O Gasto Público na Redução da...

Borrador para comentarios

1

O Gasto Público na Redução da PobrezaA. Fozzard (Instituto de Desenvolvimento do Exterior), M.

Holmes, J. Klugmam, K. Withers

Resumo

Resumo

1. Introdução

2. Panorama do sistema orçamentário2.1. Compreensão do processo orçamentário2.2. Fixação da cobertura e da estrutura do orçamento2.3. Definição dos atores2.4. Formulação de um orçamento favorável aos pobres

3. Fixação das prioridades orçamentárias: uma estrutura para a análise3.1. Determinação do fundamento da intervenção do Estado3.2. Avaliação das funções públicas e privadas mais eficazes3.3. Avaliação das opções de gasto3.4. Avaliação da eficácia e eqüidade do gasto público

4. Melhoria da gestão dos recursos do Estado4.1. Como assegurar um melhor planejamento dos recursos4.2. Melhoria das práticas de gestão das finanças públicas4.3. Enfoque no desempenho4.4. Conscientização em relação aos custos4.5. Integração da ajuda externa4.6. Promoção da consulta e participação no processo orçamentário

ReferênciasNotas técnicas

NT 1: Classificação funcional das despesas por setorNT 2: Pesquisas de acompanhamento do gasto públicoNT 3: Diretrizes para a análise da capacidade institucionalNT 4: Análise da incidência fiscal e dos gastos públicosNT 5: Análise da incidência média e marginal dos benefíciosNT 6: Combinação de dados sobre gasto e pobreza para a análise fiscalNT 7: Análise de custo-benefícioNT 8: Taxa social e interna do retorno sobre investimentosNT 9: Estrutura de decisão genérica do ciclo orçamentário do PRSP


1

Resumo

Este capítulo destaca a importância da análise e avaliação corretas das disposiçõesinstitucionais – ou regras do jogo – para a adoção e implementação de políticasfinanceiramente viáveis em favor dos setores pobres. Delineia as boas práticas na preparaçãode orçamentos e na gestão das finanças públicas e considera a influência das disposiçõesinstitucionais nos resultados do gasto público em níveis nacional, setorial e local e daelaboração de orçamentos na distribuição e no impacto econômico do gasto público. Estaapresentação também ressalta as possíveis soluções de problemas comuns enfrentados poradministradores, analistas de orçamentos e ministros na elaboração e implementação dasformas de financiamento das políticas, dos programas e da prestação de serviços destinados areduzir a pobreza.

O capítulo está organizado em torno da necessidade de:

• compreender o sistema de orçamento – inclusive os processos relacionados e a coberturae estrutura orçamentárias;

• avaliar rigorosamente outras opções de gasto – e determinar a função do governo; e• melhorar a gestão de recursos e os resultados do setor público.

A consecução das metas de redução da pobreza requer estratégias para a redução da pobrezaintegradas nos sistemas nacionais de preparação do orçamento e gestão financeira. Os paísesse encontram em diversas etapas neste processo, e o fortalecimento da capacidade pode levartempo. Evidentemente, é importante dispor de dados fiscais confiáveis. Em termos mais gerais,a solidez da base de dados do país em matéria de indicadores sociais e de pobreza é vital paraa capacidade nacional de determinar as políticas adequadas de redução da pobreza eacompanhar seus efeitos ao longo do tempo (ver o capítulo sobre acompanhamento eavaliação).

O capítulo não oferece uma análise substancial dos programas de redução da pobreza (ostipos de programas e as funções mais eficazes para a consecução das metas de redução dapobreza), que se encontra nos capítulos sobre macro e setorial e intersetorial do Livro deConsulta.


2

1. Introdução

A formulação de uma estratégia efetiva para a redução da pobreza requer a compreensão dasrelações entre os sistemas de gestão fiscal e gestão macroeconômica, a composição do gastopúblico entre os setores e dentro dos setores e os resultados para a redução da pobreza.

O gasto público opera em vários níveis para influir na pobreza, por meio: 1) da política fiscalagregada; 2) das decisões de política financiadas no orçamento; e 3) do fluxo dos recursosorçados para a prestação de serviços básicos. Carências em qualquer desses níveis podemcomprometer os resultados nos outros dois. A melhoria dos resultados na redução da pobreza– e, de fato, em todos os resultados do gasto público – depende de uma combinação depolíticas sólidas baseadas na análise e nas disposições institucionais ou regras do jogo emvigor em cada um desses três níveis.

Este capítulo se baseia na premissa de que as políticas de gasto público eficazes para aredução da pobreza dependem decisivamente das disposições institucionais para o processodecisório e a formulação do orçamento. Evidentemente, políticas corretas requerem análisescorretas.

A formulação do orçamento é crucial, não só para garantir que os recursos sejam alocados deacordo com as prioridades da redução da pobreza e do desenvolvimento, mas também paragarantir que os recursos alcancem a meta desejada. O poder executivo, os órgãos centrais eos órgãos competentes em cada matéria interagem na formulação do orçamento, da mesmaforma que o legislativo e a sociedade civil. Cada vez mais se reconhece a importância datransparência e da responsabilização nas decisões e ações como forma de melhorar aqualidade do processo decisório e da implementação.

