O Estudo de Impacto Ambiental Na Realidade Brasileira - Ministério Público-RS

22/02/2016 Ministério Público RS Meio Ambiente

https://www.mprs.mp.br/ambiente/doutrina/id21.htm 1/9

O Estudo de Impacto Ambiental na Realidade Brasileira

SUMÁRIO

1. Introdução. 1.1. Conceito de EIA/RIMA; 1.2. Previsão legislativa; 1.3. Hipóteses de incidência; 1.4.Conteúdo do EIA; 1.5. Momento de realização; 1.6. Características 2. Objetivo do EIA e a realidadebrasileira: 2.1. Objetivo; 2.2. Críticas ao Sistema do EIA/RIMA na Legislação Brasileira; 2.3 Publicidade eaudiência pública; 3.Conclusão.

1. Introdução

Hodiernamente, mais do que nunca, as questões relativas ao ambiente natural têm preocupado a sociedade,tomando proporções universais. Problemas como o efeito estufa , o desmatamento indiscriminado , a deposição do lixo doméstico, industrial ehospitalar de forma inadequada, os resíduos nucleares, a contaminação dos rios, a degradação do solo pelamineração descriteriosa e utilização de agrotóxicos, a poluição atmosférica oriunda dos efluentes industriais edos veículos automotores, entre outros, mobilizam não só ambientalistas como grande parte da população,preocupada com o futuro da humanidade. O Coordenador de uma equipe de 60 cientistas que prepararam o relatório do Brasil para a RIO92(Conferência da ONU sobre Desenvolvimento e Meio Ambiente que se realizou na Cidade do Rio de Janeiro, de1º a 12.06.92) afirma que 1/5 dos habitantes do mundo industrializado consomem 80% das reservasnaturais do Planeta, produzindo impacto ambiental 25 vezes superior ao dos 80 % da população pobre ou emdesenvolvimento. Enquanto os países desenvolvidos poluem com a chuva ácida, o mencionado efeito estufa, adestruição da camada de ozônio, os resíduos plásticos e rejeitos nucleares jogados no mar, ossubdesenvolvidos, além de acumular em parte os impactos suso aludidos, contribuem drasticamente para adegradação ambiental com o esgotamento de suas reservas naturais. A falta de saneamento básico é outragrande inimiga da natureza. No Brasil, 20 milhões de habitantes não têm água tratada, 75 milhões não têmserviço de esgoto e 60 milhões não têm coleta de lixo ( 63% do lixo das cidades é depositado em rios ououtros cursos d'água) . A chamada "consciência ecológica" tem suas raízes no século XIX, como reação antiindustrialistapreconizadora da "volta à natureza", ocorrida após a Revolução Industrial e baseada nas idéias de Rosseau,Chateaubriand, Novalis e Ruskin, segundo ensina Mateo . De lá para cá, a devastação ambiental tomou um rumo frenético. Atualmente o mundo se volta para a defesado que restou. O Brasil, como país terceiromundista, acompanhou a evolução legislativa protecionista, aindaque com alguma defasagem temporal, e hoje é titular de uma Constituição Federal que lhe dedica capítulopróprio. Durante muito tempo a doutrina considerava o Direito Ambiental como um direito aplicado, por faltaremlheprincípios e métodos de estudo próprios, valendose de outros ramos do direito e de ciências nãojurídicas paraincidir na solução de um caso concreto. Hoje esse perfil alterouse, sendo pioneiros na identificação deprincípios próprios ao Direito Ambiental Toshio Mukai e Paulo Affonso Leme Machado . Já existe umanteprojeto de Código Ambiental . Por último, há estudos para a criação de um Código Penal Ambiental, ondeé urgente a revisão da esparsa legislação dada à defasagem dos tipos penais, à inexistência de isonomia entreflora e fauna, à precária técnica legislativa. Ademais, o tema da responsabilidade penal da pessoa jurídicanecessita receber a atenção do legislador . Dentre os princípios de Direito Ambiental, destacamse os da prevenção e precaução, consistentes no dever doPoder Público em tomar medidas preventivas para evitar o dano ambiental, mesmo quando haja ausência decerteza absoluta da relação de causalidade . Dada a dificuldade e, muitas vezes, até a impossibilidade de retorno ao statu quo ante do ambiente degradadoou poluído; a complexidade da avaliação patrimonial do dano e sua onerosidade, a prevenção ainda é a medidaprotetiva mais eficaz. O Estudo de Impacto Ambiental, como instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente e meio preventivopor excelência, surge como precioso auxiliar para o controle prévio das alterações produzidas no entorno,



