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O Balanced Scorecard aplicado à recolha de Resíduos Sólidos Urbanos

Bernardo Maria Empis de Vasconcelos Guimarães

Dissertação para obtenção do Grau de Mestre em

Engenharia Civil

Júri

Presidente: Prof. Doutor José Alvares Pereira Antunes Ferreira Orientador: Prof. Doutor Rui Domingos Ribeiro da Cunha Marques Vogais: Prof. Doutor João Torres de Quinhones Levy

Dezembro de 2009

I

RESUMO

O mercado dos resíduos sólidos urbanos tem evoluído significativamente nas últimas décadas

levando à criação de novas entidades e de novos modelos de gestão. Contudo, no que tocou ao

utilizador e habitante municipal as alterações nesse sentido foram reduzidas. A recolha continua a

ser feita maioritariamente pelas câmaras municipais e a parcela que o utilizador paga acaba por

ser muito reduzida relativamente aos custos sofridos pela entidade que recolhe. Este facto leva à

entrada de dinheiros públicos no sistema e à criação de enormes ineficiências tanto no serviço

como financeiras. O presente estudo pretende introduzir uma metodologia já experimentada

noutros sectores (o Balanced Scorecard) para reduzir essas ineficiências e preparar estas

entidades para um mercado regulado e independente. Após uma extensa revisão do sector em

Portugal, a metodologia é apresentada e descrita. Focando-se mais na implementação do que na

estratégia da metodologia, é proposto um único grupo de indicadores de desempenho a

implementar nos diferentes tipos de entidades a operar nesta área em Portugal: Empresas

Municipais, serviços municipalizados, empresas de capitais mistos e Câmaras Municipais. De

seguida é exemplificada a aplicação através de 4 entidades, uma de cada tipo. O resultado é uma

proposta implementável e maleável às várias entidades em Portugal.

Palavras-chave: Balanced Scorecard (BSC); Resíduos Sólidos Urbanos; Avaliação de

Desempenho; Entidades Gestoras; Portugal

II

ABSTRACT

The urban solid waste market has been evolving significantly in the last decades, leading to the

creation of new entities and new business models. However, very few things have changed for the

user and municipal inhabitant. The local waste pick-up remains mainly in charge of the local

authorities and the charges attributed to the user are very low compared to the service costs in the

managing entity. This forces the entry of public monies into the system and to the creation of

enormous inefficiencies in the financial and in the service side. The present study pretends to

introduce a well-known methodology in other sectors (the Balanced Scorecard) in order to reduce

those inefficiencies and prepare these entities to a regulated and independent market. Following a

comprehensive revision of the sector in Portugal, the methodology is presented and described.

Focusing rather in the implementation than in the strategy, a sole set of performance indicators is

proposed to implement in the different types of entities in Portugal: municipal companies,

municipalized services, mixed companies and Municipalities. This implementation is then

exemplified through 4 entities, one for each type. The result is an implementable and flexible

proposal for the various entities operating in Portugal.

Keywords: Balanced Scorecard (BSC); Urban Solid Waste; Performance Measurement;

Operators; Portugal

III

AGRADECIMENTOS

Uma dissertação é um trabalho que não se faz sem o apoio tanto das pessoas que nos são mais

chegadas como das pessoas que são especialistas na área de estudo em questão. A busca por

conhecimento é uma viagem que por um lado nos leva ao prazer de conhecer pessoas cultas e

experientes na sua área, por outro nos propõe cada vez mais obstáculos e esforços que não são

possíveis de suportar sem o apoio daqueles que conhecem o nosso percurso mais solitário para

chegar ao destino.

Como não poderia deixar de ser, apesar da distância geográfica com que o apoio foi dado,

atravessando o oceano Atlântico para corrigir vírgulas, gostaria aqui de agradecer profundamente

ao meu professor e orientador, o Prof. Doutor Rui Cunha Marques. Os comentários acertados,

correcções essenciais e orientação estratégica no decorrer do trabalho levaram à conclusão do

projecto “tese”.

Ao IRAR, principalmente na pessoa do Dr. Edgar Carvalho e do Eng.º Miguel Nunes que, ao

apresentarem o sistema e darem o apoio nas questões até por telefone, deram uma enorme ajuda,

não só na descrição do sector como também na compreensão do mesmo e de como é regulado.

À Eng.ª Carla Fernandes dos SMAS de Loures, que esticou os seus dias de trabalho encolhendo

as suas férias para me enviar os dados tão essenciais à finalização dos casos de estudo.

Agradeço também ao Eng.º Carlos Vitória e à Eng.ª Ana Timóteo, pelo fornecimento de todos os

dados que tinham disponíveis na CM VFX num muito curto espaço de tempo e por me receberem

simpaticamente na sede da Divisão de Qualidade Ambiental. Agradeço vivamente ao Eng.º João

Lopes da Tavira Verde, que tomou uma boa parte da sua manhã para não só explicar-me como

funciona a Tavira Verde como também por me mostrar como funciona o seu dia-a-dia nesta

empresa. Essencial também para a recolha de dados foi a Patrícia Fava da EMARP, que no

próprio dia encontrou disponibilidade para me fornecer aqueles dados em falta que não constavam

nos relatórios e contas.

Do foro pessoal, agradeço aos meus colegas de curso e mais chegados amigos, João Nunes de

Almeida, Pedro Fino, Stefano Nigra, Pedro Sanches e António Dominguez, que em Portugal foram

as minhas mãos e braços, tomando parte do seu precioso tempo para me ajudarem.

Neste sentido, deixo aqui uma palavra de agradecimento à Teresa Montalvão, Mariana D’Orey,

Diogo Araújo e José Maria Medeiros, pela presença diária naquele que foi um longo curso e

naquela que foi uma longa dissertação. Ainda neste parágrafo, uma palavra especial à Inês de

Almeida pelos seus apontamentos irrepreensíveis e essenciais para o meu sucesso universitário.

Agradeço à minha família, mãe, pai, irmã e irmão, por me proporcionarem todas as oportunidades

que alguém pode querer, não só para concluir um curso superior, como para ser feliz ao fazê-lo.

IV

Finalizando os agradecimentos pessoais, fica uma palavra muito especial para a Rosarinho

Holstein, que apesar de pouco saber da matéria me ensinou grande parte daquilo que foi preciso

ter e saber para concluir esta tese de dissertação.

A todos os meus outros colegas de curso e amigos, mais e menos chegados, a toda a minha

família mais afastada, e a todo o corpo docente do Instituto Superior Técnico um enorme obrigado

por tudo aquilo que sem saber e mas com esforço fizeram para ajudar neste projecto.

Chego ao fim deste projecto e de todo o Mestrado Integrado com uma forte sensação de

realização pessoal, com a certeza que muito tenho pela frente e que nem um minuto gasto foi

perdido.

V

ÍNDICE

1. INTRODUÇÃO 1

1.1. Introdução 1

1.2. Objectivos 2

1.3. O que é o Balanced Scorecard 2

1.4. Estrutura 3

2. DESCRIÇÃO DO SECTOR DOS RESÍDUOS SÓLIDOS 5

2.1. Introdução e desenvolvimento histórico do sector 5

2.2. Organização do sector 6

2.2.1. Introdução 6

2.2.2. Organização do sector em alta 8

2.2.3. Organização do sector em baixa 14

2.2.4. Regulação do sector de RSU 18

2.2.5. Tarifação 22

2.2.6. Participação de capitais privados 26

2.2.7. Operadores e grandes números 28

3. ESTADO DA ARTE 32

3.1. Introdução 32

3.2. Objectivo dos estudos 33

3.3. Técnicas adoptadas 35

3.4. Aplicação no sector privado 35

3.5. Aplicação no sector público 38

4. APLICAÇÃO DO BALANCED SCORECARD 42

4.1. Estratégia 42

4.1.1. Missão 42

4.1.2. Mapa estratégico 43

4.2. Selecção dos indicadores de desempenho 44

VI

4.2.1. Introdução 44

4.2.2. Perspectiva do Cliente: Como somos vistos pelos nossos clientes? 45

4.2.3. Perspectiva Financeira: Como respondemos às necessidades dos

nossos accionistas? 47

4.2.4. Perspectiva Interna das Operações: Onde devemos concentrar os nossos

esforços? 49

4.2.5. Perspectiva de Inovação e Aprendizagem: Podemos continuar a melhorar e a

criar valor? 54

4.3. Informação contextual 55

4.4. Implementação 56

5. CASOS DE ESTUDO 60

5.1. Introdução 60

5.2. Tavira Verde, EM 60

5.2.1. Breve descrição da entidade 60

5.2.2. Identificação do ano base 62

5.2.3. Metas 64

5.2.4. Resultados anuais 65

5.3. Câmara Municipal de Vila Franca de Xira 66



5.3.3. Metas 68


5.4. SMAS Loures 69



5.4.3. Metas 70


5.5. Empresa Municipal de Águas e Resíduos de Portimão (EMARP) 73


VII


5.5.3. Metas 75

5.5.4. Resultados Anuais 76

6. CONCLUSÕES 77

6.1. Síntese Conclusiva 77

6.2. Recomendações para estudos futuros 80

BIBLIOGRAFIA 81

ANEXO – Escala dos indicadores de desempenho 86

VIII

ÍNDICE DE QUADROS

Quadro 1 – Modelo de gestão das entidades a operar em alta em Portugal Continental 9

Quadro 2 – Equipamentos existentes e em construção em Portugal 14

Quadro 3 – Empresas municipais públicas ou público-privadas em Portugal Continental 16

Quadro 4 – Indicadores de desempenho desenvolvidos pelo IRAR para a baixa 21

Quadro 5 - Modelos de gestão utilizados em sistemas de titularidade estatal 26

Quadro 6 – Modelos de gestão de sistemas de titularidade municipal ou intermunicipal 27

Quadro 7 - Caracterização física típica dos RSU 29

Quadro 8 - Resultados da Sociedade Ponto Verde (em toneladas de resíduos de embalagens) 29

Quadro 9 – Indicadores de desempenho e resultados de 2007 para a Tavira Verde 63

Quadro 10 – Metas e resultados para 2008 na Tavira Verde 64

Quadro 11 - Indicadores de desempenho e resultados de 2007 para a C.M. VFX 67

Quadro 12 - Metas e resultados para 2008 na C.M. Vila Franca de Xira 69

Quadro 13 - Indicadores de desempenho e resultados de 2007 para os SMAS de Loures 71

Quadro 14 - Metas e resultados para 2008 nos SMAS de Loures 72

Quadro 15 - Indicadores de desempenho e resultados de 2007 para a EMARP 74

Quadro 16 - Metas e resultados para 2008 na EMARP 75

IX

ÍNDICE DE FIGURAS

Figura 1 - Arquitectura do Balanced Scorecard simplificada 3

Figura 2 – Esquema ilustrativo do ciclo de vida dos RSU indiferenciados 11

Figura 3 – Esquema ilustrativo do ciclo de vida dos RSU recicláveis 12

Figura 4 – Comparação das metas do PERSU I com as verificadas no ano projectado 13

Figura 5 – Avaliação do IRAR para uma concessionária multimunicipal 20

Figura 6 – Factura tipo dos SMAS de Loures 23

Figura 7 – Distribuição do modo de tarifação por utilizador em Portugal 24

Figura 8 – Distribuição das tarifas nos utilizadores por município 25

Figura 9 - Totais de embalagens declaradas pelos produtores 30

Figura 10 – Cenário moderado previsto no PERSU II para o encaminhamento dos RSU 31

Figura 11 - Aplicação Interactiva para crianças da EMAC (EM. de Cascais) 31

Figura 12 – Evolução da utilização do BSC e da satisfação dos clientes pela Consultora Bain 32

Figura 13 – Organização original do BSC prevendo objectivos e medidas interligadas 36

Figura 14 – Objectivos estratégicos do BSC para o banco químico. 37

Figura 15 – Mapa estratégico proposta por Robert S. Kaplan no caso do banco químico 39

Figura 16 – BSC para organizações sem fins lucrativos e agências governamentais. 40

Figura 17 – Mapa Estratégico para a implementação do BSC no Hospital Garcia da Horta 41

Figura 18 – Árvore estratégica a aplicar nos organismos estudados 44

Figura 19 – Proposta de implementação de um BSC multi-nível no Hospital Garcia da Horta. 57

Figura 20 – Esquema de implementação do Balanced Scorecard 59

X

LISTA DE ABREVIATURAS

ABC - Activity-Based Costing

AdP - Águas de Portugal

AM - Associação de Municípios

APA - Agência Portuguesa do Ambiente

BSC - Balanced Scorecard

CCAS - Conselho de Coordenação da Avaliação de Serviços

CM - Câmara Municipal

CRM - Customer Relationship Management

EGF - Empresa Geral de Fomento

EIM - Empresa Intermunicipal

EM - Empresa Municipal

EMARP - Empresa Municipal de Águas e Resíduos de Portimão

ERSAR - Entidade Reguladora de Serviços de Águas e Resíduos

EU - União Europeia

FCC - Fomento de Construcciones y Contratas

HPEM - Higiene Pública, Empresa Municipal

INA - Instituto Nacional da Administração

INE – Instituo Nacional de Estatística

INR - Instituto Nacional dos Resíduos

IRAR - Instituto Regulador de Águas e Resíduos

MIRR - Mapa Integrado de Registo de Resíduos

PERH - Plano Estratégico dos Resíduos Hospitalares

PERSU - Plano Estratégico de Resíduos Sólidos Urbanos

PESGRI - Plano Estratégico de Gestão de Resíduos Industriais

RARSARP - Relatório Anual do Sector de Águas e Resíduos em Portugal

REEE - Resíduos de Equipamentos Eléctricos e Electrónicos

RH - Resíduos Hospitalares

RI - Resíduos Industriais

RIB - Resíduos Industriais Banais

RIP - Resíduos Industriais Perigosos

RSU - Resíduos Sólidos Urbanos

SAP – Sistema de avaliação de performance

SIADAP - Sistema Integrado de Gestão e Avaliação de Desempenho da Administração Pública

SIEG - Serviço de Interesse Económico Geral

SIRER - Sistema Integrado de Registo Electrónico de Resíduos

SMAS - Serviços Muncipalizados de Águas e Saneamento

SPV - Sociedade Ponto Verde

VFX – Vila Franca de Xira

1

1. INTRODUÇÃO

1.1. Introdução

A noção de país evoluído é para as pessoas muito difícil de avaliar. Na maior parte das viagens

efectuadas ao estrangeiro um bom sistema de transportes, bom serviço e bom alojamento ditam a

percepção que qualquer viajante ocasional tem da qualidade de vida dos habitantes daquele país.

Contudo, os verdadeiros problemas de um habitante poderão não ser nenhum desses e residir

dentro de sua casa, que está longe dos olhos de um visitante exterior. Dentro de sua casa os

habitantes de países evoluídos requerem inconscientemente determinados serviços que, apesar

de custosos, aos olhos deles são imprescindíveis. Trata-se neste caso do abastecimento de água,

de saneamento das águas residuais, de electricidade, de aquecimento ou, mesmo junto à porta de

casa, da recolha de resíduos sólidos urbanos.

A existência deste tipo de serviços dependeu de grandes investimentos em infra-estruturas feitos

pelos governos centrais e municipais à medida que estes sistemas foram evoluindo. Desta forma,

estes serviços essenciais nasceram como públicos e agora os habitantes dos países

desenvolvidos querem-nos por direito social.

O problema nasce no forte crescimento da capitação destes serviços aliado à incremental

densidade populacional que se faz sentir nos centros urbanos. Aplicado ao sector dos resíduos

sólidos urbanos, passou a não ser só a forma de os extrair desses centros urbanos, mas também

um problema ambiental e de espaço físico de deposição. Para responder a esta crescente

questão, uma nova rede infra-estrutural foi construída e a articulação entre as infra-estruturas e os

utilizadores passou a ser o novo problema dividido em três vertentes: custos financeiros, custos

ambientais e logística.

Através de regulamentos separou-se o sistema em duas componentes, onde uma trata da

operação das infra-estruturas e a outra toma conta do atendimento ao utilizador (ou utente). Este

processo moroso está neste momento plenamente concluído em Portugal, naquele que foi um

enorme passo na definição deste país como um dos evoluídos.

A forma encontrada para gerir o enorme investimento feito pelo estado em infra-estruturas foram

concessões, criando um mercado semi-liberalizado onde um único regulador tem um papel

preponderante. Esta solução obriga a determinados padrões de eficiência, preço, serviço e

cuidados ambientais que as entidades concessionárias acabam por cumprir, melhorando a

qualidade de gestão em geral deste sector.

2

Os problemas aparecem do lado do utilizador, onde a falta de regulação mais rigorosa, a grande

parcela de gestão pública e a falta de contas e medidas levam a ineficiências graves na gestão das

empresas. O estudo que se propõe vem introduzir uma solução para parte deste sistema

imperfeito, não do ponto de vista regulatório mas do ponto de vista da empresa em si.

1.2. Objectivos

O presente estudo pretende propor uma solução viável para mitigar as ineficiências que se

verificam nas entidades de recolha de resíduos sólidos em Portugal.

Através de uma metodologia aplicada habitualmente a empresas privadas (o Balanced Scorecard),

pretende primeiro identificar-se mutações possíveis à metodologia base para posteriormente criar

uma aplicação que serviria de ponto de partida para muitas outras aplicações nesta área.

Baseando-se na metodologia original, toma-se como objectivo identificar através de uma revisão

extensa da literatura como aplicar este método a empresas que não façam parte da sua área de

actuação, os serviços públicos locais.

Identificadas as alterações passar-se-á a uma fase de criação, onde a metodologia será, de facto,

aplicada de uma forma geral a empresas que actuem neste sector. Passando por todas as fases

de implementação que os seus criadores sugerem, criar-se-á um Balanced Scorecard aplicado ao

sector.

O objectivo final será endereçado no final do estudo, dando como exemplo quatro casos de estudo,

representando cada um um modelo de gestão existente em Portugal: empresas municipais,

serviços municipalizados, empresas semi-privadas e serviços municipais. Estas quatro variantes

diferem principalmente na integração que tanto o lado financeiro como o lado operacional destes

serviços tem na câmara municipal, sendo por vezes difícil avaliar este serviço independentemente

de outros que sejam feitos pela mesma equipa de trabalho ou de gestão.

Pretende-se assim uma solução exequível e estruturada na aplicação prática do Balanced

Scorecard nos serviços públicos locais referidos, diferenciando-se este estudo de qualquer visão

teórica sobre este tema.

1.3. O que é o Balanced Scorecard

Ao contrário da maior parte dos métodos de avaliação de desempenho utilizados nos Resíduos

Sólidos Urbanos, o Balanced Scorecard pretende não só analisar a eficiência do serviço prestado

aos utilizadores como também proteger a sustentabilidade das empresas que o asseguram.

Tratando-se de uma ferramenta de gestão integrada, pretende avaliar e ligar quatro perspectivas

3

de observar o desempenho numa empresa: Finanças, Clientes, Processos Internos e Inovação e

Aprendizagem.

Esta metodologia foi desenvolvida por Robert S Kaplan e David P. Norton em 1992 com o intuito

de criar um sistema de avaliação que integrasse os objectos de estudo de sistemas anteriores.

Uma análise financeira que demonstrasse bons resultados poderia esconder uma organização

deficiente e assim um futuro pouco promissor. Por outro lado, fazer melhorias a nível operacional

ou uma análise “ABC” (Activity-Based Costing) para melhorar a eficiência não quereria

imediatamente significar melhores resultados futuros ou a satisfação dos clientes ou utilizadores.

Assim estes reconhecidos professores da Harvard Business School publicaram uma Introdução ao

Balanced Scorecard que consistia na definição dos objectos de análise e na ligação destes entre

si. Assentando num modelo de gestão por objectivos, o Balanced Scorecard inclui assim medições

tanto nos indicadores financeiros para avaliar desempenhos passados como observa as operações

actuais através da perspectiva dos clientes, processos internos e cuidados na inovação e

aprendizagem dos trabalhadores, relacionando-os tal como demonstra a figura 1.

Perspectiva da Inovação e

Aprendizagem

Perspectiva dos Clientes

Perspectiva dos Processos Internos

Perspectiva Financeira

Visão e Estratégia

Figura 1 - Arquitectura do Balanced Scorecard simplificada Fonte: (Kaplan & Norton,1992)

1.4. Estrutura

O estudo está estruturado em 6 capítulos, dos quais se destacam a organização do sector, a

revisão do estado de arte, a aplicação da metodologia e explicação dos Indicadores de

Desempenho, os casos de estudo e por último as considerações finais, discutindo a exequibilidade

e propondo novas áreas de implementação do Balanced Scorecard e soluções para a melhoria do

sector dos resíduos sólidos em Portugal.

4

O primeiro capítulo, de carácter introdutório, pretende lançar a ideia e os objectivos do trabalho,

introduzindo brevemente o Balanced Scorecard e uma explicação sustentável para a criação do

estudo.

No segundo capítulo é efectuada uma revisão extensa de todo o sector, sendo identificados os

vários intervenientes no mercado dos resíduos sólidos urbanos. Aqui são introduzidos todos os

termos técnicos utilizados no sector e é também revista a legislação existente.

Entrando no mundo da metodologia em si, o terceiro capítulo pretende fazer um levantamento dos

estudos efectuados sobre o Balanced Scorecard e as suas aplicações. Partindo da sua criação e

caminhando no sentido da possibilidade da sua implementação no sector dos resíduos sólidos

descrito anteriormente, pretende encontrar soluções para o problema proposto.

No quarto capítulo aproveita-se toda a investigação feita nos dois capítulos que lhe antecedem:

desenvolve-se um método à medida do sector baseado nos estudos que haviam sido feitos. O

resultado passa por uma proposta de implementação prática nunca antes feita na literatura para

este sector.

Esta proposta terá então de ser exemplificada para mais facilmente ser lida e compreendida pelos

intervenientes deste sector. O capítulo cinco contém quatro casos estudos que se dirigem

especificamente a todos os modelos de gestão existentes em Portugal. Nestes é possível efectuar

uma leitura de quais os dados em falta e quais os procedimentos pelos quais se terá de atravessar

para que esta metodologia seja implementada. Os casos de estudo são feitos em contacto com 4

entidades: Câmara Municipal de Vila Franca de Xira, SMAS de Loures, EMARP (Portimão) e Tavira

Verde. Foram contactadas também outras entidades, nomeadamente a HPEM de Sintra e a

Câmara Municipal de Oeiras, mas logo após contacto inicial, no caso de Oeiras, e após uma

reunião inicial e vários telefonemas, no caso de Sintra, foi demonstrada incapacidade ou

desinteresse em prestar a informação necessária.

No capítulo seis, discutem-se os problemas que poderão ser resolvidos pelo método e quais os

resultados e dificuldades que potencialmente se encontrarão na aplicação do método nos

diferentes tipos de gestão, deixando uma porta aberta para desenvolvimentos que se poderão e

deverão fazer tanto no sector dos resíduos sólidos urbanos como na aplicação do Balanced

Scorecard.

5

2. DESCRIÇÃO DO SECTOR DOS RESÍDUOS SÓLIDOS

2.1. Introdução e desenvolvimento histórico do sector

Na ausência de gestão sobre o sector dos resíduos, os habitantes das povoações e cidades em

geral transportavam os seus resíduos para lixeiras sem qualquer preocupação ambiental. Com o

crescimento das cidades e da sua densidade populacional, cada vez mais resíduos iam sendo

produzidos e levados para lixeiras a curta distância das cidades, ou em certos casos até mesmo

nos arredores das mesmas. Estas cresceram em número e tamanho, tornando-se insustentável do

ponto de vista ambiental e da saúde pública a ausência de apoio na resolução deste problema.

Ao passar a responsabilidade da limpeza e gestão para os municípios, novas dificuldades se

ergueram, sendo que para arranjar uma solução alternativa às enormes lixeiras eram necessários

níveis de investimento dos quais as câmaras municipais não dispunham.

Assim, com as crescentes pressões da União Europeia, a reforma em toda a Europa acabou por

ter lugar. Foi criada a Agência Europeia do Ambiente (EEA) que iniciou o exercício de funções em

1993 com o intuito de dar apoio e conselho ao tratamento dos resíduos e manutenção da

qualidade do ar em 32 países (que incluem os 27 membros da União Europeia).

Em Portugal foi também nesta altura que se deu início à reforma do sector. A partir da

Administração Central, com uma enorme pressão causada pelas dimensões do problema e da

própria União Europeia, foram encerradas as lixeiras para dar lugar a aterros sanitários e estações

de separação. Posteriormente, já à entrada do novo milénio, foi criado o primeiro Plano Estratégico

de Resíduos Sólidos Urbanos (PERSU). O PERSU publicado pelo Instituto Nacional de Resíduos

(INR) em 1996 estabeleceu uma ponte entre o passado e o presente, definindo metas para 2000 e

2005 ao nível das infra-estruturas, da sustentabilidade económica e da organização gestionária,

tanto na recolha como na deposição e tratamento. Ao abrigo deste plano criaram-se as

associações intermunicipais para deposição, tratamento, triagem, compostagem e valorização dos

RSU, como é o caso da Valorsul a actuar na Região de Lisboa e da Lipor na Região do Porto.

Resolvido o ponto de vista das responsabilidades surge então um novo problema: Sendo que a

recolha e tratamento seriam serviços públicos geridos pelas câmaras ou por concessões, os

utilizadores ficariam sujeitos e desprotegidos do monopólio natural criado pela distribuição

geográfica das entidades gestoras. Surge então através do Decreto-Lei nº 230/97 o Instituto

Regulador de Águas e Resíduos que visa monitorizar além das águas, a qualidade do serviço aos

utilizadores na recolha dos resíduos sólidos.

6

Com a concretização em grande escala dos objectivos previstos no PERSU, foi então criado um

seguimento, o PERSU II, que visa perseguir uma “optimização global e integrada, e de um cada

vez menor recurso à deposição em aterro através da maximização da reciclagem e (…)

valorização.” Pretende ainda apostar na “prevenção da produção” de resíduos e na redução dos

gases com efeito de estufa emitidos. Estes objectivos serão atingidos mediante uma maior

responsabilização das entidades gestoras e dos cidadãos em geral com horizonte estabelecido de

2007 a 2016. (Pires et al., 2006)

É neste período que se insere esta investigação, onde os intervenientes estão bem definidos e as

responsabilidades e necessidades dos utilizadores assumem um carácter crescente.