O gabinete, ou a comissão de ministros, ou a instância decisória equivalente em nível centralde governo (passaremos a chamar este órgão de “gabinete”) exerce uma função decisiva noestabelecimento das políticas mais importantes, inclusive na fixação de limites para o gastosetorial. Neste ambiente, os ministros setoriais devem ser os principais responsáveis peladeterminação das alocações aos programas setoriais. Essas alocações devem ser examinadasem nível central para se confirmar sua coerência com as prioridades estratégicas globais dogoverno e determinar a confiabilidade de seu financiamento no exercício corrente e no futuro.

As decisões sobre alocação de recursos devem refletir opções explícitas da estratégia para aredução da pobreza dentro das limitações do que é viável a médio prazo. A determinação doque é viável tem dimensões técnicas substanciais (ver o capítulo sobre questõesmacroeconômicas), mas é crucial que o gabinete se comprometa com um limite de recursosagregados. Sem esse compromisso, os ministros e seus departamentos e órgãos carecem dequalquer restrição na implementação do orçamento.

As propostas de política que requerem decisões de todo o gabinete concorrem pela aceitação epelo financiamento dentro deste foro. A qualidade das decisões adotadas depende dadisponibilidade da análise de custos e dos resultados reais e previstos. Além de explicitar asdecisões de política – por exemplo, estabelecer o ensino primário gratuito, determinar opagamento pelo ensino de terceiro grau, oferecer subsídios aos pobres ou aumentar ofinanciamento da segurança interna – o gabinete sinaliza suas prioridades ao mudar a alocaçãopara determinados setores, acima ou abaixo das alocações destinadas à manutenção dosprogramas existentes.


3

Estas questões estão estreitamente associadas com as descritas nos capítulos sobrequestões macroeconômicas, fortalecimento da capacidade estatística, governança eparticipação, bem como nos capítulos específicos de alguns setores, nos quais se ofereceorientação sobre a seleção das intervenções prioritárias para reduzir a pobreza.

2. Panorama do sistema orçamentário

Esta seção põe em relevo os fatores institucionais fundamentais que afetam as decisões sobreo volume agregado e a alocação do gasto público, com ênfase em três aspectos do sistemaorçamentário:

• o processo orçamentário;• a cobertura e a estrutura do orçamento; e• a estrutura institucional.

A intenção é oferecer aos analistas uma ampla compreensão das limitações que osresponsáveis pelas decisões orçamentárias enfrentam e os métodos para superar essaslimitações. Pode utilizar-se o questionário de diagnóstico incluído no anexo (diagnóstico sobregestão do gasto público) para orientar a análise dos fatores institucionais no contexto do país.

2.1 Compreensão do processo orçamentário

O processo orçamentário deve ser compreendido como um ciclo, de acordo com o esquemailustrado na Figura 1.

Figura 1. Ciclo orçamentário

Vale a pena examinar as etapas críticas do ciclo orçamentário com certo detalhe, pois podemapresentar diversos problemas:

Gabinete apoiado peloMinistério das Finanças

Etapa 1: Projeção dos recursosmacroeconômicos

Etapa 2: Fixação das diretrizes orçamentáriase dos tetos de gasto

Ministérios setoriais

Etapa 3: Preparação de propostasde gasto dos órgãos executores

Gabinete

Etapa 6: Aprovação do orçamento pelo Gabinete e apresentação ao Legislativo.

Ministério das Finanças

Etapa 4: Avaliação das propostas pelo MF e negociação com os órgãos executores

Etapa 5:Preparação do orçamento do Estado pelo MF.

Legislativo

Etapa 7: Debate e aprovação dasapropriações orçamentárias pelo

Legislativo .

Ministério das Finanças

Etapa 8: Liberação de fundos pelo MF e execuçãoorçamentária pelos órgãos executores.

Ministérios setoriais

Passo 9: Apresentação de contas pelos órgãosexecutores e coleta pelo MF.

Etapa 10: Auditoria das contas do governo.

Legislativo

Etapa 11: Aprovação das contas auditadas peloLegislativo


4

• Fixação de limites para o gasto agregado

Só é possível preparar um orçamento viável e digno de crédito com base em previsõesprecisas do crescimento econômico e da disponibilidade de recursos (ver a etapa 1 da Figura1). Projeções demasiado otimistas sobre disponibilidade de recursos podem ocasionar gravesproblemas para os órgãos competentes, pois inevitavelmente acarretarão reduções dasdespesas na metade de ano, seja por meio de revisões formais do orçamento pelo ministériodas finanças seja por restrições no fluxo de recursos. Quando se tornam rotineiros no processoorçamentário, os cortes de recursos comprometem a credibilidade do orçamento, o que criauma série de incentivos perversos. Por exemplo, os administradores poderiam sobrestimar asdespesas para criar margens contra as reduções ou adiantar algumas despesas prevendocortes posteriores no exercício orçamentário. Os legislativos podem determinar despesas parafins específicos por meio de leis para evitar os cortes.