visando, senão coibir a poluição, pelo menos, a minimizála, através de medidas alternativas, mitigadoras ou,em última hipótese, compensatórias do impacto ambiental, fruto da conclusão de estudos realizados porequipe multidisciplinar, anteriores à operação da atividade potencialmente causadora de significativadegradação ambiental, a fim de possibilitar o que a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente,realizada em 1972, em Estocolmo, denominou de desenvolvimento sustentável . O conhecimento desse instituto importa a todos os profissionais do Direito, especialmente aos membros doMinistério Público que, ao lado dos demais legitimados, têm o poderdever de ajuizar a Ação Civil Pública nadefesa do ambiente natural e cultural, consoante a dicção dos arts. 129, inciso III, da Constituição Federal e5º, da Lei nº 7.347, de 24.07.85 . Para abordar a matéria é preciso, previamente, esclarecer que a questãoambiental envolve um interesse supraindividual, que necessitou obter guarida no Direito, deflagrandoevoluções em seus institutos. A aceleração e a crescente complexidade das relações jurídicas demonstrou a falência do direito tradicionalpara solucionar muitos dos conflitos emergentes da sociedade moderna, entre eles, os conflitos ambientais. Nosso Código Civil, inspirado no liberalismo jurídico reinante na Europa do século passado, prioriza a solução deconflitos intersubjetivos, enfatizando o caráter individualista do direito e supervalorizando a propriedadeprivada . Por sua vez, o interesse de agir, erigido a uma das condições da ação, embora considerado como direitosubjetivo público à prestação jurisdicional, guarda estreita relação com o interesse material deduzido pelaparte. Assim, tradicionalmente, em matéria processual, somente o titular do direito subjetivo ou seu representantelegal, podem demandar em juízo a satisfação de seu interesse, ressalvandose, expressamente, os casos desubstituição processual (art. 6º, do Código de Processo Civil) . Mauro Cappelletti, a partir de estudos publicados na década de 70 revelou a superação da summa divisio Direito PúblicoPrivado para solucionar os múltiplos conflitos oriundos de uma sociedade de massa, chamandoa atenção para a existência de interesses meta ou transindividuais, aos quais denominou de interessesdifusos. Rodolfo de Camargo Mancuso conceitua os interesses difusos como "os interesses metaindividuais que, nãotendo atingido o grau de agregação e organização necessário a sua afetação institucional junto a certasentidades ou órgãos representativos dos interesses já socialmente definidos, restam em estado fluido,dispersos pela sociedade civil como um todo" . São características dos interesses difusos: a supraindividualidade ou metaindividualidade; pluralidade detitulares em número indeterminado e, praticamente indeterminável; indivisibilidade do objeto do interesse,cuja satisfação a todos aproveita e cuja postergação a todos prejudica, em conjunto; existência de vínculosfáticos entre os titulares; potencial e abrangente conflituosidade; ocorrência de lesões disseminadas emmassa; desigualdade entre os pólos titulares dos interesses postos em conflito . O pleito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado é exemplo, por excelência, de interesse difuso, pois aconservação dos recursos naturais interessa a todos os habitantes da região afetada, direta ou indiretamente,pela degradação ambiental. É impossível identificar a titularidade do interesse ao ar puro ou à qualidade da água, pois importam àcoletividade de forma indeterminada. Inexiste vínculo associativo, mas meramente fático ou circunstancial entre os titulares desse ambiente. Dada a abrangência e complexidade das relações jurídicas que envolvem as questões ambientais é comumocorrer "uma conflitualidade de massa" : os conflitos deixam de ocorrer indivíduo versus indivíduo paraoperarse em maior âmbito; v.g., instalação de empresa poluidora versus razoável oferta de empregos. A satisfação da pretensão deduzida em juízo a todos aproveita, em face da indivisibilidade do objeto, pelo que,os interesses difusos não são formados por interesses individuais justapostos nem constituem a mera somadesses interesses. Em conseqüência, sem descurar da legitimidade daquele pessoalmente ofendido por determinada atividadedegradadora, houve necessidade da progressão dos instrumentos legais aptos a tutelar os anônimosinteresses dos mais diversos prejudicados, ainda que sujeitos indetermináveis. Assim é que, no âmbito civil, a legislação brasileira evoluiu de uma tutela ao dano meramente individual,normalmente arrimada no ato ilícito ou no uso nocivo da propriedade, para viabilizar uma proteção maisefetiva, através de instrumentos como a ação popular e a ação civil pública. Verificouse a necessidade de adequação das normas à realidade moderna, de conflitos inúmeros e



