinte, considerando, dentre outras coisas, a execução orçamentária do ciclo anterior. O orçamento do Operador engloba custeio e investimento. O investimento divide-se entre os projetos do chamado Plano de Ação do ONS e itens relacionados às Aquisições e Benfeitorias, não diretamente relacionados a algum projeto.

86. Sendo assim, tem-se que a ANEEL já tinha uma boa noção do volume de recursos despendidos com o Projeto SIGA, bem como acerca dos problemas do projeto e da situação das entregas, antes da realização da fiscalização específica do Projeto, que ocorreu em fevereiro de 2011.

87. Não obstante, a realização de fiscalização específica sobre o Projeto SIGA foi fundamental para aprofundar o entendimento sobre os fatos que levaram o projeto à situação em que se encontrava, colher evidências adicionais e verificar a documentação comprobatória, em especial contratos, notas fiscais e comprovantes de pagamento.

88. Especificamente no que se refere ao período do início do projeto até 30/06/2009 (quando a implementação dentro da arquitetura de solução proposta pela Accenture já se encontrava suspensa), a fiscalização apurou, com base nas informações apresentadas pelo Operador em atendimento às determinações do TN nº 135/2011-SFF/ANEEL, que a execução orçamentária havia sido, de fato, ligeiramente maior do que o acumulado informado, ciclo a ciclo, até então.

89. Os ajustes realizados pela fiscalização da SFF estão resumidos na tabela abaixo. Vejam-se:


90. A este montante de R$ 31.318.973 (subtotal1), precisam ser acrescidos os montantes gastos no âmbito do projeto até o encerramento definitivo das negociações e tentativas de continuidade com a participação da Accenture. Este período corresponde aos ciclos 2009-2010 e 2010-2011. Para o propósito de cálculo, em termos históricos, do valor total a ser ressarcido, não faz diferença se a fiscalização utilizar o critério estatuído pelo regime de competência (adotado pelo ONS para fins da execução orçamentária); ou pelo regime de caixa (adotado pela fiscalização e com base na data de pagamento).

Exec. Informada Ajustes Exec. Ajustada Variação

Até 2004 5.119.000 82.379 5.201.379 1,6%

2005 6.970.000 - 6.970.000

2006 7.467.000 - 7.467.000

2007-2008 6.020.000 1.875.277 7.895.277 31,2%

2008-2009 3.854.000 68.684- 3.785.316 -1,8%

29.430.000 1.888.973 31.318.973 6,4%


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91. Desta forma, para economia processual, apresentam-se os pagamentos totais apurados pela fiscalização e que constam do Termo de Notificação nº 135/2011-SFF, reproduzidos a seguir:


92. Ocorre, que, bem antes do encerramento definitivo das tratativas com a Accenture, foram traçadas 2 (duas) novas frentes de implementação: (i) o Cadastro de Dados para Relacionamento Externo (“CDRE”) do ONS, correspondente à solução de cadastro do SIGA; e (ii) o Sistema de Integração de Novas Instalações (“SINI”), que comporia o Release 3 do SIGA. A implementação do CDRE foi feita pela equipe própria do ONS e contratados da FUNGOCE. E a do SINI, pela Chemtech, vencedora do processo seletivo concorrencial.

93. É importante destacar que no que tange às duas novas frentes de implementação, fora da arquitetura de solução proposta pela Accenture, estava incluído no escopo o atendimento às demandas regulamentares, como o suporte ao processo de integração das novas instalações de geração e transmissão, conforme estabelecido nos Procedimentos de Rede e na legislação setorial, inclusive os novos critérios e condições para entrada estabelecidos com a publicação da Resolução Normativa nº 454/2011.

94. Já a solução de Cadastro de Dados para Relacionamento Externo (“CDRE”) é necessária para se conseguir cobrir a lacuna que motivou a Resolução Normativa nº 455/2011, a qual determinou a contratação de auditoria dos dados de entrada do PMO e de suas revisões, bem como o aprimoramento do processo de programação mensal da operação energética e de suas revisões semanais, viabilizando a aquisição de dados externos e internos, armazenamento e divulgação destas informações para os agentes do SIN.

