8/14/2019 NOTAS n 114 2009 (Banco de Idias n 46)

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REFORMA TRIBUTRIA

N 114 - Ano 2009

ISSN 0103-8109

A V A L I A O D E P R O J E T O S D E L E I

Mais uma vez NOTAS se v nacontingncia de se manifestar

sobre um projeto de lei de reforma tributria. Por certo no a pri-

meira vez, e tudo indica que noser a ltima. Foi assim com aedio 56, de novembro de 1995,quando NOTAS avaliou a PEC n175-A. Voltou-se ao tema nasedies 76 e 78, de 2000; naedio 84, de 2001; e em 2008,encartada na edio de junho-agosto de 2008 da revista Bancode Idias. O tema foi tambm alvode estudo mais abrangente naedio n 3 da revista, em 1998.

A reforma tributria um temarecorrente, portanto, e o porqueo Executivo prima por tangenciara questo e, no mais das vezes, temrestringido a discusso a seus as-pectos meramente administrativos.No que seja secundrio o tema dofinanciamento das atividades le-gtimas do Estado, mas ainda maisrelevante discutir previamente reforma tributria o papel do Es- tado e do pacto federativo. Sem

essa discusso, a atual proposta dereforma, como as que a antece-deram, no passa de uma tentativade alterar a diviso do bolotributrio entre a Unio, os estadose os municpios na melhor dashipteses ou de encobrir novosaumentos da carga tributria, napior delas.

Como das vezes anteriores, nose est propondo sociedade e aosseus representantes no Congresso

Nacional uma reforma fiscal. Nose trata da parte dos gastos, masapenas do mtodo de financi-los.No se aproveita a oportunidade

de discusso da reforma tributriapara debater limites sobre os gas-tos do governo, em geral, e sobrea mais importante parcela dos gas-

tos, como a folha de pagamentosdos servidores.

O Executivo fixou como princi-pais objetivos da reforma em dis-cusso a simplificao do sistema

tributrio; ampliar a desoneraofiscal para as empresas e os con-sumidores; e eliminar a guerra fiscal

entre os Estados da federao. questionvel se os objetivosda reforma possam ser alcanados,caso o projeto venha a ser apro-

vado pelo Congresso Nacional.Quanto simplificao do sistema

tributrio, por exemplo, duvi-doso classificar como simplificadoum novo sistema que viria a re-sultar da introduo de 213 novosordenamentos, resultantes demudanas, acrscimos e supres-

ses de 22 artigos, 55 pargrafos,98 incisos, 38 alneas e 2 itens daConstituio.

Menos questionvel se ocor-reria ou no a desonerao lquidade tributos para as empresas e osconsumidores. O mais provvel que se estar abrindo uma portapara o aumento da carga tributria.Por fim, trata-se a concorrnciatributria entre os estados da Fe-derao pela expresso guerra

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fiscal. NOTAS, contudo, comosempre se manifestou a respeito,toma como salutar a concorrnciapor tributos entre os estados. Essa

concorrncia refora o regime fe-derativo, ao reafirmar a compe-tncia de tributar dos estados. Ela tambm benfica do ponto devista dos contribuintes, que podemescolher localizar sua empresa ou viver em estados com menoresalquotas do tributo estadual.

Um tratamento detalhado dasproposies do projeto de lei foifeito na edio de NOTAS encartadana revista Banco de Idias, ano XII,

n 43, junho-agosto de 2008.Naquela ocasio os debates aindano permitiam um aprofundamentodas anlises agora contidas nestaedio. Por essa razo, NOTASdeixa de apresentar um sumriodetalhado da PEC 233/2008 eremete o leitor interessado nessesdetalhes edio de NOTAS men-cionada neste pargrafo.

PRINCIPAIS PROPOSIES

DO PROJETO DE LEI A PEC n 233/2008 cria um

tributo federal sobre o valor adi-cionado (IVA-F), aglutinando trscontribuies (PIS, Cofins, Cide esalrio-educao), j existentes; umnovo ICMS estadual (IVA-E); eaglutina a Contribuio Social sobreo Lucro Lquido (CSLL) ao Im-posto de Renda (IR) da pessoajurdica.