multifacetados que abarrotam os tribunais. Em face dessa situação, o processo civil precisa progredir,resguardando, com efetividade, os interesses da população e deixando de subjugálos aos interessesindividuais por meio de normas inacessíveis à maioria dos brasileiros . Não se pode mais admitir que, em nome da supremacia dos valores individuais sobre os sociais, mantenhamse situações odiosas, onde poucos privatizam o lucro de atividades, no mais das vezes nocivas ao meio,impondo às comunidades o ônus de suportar um ambiente degradado, atentatório à qualidade de suas vidas . Aliada à questão do acesso à justiça devemos ter presente a necessidade de buscarmos fomento a meiospreventivos de defesa do ambiente natural. A prevenção do dano ambiental, hoje erigida a princípio dessenovo ramo do Direito, é a única medida capaz de garantir um ambiente hígido para as futuras gerações. Denenhuma valia serão grandes somas destinadas a fundos de reconstituição se não houver ambiente arecuperar. Dentre os instrumentos legislativos existentes para prevenir o dano ao ambiente o de maior destaque é, semsombra de dúvida, o estudo de impacto ambiental, quer pela sua finalidade, quer pela ímpar possibilidade departicipação popular. Lamentavelmente, entretanto, esse instrumento da política nacional do meio ambiente passados mais dedez anos de vigência da Resolução que regulamentou seu procedimento , ainda é desconhecido de grandeparte da população e, até, dos aplicadores do Direito, dando azo a seu desvirtuamento para a acomodação deinteresses políticos.

1.1. Conceito de EIA/RIMA

A par da significativa evolução da legislação ambiental brasileira, a sociedade civil ainda não alcançou o grau deorganização necessário para refrear o processo de destruição ambiental em sua origem. Assim, normalmente,os atentados à natureza são combatidos por via judicial, quando seus efeitos nefastos já se fizeram sentir. O Estudo de Impacto Ambiental, embora não seja uma panacéia, capaz de resolver, por si só, todos osproblemas que afligem a natureza, é, como lembra Antônio Herman V. Benjamin é um grande auxiliar em suadefesa, pois retira do órgão licenciador a discricionariedade absoluta, tanto no aprovar, como no rejeitarliminarmente um determinado projeto. Para chegarse ao conceito de EIA é preciso conhecerse o de impacto ambiental. Impacto é sinônimo de choque, colisão . Impacto Ambiental pode ser definido como "o conjunto de conseqüências da criação ou presença de umempreendimento sobre o ambiente" ou "o conjunto das repercussões e das conseqüências que uma novaatividade ou nova obra, quer pública ou privada, possa ocasionar ao meio ambiente físico com todos os seuscomponentes (segurança do território) e às condições de vida da população interessada (qualidade de vida)" . A definição jurídica de impacto ambiental vem expressa no art. 1º da Res. 1, de 23.1.86 do CONAMA, nosseguintes termos: "considerase impacto ambiental qualquer alteração das propriedades físicas, químicas ebiológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividadeshumanas que, direta ou indiretamente, afetam: a saúde, a segurança e o bemestar da população; asatividades sociais e econômicas; a biota; as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente e a qualidadedos recursos naturais". O EIA é "um conjunto de atividades científicas e técnicas que incluem o diagnóstico ambiental, a identificação,previsão e medição dos impactos, sua interpretação e valoração e a definição de medidas mitigadoras e deprogramas de monitorização destes." Também é definido como "um estudo das prováveis modificações nas diversas características sócioeconômicas e biofísicas do meio ambiente que podem resultar de um projeto proposto" . Por sua vez, o Relatório de Impacto Ambiental (RIMA), que espelha as conclusões do EIA , é um resumodesse, consubstanciado em um documento elaborado em linguagem acessível, municiado com gráficos,cartazes, fluxogramas e outras técnicas visuais para facilitar seu entendimento.