Em caso de ajustes freqüentes dos níveis de gasto durante o ano, deve dar-se prioridade àformulação de modelos macroeconômicos mais aperfeiçoados que ofereçam bases maisconfiáveis para o prognóstico (ver o capítulo sobre questões macroeconômicas). Mas seráimportante examinar as variações entre as estimativas orçamentárias e o gasto real – agregadoe setorial – para se determinar em que medida os ajustes refletem persistentessobrevalorizaçõe da receita, problemas técnicos e repropriações durante a execuçãoorçamentária (ver o capítulo sobre governança). Os governos também devem procurar reduzira distorção no alinhamento dos órgãos competentes causada por um fluxo de recursosimprevisível devido a perturbações macroeconômicas, climáticas, cambiais ou de variação nospreços dos produtos básicos.

Uma das abordagens é atuar de forma conservadora na alocação de recursos aos setores paraque a soma das alocações setoriais (que inclui todos os gastos estabelecidos por lei, como ospagamentos de juros da dívida pública) seja ligeiramente inferior a um nível agregado coerentecom a meta de déficit e as estimativas de receita global. Os recursos não-alocados seriamtratados pelo ministério das finanças como reserva para contingências e poderiam seralocados, de acordo com normas claras, quando se materializassem (ver Box 2). No entanto,este enfoque tem a desvantagem de restringir os processos decisórios do governo. Outraabordagem é identificar os programas prioritários cujos orçamentos estão protegidos contradéficits da receita. Esses esquemas são particularmente importantes para os programas comvínculos diretos com o bem-estar dos pobres. No entanto, esses enfoques não são a soluçãoideal. A prioridade deve ser um cálculo inicial mais preciso da receita para financiar unicamenteos programas básicos, em primeiro lugar, e reduzir ao mínimo as realocações ad hoc durante aexecução do orçamento. É importante assegurar a supervisão do legislativo sobre as decisõesrelativas à alocação de toda reserva para contingências.


5

Box 1. Fixação do nível agregado de gastosA fixação do nível agregado de gastos exige projeções realistas das receitas tributárias e dos custos dosprogramas setoriais dentro de um contexto macroeconômico sólido. Quando muito, deveria existir umviés para estimativas conservadoras da receita com vistas a reduzir o risco de perturbações posterioresdo fluxo de fundos orçados para a prestação de serviços primordiais.

Política de receitasA capacidade do governo de levantar receitas destinadas ao gasto público ou de financiar o déficitpúblico existente é influenciada diretamente pelas políticas macroeconômica e comercial e pelacapacidade administrativa dos órgãos arrecadadores em nível local e central. Taxas elevadas de inflaçãopodem erodir o valor real da arrecadação (o efeito Oliver-Tanzi), enquanto a liberalização do comérciotende a provocar a perda de receitas fiscais a curto prazo de direitos aduaneiros e impostos indiretos(ver a Nota técnica 4). Para reduzir a perturbação para os serviços públicos provenientes dessasvariações da receita, podem-se estabelecer reservas para contingências durante a formulação doorçamento. A médio prazo, a expansão da base tributária mediante a redução da evasão e o aumento daeficácia na administração tributária (ver o capítulo sobre governança) também será de grandeimportância. Deve-se ter a precaução de estabelecer impostos progressivos, e não regressivos.

Política de despesasA determinação do nível agregado adequado de despesas tem dimensões econômicas e políticas. Istoserá claramente influenciado pelo que se considera déficit e superávit adequados e pela estimativa dareceita. Como se observou antes, a ajuda externa deve ser explicitamente considerada quando se fixamos tetos do gasto agregado e setorial. Quando a ajuda representa uma percentagem substancial dogasto público total e o governo confia na capacidade de implementar um orçamento orientado para ospobres e de absorver maiores recursos dos doadores, é defensável um déficit mais volumoso sem contaras doações. Nesses casos, é evidentemente importante levar em conta a eficiência do gasto público. Oaumento dos gastos em programas sociais sem levar em conta a eficiência não é uma panacéia para aredução da pobreza.

• Fixação de limites para o gasto setorial

Começar o processo de formulação do orçamento com limites de gastos de setores ou órgãosdeterminados em nível central não é útil quando os tetos carecem de credibilidade e não serãomantidos . Como se observará a seguir, é mais provável que os tetos do gasto setorial ganhemmaior credibilidade quando derivam de estimativas de custos e previsões de receita a médioprazo e refletem os custos das políticas vigentes e as prioridades setoriais. Como a redução dapobreza é uma prioridade básica, os tetos indicativos podem ser acompanhados de umasinalização clara de que eles serão modificados com base na consideração de novas políticasde redução da pobreza e opções de poupança.

Esses limites no gasto refletem julgamentos sobre a natureza e pertinência doscomprometimentos orçamentários existentes. São exemplo desses compromissos:

• os comprometimentos estabelecidos por lei, que compreendem as transferências para osgovernos locais, as receitas com destinação específica a fundos especiais e os direitos dasegurança social e pensões;

• os comprometimentos contratuais correspondentes à remuneração do pessoal (até aaposentadoria, e os direitos a pensão a partir da aposentadoria);

• os serviços e a amortização da dívida e, em alguns casos, os contratos correspondentes aofornecimento de bens e à prestação de serviços que se estendem entre os períodosorçamentários;

• os acordos com órgãos bilaterais e multilaterais para a financiamento de contrapartida deprojetos e programas; e


6

• as mudanças na política setorial debatidas e aprovadoa pelo gabinete e pelo legislativo forado contexto do processo orçamentário, em particular quando geram compromissosestabelecidos por lei com níveis e normas na prestação de serviços ou nos direitos dasegurança social.