2.2. Organização do sector

2.2.1. Introdução

O sector em si surge após definidos os vários tipos de resíduos existentes. Já no Decreto-Lei

239/97 de 9 de Setembro e posteriormente reiterado no Decreto-Lei nº178/2006 de 5 Setembro

resíduos são “quaisquer substâncias ou objectos de que o detentor se desfaz ou tem intenção ou

obrigação de se desfazer (…)”. Esta definição abrange uma enorme quantidade de matéria na qual

os Resíduos Sólidos Urbanos se inserem segundo a seguinte definição também proposta no

Decreto-lei 239/97: “resíduos domésticos ou outros resíduos semelhantes, em razão da sua

natureza ou composição, nomeadamente os provenientes do sector de serviços ou de

estabelecimentos comerciais ou industriais e de unidades prestadoras de cuidados de saúde,

desde que, em qualquer dos casos, a produção diária não exceda 1100 l por produtor.”

Definem-se também outros tipos de resíduos, cuja identificação deriva imediatamente do seu

nome. São estes os resíduos industriais, hospitalares e perigosos.

Os Resíduos Hospitalares (RH) carecem de cuidados adicionais por serem aqueles que mais põem

em risco a saúde pública através das doenças ou bactérias gravemente transmissíveis que possam

ser transmissores. Assim o Decreto-Lei nº 242/96 de 13 de Agosto classifica os Resíduos

Hospitalares em quatro grupos dos quais dois destes são considerados perigosos e os restantes

dois não o são.

Os RH considerados não perigosos (Grupos I e II) consideram-se equiparados a RSU e assim

deverão ser depositados no sistema local de RSU para serem tratados de igual forma. Por sua vez

os resíduos perigosos do grupo III, que perfazem 80% de todos os perigosos, são tratados por via

química e térmica,os restantes 20%, pertencentes ao grupo IV são na maior parte dos casos

incinerados, sendo as cinzas volantes resultantes desta incineração acumuladas e posteriormente

exportadas por não existirem em Portugal locais apropriados para a sua deposição. A pequena

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parte que não é incinerada corresponde aos instrumentos utilizados nos hospitais. Esta parte

poderá ser desinfectada quimicamente ou autoclavada para posteriormente ser deposta como RSU

ordinário. (Levy et al., 2002) Em qualquer dos casos o Decreto-Lei nº 178/2006 de 5 de Setembro

atribui a responsabilidade da correcta gestão e destino final ao produtor.

Muito semelhante à classificação feita para os RH é aquela feita para os Resíduos Industriais (RI).

Estes separam-se entre Resíduos Industriais Perigosos (RIP), Banais ou não-perigosos (RIB) e

Inertes (usualmente considerados RIB). O destino final destes resíduos passa pela sua

valorização, deposição em aterro ou incineração. Em caso de deposição, os Resíduos Industriais

Banais são depositados em aterros para RSU autorizados à excepção daqueles que estão ao

abrigo da área de influência do único aterro especializado neste tipo de resíduos (o CITRI, em

Setúbal). O destino dos RIP é semelhante ao dos banais, sendo porém mais comum a sua

incineração e sendo os aterros para a sua deposição exclusivos e especializados. Existe também

um movimento transfronteiriço significativo com Resíduos Industriais, sendo Portugal

principalmente interessado na exportação por falta de capacidade de tratamento dos mesmos.

(Levy et al., 2002)

A responsabilidade do destino final destes Resíduos é do Produtor por pré-definição podendo esta

ser transferida para outra empresa ou entidade que queira celebrar um contrato de gestão dos

resíduos com a entidade industrial produtora (Instituto dos Resíduos, 2001).

Tanto para os Resíduos Hospitalares como para os Resíduos Industriais foram criados planos

semelhantes ao PERSU nas respectivas áreas. Foi criado o Plano Estratégico dos Resíduos

Hospitalares (PERH) aprovado pelo Despacho Conjunto nº761/99 de 31 de Agosto dos Ministérios

da Saúde e Ambiente para determinar objectivos para 2005 na área dos RH, encontrando-se

consequentemente sob revisão. Os RI têm os seus objectivos traçados através do Plano

Estratégico de Gestão de Resíduos Industriais (PESGRI) elaborado em 1999 e revisto em 2000 e

2001.

A Lista de Resíduos Perigosos aprovada por decisão da Comissão Europeia (Decreto-Lei

nº239/97) define em grande parte aquilo que são considerados os Resíduos Perigosos, que por

sua vez são tratados de forma semelhante aos Resíduos Industriais Perigosos. (Levy et al., 2002)

O sector dos Resíduos Sólidos Urbanos, tal como o sector de águas residuais e abastecimento de

águas, é comummente dividido entre a “alta” e a “baixa”. A baixa é a designação utilizada para a

parcela do sistema que serve directamente o utilizador. No caso dos RSU trata-se da recolha feita

maioritariamente através de camiões e inclui tanto a recolha porta-a-porta como a recolha de

contentores públicos de deposição de resíduos domésticos. Estes camiões depositam os resíduos

directamente nos centros de tratamento ou em estações de transferência pertencentes já às

concessionárias intermunicipais. A alta considera-se todo o sistema que se segue na “vida” dos

8

RSU. A partir da deposição por parte das entidades de recolha, a alta engloba a separação e a

valorização, reciclagem ou deposição em aterro ou local apropriado.

Enquanto à actividade em baixa corresponde por vezes a designação de mercado primário, a

actividade em alta pode ser repartida entre o mercado secundário e o mercado terciário. O

mercado secundário corresponde à aceitação dos resíduos provenientes da baixa, à sua triagem,

deposição em aterro, incineração, valorização orgânica e redução. A reciclagem fica a cargo do

mercado terciário. Este engloba a retoma de materiais recicláveis, a reciclagem em si, que consiste

no reaproveitamento e reabilitação de materiais recicláveis, e reintrodução dos materiais no

mercado.

2.2.2. Organização do sector em alta

Seguindo o primeiro PERSU foi necessário definir uma estrutura de destino a dar aos RSU. Neste

entendimento, seria necessário criar uma rede de empresas que dessem o tratamento necessário

aos Resíduos, seguindo os objectivos definidos nesse mesmo PERSU (Lobato Faria et al., 1996).

O resultado foi a criação de sistemas plurimunicipais que gerissem a alta dos resíduos. Existem

neste momento 29 sistemas plurimunicipais que se separam em concessionárias multimunicipais,

Associações de Municípios, concessões municipais celebrados entre Associações de Municípios e

Empresas Privadas e Empresas Intermunicipais.

As quinze concessões multimunicipais existentes são celebradas entre a Administração Central e

as empresas. Estas, por sua vez, são controladas (detendo um mínimo de 51%) indirectamente

pela Águas de Portugal (AdP), empresa composta a 100% por capitais públicos, através da sua

sub-holding a Empresa Geral do Fomento, EGF, S.A. A RESIESTRELA veio em Julho de 2008 tirar

o lugar à excepção existente que era o caso das Águas do Zêzere e do Côa cuja posição

controladora pertencia directamente à AdP. O restante capital accionista pertence aos municípios

abrangidos pelos serviços prestados por essas entidades. A única concessionária que não é

controlada pela AdP é a Braval,S.A. que é controlada pela AGERE, Empresa Municipal de Braga.

A AGERE entrou recentemente numa fase de alienação de capitais públicos, criando assim a

primeira das concessionárias multimunicipais que virá a ser controlada por uma empresa de

capitais mistos. Neste momento é detida em 49% pela empresa Geswater. Ainda que o controle

final se mantenha público, este foi um passo importante na entrada de capitais privados no sistema

em alta.

As Empresas Intermunicipais são o segundo maior grupo destes sistemas plurimunicipais, sendo

um total de oito a operar directamente nesta área. Estas são detidas por Associações de

Municípios e têm em alguns casos capitais privados na sua estrutura accionista. A única Empresa

Intermunicipal que não efectua o serviço por inteiro é a Resíduos do Nordeste. Esta Empresa

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criada pelas Associações de Municípios da Terra Quente Transmontana, da Terra Fria

Transmontana e do Douro Superior decidiu dar a concessão das suas responsabilidades em alta à

FOCSA que é uma empresa privada pertencente à espanhola FCC. A Resíduos do Nordeste tem,

contudo, uma grande influência nessa área pois continua a efectuar a recolha em grande parte da

zona onde a FOCSA actua. A FOCSA é assim responsável pelo aterro e pelo centro de triagem, os

dois equipamentos que existem na zona.

Quadro 1 – Modelo de gestão das entidades a operar em alta em Portugal Continental

Nome Modelo de Gestão Controle / Concessionado por:

ALGAR Concessionária EGF, S.A.

AMARSUL Concessionária EGF, S.A.

BRAVAL Concessionária AGERE, EM de Braga

ERSUC Concessionária EGF, S.A.

REBAT Concessionária EGF, S.A.

RESAT Concessionária EGF, S.A.

RESIDOURO Concessionária EGF, S.A.

RESIESTRELA Concessionária EGF, S.A.

RESIOESTE Concessionária EGF, S.A.

RESULIMA Concessionária EGF, S.A.

SULDOURO Concessionária EGF, S.A.

VALNOR Concessionária EGF, S.A.

VALORLIS Concessionária EGF, S.A.

VALORMINHO Concessionária EGF, S.A.

VALORSUL Concessionária EGF, S.A.

AMBILITAL Empresa Intermunicipal AMAGRA (Associação de Municípios)

AMBISOUSA Empresa Intermunicipal VALSOUSA (Associação de Municípios)

ECOBEIRÃO Empresa Intermunicipal A.M. do Planalto Beirão

ECOLEZÍRIA Empresa Intermunicipal RESIURB (Associação de Municípios)

GESAMB Empresa Intermunicipal AMDE (Associação de Municípios)

RESIALENTEJO Empresa Intermunicipal AMALGA (Associação de Municípios)

TRATOLIXO Empresa Intermunicipal AMTres (Associação de Municípios)

AMAVE Associação de Municípios

AMCAL Associação de Municípios

AMVDN Associação de Municípios

LIPOR Associação de Municípios

RESITEJO Associação de Municípios

ZAGOPE Empresa Privada Construtora A. Gutierrez / A.M. Raia-Pinhal

FOCSA Empresa Privada FCC / AMDSFE, AMTQT e AMTNFT via RDN, EIM

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Sintetizado no quadro 1 está o presente panorama da organização das entidades onde são

depostos os resíduos pelos organismos de recolha.

São seis as Associações de Municípios que decidiram ficar com a responsabilidade da reciclagem,

tratamento e deposição definitiva dos resíduos. Contudo, uma delas decidiu dar a concessão a

uma empresa privada. Assim, enquanto cinco Associações de Municípios estão encarregues das

suas estações de triagem, aterros sanitários ou centrais de valorização energética e orgânica, a

Associação de Municípios Raia Pinhal decidiu concessionar estes equipamentos à empresa

privada ZAGOPE para que a gestão em alta dos RSU ficasse a cargo dela.

Quanto ao funcionamento destas empresas individualmente a principal diferença está no facto de

estarem responsáveis ou não pela recolha selectiva nos concelhos onde operam. Boa parte destas

empresas actua no sector da recolha selectiva em baixa, além das suas responsabilidades em alta.

Na execução das suas tarefas em alta as suas actividades só diferem na inclusão de uma estação

de transferência, na existência de um centro de valorização ou não ou obviamente na quantidade

de Resíduos a processar. Estas empresas operam todas exclusivamente no mercado secundário,

não estando qualquer uma delas encarregadas da reciclagem.

O sistema dos RSU pode também separar-se verticalmente em indiferenciados e recicláveis, ou,

no caso da recolha, em recolha indiferenciada e recolha selectiva. Os resíduos indiferenciados têm

um percurso de vida simples. Passada a recolha, estes “entram” no sistema de entidades

plurimunicipais através das estações de transferência (existentes no caso de se justificar

economicamente) ou directamente nas centrais de tratamento e valorização e aterros. A distinção

entre qual o destino a dar aos resíduos indiferenciados é feita consoante a capacidade da infra-

estrutura pertencente à entidade plurimunicipal encarregue e os resíduos em questão. O sistema

seguido implica também uma separação dos resíduos recolhidos, tal como os recicláveis. Os RSU

são encaminhados consoante a sua composição para a Valorização Orgânica, para a Valorização

Energética ou Incineração ou directamente par aterro. Da Valorização Orgânica, os resíduos que

possam ser aproveitados energeticamente são encaminhados para a Valorização Energética, os

restantes são encaminhados para aterro. Os dejectos da Valorização Energética por sua vez são

imediatamente encaminhados para aterro, sendo porém estudado o aproveitamento das cinzas

resultantes para misturar no betão (Kokalj & Samec, 2006). Apesar de por vezes poder parecer

complexo, na figura 2 fica esquematizado o funcionamento, enaltecendo as entradas e saídas de

cada fase do sistema para os diferentes destinos finais.

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Recolha IndiferenciadaRecolha indiferenciada de resíduos

sólidos urbanos, porta-a-porta ou nos contentores públicos através de

camiões.

AterroDestino final de tudo o que resta das valorizações e de todos os resíduos

que não são elegíveis para a valorização

Valorização OrgânicaProcesso de transformação de resíduos

orgânicos em compostos orgânicos.

Valorização Energética (ou incineração) – processo de

aproveitamento dos resíduos para a produção de energia, calor ou

electricidade.

Estação de Transferência

Ponto de armazenagem entre a alta e a baixa. Existe só quando faz sentido do ponto de vista logístico.

Baixa

Alta

Figura 2 – Esquema ilustrativo do ciclo de vida dos RSU indiferenciados

Os resíduos que são recolhidos selectivamente, ou seja, onde os bens recicláveis são separados

na fonte e depositados nos ecopontos e ecocentros existentes, são encaminhados directamente

para as estações de triagem onde mecânica ou manualmente são separados por fileiras. Estas

fileiras poderão ser tanto as três mais visíveis ao público em geral, como é o caso do vidro, do

papel e das embalagens de metal e de plástico, como também pilhas, pneus, óleos lubrificantes

usados, madeira, equipamentos electrónicos etc. Em 2007 iniciou-se uma nova fileira, os Resíduos

Urbanos Biodegradáveis (RUB) para aumentar a parcela da Valorização Orgânica. Já separados

os resíduos reutilizáveis são então entregues no mercado terciário para a sua reciclagem e

reintrodução no mercado.

O mercado terciário neste momento é composto por várias empresas das quais a mais importante

e antiga é a Sociedade Ponto Verde (SPV), criada em 1996 para pôr em funcionamento o Sistema

Integrado de Gestão de Resíduos e Embalagens. A Sociedade Ponto Verde retoma todas as

embalagens e resíduos de embalagens criando um sistema cíclico de utilização, deposição e

reaproveitamento. O sistema é financiado pelas empresas que compram as embalagens. A SPV,

por sua vez apoia financeiramente (compra as embalagens) os operadores do Mercado

Secundário, fomentando indirectamente a vertente da recolha selectiva. Quanto ao apoio directo, a

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própria SPV é a principal responsável pelas campanhas publicitárias encorajadoras da deposição

dos RSU em Ecopontos por parte dos utilizadores domésticos. A própria estrutura accionista da

SPV revela os interesses por detrás da reutilização dos materiais das embalagens, sendo

composta por entidades fabricantes de embalagens, entidades embaladoras, entidades de

distribuição de embalagens, Câmaras Municipais e outras empresas de peso no sector. A SPV faz

parte da Organização Internacional Pro Europe que criou esta estrutura de mercado terciário que

está neste momento implementada em 31 países. O principal sucesso deste sistema deve-se

também à transferência da responsabilidade dos resíduos para a própria SPV, que livra o produtor

(como preconizado do Decreto-lei 178/2006) deste peso.

Dentro do mercado terciário apareceram já no novo milénio sistemas equivalente ao SIGRE

noutras fileiras, como é o caso do SGPU para os pneus, gerido pela Valorpneu, a SIPAU para as

pilhas gerido pela Ecopilhas, ou o Sistema de Gestão de Resíduos de Equipamentos Eléctricos e

Electrónicos (REEE) gerido pela ERP, entre outros.

Este sistema fomenta assim a reciclagem de outras fileiras que não as embalagens, reduzindo os

níveis de deposição em aterro como previsto nos Planos estratégicos já existentes. Na figura 3 é

ilustrado esquematicamente o funcionamento da recolha selectiva em Portugal.

Recolha SelectivaRecolha selectiva de resíduos sólidos

urbanos, porta-a-porta ou nos ecopontos e ecocentros.

Estação de TriagemApesar de recolhidos selectivamente,

este ponto intermédio serve para a separação dos resíduos pelas

diferentes fileiras.

EmbalagensPapel/ Cartão

PilhasVidro

ReciclagemProcesso de lavagem, autoclavagem e outros tipos de

reaproveitamento de materiais despojados para os preparar para a reutilização.

ReutilizaçãoOs materiais voltam a ser

introduzidos nas mãos dos consumidores para um novo ciclo de

vida. Aterro

RefugoMaterial que não

foi possível reciclar.

Figura 3 – Esquema ilustrativo do ciclo de vida dos RSU recicláveis

13

Alcançada a meta temporal do primeiro PERSU, a quantidade de resíduos enviada para aterros

ficava em larga escala aquém dos objectivos (63% alcançados vs. 23% pretendidos) como se pode

ver na figura 4. No final de 2007 muito pouco ou nada se teria alterado, mantendo-se a mesma

proporção de resíduos enviados para aterro, reduzindo a proporção de resíduos incinerados de

21% para 19%, aumentando em 4% para 11% a proporção de valorização orgânica e descendo

para 7% a parcela reciclada. Estes resultados manifestamente aquém dos objectivos devem-se

principalmente às infra-estruturas no terreno que são compostas principalmente por aterros.

Figura 4 – Comparação das metas do PERSU I com as verificadas no ano projectado

A recolha de todos estes dados é feita através do Sistema Integrado de Registo Electrónico de

Resíduos (SIRER), onde as entidades operadoras da alta preenchem o Mapa Integrado de Registo

de Resíduos (MIRR), enviando-o online para a APA. Este Sistema foi criado através do Decreto-Lei

178/2006 e visa monitorizar o destino dado aos resíduos de forma a acompanhar o cumprimento

do PERSU II.

Ao nível das Infra-estruturas existentes para a operação deste sector, o fraco investimento em

centrais de valorização energética e orgânica e em centros de triagem justificam estes dados. Em

Dezembro de 2008 existiam apenas 9 centrais de valorização orgânica em exploração, sendo que

a construção de 12 novas está prevista e 4 já estavam a ser finalizadas. Quanto à valorização

energética, existem duas incineradoras, uma na zona do Porto e outra na zona de Lisboa,

exploradas pela Lipor e pela Valorsul respectivamente. Não estavam previstas quaisquer

construções desse tipo naquela altura, como se pode verificar através do quadro 2. O grande

problema não se prende com a capacidade instalada mas sim com o facto de não haver livre-

trânsito de resíduos entre entidades exploradoras para que um equipamento possa ser utilizado

por outras entidades. Assim, o grande inibidor da pequena evolução no sentido de uma maior

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valorização é a fraca distribuição destes equipamentos pelo país e não a sua capacidade instalada

total.

Quadro 2 – Equipamentos existentes e em construção em Portugal

Infra-estrutura Previstos Obra Exploração Total

Equipamentos de Recolha Indiferenciada

Aterro 6 1 34 41

Valorização Orgânica 12 4 9 24

Valorização Energética 0 0 2 2

Estações de Transferência

1 1 77 79

Equipamentos de Recolha Selectiva

Estações de Triagem 1 0 27 28

Ecocentros 8 0 184 192

Ecopontos N/A N/A 30276 30276

Relativamente ao sector de recicláveis, o principal factor do fraco crescimento não reside na alta

onde existem 27 centros de triagem e com a previsão da construção de um novo em Mirandela,

nem na quantidade de habitantes por Ecoponto existentes, que ascende em média de Portugal

Continental aos 301 utilizando um total de 30276 Ecopontos em exploração. Este número muito

inferior aos 500 previstos no PERSU II poderia sofrer melhorias principalmente caso a adesão à

reciclagem por parte dos utilizadores crescesse conforme o objectivado, mas a verdadeira causa

dos fracos níveis de reciclagem é um elevado défice nessa adesão.

2.2.3. Organização do sector em baixa

Apoiando-se no sistema de empresas plurimunicipais para deposição dos RSU, as entidades

responsáveis pela recolha são aquelas que têm em geral maior exposição pública. O sector de

baixa considera-se toda a parcela do sistema que se prende com a recolha dos resíduos

indiferenciadamente ou selectivamente e a sua deposição nas empresas que actuam em alta. Esta

deposição pode ser efectuada ou directamente nos aterros, num estação de transferência, em

centros de triagem, em centros de valorização orgânica ou energética ou, no caso da recolha

selectiva, directamente nos retomadores.

A organização do sector no sentido dos operadores existentes complica-se bastante, não só

devido à actual falta de regulação estrutural como também devido à quantidade de municípios

existentes e consequente variabilidade geográfica e demográfica. Existem neste momento seis

tipos de entidades que efectuam a recolha dos indiferenciados nos municípios. São eles os

Serviços Municipais, que são meramente divisões de Ambiente das Câmaras Municipais, Serviços

Municipalizados que têm autonomia financeira e administrativa mas não jurídica das Câmaras

15

Municipais, Empresas Municipais, ou seja, empresas independentes mas de capitais

maioritariamente ou totalmente municipais, Associações de Municípios, Empresas Intermunicipais

e Concessionárias Multimunicipais. Marginalmente existe um sistema de Concessionária Municipal,

tal como na alta, para o contrato de concessão com a FOCSA no Nordeste Transmontano. Os

municípios da Terra Quente Transmontana alargam o contrato de concessão à baixa, deixando a

Resíduos do Nordeste, EIM directamente tratar da recolha nos restantes municípios. Só o concelho

de Freixo-de-Espada-à-Cinta mantém o serviço de baixa centralizado na própria câmara municipal.

A diferença que existe entre as Concessões Municipais e as Multimunicipais prende-se com o facto

de as concessões terem sido dadas pelas próprias câmaras ou pela Associação de Municípios que

as une e terem sido dadas pelo Estado respectivamente. Outra grande diferença é que as

concessões multimunicipais são atribuídas directamente pelo estado, enquanto as Concessões

Municipais obrigam à realização de um concurso público.

A maior parte da recolha de RSU no país está a cargo das Câmaras Municipais através dos

Serviços Municipais. Em termos de população abrangida, 76% da população vê os seus resíduos

indiferenciados serem recolhidos pela Câmara Municipal, 5% tem este serviço assegurado pelos

serviços municipalizados e os restantes habitantes de Portugal Continental recaem sobre as

Empresas (público-privadas ou não).

Destas empresas, existem apenas duas Concessionárias Multimunicipais, a ERSUC e a RESAT

que juntam sob o mesmo contrato de concessão às suas responsabilidades em alta a recolha de

RSU. A ERSUC contudo não o faz em todos os municípios em que actua em alta, efectuando a

recolha de indiferenciados apenas em Mira, Montemor-o-Velho, Alvaiázere e Estarreja.

Da mesma forma, a Resíduos do Nordeste como Empresa Intermunicipal também recolhe os RSU

na área de responsabilidade do sector em alta (concessionada à FOCSA), excepto nos municípios

pertencentes à Associação de Municípios do Douro Superior, que por sua vez juntamente com a

AM do Vale do Ave constituem as únicas duas Associações de Municípios que efectuam a recolha

indiferenciada nos seus municípios. A outra Empresa Intermunicipal é a ECOBEIRÃO que dos

municípios pertencentes à AM do Planalto Beirão só não recolhe os indiferenciados em Viseu e em

Mangualde.

Quanto às Empresas Municipais, sumarizadas no quadro 3, estas poderão ser separadas em dois

tipos: as compostas por capitais totalmente públicos ou aquelas com uma contribuição privada. Em

qualquer dos casos, o controlo capitalista é sempre da Câmara Municipal onde actua. A criação

destas empresas requer a aprovação de várias entidades. No caso de Alcácer do Sal, o tribunal de

contas não aprovou a recolha de indiferenciados por parte da EMSUAS, empresa detida a 100%

pela Câmara. Desta forma continua a ser a CM de Alcácer do Sal a recolher os indiferenciados,

recolhendo a AMBILITAL os recicláveis e tendo a EMSUAS responsabilidades só ao nível da

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limpeza urbana e manutenção de edifícios. É contudo o objectivo, torná-la responsável pela

recolha de RSU na zona de Alcácer do Sal.

Quadro 3 – Empresas municipais públicas ou público-privadas em Portugal Continental

Entidade Município Estrutura Accionista

AGERE Braga Câmara Municipal 51%, Geswater, SGPS 49%

Águas da Covilhã Covilhã Câmara Municipal 51%, AGS e Hidurbe 49%

EMAC Cascais C.M. Cascais

EMARP Portimão C.M. Portimão

EPMAR Vieira do Minho C.M. Vieira do Minho

Esposende Ambiente Esposende C.M. Esposende

FAGAR Faro Câmara Municipal 51%, AGS 33, Hidurbe 16%

HPEM Sintra C.M. Sintra

INOVA Cantanhede C.M. Cantanhede

MAIAMBIENTE Maia C.M. Maia

Tavira Verde Tavira Câmara Municipal 51%, AGS 37%, Hidurbe 12%

TROFÁGUAS Trofa C.M. Trofa

A forma como estas entidades operam segue um percurso simplificado. A recolha é efectuada por

camiões que organizados por turnos e percursos percorrem todos os contentores do município com

uma frequência que depende da capacidade dos contentores e da produção por parte dos utentes.

