O FINANCIAMENTO DE CAMPANHAS ELEITORAIS NO BRASIL .ELEITORAIS NO BRASIL E A ... da Área XIX...

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ESTUDO

Cmara dos Deputados Praa 3 Poderes Consultoria Legislativa Anexo III - Trreo Braslia - DF

O FINANCIAMENTO DE CAMPANHAS

ELEITORAIS NO BRASIL E A PROPOSTA DE

FINANCIAMENTO PBLICO EXCLUSIVO

Mrcio Nuno Rabat

Consultor Legislativo da rea XIX Cincia Poltica, Sociologia Poltica Histria, Relaes Internacionais

ESTUDO

ABRIL/2011

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SUMRIO

INTRODUO. .............................................................................................................................. 3

A SITUAO ATUAL DO FINANCIAMENTO DE CAMPANHAS. ....................................... 6

O FUNDO PARTIDRIO. ............................................................................................................. 7

A PROPAGANDA ELEITORAL GRATUITA NO RDIO E NA TELEVISO. .................... 12

O USO DE RECURSOS PRIVADOS. ........................................................................................... 15

A PROPOSTA DE FINANCIAMENTO PBLICO EXCLUSIVO DE CAMPANHAS ELEITORAIS. ................................................................................................................................. 18

2011 Cmara dos Deputados. Todos os direitos reservados. Este trabalho poder ser reproduzido ou transmitido na ntegra, desde que citados o autor e a Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados. So vedadas a venda, a reproduo parcial e a traduo, sem autorizao prvia por escrito da Cmara dos Deputados.

Este trabalho de inteira responsabilidade de seu autor, no representando necessariamente a opinio da Cmara dos Deputados.

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O FINANCIAMENTO DE CAMPANHAS ELEITORAIS

NO BRASIL E A PROPOSTA DE FINANCIAMENTO

PBLICO EXCLUSIVO

Mrcio Nuno Rabat

INTRODUO.

A proposta de que as campanhas eleitorais sejam financiadas exclusivamente com recursos pblicos surgiu em uma situao histrica especfica, que reflete tanto as mudanas de carter estrutural por que passou a representao poltica, em mais de um sculo, no mundo e no Brasil, como um momento particular da atividade poltica no pas, em que a preocupao com a sedimentao do sistema partidrio comeou a perder espao para a preocupao com a corrupo da mquina pblica, supostamente advinda de relaes esprias entre empresas privadas e agentes polticos durante o processo eleitoral1. provvel, ainda, que a fora que a proposta rapidamente ganhou no Brasil esteja influenciada por um terceiro fator histrico, qual seja, nossa longa tradio de chamar o estado a exercer um forte papel moderador alguns diriam cooptador em qualquer rea em que comece a manifestar-se a ordem social competitiva. Esse pano de fundo histrico vai ser brevemente explorado na introduo deste estudo, antes de se passar anlise de normas e propostas legislativas especficas.

Qualquer observao minimamente atenta do processo de longo prazo de formao dos regimes de representao poltica baseados em eleies e partidos leva a perceber que a ampliao do sufrgio produziu mudanas fundamentais em um arcabouo institucional que, de outros pontos de vista, j se estruturara, nos pases capitalistas centrais, desde bem antes do sculo XX. Essas mudanas tambm atingiram, como no poderia deixar de acontecer, o financiamento de campanhas.

1 possvel que a intensidade da preocupao com o estmulo legal formao de um sistema partidrio mais bem estruturado tenha diminudo justamente porque se esteja disseminando, algo inconscientemente, a percepo de que o sistema partidrio brasileiro se tornou razoavelmente representativo das clivagens polticas mais relevantes existentes em nossa sociedade, depois da longa transio que se iniciou, no comeo da dcada de 1980, com a extino do bipartidarismo forado. No por isso, bvio, o tema da consolidao dos partidos e do sistema partidrio deixou de estar no centro de todas as discusses sobre reforma das instituies de representao poltica.

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Como se sabe, no perodo de formao do moderno regime representativo, o acesso esfera poltica formal s era franqueado a setores sociais economicamente bem situados. Justamente porque o sufrgio era restrito, esses setores no precisavam, ou precisavam pouco, de agremiaes polticas organizadas para o convencimento de amplos eleitorados. Logo, no tinham necessidade de construir estruturas de financiamento eleitoral sequer semelhantes com as que comeariam a se impor com a extenso do sufrgio. Por sua vez, as primeiras grandes agremiaes voltadas para a organizao de setores sociais no proprietrios, os partidos trabalhistas ou socialdemocratas da passagem do sculo XIX para o sculo XX, no podiam nem sonhar com o apoio de empresas capitalistas ou do estado e foram levadas a preparar-se para contar prioritariamente com os recursos de suas prprias bases sociais. Assim, tanto quando o sufrgio era restrito como quando as novas agremiaes partidarias de massas acabavam de conquistar a ampliao do sufrgio, era difcil se pensar em outras formas de financiamento de campanhas que no o financiamento privado.