A curto prazo, diante dessas limitações, o governo talvez prefira tratar as alocações setoriaissem modificações, concentrando-se em ajustes para cima ou para baixo que reflitam ascondições econômicas dominantes e as prioridades setoriais. Neste caso, cada ministro devepriorizar e alocar novamente os recursos dentro de seu respectivo setor. Não obstante, aabordagem descrita na seção 3 deste capítulo aponta para a conveniência de que todos osprogramas importantes devem estar abertos a reavaliações. A curto prazo, uma dasalternativas é realizar um exame rápido de todas as políticas e programas (uma espécie deorçamentação de base zero) com vistas a eliminar ou cortar o financiamento de atividades não-prioritárias e reduzir as ineficiências. Se adotada, essa abordagem precederá a fixação de tetospor setor.

O alcance da realocação das despesas pode ser melhorado deixando-se de lado osorçamentos anuais e concentrando-se nos de médio prazo. Os orçamentos com horizontesanuais de planejamento tendem a subordinar as prioridades de desenvolvimento a longo prazoàs necessidades imediatas e, dessa maneira, a reforçar o status quo. Com freqüência, nãooferecem uma base adequada para a avaliação das conseqüências das decisões de política.Da mesma forma, os cortes no gasto por setores e programas exige uma seqüência cuidadosaao longo de períodos prolongados para reduzir a distorção das atividades permanentes. Amelhor maneira de lidar com essas preocupações é desenvolver uma perspectiva de prazomais longo da análise de política que incorpore uma estrutura de gasto a médio prazo (ver aseção 5.1). Para que esta perspectiva mais a médio prazo contribua para a obtenção demelhores resultados na redução da pobreza, terão que ser mantidas no nível mínimo asreceitas das atividades orçamentárias com alocação específica – os fundos extra-orçamentários, as atividades quase-fiscais e as garantias; os projetos financiados por doadoresterão que ser decorrência das prioridades de desenvolvimento do país, e as decisões depolítica com repercussões orçamentárias terão que ser adotadas dentro, e não fora, docontexto do orçamento.

• Preparação e análise das propostas dos órgãos executores

A composição pormenorizada das despesas setoriais é determinada nas etapas de preparaçãoe análise das propostas operacionais dos órgãos executores (etapas 3 e 4). Em princípio, éneste ponto que os pedidos de recursos são associados às atividades que o governoempreenderá e aos serviços que prestará.

Em geral, os órgãos executores dispõem de um prazo limitado a partir da distribuição dasdiretrizes e dos tetos orçamentários para preparar suas propostas. Mas esse tempo pode serinsuficiente para os órgãos executores consultar os departamentos operacionais e regionais.Por isso, com freqüência os departamentos de orçamento dos órgãos executores tomam comoreferência o orçamento do ano anterior e solicitam aumentos, muitas vezes com base empercentagens brutas, em vez de formular um orçamento baseado nos níveis de serviço e nasatividades planejadas. As negociações com o ministério das finanças também tendem aconcentrar-se no aumento, prestando pouca atenção à pertinência, eficiência e eficácia dosprogramas empreendidos ou das despesas administrativas gerais que compõem o grosso dasdespesas. Para superar esta restrição de calendário, é vital que os ministérios e os órgãosexecutores disponham de alguma forma de planejamento estratégico, o que significa que asdecisões sobre os recursos não deverão ser orientadas unicamente pelo calendário do


7

Recuadro 2. Reservas para gastos durante lapreparación del presupuesto

Una reserva de planificación es una suma (habitualmente del 1o el 2% del total del gasto) que no está asignada en lasdirectrices presupuestarias. El Ministro de Finanzas puedeposteriormente asignar esta suma a nuevos programas o aprogramas existentes, por encima del monto asignado durantelas negociaciones del presupuesto.

Una reserva para contigencias es una reserva para gastosdentro del ejercicio por encima de las asignaciones para hacerfrente a contingencias reales. Esta reserva debe tener unvolumen moderado para alentar a los ministerios a mantenersedentro de los topes presupuestarios y raramente supera del 2 al3% del gasto total. Esta reserva debe estar bajo el control delMinisterio de Finanzas y debe concederse acceso a estosfondos sólo en condiciones específicas.

Fuente: Potter y Diamond (1999) 24.

orçamento central, mas por um plano bem elaborado em nível setorial, ministerial e dos órgãos.Nestes casos, a preparação do orçamento não espera pela circular de orçamento para iniciar.