Anexamente existe em grande parte dos municípios um serviço de recolha porta-a-porta nas zonas

mais densamente populadas, evitando assim a colocação de demasiados contentores numa via

pública já de si congestionada. Os camiões seguem então para o seu local de deposição já

pertencendo à entidade do mercado secundário que poderá ser uma estação de transferência

(existente caso compense economicamente a construção da mesma) ou directamente nos centros

de triagem, aterros ou centros de valorização. A partir daqui os RSU são da responsabilidade da

alta.

Os resíduos indiferenciados por não poderem ser reaproveitados excepto para a sua incineração

têm um valor económico negativo. A sua deposição em aterro tem custos não só de operação,

como também de investimento imobiliário e até sociais. O destino a dar aos RSU passa assim de

um problema logístico na alta para um problema económico na baixa. Isto significa que

administrativamente a única interface que existe entre as entidades em baixa e as entidades em

alta é um contrato de compra e venda de RSU acordado entre as duas entidades, que segue um

tarifário também contratado. Neste caso o comprador é a entidade de recolha, pois estará pagar

pelo serviço de deposição prestado pela entidade de tratamento.

17

O mercado primário inclui a recolha selectiva que em vários casos é gerida pelas mesmas

entidades que efectuam a recolha indiferenciada. Por sua vez, por estar intimamente ligada com a

triagem e consequentemente com os equipamentos utilizados pelas concessionárias

multimunicipais é feita na vasta maioria do território pelas entidades que operam em alta. Desta

forma poupa-se uma etapa no processo administrativo, não sendo necessária a etapa de venda

dos recicláveis. A mesma entidade que está responsável por posteriormente revender os

recicláveis ao mercado terciário também efectua a recolha dos mesmos. No caso de serem

empresas separadas a fazê-lo, o sentido do contrato compra e venda é inverso ao dos RSU. Neste

caso, por haver interesse económico nos recicláveis e reutilizáveis, a compra é feita pela entidade

de mercado secundário que os irá revender já organizados por fileiras aos operadores do mercado

terciário.

A limpeza dos Ecopontos contudo pouco ou nada tem a ver com a alta, sendo a entidade que

usualmente trata da limpeza dos contentores de indiferenciados em grande parte do país a

responsável por isso. Este gesto reflecte-se num abaixamento do preço a final a pagar pela

deposição dos indiferenciados.

Em qualquer um dos sistemas acima descritos em 42% de todos os serviços de recolha selectiva e

indiferenciada são subcontratadas empresas especializadas na recolha para efectuar este serviço.

Isto não retira a responsabilidade social de efectuar o serviço com qualidade e eficácia às

entidades apontadas pelas câmaras como responsáveis (incluindo as próprias câmaras). É

também importante referir que isto não se trata de um contrato de concessão mas sim de um

contrato de prestação de serviços, ou seja, a recolha que é efectuada pelas empresas contratadas

não assume nenhum carácter de direito de exploração, responsabilidade social ou obrigação para

com os utentes. A tarefa das empresas é efectuarem um serviço que a entidade responsável

pagará.

Existem 21 empresas prestadoras de serviços agrupadas muitas vezes em consórcios ou contendo

entre si empresas que pertencem umas às outras como é o caso da maior, a SUMA, que é dona da

SERURB, STL e NOVAFLEX. Outros operadores de carácter importante no mercado são a

CESPA, ECOAMBIENTE, DIAS VERDES e RUMOFLEX, restando apenas 13% do mercado de

prestação de serviços atribuído a empresas de menor escala.

O mercado para estas empresas é de dimensões preponderantes e lucrativo, tendo os contratos

de prestação de serviço durações muito curtas que podem ir de 1 a 7 anos. Sendo contratos curtos

e em certos casos muito abrangentes em termos populacionais, os valores contratados podem ser

muito altos. As empresas prestadoras de serviços terão assim uma grande experiência, permitindo-

lhes serem muito eficientes. Contratando diversos concelhos, a sua facturação anual pode

ascender aos vários milhões de euros anuais, abrangendo mais de 2 milhões de habitantes.

18

2.2.4. Regulação do sector de RSU

A gestão de Resíduos Sólidos Urbanos faz parte dos Serviços de Interesse Económico Geral

(SIEG) (IRAR, 2004). Por não haver hipótese de criar aqui um mercado liberalizado ou mesmo por

ser essencial que estes serviços sejam desempenhados, constituem monopólios naturais.

Tratando-se de um monopólio natural, a regulação do sector é determinante na garantia de

condições aceitáveis para os utilizadores, para o estado (principal investidor) e para o ambiente

pois caso contrário os incentivos a uma melhoria na gestão, ambiente ou qualidade do serviço

seriam nulos. Ademais, com a construção dos aterros sanitários, das centrais de incineração e

outros equipamentos pagos com dinheiros estatais e com a concessão destes mesmos (aprovada

pelo Decreto-Lei nº 379/93), a regulação torna-se no único controlo directo do estado sobre o seu

investimento. Foi também neste sentido que em 1995 se criou a Comissão de Acompanhamento

das Concessões (somente dos sistemas multimunicipais) que emitia pareceres sobre os planos de

investimento e tarifários a praticar pelas mesmas. Mais tarde alargou-se o âmbito da regulação não

só no sentido das reguladas (adicionou-se as concessões municipais à lista de entidades

observadas) como no sentido da regulação em si, que passou a contar também com um processo

de benchmarking. A entidade que ficaria encarregue deste alargamento era o Observatório

Nacional dos Sistemas Multimunicipais e Municipais que nunca existiu, prevendo-se na altura para

breve a criação de um novo sistema.

Com a introdução do Decreto-Lei nº 230/97 criou-se o Instituto Regulador de Águas e Resíduos

(IRAR) que viu os seus estatutos serem aprovados em 1998 sendo posteriormente alterados

através do Decreto-Lei nº 151/2002. Neste momento é uma entidade que se assume como pessoa

colectiva de direito público e que apesar de ter património e gestão financeira próprios, vê o

Conselho Directivo ser aprovado em Conselho de Ministros. Isto demonstra também o facto de

estar sob a tutela do Ministério do Ambiente, não querendo com isto dizer que o próprio IRAR não

tenha a capacidade de “emitir instruções vinculativas” (Decreto-Lei nº 362/98). Os seus poderes

sancionatórios e punitivos são, contudo, reduzidos, optando assim por uma regulação passiva que

no entanto tem tido muito efeito.

O IRAR começou a operar em 2000 mas só a partir de 2002, com a aprovação dos seus actuais

estatutos, foi possível dar início ao processo de regulação. No segmento em alta da gestão de

resíduos sólidos urbanos, o IRAR assume um papel preponderante, dando directamente parecer

sobre as tarifas das concessões multimunicipais. Quanto à modus operandi em si o IRAR utiliza

uma regulação do tipo sunshine que consiste na apresentação dos resultados publicamente,

causando um sentimento de quase vergonha na gestão das empresas quando certos resultados

estão abaixo dos padrões expectáveis. É claro que pressões políticas e sociais também têm um

peso importante na vontade de melhoria, apesar de não existirem ordens directas de desses

grupos.

19

Estes resultados são medidos através de 20 indicadores de desempenho que reúnem em si uma

avaliação extensa da eficiência energética e económica, da qualidade de serviço e da

sustentabilidade ambiental e económico-financeira. As concessionárias são obrigadas a prestar os

dados ao IRAR através das variáveis necessárias para o cálculo destes indicadores, que

posteriormente são publicados no seu relatório anual. A representação dos resultados é, em si, um

dos factores determinantes para a eficácia deste sistema: Dependendo do grau de cumprimento

dos objectivos, é atribuída uma bola verde, amarela ou vermelha ao serviço da concessionária.

Esta representação é clara, concisa e directa, criando imediatamente uma situação de desconforto

pelo facto de ser tornado publica uma má prestação das equipas de gestão. Torna-se assim um

objectivo melhorar os resultados naquele indicador, melhorando assim também o output para os

utilizadores da entidade.

No sentido da defesa dos interesses dos utilizadores, a qualidade de serviço e a acessibilidade dos

utilizadores são os dois parâmetros a analisar. Nesse sentido os 4 indicadores medem a

abrangência do serviço e a qualidade do serviço em si (como sendo a resposta a reclamações

escritas).

Quanto à sustentabilidade da entidade gestora, esta é medida primeiramente do ponto de vista da

infra-estrutura existente, avaliando a quantidade de resíduos recolhidos por tipo e contrapondo-os

com a capacidade de encaixe nos aterros. Em segundo lugar mede-se a sustentabilidade

economico-financeira através de rácios usuais de gestão no balanço anual ou no sentido

operacional, como é o caso do indicador “Rácio de cobertura de custos operacionais”, que mede

qual a percentagem da cobertura dos gastos operacionais através das tarifas aplicadas aos

utentes. As outras três medidas de sustentabilidade recaem sobre a visão operacional da empresa,

mais precisamente as avarias que acontecem, a caracterização dos resíduos e os recursos

humanos que dela fazem parte.

Uma última medida é a sustentabilidade ambiental, que mede o respeito que a empresa tem pelo

ambiente em todas as vertentes: ar, água e terra. Estas medidas compreendem entre outras a

análise aos lixiviados, a qualidade das emissões aéreas e os gastos energéticos totais (incluindo

camiões).

20

Figura 5 – Avaliação do IRAR para uma concessionária multimunicipal Fonte: (IRAR, 2009)

O IRAR actua ainda como regulador no sentido da organização estrutural do sector, procurando

horizontalmente manter uma quantidade aceitável de entidades por área geográfica e mercado e

fomentando verticalmente as sinergias que se podem encontrar em operadores que se alinham na

cadeia de recolha, tratamento e deposição.

Em 2004 publicou o primeiro Relatório Anual do Sector de Águas e Resíduos em Portugal

(RASARP) onde publicou os resultados das suas medições. A representação dos resultados em si

é feita de duas formas: a primeira representação é por indicador, incluindo uma explicação breve

do indicador, os resultados de todas as reguladas concentrados em gráficos de barras e a

definição (e sua justificação) dos intervalos correspondentes à bola verde, amarela ou vermelha,

apresentada na figura 5. A segunda representação é por entidade, onde são sintetizados todos os

indicadores, seus valores de referência, resultados e bolas coloridas de avaliação após uma curta

apresentação da empresa, área de exploração e equipamentos em actividade.

Com a entrada do novo Decreto-Lei nº 207/2006 é proposta a alteração de nome do IRAR para

Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos (ERSAR). Esta alteração dará entrada

assim que for aprovado o novo diploma orgânico do IRAR que lhe dará maior autoridade

principalmente na regulação do sector em baixa. Até este ser aprovado os poderes regulatórios do

IRAR são muito limitados pelo facto de o seu estatuto não lhe dar poder sobre a gestão das

21

Câmaras Municipais, Serviços Municipalizados ou outras entidades públicas. Todos os sistemas

que não se tratem de uma concessão não estão neste momento abrangidos pela regulação do

IRAR. Isto significa a quase totalidade do território português, sendo que somente 15 concelhos

estão ao abrigo deste sistema. Contudo, estas 15 entidades coincidem com aquelas que operam

em alta sendo por essa razão já reguladas.

Com os estatutos actuais não foi assim ainda publicado, nenhum relatório de avaliação ou

comparação por parte do IRAR. Este relatório já está no entanto em processo de criação, estando

os Indicadores de Desempenho a serem neste momento definidos segundo os mesmos

parâmetros que aqueles utilizados na alta. Existe já uma proposta publicada pelo IRAR para os

primeiros 7 Indicadores a avaliar, com valores de referência já investigados, visíveis no quadro 4.

Apenas 4 empresas responderam com a informação necessária.

Quadro 4 – Indicadores de desempenho desenvolvidos pelo IRAR para a baixa

Indicador de Desempenho Valor de referência

Cobertura do Serviço (%) 100%

Preço médio do serviço (€/t) Mínimo que permita atingir a qualidade de serviço expectável

Custos Operacionais unitários (€/t) Mínimo que permita atingir a qualidade de serviço expectável

Reciclagem (%) Valor indicado pela Objectivação da APA para 2008-2011

Avarias em Equipamento Pesado (nº/1000t) 0-0.5 avarias/1000t*ano

Recursos Humanos (nº/1000t) 2.5 empregados/1000t*ano

Utilização de Recursos energéticos (l/t) 6.0 l/t

O maior peso do problema da avaliação do sector em baixa não está contudo na definição dos

Indicadores de Desempenho nem nos estatutos do IRAR. Ao contrário de algumas Empresas

Municipais (principalmente aquelas com capitais privados) que já forneceram os Indicadores

requeridos pelo IRAR para o seu estudo, as câmaras municipais e os serviços municipalizados não

estão ainda organizados de forma a poderem fornecer estes dados. Em certos casos estes dados

nem sequer existem pois não são sequer registados. No caso dos indicadores financeiros não terá

de existir uma medida de activo, passivo ou capitais próprios se a entidade de recolha se tratar

simplesmente de um departamento da câmara municipal ou dos serviços municipalizados que

apresentam as suas contas conjuntas. Quanto aos indicadores de sustentabilidade ambiental ou

qualidade do serviço, é possível que não existam registos de quantos litros de gasóleo são gastos

por percurso ou que não exista sequer uma frequência fixa para a lavagem dos contentores, sendo

a decisão tomada in loco por avaliação do trabalhador do seu estado de salubridade.

Desta forma é também através da regulação que se dará início a uma nova reorganização do

sector, não só por em certos casos se poder descobrir que a gestão da recolha de RSU, por parte

22

das Câmaras ou Serviços municipalizados, é insustentável como directamente através da

regulação de carácter estrutural que IRAR assume.

2.2.5. Tarifação

A tarifação em alta é neste momento regulada pelo IRAR. O valor de referência apontado pelo

IRAR deve “corresponder ao custo mínimo possível para o utilizador que permita o integral

cumprimento dos objectivos de qualidade de serviço (valor de custo-eficácia) numa perspectiva de

longo prazo” (IRAR, 2009). Sendo impossível avaliar convenientemente o cumprimento desta

noção, o IRAR organizou para o RASARP de 2007 os preços médios por percentis, não atribuindo

classificação às entidades reguladas como o faz para os restantes indicadores.

Este aspecto é no sentido da regulação de tarifas pouco importante, pois quanto às concessões

multimunicipais o IRAR tem o poder de interferir na definição das tarifas anuais. Desta forma, a

definição das tarifas é feita mediante uma proposta da concessionária ao Ministério do Ambiente,

do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional (MAOTDR), previamente discutida

com o IRAR. Nesta discussão, o valor resultante baseia-se nos custos operacionais estimados, nos

investimentos propostos para o ano em questão, e na remuneração esperada pelos accionistas

aquando da criação do contrato de concessão, tal como preconizado no Decreto-Lei nº 147/95 de

21 de Junho. Isto significa que os resultados líquidos deverão ser sempre positivos e supondo uma

remuneração pré-contratada para os accionistas da entidade concessionária exploradora. Este é já

um passo importante para a total autonomia financeira do sistema, seguindo um princípio do

consumidor – pagador, retirando a entrada de dinheiro público pelo menos nas concessionárias

multimunicipais.

Para as duas concessionárias municipais (FOCSA e ZAGOPE) as tarifas aplicadas constam no

contrato de concessão bem como as suas actualizações, sendo assim negociadas com o

concedente, não tendo o IRAR qualquer influência.

Em baixa o sistema assume um carácter bastante mais complexo pela dificuldade de avaliar quem

é o consumidor quando a recolha não é efectuada porta-a-porta. Assim, na maior parte dos casos

abrangendo 8.4 milhões de habitantes a tarifa de resíduos sólidos vem indexada à factura de

saneamento ou abastecimento de água mesmo que a entidade responsável não seja a mesma,

como é o caso da HPEM, EM de Sintra que efectua a recolha de RSU e os SMAS Sintra que

abastecem o município de água e efectuam o seu saneamento. A factura é apresentada como um

serviço integrado, onde a parcela de Resíduos Sólidos é usualmente composta por uma parte fixa

cujo valor depende da disponibilidade ou não e do facto de o utilizador ser doméstico ou não

doméstico e um parte variável que é usualmente uma percentagem do preço total pago pelo

consumo de água ou o equivalente em escalão e unidades por escalão ao consumo de água (com

23

um preçário aplicado separadamente aos RSU). Na figura 6 demonstra-se o exemplo de uma

factura deste tipo. Isto significa que não existindo qualquer forma de saber qual a capitação de

resíduos que uma determinada habitação deposita nos contentores, se assume que esta seja

proporcional ao seu consumo de água, não havendo qualquer estudo que demonstre que esta é

uma hipótese acertada.

Figura 6 – Factura tipo dos SMAS de Loures

No caso da remoção porta-a-porta, seria possível medir a quantidade recolhida por morada.

Contudo, este seria um processo moroso, dificultando o trabalho dos cantoneiros de recolha e

além do mais desrespeitante de uma equidade socioeconómica essencial neste tipo de serviços. A

forma como se poderá executar a política do utilizador - pagador tem sido discutida em vários

congressos da OCDE também ao nível da recolha de resíduos. Não só no sentido de avaliar com

mais exactidão a quantidade de resíduos que cada habitação produz, mas também no sentido de

responsabilizar o utente dos custos ambientais que existem no enchimento do aterro. Esta dúvida

aplica-se no entanto com mais importância nos países onde nem sequer existe um sistema de

indexação dos resíduos à factura da água e onde a recolha de RSU é paga juntamente com o

imposto municipal ou outro imposto mais direccionado sem qualquer distinção de qual habitação é

responsável por qual quantidade. O sistema que neste momento vigora na grande parte do

território nacional, apesar de injusto no sentido de não determinar ao certo qual a quantidade

correcta que cada habitação depôs, aponta no mínimo para um zonamento cada vez mais

detalhado dos consumos. Além disso, sendo que as tarifas da alta já são determinadas de forma a

haver resultados líquidos positivos da utilização dos aterros, basta que o mesmo seja feito na baixa

para que o princípio do utilizador pagador seja quase totalmente e individualmente aplicado em

Portugal.

24

Como se verifica na figura 7, além do sistema indexado às águas, o resto do território nacional usa

dois sistemas diferentes: ou não é aplicado qualquer tarifário, vindo no final a ser cobrado muito

indirectamente pelos impostos municipais e em certos casos até centrais, ou o valor é indexado a

outras variáveis que não a água ou saneamento. Neste último caso utiliza-se em 31 municípios

como justificação para um aumento ou diminuição da factura de RSU “as características rurais ou

urbanas do local servido, a frequência de remoção ou o sistema de remoção da área de habitação”

(IRAR, 2009).

Uma forma que já está a ser estudada de medir os consumos pessoais é através dos próprios

Ecopontos ou Ecocentros. Cada utilizador terá a sua própria identificação e ao depositar os

resíduos estes serão pesados e associados à sua conta. Assim saber-se-á quanto é que cada

habitante depositou. O único problema grave deste método, que é também uma das razões de

ainda não ter sido implementado por exemplo em Portimão, é o facto de requerer o cumprimento

ordeiro do depósito de resíduos por parte dos utilizadores. Existe o perigo de os utilizadores

deixarem os resíduos na rua para que não lhes seja imputada nenhuma quantidade de resíduos

depositada, ficando assim só com a parcela fixa a pagar.

Apesar de na grande parte do território haver um pagamento dos serviços de baixa indexado a

factores que experimentam medir cada vez mais fielmente a capitação, existe ainda um grande

défice tarifário neste serviço de remoção de RSU. 70% dos custos totais continuam a ser

suportados pelas autarquias, sendo necessário canalizar verbas de outros departamentos muitas

vezes obtidas através de eventos pontuais (como licenças de utilização de espaço público) para

cobrir este custo fixo e crescente de remoção de RSU (IRAR, 2009).

Figura 7 – Distribuição do modo de tarifação por utilizador em Portugal. Fonte: (IRAR, 2009)

Esta situação é a longo prazo insustentável, levando ao endividamento das câmaras municipais

devido a custos fixos. A tendência é assim um aumento significativo das tarifas que inevitavelmente

terá de ser feita através de uma sensibilização da população e de uma coragem e vontade política

que até ao momento não existiu.

25

As diferenças no território, nos sistemas tarifários e na demografia em cada concelho levam assim

a uma enorme disparidade de tarifários entre as várias autarquias e empresas. Os custos anuais

variam entre os cerca de 200€ e a total isenção, distribuindo-se como demonstrado na figura 8. Isto

causa uma enorme disparidade social em Portugal sendo que como Serviços de Interesse

Económico Geral, com uma caracterização de monopólio é essencial que haja justiça tarifária e

equilíbrio na qualidade de serviço.

Figura 8 – Distribuição das tarifas nos utilizadores por município. Fonte: (CESUR, 2007)

É nesse sentido que se irá seguir, pois tal como são determinados pelo IRAR os tarifários para as

concessionárias, com a aprovação dos seus novos estatutos os seus poderes regulatórios poderão

também regular os tarifários em baixa, atribuindo, mesmo que através de um aumento progressivo

e moroso das tarifas, os custos de remoção dos RSU nos concelhos e deposição em alta aos

habitantes desse concelho.

Assim, o IRAR fará aprovar o projecto de regulamento tarifário que se encontra em fase de

conclusão, cujo âmbito será alargado a todos os serviços de gestão de resíduos ao invés de

somente as concessionárias. Com isto, seguir-se-á o princípio de recuperação de custos

semelhante à proposta para as águas através da Lei nº 58/2005 de 29 de Dezembro. Nesta, as

directrizes a adoptar prendem-se com o “assegurar tendencialmente e em prazo razoável a

recuperação” do investimento inicial, investimentos posteriores, manutenção e renovação de

equipamentos. Aos investimentos juntam-se os custos de operação e pagamento da taxa de

recursos hídricos, assegurando “a eficácia dos serviços num quadro de eficiência de utilização dos

recursos necessários (…)”, deixando ainda uma margem de lucro para garantir uma “adequada

remuneração dos capitais próprios da concessionária”. No seu documento o IRAR acrescenta

custos de financiamento e os custos de tributação ou impostos.

A este princípio descrito na Lei nº 58/2005 juntam-se outros dois aplicáveis aos resíduos sólidos:

Princípio da prevenção e redução da produção através das tarifas, que fomenta de uma forma

geral o decréscimo da deposição dos indiferenciados através de uma menor produção e uma maior

26

separação e o Princípio da transparência, que requer uma justificação clara da definição do valor

da tarifa.

A forma apresentada pelo tarifário em si estará regulamentada de acordo com aquilo que é já

praticado em grande parte dos concelhos nacionais, ou seja, terá uma componente fixa

dependente do facto de o utilizador ser doméstico ou não doméstico e uma componente variável

dependente da quantidade consumida.

Quanto à forma de implementar este novo regulamento, o IRAR, que na altura já se denominará

ERSAR, irá emitir recomendações e pareceres não vinculativos, obrigando, contudo, as entidades

a aprovar os seus tarifários segundo o novo regime.

Este novo regulamento permitirá uma uniformização gradual dos tarifários, uma cobertura total dos

custos por parte dos tarifários, fornecendo autonomia financeira ao sistema ao sobrepor-se a

receios políticos em efectuar aumentos dos tarifários através das câmaras, criando interesses

económicos superiores no sector e consequentemente fomentando a criação de cada vez mais

empresas independentes e uma entrada cada vez mais preponderante de capitais privados no

sistema.

2.2.6. Participação de capitais privados

As parcerias público-privadas, como definidas no Decreto-Lei nº 86/2003 de 26 de Abril

posteriormente revisto e alterado pelo Decreto-Lei nº 141/2006, consistem num contrato entre o

Estado ou qualquer empresa pública de capitais públicos e uma empresa privada para fins de

concessões diversas. Estando o sector dos resíduos integrado nesta definição, é importante

admitir que a entrada de capitais privados é possível e bem-vinda. Como é comprovado também

no sector, o investimento inicial será maioritariamente público ficando a exploração e financiamento

das restantes actividades a cargo do parceiro privado. A responsabilidade do cumprimento do

serviço público mantém-se, todavia, no lado público. No quadro 5 apresentam-se os actuais

modelos de gestão existentes em Portugal para entidades onde a titularidade é estatal.

Quadro 5 - Modelos de gestão utilizados em sistemas de titularidade estatal

Fonte: (IRAR, 2009)

Modelo Entidade Gestora Tipo de Parceria

Gestão Directa

Estado (não existe actualmente qualquer caso)

Sem Parceria

Delegação Empresa pública (existe apenas o caso da EPAL nas águas)

Sem Parceria

Concessão Entidade Concessionária multimunicipal

Parceria Público-Pública (Estado e municípios), podendo evoluir para público-privada (Estado, municípios e entidades privadas)

27

Segundo o Decreto-Lei nº 372/93 o acesso à recolha e tratamento de resíduos sólidos “é vedado a

empresas privadas e a outras entidades da mesma natureza”, tratando-se desta afirmação tanto

para sistemas multimunicipais. Assim, o único acesso possível à exploração destes serviços

públicos será através do contrato de concessão assinado por uma entidade pública com uma

empresa cujos capitais, apesar de poderem ter uma participação privada, deverão ser

maioritariamente públicos. Já nos sistemas municipais, é permitida a concessão a empresas

totalmente privadas. Ambos os casos previstos neste Decreto-Lei podem ser observados no

mercado português através das concessionárias multimunicipais cujo accionista maioritário é a

empresa pública EGF e através das duas concessionárias municipais, a FOCSA e a ZAGOPE

pertencentes na sua totalidade a empresas privadas espanholas e brasileiras respectivamente.

Neste caso, sendo que estas exploram mais do que um município cada uma, o Decreto-Lei nº

147/95 obriga-as a separarem-se por sistemas independentes com “contabilidade própria e

autónoma, por forma a permitir um controlo efectivo da sua gestão”. Ainda ao abrigo do Decreto-

Lei nº 147/95, qualquer funcionário das autarquias locais poderá vir a desempenhar funções numa

dessas empresas concessionárias ou parcerias público-privadas. Tal como no quadro 5,

apresentam-se no quadro 6 os modelos de gestão utilizados em sistemas de titularidade municipal

ou intermunicipal.

