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N 125 - Ano 2012

ISSN 0103-8109

A V A L I A O D E P R O J E T O S D E L E I

ORAMENTO 2012

este nmero NOTAS examinao PL 28/201-CN, que com-

preende a proposta do OramentoGeral da Unio para 2012 encami-

nhada pelo Executivo ao Congres-so Nacional. O valor total da pro-posta oramentria de R$ 2.225,1bilhes, sendo que, destes, R$653,3 bilhes se referem a refi-nanciamento da dvida pblica.Como o PIB estimado na elabora-o do OGU para 2012 deR$ 4,5 trilhes, o valor total daproposta oramentria corres-ponde a 49,5% do PIB. Isso signi-

fica que quase metade do produto gerado pelos brasileiros trans-ferida para a Unio.

Geralmente, ao tratar o ora-mento federal como proporo doPIB a nfase recai sobre o oramen-to fiscal e da seguridade social que,nesse caso, monta a R$ 1.464,9bilho, enquanto que o de investi-mento das empresas estatais somaR$ 106,8 bilhes. Como propor-o do PIB, o oramento fiscal e

da seguridade social correspondea 32,5%. importante destacarque a dvida pblica representa an-tecipao de receita futura e, por-tanto, seu valor presente corres-ponde, hoje, a recursos transferi-dos pelo setor privado sob a for-ma de tributos.

A importncia do valor do OGUno produto brasileiro pode ser ain-da maior, uma vez que o relator

Nda Comisso Mista de Planos,Oramentos e Fiscalizao, em seuRelatrio da Receita ampliou as re-ceitas primrias brutas em R$ 29,9

bilhes. Essa tem sido uma prticacomum de modo a abrir espao,no oramento, para que asemendas parlamentares possamser ampliadas.

Excluda a rolagem da dvidapblica federal, o PLOA 2012prev, em relao proposta or-amentria apresentada ao Con- gresso Nacional para 2011, umaexpanso nominal de 13,8% nas

dotaes do oramento fiscal e daseguridade social e uma reduo de0,5% no oramento de investi-mento das estatais. A expanso realdo oramento fiscal e da seguri-dade social ser de 8,9%, caso aalta de preos seja de 4,5%conforme o valor mdio da metado Bacen.

A Lei de Diretrizes Oramen-trias de 2012 deveria conter osparmetros a serem usados na

elaborao do Oramento Geralda Unio. Examinando a j apro- vada LDO 2012, assim como oProjeto de Lei do OramentoGeral da Unio (PLOA 2012), emparticular a mensagem presiden-cial que o encaminha ao Congres-so Nacional, no foi possvelidentificar de maneira inequvo-ca os parmetros adotados naelaborao do OGU.

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A Tabela 1 resume nosso esfor-o de identificao.

Com relao aos parmetros eindicadores usados no OGU de2012, registramos quatro diferen-as entre a LDO aprovada e a men-sagem presidencial e os documen- tos explicativos que a acompa-nham. A mensagem presidencialadmite uma variao no IPCAsuperior ao centro da meta do

Banco Central e que foi adotada naLDO, e, por isso mesmo, uma taxaSelic superior. Curiosamente, a taxade cmbio R$/US$ menor namensagem presidencial, enquantoo dficit nominal do governofederal, como porcentagem do PIB, superior, ambos comparados aosvalores correspondentes na LDO.No nos foi possvel encontrar oparmetro da massa salarial na

LDO, e por isso mostramos o valorapresentado no Informativo Con-junto.

importante ressaltar que ootimismo refletido no parmetro decrescimento do PIB real para 2012,devido a um maior impacto da cri-se europia sobre a economia na-cional, pode decorrer, na realida-de, de uma expectativa de cresci-mento no corrente ano menor do

que o antecipado pelo governo. Ainda assim, a hiptese de umaexpanso real do PIB de 5% dificil-mente se concretizar, e umcrescimento menor implica que areceita tributria ser menor doque a antecipada pelo oramento.