É possível estabelecer conexões mais firmes entre os planos operacionais e os orçamentosquando os órgãos executores contam com previsões dignas de crédito dos limites de gastos.Isto permite que os departamentos estimem o custo das decisões de política, ajustando asmetas de maneira que sejam coerentes com a disponibilidade de recursos, e preparem planosoperacionais para orientar a implementação. Isto requer uma perspectiva de médio prazo: umaexpansão do número de unidades de prestação de serviços, por exemplo, leva vários anos deimplementação, necessários para se construir a infra-estrutura e se contratar e treinar opessoal. A introdução de um estrutura de gasto a médio prazo também ajuda os órgãospertinentes a começar o planejamento do gasto e as consultas correspondentes com osdepartamentos operacionais com a devida antecedência em relação à distribuição dos tetosorçamentários, utilizando essa janela temporal para concentrar-se nos ajustes do programa eno orçamento do órgão à luz dos tetos de gasto fixados para o exercício orçamentário. Noentanto, a incorporação de um contexto de gastos a médio prazo não põe fim à necessidade daformulação de um orçamento anual. O orçamento anual continua sendo um elementoimportante para a introdução de ajustes nas políticas e nos programas que reflitam asmudanças nas condições macroeconômicas e as prioridades e informações sobre suaexecução real.

• Como assegurar o cumprimento do orçamento

Os sistemas orçamentáriosprecisam equilibrar anecessidade de certaflexibilidade, para ajustar-se àsnovas circunstâncias, com anecessidade de um controleadequado, para assegurar queos recursos sejam utilizados deacordo com o propósitoconcebido pelo governo eaprovado pelo legislativo (etapa8). Embora seguir à risca asrestrições orçamentárias sejauma disciplina essencial para osadministradores, normalmentese estabelece certa flexibilidadeno sistema orçamentário pormeio de reservas paracontingências e autorizações detransferência de gastos de umarubrica para outra.

As reservas para contingências podem ser incluídas nas apropriações de despesas do órgãoenvolvido ou, como acontece com mais freqüência, podem ser mantidas em nível central, àdiscrição do ministério das finanças. A autorização da transferência de fundos orçamentários –ou a movimentação de recursos orçamentários entre diversas categorias de controle – podefacilitar a orientação do gasto para atividades prioritárias em nível setorial. Mas, em geral, oalcance da transferência normalmente é fixado por lei. Na maioria dos países, não é possíveltransferir recursos das rubricas de salários para outras rubricas, nem das rubricas de despesas


8

recorrentes para as de investimento ou desenvolvimento, a cuja aprovação normalmente seaplicam normas diferentes.

Quando as despesas orçadas e as despesas reais diferem substancialmente, o governo podese ver obrigado a rever o orçamento ou solicitar ao legislativo dotações complementares. Essesmétodos garantem que as alterações das alocações orçamentárias sejam aprovadas eregistradas no ministério das finanças e atendem às alocações mais gerais aprovadas pelolegislativo.

As medidas destinadas a garantir o cumprimento das disposições orçamentárias têm duaspossíveis deficiências:

• despesas acima dos limites acordados, em nível de órgão, desvio de recursos de umdepartamento para financiar outro, excesso de comprometimentos e a acumulação deatrasos com os fornecedores; e

• restrições no fluxo de fundos para os órgãos que realizam as despesas em vez dealterações formais do orçamento quando os recursos agregados não atendem àsprevisões. Nessas circunstâncias, os administradores podem priorizar o gasto de acordocom seu próprio critério (por exemplo, cortando bens de consumo e investimento antes deitens não-discricionários e da folha de pagamento, despesas operacionais antes das dosescritórios centrais, de maneira que as unidades que prestam o serviço com freqüênciasofrem a carga dos cortes orçamentários. Isto pode subverter os objetivos de redução dapobreza.

O aumento dos atrasos nas despesas é outro sinal comum de deficiência dos mecanismosestabelecidos para garantir o cumprimento das disposições orçamentárias (e, em termos maisgerais, dos sistemas de controle). Para corrigir essas deficiências, é necessário que ossistemas de responsabilização e controle do governo ofereçam informações sobre a situaçãofinanceira de todas as unidades orçamentárias durante a execução orçamentária (etapa 9) euma auditoria independente das contas finais do governo (etapa 10). Para serem eficazes, oscontroles ex post devem ser respaldados por punições em caso de gasto não autorizado.

O controle adequado da execução orçamentária e a melhoria da administração dos recursossão elementos essenciais para garantir a execução do orçamento de acordo com os propósitosoriginais. Quando os controles tradicionalmente são insuficientes, é aconselhável equilibrarqualquer aumento de flexibilidade com mecanismos sólidos de prestação de contas no esforçode assegurar que os recursos sejam utilizados para as finalidades a que foram destinados. Equando os controles são obviamente demasiado rígidos, deve-se conceder aosadministradores maior discrição na utilização dos fundos, proporcionando apropriações maisamplas e recorrendo a controles ex post, para se assegurar que eles utilizem os recursos deforma eficiente e eficaz e de maneira coerente com as metas estratégicas do governo para aredução da pobreza.

• Retorno de informação adequado sobre a execução orçamentária

Idealmente, o ciclo do orçamento é um “loop de retroalimentação”, em que o acompanhamentoe a avaliação retornam informações sobre o desenvolvimento orçamentário (associando asetapas 9 e 1). Isto deve permitir que responsáveis pelas decisões identifiquem as áreas em queos limites existentes são demasiado apertados (ou demasiado frouxos) e façam os ajustesnecessários. Os dados sobre a execução financeira podem ser comparados com as metas deresultados na prestação de serviços para avaliar a eficiência e eficácia do gasto.