Quadro 6 – Modelos de gestão de sistemas de titularidade municipal ou intermunicipal

Modelo Entidade Gestora Tipo de Parceria

Gestão directa

Serviços Municipais Sem Parceria

Serviços municipalizados Sem Parceria

Associação de municípios Parceria público-pública (vários municípios)

Delegação

Empresa municipal, intermunicipal ou metropolitana constituída nos termos da lei comercial

Sem parceria ou com parceria público-pública ou público privada (municípios e entidades privadas)

Entidades empresariais locais (municipais, intermunicipais ou metropolitanas)

Sem parceria ou com parceria público-pública

Junta de freguesia e associação de utilizadores Parceria público-pública (município e junta de freguesia ou associação de utilizadores)

Concessão Entidade concessionária municipal Parceria público-privada

Fonte: (IRAR, 2009)

O Decreto-Lei nº 379/93 de 5 de Novembro vem sumarizar o regime legal das concessões e

estrutura do mercado de resíduos sólidos, estabelecendo as bases para os contratos de

concessão. Baseando-se nos princípios da prossecução do interesse público, do carácter

integrado dos sistemas, da eficiência e da prevalência da gestão empresarial, estabelece entre

outras, as regras de pertença dos equipamentos utilizados e de responsabilidades sociais afectas

à exploração. Desta forma, define a titularidade dos equipamentos como sendo das

concessionárias até ao termo do contrato, voltando a propriedade, mesmo que investimentos ou

28

manutenções privadas tenham sido feitas, para o Estado ou Município (dependendo de se tratar de

um sistema multimunicipal ou municipal).

Como artigo mais relevante, o 10º obriga à realização de concurso público para qualquer

concessão, deixando para trás qualquer perigo de conluio ou aproveitamento de negócio em

detrimento de uma qualidade elevada e eficiente do serviço público.

2.2.7. Operadores e grandes números

Em 2007 foram recolhidos no total 4.698.774 toneladas de resíduos urbanos indiferenciados e

recicláveis em Portugal. Per capita e já incluindo o crescimento da população revela-se na

produção de 1,27 kg por dia por pessoa de resíduos produzidos, mantendo-se ao mesmo nível de

2006, apesar dos apelos e publicidade visíveis e também constantes no PERSU II à redução da

produção na fonte. Estes dados são como referido reportados à APA através do SIRAPA, sistema

do SIRER.

No sentido da separação desta enorme quantidade de resíduos por tipo de deposição, 3.007.215

toneladas foram encaminhadas para aterro. Este valor representa 64% de todos os resíduos

recolhidos e compreende os resíduos directamente encaminhados para aterro e aqueles rejeitados

das duas valorizações enviados directamente para aterro (compostagem e incineração).

A quantidade efectivamente incinerada ascendeu às 845.779 toneladas, correspondendo a 18% do

total de resíduos. Esta é composta não só pelos resíduos recolhidos indiferenciadamente e

encaminhados directamente para incineração como também aqueles que não sendo aproveitados

para valorização orgânica após terem sido para lá encaminhados, são reaproveitados

energeticamente.

Quanto à valorização orgânica, esta foi inferior à energética, registando apenas 11% do total de

Resíduos Urbanos produzidos, ou seja, cerca de 516.865 toneladas. Este valor representa um

enorme acréscimo relativamente aos 6.4% de 2006, principalmente devido à conclusão da

construção de novas centrais de valorização orgânica e da entrada em funcionamento do PERSU

II que visa a diminuição da deposição em aterro de RUB.

Em termos selectivos, recolheram-se apenas 8% do total de resíduos, contrastando com os 10.5%

do ano anterior e correspondendo modestamente a 375.901 toneladas. A grande inovação neste

sector é os RUB, que podem ser valorizados organicamente. Em 2006, 9% de toda a recolha

selectiva deveu-se a esta fileira. Nota-se que o acréscimo em valorização orgânica total é

justificado pelo superior empenho das entidades em criar novas fileiras e novos incentivos a esta

forma de tratar RSU. A recolha selectiva em si decresceu significativamente (quase 4%)

relativamente a 2006. É importante que exista um avanço mas estas taxas de crescimento não

29

consolidadas e, por vezes negativas como se verificou em 2007, não são suficientes para em curto

prazo corrigir a derrapagem nos objectivos a este nível que se deu no primeiro PERSU.

Note-se que da recolha selectiva nem tudo é reciclado, sendo parte encaminhada para aterro e

outra parte valorizada organicamente após passagem pelo centro de triagem. Em 2007, apenas

7% dos resíduos foram reciclados, tendo este número descido de 8% em 2006.

Relativamente à caracterização física dos RSU depositados, estes variam pouco de ano para ano,

sendo que os hábitos de consumo dos habitantes nacionais também não mudam drasticamente

em curtos espaços de tempo. Em Portugal e em 2007 35.9% de todos os resíduos depositados

eram matéria orgânica. Esta pode na grande parte dos casos ser valorizada organicamente,

verificando-se que o problema de não ser superior a parcela de valorização orgânica reside nos

hábitos de deposição dos utilizadores ou na falta de equipamentos existentes para que esta

parcela aumente. Da mesma forma se pode apontar para a parcela de papel que é reciclável na

sua quase totalidade e por ano é deposta mais de duas vezes a quantidade de papel do que o total

dos resíduos recolhidos selectivamente (APA, 2007).

Quadro 7 - Caracterização física típica dos RSU

Componente Matéria

Orgânica Papel/ Cartão Plástico Vidro Têxteis Metal Madeira Finos Outros Total

% 36% 24% 11% 6% 3% 2% 0% 12% 6% 100%

Fonte: APA Online

Observando o quadro 7 pode verificar-se que a quase totalidade dos resíduos pode ser

reaproveitada tanto para valorização como para reciclagem, deixando uma ínfima parte para

aterro.

Quadro 8 - Resultados da Sociedade Ponto Verde (em toneladas de resíduos de embalagens)

Ano/Material Vidro Papel/Cartão Plástico Metal Madeira Total

1998 491 483 280 240 1495

1999 17814 4032 1003 586 42 23477

2000 56617 30332 4236 11720 98 103003

2001 68275 71546 10870 19493 2439 172622

2002 75681 79692 15151 20344 2635 193502

2003 91141 88680 20534 14670 3655 218679

2004 105911 119031 26018 14979 4893 270832

2005 120917 164473 32114 24926 6163 348594

2006 133292 165013 24860 31200 15468 369833

2007 151111 217343 33396 35568 27161 464581

2008 168215 247067 53436 37855 28462 535035

Fonte: SPV Online, 2009

30

A mentalidade de evolução no sentido da reciclagem dos portugueses é passível de se ver nos

resultados da Sociedade Ponto Verde representados no quadro 8. Aqui nota-se uma clara

tendência de crescimento consolidado ao longo dos últimos 10 anos da reciclagem de embalagens

de vidro, cartão, plástico, metal e madeira. O crescimento é impressionante, sendo nos últimos dois

anos (de 2006 para 2007 e de 2007 para 2008) de 25% e 15% respectivamente.

Podemos a partir daqui deduzir que os consumidores têm compreendido as mensagens da

Sociedade Ponto Verde e estão com uma tendência superior para reciclar as embalagens que

utilizam. Contrapondo este facto, no final de 2008 haviam sido declaradas 1.090.882 toneladas de

embalagens e resíduos de embalagens, cerca de 7% mais que no ano de 2007, julgando pelos

dados da figura 9. Isto quer dizer que os resultados positivos não se prendem só com os hábitos

de deposição de RSU dos portugueses, mas também com os seus hábitos de consumo,

aumentando o número de embalagens produzidas industrialmente.

Figura 9 - Totais de embalagens declaradas pelos produtores. Fonte: SPV Online

Com a entrada do PERSU II ou horizontes temporais e as metas ganharam novo fôlego neste

sentido. São propostas três metas temporais tal como as próprias directivas comunitárias indicam

(apesar de desfasadas no tempo): 2009, 2011 e 2016. Fazendo uma visão a longo prazo, torna-se

interessante observar apenas as metas em 2016 num cenário moderado.

Os Resíduos de Embalagens reciclados deverão aumentar substancialmente, atingindo os 55% a

80% já em 2011 com principal peso para o vidro e o cartão. Também os RUB deverão deixar de

ser depositados em aterro, sendo a meta final em Janeiro de 2016 de valorizar organicamente

65%.

Quanto à quantidade de RSU total, o objectivo representado graficamente na figura 10 é decrescer

a variação de produção, chegando a 2016 com um decréscimo anual de 1%. Isto reflectir-se-á

conjuntamente numa encaminhamento total para aterro em 2016 de apenas cerca de 1.000.000

toneladas anuais num cenário moderado, representando 23% do total. Quanto à incineração ou

valorização energética, os objectivos já foram cumpridos em 2006, fixando-se para 2016

igualmente em 21%. As novidades ocorrem principalmente na recolha selectiva de RUB que

deverá ascender aos 9% do total de RSU e no crescimento significativo do Tratamento Mecânico e

31

Biológico, ou seja valorização orgânica de até 27% do total através da compostagem e da digestão

anaeróbia.

Figura 10 – Cenário moderado previsto no PERSU II para o encaminhamento dos RSU. Fonte: (Pires et al., 2006)

No final de 2007 as metas ainda estavam longe de serem alcançadas. Contudo, apesar de o

PERSU II ter sido elaborado em 2006 e consequentemente com dados de 2005, este só entrou em

vigor em 2007. Desta forma é neste momento que se começará a observar melhorias nos

resultados e na caracterização dos encaminhamentos dos RSU, resultantes dos investimentos em

equipamentos e em sensibilização dos utentes.

É importante referir que todas as entidades participantes neste mercado têm não só o interesse

como a responsabilidade de sensibilizar as populações para a separação dos seus resíduos e

depósito em Ecopontos. Observando os sítios na internet das entidades de recolha ou gestão em

alta, verifica-se que existe já uma grande preocupação em sensibilzar os utentes da necessidade

de baixar os níveis de deposição em aterro. Também a apresentação pública dos Ecopontos

assume um carácter cada vez mais apelativo e intuitivo para sua utilização, sendo por exemplo em

boa parte do Algarve chamados de “Ilhas Ecológicas”. Também o investimento na sensibilização

da população mais jovem é patente como se pode ver na figura 11, havendo actividades ou jogos

interactivos que fomentam o cuidado ambiental também ao nível dos Resíduos Sólidos Urbanos.

Figura 11 - Aplicação Interactiva para crianças da EMAC (EM. de Cascais)

32

3. ESTADO DA ARTE

3.1. Introdução

A crescente preocupação dos serviços públicos em melhorar a eficiência dos dinheiros empregues

levou a que em todo o Mundo sistemas de avaliação de desempenho fossem desenvolvidos. Em

Portugal o SIADAP, agora em andamento, visa também segundo um sistema de avaliação de

desempenho pôr em perspectiva qual a eficiência e eficácia dos serviços públicos incluindo os

Ministérios, as Universidades, as Escolas ou, duma forma geral, todos os serviços estatais e todas

as pessoas. Estas avaliações de carácter regulatório e controlador visam manter sob uma gestão

descentralizada o cumprimento dos objectivos e articulação com os trabalhadores. No caso

português, esta está a cargo do Conselho Coordenador da Avaliação de Serviços (CCAS).

Paralelamente, nas empresas privadas surgiu e começou a ser prgressivamente implementado o

Balanced Scorecard, desenvolvido nos Estados Unidos em 1992. Lá, cada vez mais empresas

aderiram a esta metodologia de gestão estratégica, obtendo resultados muito positivos. Na Europa

as empresas privadas começaram também a aderir e a implementar o BSC, conseguindo com este

melhorar a sua eficiência geral. As próprias consultoras começaram a inclui-lo como ferramenta de

trabalho, implementando-o crescentemente, como se verifica na figura 12.

Figura 12 – Evolução da utilização do BSC e da satisfação dos clientes pela Consultora Bain

Fonte: Bain & Co. Online

Assim, após a criação do método por Robert S. Kaplan e David P. Norton (1992), vários artigos

sobre a implementação deste método foram desenvolvidos, inclusive pelos próprios autores. Estes

aproveitaram o sucesso obtido com a sua obra-prima, publicando pequenas melhorias no método e

pormenorizando através de livros algumas componentes que tinham introduzido no seu artigo

inicial. As próprias empresas que haviam implementado o método começaram também elas e

disponibilizar informação, partilhando a sua experiência (Zaman, 2003).

Com a crescente vontade de avaliar o desempenho nos serviços públicos no início do século XXI e

com o Balanced Scorecard a mostrar-se uma metodologia com sucesso, vários autores incluindo

os criadores decidiram cruzar os dois caminhos. A ideia surge em primeiro lugar para organizações

Utilização total Satisfação total

33

sem fins lucrativos e organizações governamentais (onde a componente financeira poderia ter

menos significado e assim desequilibrar o próprio Scorecard), adaptando a metodologia de forma a

dar mais peso aos utilizadores ou consumidores e menos peso ou lucro do ponto de vista

financeiro (Niven, 2003). Nos Estados Unidos é extensa a literatura sobre a avaliação de

desempenho nos serviços públicos baseada no BSC. Surge então a hipótese de aplicar a serviços

públicos em Portugal, onde o Instituto Nacional de Administração (INA) tem um papel importante

com seminários e cursos referentes a esta metodologia. O intuito é conseguir que os indicadores

para o SIADAP sejam cumpridos através de uma metodologia interna, vindo o cumprimento dos

objectivos previstos pelo SIADAP automaticamente do Balanced Scorecard (Simões Pinto, 2008).

3.2. Objectivo dos estudos

Na definição inicial do Balanced Scorecard como metodologia, os seus autores pretendiam a

substituição das metodologias anteriores em detrimento desta única como ajuda à gestão

estratégica de uma empresa. Significa isto que não seriam necessárias análises ABC ou métodos

de Customer Relationship Management (CRM) para que esta ferramenta funcionasse. Este ponto

de vista veio a ser alterado posteriormente por Robert S. Kaplan através do seu artigo “Integrating

Shareholder Value and Activity-Based Costing with the Balanced Scorecard” (2001). Evoluiu-se

então no sentido da harmonização das metodologias anteriormente utilizadas, aproveitando-as

para medir uma das perspectivas individualmente (provado no caso da análise ABC com a

perspectiva interna ou operacional do BSC). Esta evolução vertical dos objectivos dos estudos foi

criada pelos próprios autores e também pelas consultoras e outros institutos que se dedicaram à

propagação e desenvolvimento do Balanced Scorecard, como é o caso do Balanced Scorecard

Institute, nos Estados Unidos. Mesmo na Europa existem dúvidas sobre o funcionamento da

comunicação entre perspectivas, propondo algumas melhorias (Norreklit, 2000).

No sentido horizontal, ou seja, na diversidade de aplicadores do BSC, a evolução também foi

gradual. A própria metodologia foi desenvolvida através de um estudo aplicado a 12 empresas

privadas. Nos Estados Unidos a adesão foi quase imediata para esse ramo. Em 1997 Kurtzman

revela um estudo dizendo que 64% de todas as empresas inquiridas (dentro de um universo

puramente norte-americano) estavam a experimentar algum tipo de método de avaliação de

desempenho balanceada (Kurtzman, 1997). Em 2000, Walsh confirma (Counting for Local

Experience) dizendo que 40 a 60 por cento das grandes empresas americanas o utilizam. Também

na Austrália, 33% das empresas inquiridas num estudo bastante posterior (em 2003) tinham

implementado o BSC (Zaman, 2003). Quer isto dizer que o Balanced Scorecard, como ideia

revolucionária de avaliação de desempenho e ajuda à gestão estratégica que foi no início dos anos

90, veio modificar a forma de avaliação das empresas privadas.

34

Mas será que é assim tão revolucionária? O Balanced Scorecard assemelha-se na sua essência

em grande escala ao “Tableau de Bord”, aplicado por empresas francesas desde há mais de

cinquenta anos (Epstein & Manzoni, 1998). E não só, desde sempre existiu uma tentativa de

balancear operações dentro de uma empresa. A grande questão aqui é que apesar de existirem

várias metodologias aplicadas em empresas europeias, é das escolas americanas que saem os

mais importantes estudos sobre gestão e assim existe um desfasamento inevitável. A aplicação na

Europa também teve sucesso, sendo, contudo, menos pronunciada. Teemu Malmi (2001) esteve

dois anos a pesquisar empresas em seminários e apresentações na Finlândia e apenas encontrou

27. O mesmo autor cita uma tese publicada dois anos antes dizendo que apenas 30% das

empresas Finlandesas utilizavam qualquer tipo de método balanceado de avaliação de

desempenho ou gestão estratégica (Pere, 1999). Também no resto da Escandinávia apenas 27%

de 236 empresas inquiridas responderam afirmativamente à implementação do Balanced

Scorecard (Kald & Nilsson, 2000).

Estes estudos demonstram o intervalo temporal entre empresas americanas e empresas europeias

na implementação da metodologia. Em Portugal o intervalo será ainda maior. Num estudo de 2000

apenas 14% das empresas tinha o BSC implementado e 7% estava a começar a implementar

(Rodrigues & Sousa, 2001). Este estudo, composto pelas 200 maiores empresas portuguesas da

altura das quais apenas 30% responderam, demonstra a pouca propagação do BSC em Portugal e

daí o tardio começo da sua implementação no sector público.

Em 2001 os autores voltaram a publicar um livro, desta vez numa retrospectiva das aplicações da

sua criação. Neste sumarizam diversos casos de estudo aos quais tiveram acesso em três tipos

diferentes de organizações: Empresas privadas, Agências governamentais e organizações sem

fins lucrativos (Kaplan & Norton, 2001).

Sumarizando os artigos editados desde a criação da metodologia, existem mais de mil artigos de

investigação ou aplicação. Estes recaem principalmente sobre a aplicação a empresas privadas,

onde se contavam em Junho de 2005 mais de 830 artigos listados sob a plataforma online

ABI/Inform. Destes, mais de 800 comentam positivamente sobre a aplicação dos diversos

Balanced Scorecard. À mesma data, apenas 47 falavam sobre agências governamentais ou

organizações sem fins lucrativos (Yeung & Connell, 2006).

Relativamente aos serviços públicos locais, não existem estudos criados no sentido de

desenvolver novos métodos que sejam revolucionários na estruturação do problema. Aqueles

existentes para as duas vertentes preconizadas são utilizados frequentemente nos serviços locais.

A questão abordada é quem será no final o principal beneficiário? O utente ou - no caso de ser

uma entidade com capitais privados - o accionista?

35

3.3. Técnicas adoptadas

Diferentes objectos de aplicação justificam a distinção entre duas técnicas distintas em que o

Balanced Scorecard é adoptado.

Na disposição original (Kaplan & Norton, 1992) todas as perspectivas são postas num mesmo

plano, podendo as perspectivas financeira e do cliente serem tidas como uma consequência do

sucesso obtido nas outras. No entanto, com o desenvolver das aplicações, estes vêm a admitir

cedo (Kaplan & Klein, 1995) que a perspectiva financeira é posta no topo. Afinal, a maior parte das

empresas privadas têm como principal objectivo criar valor para os accionistas. Daqui

desenvolvem-se as restantes perspectivas, organizadas por objectivos estratégicos, de forma a

cumprirem com os objectivos delineados na perspectiva financeira. Esta constitui a primeira técnica

adoptada para a implementação desta metodologia. É também a mais extensa pois é esta técnica,

aquela que faz mais sentido para companhias privadas.

A segunda técnica recai simplesmente numa alteração da ordem de importância alocada às

perspectivas. Sendo natural que uma agência governamental ou uma organização sem fins

lucrativos não tenha como principal objectivo o lucro, pode deixar de fazer sentido dar uma

importância maior à perspectiva financeira. Neste caso é dado um maior ênfase em primeiro lugar

à missão e à perspectiva do utente ou utilizador.

Pode organizar-se por estas duas “escolas” a apresentação de um Balanced Scorecard, mas cada

empresa ou cada organização terá de criar o seu à medida. Cada tipo de negócio terá os seus

próprios desafios e cada empresa a sua própria estrutura e objectivo. Daí que as técnicas

adoptadas sejam muitas e muito dispersas dentro e fora do universo do Balanced Scorecard. Ao

identificarmos esta metodologia como aquela utilizada em qualquer empresa, devemos certificar-

nos que as perspectivas são sempre as mesmas quatro e que o principal objectivo destas é o de

facilitar a comunicação entre elas.

Exemplo desta característica mutante da técnica adoptada é a aplicação a empresas

independentes detidas pelo estado ou municípios (Kalagnanam, 2004), onde são postas estas

duas perspectivas no topo do Balanced Scorecard.

3.4. Aplicação no sector privado

Na aplicação do Balanced Scorecard a empresas privadas, é possível encontrar estudos em todo o

mundo. É claro que a principal aplicação e mais imediata se deu nos Estados Unidos, onde a

metodologia foi criada. Os estudos mais importantes neste sentido foram editados pelos próprios

autores que, apercebendo-se das várias fragilidades da sua criação penetraram por uma ajuda à

sua aplicação, deixando para trás o carácter introdutório.

36

Na introdução do Balanced Scorecard os autores começam por expor as diversas perspectivas,

sem qualquer tipo de forma de as orientar a não ser com a afirmação que elas estão interligadas e

que o cerne da questão seria a boa comunicação entre elas (visível na figura 13) (Kaplan & Norton,

1992). A introdução à noção de gestão por objectivos e medidas nas quatro perspectivas é

apresentada, mas é deixada de parte qualquer informação sobre indicadores de desempenho,

relação prática entre as perspectivas e mapas estratégicos.

Figura 13 – Organização original do BSC prevendo objectivos e medidas interligadas. Fonte:

(Kaplan & Norton, 1992)

Daí que logo depois seja editado um novo artigo pelos autores com maiores esclarecimentos. É

introduzida a noção de indicadores de desempenho e é organizada a ideia de estratégia

decomposta em objectivos, indicadores e metas (Kaplan & Norton, 1993).

Pouco tempo depois começam a surgir as primeiras implementações desta estratégia e Kaplan

publica para os seus alunos um caso de estudo onde já se vislumbram alguns objectivos

estratégicos mais precisos e uma melhor orientação das perspectivas (Kaplan & Klein, 1995). Aqui,

ao invés de haver uma comunicação desorganizada entre as perspectivas, existe um esquema em

pirâmide, cujo topo é ocupado pela perspectiva financeira, tratando-se de uma empresa privada

com o objectivo de recolher lucros. A este esquema o autor referia-se na altura como Strategy Tree

ou em português, árvore estratégica (figura 14).

Após um último artigo que, por um lado, fecha a fase de criação e apresentação da metodologia e

por outro sintetiza a ideia de utilizar o BSC não como um sistema de avaliação de desempenho

mas sim como um sistema de gestão estratégica (Kaplan & Norton, 1996), os autores editam um

37

livro que compila toda a informação e introduz alguns casos de estudo de sucesso nas empresas

privadas (Kaplan & Norton, 1996).

Figura 14 – Objectivos estratégicos do BSC para o banco químico. (Kaplan & Klein, 1995)

Tal como os autores tentavam promover a sua metodologia através da apresentação de casos de

estudo de sucesso, outros descobriam pequenas falhas no sistema ou introduziam novas ideias

para serem desenvolvidas através desta metodologia inicial.

As principais críticas são tecidas por Norreklit (2000) e dizem respeito à organização estratégica do

Balanced Scorecard. O facto de este ser organizado de forma descendente pode levar à simples

medição de desempenho ao invés de uma gestão estratégica interdepartamental. Desta forma

propõe formular a estratégia ainda antes de criar o Balanced Scorecard específico à empresa. Do

ponto de vista organizacional exige do Balanced Scorecard a orientação das medidas passo a

passo para cada um dos intervenientes, afirmando que “(…) se assim não for o Balanced

Scorecard não terá sucesso(…)”. Também Paul R. Niven (2002), que mais tarde vem a assumir

uma grande preponderância ao propor o Balanced Scorecard para agências governamentais e

organizações sem fins lucrativos, critica o facto de não ser introduzida nenhuma forma de

comunicação entre as diferentes perspectivas.

Omissões relativamente às linhas de orientação para a comunicação, tecnologia, mundo exterior e

ambiente competitivo, remuneração e motivação dos trabalhadores são identificadas por diversos

autores. Estas críticas podem ser organizadas em três tipos: Críticas conceituais, estruturais e de

gestão (Attadia et al., 2003). Estas definem respectivamente o conceito de Balanced Scorecard,

como metodologia apoiada nas escolas prescritivas de estratégia, a estrutura, no sentido de ser

organizado por perspectivas e a forma como estas se balanceiam e a gestão, ou seja, as falhas na

implementação por omissões de linhas de orientação ou por erros nas mesmas.

38

A resposta a estas críticas aparece, em grande escala, em 2001 com a introdução dos mapas

estratégicos. Através destes os autores propõe uma “arquitectura genérica para descrever uma

estratégia”. Quer isto dizer que fica especificada a corrente de informação e comunicação entre

perspectivas, é trazida a estrutura e objectivos da empresa para dentro do Scorecard e são

finalmente definidas medidas específicas dentro de cada perspectiva (Kaplan & Norton, 2001).

Este estudo não retira, contudo, a importância ao guia de implementação de Niven (2002) que põe,

de uma forma detalhada, todos os processos necessários para a integração de um Balanced

Scorecard numa determinada empresa (quer isto dizer que especifica os intervenientes, as

reuniões necessárias ou até os órgãos a criar para que o Balanced Scorecard tenha sucesso). Tal

como Kaplan e Norton (2001), o autor também utiliza alguns exemplos e casos de estudo. Em

2006 este livro é revisto e é escrita uma segunda edição onde as principais diferenças se

encontram , segundo o autor, “(…) num número de tópicos que ainda eram relativamente imaturos

aquando da primeira impressão(…)” (Niven, 2006).

As publicações importantes que tratam do Balanced Scorecard terminam com um livro dos autores

em 2004 sobre mapas estratégicos. O que em 1995 tinha sido definido no caso de estudo de

Kaplan como árvore estratégica culmina neste estudo aprofundado de como criar mapas

estratégicos, a sua importância e como os implementar. Neste livro, contudo, apesar de existirem

vários casos de estudo (Royal Canadian Mounted Police ou o Ministério da Defesa Britânico), os

resultados são apresentados duma forma qualitativa como “melhorias significativas” ou

“desempenho revolucionário”, dando lugar a mais críticas por falta de praticabilidade na

metodologia (Kaplan & Norton, 2004).