95. Por todo o exposto, é necessário deduzir, como expresso na Determinação D6 atualizada, do valor total a ser ressarcido os gastos direta e exclusivamente relacionados às funcionalidades em produção, a saber: (i) Cadastro de Dados para Relacionamento Externo – CDRE (contratos específicos da FUNCOGE); e (ii) Sistema de Integração de Novas Instalações – SINI (contrato específico da Chemtech). A tabela a seguir resume os valores nesta situação identificados pela fiscalização realizada e consubstanciada nos dados mais atuais apresentados pelo ONS, quais sejam, os que constam no DVD apesentado em 21/11/2011, anexo à manifestação ao TN nº 135/2011-SFF/ANEEL (Carta ONS-1228/100/2011).

96. A implementação do CDRE foi feita com o apoio da FUNCOGE, por meio dos contratos Funcoge-GIT-CT-136-09 e Funcoge-GIT-CT-138-10. Ocorre que, para ambos os contratos, a fiscalização da SFF pôde apurar, por meio dos produtos gerados, que os serviços prestados pela FUNCOGE não foram exclusivamente para a implementação do CDRE. O detalhamento das ordens de serviço consta do Anexo II, sendo possível identificar que os produtos do CDRE estão misturados com outros produtos para chegar aos totais de R$ 817.696,73 (oitocentos e dezessete mil, seiscentos e noventa e seis reais e setenta e três centavos) e R$ 375.852,56 (trezentos e setenta e cinco mil, oitocentos e cinquenta e dois reais e cinquenta e seis centavos).

Ano/Ciclo Pagamentos

Apurados

2009-2010 1.010.043

2010-2011 1.104.719

Subtotal2 2.114.762

Valores em R$


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97. Na falta de maior detalhamento e considerando que: (i) a solução do CDRE foi orçada em 300 pontos de função; e (ii) que, na avaliação feita pela SGI na Nota Técnica nº 348/2011-SFF/ANEEL, o valor médio de mercado por ponto de função estaria, naquela época, em torno de R$ 450,00 (quatrocentos e cinquenta reais), a fiscalização decidiu considerar apenas o valor de R$ 135.000,00 (cento e trinta e cinco mil reais) para efeito de dedução do valor a ser ressarcido.

98. A implementação do SINI foi realizada com o apoio da Chemtech, por intermédio do contrato Chemtech-Eldorado-REG-CT-059-10, que teve seu valor integralmente considerado, qual seja, de R$ 166.900,00 (cento e sessenta e seis mil e novecentos reais).

99. Didaticamente, apresenta-se a tabela abaixo sintetizando os valores considerados pela SFF para efeito de dedução do valor a ser ressarcido pelo ONS. Veja-se:


100. A fiscalização também avaliou a pertinência de se excluir gastos com hardware e software do montante a ser ressarcido, mas concluiu que não seria correto fazê-lo. Primeiro, porque equipamentos de informática e software, via de regra, são depreciados integralmente em 5 anos. Segundo, porque o hardware e o software adquiridos para o SIGA tinham características específicas. E, sem o sistema ter entrado em produção, ficaram sem utilização. É o caso do software de workflow Captaris (contratos da E-Office, que totalizaram R$ 322.560,00) e das licenças de uso do Microsoft Sharepoint e outros (contrato Brasoftware, que totalizou R$ 1.154.432,21). Terceiro, porque o projeto se alongou por mais de 5 anos (períodos de implementação/homologação/produção assistida/avaliações).

101. Conclui-se que o montante total a ser ressarcido pelo ONS, em valores históricos, é de R$ 33.131.834,37 (trinta e três milhões, cento e trinta e um mil, oitocentos e trinta e quatro reais e trinta e sete centavos), cujo montante terá de ser atualizado monetariamente, aplicando-se, para cada desembolso que o constituiu, a variação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo – IPCA, desde data do pagamento até o momento do efetivo ressarcimento.