9

A possibilidade de análise dos resultados de anos anteriores pode ser seriamente limitada pelafalta de tempo e de dados. Quando os dados mais recentes e definitivos sobre os resultadosdisponíveis no início da preparação do orçamento se referem ao orçamento dois anos antes desua execução, os analistas têm que se contentar com estimativas provisórias incompletas dosresultados das despesas. Quando feita apenas para fins de verificação do cumprimento, ainformação contábil carece do conteúdo analítico necessário para apoiar a formulação doorçamento.

A fixação dos tetos orçamentários do ministério das finanças e a preparação das propostas dosórgãos executores com base nas dotações orçamentárias de anos anteriores, sem referênciaao gasto real, leva ao acúmulo de erros quando o gasto real se afastou de forma substancialdas alocações orçamentárias anteriores.

Evidentemente, a melhor maneira de abordar esses problemas é melhorar a oportunidade equalidade das informações preparadas pelos departamentos contábeis e operacionais e afinara coordenação entre estes departamentos e os responsáveis pela formulação do orçamento. Ofortalecimento desses sistemas certamente será uma tarefa de longo prazo. Entretanto, aslimitações de informação que os responsáveis pelas decisões finais enfrentam podem seraliviadas complementando-se as informações sobre controle de rotina com estudos deacompanhamento e estudos periódicos detalhados do gasto público (ver a nota técnica 2),como as análises do gasto público. (Ver o capítulo sobre acompanhamento e avaliação, queexamina com mais detalhe esse assunto.)

2.2 Fixação da cobertura e da estrutura do orçamento

O orçamento deve oferecer informações sobre todos os recursos disponíveis; isto ajudará osresponsáveis pelas decisões a abordar de forma correta as preocupações relativas à reduçãoda pobreza por meio do processo orçamentário. Essas informações devem ser apresentadasdentro de uma estrutura que permita uma análise substancial e garanta a coerência entre osdiversos instrumentos de gestão do gasto. Mas, como se observa mais adiante, muitossistemas orçamentários não atendem a esses critérios.

• Cobertura das operações financeiras do Estado

Em princípio, todos as receitas e despesas devem ser registradas no orçamento. A coberturacompleta das receitas e despesas do Estado permite que o governo considere todos osrecursos de que dispõe e todas as prioridades de gasto quando determina os níveis de gasto eas alocações agregadas adequadas.

Para equilibrar o alcance da cobertura orçamentária, é útil estabelecer uma distinção claraentre o orçamento do Estado e os orçamentos das entidades autônomas, entre as quais asempresas estatais, os fundos especiais de desenvolvimento e os fundos da segurança social,bem como os governos locais. Em geral, os órgãos autônomos têm sua própria estrutura desupervisão e suas fontes de financiamento, e por isso é possível que não sejam controladosdiretamente pelo orçamento; na verdade, sua autonomia pode estar garantida por umalegislação específica. Normalmente, só se registram no orçamento as transferências entre oorçamento do Estado e as entidades autônomas. No entanto, as entidades autônomas podemestar obrigadas a divulgar informações sobre sua situação financeira para atender aosrequisitos de transparência e responsabilização. As entidades não-orçamentárias devem estarsujeitas a uma orçamentação com base na divulgação completa das “fontes e utilização dosfundos”.


10

Para quantificar o volume do gasto público em um setor determinado, convém combinar osdados sobre despesas do governo central com os dados sobre as despesas das entidadesautônomas e dos governos locais, ambas as despesas brutas, posto que estas entidadespodem ser responsáveis por boa parte do gasto público global e particularmente pela prestaçãode serviços, como educação, saúde, saneamento urbano, abastecimento de água e estradasrurais. Quando as entidades autônomas têm seu próprio orçamento e sua própria estrutura desupervisão, tudo o que precisa figurar no orçamento e nas contas do Estado são astransferências entre ambos – os desembolsos correspondentes a subsídios e transferências,do lado do gasto, e as entradas por royalties ou receitas compartilhadas, do lado da receita. Asentidades mistas estabelecidas mediante o emprego de receitas específicas e de fundosrotativos, que são autônomas e têm suas receitas e suas estruturas próprias de supervisão,devem ser tratadas da mesma maneira que as entidades autônomas. Mas, caso o fundo nãoconstitua legalmente um órgão autônomo e careça de receitas especificamente alocadas ou deuma estrutura de supervisão claramente definida e de requisitos de divulgação da informação,essas despesas e receitas devem ser combinadas no orçamento do Estado.

Um exemplo sobre como incluir as receitas com apropriação específica no orçamento doEstado é o tratamento dado às receitas provenientes das matrículas escolares. As matrículaspodem ser retidas pela escola, mas, caso careça de autonomia financeira, a escola deveapresentar uma previsão de receitas. Essa receitas são incluídas do lado da receita doorçamento do Estado (normalmente, em uma categoria específica de receita que as identifiquecomo retidas) juntamente com as despesas brutas (as financiadas pelas matrículas dosusuários e por outros fundos do orçamento da educação). As decisões sobre retenção dereceitas devem levar em conta as preocupações pelo controle do déficit, o uso do poder doEstado para impor tributos e tarifas pelos serviços e os incentivos aos fornecedores de serviçosessenciais. Esses incentivos podem ser particularmente vitais para a melhoria da qualidade dosserviços.