1.2. Previsão legislativa

A origem do EIA no Brasil deveuse à exigência de órgãos financiadores internacionais , posteriormentevinculandose ao sistema de licenciamento ambiental. Foi contemplado, pela primeira vez, na Lei 6.803, de3.7.80, que dispõe sobre as diretrizes básicas para o zoneamento industrial nas áreas críticas de poluição. A



previsão, contudo, era bastante acanhada porque a mencionada lei limitavase a exigir o EIA para a localizaçãode pólos petroquímicos, cloroquímicos, carboquímicos, instalações nucleares e outras definidas em lei parazoneamento estritamente industrial em áreas críticas de poluição. Posteriormente, a Lei 6.938/81 veio inserir a Avaliação de Impactos Ambientais como um dos instrumentosda Política Nacional do Meio Ambiente, no art. 9º, inciso III, sem ainda definir seu conceito, hipóteses deincidência, conteúdo mínimo e momento de preparação. Notese que houve, sem dúvida, uma evolução nadenominada Lei da Política Nacional do MeioAmbiente em relação à Lei do Zoneamento Industrial, pois estalimitavase a contemplar o EIA tãosomente para as atividades industriais, quando fossem implantadas emzona estritamente industrial. A Lei 6.938/81, no que tange ao EIA, teve o mérito de prever a Avaliação deImpactos Ambientais como instrumento da Política Nacional do MeioAmbiente, ainda que de forma genérica,mas sem circunscrevêla ao limitado campo das atividades industriais. Além disso, em razão da mencionadageneralidade, avançou ao incluir as ações degradadoras produzidas pelas pessoas jurídicas de Direito Público. A principiologia da Lei 6.938/81 apenas concretizouse com a Res. 1/86 do CONAMA. Esse órgão, a quemcompete estabelecer normas e critérios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmentepoluidoras veio, através da Res. 1/86, disciplinar o Estudo de Impacto Ambiental quanto às atividades queensejam sua formulação, conteúdo mínimo e procedimento. As audiências públicas foram previstas na Res.09/87 do CONAMA que, derrogando o art. 11 da Res. 1/86, retirou a discricionariedade do poder público nasua realização quando solicitadas pelo Ministério Público, cinqüenta ou mais cidadãos ou por entidade civil, sobpena de invalidação do futuro licenciamento. A Constituição Federal, dedicando capítulo próprio ao MeioAmbiente, erigiuo à categoria de bem de usocomum do povo, considerandoo essencial à qualidade de vida e determinando incumbir ao Poder Público e àcoletividade o dever de preserválo e defendêlo para as presentes e futuras gerações. Para assegurar o direito fundamental de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 5º, LXXIII),a Lei Maior determinou incumbir ao Poder Público a exigência do estudo de impacto ambiental para ainstalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação ambiental, assegurada asua publicidade (art. 225, § 1º, IV). Derradeiramente, o Decreto 99.274/90, revogando expressamente o de n° 88.351/83 , dispôs competir aoCONAMA a fixação dos critérios básicos que determinam a realização do EIA; assegurou seu acesso ao público ,exceto alegação comprovada de sigilo industrial, bem como definiu sua realização por técnicos habilitados,cabendo ao proponente do projeto arcar com as despesas da elaboração. Assim, a restrição inaugural do EIA às atividades industriais não permanece. Seu espectro é muito maior,incidindo sobre outras, quer em zona industrial ou não, nos limites urbanos ou em áreas rurais. Seu limiteestá na verificação, pelo órgão licenciador, da potencialidade de geração de impactos significativos após aimplantação da obra ou atividade. Feita essa breve digressão, interessanos examinar o EIA quanto aos seus objetivos, hipóteses de incidência,momento de elaboração, conteúdo e publicidade.

1.3. Hipóteses de incidência

Todas as atividades potencialmente poluidoras devem sujeitarse ao licenciamento ambiental, nos termos doart. 10, da Lei 6.938/81. O licenciamento ambiental constituise em um procedimento administrativo durante o qual são deferidas"Licenças Ambientais" progressivas, na medida do atendimento das determinações do órgão licenciador. O Decreto 99.274/90, no art. 19, prevê essas fases do licenciamento. A primeira é a Licença Prévia, correspondente à etapa preliminar do planejamento da atividade. Na prática, aLicença Prévia (LP) equivale a uma autorização, sinalando a possibilidade de futura implantação do projeto nosítio eleito pelo empreendedor. É uma mera declaração de compatibilidade do imóvel escolhido para sediar afutura atividade com as leis de uso do solo, v.g., com o plano diretor do município. A segunda, denominada de Licença de Instalação (LI), autoriza o início da implantação do empreendimento,de acordo com as especificações constantes do projeto executivo aprovado faculta ao proponente o início dasobras. Por fim, a Licença de Operação (LO), autoriza o exercício da atividade licenciada e o funcionamento de seusequipamentos de controle de poluição, de acordo com o previsto nas licenças anteriores. O EIA, em que pese atrelado ao processo de licenciamento, com ele não se confunde . O licenciamento