Contrato Valor Total Valor

Considerado

Percentual

Considerado

Funcoge-GIT-CT-136-09 817.696,73

Funcoge-GIT-CT-138-10 375.852,56

Chemtech-Eldorado-REG-CT-059-10 166.900,00 166.900,00 100,0%

Subtotal3 301.900,00

Valores em R$

135.000,00 11,3%

Valores em R$

Parcelas

Subtotal1 31.318.972,52

(+ )Subtotal2 2.114.761,85

(-) Subtotal3 301.900,00

Total a ser Ressarcido 33.131.834,37


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E – DA SÍNTESE QUANTO AOS ARGUMENTOS APRESENTADOS NAS MANIFESTAÇÕES DO ONS SOBRE O TERMO DE NOTIFICAÇÃO Nº 135/2011-SFF

E.1 – Quanto ao não cumprimento da Determinação D6

102. Em 21 de novembro de 2011, por meio da Carta ONS-1228/100/2011, protocolada nesta Agência sob o SIC nº 48513.038279/2011-00, o agente assim sintetiza sua manifestação sobre o teor da Determinação D6, procurando, em síntese, tentar demonstrar a desnecessidade e/ou impossibilidade de devolução da quantia acima apresentada. Veja-se:

Inicialmente, cumpre registrar que o ONS envidou os melhores esforços e recursos no desenvolvimento do Projeto SIGA, atuando com diligencia e boa-fé durante toda a relação contratual mantida com a Accenture, empresa de renome internacional contratada para especificar e desenvolver o referido sistema.

Entretanto, por motivos absolutamente alheios a vontade do ONS, relacionados exclusivamente a falta de capacidade da empresa contratada para cumprir o objeto contratado, revelada a medida em que o projeto evoluía, não foi possível a chegar a uma conclusão satisfatória do Projeto.

Neste particular, vale salientar que o ONS tentou, a exaustão, conforme demonstram os inúmeros documentos e registros realizados (cartas, e-mails, atas de reuniões, relatórios de auditorias, etc.), conduzir o Projeto a um bom termo, colocando a disposição da Accenture todos os recursos disponíveis para tanto, sejam eles de natureza humana ou de infraestrutura, contando, inclusive, com o apoio da PriceWaterHouseCoopers (Pwc), além de prestar todas as informações e esclarecimentos necessários visando o atingimento de uma solução negociada capaz de colocar o sistema em ambiente de produção.

Importante ressaltar também que as tentativas do ONS para a continuidade do projeto foram realizadas com o objetivo de preservar os investimentos já realizados, buscando ainda reduzir riscos e garantir a qualidade da solução final do SIGA.

Assim, não obstante todo o empenho do ONS dirigido a implementação do Projeto SIGA ao longo dos últimos anos, infelizmente a empresa contratada não logrou concluir satisfatoriamente o objeto contratado.

No tocante ao teor da Determinação (D6) entendemos que a mesma carece, com a devida vênia, de fundamentação legal, regulatória e estatutária, conforme se demonstrara, impondo-se a sua revisão pela absoluta impossibilidade de cumprimento por parte do ONS.

Isto porque inexiste na legislação setorial, especificamente na legislação de concepção do ONS (Leis n° 9.648/98, regulamentada pelo Decreto n° 5.081/04) qualquer fundamentação que justifique a adoção do procedimento sugerido na Determinação (D6). Com efeito, as fontes de receita do ONS são aquelas constante (sic) do artigo 34 do seu Estatuto Social, aprovado pela Resolução ANEEL n° 328/2004, não havendo previsão de instituição de receitas adicionais sem a devida aprovação pela Assembleia-Geral do ONS (Art. 12, V, do Estatuto do ONS) e pela Diretoria Colegiada da ANEEL.

Ademais, como e de conhecimento dessa SFF, a ANEEL por meio da Resolução n° 2.459/2010 de 29/06/2010 instituiu um grupo multidisciplinar para proposição de aperfeiçoamentos na gestão orçamentária e regulatória com vistas a incorporação das melhores práticas. Este trabalho que possui correlação com o que está sendo proposto nesta Determinação ainda está em fase de conclusão da ANEEL.