A cobertura do gasto público e das receitas fiscais pode ser insatisfatória por diversas razões:

• os fundos extra-orçamentários, financiados por receitas com apropriação específica, comoo imposto sobre a gasolina, podem não ser captados no processo orçamentário ou utilizardiversos calendários e formatos de declaração;

• pode haver deficiências quanto à transparência da informação e dos mecanismos desupervisão;

• os órgãos executores podem não declarar os recursos obtidos pela venda de bens, pelastarifas cobradas dos usuários e por outras arrecadações, sobretudo quando estas sãoutilizadas na estrutura de fundos rotativos autônomos;

• as informações sobre os orçamentos e as contas dos governos locais também podem serde qualidade insatisfatória e aplicar diversos procedimentos e classificações; e

• a ajuda externa pode ser contabilizada fora do orçamento (conforme se descreve no Box 3).


11

Box 3. Algumas das razões pelas quais o orçamento não inclui a ajuda externa são as seguintes:

• Os doadores podem entender-se diretamente com os órgãos executores. É possível, então, que odoador e a instituição beneficiária omitam para o ministério das finanças informações sobre osdesembolsos e os compromissos futuros.

• Os órgãos executores podem não estar em condições de fornecer informações sobre ofinanciamento externo em casos de projetos para os quais se utilizam diversas classificaçõescontábeis, e quando se fazem pagamentos em moeda estrangeira fora do país, como acontece emcasos de ajuda técnica e de contratos de grande volume.

• Os órgãos executores podem não estar dispostos a divulgar todas as informações sobre a ajudafinanceira que recebem, pois isto pode ser utilizado como fundamento para reduzir a contribuiçãonacional ao gasto setorial.

• Os órgãos executores podem relutar em apresentar o custo total de algumas rubricas de custo alto,como a ajuda técnica, pois isto pode ser considerado distorcedor do panorama global de alocação derecursos ao setor.

Obviamente, esses problemas só podem ser superados mediante uma ação concertada dos parceirosexternos e do governo. A seção 4 sugerem diversas medidas a respeito.

Quando o governo está empenhado em um processo orçamentário transparente, é possívelsuperar essas deficiências. Eis algumas das medidas para melhorar a cobertura do orçamento:realizar um levantamento sistemático das entidades públicas, de suas fontes de financiamentoe áreas de gasto; integrar todas as despesas e receitas no orçamento, a menos que existamrazões legítimas para uma administração financeira extra-orçamentária; e elaborar mecanismosde fiscalização e sistemas de relatório normalizados transparentes nas áreas de gasto queficam fora da órbita do orçamento. A melhoria da base de informações sobre o gasto financiadomediante ajuda externa é fundamental e só pode ser obtida mediante uma ação concertada dedoadores e governo. A fragmentação, inclusive a destinação específica de recursos,compromete a necessidade de que as políticas e os programas concorram pelos recursos etende a reduzir a pressão sobre os órgãos para que procurem funcionar de forma eficiente eeficaz.


12

• Estruturação das informações orçamentárias

Pensa-se, com freqüência, que deva existir um compromisso entre o detalhe da classificaçãoutilizada para controle – quanto mais detalhada a classificação, melhor será o controleadministrativo – e o grau de flexibilidade concedido aos beneficiários do orçamento na gestãodos recursos. Como exemplo, classificações detalhadas das partidas dão aos administradorespouca flexibilidade para a transferência de recursos, como no caso do custo de transporte paraa contratação de serviços. Existem provas de que a apropriação detalhada de partidas nãogarante um controle eficaz; pelo contrário, interfere com a capacidade de prestar serviços deforma eficiente e eficaz. As classificações administrativas amplas não garantem por si sós umbom desempenho. No entanto, as provas de que a autonomia é um incentivo fundamental paramelhorar os resultados operacionais aconselham o estabelecimento de mecanismos deresponsabilização paralelos, que não só estimulem a probidade e uma boa gestão dos recursosorçamentários, mas contribuam para a qualidade dos produtos e resultados pertinentes.

Em última instância, o tipo de sistema de apropriação e classificação do orçamento serádeterminado pela capacidade do governo de equilibrar a autoridade e a responsabilização e degerir a informação. Talvez seja aconselhável buscar mais a coerência que a responsabilizaçãoe informações demasiado ambiciosas, que não podem ser respaldadas pela capacidadedisponível. Quando não for possível realizar uma análise multidimensional de todo o gasto, aatenção deverá concentrar-se nos programas fundamentais da estratégia do governo para aredução da pobreza. Pode-se utilizar uma análise multidimensional mais detalhada destesprogramas para a administração interna em vez de apresentá-la ao legislativo como base dasapropriações. Sempre será possível ampliar a cobertura no futuro, à medida que sedesenvolverem as bases de informação e a capacidade de análise.