ambiental é exigido para toda e qualquer atividade potencialmente poluidora. O EIA, ao revés, deve serelaborado apenas para as atividades potencialmente causadoras de significativa degradação ambiental, isto é,apenas para aquelas capazes de provocar impactos significativos. Portanto, não é qualquer atividade degradadora/poluidora que enseja a elaboração do EIA mas, somente,aquelas capazes de gerar alteração adversa significativa. Quais são as atividades capazes de gerar significativos impactos ambientais? O art. 2º, da Res. 1/86 doCONAMA, com os acréscimos advindos das Res.11, de 18.3.86 e 5, de 6.8.87 trazem o rol dessas atividades.Esse elenco não é "numerus clausus" pois o "caput" do mencionado artigo, após utilizar a expressão taiscomo, arrola várias atividades modificadoras do meio ambiente, cujo licenciamento depende,obrigatoriamente, da elaboração de EIA/RIMA. Para divisarse outras espécies de atividades modificadoras do ambiente que, não inventariadas no art. 2º,determinam a elaboração de EIA/RIMA para o regular licenciamento, é preciso conjugarse a referida normacom o disposto no art. 225, § 1º, IV, da CF. Portanto, além das estradas de rodagem com duas ou mais faixas de rolamento, aterros sanitários, portos,aeroportos, mineração, distritos industriais, projetos urbanísticos e agropecuários acima das áreas definidas noart. 2º, XV e XVII, e outras atividades que elenca, dependerá de EIA/RIMA, para licenciamento, todo oempreendimento, industrial ou não, capaz de causar, ainda que potencialmente, significativa degradaçãoambiental. A vantagem do rol exemplificativo constante do Resolução do CONAMA é retirar a discricionariedade daAdministração Pública para licenciar tais empreendimentos. Constem eles daquele rol, o órgão licenciador nãopoderá dispensar o EIA/RIMA sob pena de invalidar o procedimento administrativo, eis que se trata de atovinculado . Relembremos os requisitos dos atos administrativos: competência, finalidade, forma, motivo e objeto. Segundo Hely Lopes Meirelles , "motivo ou causa é a situação de direito ou de fato que determina ou autorizaa realização do ato administrativo. O motivo, como elemento integrante da perfeição do ato pode vir expressoem lei, como pode ser deixado ao critério do administrador. No primeiro caso será um elemento vinculado..." Ora, o motivo ou causa da exigência do estudo de impacto ambiental vem expressamente previsto nashipóteses elencadas no art. 2°, da Res. 1/86 do CONAMA, vinculando, assim, a administração a exigilonaqueles casos. Há, portanto, uma presunção, de natureza absoluta e de caráter cogente, de que aquelas atividades, uma vezimplementadas, causarão impactos significativos. A opção do legislador em elencar algumas atividades tem,exatamente, essa finalidade. A Res. 01/86 do CONAMA, recepcionada pela Lei Maior, garante minimamente àsociedade, a exigência de minuciosa análise dos impactos pelo órgão licenciador para aquelas atividadesprevistas em seu art. 2°, restringindo a liberdade do administrador e permitindo a participação popular atravésdos comentários escritos e audiências públicas Assim, não encontra apoio legal a tese que sustenta ser a exemplaridade do rol do art. 2°, da Res. 1/86 ummecanismo apto a tornar discricionária a exigência do EIA/RIMA pelo órgão licenciador. De outro lado, dificuldade residiria em descobrirse a natureza do ato administrativo que exige ou dispensa aelaboração do EIA/RIMA para as atividades não elencadas no art. 2º. É que as expressões "potencialmente" e "significativa", constantes do texto constitucional, dão margem àvaloração pelo administrador. Traçando um paralelo com o Direito Penal, seriam como elementos normativosdo tipo (de valoração de conduta). Atos administrativos vinculados ou regrados são "aqueles para os quais a lei estabelece os requisitos econdições de sua realização. Nessa categoria de atos, as imposições legais absorvem, quase que por completo,a liberdade do administrador, uma vez que sua ação fica adstrita aos pressupostos estabelecidos pela normalegal, para validade da atividade administrativa. Desatendido qualquer requisito, comprometese a eficácia doato praticado, tornandose passível de anulação pela própria Administração, ou pelo Judiciário, se assim orequerer o interessado". Contrariamente, nos atos discricionários, há relativa liberdade de avaliação e decisão segundo critérios deconveniência e oportunidade. Como foi dito, não restam dúvidas de que as expressões "potencialmente" capazes de gerar "significativa"degradação ambiental, constantes da Constituição Federal, por serem vagas, dão margem a interpretaçõespelo agente do órgão licenciador. Em princípio, portanto, poderseia concluir que não se tratando de atividade elencada no art. 2º da Res. 1/86