Por oportuno, tendo em vista a relevância do assunto, o qual tem reflexos diretos na Governança do ONS, ratificamos as preocupações em relação a este processo, razão pela qual colocamo-nos,


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uma vez mais, a disposição dessa ANEEL para participar do grupo de trabalho constituído em atendimento a referida resolução.

No que se refere ao aspecto regulatório, inexiste, igualmente, qualquer normativo e/ou contrato que imponha aos agentes associados do ONS a obrigação de arcar com eventuais prejuízos decorrentes de inexecuções contratuais relacionadas aos projetos contratados pelo Operador, de forma que a assunção de tais custos pelos associados ao ONS representaria um desequilíbrio econômico-financeiro nas suas respectivas concessões.

Afora os aspectos legais, regulatórios e estatuários/institucionais acima mencionados, vale ressaltar que os prejuízos suportados pelo ONS em razão do inadimplemento contratual por parte da Accenture estão sendo objeto de medidas judiciais adotadas pelo Operador em face da referida empresa, tendo sido ajuizada, em 1709/2011, medida cautelar de notificação judicial c/c protesto judicial n° 0317546-07.2011.8.19.0001, em curso perante a 40ª Vara Cível da Comarca da Capital do Estado do Rio de Janeiro, tendo sido notificada a Accenture no dia 18/10/2011.

Adicionalmente, informamos que está em fase final de elaboração a petição inicial do processo principal através do qual se buscara o reconhecimento judicial do inadimplemento da Accenture, bem como a restituição dos valores por ela recebidos, acrescidos de multa contratual, juros e atualização monetária.

Entendemos ser estas as medidas legitimas e legais cabíveis para que o ONS seja ressarcido de seus prejuízos.

Por último registramos a absoluta inconveniência do recebimento, pelo ONS, de quaisquer recursos financeiros adicionais provenientes dos seus membros associados sem o devido repasse tarifário, sob pena de afronta aos princípios da independência, isonomia e neutralidade que devem nortear as atividades desempenhadas pelo ONS, contrariando, em última análise, toda a lógica da sua concepção na forma de uma associação civil sem finalidade lucrativa, integrada por todos os agentes usuários da Rede Básica do SIN.

Sendo assim, adicionalmente aos argumentos ora apresentados, percebe-se, ainda, que a SFF não possui atribuição para determinar a instituição de qualquer contribuição adicional por parte dos agentes associados ao ONS, razoes pelas quais registramos a impossibilidade de cumprimento da Determinação (D6), devendo a mesma ser reavaliada por essa SFF, considerando as (sic) argumentos e justificativas ora apresentados.

103. Depreende-se do excerto supratranscrito que o ONS, incialmente, registra que teria envidado os melhores esforços e recursos no desenvolvimento do Projeto SIGA, atuando com diligência e boa-fé durante toda a relação contratual mantida com a Accenture; empresa de renome internacional contratada para especificar e desenvolver o referido sistema.

104. Atribui a motivos absolutamente alheios à vontade do ONS, relacionados exclusivamente à falta de capacidade da empresa contratada para cumprir o objeto contrato, o projeto não chegar a uma conclusão satisfatória.

105. O agente fiscalizado ressalta como também importante que as tentativas para a continuidade do projeto foram realizadas com o objetivo de preservar os investimentos já realizados, buscando ainda reduzir riscos e garantir a qualidade da solução final do Projeto SIGA.

106. Desta feita, o ONS entende que a Determinação D6 carece de fundamentação legal, estatutária e regulatória, resumidamente, pelas seguintes razões. Alega que inexiste na legislação setorial, especificamente na legislação de concepção do ONS, qualquer fundamentação que justifique a adoção do procedimento sugerido na referida determinação. Argumenta que seu Estatuto Social não prevê a instituição de receitas adicionais sem a devida aprovação pela sua Assembleia-Geral e pela Diretoria Colegiada da


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ANEEL. E pondera que inexiste normativo e/ou contrato que imponha aos agentes associados do ONS a obrigação de arcar com eventuais prejuízos decorrentes de inexecuções contratuais relacionadas aos projetos contratados pelo Operador.