PROBLEMAS COM OIVA-FEDERAL

H diversos problemas com oIVA-F. Primeiro, o imposto sobrevalor adicionado federal (IVA-F) um imposto da competnciatributria da Unio que incide sobreoperaes com bens e prestaesdeservios, ainda que as operaese prestaes se iniciem no ex-

terior. O projeto de lei tambmequipara prestao de serviotoda e qualquer operao que noconstitua circulao ou transmisso

de bens. Com isso, a hiptese deincidncia do IVA-F torna-sebastante mais ampla do que parece primeira vista. Portanto, o IVA-Fpoder incidir sobre operaescom bens e toda e qualquer ope-rao que no constitua circulaoou transmisso de bens, isto ,

sobre toda e qualquer operao. Nasimportaes, de acordo com oinciso III do novo pargrafo 6 doartigo 153, o IVA-F incidir sobreimportaes,a qualquer ttulo.

Segundo, o IVA-F sobre ope-

raes substitui a COFINS, aContribuio para o PIS e a CIDE-Combustveis, mas a sua incidncia muito mais ampla do que adaquelas contribuies. Hoje, elasincidem sobre a receita ou ofaturamento da empresa. Nasimportaes, essas contribuiesincidem sobre a importao debens e servios. Alm disso, oIVA-F incidir sobre operaes quehoje j so tributadas pelo ICMS,

pelo IPI e pelo ISSQN. E h tam-bm uma ampliao da base declculo do novo imposto sobreoperaes em relao COFINS,

ao PIS e CIDE-Combustveis, jque o novo imposto poder incidirsobre o valor total da operao, eno apenas sobre os valores dareceita ou do faturamento. Esses

valores podem englobar impostos(como ocorre hoje com o ICMS,que tambm tem como base de cl-culo o valor da operao, conceitoesse que pode incluir, alm doprprio ICMS, impostos como oimposto de importao e o IPI).

O IVA-F tambm poder passara incidir sobre operaes realizadaspor pessoas fsicas. Hoje, somentepessoas jurdicas podem auferirreceita ou faturamento, e, conse-quentemente, ser submetidas cobrana da COFINS e da Contri-buio para o PIS.

Portanto, no correta a afir-mao de que o novo IVA-F apenasconsolida ou unifica a COFINS,o PIS e a CIDE-combustveis. Trata-

se, na verdade, de um novo im-posto com uma base de incidnciamaior que a dessas trs contri-buies. O IVA-F incidiria sobre

toda e qualquer operao, semqualquer qualificao, e atribui Unio uma competncia tributriailimitada, com um evidente riscode uma elevao substancial dacarga tributria. Seria, portanto,desejvel na discusso da matriaque o novo IVA-F mantivesse as

atuais hipteses de incidncia daCOFINS, do PIS, da CIDE-Com-bustveis, COFINS importao edo PIS-importao, ou seja, sobrea receita ou faturamento, nas ope-raes internas, e sobre impor-

taes de bens e servios.Seria tambm desejvel, para

garantir a desonerao dos investi-mentos, que o contedo da no-cumulatividade do IVA-F passassea constar tambm da mesma PEC

NOCORRETAA

AFIRMAODEQUEONOVO IVA-FAPENASCONSOLIDAOU

UNIFICAA COFINS,O PIS EA CIDE-

COMBUSTVEIS.TRATA-SE, NAVERDADE,DEUMNOVO IMPOSTO

COMUMABASEDE

INCIDNCIAMAIORQUEADESSASTRSCONTRIBUIES.

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que est promovendo a reformapretendida na legislao tributria.

Adicionalmente, tendo em vistaque o IVA-F no incidir sobre as

exportaes, seria desejvel corri- gir a situao atual das empresasque, embora tenham asseguradopela legislao a manuteno e oaproveitamento do imposto co-brado nas operaes e prestaesanteriores, hoje acumulam crditostributrios e no desfrutam de totaldesonerao nas exportaes.

Por fim, o IVA-F integrar suaprpria base de clculo, sendocalculado, portanto, por dentro.

Com isso, amplia-se a base de clculodo IVA-F relativamente s operaes tributadas pela COFINS e pelo PIS,que hoje so cobrados por fora.

