8/14/2019 NOTAS n 117 2010 (Banco de Idias n 49) - Oramento 2010

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N 117 - Ano 09/10

ISSN 0103-8109

A V A L I A O D E P R O J E T O S D E L E I

ORAMENTO 2010esde 1995,NOTAS analisa o pro-jeto de lei oramentria. Dessa

experincia resultou a identificaode diversas caractersticas dos or-

amentos que esto presentes emtodas essas edies de NOTAS.A primeira diz respeito rigi-

dez dos diversos oramentos. Des-pesas obrigatrias, como salriose encargos dos servidores pbli-cos, transferncias constitucionaisaos Estados e municpios, pagamen-to dos juros e demais encargos in-cidentes sobre a dvida pblica ebenefcios previdencirios, conso-mem a maior parte dos recursos.Parcela expressiva desses recursos

consiste apenas em transferncias(benefcios previdencirios e paga-mentos de juros e encargos sobrea dvida pblica), efetuados com ele-vados custos pelo governo.

A segunda caracterstica diz res-peito pequena parcela dos recur-sos oramentrios destinados a in-vestimentos de infraestrutura. Namaioria dos oramentos analisadosporNOTAS as despesas efetivadasforam substancialmente menoresque as dotaes oramentrias.

A terceira caracterstica se re-fere pouca transparncia do pro-cesso oramentrio e persisten-te tendncia de se inflar as receitasde forma a acomodar as crescen-tes despesas, quer obrigatrias,quer discricionrias.

O projeto de lei oramentriade 2010 partilha essas mazelascom os oramentos anteriores.

A proposta foi elaborada emmeio a ambiente econmico inst-vel, quando ainda pairavam dvidas

sobre o real impacto da crise in-ternacional sobre a economia bra-sileira. A despeito dessa incerteza,o Executivo optou pelo otimismo

na definio dos parmetros macro-econmicos que serviram de basepara a definio dos grandes agre-

gados oramentrios.Esse otimismo, de resto, j se

refletia na poltica fiscal posta emprtica em 2009 em resposta crise. A primeira fase dessa crisecaracterizou-se pelo rpido encur-

tamento das linhas de crdito ex-ternas. Padeceram tanto as expor-taes brasileiras, pela falta de las-tro s operaes de ACC, como

os emprstimos bancrios ativi-dade econmica interna lastreadosnessas linhas. Contudo, a prontareao do Banco Central liberandoos depsitos compulsrios, bemcomo a interveno dos bancosoficiais, permitiram repor rapida-mente as linhas de crdito exter-nas perdidas.

Choque maior deu-se quandoda sbita sada da China do merca-do, interrompendo suas importa-es e causando perda de volume

e preo dos produtos brasileirosdestinados quele mercado. O re-torno da China normalizou os vo-lumes, mas a nveis de preos maisbaixos. Complicando o quadro, a

valorizao do real reduziu aindamais as margens dos segmentosexportadores do Pas.

A reao, do ponto de vista fis-cal, apresentou altos e baixos. Me-didas anticclicas de carter transi-

trio, como a reduo do IPI so-bre um amplo leque de produtos,

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permitiram sustentar a demandapor segmentos industriais comgrande impacto sobre a cadeia pro-dutiva. Outras medidas, contudo,por seus efeitos permanentes,

como a manuteno do crono-grama de reajuste dos salrios dosservidores pblicos federais, tor-naram ainda mais rgido o ora-mento pelos prximos anos.

O aumento permanente de des-pesas em 2009 se refletir no or-amento de 2010 e nos oramen-tos dos anos vindouros. sobreesse pano de fundo que foi monta-do o oramento para 2010, anali-sado nesta edio de NOTAS.

OS PARMETROSORAMENTRIOS

As principais hipteses utiliza-das na elaborao da proposta or-amentria foram as seguintes:

1. As previses para o cresci-mento do PIB se alteraram profun-damente ao longo do ano, afetan-do a elaborao do oramento. Nofinal de 2008 o governo imaginavaque o Pas estava blindado contra acrise externa, considerada ento

uma marolinha. Constatada a re-cesso tcnica pela queda sucessivado PIB em dois trimestres, optou-se afinal por uma estimativa decrescimento do PIB de 1% em2009, com uma forte recuperaodo crescimento em 2010 (4,5%para o ano como um todo).