3.5. Aplicação no sector público

O sucesso da metodologia obtido na experiência com as empresas privadas levou à utilização do

BSC também como uma ferramenta de exclusivamente avaliação de desempenho. Esta evolução

alinhada com a crescente necessidade dos governos criarem os seus próprios sistemas de

monitorização levou a que o BSC começasse também a ser aplicado em organismos públicos.

A grande diferença reside, como referido, no objectivo final da existência da organização pública:

satisfazer os interesses dos utilizadores (e não os dos accionistas) em primeiro lugar. Quer isto

dizer, que enquanto qualquer empresa privada pretende satisfazer os clientes para incrementar as

suas vendas, gerar mais lucros e consequentemente remunerar os accionistas, uma empresa

pública ou qualquer organismo público terá como principal fim satisfazer os utilizadores, mesmo

que para isso tenha de obter e injectar novos capitais a partir dos seus accionistas (o estado) com

menor controlo.

39

Figura 15 – Mapa estratégico proposta por Robert S. Kaplan no caso do banco químico. Fonte:

(Kaplan & Klein,1995)

Apercebendo-se disto, e como pioneiro tanto na execução como na consultoria ao Balanced

Scorecard, Kaplan (1999) utiliza o seu acesso privilegiado a todos os casos de estudo para

introduzir esta variante, chegando ao mapa estratégico da figura 15. Neste estudo, Kaplan usa o

exemplo da cidade de Charlotte, no Estado da Carolina do Norte para, tal como havia feito em

1995 (Kaplan & Klein), introduzir uma nova “árvore estratégica”, desta vez com a perspectiva do

cliente no topo.

A ideia de mudar a árvore estratégica, pondo a perspectiva do cliente no topo pode parecer

bastante óbvia, mas do ponto de vista da empresa acaba por não ser. O facto de se manter uma

perspectiva financeira, não ao serviço do utente, mas como forma indirecta de prestar o serviço

com qualidade ao mesmo implica que, de facto, existe um determinado balanceamento entre estas

4 perspectivas. Existe uma necessidade de gestão e de objectivação também na área financeira

apesar de não haver obrigação de gerar lucro.

Em 2001, aquando da introdução dos mapas estratégicos, diversos casos de estudo são

demonstrados pelos autores, apesar de por esta altura já existirem inúmeras aplicações do

Balanced Scorecard em Serviços públicos, principalmente nos Estados Unidos. A propagação

destas aplicações ao resto do mundo foi, no entanto, mais lenta. Apenas em 2007 se regista o

primeiro artigo que fala do Balanced Scorecard aplicado a empresas públicas em economias em

vias de desenvolvimento (Beimann & Johnson, 2007). Aqui são introduzidas algumas empresas

que fogem à noção de serviço público como o conhecemos hoje em Portugal, mas não deixam de

ser detidas pelo estado e de terem objectivos divergentes da noção capitalista de uma empresa

privada.

40

A evolução dos estudos na aplicação a empresas públicas seguiu um caminho muito parecido

daquele seguido pelas empresas privadas, exceptuando os estudos de carácter mais crítico. Em

1999, Kaplan publica o artigo sobre a cidade de Charlotte, que mais tarde junta a outros no livro

que edita em 2001 com Norton. Em 2003 por sua vez, Paul R. Niven edita o primeiro livro com

linhas de orientação para a implementação ao sector das organizações sem fins lucrativos e

agências governamentais. Devido a este livro, dada a clareza e unicidade com que é descrita a

implementação da metodologia a este tipo de entidades, ao BSC aplicado a organizações sem fins

lucrativos e agências governamentais é frequentemente dado o nome de o “BSC de Niven”.

Perspectiva da Aprendizagem e Crescimento

Como nos capacitamos para a mudança e crescimento, satisfazendo as exigências

que nos são colocadas?

Perspectiva FinanceiraComo acrescentamos valor para o cliente mantendo o controlo dos

custos?

Perspectiva ProcessosPara satisfazer os clientes

cumprindo limites orçamentais, em que processos teremos de ser

excelentes?

Perspectiva do clienteQuem definimos como cliente? Como

criamos valor para o nosso cliente?

Visão e Estratégia

Missão

Figura 16 – BSC para organizações sem fins lucrativos e agências governamentais. (Simões Pinto, 2005)

A grande inovação é o facto de serem realmente apresentadas novas perguntas em cada

perspectiva para, a partir de aí, ser definida uma estratégia. Tal como no Balanced Scorecard de

Kaplan e Norton para os serviços públicos ( (2001) a perspectiva do cliente é promovida para o

topo do mapa estratégico e é sublinhada a importância da missão (que será de modo geral uma

missão focada nos utentes ou utilizadores), visível na figura 16. A questão é que nas restantes

perspectivas tudo revolverá à volta do cliente, e não da empresa: na perspectiva interna dever-se-á

questionar como satisfazer o cliente com os mínimos recursos (e não, como manter o nível

operacional sem com isso comprometer os lucros) e na perspectiva financeira impor a questão de

como financiar a empresa para a partir daí poder ter uma gestão eficiente do ponto de vista da

qualidade de serviço. A perspectiva de aprendizagem e crescimento, tal como no Balanced

Scorecard para empresas privadas serve principalmente como ferramenta de melhoria contínua ou

de continuidade na evolução da empresa.

41

Em Portugal a informação mais relevante existente sobre esta matéria é apresentada pelo Intituto

Nacional da Administração (INA) numa iniciativa de conseguir fazer as empresas públicas aplicar o

método de forma a com isso poderem ter uma estratégia interna para responderem aos objectivos

do recente SIADAP (Simões Pinto, 2008).

É comum encontrarem-se aplicações a outros organismos públicos que não os serviços públicos

locais na língua portuguesa. No Brasil existem inúmeros estudos reflectindo tanto a aplicação às

próprias câmaras municipais, como a hospitais, sistemas de transporte, universidades, etc.

Na língua portuguesa, a aplicação aos serviços públicos, ou os estudos aprofundados que a

descrevem limitam-se à aplicação em universidades, hospitais ou mesmo ao serviço policial. A

estratégia mantém-se: identificar quem deverão ser os beneficiários, definir a missão e a partir daí

montar o BSC.

Num estudo referente à aplicação ao Hospital Garcia da Horta nota-se na figura 17 uma evolução

interessante ao género do proposto por Kalagnanam (2004) para entidades detidas pelo estado. A

ideia será colocar como perspectivas ad-hoc do Balanced Scorecard ambas as perspectivas que

comummente se aplicam alternativamente entre empresas públicas e privadas: Financeira e

Cliente (Calhau, 2009).

Figura 17 – Mapa Estratégico para a implementação do BSC no Hospital Garcia da Horta. Fonte:

(Calhau, 2009)

Como se pode ver no mapa estratégico na figura 17 existem duas metas principais distintas:

reduzir défices de exploração e aumentar a qualidade. Desta forma será possível explorar tanto os

interesses dos accionistas como dos principais beneficiários do serviço público, os utentes.

42

4. APLICAÇÃO DO BALANCED SCORECARD

4.1. Estratégia

4.1.1. Missão

Tal como descrito no capítulo anterior, a forma de observar as diferentes perspectivas do Balanced

Scorecard pode ser diferente dependendo da empresa, ou da sua missão.

A missão é uma frase que resume a razão de existência de uma empresa. É especialmente útil

internamente, por um lado par a definição de objectivos, por outro para dar a entender a todos os

empregados transversalmente qual a sua razão de trabalharem. Segundo Niven (2002), a missão

deverá inspirar mudança, ser de longo prazo e ser facilmente comunicável. Para isso dá alguns

exemplos de empresas de sucesso:

Wal-Mart: Dar a pessoas comuns a oportunidade de comprar o mesmo que as pessoas

ricas.

Walt Disney: Fazer as pessoas felizes

Marriott Hotels: Fazer com que as pessoas que estão longe de casa sintam que são

realmente queridas e entre amigos.

No caso em questão, tratando-se da recolha de Resíduos Sólidos Urbanos, importa verificar que

se trata acima de tudo de um serviço público. Desta forma, os interesses dos utilizadores deverão

ser respeitados em primeiro lugar, pois não é aceitável que assim não seja num assunto que tem

que ver com a qualidade de vida e condições de higiene e saúde pública de uma sociedade

desenvolvida. Da perspectiva do habitante de uma cidade, vila ou aldeia ou mesmo de um meio

rural é essencial que os seus resíduos pessoais sejam afastados da sua habitação e do seu dia-a-

dia.

Por outro lado, sendo que os resíduos sólidos em si tem algum valor económico, existe potencial

de gerar receitas na sua recolha e assim é para o estado possível alienar não as suas

responsabilidades, mas as suas tarefas de gestão desta recolha. Ou mesmo que esta gestão não

seja alienada, é do interesse público que a gestão feita pelo estado não seja desregrada

resultando num prejuízo público. Se possível é até do interesse público que esta gestão reduza o

prejuízo do estado.

Deve então resumir-se esta ideia numa só. Esta noção descreve o último fim para a existência da

empresa e é única para cada empresa. Na criação deste Balanced Scorecard é proposta não só

uma metodologia para avaliação de desempenho, como também uma ferramenta de gestão

43

estratégica e assim a definição de uma missão torna-se essencial, ainda que sofra

obrigatoriamente alterações ao ser aplicada a diferentes empresas: “Fornecer à população um

serviço eficaz de remoção de resíduos sólidos urbanos mantendo um nível de remuneração

apropriado para os accionistas de longo prazo”

A esta ideia de missão deverão ser juntados valores. Contudo, estes não são necessários para

criação de um Balanced Scorecard, mas sim para o bom funcionamento da empresa e

entendimento de todos os seis trabalhadores.

Uma outra noção aplicada na estratégia de topo é a visão. Mais uma vez trata-se de um tipo de

comunicação simples que determina o rumo da empresa e as suas metas de longo prazo, juntando

várias ideias num conjunto de frases. Esta visão não é contudo essencial para o bom

funcionamento da empresa nem tão pouco para a criação de um Balanced Scorecard.

4.1.2. Mapa estratégico

Apoiada na missão é assim necessário definir a estratégia da empresa baseada nas perspectivas

do Balanced Scorecard. Sendo que os clientes e os accionistas são os primeiros beneficiários,

deverá ser a partir daqui que é definida a estratégia. Como atingir a missão será uma questão de

aplicar as outras perspectivas ao serviço das duas principais.

O mapa estratégico como introduzido por Kaplan e Norton em 2001 resume num só quadro toda a

organização disposta pelas quatro perspectivas. As entradas do quadro deverão ser objectivos,

cada vez mais detalhados até se chegar às metas. As metas, contudo, são demasiado específicas

para entrarem neste mapa que se resume à definição de todo o processo de causa-efeito das

medidas adoptadas.

Cada perspectiva é organizável por objectivos palpáveis e identificáveis por cada trabalhador.

Desta forma é possível saber qual a razão de se trabalhar e quais as funções independentes da

empresa e do crescimento da mesma. A partir daqui as metas seguem-se, mas têm de ser

organizadas por medidas ou indicadores. A estas medidas dá-se o nome de indicadores de

desempenho que podem ser iguais para todas as empresas que operem da mesma forma.

Todavia, as suas metas deverão ser diferentes, consoante o estado da empresa e as suas

condicionantes exteriores (enquadramento legal, geografia, demografia, no caso da recolha de

RSU).

Esta noção de árvore estratégica é apresentada na figura 18 para o caso em questão,

organizando-a com duas perspectivas principais, tal como o proposto.

44

Satisfação dos Clientes

Independência Financeira

Sustentabilidade a longo prazo

Melhoria no atendimento aos clientes

Melhoria na Qualidade do

serviço

Motivação dos trabalhadores

Redução de custos

Maior eficiência

Melhorar comunicação

Melhoria Contínua

Reduzir reclamações

Melhorar percepção de

serviço

Endividamento estável

Remunerar accionistas

Aumentar conforto

Aumentar salubridade

Reduzir preço

Melhorar Interface

Reduzir custos operacionais

Reduzir custos de deposição

Reduzir circuitos

Reduzir pessoal

Inovação Tecnológica

EmpowermentAumentar Salários

Impor Crescimento

Clie

nte

s

Fin

ança

s

Aprendizagem e Crescimento

Pro

cess

os

Inte

rno

s

Figura 18 – Árvore estratégica a aplicar nos organismos estudados

4.2. Selecção dos indicadores de desempenho

4.2.1. Introdução

Grande parte dos Sistemas de Avaliação de Desempenho assenta sobre Indicadores de

Desempenho. Estes indicadores não são mais do que medidas quantitativas que resultam de uma

simples regra de cálculo entre variáveis. Usualmente são rácios entre variáveis que poderão

comensurar ( [€ investidos/€ dispendidos] = [%]) ou não comensurar (€/ton). Para que sejam

representativos e legíveis universalmente, os indicadores de desempenho deverão estar

claramente definidos e ser mensuráveis. Desta forma qualquer gestor ou regulador com um menor

conhecimento da empresa ou da actividade representada pelo indicador conseguirá compreender

esta medida e avaliá-la através da sua grandeza quantificável. O funcionamento dos indicadores

de desempenho depende também da sua correcta aplicação e definição. É essencial que o objecto

de estudo do indicador esteja claramente definido para que, ao serem agrupados, nenhum

45

indicador apresente dados redundantes ou desprezáveis. Por conseguinte é também respeitada

uma quantidade mínima de indicadores, facilitando a leitura da avaliação de desempenho.

A maneira de os agrupar para que sejam representativos difere porém de sistema para sistema,

sendo possível separar estes sistemas em grupos. O primeiro tipo de sistema identificado

centrava-se em indicadores maioritariamente financeiros. Hoje em dia estes sistemas são

utilizados principalmente a nível nacional ou supranacional, no sentido de avaliar a produtividade

nos sectores ou da população em geral. Para contrapor a perspectiva financeira surgiram então

sistemas centrados exclusivamente na operacionalidade, crendo que, com bons resultados, neste

campo melhores resultados financeiros se seguiriam. Cedo se compreendeu que este sistema só

faria sentido na indústria manufactora, assentando nos quatro pilares que a gerem: custo, tempo,

qualidade e flexibilidade. Como terceiro grupo, os serviços públicos prezam pela escolha de

indicadores que reflictam a eficiência e a eficácia para assim se poder regular e comparar as

empresas ou organizações que intervêm neste sistema naturalmente monopolista.

O Balanced Scorecard surge num último e mais moderno grupo, prezando pela excelência da

gestão das empresas ou organizações. Para avaliar e ajudar na gestão inclui grande parte das

preocupações dos três grupos anteriores. Os indicadores de desempenho dividem-se assim nas

quatro perspectivas que compõem o Balanced Scorecard. Através da escolha de indicadores de

desempenho para cada uma destas quatro perspectivas é possível avaliar integralmente o

cumprimento dos objectivos propostos e assim a qualidade da gestão da empresa, o desempenho

global e a sustentabilidade a longo prazo da mesma.

A escolha dos indicadores de desempenho depende obrigatoriamente das variáveis que compõe o

seu cálculo. As variáveis contêm a informação em bruto e é por conseguinte essencial que

correspondam univocamente àquilo que pretendem calcular. A informação contida nelas deve ser

fácil de obter e ser tão ou mais confiável e precisa quanto a importância das decisões que serão

tomadas indirectamente sobre elas. Isto significa que deverá corresponder ao mesmo espaço físico

e temporal que os indicadores que alimentam.

4.2.2. Perspectiva do Cliente: Como somos vistos pelos nossos clientes?

Tratando-se em cada município de um monopólio, a perspectiva do cliente ou utilizador poderia ser

considerada menos importante, sendo que o seu consumo será certo, quer as suas necessidades

e desejos sejam cumpridos, quer não. Contudo, analisando a satisfação do utilizador do ponto de

vista social, a sua perspectiva é importante para honrar os compromissos que os serviços de

recolha de RSU públicos ou público-privados têm para com eles. O cliente assume assim uma

posição de mero utente ou utilizador. Aos municípios interessará a satisfação do utilizador pois são

os municípios que deverão cuidar dos interesses dos seus habitantes.

46

A satisfação dos utilizadores é difícil de medir, sendo que não existe nenhum contacto directo entre

estes e o prestador do serviço. Desta forma, a avaliação é feita de forma subjectiva ou passiva na

maior parte dos casos.

Definem-se assim 4 indicadores de desempenho que resumem a satisfação dos utentes:

C01 - Resultados de inquéritos

C02 - Qualidade do serviço relativa

C03 - Reclamações recebidas por habitante

C04 - % de reclamações respondidas

A única forma activa de verificar a satisfação dos utilizadores no caso dos RSU é através de

Inquéritos de avaliação ao Serviço. Estes inquéritos podem incluir vários parâmetros, como a sua

percepção da limpeza da rua, da frequência do serviço, do número de contentores existentes na

rua ou a sua experiência no contacto directo com a empresa. Estes inquéritos são no entanto raros

pois obrigam a um custo acrescido por parte da empresa que pode ser evitado.

O segundo indicador apresentado fomenta a comparação com outras câmaras para a auto-

avaliação do serviço. O seu funcionamento depende de uma entidade externa que avalie

comparativamente o serviço em diferentes municípios (através de inquéritos ou

experimentalmente) e o publique num estudo compacto ou num ranking. Apesar de se tratar de um

monopólio, a análise comparativa tem tido um impacto positivo no sector da alta, onde através do

IRAR as várias concessionárias podem ver o seu desempenho comparado com as outras

concessionárias. Este indicador pode então tornar-se bastante importante para avaliar a satisfação

dos utentes, sendo que o serviço de recolha de RSU tem implicações directas na sua qualidade de

vida.

A única forma passiva ou indirecta de avaliar a satisfação dos utentes por parte das entidades de

recolha tem sido através das suas reclamações. A quantidade de reclamações recebidas por

habitante demonstra pelo menos os casos de descontentamento dos utentes com o serviço

impactando na satisfação geral pela negativa. Apesar de indirecta é uma ferramenta significativa,

pois a gestão pode tomar decisões importantes no nível operacional baseada neste indicador.

As reclamações respondidas são um indicador pouco útil na demonstração da satisfação do utente

mas a importância de atingir 100% neste indicador é tal que torna essencial a sua inclusão no

Balanced Scorecard. O facto de a entidade responder aos seus utilizadores em nada afecta nem

em nada avalia a percepção destes sobre a qualidade de serviço. Contudo é para a gestão de uma

empresa imperativo que qualquer reclamação seja respondida para que a percepção do utilizador

dos seus serviços da qualidade dos mesmos não seja afectada por aspectos exteriores à própria

47

recolha. A resposta às reclamações é também um dos indicadores que os reguladores tendem a

incluir nas suas avaliações pois representa a qualidade de serviço pessoal prestado aos

utilizadores. Assim é importante que a equipa de gestão tenha este indicador incluído no seu BSC

para poder avaliar directamente aquilo que terá de enviar para os reguladores.

Neste momento as variáveis utilizadas no cálculo destes indicadores são aplicadas na maior parte

dos casos a toda a empresa. Esta empresa poderá incluir outros serviços além da recolha de RSU.

Assim os indicadores calculados com base nelas também serão representativos de toda a entidade

e não só da recolha de RSU. Uma forma de evitar este problema é sistematizar uma triagem nas

reclamações que se destinam aos diferentes departamentos ou serviços e expandir os inquéritos

dividindo-os nos diferentes serviços prestados. Desta forma será possível avaliar separadamente a

recolha de RSU. As variáveis propostas são as seguintes:

V01 - Total de reclamações recebidas

V02 - Número de habitantes no município

V03 - Grau de satisfação média do cliente

V04 - Posição no ranking de câmaras (x/308)

V05 - Total de reclamações respondidas

4.2.3. Perspectiva Financeira: Como respondemos às necessidades dos nossos accionistas?

Desde uma empresa com capitais privados até aos Serviços Municipais, de cariz totalmente

público, existe sempre um interesse em tornar qualquer actividade rentável, mesmo que esta seja

um serviço público. Numa época em que se discute a criação de parcerias público-privadas ou

mesmo a privatização do sector com vista à criação de monopólios legais e regulados (Massarutto,

2006), é importante observar, desde já, a rentabilidade do serviço de recolha de RSU. Desta forma,

é necessário avaliar o desempenho financeiro das entidades que efectuam a recolha de RSU. Isto

tem de ser feito através da perspectiva dos accionistas ou entidades gestoras dos departamentos

de RSU pois é a estes que interessa a sustentabilidade do seu investimento.

Contudo, tratando-se de um bem considerado essencial na sociedade moderna, é da obrigação

das Câmara Municipais manter os preços a níveis acessíveis para qualquer morador da sua área

de abrangência. Isto implica que exista uma boa parte do orçamento que é coberto por fundos

municipais, o que a longo prazo será uma situação a evitar dada a tendência para a referida

privatização parcial das entidades prestadoras deste serviço (Parcerias Público-Privadas).

Definem-se assim como objectivos para a perspectiva financeira, a independência financeira e a

sustentabilidade dos prestadores destes serviços, utilizando para avaliação do cumprimento dos

mesmos os seguintes quatro indicadores:

48

F01 - Autonomia financeira

F02 - Rendibilidade dos capitais próprios

F03 - Liquidez geral

F04 - Liquidez reduzida

Estes indicadores de desempenho não são mais do que rácios económicos muito utilizados na

gestão das empresas para garantir o seu equilíbrio económico. A escolha destes rácios recai sobre

o tipo de empresas a analisar e o foco principal que uma empresa privada teria aquando da sua

decisão de entrada ou investimento no serviço de recolha de RSU.

A autonomia financeira é calculada pela divisão do capital próprio pelo activo total e representa

consequentemente a capacidade que a empresa tem de se auto-sustentar com capitais

accionistas. Ou seja, revela a percentagem de capital que foi investido pelos accionistas

relativamente a todo o capital em exercício da empresa (activo). Quanto maior for este rácio maior

a estabilidade financeira da empresa. Ao contrário, quanto menor for este, maior a sua

vulnerabilidade e maior o risco que os accionistas estão a correr. O também muito utilizado rácio

de solvabilidade (capitais próprios divididos pelo passivo) tem um significado semelhante sendo

aplicado no sentido da dívida e não no sentido do exercício em si. Contudo sendo o activo mais

simples de calcular neste tipo de empresas, sendo raros os créditos a haver de longo prazo,

devendo-se os de curto prazo principalmente a um número pequeno de utilizadores mal pagadores

e sendo as existências quase nulas para empresas sem recolha selectiva opta-se pela utilização

da Autonomia Financeira.

No sentido de medir o interesse para empregar dinheiro nos serviços de recolha de RSU, os rácios

de rendibilidade assumem o maior papel. Neste Balanced Scorecard utiliza-se a rendibilidade dos

capitais próprios pois sendo calculado através do resultado Líquido dividido pelos capitais próprios

avalia de forma sintética o retorno sobre o investimento. Esta medida é importante não só para

empresas privadas, que estão interessadas em rentabilizar ao máximo o seu investimento, como

também para as câmaras municipais que pretendem melhorar a eficiência dos dinheiros

empregues. Em média o dinheiro empregue pelas câmaras municipais na Região de Lisboa e Vale

do Tejo nos seus serviços públicos poderia ser reduzido em dois terços mantendo o mesmo nível

de serviço e seguindo as melhores práticas (Teixeira & Neves, 2001). A rendibilidade dos capitais

próprios é, assim, muito útil também para medir melhorias na eficiência dos gastos municipais.

A sustentabilidade e autonomia das empresas implicam um bom equilíbrio das suas dívidas

relativamente às suas operações. O conceito de liquidez representa a capacidade de uma empresa

fazer face aos seus compromissos num dado momento. Assim incluem-se dois rácios de liquidez

neste Balanced Scorecard pois os dois em conjunto são necessários para avaliar os diferentes

49

tipos de empresa. Sendo que a liquidez geral inclui as existências no cálculo do numerador, as

empresas com recolha selectiva terão uma liquidez bastante superior àquelas que não a têm pois

as existências resumem-se aos recicláveis que podem ser vendidos às concessionárias de alta. A

Liquidez Geral é essencial para avaliar a saúde da empresa a médio prazo, avaliando a

capacidade de a empresa poder destituir-se. A liquidez reduzida, também denominada de Acid-

Test na literatura da especialidade, por seu lado torna-se importante pois mede a capacidade de

uma empresa pagar todas as suas dívidas no preciso momento, ainda antes de devolver as

existências que tenha em mão.

Para calcular os indicadores acima descritos e completar os rácios financeiros utilizados

enumeram-se as seguintes variáveis:

V06 - Capital próprio

V07 - Activo

V08 - Resultado líquido

V09 - Activo circulante

V10 - Passivo circulante

V11 - Existências

As variáveis utilizadas são mais uma vez difíceis de apurar separadamente à recolha de RSU, pois

seriam necessários órgãos independentes para que fossem necessários balanços independentes.

Desta forma, o mais comum será utilizar directamente os dados financeiros relativos a uma maior

parte e extrair daí duma forma contextual a repercussão que os indicadores têm nos

departamentos de RSU. As variáveis financeiras são, contudo, apesar de pouco representativas,

devido à pouca precisão dos dados, essenciais.

4.2.4. Perspectiva Interna das Operações: Onde devemos concentrar os nossos esforços?

Tanto a perspectiva dos clientes como a financeira pretendem mostrar os resultados daquilo que a

empresa proporciona tanto aos seus utilizadores como aos seus accionistas. A satisfação destes

dois partidos é garantida pela qualidade dos processos internos que a empresa tem de realizar e

os objectivos que tem de alcançar nas suas operações. Os objectivos na perspectiva interna de

operações são a melhoria na qualidade do serviço, melhoria no atendimento aos utentes, a

eficiência dos recursos humanos e a redução de custos totais.

Parte dos indicadores que se listam sobrepõem-se na avaliação do cumprimento destes objectivos.