do CONAMA, o órgão licenciador teria discricionariedade para exigir ou dispensar o EIA/RIMA. Não me parece tenha sido esta a intenção do constituinte ao determinar que o Poder Público exija, na formada lei, para o licenciamento de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradaçãoambiental, estudo prévio de impacto. A Res. 1/86 do CONAMA, "sendo ato jurídicoadministrativo normativo, possui certas características de lei: égeral, abstrato e obrigatório para seus destinatários" . Não poderia ela, com certeza, abarcar todas asatividades que necessitariam de prévio EIA/RIMA para o licenciamento. A avaliação de outras atividades não elencadas no art. 2º da mencionada Resolução, ainda que ensejem avaloração do poder público quanto aos seus significativos impactos, não facultam a dispensa do EIA/RIMA porcritérios de conveniência ou oportunidade. A qualidade de "significativamente degradante", oriunda da atividade, não depende de juízo de valor sumáriodo agente. A dispensa de EIA/RIMA deve ser fundamentada a partir de dados científicos e da experiência do órgãolicenciador em casos análogos . Haveria, aí, uma discricionariedade técnica. Releva notar que, ainda que se considere discricionária a atividade do agente em exigir ou dispensar oEIA/RIMA para atividades não elencadas no art. 2º, "...resulta certo que a liberdade administrativa acasoconferida por uma norma de direito, não significa sempre liberdade de eleição entre indiferentes jurídicos. Nãosignifica poder de opções livres, como as do Direito Privado" . Nenhum ato é absolutamente discricionário, eis que estará sempre vinculado ao Princípio da Finalidade do atoadministrativo, que é, necessariamente, o interesse público. Assim, toda vez que o agente público, usando de discricionariedade, desviarse do interesse público, cabível é ainvalidação do ato pela própria Administração, nos termos da súmula 473 do STF, ou o recurso ao Judiciáriopara avaliação da finalidade do ato administrativo inquinado . Traçandose um paralelo com o patrimônio cultural, outro bem jurídico tutelado pela Lei 7.347/85, importantereferir haver firmada jurisprudência no sentido da desnecessidade de tombamento dos bens de valor artístico,estético, histórico, turístico e paisagístico para merecerem a proteção pela Lei da Ação Civil Pública .

1.4. Conteúdo do EIA

O Dec. 99.274/90 (art. 17, § 1º) e a Res. 1/86 do CONAMA (arts. 5º, 6° e 9º ) dispõem sobre o conteúdomínimo do EIA/RIMA: 1. Diagnóstico ambiental da área de influência do projeto consiste no levantamento e análise dos recursosambientais e suas interações na área de influência do projeto, considerando o meio físico, biológico e sócioeconômico. O diagnóstico ambiental é trabalho preliminar do EIA, referente ao levantamento dascaracterísticas da região, ainda sem a consideração das alterações que advirão com a futura implementação doempreendimento. A área de influência do projeto é aquela que será afetada pelos impactos, podendo transcender ao espaçoterritorial do município sede do empreendimento . 2. Descrição da ação proposta e suas alternativas e identificação, análise e previsão dos impactos significativos,positivos e negativos.3. Definição das medidas mitigadoras desses impactos, tais como, a implementação de equipamentosantipoluentes. Entre tais medidas, embora não expressamente prevista pela Resolução do CONAMA, poderãoestar as compensatórias, em caso de impacto irreversível. 4. Elaboração do programa de acompanhamento e monitoramento dos impactos positivos e negativos. Notese que o monitoramento dos impactos produzidos pela atividade estudada ocorrerá após o deferimento daLicença de Operação. Contudo, já deverá estar programado desde a elaboração do EIA. O coração do EIA são as alternativas tecnológicas e locacionais, confrontadas com a hipótese de não execuçãodo projeto, pois de nada vale o estudo se a forma de atuar e a localização do projeto forem impostas àsociedade. Esses requisitos mínimos, sendo garantias da sociedade, vinculam o licenciamento. A dispensa pelo órgãolicenciador, de qualquer deles, fulmina de invalidade o procedimento.