2. Os cenrios dos principaisanalistas mostram uma tendnciade queda na inflao de 12 mesesno final de 2009 e incio de 2010.Com o IGP-M negativo em 2009 eausncia de presso sobre os alu-guis, os preos administradosmostram tendncia de estabilidade,pelo menos no primeiro semestredo prximo ano. Em razo disso, aestimativa para a inflao (me-dida pelo IPCA) razovel (4,5%,a mesma estimativa constante daLDO).

3. Com todos os indicadoresapresentando tendncia de queda,pelo menos no primeiro semestre

de 2010, seria razovel supor quea taxa Selic retomasse a tendnciade queda observada na maior partede 2009. Ocorre que a forte ex-panso fiscal neste ano, juntamen-

te com a liquidez injetada na eco-nomia, tem levado alguns a espe-rar que o Banco Central eleve a taxaao longo de 2010. O oramentopressupe a manuteno da Selicno patamar atual, o que pode vir arevelar-se otimista do ponto de vis-ta das despesas com juros sobre advida pblica, caso o BC venha anecessitar subir a Selic no segundosemestre de 2010 para conterpresses inflacionrias em 2011.

4. Projeta-se uma expanso da

massa salarial de 10,5% em rela-o ao valor estimado para essavarivel em 2009.

5. Parece superestimada a co-tao mdia do cmbio contida noprojeto de lei oramentria para2010 (R$ 2,00). As estimativas cor-rentes do mercado, contidas noBoletim Focus do Banco Centralem 16/11/2009, so de um valorbastante inferior (R$ 1,75).

OS GRANDES NMEROSDO ORAMENTO

A receita primria. O projetode lei prev receitas primrias deR$ 853,6 bilhes (25,7% do PIB),correspondente a um aumento de15% sobre a estimativa dessas re-ceitas para 2009. A se materializaressa estimativa, estaremos nova-mente diante de um aumentosignificativo da carga tributria,drenando recursos do setor priva-do produtivo para o governo. Comefeito, esse aumento poder che-gar a 1,3% do PIB entre 2009 e2010 e de 1,8% do PIB tomando-se por base 2007. Observe-se queesse brutal aumento poder dar-se a despeito das desoneraestributrias promovidas pelas me-didas anticclicas tomadas para en-frentar a crise.

As receitas previstas no ora-mento para 2010 esto assim dis-tribudas: (1) R$ 545 bilhes de

receitas administradas pela ReceitaFederal, excetuadas as do RegimeGeral da Previdncia Social (corres-pondendo esse grupo a 64% do

total da receita); R$ 204,3 bilhes

de arrecadao do INSS (24% dototal); e R$ 103 bilhes da miradede outras receitas, no administra-das (12% do total). Estas ltimasum extenso rol de itens, alguns cujaparticipao no total expressivae tem aumentado rapidamente nosltimos exerccios (compensaesfinanceiras, dividendos, contribui-o para o salrio educao, con-

tribuio dos servidores para oseu plano de seguridade e conces-ses). As receitas com operaes

com ativos esto estimadas emR$ 1,3 bilho.Os analistas consideram a pre-

viso da receita como extremamen-te otimista, tanto para 2009 queserviu de base para as estimativasda receita em 2010 como as pr-prias previses para 2010.

Em primeiro lugar, a previsoignora a queda expressiva da arre-cadao em 2009, retomando aprojeo a trajetria observada nosanos anteriores crise, como se ela

no tivesse ocorrido.Alm disso, os valores adotados

para os parmetros oramentrios(comentados anteriormente) contri-buem para superestimar a receita. particularmente expressiva a es-

timativa de crescimento para a ar-recadao do IPI (aumento de40%), como se a eliminao dosbenefcios tributrios dos produtosbeneficiados (veculos, linha branca)no afetasse a demanda por essesprodutos. E, como apontaram ana-listas, parece imprudente suporque R$ 31,5 bilhes de receitas ad-ministradas pela RFB, ou 6% do

total desse grupo, possam cor-responder a receitas extraordin-rias. Incluindo a arrecadao lqui-da do INSS, receitas que no se jus-

ti ficam por efeito de mudanaslegislativas e variaes de preo equantidade somam R$ 36,1 bilhes.

A despesa primria. O ora-mento estima que a despesa prim-

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ria atinja R$ 660,7 bilhes em2010, aumentando R$ 68 bilhesem relao ao contido na re-programao do oramento de2009.