Como o PLOA no foi apro-vado, h muitos documentos cir-culando no Congresso com dife-rentes valores para as mesmas

rubricas, o que torna ainda mais di-fcil a tarefa de analis-lo. Nossaanlise ser conduzida levando emconsiderao o projeto original-mente encaminhado pelo Exe-cutivo. Note-se que segundo infor-ma o governo, conforme reprodu-zido na Tabela 2, a administraofederal s tem poder de decisopara alocar 22,5% de seus gastos.Dessa mesma tabela infere-se que

49% das despesas do governocentral se referem a pagamentosde seu pessoal e de benefciosprevidencirios. Conforme a men-sagem presidencial, a arrecadaolquida do Regime Geral da Pre-

vidncia Social deve ser deR$ 266,3 bilhes e, portanto, parao total de benefcios previstos oRGPS dever produzir um dficitde R$ 47,6 bilhes.

Notas: *A taxa de inflao em 2012 dever se manter consistente com a meta fixada pelo Conselho Monetrio Nacional. As variaes do IPCA para2013 e 2014 foram obtidas pelo deflator implcito nas tabelas AnexoIII.1.a**Fixado em valor nominal de R$ 139,8 bilhes. Pode ser ampliado caso Estados e Municpios no atinjam a meta de R$ 42,8 bilhes(0,95% do PIB) de supervit primrio.

Fontes: LDO 2012, Anexo III. Valores em negrito e entre parnteses constam da Proposta Oramentria para 2012 Informativo Conjunto ouda Mensagem Presidencial com a metodologia de clculo do resultado primrio e nominal dos oramentos fiscal e da seguridade social.

Tabela 1: Principais parmetros e indicadores econmicos para o OGU de 2012

Parmetros e indicadores econmicos 2012 2013 2014

Crescimento real do PIB (%) 5,0 5,5 5,5

Variao do IPCA (%) 4,5* (4,80) 4,5* 4,5*

Variao da massa salarial (%) (9,79)

Taxa de cmbio R$ / US$ (final de perodo dezembro) 1,79 (1,64) 1,83 1,89

Taxa Selic mdia (% a.a) 10,76 (12,4) 10,08 8,75

Supervit primrio do setor pblico no financeiro (%PIB) 3,1** 3,1 3,1

Resultado nominal do governo federal (% PIB) -0,86 (-1,4) -0,37 -0,01

Dvida lquida do governo federal (% PIB) 25,50 23,60 21,40

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No oramento de 2011 os gas-tos com o RGPS correspondiam a17,88% dos gastos primrios to- tais. Com o aumento do salrio

mnimo previsto em 13,62%, con-forme a regra definida (variao doPIB em 2010 mais a variao doIPCA no corrente ano), a impor-tncia desses benefcios no total dasdespesas primrias chega a quase31%. Como a reviso do aumentodo salrio mnimo, decorrente davariao no IPCA, superior que-la antecipada pelo governo, no sa importncia desses gastos ser

ampliada como o dficit previ-dencirio ser ainda maior. A volatilidade dos benefcios, assimcomo seu montante, sugerem anecessidade de uma reforma radi-cal do atual sistema previdencirio,com o abandono do sistema derepartio e a adoo de um siste-ma de capitalizao. Embora indis-pensvel, uma reforma do sistemaprevidencirio nessa direo en-frenta severas restries polticas,

e por isso dificilmente, em prazomdio, seria considerada pelo Con- gresso Nacional.

Na Tabela 3 apresentamos a

despesa da Unio segundo funesessencialmente de governo eaquelas com elevado teor deexternalidades positivas. As despe-sas essencialmente de governo re-presentam 4,85% do total das des-pesas primrias. O oramentoaprovado de 2011 contemplavaessas mesmas funes com 5,15%das despesas primrias totais. Con-siderando o total das despesas que

podem ser livremente alocadaspelo governo, as despesas tpicasde governo corresponderiam a16,57% desse total, sendo que,conforme o oramento de 2011, tais despesas correspondiam a19,78% do total das despesaslivres. Os resultados para asdespesas com elevado teor deexternalidades positivas seguem omesmo padro do ano anterior,registrando-se uma concentrao

de recursos nas funes sade eeducao, com acentuada elevaona participao relativa desta lti-ma. Uma vez mais, os gastos es-

sencialmente de governo mais osassociados a funes que produ-zem externalidades positivas sopouco inferiores a um tero dos

gastos livres do governo e in-feriores metade dos gastosprimrios totais. A atual propostaoramentria distancia ainda mais aUnio dos gastos referentes satividades caractersticas de umsetor pblico em uma sociedade de

homens livres.A meta de supervit primrio dosetor pblico foi fixada, uma vezmais, em reais e no como umaporcentagem do PIB. Fixado emR$ 139,8 bilhes, esse supervitimplica um compromisso do

governo central em gerar umsupervit primrio de R$ 97,0bilhes (supostamente equivalentea 2,15% do PIB), sem qualquercontribuio das empresas estatais