Apesar de esta sobreposição ir numa primeira instância contra as recomendações a aplicar para

sistemas de avaliação de desempenho, torna-se essencial na avaliação correcta da eficiência

aplicada a diferentes preocupações de uma empresa de recolha de RSU. Isto é, em territórios com

50

geografias difíceis, mas pouco habitados, é provável que sejam recolhidas poucas toneladas mas

que os custos operacionais sejam altos devido aos percursos adoptados pelos camiões de recolha.

É assim necessário avaliar a eficiência dos custos operacionais segundo dois parâmetros: Área e

Quantidade.

Os indicadores operacionais incluem também todos aqueles que apesar de terem exclusivamente

uma repercussão directa na qualidade de serviço aos utilizadores, fazem parte das tarefas da

empresa em si. Desta forma ficam reservados para os utentes exclusivamente os indicadores que

representam a sua satisfação e não aqueles que a fomentam. Os indicadores utilizados para medir

a boa prática dos processos operacionais são os seguintes treze:

P01 - Preço por tonelada

P02 - Método de pagamento

P03 - Cobertura da recolha

P04 - Cobertura porta-a-porta

P05 - Frequência do serviço

P06 - Salubridade do serviço

P07 - Recursos humanos por tonelada recolhida

P08 - Recursos humanos por área do município

P09 - Absentismo

P10 - Custo operacional por tonelada recolhida

P11 - Custo operacional por área do município

P12 - Custo de deposição

P13 - Qualidade do sistema de informação

As decisões de compra do consumidor comum recaem genericamente sobre sete parâmetros:

Qual o produto, que tipo de produto, a marca, o vendedor, a quantidade, o timing e o método de

pagamento (Kotler, 1976 (3ª Edição)). No caso em questão, não podemos falar de decisões, pois

os utilizadores terão na sua área de residência somente um prestador do serviço e a necessidade

básica de o requerer. Terão assim, somente, preocupações relativamente ao serviço prestado.

Estas preocupações prendem-se principalmente com o timing, a qualidade do serviço, a

flexibilidade de pagamento, o atendimento do serviço e o preço, seguindo condizentemente os

princípios da avaliação de desempenho a nível puramente operacional.

Os primeiros seis indicadores terão repercussões directas na satisfação dos utilizadores. Para

qualquer utilizador, quanto mais baixo o preço por tonelada mais ele estará satisfeito e assim

deverá ser o objectivo de qualquer gestão baixá-lo o mais possível, desde que os custos da

recolha estejam cobertos. O problema recai em como apurar a quantidade de resíduos recolhida

por utente ou fogo, sendo que na maior parte dos casos os contentores servem mais de 1 fogo.

51

Daí que surja o segundo indicador que refere o método de pagamento. Na maior parte dos casos

em Portugal, principalmente quando a recolha de RSU está a cargo da mesma entidade que

abastece a água, os encargos com resíduos é apresentada como uma percentagem a acrescer

aos encargos com água, acreditando-se que um utilizador de determinada parte da água

abastecida à comunidade produzirá a mesma parte dos resíduos. Com as dificuldades encontradas

no apuramento do consumo individual do serviço de recolha de RSU, as entidades optaram por

este esquema que é impreciso e injusto. Existem várias hipóteses de ser facturada a recolha de

RSU independentemente da água e surgiram vários estudos nos últimos anos com novas

propostas nesse sentido. Este indicador identifica, contudo, somente se a facturação é

independente ou indexada.

Os restantes quatro que dizem respeito aos utentes avaliam a qualidade do serviço. A cobertura de

recolha identifica a percentagem da população que está abrangida pelo serviço de recolha de

RSU. Este indicador poderá ter um sentido muito dúbio na sua aplicação, pois sendo as pessoas

responsáveis por deixar os resíduos nos contentores, a abrangência dependerá de qual a distância

que se considera máxima para um utilizador percorrer desde a sua habitação até ao contentor. O

IRAR contempla a definição de um máximo de 100 metros (IRAR, 2009), sendo, porém, difícil de

extrair esta informação das entidades gestoras. A tendência e obrigação de atingir os 100% de

cobertura de serviço levam a que no futuro este indicador possa ser alterado para outro que avalie

a distância média desde as habitações até ao contentor, mantendo-se o carácter quantitativo e

criando novos objectivos para melhoria. A cobertura da recolha porta-a-porta é obviamente inferior

à cobertura total dados os elevados custos que se verificariam nas zonas mais rurais onde não se

justificaria a deslocação a cada habitação pela pequena quantidade de resíduos que se recolheria.

É contudo uma medida importante na qualidade de serviço, sendo que quanto maior a

percentagem de habitantes abrangidos maior será também a satisfação geral dos mesmos. A

frequência de serviço é principalmente importante na recolha porta-a-porta, pois desde que exista

capacidade nos contentores públicos os habitantes que não são abrangidos pela recolha porta-a-

porta podem mesmo sem haver serviço em determinado dia depositar lá os seus resíduos sem

terem de os armazenar em casa. A qualidade é afectada também indirectamente na salubridade da

rua sendo bastante mais “limpo” que os contentores de rua (principalmente os de superfície)

estejam vazios e não cheios ou “semi-cheios”. A medida da salubridade em si diz respeito à

frequência da limpeza dos contentores e moloks. A utilização dos contentores para a deposição de

resíduos deixa-os com um odor desagradável. Os líquidos e componentes orgânicos que são

várias vezes depostos como RSU pelos utilizadores domésticos podem apodrecer dentro dos

contentores, sendo necessária uma limpeza frequente dos mesmos.

Os Indicadores que dizem respeito aos Recursos Humanos são muito importantes para avaliar a

eficiência e produtividade dentro da empresa. Com a crescente maquinação dos processos de

52

recolha é natural que seja possível reduzir o número de trabalhadores efectivos mantendo a

mesma capacidade de recolha. No entanto, a área do município influencia grandemente a

quantidade de percursos necessários e consequentemente o número de condutores e equipas de

recolha. Propõem-se por essa razão dois indicadores distintos para a avaliação da eficiência dos

Recursos Humanos: por quantidade e por área. Taxas de absentismo altas são problemas graves

com as quais várias empresas portuguesas lidam pois tem um efeito muito significativo mas

disfarçado na eficiência dos Recursos Humanos. Este indicador torna-se essencial como factor

explicativo dos dois Indicadores anteriores. É também fulcral para um gestor conhecer esta

informação numa avaliação geral do desempenho da empresa, para poder corrigir o problema

rápida e adequadamente.

Criar uma estrutura eficiente nos custos operacionais da empresa é uma tarefa que implica muitas

variáveis tanto na área dos Recursos Humanos como também da maquinaria e material a utilizar.

No entanto são os resultados finais que interessam à gestão de topo e assim resumem-se, tal

como no caso dos Recursos Humanos, aos custos operacionais por Quantidade e por Área. Um

dos factores explicativos que terá maior importância na observação de qualquer um destes dois

indicadores será a localização do centro de recolha (seja este uma estação de triagem ou

entreposto ou a própria concessionária).

Cada município deposita os resíduos recolhidos na concessionária intermunicipal a operar no seu

concelho, quer tenha recolha selectiva quer não. Este é o sistema que está neste momento a

funcionar em Portugal para que as responsabilidades da deposição e da recolha estejam

separadas. Isto faz com que os custos de deposição sejam dificilmente alteráveis pela gestão da

empresa de recolha. Este é o caso para os indiferenciados, pois no caso de produtos recicláveis

estes são vendidos às concessionárias, compensando parcialmente os custos da deposição dos

indiferenciados. O problema reside no facto de em alguns concelhos a recolha selectiva ser

efectuada pela concessionária intermunicipal, ficando a entidade responsável pela recolha sem

“produto” para vender. Assim, actualmente a única hipótese que existe para todas as entidades da

baixa baixarem os custos de deposição é a renegociação das tarifas. No futuro é possível que a

alta trabalhe num mercado livre ao invés do actual sistema de monopólio regulado. Nesse caso as

hipóteses de baixar os custos de deposição para as entidades a operar na baixa aumentam

(Massarutto, 2006).

O último indicador utilizado diz respeito ao Sistema de Informação utilizado na empresa para

comunicação interna, armazenamento de dados e apuramento da facturação. Sistemas

Informatizados que facilitem o contacto dos departamentos entre si facilita a troca de informação e

por conseguinte reduz o tempo de completar uma tarefa em geral. Com o aparecimento de

tecnologias novas diariamente torna-se numa ferramenta importante para impulsionar a eficiência

53

dentro de uma empresa. A sua qualidade baseia-se em três variáveis qualitativas distintas que

juntas se transformam num valor de escala.

A razão de serem tantos indicadores como o total das restantes três perspectivas prende-se com o

facto de ser nesta perspectiva que assentam as soluções e os principais problemas que são

reflectidos nos resultados das outras. É nesta perspectiva que a totalidade das operações em si

são avaliadas e assim é natural que existam vários processos a avaliar. Contudo, é de notar que

ao contrário da maior parte da bibliografia existente na avaliação da recolha de resíduos e apesar

de existirem muitos indicadores, nenhum diz respeito ao ambiente em si ou aos gastos

energéticos. Isto prende-se com o facto de neste caso se prezar por uma gestão eficiente e

economicamente viável, desprezando a poupança do ambiente por esta não trazer benefícios

directos para a gestão da empresa. Com a evolução da tendência de uma maior preocupação com

o ambiente e com a poupança energética poder-se-á considerar um indicador neste sentido, tal

como o IRAR o faz (IRAR, 2009).

As variáveis que calculam todos os indicadores operacionais são as seguintes:

V12 - Receita total

V13 - Toneladas recolhidas

V14 - Discriminação das facturas de água e RSU

V15 - Número de habitantes

V16 - Número de habitantes abrangidos pela recolha de RSU

V17 - Número de habitantes abrangidos pela recolha porta-a-porta

V18 - Quantidade de circuitos

V19 - Frequência média dos circuitos

V20 - Frequência da lavagem dos contentores

V21 - Sistema de informação ou comunicação

V22 - Lag do sistema de informação/comunicação

V23 - Abrangência do sistema de informação/comunicação

V24 - Nº de recursos humanos

V25 - Área do município

V26 - Taxa de absentismo

V27 - Custo total da deposição

V28 - Custo total da recolha

No caso da perspectiva interna de operações, as variáveis já são usualmente dados que se

encontram separados à partida. As entidades têm registos das toneladas recolhidas por cada tipo

de recolha, sabem quais as receitas dos clientes e conhecem os seus custos de deposição

54

detalhadamente. Desta forma seria simples aplicar esta perspectiva pois basta que exista um bom

cruzamento de dados entre os departamentos (o que pode ser fomentado através do Indicador

P13).

4.2.5. Perspectiva de Inovação e Aprendizagem: Podemos continuar a melhorar e a criar valor?

As três perspectivas já definidas permitem avaliar o desempenho da organização através de um

sistema de causa e efeito apresentado em conjunto num único Scorecard. Porém, as exigências

dos stakeholders mudam e a satisfação dos trabalhadores tem de ser assegurada. Na evolução

contínua do mundo exterior e da organização do sector, com o aparecimento constante de novas

tecnologias e novos métodos, com a evolução dos modelos de gestão e com o alcançar dos

objectivos é necessária uma observação exterior cuidada para que os objectivos propostos nas

outras perspectivas não se tornem obsoletos.

Esta perspectiva pretende assim impor critérios de melhoria contínua, de acompanhamento do

mundo exterior, de inovação tecnológica e da manutenção dos níveis de motivação dos

trabalhadores. Assim, o sistema causa e efeito mantém o seu significado ao longo da vida da

empresa. Os cinco indicadores utilizados transmitem estes objectivos ao gestor:

A01 - Acções de formação

A02 - % do orçamento anual dedicado à inovação

A03 - Melhoria contínua

A04 - Número de sugestões dos trabalhadores

A05 - % média de subida dos ordenados

As acções de formação fornecidas ou financiadas pela empresa têm um efeito muito positivo na

produtividade dos trabalhadores. Trabalhadores qualificados são uma mais-valia tanto na gestão

como no nível operacional e existe uma tendência de evoluir nesse sentido. No decorrer dessas

acções existirá também espaço para os trabalhadores se conhecerem melhor e se cruzarem num

ambiente mais relaxado proporcionado pela empresa, tornando-se também por esta razão numa

vantagem para o relacionamento do pessoal o que facilita as operações.

Já a Inovação é uma medida mais difícil de medir, pois é na maior parte dos casos impossível de

caracterizar aquilo que é inovador ou não. As únicas relações directas que podemos extrair do

nível de inovação são o dinheiro que se investiu em pesquisa, na compra de equipamento novo ou

inovador e o investimento feito em reestruturações que visassem uma melhoria na eficiência. Estas

perspectivas serão sempre do foro monetário e assim estão intimamente ligadas com o orçamento.

55

A medida da melhoria contínua baseia-se em dois aspectos. O primeiro testa a aplicação de um

Sistema de Gestão da Qualidade (SGQ) do tipo ISO 9000 a toda a empresa. Este SGQ baseia-se

numa gestão por processos integrando a melhoria contínua no seu ciclo de acompanhamento da

empresa. O segundo aspecto baseia-se no próprio Balanced Scorecard, fomentando o incremento

dos objectivos inicialmente propostos anualmente para que nunca deixe de existir a vontade de

criar mais valor ou de melhorar eficiência.

Quanto aos dois últimos indicadores, estes combinam uma medida da motivação dos

trabalhadores com a preocupação da gestão em os manter motivados. O número de sugestões

dos trabalhadores mede o número de propostas de gestão feitas pelos trabalhadores ao nível

hierarquicamente acima. Estas atitudes provêm na maior parte dos casos de trabalhadores

motivados. Por outro lado, também é necessária uma abertura do nível de gestão

hierarquicamente superior às propostas vindas de baixo, fomentando assim o empenho e

motivação dos trabalhadores. O segundo indicador mede a forma mais antiga e mais directa de

motivar os trabalhadores, ou seja, através do aumento dos seus ordenados.

Para os indicadores indicados, adicionam-se as seguintes variáveis às já existentes.

V29 - # de sugestões dos trabalhadores

V30 - Nº de recursos humanos no ano anterior

V31 - Total de ordenados no ano presente

V32 - Total de ordenados no ano anterior

V33 - Orçamento anual

V34 - Montante dedicado à inovação

V35 - Frequência das acções de formação no nível operacional

V36 - Frequência das acções de formação na administração

V37 - % de incremento nos objectivos do Balanced Scorecard

V38 - Implementação de SGQ (ISO 9000 ou outro nível)

4.3. Informação contextual

Muitas vezes são necessárias explicações para justificar dados extremamente fora do intervalo

aceitável de resultados ou para enaltecer bons resultados quando aparentemente estes não o são.

Estes factores explicativos são utilizados na fase de análise, ou seja, após a apresentação dos

resultados. Esta informação contextual poderá assim depender de políticas de gestão de curto e

médio prazo como também ser mesmo de “contexto” dependendo de objectivos de longo prazo ou

factores externos, como a demografia, geografia, clima ou economia do município em estudo.

56

As mesmas regras que se aplicam às variáveis e aos indicadores também se aplicam à informação

contextual: deverá corresponder univocamente ao indicador que explica, situar-se no mesmo

espaço físico e temporal e ser fácil de obter. Contudo, a precisão não é tão importante tratando-se

de informação qualitativa e não quantitativa.

4.4. Implementação

Apesar de os gestores terem hoje em dia cada vez mais a noção do impacte que a avaliação tem

no desempenho da sua empresa, raramente incluem na sua estratégia um conjunto de processos

para que esta seja feita apropriadamente. Isto é, os gestores criam planos de gestão muito

evoluídos mas continuam a avaliá-los com ferramentas do passado como indicadores financeiros

básicos de curto prazo. Estes gestores falham não só no facto de não terem medidas modernas

que acompanham as suas estratégias mas também no facto de não terem utilizado estas medidas

modernas para avaliar as suas estratégias anteriores. Em outros casos, tanto os processos de

gestão como as medidas são modernas e revolucionárias, recaindo os erros sobre a sua

integração na gestão. A avaliação tem de fazer parte do processo contínuo de gestão e ser

incluída nas tarefas periódicas de tratamento de dados.

A implementação de um sistema de avaliação de desempenho (SAP) assenta assim sobre vários

aspectos importantes que não devem ser descartados. O Balanced Scorecard, dada a sua

facilidade de implementação e leitura, permite uma flexibilidade acrescida quanto à abrangência e

detalhe a incluir no SAP.

Em primeiro lugar é importante definir quem ou qual equipa será considerada como o gestor

responsável pela avaliação da empresa. Em certos casos o Balanced Scorecard é uma ferramenta

exclusivamente utilizada na Administração executiva da empresa. Os resultados dos diversos

indicadores são recolhidos nos diversos departamentos, chegando à administração somente a

responsabilidade de avaliar e decidir quais as medidas a adoptar. Contudo, em empresas grandes

isto poderá representar um problema, dada a diversidade de tarefas que são muitas vezes

realizadas e consequentemente a elevada quantidade de indicadores a calcular. A solução para

este problema poderá passar por criar um Balanced Scorecard multi-nível. Esta metodologia é a

utilizada pela General Motors e consiste na criação de vários Balanced Scorecards, sendo que

cada um corresponde ao seu nível hierárquico. Assim, consoante o nível em que se encontrem, os

indicadores serão mais ou menos detalhados. Isto permite à gestão de topo avaliar a empresa de

uma perspectiva mais abrangente, delegando nos diversos departamentos objectivos macro que

serão então detalhados internamente através dos seus próprios Scorecards. O Balanced

Scorecard está neste caso a servir de ferramenta de trabalho para a gestão da empresa, servindo

como um informe periódico sobre os efeitos da gestão. A recolha de informação terá em qualquer

dos casos (multi-nível ou não) de ser sistematizada dentro dos departamentos e os detentores

57

dessa informação deverão estar habituados a disponibilizá-la ao seu superior periodicamente. No

estudo desenvolvido par ao Hospital Garcia da Horta a porposta da figura 19 é também feita pela

autora, que decide hierarquizar vário Scorecards (Calhau, 2009).

Figura 19 – Proposta de implementação de um BSC multi-nível no Hospital Garcia da Horta.

Fonte: (Calhau, 2009)

Uma alternativa à integração do Balanced Scorecard directamente no dia-a-dia dos gestores é a

criação de uma equipa independente destacada especialmente para a recolha de informação,

tratamento dos dados, organização dos resultados e avaliação dos mesmos. Apesar de parecer

ser mais custoso por obrigar ao destacamento de pessoas especializadas no assunto, pode por

outro lado ajudar na poupança de uma reformulação que seria essencial para que fosse a

administração a avaliar. Esta equipa, ficando exclusivamente responsável pelo BSC, não

necessitaria de tanto investimento na sistematização da disponibilização da informação e pouparia

aos departamentos individuais o tempo de toda a avaliação.

Em segundo lugar é imperativo definir o período de tempo a avaliar e a frequência com que a

informação é compilada e utilizada. Na maior parte das empresas as contas são fechadas pelo

menos anualmente e é elaborado um relatório explicativo da actividade e do negócio. Posto isto,

entende-se que o período máximo de avaliação seja este (um ano) pois para a avaliação de

desempenho é necessária grande parte dos dados utilizados na realização do relatório. No entanto

outros períodos são aceitáveis para o funcionamento do BSC (semestralmente ou trimestralmente)

58

sendo essencial reconhecer quais os indicadores que são passíveis de registar alterações a mais

curto prazo ou a mais longo prazo.

O estabelecimento de qualquer sistema de avaliação de desempenho causa um consumo grande

em tempo e dinheiro que tem de compensar nos resultados que emite. A sua implementação parte

da definição da visão estratégica aplicada a toda a empresa que se resume a uma frase objectiva.

No caso dos serviços públicos em geral esta poderá ser por exemplo “Chegar a todos e com

melhor qualidade de serviço”. Esta visão deverá de seguida ser repartida por objectivos individuais

nas 4 áreas do Balanced Scorecard. Os indicadores de desempenho aparecem a partir destes

objectivos individuais, traduzindo-os em medidas tangíveis. Aquelas medidas que são mais

passíveis de traduzir directamente os objectivos serão os indicadores chave, que permitem definir

imediatamente uma estrutura de avaliação, servindo os restantes indicadores de desempenho

como ajuda ou complementos explicativos. Contudo o número de Indicadores deverá ser reduzido

para que o BSC seja legível e não seja redundante. A forma de transformar os objectivos em

medidas pode ser através de um processo de benchmarking e de uma visão interior da empresa,

ou seja, os objectivos são definidos através das melhores práticas avaliadas num sistema de

benchmarking e os resultados deverão crescer consoante as capacidades da empresa, podendo

as medidas em si representar o nível de cumprimento dos objectivos. Isto significa que cada

resultado deverá ser comparado com o objectivo para ter um significado real e palpável. Com a

inclusão do processo de benchmarking ou comparação com boas práticas surge a questão da

precisão dos dados ou informação. Afinal, as boas práticas no sector poderão não ser um objectivo

absoluto, criando assim uma noção de relatividade que não fornece objectivos precisos. A

definição da precisão dos dados recolhidos no caso da empresa em questão faz parte integral da

implementação do Balanced Scorecard e do processo de benchmarking a efectuar.

A definição de benchmarking é utilizada de duas formas distintas, que podem trazer confusão a

leitores menos experientes. A “benchmarking” poder-se-á chamar todo o processo de investigar as

boas práticas, comparar com a própria empresa e agir em conformidade com as descobertas.

Benchmarking pode ser um processo de gestão por objectivos. O segundo sentido usado pela

palavra “benchmarking” é o de fazer um estudo de mercado para definir quais as melhores práticas

empregadas. A primeira definição é contudo a mais correcta e mais abrangentemente utilizada na

literatura especializada.

Segundo Alessandro Ancarani e Sjovold Froydis (2008), existem dois tipos de processos de

benchmarking: métrico e por processual. O benchmarking métrico baseia-se em indicadores de

desempenho e trata da recolha de dados no mercado, identificando quais aqueles que deverão ser

os ideais (ou correspondentes às melhores práticas) e comparando os dados internos com esses

mesmos. Este benchmarking é tido como pouco eficaz (Ancarani & Sjovold, 2008), pois obriga à

59

inclusão de muito factores explicativos os quais, apesar de ser essencial a sua existência, acabam

muitas vezes por ser usados em demasia e retirar importância aos indicadores. A segunda forma

de benchmarking, por processos, trata da identificação das melhores práticas em termos de

procedimentos e procurar copiá-las. Não é tão utilizado por reguladores pois não existe forma de

regular a qualidade dos processos eficazmente. É contudo mais eficaz do ponto de vista da gestão

de uma empresa, seja ela privada ou pública, pois identificando processos é possível reconhecer

aquilo que é aplicável à própria empresa ou não. Além disso, segue-se uma lógica natural de

causa-efeito enquanto no benchmarking métrico só se analisam efeitos, sem se olhar para o

processo em si.

A medição dos indicadores através do grau de cumprimento de objectivos poderá ser representada

sob várias formas no Balanced Scorecard. Apresentando os dados em percentis, quartis, numa

escala de 1 a 5 ou num código de cores do tipo semáforo haverá maior facilidade na leitura do

Balanced Scorecard para os gestores e poderá por vezes enaltecer os casos mais graves ou cujos

resultados foram mais negativos. O IRAR apresenta os dados num sistema “semáforo”, afirmando

que tem um maior impacto nas empresas avaliadas (IRAR, 2009).

Por último é importante definir a fonte de informação previamente e ter a organização desenhada

para que esta seja fornecida atempadamente. A qualidade e precisão da informação ditarão a

qualidade e eficácia do sistema de avaliação de desempenho sendo imperativo criar rotinas na

recolha da informação para que aquando da recolha periódica dos dados estes já estejam

preparados, compilados e disponíveis no mesmo local.

Verificar todos os aspectos e procedimentos a seguir no Balanced Scorecard depende assim de

uma boa liderança, garantindo boa comunicação interdepartamental, motivação dos trabalhadores

e a divulgação do sistema. Só com um empenho extraordinário da gestão de topo e com uma

motivação eficaz de todos os trabalhadores é que um sistema de avaliação de desempenho

poderá ser eficaz e fornecer dados precisos e decisivos afectando a empresa positivamente no seu

dia-a-dia. O caminho a seguir fica demonstrado na figura 20.

Figura 20 – Esquema de implementação do Balanced Scorecard

60

5. Casos de estudo

5.1. Introdução

Depois de extensamente descrita a metodologia a utilizar, é importante vê-la em acção através de

alguns casos de estudo. Como introduzido, os casos de estudo baseiam-se em 4 entidades a

operar no ramo da recolha de resíduos sólidos urbanos, cada uma com uma diferente estrutura

accionista ou integração na entidade mãe: empresas municipais, empresas semi-privadas, serviços

municipalizados e serviços municipais. Para exemplificar cada um destes tipos de entidades foi

necessário trabalhar com a Empresa Municipal de Águas e Resíduos de Portimão, a Tavira Verde,

EM, os SMAS de Loures e o Departamento de Qualidade Ambiental da Câmara Municipal de Vila

Franca de Xira.

Sendo o BSC algo novo para este ramo, a sua implementação em casos de estudo é feita como

hipótese introdutória não como exemplo. Ou seja, é mostrada uma evolução entre dois anos em

todas as entidades, mas esta não é fruto de um Balanced Scorecard aplicado, mas sim do normal

funcionamento das empresas sem o Balanced Scorecard. Dos casos de estudo analisados é

importante extrair as diferenças entre os vários tipos de entidade e as áreas a actuar, não os

resultados em si, que foram utilizados simplesmente a título exemplificativo de como popular o

Balanced Scorecard e calcular os indicadores.