Esses valores no incorporamtodas as despes as conhec idas(como quase R$ 4 bilhes de com-pensaes pelo governo central aosestados exportadores) nem os res-tos a pagar que se acumularam noexerccio de 2009 e que passamautomaticamente para o exerccioseguinte.

Dentre os componentes queexplicam o crescimento da despe-sa primria h que ressaltar o cres-cimento das despesas com pessoal

e encargos da Unio. Indicador docrescimento continuado dessasdespesas, pela primeira vez proje-ta-se que a folha da Unio ultrapas-sar a barreira dos 5% do PIB de um PIB que se projeta crescer4,5% em relao ao valor atingidoem 2009. Isso se deve conces-so anterior de diversos benefciosaos servidores e ao impacto dopagamento da terceira parcela dosreajustes concedidos em 2008.

Tambm significativo o au-mento das despesas com benefciosprevidencirios, decorrente da cor-reo do piso nacional de salriosbem acima dos diversos ndices deinflao, particularmente do IPCA adotada que foi a regra de cor-reo do salrio mnimo pela repo-sio da inflao mais um fator decorreo correspondente taxa decrescimento real do PIB de doisanos anteriores. No projeto, oreajuste do salrio mnimo est es-timado em 8,8% 3,54% corres-pondentes reposio da inflaoacumulada e 5,08% correspon-dentes ao crescimento real do PIBem 2008. A esse fator de corre-o adiciona-se o rpido envelhe-cimento da populao e a enormeinformalidade no mercado de tra-balho brasileiro.

Finalmente, as despesas rela-cionadas com a LOAS Lei Org-nica da Assistncia Social, com oseguro-desemprego e com a renda

mensal vitalcia, vinculadas ao sal-rio mnimo, crescem como per-centual do PIB (em seu conjunto,essas despesas saltam de 1,2% doPIB em 2007 para 1,5% do PIB no

oramento de 2010).Esse clculo est esmiuado naapresentao do oramento peloministro do planejamento, onde seestima que para cada R$ 1,00 deaumento do salrio mnimo aumen-ta o dficit do Regime Geral da Pre-

obrigatrias e a estimativa da re-ceita, de forma a aumentar o mon-

tante de recursos disponveis paragastos discricionrios.

Esses mesmos analistas apon-

tam que as despesas primrias cor-rentes devero crescer entre 2006e 2010 em quase 2% do PIB. Amaior parte do crescimento des-sas despesas se dar com gastosobrigatrios particularmente sa-lrios e encargos e despesasprevidencirias que devero au-mentar 1,3% do PIB de 2006 para2010. J as despesas discricionrias entre elas os repasses para o SUSe os gastos o programa bolsa fam-lia podero passar de 3% do PIB

em 2006 para mais de 3,5% doPIB em 2010.Os investimentos cresceram

acentuadamente nos oramentosda atual administrao, embora osdados da execuo do oramentono reflitam as dotaes oramen-

trias. Eles correspondiam a 1% doPIB em 2008 e esse percentualpoder atingir 1,2% em 2009, comcerca de R$ 38 bilhes os recur-sos empenhados. Como os dadosdisponveis mostram desembolsos

bem aqum desse total, haver ummontante expressivo a desembol-sar em 2010 o ano eleitoral.

Tanto o PPI Plano Piloto deInvestimentos como o seu su-cessor, PAC Programa de Acele-rao do Crescimento padecemde uma grande subutilizao derecursos, embora os montantesaplicados possam ser excludos docmputo do supervit primrio.Tem sido assim nos ltimos anos.

PROBLEMAS COMA EXECUO DO

ORAMENTO DE 2010

O ano de 2010 ano eleitoral.Como tal, a legislao impe um

grande nmero de restries a gas-tos novos, limitando o perodo doano em que novas obras possamser iniciadas (novos convnios erepasses ficam proibidos nos trsmeses que antecedem as eleies).

vidncia Social em R$ 96,5 milhes;e implica desembolso adicional deR$ 40,4 milhes para a LOAS/RMVe R$ 59,5 milhes para as despe-sas com abono e seguro-desempre-go. Dados esses nmeros, e tendoem vista o aumento do salrio m-nimo previsto em 8,8%, a despesaadicional com esses trs itensoramentrios da ordem de R$8 bilhes.

DESPESAS CORRENTES EINVESTIMENTO

recorrente a observao deanalistas de que o Executivo supe-restima as despesas correntes

OANODE 2010ANOELEITORAL.