107. Informa o Operador que os prejuízos suportados pelo ONS em razão do inadimplemento contratual por parte da Accenture estão sendo objeto de medidas judiciais, tendo sido ajuizada, em 01/09/2011, medida cautelar de notificação judicial c/c protesto judicial n° 0317546-07.2011.8.19.0001, em curso perante a 40ª Vara Cível da Comarca da Capital do Estado do Rio de Janeiro, e notificada a Accenture no dia 18/10/2011. Acrescenta que ONS buscará a restituição dos valores recebidos pela Accenture, acrescidos de multa contratual, juros e atualização monetária.

108. O ONS registra também sua percepção de absoluta inconveniência do recebimento, pelo ONS, de quaisquer recursos financeiros adicionais provenientes dos seus membros associados sem o devido repasse tarifário, sob pena de afronta aos princípios da independência, isonomia e neutralidade que devem nortear as atividades que desempenha.

109. Encerra afirmando que a SFF não possui atribuição para determinar a instituição de qualquer contribuição adicional por parte dos agentes associados ao ONS, razão pela qual conclui pela impossibilidade de cumprimento da Determinação (D6).

110. Registre-se que em resposta ao objeto consignado no Ofício nº 125/2016-SFF, o ONS, por intermédio da Carta ONS – 0479/100/2016 (SICnet nº 48513.006547/2016-00), apenas repete as mesmas argumentações já apresentadas pela Carta ONS-1228/100/2011 (SICnet nº 48513.038279/2011-00).

F – DA ANÁLISE SOBRE AS PONDERAÇÕES APRESENTADAS PELO ONS E CONSEQUENTE MANIFESTAÇÃO SOBRE O NÃO ATENDIMENTO DA DETERMINAÇÃO D6

F.1 – Quanto ao não cumprimento da Determinação D6

111. Registre-se a absoluta improcedência dos argumentos deduzidos pelo ONS; é o que se passa a demonstrar.

112. Primeiramente, ressalte-se que, em momento algum, a SFF encontrou indícios e/ou sugeriu que o ONS pudesse não ter agido de boa-fé na relação contratual com a empresa Accenture.

113. Contrariamente ao que sustenta o agente, ora autuado, tem-se que os fatos sugerem que o ONS depositou confiança excessiva na capacidade da Accenture, em função do seu porte e atuação internacional e, assim, acabou aceitado riscos excessivos no projeto.

114. Exemplificativamente, citam-se (i) a modalidade de contratação inicial na forma de um “tanque” de horas e sem um detalhamento suficiente do escopo do projeto; (ii) a delegação de decisões-chave da arquitetura de solução à empresa Accenture, o que levou a uma dependência deste fornecedor; e (iii) a contratação do projeto com uma equipe própria insuficiente, tanto em termos quantitativos quanto qualitativos, para fazer frente ao desafio que o Projeto SIGA representava para o Operador.

115. Estas questões estão apontadas, dentre outros momentos, no Relatório da Auditoria de Gestão realizada pela RSM Boucinhas, Campos & Conti, no Relatório de Auditoria Técnica da TGT Consult e na Nota Técnica nº 348/2011-SFF-SGI/ANEEL (esta última cadastrada sob o nº 48536.008019/2011-00 e também juntada a este processo de fiscalização).


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116. Já no que se refere à alegação de que o ONS teria atuado com toda diligência, a SFF discorda que ela tenha ocorrido ao longo de todo o projeto. No acompanhamento técnico realizado pela SGI/ANEEL, ao analisar a proposta orçamentária para o Ciclo 2009-2010, conforme consta da Nota Técnica nº 195/2009-SGI/ANEEL, aponta indícios que “uma parte significativa do trabalho da Accenture, senão quase todo, executado ao longo de 5 anos, teria sido descartado e, contudo, não há nenhuma indicação do por parte do ONS de ações no sentido de responsabilizar aquela empresa por essa perda. Em sentido diverso, são propostos mais recursos orçamentários ‘para os desenvolvimentos que precisam ser realizados’”. Em outro ponto da mesma Nota Técnica, a SGI pondera que “a operação experimental do SIGA está interrompida há mais de 20 (vinte) meses, tempo mais do que suficiente para corrigir os problemas apontados e, até mesmo, reformular todo o sistema”. Portanto, realmente não há como se afirmar que o ONS tenha agido com diligência ao longo de todo o projeto.