1.5. Momento de realização



O EIA deve ser elaborado em momento prévio ao licenciamento e deve anteceder à licença prévia, pois comela pode ser incompatível. Suponhamos que a equipe técnica do órgão licenciador considere inadequada alocalização do empreendimento, opinando pela utilização de alternativa locacional existente no EIA. Odeferimento da licença prévia, anteriormente à apreciação do EIA/RIMA seria incompatível com a conclusão doórgão licenciador. Para evitar tal contradição, não obstante o entendimento doutrinário preponderante de quea licença prévia não passa de autorização, não gerando direito subjetivo, é mister aguardarse a apreciaçãofinal do EIA/RIMA pelo órgão licenciador para o deferimento da licença prévia. De qualquer sorte, em nenhuma hipótese poderá ser deferida Licença de Instalação e, muito menos, deOperação, sem a necessária apreciação final do EIA/RIMA. Do contrário, como lembra o insigne Procurador de Justiça, Antônio Herman Benjamin "a finalidade do EIA sequedará impossível de realização e o próprio EIA se transformaria em farsa para encobrir um licenciamentoirregular" . O licenciamento ambiental deferido antes da apreciação final do EIA/RIMA determina responsabilidade objetivada Administração pelos danos advindos ao meio ambiente, nos termos do art. 37, § 6º da CF.

1.6. Características

Do que foi até aqui exposto podemos extrair as características do EIA: é instrumento preventivo de danos aomeioambiente e forma de avaliação dos impactos ambientais considerados significativos; é atrelado aoprocedimento administrativo licenciador, sendo prévio à autorização da obra ou atividade leiase, da LicençaPrévia ; é exigido pela Administração Pública, elaborado pela conjugação da análise de diversas áreas deconhecimento técnico; suas despesas são arcadas pelo proponente do projeto, garantida sua publicidade .

2. Objetivo do EIA e a realidade brasileira

2.1. Objetivo

O objetivo do EIA é "conciliar o desenvolvimento econômico com a conservação da natureza, estabelecendovínculo entre a proteção do meio ambiente e os processos de decisão" . É, na verdade, um instrumento de controle prévio ao licenciamento para evitar que a implantação deatividades, cujos impactos sejam significativos ao ambiente, possa ocorrer por critérios de mera conveniênciae oportunidade da Administração. Além disso, o EIA permite criteriosa avaliação científica dos impactos,positivos e negativos, de determinada atividade, podendo ensejar o indeferimento das licenças ambientais peloórgão licenciador.

2.2. Críticas ao sistema do EIA/RIMA na legislação brasileira

Embora o EIA brasileiro tenhase inspirado no National Environmental Policy Act, Lei da Política NacionalAmbiental Norteamericana, de 1969, que o previa como instrumento de planejamento, a legislação brasileiravinculouo ao licenciamento ambiental, oferecendo margem a pressões econômicas e políticas. Na prática brasileira, muitas vezes, inexiste o monitoramento tal e qual disciplinado pela Res. 1/86 doCONAMA. Pela deficiência natural da máquina administrativa no país agora extremamente agravada pelosPlanos de Demissão (ou desligamento) Voluntários , é comum optarse pelo automonitoramento, queconsiste no envio periódico dos efluentes das empresas ao órgão fiscalizador, previamente analisados porlaboratórios não oficiais, o que debilita o acompanhamento das atividades poluidoras. O EIA pátrio se presta para a produção de documentos freqüentemente inadequados pelo despreparo científicodas equipes multidisciplinares e análise deficiente devido à carência material dos órgãos da AdministraçãoPública. Por fim, nosso sistema permite a sobreposição de interesses políticos sobre as conclusões dos EIA/RIMAs .Enquanto Estados e Municípios esforçamse em uma competição para ver quem oferece mais vantagens,grandes empreendimentos fazem exigências de toda ordem, até com a tentativa de escamoteamento dalegislação ambiental.