COMOTAL,ALEGISLAOIMPEUMGRANDENMERODE

RESTRIESAGASTOSNOVOS, LIMITANDOOPERODODOANOEM

QUENOVASOBRASPOSSAMSERINICIADAS(NOVOSCONVNIOSE

REPASSES

FICAM

PROIBIDOSNOSTRSMESESQUEANTECEDEM

ASELEIES).

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Em razo desse fato ou no, jun-tamente com a expressiva quedada receita em 2009 a execuo doOramento de 2010 j est desdeagora viciada por crditos adicio-nais solicitados pelo Executivonesse final de ano e pelo expressi-

vo volume de restos a pagar em2010. Somente no ms de outu-bro, o Executivo enviou ao Con-gresso 35 pedidos de crditos ex-traordinrios. No momento emque NOTAS est sendo redigido,esto em tramitao no Congressocrditos adicionais no valor deR$ 34 bilhes.

Alega o governo que a possibi-lidade de no aprovao do Ora-mento dentro do prazo legal para-lisa obras essenciais em anda-

mento. Alega mais a necessidadede manter em execuo os inves-timentos. Ora, como at o pre-sente a execuo do PAC Pro-grama de Acelerao do Cresci-mento permanece substancialmen-te aqum de suas metas, abre-seuma janela para que os seus desem-bolsos prossigam em pleno pero-do eleitoral. At 26 de outubro,dos R$ 27,85 bilhes (valor atuali-zado) destinados ao PAC foram efe-tivamente pagos R$ 3,83 bilhes,

ou 13,6%. J os empenhos che-gam a R$ 14,49 bilhes, ou 52,7% indicativo de que a maioria dospagamentos ficar para o ano que

vem.O principal problema com os

restos a pagar oriundos de crdi-

tos extraordinrios a criao doque alguns esto denominandode Oramento paralelo. As esti-mativas do total desses crditossituam-se entre R$ 47 bilhes eR$ 50 bilhes valores expressi-

vos demais para serem ignorados,especialmente em um ano eleito-ral. Dessa forma, recursos podemser remanejados e executados deacordo com as prioridades polti-cas do governo, afetando a execu-o normal do Oramento.

Outra questo se refere su-perestimao da receita e subes-timao das despesas, j comenta-da no texto. A tabela acima suma-ria uma diferena de R$ 35,6 bi-lhes no considerada na propostaoramentria do Executivo.

OBSERVAES FINAISE CONCLUSES

Da mesma forma que os Ora-mentos que o antecederam, o de

2010 padece da enorme rigidezdecorrente do tamanho do Estadoe da sua incapacidade de auto-limitar-se, do excesso de encargosque assume, da baixa produtividadedo governo e da pouca transparn-cia de sua formulao e execuo.

No Oramento de 2010 algunsdesses problemas esto exacerba-dos. Por exemplo, o enorme volu-me de recursos empenhados e nodesembolsados em 2009 consti-

tuir restos a pagar a serem gastosde forma discricionria pelo Exe-cutivo. O problema acentua-se porse tratar de ano eleitoral.

Alm disso, a superestimao dereceitas e subestimao de despe-sas poder levar a novos con-

tingenciamentos de recursos, pa-

decendo os investimentos queno gozam de prioridade polticado Executivo.

Como est, o Oramento umretrato fiel das contradies doEstado brasileiro: grande demais,desempenha funes em excesso para as quais no tem vocaonem est equipado e frgil,diante das presses do governo nomomento do direcionamento dos

gastos e no avano cada vez maiorno bolso dos cidados.

Superestimao de receitas e subestimao e despesas R$ bilhes

* Fabricao de cdulas e moedas e com subsdios Sudene/Adane/Sudam/Adam Fonte: Cmara dos Deputados. Consultoria de Oramento e Fiscalizao Financeira

RECEITAS SUPERESTIMADAS OU NO PREVISTAS

Receitas extraordinrias

Terceirizao da folha de pagamentos do Executivo

Venda de imveis da extinta RFFSA

Tributao da caderneta de poupana

DESPESAS SUBESTIMADAS OU NO PREVISTAS

Lei Kandir e demais auxlios a estados exportadores

Aumento real dos benefcios acima do salrio mnimo

Reajuste do teto do Judicirio

Subsdios da MP 465/09 (financiamento de bens de capital)

Despesas extraordinrias*

TOTAL

Emendas parlamentares

TOTAL GERAL

13,3

2,4

1,3

0,6

3,9

3,0

0,2

1,0

1,8

26,4

9,2

35,6