117. Ademais, evidências apuradas pela fiscalização, todas corroboradas nas análises técnicas, tanto da SGI quanto da Auditoria de Gestão contratada pelo ONS e da própria Gerência Executiva de Riscos, são suficientes para se concluir seguramente que o Projeto SIGA não foi estruturado e gerenciado segundo as melhores práticas de desenvolvimento de software e governança de Tecnologia da Informação, o que, até mesmo se transparece, por exemplo, diante da realização de 5 (cinco) termos aditivos ao contrato inicial e que inequivocamente demonstra forte indício de dimensionamento incorreto sobre o Projeto em comento.

118. O Contrato DGL 245/2004 previa que pagamentos e, também, as respectivas garantias de execução fossem liberadas pela entrega dos produtos e, não, pela aceitação efetiva desses produtos, ou seja, com a exigência de que os produtos estivessem em condições de uso. Na avaliação da RSM Boucinhas, Campos & Conti, até dezembro de 2006, os valores pagos à Accenture representavam 76% (setenta e seis por cento) do contrato sem que o ONS tivesse recebido e testado o sistema propriamente dito. Um terceiro exemplo de governança frágil é a falta de segregação de responsabilidades: a própria área demandante do projeto, no caso a Gerência Executiva de Relacionamento Estratégico com Agentes – REG, era responsável gestão do contrato e, consequentemente, pela liberação dos pagamentos, posteriormente aprovados pelo Diretor-Geral (quando, o preferível seria pela Diretoria Colegiada).

119. Não obstante os problemas observados no Projeto SIGA, cabe registrar que o ONS tem demonstrado progressos tanto no gerenciamento de projetos quanto na questão da governança dos investimentos de TI. Isto pode ser observado pela fiscalização da SFF por ocasião das reuniões preparatórias em fevereiro de 2013 e da análise da proposta orçamentária para o Ciclo 2013/2014 (Processo nº 48500.002988/2013-60), destacando-se: (i) a nova metodologia de desenvolvimento de sistemas, que exige um projeto de concepção antes que se decida por um projeto de implementação; (ii) a estruturação do Comitê Diretor de Informática – CDI; (iii) o reforço do Comitê de Gestão do Planejamento e Orçamento – CGPO; e (iv) orientação para pagamentos mediante entrega de produtos e controle de custo/produtividade por Ponto de Função. Este amadurecimento organizacional é positivo, pois reduz os riscos para novos projetos.

120. No que se refere à alegação de que a determinação de ressarcimento aos consumidores dos recursos gastos de forma ineficiente e não efetiva no Projeto SIGA carece de fundamentação legal, estatutária e regulatória, urge a necessidade de se remeter ao entendimento exarado pela Procuradoria Geral da ANEEL, por força do Parecer nº 0277/2012-PGE/ANEEL/PGF/AGU, datado de 21 de maio de 2012 (cadastrado sob o SICnet nº 48516.002518/2012-00 e juntado ao Processo nº 48500.01414/2012-93).

121. O parecer jurídico em questão opina sobre questões formuladas por esta Superintendência de Fiscalização Econômica e Financeira sobre sua atuação perante o ONS, dentre elas, se existe fundamentação legal para: (i) incluir no escopo da fiscalização da prestação de contas do ONS a verificação da aplicação dos recursos orçamentários com eficiência e economicidade; e (ii) considerar os recursos


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orçamentários utilizados pelo ONS como recursos públicos e, em decorrência, transcender a legislação específica do setor elétrico.

122. A conclusão do parecer exarado pela PGE/ANEEL restou assim redigida:

III – DA CONCLUSÃO

71. Do exposto, entendo que a ANEEL dispõe de competência para fiscalizar amplamente os gastos realizados pelo ONS, inclusive quanto à sua eficiência e economicidade [grifo nosso], posto ser o ONS uma entidade sem fins lucrativos, que, apesar de privada, presta serviço público essencial e é custeada por recursos indisponíveis, devendo obediência aos princípios que regem a prestação de serviços, em especial aos princípios da continuidade, eficiência e, sobretudo, modicidade tarifária.