5.2. Tavira Verde, EM

5.2.1. Breve descrição da entidade

A Tavira Verde é uma empresa municipal de capitais mistos constituída em Fevereiro de 2005. As

suas áreas de negócio são o abastecimento de água em baixa, o saneamento das águas residuais,

a recolha de resíduos sólidos urbanos e recicláveis e a limpeza de jardins e praias. Para executar

estas tarefas a empresa tem a seu cargo a gestão, exploração, manutenção e conservação de

toda a infra-estrutura existente para desempenhar estas funções. A sua área de actuação é a

totalidade do concelho de Tavira e define como sua missão “Satisfazer as necessidades de

abastecimento de água, de recolha de águas residuais e de RSU da população do município de

Tavira, 365 dias por ano, num quadro de sustentabilidade económica, financeira, técnica, social e

ambiental, bem como proporcionar espaços verdes de qualidade.”

É a única empresa das quatro analisadas que tem accionistas privados. Contudo, tal como é

comum nos serviços públicos em Portugal, a maior parte do seu capital está nas mãos do

município de Tavira, detendo uma parcela de 51%. Os restantes 49% são distribuídos entre a

Hidurbe, com 12.25% e a AGS com 36.75%.

61

A empresa conta com 171 trabalhadores dos quais 114 pertencem ao Departamento de Limpeza

Recolha e Jardins. Este Departamento é assim aquele que requer mais trabalhadores entre os 7

existentes:

Administração

Direcção Administrativa, Financeira e Comercial

Direcção de Operação de Redes

Direcção de Limpeza, Recolha e Jardins

Departamento de Qualidade e Segurança

Departamento de Planeamento de Obras

Departamento de Manutenção de Equipamento

É na Direcção de Limpeza, Recolha e Jardins que se baseiam quase todos os dados, sendo que é

nesta que se encontra a recolha os Resíduos Sólidos Urbanos. Contudo, alguns dados (como os

financeiros são recolhidos ao nível da empresa por não estarem disponíveis por departamento,

como seria de esperar.

O município é um dos maiores de Portugal Continental, contando com uma área total de 611km2.

Além deste factor, é também conhecido por ser um município bastante rural e montanhoso. Tavira

conta neste momento com 25542 habitantes segundo o Instituto Nacional de Estatística (INE). A

acrescentar às dificuldades na recolha, importa referir que sofre de uma forte sazonalidade, pois é

limitado a Sul pelo mar e por extensas praias que atraem dezenas de milhares de turistas

produtores de RSU todos os anos especialmente nos meses de Junho a Setembro. A Tavira Verde

conta com um barco que partilha com os bombeiros voluntários de Tavira quando não está a

efectuar a recolha para transportar os resíduos sólidos depostos e resultantes da limpeza de praias

da Ilha de Tavira para terra para serem tratados.

Quanto às operações em si, o ponto de deposição é na Fonte Salgada (a norte da cidade de

Tavira), operado pela Algar, SA. Trata-se de uma estação de transferência e ecocentro, pelo que

toda a deposição é efectuada ali. Contudo, apesar de a gestão e manutenção de contentores de

recicláveis estar a cargo da Tavira Verde, a recolha de recicláveis não está obrigatoriamente. É da

responsabilidade da Algar a recolha de recicláveis, sendo que a Tavira Verde efectua somente a

recolha de indiferenciados. É claro que, caso surjam monstros que sejam recicláveis, estes serão

recolhidos pela Tavira verde, e o mesmo para a limpeza de jardins.

Na recolha, a Tavira Verde conta com um sistema inovador de análise de enchimento dos

contentores. Este sistema analisa constantemente qual o grau de preenchimento dos contentores,

enviando para a central a informação num sistema de semáforos (vermelho, amarelo ou verde).

62

Desta forma só se torna obrigatório para os camiões pararem e recolherem os resíduos de

determinado contentor quando esse der indicação de vermelho ou quando se compreender que

será passível de chegar a vermelho até à próxima recolha. Este sistema permite poupar muitíssimo

tempo na recolha e aumentar a eficiência.

Dos relatórios e contas para ambos os anos (2007 e 2008) foi possível recolher boa parte dos

dados exibidos nos parágrafos seguintes. Estes relatórios descrevem resumidamente as

actividades da empresa e o exercício praticado no próprio ano. A análise financeira também se

encontra neles descrita, pelo que torna mais simples uma visão exterior da empresa. Contudo, por

se tratar de uma empresa com actividades em mais áreas do que a Recolha de Resíduos Sólidos

Urbanos, publica a grande parte dos seus dados como um todo, tendo sido obtidos dados mais

específicos em certas perspectivas através de visitas às instalações e contacto directo. Estas

visitas possibilitaram também o conhecimento do dia-a-dia de uma empresa neste sector e

reconhecer o funcionamento prático da gestão da empresa.

5.2.2. Identificação do ano base

Tal como indicado na metodologia, preenche-se o Balanced Scorecard somente a título

exemplificativo, pois tratando-se de um sistema de gestão estratégica e de avaliação de

desempenho, é muito difícil entender até ao fundo da questão quais os factores que levam aos

resultados patentes.

O primeiro passo será saber qual o estado da empresa no que diz respeito aos Indicadores de

Desempenho, para a partir daí se poderem traçar metas viáveis com o Balanced Scorecard. Só no

segundo ano é que se começará então a avaliar o desempenho, verificando a evolução e o grau de

cumprimento das metas estabelecidas. Para identificar um “ano base” utiliza-se para a Tavira

Verde o ano anterior ao mais recente para o qual se conhecem todos os indicadores, neste caso

2007.

Como se verifica no quadro 9, a partir daqui pouco se pode extrair a não ser uma avaliação base

de qual o estado da empresa para se poder ter um ponto partida para uma evolução anual. Na

informação adicional encontram-se comentários quanto à recolha dos dados e área da empresa à

qual se aplicam. Por exemplo, no caso do preço por tonelada é importante referir que não se trata

de um preço apenas pela recolha de indiferenciados, mas sim por todos os resíduos (e é aliás

assim que vem descriminado na factura, como resíduos). Nos indicadores onde várias variáveis

chegam subjectivamente a um nível de qualidade, é importante referir qual a escala de qualidade.

No anexo I poderá então ver-se a razão de se atribuir determinado nível a esse indicador, ou o que

esse nível significa.

63

Quadro 9 – Indicadores de desempenho e resultados de 2007 para a Tavira Verde

Perspectiva ID Indicador Informação Adicional 2007

Clientes C01 Reclamações recebidas

103,00

C02 Resultados de inquéritos (se existirem)

1 a 5 2,95

C03 Qualidade do serviço relativa Não Existe -

C04 %Reclamaçãoes respondidas

91,26%

Processos Internos

P01 Preço por tonelada RSU/Recicláveis/Monos/Verdes - TVerde e ALGAR

97,99

P02 Método de pagamento Indexado à agua 0

P03 Cobertura da recolha Taxa estimada IRAR 2008 95,80%

P04 Cobertura porta-a-porta

0

P05 Frequência do serviço

18

P06 Salubridade do serviço (limpeza da rua)

0 a 3 1

P07 Qualidade do sistema de informação

1 a 5 4

P08 Recursos humanos por tonelada recolhida

RSU/Recicláveis/Monos/Verdes - TVerde e ALGAR

2,73

P09 Recursos humanos por km2 RSU/Recicláveis/Monos/Verdes - TVerde e ALGAR

0,072

P10 Absentismo Tavira Verde 2420

P11 Custo de deposição por tonelada RSU/Monos/Verdes/Indf 34,25

P12 Custo operacional por tonelada RSU/Recicláveis/Monos/Verdes - TVerde e ALGAR

160,76

P13 Custo operacional por área RSU/Recicláveis/Monos/Verdes - TVerde e ALGAR

4785

Inovação e Aprendizagem

A01 Acções de Formação 1 a 5 3

A02 % do orçamento anual dedicado a inovação

Tavira Verde N/A

A03 Melhoria contínua Medição de Indicadores 2

A04 Número de sugestões dos trabalhadores

Não contabilizado N/A

A05 % média de subida dos ordenados Tavira Verde 2,99%

Finanças F01 Autonomia financeira Tavira Verde 0,21

F02 Rentabilidade Tavira Verde 0,09

F03 Rácio de liquidez (curto prazo) Tavira Verde 1,44

F04 Liquidez reduzida (Acid Test) Tavira Verde 0,73

Nesta avaliação base verifica-se imediatamente que a divisão de resíduos sólidos dá um prejuízo

de mais de 60€ por tonelada. Quer isto dizer que separar os dois serviços não é neste momento

rentável. A única maneira de o fazer rentável é fornecendo mais recicláveis e menos

indiferenciados, pois um tem valor económico enquanto o outro não. Aquilo que se cobra aos

utilizadores não é por enquanto suficiente para cobrir os custos mas é socialmente difícil aumentar

os preços por se tratar de um serviço público essencial para a população.

64

5.2.3. Metas

Quadro 10 – Metas e resultados para 2008 na Tavira Verde

Perspectiva ID Metas 2008

Informação sobre os objectivos

Real 2008

Grau de Cumprimento

Clientes C01 80 Reduzir 20% 119,00 -69,57%

C02 4

Com introdução da cobertura porta-a porta

3,98 98,10%

C03 N/A

Não existe método de comparação

N/A N/A

C04 100% (IRAR, 2009) 92,44% 13,45%

Processos Internos P01 105 Aumentar 5% anualmente 113 214.12%

P02 1

Tendência para a separação no sector

0 0,00%

P03 100% (IRAR, 2009) 95,80% 0,00%

P04 20%

Introdução do sistema: comum no sector

0 0,00%

P05 20 Diminuir contentores cheios 18 0,00%

P06 2 Lavar contentores 2x ao mês. 1,00 0,00%

P07 5

Introduzir sistema central do género CRM

4 0,00%

P08 2,5 (IRAR, 2009) 3,13 -174,99%

P09 0,07

Reduzir em linha com o indicador da quantidade

0,08 -491,65%

P10 2000 Eliminar faltas excepto baixa 1573 201,67%

P11 30 Aumentar parcela reciclável N/A N/A

P12 145

Reduzir 10% anualmente (em linha com o preço)

169,00 -52,28%

P13 4100

P12 mais redução de quantidade

5190 -59,21%


A01 4

5 200,00%

A02 N/A

N/A N/A

A03 4 Implementar SGQ ISO 9001 4 100,00%

A04 10

Com implementação do SGQ, identificar pioneiros

8 100,00%

A05 5% Bater a inflação em 2% 4,92% 95,90%

Finanças F01 0,2 (IRAR, 2009) 0,17 400,00%

F02 0,1 Aumentar para 10% 0,07 -247,34%

F03 >1,5 (IST, 2007) 1,51 116,67%

F04 >0.8 (IST, 2007) 0,89 59,96%

Com os objectivos bem definidos e observando os indicadores, estabelecem-se as metas por

indicadores. As metas são estabelecidas para o Balanced Scorecard anualmente, pois até no

sentido de fomentar a motivação em geral, é importante que sejam metas atingíveis curto-prazo,

revistas anualmente.

65

As metas são definidas com base nas indicações do RASARP 2007, estado actual da empresa,

informação contextual e outras referências no sector, como são a EMARP de Portimão, a EPMAR

de Vieira do Minho, os SMAS de Castelo Branco ou a AGERE em Braga. Destas indicações

aquelas que têm mais peso serão o estado actual da empresa e a informação contextual, pois são

essas que nos dizem quais são os objectivos viáveis para o ano seguinte. No quadro 10

apresentam-se as metas para a Tavira Verde atingir em 2008, bem como o resultado verificado.

5.2.4. Resultados anuais

Chegando à fase de análise de resultados, é aqui que se verifica qual o grau de cumprimento das

metas e consequentemente se resume todo o exercício da empresa durante o exercício de 2008.

Segundo o mapa estratégico, pode observar-se a relação causa efeito, onde o sucesso numa

perspectiva poderá levar ao cumprimento dos objectivos na outra. Este efeito poderá ter um

desfasamento substancial, pelo que poderá não ser observável em dois anos somente. Por

exemplo, se ao longo de 2008 se melhorou substancialmente o serviço aos utentes, só em 2009 é

que se verificará uma melhoria da percepção geral. Este aspecto explica também a razão de a

implementação custar tanto tempo e dinheiro, pois só produz resultados palpáveis ao fim de um

longo período de tempo (mínimo 5 anos).

Os factores contextuais na análise de resultados deixam neste caso de se prender com a

morfologia do território ou com a demografia do mesmo. Estes factores estão contabilizados na

definição dos objectivos e não deverão ser tomados em conta aquando da análise de resultados.

Os únicos factores explicativos que poderão causar um incumprimento dos objectivos são aqueles

que compreendem eventos inesperados ou catástrofes naturais.

Observando o Balanced Scorecard ao fim do primeiro período de aplicação verifica-se que os

objectivos traçados não foram em grande escala cumpridos. Sendo que este método não foi

aplicado pela empresa, é impossível dar uma justificação para estes resultados. A juntar a este

facto, é importante verificar que não são conhecidos os factores contextuais do exercício de 2008,

a não ser aqueles apresentados no Relatório e Contas, que são muito resumidos e incompletos. O

importante nesta análise póstuma a título exemplificativo é reconhecer a relação causa-efeito das

perspectivas e não dos factores explicativos. Verifica-se que subiram tanto os custos como o preço

médio por tonelada cobrado ao utente. Com preços mais altos é natural que o utente se torne mais

exigente ou que na existência de erros não hesite em apresentar uma reclamação. Isto reflecte-se

no número de reclamações recebidas ter aumentado. Por outro lado, com a implementação da

ISO: 9001, com a especialização dos empregados através de um novo plano de formação feito à

medida das necessidades da empresa e com um aumento das reclamações respondidas, é natural

que a satisfação média dos utentes tenha subido e se tenha atingido o objectivo de chegar ao nível

4 (80% de satisfação média).

66

Outro aspecto a reconhecer deste Scorecard é o facto de o grau de cumprimento de objectivos ser

posto em percentagem e de ser apresentado segundo um código de cores. Anualmente o gestor

tem a possibilidade de reconhecer de imediato quais os objectivos que foram cumpridos, aqueles

que não foram sequer endereçados e aqueles que aliás, até caminharam no sentido oposto.

Terminada a análise, o próximo passo será estabelecer novos objectivos para o ano seguinte. Daí

que uma das variáveis na melhoria contínua seja o incremento anual dos objectivos do Balanced

Scorecard. Desta forma, pegando nos resultados de 2008 estabelecem-se novas metas para 2009,

desta vez com um novo factor explicativo no processo de decisão: o grau de cumprimento dos

objectivos do ano anterior. Quer isto dizer que se os objectivos foram ultrapassados em larga

escala, talvez se tenha procedido a uma prospecção pouco ambiciosa. O contrário no caso de os

objectivos não terem sido atingidos por uma larga margem.

5.3. Câmara Municipal de Vila Franca de Xira


A Câmara Municipal de Vila Franca de Xira (CM VFX) está organizada por vários departamentos

dos quais neste caso se destaca somente o Departamento de Qualidade Ambiental. É este

departamento que trata da recolha de RSU, limpeza de jardins e recolha selectiva em todo o

concelho, depositando os resíduos recolhidos na estação de transferência da RESITEJO. Trata-se

de um concelho maioritariamente rural, com alguma área de agricultura mas com um núcleo

urbano densamente populado. Vila Franca tem 142290 habitantes numa área de 317,7 km2

segundo o INE em 2008.

Tratando-se de um departamento da câmara municipal, os dados financeiros são não só difíceis de

obter como por vezes inexistentes. A tarifa cobrada é retirada da prática comum sem referência a

custos e despesas. Significa isto que em caso de prejuízo será a câmara municipal a pagar e em

caso de lucro o a mesma recebrá. Não existe qualquer sistema de medida de desempenho nem de

medida de custos operacionais. Com a primeira noção de serviço público a única preocupação é a

de efectuar a recolha eficazmente, onde o respeito pela eficiência fica a cargo do responsável do

Departamento. Por sua vez, observando os indicadores de eficiência existentes, verifica-se que a

gestão não fica fora dos padrões habituais, apesar de não existir nenhum SGQ implementado.

A implementação de um Balanced Scorecard a este departamento torna-se, assim como ele está,

em algo impossível na prática, pois não existem dados para o preencher. A implementar, teria de

se seguir toda uma reestruturação da forma como são observados os dados dentro da câmara

municipal, passando a ser obrigatória a discriminação dos dados por departamento.

67

A recolha de dados para a câmara municipal foi feita mediante uma visita ao estabelecimento que

proporcionou não só uma visão interior da organização como o contacto directo com a gestão da

empresa. Daqui se extraíram os dados básicos para a compreensão da CM VFX como um todo.


Quadro 11 - Indicadores de desempenho e resultados de 2007 para a C.M. Vila Franca de Xira


Clientes C01 Reclamações Recebidas

158


N/A

C03 Qualidade do Serviço Relativa

N/A

C04 %Reclamações respondidas

89%

Processos Internos

P01 Preço por tonelada Indiferenciados e recicláveis 19,45

P02 Método de pagamento

0

P03 Cobertura da recolha

100%

P04 Cobertura Porta-a-porta

0

P05 Frequência do serviço

55

P06 Salubridade do Serviço (limpeza da rua)

0,7

P07 Qualidade do Sistema de informação

1

P08 Recursos Humanos por Tonelada Recolhida

Indiferenciadas e recicláveis 1,20

P09 Recursos Humanos por km2

0,22

P10 Absentismo

N/A

P11 Custo de Deposição por tonelada

22,97€+ 1€ incineração ou 2.5€ aterro

24

P12 Custo operacional por tonelada

N/A

P13 Custo operacional por área N/A


A01 Acções de Formação 3x por ano 4


Não existe orçamento N/A

A03 Melhoria Contínua Não existe nada neste sentido (1 a 5)

1

A04 Número de sugestões dos trabalhadores

N/A

A05 % média de subida dos ordenados

Tabela da Função pública Função Pública

Finanças F01 Autonomia Financeira

N/A

F02 Rentabilidade

N/A

F03 Rácio de Liquidez (curto prazo)

N/A

F04 Liquidez reduzida (Acid Test)

N/A

68

Tal como na Tavira Verde, o ano base utilizado será 2007. Esta hipótese é possível por já existirem

dados para 2008 e assim poder ser apresentado novamente o exemplo da evolução.

Como se verifica no quadro 11 os dados são muito escassos e as medidas são quase inexistentes.

O principal objectivo de qualquer primeiro Balanced Scorecard aplicado neste departamento seria

o de iniciar as medidas, mesmo que estas não fossem positivas ou não contribuíssem par a uma

melhoria na gestão nos primeiros anos.

5.3.3. Metas

O facto de não existirem medidas palpáveis deixa nas metas para o ano uma simples mensagem:

é necessário medir. O Balanced Scorecard assenta acima de tudo na fiabilidade dos dados e na

quantidade de medições passíveis de serem feitas. Essa é a razão de se partir de uma ideia tão

lata como é a missão e subdividi-la até ao nível dos indicadores de desempenho.


Num Balanced Scorecard incompleto, muito pouco se poderá extrair dos resultados anuais. Neste

caso, ou foram implementados novos sistemas de medidas, ou os resultados não vão ter qualquer

significado.

Não havendo qualquer plano de pôr em marcha o Balanced Scorecard, um sistema de Gestão da

Qualidade ou outro incentivo à criação de Indicadores de Desempenho Na CM VFX, é natural que

não se tenham verificado quaisquer alterações, facto patente no quadro 12. O exemplo da CM VFX

é um bom exemplo do problema que existe nos organismos públicos em medir a eficiência e até

medir o seu próprio desempenho. O próprio IRAR, ao vir no futuro próximo a ganhar estatuto para

exigir destes organismos o reporte das suas operações através de Indicadores de Desempenho,

terá por um lado muitas dificuldades e por outro um papel determinante na criação de mais

qualidade de gestão, ou pelo menos de algum tipo de acompanhamento.

Na base de um Balanced Scorecard estão as medições de desempenho. Assim, aplicando à CM

VFX o BSC ter-se-ia de separar as contas financeiras da Câmara por departamento, criando um

orçamento independente e contas anuais também independentes. Isto obrigaria a manter os dados

da recolha em separado, criar uma gestão de recursos humanos independente, para a partir de aí

se poder atribuir os custos com pessoal equivalente a cada Departamento. Desta forma haveria

possibilidade de avaliar a eficiência de cada departamento, neste caso do Departamento de

Qualidade Ambiental, publicando eventualmente os seus resultados para conhecimento público o

que hoje em dia é já uma obrigatoriedade social de qualquer organismo público.

69

Quadro 12 - Metas e resultados para 2008 na C.M. Vila Franca de Xira


Informação sobre os objectivos Real 2008 Grau de

Cumprimento

Clientes C01 126 Reduzir 20% 142 50,63%

C02 Medir Criar Inquéritos N/A 0,00%

C03 N/A Não existe método de comparação N/A N/A

C04 100% IRAR 2009 90,14% 13,46%

Processos Internos

P01 30 Aumentar no sentido do equilíbrio social entre concelhos

24,92 51,83%

P02 1 Tendência para a separação no sector

1 100,00%

P03 100% IRAR 2009 100% 100,00%

P04 20% Introdução do sistema na cidade: comum no sector

0 0,00%

P05 60 Diminuir contentores cheios 55 0,00%

P06 1 Lavar contentores uma vez por mês 0,7 0,00%

P07 2 Tornar a informação imediata 1 0,00%

P08 1,1

1,12 84,09%

P09 0,2

0,20 100,00%

P10 Medir

N/A 0,00%

P11 22 Aumentar a parcela de recicláveis 25 -50,00%

P12 Medir

N/A 0,00%

P13 Medir

N/A 0,00%


A01 5 Planificar a formação 4 0,00%

A02 Medir

N/A N/A

A03 2 Medir indicadores 1 0,00%

A04 Medir Fomentar o empenho dos trabalhadores

N/A 100,00%

A05 N/A N/A Função Pública

N/A

Finanças F01 Medir

N/A 0,00%

F02 Medir

N/A 0,00%

F03 Medir

N/A 0,00%

F04 Medir

N/A 0,00%

5.4. SMAS Loures


A definição de serviços municipalizados é algo diferente de qualquer das outras entidades aqui

descritas. Este tipo de organização difere de todas as outras por dispor de autonomia financeira e

70

administrativa, mas não jurídica. Ou seja, insere-se na pessoa pública da câmara municipal mas

tem independência para gerir um orçamento e administrá-lo independentemente. Os Serviços

Municipalizados de Loures cobrem tanto a área do concelho de Loures como do concelho de

Odivelas. A razão para assim ser é o facto de ambas as câmaras terem sido uma só até 2002,

utilizando os SMAS como entidade responsável pelos serviços públicos locais (abastecimento de

água, saneamento de águas residuais e recolha dos resíduos sólidos urbanos). Desde aí que os

SMAS de Loures obtêm fundos de ambas as câmaras municipais para financiar as suas operações

em toda a área. O resultado desta união foi uma população total segundo o INE de 349192

habitantes em 2008 residntes numa área total 194,6 km2.

A deposição de toda a recolha (os SMAS efectuam a recolha de tanto os indiferenciados como os

recicláveis) é feita na Valorsul, na estação de tratamento e triagem de São João da Talha. Focando

as atenções na Divisão de Resíduos Sólidos, esta está separada em três sectores: equipamento,

remoção normal (RSU) e remoção especial (monstros e selectiva). A SMAS Loures efectua tanto

recolha porta-a-porta indiferenciada como selectiva, onde já conta com uma cobertura de 40 mil

pessoas (cerca de 15%). A área dos dois concelhos é bastante extensa e tem uma densidade

populacional considerável, com 330 mil habitantes em cerca de 194 km2, o que torna obrigatória

um alto número de recursos humanos por área.

A recolha de dados para os SMAS Loures foi feita através de uma estreita colaboração com a

direcção da Divisão de Resíduos Sólidos que forneceu praticamente todos os dados. A

disponibilidade dos dados ajuda na tentativa de aplicação de um método destes, apesar de ser

difícil de identificar quaisquer melhorias no desempenho de um ano para o outro.


Também nos SMAS de Loures existe informação para o ano de 2008 e assim o ano base volta a

ser 2007. A informação fornecida é significativamente mais extensa do que para a CM VFX sendo

que se trata de uma organização independente. É contudo de louvar o facto de existir informação

detalhada na divisão de resíduos sólidos.

Apesar de não estar explicitado no quadro apresentado, mais uma vez existe um prejuízo

considerável na recolha de RSU. Para o exercício de 2007 este ascendeu aos €5.958.730,2 e teve

de ser coberto pelas outras áreas dos SMAS, ou seja o abastecimento de água e o saneamento de

águas residuais.

5.4.3. Metas

Com um prejuízo desta dimensão, fará todo o sentido ter metas agressivas e palpáveis. Contudo,

numa empresa desta dimensão (abastece estes serviços para 330 mil pessoas) é quase

71

impossível aplicá-los eficazmente sem um sistema de gestão centralizado ou balanceado como o

Balanced Scorecard.

Quadro 13 - Indicadores de desempenho e resultados de 2007 para os SMAS de Loures

Perspectiva ID Indicador 2007

Clientes C01 Reclamações recebidas 1312

C02 Resultados de inquéritos (se existirem) Não existem

C03 Qualidade do serviço relativa -

C04 % de reclamaçãoes respondidas 91%

Processos Internos P01 Preço por tonelada 60,15

P02 Método de pagamento 0

P03 Cobertura da recolha 100,00%

P04 Cobertura porta-a-porta 16%

P05 Frequência do serviço 280,5

P06 Salubridade do serviço (limpeza da rua) 2

P07 Qualidade do sistema de informação 3

P08 Recursos humanos por tonelada recolhida 1,74

P09 Recursos humanos por km2 1,13

P10 Absentismo 15%

P11 Custo de deposição por tonelada 26,05

P12 Custo operacional por tonelada N/A

P13 Custo operacional por área N/A

Inovação e Aprendizagem A01 Acções de formação 2

A02 % do orçamento anual dedicado a inovação N/A

A03 Melhoria contínua 3

A04 Número de sugestões dos trabalhadores 0

A05 % média de subida dos ordenados N/A

Finanças F01 Autonomia financeira N/A

F02 Rentabilidade N/A

F03 Rácio de liquidez (curto prazo) N/A

F04 Liquidez reduzida (Acid Test) N/A

É interessante verificar no quadro 13 que nos SMAS de Loures o absentismo é medido em

percentagem, ao contrário da forma praticada na Tavira Verde. No caso dos indicadores de

desempenho, fica a cargo do gestor verificar qual aquela medida que para ele terá mais

significado.