PROBLEMAS COM O

IVA-ESTADUAL

O novo ICMS-Estadual, por sercobrado primordialmente noestado de destino, coloca depronto a questo da definio de

estado de destino da mercadoria,transferida para a lei complementar.O problema particularmenteagudo no caso da importao demercadorias, em que o ICMS objeto de disputa pelos estados emque est localizado o importador,em que se d o desembaraoaduaneiro e, finalmente, pelo es-tado a que fisicamente se destina amercadoria.

Tambm no caso do ICMS-

Estadual amplia-se a hiptese deincidncia do imposto, j que agoraele passa a incidir sobre o valor totalda operao ou prestao nos casosem que a operao de circulaode mercadoria ou a prestao doservio ocorrer de forma conexa,adicionada ou conjunta com aprestao de servios no-compreendidos na competnciatributria dos Municpios. Portanto,a simples prestao conjunta, co-

nexa ou adicionada permitir aincidncia do ICMS, ainda que aprestao do servio constitua umaoperao autnoma e indepen-

dente em relao ao fornecimentoda mercadoria ou prestao doservio sujeito ao ICMS. Aumenta-se com isso a carga tributria.

Quanto s exportaes, em-bora no ocorra a incidncia deICMS, continua-se carente de umagarantia efetiva do aproveitamentodos crditos do imposto cobradonas operaes e prestaes ante-riores exportao. Seria desejvelque essa garantia fosse formalizada

pela letra da lei.De fato, o problema maisgrave pela ausncia de garantia legalda no-cumulativade da incidnciado imposto. A remisso, pelo textoconstitucional, lei complementarpara a definio da no-cumu-latividade fator de inseguranapara o contribuinte do imposto.Uma possibilidade que mereceestudo permitir-se a transfernciaa terceiros de crditos do imposto

no aproveitados pelo detentor docrdito.Questo adicional diz respeito

fixao das alquotas do IMCS porlei complementar. O projeto de leiadmite uma multiplicidade dealquotas. No h referncia a umaalquota mxima. Caber aoCONFAZ a tarefa de classificar osbens de acordo com as diferentesalquotas. A aprovao final caberao Senado. Caber tambm

legislao complementar definir asmercadorias e servios que po-dero ser objeto de mudana dealquota por legislao estadual.NOTAS considera que seria de todoapropriado limitar tanto o nmeromximo de alquotas como um tetopara a alquota.

Finalmente, no h previso doque suceder com os benefcios eincentivos fiscais j concedidos eatualmente em vigor.

PROBLEMAS COM OIMPOSTO DE RENDA

A PEC extingue a CSLL e per-

mite que o imposto de rendapoder ter adicionais de alquota porsetor de atividade econmica.NOTAS entende que essa faculdadefere o princpio da isonomia. Almdisso, por sua prpria natureza ofato gerador do tributo a rendaou o lucro, e no a natureza daatividade do contribuinte. Rigoro-samente falando, NOTAS sempre seops existncia do imposto derenda, j que ele afeta a deciso de

trabalhar e investir dos contri-buintes, preferindo sempre que osimpostos necessrios ao financia-mento do Estado se faam por tri-butao indireta sobre o consumo.

Ocorrer com o imposto derenda o mesmo fenmeno deaumento de alquota do imposto,j que com a incorporao dacontribuio social sobre o lucrolquido parte da receita do novoimposto passar a ser partilhada

com os entes federativos sub-nacionais.

SEGURIDADE SOCIAL

No est claro como parte dacontribuio empresarial para oINSS ser transferida para o fatu-ramento das empresas. O que, sim,est claro, que a transferncia dabase de tributao dificilmente terqualquer impacto sobre a contra-

tao de novos empregadosformais.