72. Sendo os recursos destinados ao custeio da entidade, em grande parte, obtidos junto a todos os usuários via tarifas dos serviços de energia, a má gestão destes onera indevidamente o serviço, ofendendo o princípio da modicidade tarifária, de observância compulsória por força do art. 6o, § 1o, da Lei no 8.987/1995, traduzindo-se em uma prestação inadequada dos serviços que lhes foram atribuídos por Lei.

73. Verificando o emprego inadequado de tais recursos mediante procedimento administrativo específico, há prévia previsão de cominação de penalidade administrativa no âmbito da Resolução n o 63/2004.

74. De outra banda, esclarece-se que a Resolução no 393/2009 foi editada no sentido de evitar que penalidades aplicadas ao ONS sejam repassadas aos consumidores de energia em geral, devendo ser arcadas pelos associados da entidade por meio de uma contribuição associativa extraordinária não repassável aos usuários por meio das tarifas [grifo nosso], que, contudo, ainda não se encontra prevista no estatuto da entidade. Destarte, deve a ANEEL, no uso de suas competências para regular o ONS, fazer constar de seu estatuto a existência dessa contribuição. Contribuição extraordinária esta que pode servir não apenas para custear os créditos de multa, mas outros atos onde se entenda legítimo o chamamento dos associados para responderem por atos do ONS [grifo nosso], a fim de não onerar os não associados que têm o custeio da entidade repassado na tarifa.

123. Por fim, mas não menos importante, destaque-se o reconhecimento contábil pelo ONS da perda do valor integral do Projeto SIGA nas demonstrações financeiras do exercício de 2011.

124. Ao final do exercício de 2010, com base nas análises empreendidas com suporte de consultorias especializadas, a Administração do ONS decidiu pelo reconhecimento da provisão para perda do valor integral de R$ 20.040 mil, registrado no Intangível em Curso.

125. Em 2011, conforme consta da Nota Explicativa às Demonstrações Financeiras nº 11 – Intangível, a Diretoria do ONS, com base nos pareces técnicos de consultorias especializadas, decidiu pela descontinuidade do Projeto SIGA, considerando os riscos apresentados e a alta probabilidade de materialização dos mesmos, além da continuidade do projeto implicar custos adicionais e prazos considerados inadmissíveis.

126. Sendo assim, em 20 de dezembro de 2011, a Administração do ONS decidiu pela baixa contábil definitiva, de modo a reconhecer como perda o valor integral registrado como provisão ao final de 2010, face a inexistência de expectativa de recuperação do valor econômico do referido ativo.


ROGERIO AMENT


Número: 48536.005287/2017-00

CECL/MVLF/RA 28

127. É importante notar que o valor baixado é inferior ao valor total de gastos associados ao Projeto SIGA apurado nesta fiscalização, que inclui despesas e investimentos, da ordem de R$ 34 milhões, consoante demonstrado alhures.

128. Por todo o exposto, a fiscalização tem convicção que a extensão dos prejuízos observados com o Projeto SIGA decorreu de riscos assumidos e decisões de responsabilidade do ONS. Caso determinados riscos tivessem, de partida, sido mitigados, a forma de contratação e os pagamentos tivessem sido por produto aceito, a gestão do projeto e a governança tivessem sido mais efetivas, as dificuldades do projeto teriam sido evitadas ou identificadas precocemente e, consequentemente, o montante de recursos públicos comprometidos, em risco, seria muito menor.

129. É importante ressaltar que, neste momento, a SFF jamais estaria emitindo juízo algum quanto à responsabilidade da Accenture pela inexecução contratual, total ou parcial. Problemas com fornecedores, em especial em contratos de TI, sempre ocorrerão.