2.3. Publicidade e audiência pública



A publicidade é deficiente. A manifestação do público quanto ao EIA/RIMA é prevista, em duas oportunidades: a primeira, de formaescrita, corresponde a fase de comentários (art. 11 da Res. 1/86), quando o RIMA fica à disposição nabiblioteca do órgão licenciador. Essa norma é de pouca eficácia. A prática tem demonstrado que são raras asentidades que se manifestam nos prazos concedidos . A segunda, oral, correspondia, inicialmente, àpossibilidade de o órgão ambiental "sempre que julgar necessário" (art. 11, § 1º), promover a realização deaudiência pública. Nos termos da Res. 1/86 do CONAMA, portanto, a realização de audiência pública dependia exclusivamente davontade da Administração. A Res. 9, de 3.12.87 veio retirar o caráter discricionário quanto à realização deaudiência pública ao prever, em seu art. 2º, que "sempre que julgar necessário, ou quando for solicitado porentidade civil, Ministério Público, ou por 50 ou mais cidadãos, o órgão do Meio Ambiente promoverá aaudiência pública". Notese que, por expressa disposição da Resolução do CONAMA, o Ministério Público poderá "solicitar" arealização de audiência pública, caso em que a Administração ficará compelida a realizála. Ainda que aexpressão "solicitar" não se coadune com os poderes deferidos ao Ministério Público pela Constituição Federal(art. 129, IV) e pela Lei 7.347/85 (art. 8°, § 1°) é certo que se previu a possibilidade de intervençãoministerial no processo de avaliação do EIA/RIMA pelo órgão licenciador, no que tange à audiência pública.Com isso, abrese uma brecha para a participação do Ministério Público no referido processo de decisão,deixando de ser mero espectador, ainda que ativo, dos fatos ocorridos durante a elaboração do EIA/RIMA e doprocesso de licenciamento, para ser órgão interveniente e fiscal de seu correto desenvolvimento perante aAdministração. Vejase que, no § 2° do mesmo artigo, a Resolução dispõe ser inválida a licença concedida, pendentesolicitação de audiência pública.Não obstante a evolução legislativa, a audiência pública ainda não permite uma eficaz participação do públicoatingido no processo decisório do EIA/RIMA. Isso porque ela é posterior à entrega do estudo e não vincula adecisão do órgão licenciador. Serve apenas de subsídio à decisão final sobre o EIA/RIMA e oportuniza aindagação do público à equipe multidisciplinar, ao proponente do projeto e ao próprio órgão licenciadorambiental acerca do conteúdo do estudo . Tal como hoje está prevista, a audiência pública é de pouca eficácia, não só informativa, como quanto aopoder de participação e influência na decisão relativa ao licenciamento. O que a prática vem demonstrando é que o envolvimento do público, no mais das vezes, é "formal, previsívele orientado" , tanto em relação àqueles que pretendem a implantação de um projeto, quanto em relação aosque o rechaçam. A triste experiência do Estado do Rio Grande do Sul, nas audiências públicas que vem realizando é opatrocínio, pelos proponentes dos projetos e Prefeituras Municipais, de verdadeiras caravanas de interessadostãosó na "industrialização do Estado". Através dessa estratégia, o legítimo espaço que deveria ser dedicado aoquestionamento dos impactos ambientais resta, praticamente, inviabilizado.

3. Conclusão

Ainda que a legislação brasileira tenha acompanhado a necessária evolução que impõe medidas protetivas aoambiente, verificase que a sociedade não logrou acompanhar, satisfatoriamente, tal processo. É preciso proteger o meio, sem descurar do desenvolvimento econômico, indispensável em um paísterceiromundista. Mas esse processo deve ser consciente, exigindo investimentos e, principalmente, a mudança da arraigadamentalidade, onde a voz corrente é a de que "não existe maior poluição do que a pobreza". Instrumentos como o EIA/RIMA permitem, se adequadamente utilizados, compatibilizar o desenvolvimentocom a proteção do ambiente. Diz o ditado popular que "mais vale prevenir do que remediar". Urge fortalecer a sociedade com tais meiospreventivos, modificando o atual quadro, em que se busca a recuperação do meio, quase que comexclusividade, através do Judiciário. O fortalecimento da sociedade passa não só pela educação ambiental como pela possibilidade de efetivaparticipação popular na Política Nacional do Meio Ambiente , com iniciativa para apresentação de projetos



legislativos, participação em órgãos colegiados, dotados de poderes normativos, e através do Poder Judiciário. Precisamos, por fim, urgentemente, oferecer meios para o eficaz controle popular do EIA/RIMA, hoje limitadoàs audiências públicas. Somente assim conseguiremos dar o salto qualitativo que a defesa do MeioAmbiente no Brasil exige.

O Estudo de Impacto Ambiental Na Realidade Brasileira - Ministério Público-RS

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