Quando o sufrgio universal se consolidou e as disputas entre partidos de massas perderam algo de sua radicalidade original, dois fatores novos comearam a influenciar no financiamento de campanhas. De um lado, os recursos de grandes corporaes econmicas passaram a ser acessveis a todos os partidos bem estabecidos no sistema poltico, ainda que haja sempre agremiaes capazes de recolher valores em montante superior a outras. De outro lado, os partidos polticos passaram a ser vistos menos como representantes de interesses em intenso conflito e mais como mecanismos de conformao da vontade do estado. Sendo assim, eles poderiam merecer algum cuidado por parte do prprio estado, interessado em que eles funcionem razoavelmente (e que no se distanciem do enquadramente institucional que lhes foi dado). Torna-se, assim, perfeitamente defensvel que uma instncia formalmente neutra, a instncia estatal, participe do financimento das atividades partidrias. A partir de certo momento, em quase todos os pases com sistemas eleitorais e partidrios estveis, isso efetivamente passou a acontecer, com vrios tipos de financiamento pblico se somando ao financiamento privado de partidos polticos e de campanhas eleitorais.

O Brasil, de certa maneira, viveu todo esse processo em perodo concentrado2. At 1930, o sufrgio era muito restrito no pas e os partidos polticos no tinham o tipo de organizao que apenas faria sentido com o surgimento dos partidos de massas. S a partir de 1945, na verdade, passamos a ter, regularmente, algo prximo de eleies com grandes eleitorados e partidos com vocao para se tornarem agremiaes de

2 Um quadro sucinto e esclarecedor da evoluo da legislao brasileira nessa rea pode ser encontrado no trabalho de Ana Luiza Backes, Legislao sobre Financiamento de Partidos e de Campanhas Eleitorais no Brasil, em Perspectiva Histrica, de 2001. Disponvel em www.aslegis.org.br/images/pdfs/ciencia-politica-e-etc/111722.pdf e em www2.camara.gov.br/documentos-e-pesquisa/publicacoes/estnottec/tema3/111722.pdf .

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amplitude nacional3. Naquele momento, ademais, o exemplo dos pases na vanguarda do capitalismo mundial fazia com que o processo de formao de um sistema de partidos em moldes normais fosse desejado pelos analistas e estimulado pela legislao. O sistema partidrio de 1945 surgiu com forte suporte legal. A legislao assegurou que apenas candidatos apresentados por partido polticos pudessem se expor s escolhas do eleitorado, consagrou o sistema eleitoral proporcional, que privilegia os votos dos partidos na distribuio de lugares nas casas legislativas4, e procurou criar condies para que apenas partidos com implantao nacional participassem das disputas eleitorais, superando o predomnio dos partidos estaduais da primeira repblica.

Inicialmente, a preocupao com um possvel apoio estatal no financiamento de campanhas no esteve em foco. medida em que o sistema amadurecia, contudo, a questo comeou a entrar na ordem do dia. Pouco antes da queda, em 1964, do regime instalado em 1945, o financiamento de campanhas se tornou um tema politicamente sensvel, com a instalao, inclusive, de CPIs para a anlise de eventuais infraes ocorridas nessa rea. Com o regime ditatorial e o bipartidarismo forado, a preocupao no desapareceu. No entanto, natural que ela no se tenha desenvolvido com intensidade em um ambiente de competio eleitoral relativamente baixa. A abertura do regime, na passagem da dcada de 1970 para a de 1980, por sua vez, colocou em primeiro plano a discusso das normas mais gerais de regulamentao do sistema eleitoral e partidrio. Embora questes ligadas corrupo da mquina pblica no tenham perdido visibilidade, elas no dominavam as polmicas referentes engenharia institucional em curso, talvez porque houvesse um certo otimismo difuso quanto possibilidade de que o prprio ambiente de disputa eleitoral e partidria democrtica viesse a ter efeitos benficos decisivos nessa rea.

Talvez o primeiro caso, aps a abertura do regime autoritrio, a trazer realmente para primeiro plano a conexo entre um financiamento de campanhas eleitorais insuficientemente regulamentado e fiscalizado e a corrupo no governo tenha sido o do processo de impedimento do presidente Fernando Collor. No por acaso, ele se vinculava com a primeira eleio direta para a presidncia da Repblica, a manifestao mais clara de que as disputas eleitorais passavam a envolver, cada vez mais, o controle sobre fatias expressivas do poder estatal, ao contrrio do que acontecia no regime de exceo

3 preciso fazer uma referncia ao Partido Comunista do Brasil, que, tendo surgido,