130. O que se exige dos gestores de recursos públicos é que sejam tomadas todas as providências necessárias para se mitigar riscos e restringir eventuais prejuízos, ou seja, o que está sendo questionado não é que um dos projetos do Plano de Investimentos do Operador não tenha logrado êxito, todavia, sim, a própria gestão econômico-financeira empreendida com o grande volume de recursos comprometidos até se perceber que o projeto não teria sucesso.

131. Sendo assim, reitere-se a necessidade de cumprimento da determinação de ressarcimento – Determinação D6 (atualizada) – por meio de contribuições adicionais dos membros associados, dos recursos orçamentários despendidos no Projeto SIGA, deduzidos os montantes direta e exclusivamente relacionados às funcionalidades em produção, a saber: (i) Cadastro de Dados para Relacionamento Externo – CDRE (contrato específico da FUNCOGE); e (ii) Sistema de Integração de Novas Instalações – SINI (contrato específico da Chemtech).

132. Na manifestação ao Ofício nº 125/2016-SFF, o ONS, por intermédio da Carta ONS – 0479/100/2016 (SICnet nº 48513.006547/2016-00) apenas reitera os mesmos argumentos já apresentados anteriormente pela Carta ONS-1228/100/2011 (SICnet nº 48513.038279/2011-00), já devidamente rejeitados, razão pela qual se torna despicienda nova análise exaustiva.

IV. DO FUNDAMENTO LEGAL

133. A presente Nota Técnica fundamenta-se na Lei 9.427/96, no Estatuto Social do ONS e nas Resoluções Normativas e Autorizativas tratadas no bojo desta Nota Técnica.

V. DA CONCLUSÃO

134. Ante o exposto, conclui-se que o montante total a ser ressarcido pelo Operador Nacional do Sistema Elétrico - ONS, em valores históricos, é de R$ 33.131.834,37 (trinta e três milhões, cento e trinta e um mil, oitocentos e trinta e quatro reais e trinta e sete centavos), cujo montante terá de ser atualizado monetariamente aplicando-se a variação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo – IPCA.


ROGERIO AMENT


Número: 48536.005287/2017-00

CECL/MVLF/RA 29

135. Ressalta-se que o valor atualizado até a data de assinatura desta Nota Técnica é de R$ 60.529.153,89 (sessenta milhões, quinhentos e vinte e nove mil, cento e cinquenta e três reais e oitenta e nove centavos), conforme apresentação dada em planilha de memória de cálculos anexa.

VI. DA RECOMENDAÇÃO

136. Por fim, recomenda-se que a Diretoria Colegiada da ANEEL inclua, por ocasião da deliberação do Processo nº 48500.005294/2017-16, que cuida da Proposta Orçamentária do Operador Nacional do Sistema Elétrico – ONS – ciclo 2018, a matéria apresentada nesta Nota Técnica, determinando para tanto que o Operador proceda a restituição do valor histórico de R$ 33.131.834,37 (trinta e três milhões, cento e trinta e um mil, oitocentos e trinta e quatro reais e trinta e sete centavos) devidamente atualizado nas condições acima informadas, e (i) que o referido montante atualizado seja excluído dos valores que comporão o orçamento econômico do ONS, para o ciclo de janeiro a dezembro de 2018; e (ii) que a mencionada exclusão não acarrete, por parte do Operador, exclusões e/ou remanejamentos das verbas orçamentárias que compõem as rubricas relativas ao Plano de Ação e às Aquisições e Benfeitorias que guardem qualquer relação com as atividades finalísticas para as quais se prestam, devendo o ONS buscar mecanismos de eficiência e controle de gastos de modo a comportar a supressão orçamentária que lhe é imposta.

Brasília, 16 de novembro de 2017.

MARCUS VINÍCIUS DE LELES FRAZÃO Especialista em Regulação

ROGÉRIO AMENT Especialista em Regulação

De acordo:

TICIANA FREITAS DE SOUSA Superintendente de Fiscalização Econômica e Financeira


ROGERIO AMENT


Número: 48536.005287/2017-00

Nota Técnica nº 209/2017 SFF/ANEEL€¦ · Conformidades NC1, NC2 e NC3, bem como o atendimento...

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