Tabela 2: PLOA 2012 Despesa primria total do governo central e principais componentes

Nota: *emprstimos lquidos, subsdios implcitos e outras despesas extraoramentrias. Fonte: Mensagem Presidencial PLOA 2012.

(Valores em R$ bilhes)

Despesa total e componentes Valor % no total

Total das despesas primrias do governo central 1.019,2 99,2

Transferncias constitucionais e legais 181,2 17,6

Pessoal e encargos 188,2 18,3

Benefcios previdencirios 313,9 30,6

Demais despesas de carter obrigatrio 105,0 10,2

Despesas discricionrias (todos os poderes, MPU, PAC) 230,9 22,5

Despesas financeiras e extraoramentrias com impacto primrio* 8,1 0,8

TOTAL 1.027,3 100,0

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federais (supervit primrio zero)e R$ 42,8 bilhes (0,95% do PIB)como contribuio dos estados emunicpios. Caso estes ltimos nosejam capazes de gerar o super- vit previsto, o governo federaldever completar o que se fizernecessrio para que o supervitprimrio do setor pblico atinja osR$ 139,8 bilhes.

Para o compromisso do Exe-cutivo de gerar um supervit pri-mrio definido em reais de 2012correspondente a 3,10% do PIB,o produto da economia, em reaiscorrentes, dever atingir R$ 4,5 trilhes. Assim, para que o PIBreal da economia cresa, como

Tabela 3- Oramento Geral da Unio: importncia relativa das despesas tpicas de governo (%)

previsto, em 5%, a variao de seudeflator implcito precisa igualar a

variao prevista para o IPCA, aqual, segundo a LDO, de 4,5%.Isso implica que o Executivo tem,no processo inflacionrio, um ins-

trumento para cumprir essa meta. A promoo do crescimento doproduto real por meio de um pro-cesso inflacionrio, alm de aten-der s presses polticas tpicas deum ano eleitoral, tornar mais fcil,ao Executivo, o cumprimento dameta fiscal.

Uma vez mais, NOTAS registraa pequena importncia dos gastosessencialmente de governo noOGU. Isso significa que os recur-

sos transferidos pelos brasileirosao governo federal no so usadosem atividades que so por nature-za de deciso coletiva ou que pro-duzam elevado grau de exter-nalidades positivas. Considerandoapenas os recursos livres de quedispe a Unio em seu oramento,mais da metade desses recursosno justificvel pela divisodo trabalho entre o setor pblicoe o setor privado. Isso perverteo sistema fiscal, uma vez que ocidado paga impostos e norecebe os servios que o setorpblico deveria oferecer, porqueeste usa a receita tributria paraoutros fins.

*Excludos os gastos com Educao Superior - Graduao, Ps-Graduao, Ensino, Pesquisa e Extenso. Fonte: PLOA 2012.

Funes Sobre o Total das Despesas Sobre o Total das Despesas Livres

Essencialmente de governo

Administrao 1,12 -Defesa Nacional 1,56 6,94Direitos da Cidadania 0,06 0,25Essencial Justia 0,19 0,83Funo Judiciria 1,14 5,06Funo Legislativa 0,31 1,36Relaes com o Exterior 0,08 0,38Segurana Pblica 0,40 1,76

SUBTOTAL 4,85 16,57

Com alto teor de externalidades positivas

Cincia e Tecnologia 0,40 1,78Comunicao 0,06 0,28Educao* 2,67 11,85Habitao 0,04 0,19Saneamento 0,13 0,58Sade 3,75 16,69

SUBTOTAL 7,06 31,36

TOTAL GERAL 11,91 47,93