OUTRAS MEDIDAS

Fica mantido o IPI com alquotaselevadas para o fumo e as bebidas,e por se constituir em instrumentode poltica industrial, fica tambmmantido o ISS; (2) extinta a CSLL,mas permite-se que a lei ordinriacrie adicionais ao imposto de renda

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tanto para as pessoas jurdicascomo para as pessoas fsicas, comalquotas diferenciadas por setor deatividade econmica, e sem esta-belecer limites para tais alquotas;(3) a lei ordinria estabelecerredues gradativas da contri-buio social previdenciria pa-tronal, do 2 ao 7 ano subsequenteao da promulgao da Emenda; noh, contudo, limite para a reduo,de 20% para 14%, da alquota dacontribuio patronal; assim, acontribuio calculada com base nafolha de salrio poder ser extinta,

aumentando-se, ainda mais, o novoimposto federal sobre operaescom bens e prestao de servios;com essa medida e a extino daContribuio ao Salrio-Educao(2,5%), a folha de salrios serdesonerada em 8,5%, mas, emcompensao, ser sensivelmenteaumentada a tributao sobre a im-portao, a produo e a comer-cializao de bens e servios (IVA-Federal); (4) prev-se a deso-

nerao completa dos investi-mentos, mas isso somente poderocorrer na regulamentao donovo imposto federal, medianteconcesso de crdito para aaquisio de bens destinados aoativo permanente; (5) prev-se queuma lei complementar poderestabelecer limites e mecanismosde ajuste da carga tributria relativaao imposto de renda, impostosobre operaes com bens e

prestao de servios e ICMS, acargo de uma lei complementar.

CONCLUSES

Pelo exposto, a reforma tri-butria no reduzir a cargatributria (poder aument-la), nempromover a simplificao dosistema, como pode parecer

primeira vista. Tambm introduz grande incerteza aos agenteseconmicos, por remeter todos osaspectos prticos da regulamen- tao dos aspectos gerais na PECpara legislao complementar.

Alm disso:1. No se trouxe discusso

uma proposta de reformafiscal, que trate dos gastos e tributos, mas

to-somente uma proposta dereforma tributria. A primeira deinteresse dos cidados contribuin-tes, a segunda apenas do Estado.

2. Aumenta a complexidade delegislao tributria. Pela PEC,

agora teremos 213 ordenamentosregendo o sistema tributrio.3. A reforma no neutra em

seu impacto, alm de no imporqualquer limitao carga tributria.

4. Cria um elevado risco deocorrncia de aumentos de al-quotas dos principais impostos.

5. Exclue do IVA-F o princpioda anterioridade;

6. Mantm a Contribuio paraIluminao Pblica;

7. Fez incidir o novo impostoda Unio (IVA-F) sobre Opera-es, ensejando ampliao da basede contribuio do imposto.

8. Eleva o IR, mediante al-quotas adicionais, em substituio CSLL;

9. Permanece, quanto ao ICMS,a controvrsia sobre o Estado

titular da receita: origem oudestino;

10. Trata discriminatoriamente,o ICMS, dos Estados produtores

de petrleo e derivados e energiaeltrica;

11. Implementa lentamente oito anos o novo ICMS, esten-dendo-se, pois, ao futuro governo;

12. Exclue do ICMS, por doisanos, os princpios da anterioridadee noventena, em prejuzo doscontribuintes;

13. Atribui ao CONFAZ com-petncia para expedir regula-mentao da lei complementar que

dispor sobre ICMS, atribuindo-sea esse organismo funes privativasdos representantes da populao.

14. Transfere, parcial ou total-mente, da base de clculo da Con-

tribuio Previdenciria Patronal,da folha de salrio para as opera-es com bens e prestao deservios, retirando do empregadora capacidade de projetar a suadespesa com a Previdncia.

15. Desonera os investimentos

somente atravs de futura leicomplementar.16. Retrocede o tratamento da

questo previdenciria, seguindodireo oposta da implantao doregime de capitalizao e da imple-mentao do Fundo do RegimeGeral da Previdncia Social, a ser

gerido por trabalhadores e empre-gadores, a exemplo do FGTS.

SERIATAMBM

DESEJVEL, PARAGARANTIRADESONERAO DOS

INVESTIMENTOS, QUEOCONTEDODA

NO-CUMULATIVIDADEDO IVA-FPASSASSE

ACONSTARTAMBMDAMESMA PEC QUEESTPROMOVENDOAREFORMAPRETENDIDANALEGISLAO

TRIBUTRIA.