Na meta proposta para a recolha porta-a-porta o objectivo de médio prazo será cobrir toda a área

urbana, porém, será mais indicado estabelecer para 2008 somente um aumento de cerca de 30%

sobre os já existentes 16%. O mesmo se poderá dizer para a melhoria contínua, onde o objectivo

72

final deverá ser o de implementar um Balanced Scorecard para gerir toda a empresa. Neste caso,

tratando-se de uma empresa muito grande organizada em várias divisões, será interessante aplicar

um Balanced Scorecard multi-nível, ou seja, um Balanced Scorecard por divisão e um outro que

servisse a administração da empresa. No quadro 14 verificam-se novamente os baixos resultados.

Quadro 14 - Metas e resultados para 2008 nos SMAS de Loures

Perspectiva ID Metas 2008 Informação sobre os objectivos Real 2008 Grau de

Cumprimento

Clientes C01 1050 Reduzir 20% 1048 100,38%

C02 Medir Criar inquéritos Não existe 0,00%

C03 N/A Não existe método de comparação N/A 0,00%

C04 100% IRAR 2009 89% -29,55%

Processos Internos

P01 65 Aumentar cerca10% anualmente 81,60 442,26%

P02 1 Tendência para a separação no sector

0 0,00%

P03 100% IRAR 2009 100% 100,00%

P04 20% Cobrir a área urbana gradualmente 16% -6,23%

P05 300 Aumentar a recolha porta-a-porta 286 28,21%

P06 3

2 0,00%

P07 4 Reduzir o lag de actualização para 0 3 0,00%

P08 2,5 IRAR 2009 1,74 100%

P09 1 Reduzir 10% 1,13 -0,40%

P10 10% Reduzir faltas injustificadas e acidentes de trabalho

0,15 0,00%

P11 25 Aumentar parcela reciclável 28,09 -195,08%

P12 Medir Reduzir 10% anualmente (em linha com o preço)

N/A 0,00%

P13 Medir P12 mais redução de quantidade N/A 0,00%


A01 3 Tornar as acções anuais 2 0,00%

A02

N/A 0,00%

A03 4 Implementar SGQ ISO 9001 3 0,00%

A04 10 Criar 0 0,00%

A05 Medir

N/A 0,00%

Finanças F01 Medir

N/A 0,00%

F02 Medir

N/A 0,00%

F03 Medir

N/A 0,00%

F04 Medir

N/A 0,00%


O exercício de 2008 assemelhou-se em muito àquele praticado excepto num factor determinante

para o bom funcionamento dos SMAS: o preço.

73

Como se pode observar nada se alterou entre o ano de 2008 e o ano de 2007. O facto de não

existir nenhum sistema que obrigue à melhoria contínua, faz com que a empresa não tenha

qualquer tipo de evolução a não ser a necessária para a subsistência e continuidade das

operações. Sendo que não existe a obrigação de fazer lucro incutida por accionistas privados, a

melhoria estratégica não existe e dessa forma reformas grandes deixam de ser comuns a menos

que por obrigação regulatória. Contudo a alteração no preço em 30% supera em muito as metas

que poderiam ser traçadas para numa entidade pública a prestar este tipo de serviço. Isto

significou uma redução do prejuízo anual para 5.063.336.13, ou seja quase 10%.

5.5. Empresa Municipal de Águas e Resíduos de Portimão (EMARP)


A EMARP é tida como uma referência no sector, não só em comparação com o Algarve em geral,

como com todo o país. O seu modo de actuação é equilibrado e a sua gestão cuidada faz com que

os resultados sejam visíveis e o serviço seja eficaz.

A EMARP, Empresa municipal, é detida a 100% pela Câmara Municipal de Portimão e efectua o

serviço de abastecimento de águas, saneamento de águas residuais e recolha de resíduos sólidos

para os habitantes do concelho de Portimão. Trata-se de um concelho com zonas urbanas muito

densas e expandidas, e com uma componente rural também importante. Tal como em Tavira, sofre

de uma densidade populacional muito acrescida na altura do Verão, dando-lhe um carácter de

sazonalidade que acaba por influenciar somente na frequência de serviço nas zonas mais perto

das praias nessa altura. A população residente ascende aos 49881 habitantes, ultrapassando as

várias centenas de milhares no Verão. Tendo praias é da sua responsabilidade a recolha dos

resíduos nas praias, não sendo contudo necessária a requisição de serviços exteriores de meios

mecânicos. A área total do concelho é de 182km2.

A recolha selectiva é efectuada pela ALGAR na sua totalidade, ou seja, é também da

responsabilidade da ALGAR a gestão dos equipamentos afectos a essa recolha, incluindo a

limpeza dos contentores. A colaboração é contudo visível entre as duas empresas, sendo que os

pontos de deposição de resíduos são conjuntos, localizados em pequenos ecopontos aos quais

dão o nome de “Ilhas Ecológicas”. Este nome de mercado faz parte do plano geral de

encorajamento à separação de resíduos que tem tido bastante sucesso na zona de Portimão.

Sendo uma empresa tão organizada, publica anualmente um relatório de gestão e contas

muitíssimo completo com inúmeros indicadores de desempenho, informação financeira,

operacional e sobre os seus recursos humanos. Daí foram extraídos grande parte dos dados.

Aqueles que por serem demasiado específicos a este estudo não puderam ser extraídos daí, foram

74

obtidos mediante uma colaboração e comunicação com a própria empresa, que pelo orgulho que

tem em ser uma referência no sector, de bom grado os facultou.


Sendo uma empresa organizada, são já públicos os resultados de 2008 e assim o ano de 2007

apresenta-se como o ano de referência para a criação do quadro 15. É importante verificar que no

relatório de gestão e contas, os valores de referência utilizados pela EMARP são várias vezes os

resultados do ano anterior, demonstrando que existe uma preocupação de desenvolvimento e

crescimento anual.

Quadro 15 - Indicadores de desempenho e resultados de 2007 para a EMARP


Clientes C01 Reclamações recebidas

207


N/A

C03 Qualidade do serviço relativa

N/A

C04 %Reclamaçãoes respondidas

100%

Processos Internos P01 Preço por tonelada Indiferenciados 155,8

P02 Método de pagamento 0 ou 1 0

P03 Cobertura da recolha

100%

P04 Cobertura porta-a-porta

0

P05 Frequência do serviço 9 circ. X 7 dias 63

P06 Salubridade do serviço (limpeza da rua) 1 a 3 1

P07 Qualidade do sistema de informação Indif. e recicláveis 5

P08 Recursos humanos por tonelada recolhida Indif. e recicláveis 1,74

P09 Recursos humanos por km2

0,39

P10 Absentismo

6%

P11 Custo de deposição por tonelada Indif. e recicláveis N/A

P12 Custo operacional por tonelada Indif. e recicláveis 234,52

P13 Custo operacional por área Indif. e recicláveis 53511

Inovação e Aprendizagem A01 Acções de formação EMARP 5


N/A

A03 Melhoria contínua 1 a 5 2

A04 Número de sugestões dos trabalhadores EMARP 1

A05 % média de subida dos ordenados EMARP 2%

Finanças F01 Autonomia financeira EMARP 0,74

F02 Rentabilidade EMARP 3%

F03 Rácio de liquidez (curto prazo) EMARP 4,36

F04 Liquidez reduzida (Acid Test) EMARP 4,15

75

Verifica-se que em boa parte dos indicadores a EMARP está um passo à frente no sentido de ser

uma empresa independente e de ter uma boa gestão. A reduzida taxa de absentismo e o facto de

ter existido pelo menos em 2007 uma iniciativa que fomentava os trabalhadores a proporem

sugestões são indicadores de uma empresa evoluída e com cuidados ao nível dos seus

trabalhadores.

5.5.3. Metas

Quadro 16 - Metas e resultados para 2008 na EMARP


Informação sobre os objectivos Real 2008 Grau de

cumprimento

Clientes C01 150 Reduzir reclamações de culpa própria 169,00 66,67%

C02 Criar

Criar sistema de inquéritos para medir satisfação

N/A 0,00%

C03 N/A

N/A 0,00%

C04 100% IRAR 100,00% 100,00%

Processos Internos

P01 122 Aumentar 10% 115,36 30,91%

P02 1 Discriminar os consumos 0 0,00%

P03 100% IRAR 100,00% 100,00%

P04 10% Iniciar nas zonas urbanas 0% 0,00%

P05 70 Diminuir contentores cheios (10%) 63 0,00%

P06 2 Diminuir maus cheiros (zona quente) 1,00 0,00%

P07 5 Sistema centralizado 5 100,00%

P08 1,5 Introduzir melhorias tecnológicas 2,07 -137,50%

P09 0,35

Reduzir em linha com o indicador da quantidade

0,46 -141,20%

P10 0,05 Voltar a níveis já atingidos 5,60% 33,33%

P11 N/A

N/A N/A

P12 150 Reduzir 10% 170,70 -7,64%

P13 35000

P12 com redução de quantidade de Indiferenciados

38203 11,37%

Inovação e Apredizagem

A01 5 Planificar as acções de formação 5 100,00%

A02 N/A

N/A 0,00%

A03 4 Implementar SGQ ISO:9001 2 0,00%

A04 10

Aumentar participação siginificativamente

0 -100,00%

A05 3%

0,30% -82,69%

Finanças F01 0,6 Baixar o capital empregue 0,74 0,00%

F02 0,04 Através da redução de custos 1,73% -54,42%

F03 3

Baixar o rácio de maneira a fomentar o investimento

5,31 -69,85%

F04 3

Baixar o rácio de maneira a fomentar o investimento

5,53 -120,00%

76

Ao contrário das outras empresas, neste caso o objectivo apresentado no quadro 16 ao nível dos

rácios de liquidez é de os baixar. A questão é que rácios de liquidez muito altos não fomentam o

desenvolvimento pois existirá menos activos circulantes aplicados ou a render e mais em stock.

Quer isto dizer que activos como o dinheiro, dívidas de muito curto prazo a haver ou mesmo

produtos de tratamento de água estão detidos pela empresa sem serem utilizados para investir.

Outro aspecto curioso sobre a EMARP é que apesar de ser uma empresa muito evoluída não tem

a ISO:9001 implementada. Aplica muitas ideias desta norma e faz até um forte acompanhamento

do funcionamento da empresa através de indicadores, mas não tem qualquer tipo de gestão por

processos implementada.

5.5.1. Resultados Anuais

Em quase todos os principais objectivos propostos neste estudo para a EMARP, esta evoluiu

negativamente. Não quer isto dizer que no seu exercício real não tenham existido factores que

justifiquem uma mudança neste sentido, no entanto é interessante verificar como um quadro onde

quase todos os valores são negativos chama à atenção do gestor. Facilmente se verifica que os

rácios de liquidez aumentaram, não existiu ou não resultou o programa de motivação dos

trabalhadores, aumentaram-se o número de trabalhadores e outros indicadores não evoluíram.

Também estes são importantes de observar, pois demonstram estagnação em áreas onde

eventualmente se investiram recursos importantes.

77

6. CONCLUSÕES

6.1. Síntese Conclusiva

O mercado português de resíduos sólidos está a mudar e existem neste momento ainda poucas

entidades na baixa que se tenham apercebido disso. Ao caminharmos num sentido em que faz

sentido explorar o filão da reciclagem, temos ainda uma grande parcela do país que prefere

encarar a recolha de resíduos sólidos urbanos como um serviço público puro e duro com

responsabilidade do estado a qualquer custo. As câmaras municipais continuam a dominar este

mercado, e apesar de terem um papel importante no esforço que se faz para sensibilizar as

populações, no sentido de um ambiente melhorar, fazem-no sem o sentido de negócio que uma

empresa privada pode fazer. Esta perspectiva pode mudar num futuro próximo com um aperto da

regulação à qual entidades públicas poderão não conseguir responder, e é aí que o Balanced

Scorecard tem um papel preponderante.

Na erradicação das lixeiras para dar lugar a um sistema de aterros e aproveitamento de resíduos,

entrou-se num mundo de custos muito elevados na gestão dos resíduos. Por outro lado, o facto de

se conseguir aproveitar tanto as embalagens e os recicláveis como uma boa parcela dos

indiferenciados, trouxe valor económico àquilo que sempre se considerou como “tara perdida”. A

introdução do primeiro PERSU e das gestoras multimunicipais foi uma medida de sucesso e que

cria uma base muito sustentável para que o país tenha uma gestão de resíduos eficaz. Contudo, o

problema reside ainda nas entidades em baixa que não estão ainda organizadas para um sistema

articulado de mercado livre de um bem que agora tem valor se for aproveitável e tem um alto valor

negativo se não o for. Este aspecto ligado à difícil percepção social sobre o tema, faz com que a

gestão de resíduos sólidos urbanos seja uma actividade que dá prejuízo.

Desta forma as sociedades e as entidades devem-se perguntar: Qual o próximo passo? No final,

quem paga? O que tenho eu de fazer? Quem me vai ajudar?

Todas estas perguntas podem ser respondidas, mas a criação de um sistema que as responda a

todas não poderá ser feito sem regulação. E o cumprimento dessa regulação não poderá ser feito

sem uma boa gestão. A ajuda terá de vir do sector privado através de incentivos estaduais ou, pelo

menos, de um apoio central na introdução de medidas que sejam anti-sociais como o aumento dos

preços. O único fim de qualquer empresa privada é o de gerar lucro, e se este negócio não for

lucrativo não existe lugar para essas empresas. Com a falta de capacidade do estado e da maioria

das câmaras municipais para terem uma perspectiva de rentabilidade as empresas privadas são

uma das grandes saídas deste mundo de prejuízo que dão resíduos sólidos. E quando estas

entrarem as únicas duas formas que terão para ficarem no sistema é aquelas que elas conhecem

78

melhor: aumentar receitas e diminuir custos. Assim, a tendência do sector será no sentido ideal de

aumentar os preços do lado do utilizador para que este siga um princípio de utilizador pagador e de

reduzir os custos ao fomentar a separação dos resíduos e consequente aumento da parcela

reciclável no sistema, que tem obviamente um valor positivo.

Qualquer empresa, seja ela pública ou privada poderá acabar por seguir neste sentido. Uma

análise financeira básica analisa estes objectivos, mas o serviço prestado aos utentes tem de ser

salvaguardado neste processo de poupança de custos e aumento dos preços. Torna-se assim

óbvio que entre estas duas perspectivas deste tema delicado tem de haver um balanceamento e

uma comunicação eficaz. Aliando a isto uma estrutura de organização que suporte o cumprimento

daquelas metas, torna-se essencial um sistema balanceado de avaliação de desempenho ou de

gestão estratégica.

O Balanced Scorecard surge, por um lado, através da recente expansão desta “marca” em

Portugal e por outro através do crescimento da necessidade de um sistema eficaz de gestão

interna que vise reformular as empresas para responderem às alterações na regulação que se

aproximam.

A revisão da literatura efectuada demonstra esta tendência e esta moda mundial que é a gestão

estratégica e a avaliação de desempenho. O Balanced Scorecard assume-se como um dos

sistemas maioritários em todo o mundo com um número crescente de empresas a implementar e

de consultoras a propor.

Começando pelas empresas privadas nos Estados Unidos, o Balanced Scorecard cedo evoluiu

para empresas públicas no mesmo país. Durante este tempo a Europa começou a mostrar vontade

de seguir pelo mesmo caminho ao mesmo tempo que a Ásia e a Austrália. Neste momento, o

número de estudos editados é impressionante e descobre-se que com o Balanced Scorecard se

pode melhorar a gestão de qualquer entidade, seja ela pública, privada ou mista.

A base deste sucesso é a fácil integração que ele tem numa empresa. A criação de uma missão é

algo intrínseco à incorporação e a introdução de um mapa estratégico disposto por objectivos

compreensíveis torna a metodologia bastante mais acessível do ponto de vista prático. A criação

deste mapa consiste na distribuição de objectivos que até poderão ter sido previamente definidos

pelas quatro perspectivas que, por sua vez, se encaixam na perfeição em qualquer empresa. O

ponto final de uma implementação eficaz é os indicadores de desempenho, que são úteis em

qualquer empresa e imediatos para calcular.

Por ser simples a sua implementação, torna-se interessante esta metodologia em todos os

sentidos. É facilmente compreensível para qualquer gestor e a sua organização ou componente de

comunicação é atingível seguindo qualquer guia de implementação básico ou o método que este

79

estudo propõe. Os grandes problemas na implementação surgem nas bases utilizadas para a sua

implementação ou no desprezo com que é tratado, minorando qualquer resultado significativo com

um excesso de factores contextuais. A recolha de dados tem de ser muitíssimo cuidada e a fonte

dos dados tem de ser fidedigna. O empenho maior a dar deverá ser nesta área, pois se assim não

for os resultados patentes no BSC não terão significado. É aqui que se poderá reconhecer que

mais empresas terão as suas dificuldades, pois isto obrigará a um investimento em horas de

trabalho de recursos humanos que muitas empresas não estão dispostas a fazer.

Não sendo um estudo que remeta a uma análise comparativa, os resultados obtidos nos casos de

estudo conseguem por sua vez transmitir uma mensagem de em que empresas será mais viável a

implementação do Balanced Scorecard. Por um lado temos a Tavira Verde e a EMARP que

detalham todos os dados para fins internos e os disponibilizam com facilidade. Têm ainda estrutura

e organização para conduzir um inquérito aos clientes, que pode em muitos casos dar uma ajuda

preciosa ao gestor. De todos os casos de estudo, estas são as duas empresas que estão melhor

posicionadas para implementarem um sistema deste género, em parte porque já têm a ISO:9001

implementada. Por outro lado temos a CM de Vila Franca de Xira que apesar de não ter respostas

para quase todos os indicadores, efectua uma gestão eficaz com um número relativamente

reduzido de queixas por habitante.

No final, a entidade estudada onde o Balanced Scorecard é mais necessário será os SMAS de

Loures. O número de habitantes do concelho, os volumes de RSU e os valores que transitam de

mão para mão anualmente obrigam a uma gestão equilibrada e monitorizada centralmente. As

medidas terão de existir e os indicadores de desempenho darão um enorme incentivo à sua

criação. O Balanced Scorecard aparecerá no meio de toda a empresa, podendo ser empregue a

mais do que um nível.

Aplicado à recolha de RSU, o Balanced Scorecard assumirá um papel preponderante na

coordenação entre a sustentabilidade do sistema proposto pelos dois PERSU emitidos e a

satisfação dos munícipes no que toca ao seu bem-estar e condições de saúde e higiene.

Observando os quadros produzidos nos casos de estudo, verifica-se a facilidade de leitura que os

indicadores de desempenho proporcionam e ligando esta leitura ao mapa estratégico, reconhecer-

se-á as relações causa-efeito que existem na observação da gestão de uma empresa.

Agir sobre estas relações tornou-se fácil e isto levará a uma gestão dos resíduos sólidos urbanos

eficaz e sustentável no futuro.

80

6.2. Recomendações para estudos futuros

Apesar de serem cada vez mais os estudos publicados em Portugal sobre o Balanced Scorecard,

ainda existem muitas áreas onde este pode ser implementado. As empresas privadas preenchem a

quase totalidade dos estudos publicados estando a área dos serviços públicos e departamentos

governamentais ainda muito por explorar.

Os estudos que existem na área dos serviços públicos recaem maioritariamente sobre os hospitais

ou as universidades, sendo os serviços públicos locais deixados de parte em grande escala.

Abrindo o mercado ao mundo da avaliação de desempenho em geral, notam-se cada vez mais

estudo efectuados na área do abastecimento de água, sendo que as entidades reguladoras (IRAR,

OFWAT, etc.) ajudam neste sentido ao utilizarem indicadores de desempenho para exercerem as

suas funções.

No mundo dos resíduos sólidos urbanos em baixa, contudo a bibliografia é muito escassa, estando

muito poucos indicadores de desempenho estudados para esta área. A falta de regulação em

Portugal não obriga à recolha dos dados, por parte das empresas, que operam no sector e este é

sem dúvida, um aspecto que terá de evoluir num futuro próximo. A criação de estudos que definam

quais os indicadores de desempenho mais eficazes do ponto de vista de regulação é um ponto que

não só o regulador (IRAR) deveria endereçar, pois todas as empresas terão de ter os seus próprios

mecanismos para atingirem os objectivos que virão a ser propostos.

Se o mundo da avaliação de desempenho está pouco explorado no sentido da recolha de RSU em

Portugal, ainda mais inóspito é o mundo do Balanced Scorecard. Cobrindo este estudo as

entidades a operarem ao nível municipal, falta cobrir todas as empresas prestadoras de serviços

que cobrem uma grande parcela do mercado português. Nestas, devido aos contratos

extremamente rentáveis de curto prazo propostos pelas entidades responsáveis e a pouca

concorrência no sector, o primor pela eficiência é esquecido. Apesar de muito lucrativas, estas

empresas carecem em muitos casos de sistemas de gestão estratégica e o Balanced Scorecard

assume-se neste caso como a alternativa mais imediata da pela sua capacidade de adaptação a

todo o tipo de empresas.

81

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ANEXO – Escala dos indicadores de desempenho

C01 - Reclamações recebidas

Escala: Unidades

Mede o número de reclamações recebidas pela entidade referentes a RSU

C02 - Resultado de Inquéritos

Escala: 1 a 5

Mede a média do grau de satisfação do cliente no inquérito submetido pela entidade, adapatada a uma escala de 1 a 5

C03 - Qualidade de serviço relativa

Escala: 1ª a [número total de municípios nesse ano]

Mede a posição da entidade num índice pondereado de todas as câmaras avaliadas pelo utente (ainda não existe)

C04 - % de reclamações recebidas

Escala: Percentagem

Mede a proporção de reclamações respondidas daquelas que foram recebidas para o indicador C01

P01 - Preço por tonelada

Escala: €/ ton

Mede o valor médio pago pelo utente aualmente por cada tonelada de RSU recolhidos

P02 - Método de pagamento

Escala: 0 a 1

Avalia se a factura de RSU é ou não discriminada da factura da água

P03 - Cobertura de recolha

Escala: Percentagem

Mede a percentagem de habitantes que são utentes da recolha de RSU comparados ao número total de habitantes do concelho

P04 - Cobertura porta-a-porta

Escala: Percentagem

Mede a percentagem (relativamente ao total do concelho) de habitantes que usufruem de recolha porta-a-porta

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P05 - Frequência do Serviço

Escala: Circuitos x frequência por semana

Mede a quantidade absoluta de circuitos por semana efectuados pelos camiões de recolha

P06 - Salubridade do Serviço (limpeza da rua)

Escala: 1 a 3

1 - Mensalmente ou menos

2 - Bimensalmente a trimensalmente

3 - Trimensalmente ou mais

Mede a quantidade de vezes por mês que os contentores de rua são lavados

P07 - Qualidade do Sistema de informação

Escala: 0 a 5

0 - Não existe nenhum tipo de comunicação

1 - Intra-mail e telefone

2 - Sistema de entrada de dados mensal centralizado

3 - Recolha de dados diária

4 - Comunicações abrangentes a toda a empresa e imediatas

5 - Sistema centralizado de informação com actualização imediata e abrangência total

Mede a qualidade informática e da capacidade instalada de comunicação dentro da empresa.

P08 - Recursos Humanos por Tonelada Recolhida

Escala: un. / 1000 ton

Mede o número de recursos humanos por tonelada de RSU recolhida, incluindo administrativos

P09 - Recursos Humanos por km2

Escala: Un./ km2

Mede o número de recursos humanos afectos à recolha de RSU (incluindo administrativos) a dividir pela área do município

P10 - Absentismo

Escala: Dias ou %

Mede o absentismo total (incluindo por doença) dentro da empresa

P11 - Custo de Deposição por tonelada

Escala: €/ ton

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P12 - Custo operacional por tonelada

Escala: €/ ton

Mede o custo total do exercicío de recolha de RSU por tonelada recolhida

P13 - Custo operacional por área

Escala: €/ km2

Mede o custo total do exercício de recolha de RSU por área do município

A01 - Acções de Formação

Escala: 1 a 5

1 - Esporádicas

2 - Bianuais ou menos

3 - Bianuais a anuais

4 - Anuais ou mais frequentes

5 - Plano concreto de formação de trabalhadores

Mede a formação total oferecida pela empresa aos seus trabalhadores, sejam eles administrativos ou operacionais

A02 - % do orçamento anual dedicado a inovação

Escala: Percentagem

Mede a percentagem do orçamento anual dedicada às melhorias tecnológicas ou à investigação no sentido inovação

A03 - Melhoria Contínua

Escala: 1 a 5

1 - Não existe

2 - Medição de indicadores

3 - Gestão por processos

4 - SGQ ISO: 9001 implementado

5 - Ferramenta de gestão aplicada, com uma revisão dos objectivos patente

Mede a capacidade da empresa observar o exercício do ano anterior e propor novas metas para o ano seguinte

A04 - Número de sugestões dos trabalhadores

Escala: Unidades

Mede o empowerment dos trabalhadores através do que estes sugerem ao seu superior

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A05 - % média de subida dos ordenados

Escala: Percentagem

Mede a percentagem de subida do ordenado médio de um ano para o outro, no sentido de medir o empenho em motivar os trabalhadores

F01 - Autonomia Financeira

Escala: Sem escala

Mede a capacidade da empresa se auto-sustentar com o capital já investido na mesma

F02 - Rentabilidade

Escala: Percentagem

Mede quais os ganhos anuais líquidos relativamente ao capital investido na empresa

F03 - Rácio de Liquidez (curto prazo)

Escala: Sem escala

Mede a dívida de curto prazo da empresa, avaliando q sua capacidade par anovos projectos ou elasticidade orçamental

F04 - Liquidez reduzida (Acid Test)

Escala Sem escala

Mede a dívida de muito curto prazo, avaliando a dívida apenas financeiramente

O Balanced Scorecard aplicado à recolha de Resíduos ... · Figura 2 – Esquema ilustrativo do...

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