Box 4: Classificações orçamentárias

Classificação de partidas: Estruturação do gasto por objeto, de acordo com as categorias utilizadaspara o controle administrativo, como salários, despesas de viagem, telefone e material de escritório.

Classificação administrativa: Estruturação do gasto por órgão responsável da administração dosrecursos. A estrutura da classificação administrativa varia de um país para outro, da mesma forma que onúmero e o nível administrativo das unidades orçamentárias.

Classificação funcional: Estruturação das atividades e das despesas do Estado de acordo com suafinalidade, como polícia, defesa, ensino, saúde, transporte e comunicações. A classificação funcionalnormalizada das Nações Unidas, utilizada na preparação das contas nacionais e das estatísticasfinanceiras do governo, estabelece uma distinção de 14 grupos principais, 61 grupos e 127 subgruposde atividades do Estado.

Classificação econômica : Estruturação das operações financeiras do Estado de acordo com suacategoria econômica, em que se distinguem: despesas e receitas de capital e correntes; subsídios;transferências do Estado para as famílias e outras instituições públicas; pagamento de juros eoperações financeiras. Essa classificação é utilizada nas estatísticas das finanças públicas preparadaspelo FMI.

Classificação por programas: Estruturação do gasto de acordo com os programas, consideradoscomo o conjunto de atividades empreendidas para a consecução das mesmas metas. A classificaçãopor programas pode corresponder a uma desagregação da classificação administrativa ou englobardiversas unidades administrativas.

Classificação territorial: Estruturação da receita e da despesa pela zona geográfica afetada pelaoperação financeira.

Fonte: Com base de Schiavo-Campo, S., e Tommasi, D. (1998), Capítulo 2.


13

• Coordenação dos instrumentos orçamentários

Muitos países funcionam com duplos sistemas orçamentários. Esses sistemas estabelecemuma distinção entre: 1) o orçamento recorrente, que apresenta o gasto permanente, como afolha de pagamentos, as despesas operacionais e as despesas de manutenção, divididas porórgão e por partida; e 2) o orçamento de investimentos ou de desenvolvimento, que apresentagastos de capital eventuais, normalmente por projeto ou programa. Em geral, o ministério dasfinanças prepara o orçamento recorrente, enquanto o Ministério ou a Comissão dePlanejamento prepara o orçamento de investimentos. Isto assegura uma estreita vinculaçãoentre os programas de investimento do governo e seus planos de desenvolvimento.

Já foi demonstrada a dificuldade de se administrar orçamentos duplos para se conseguir umaapropriação de recursos coerente com as prioridades de desenvolvimento do governo e aqualidade adequada dos serviços a custos razoáveis. Em parte, os efeitos adversos podem serreduzidos mediante o estabelecimento de uma estrutura orçamentária de médio prazo. Nocontexto do empenho pela redução da pobreza e quando existe um programa de investimentodo Estado, a boa gestão deste programa exige que o governo:

• aplique critérios específicos para avaliar e aprovar os projetos de investimento,assegurando que os projetos e programas, inclusive os iniciados pelos doadores, sejamcoerentes com as prioridades de redução da pobreza, além de técnica e economicamenteviáveis, e que o órgão pertinente tenha levado em conta os gastos recorrentescontingentes;

• classifique o projeto ou programa como unidade orçamentária e administrativa,estabelecendo um vínculo claro entre as despesas do projeto e seus resultados; e

• estabeleça um calendário financeiro do projeto e do programa, em conformidade com oqual sejam estabelecidas as diversas fontes internas e externas de financiamento, com oque se estenda uma ponte entre o financiamento interno do orçamento, baseado noprimeiro ano do programa de investimentos do Estado, e a ajuda financeira de caráterextra-orçamentário (ver a seção 5.1).

A Tabela 1 apresenta as deficiências comuns e as possíveis reformas dos programas deinvestimentos do Estado (PIE). O custo de uma gestão deficiente desses programas podesuperar de longe os seus benefícios, o que sugere que é melhor substituir o PIE por umorçamento unificado. Certamente, quando já se colocou em prática uma estrutura de gasto amédio prazo (ver a seção 4.1), faz pouco sentido manter o PIE como instrumento programáticoseparado para os investimentos. Mas, caso não se tenha ainda formulado essa estrutura amédio prazo, deve considerar-se que o PIE, se devidamente administrado e coordenado com oorçamento recorrente, constitui um instrumento de transição que, no mínimo, permiteprogramar despesas com recursos de ajuda que, de outra maneira, ficariam fora do orçamento.


14

Tabela 1. Deficiências comuns e possíveis reformas dos programas de investimentos doEstado (PIE)Deficiências comuns Conseqüência Possíveis reformasOs procedimentos de análise dosprojetos dos doadores não sãoaplicados com rigor, o que permiteincorporar ao PIE projetos nãoprioritários e insatisfatoriamenteformulados.

Inclusão de projetos no PIEsó para atrair ofinanciamento dos doadores.

Formulação de prioridades estratégicasclaras e vinculadas às estratégiassetoriais. Maior análise dos efeitos dosprogramas dos doadores sobre apobreza. Devem preparar-se orçamentosde operações e manutenção para osnovos projetos de investimento.

A distinção entre gastos recorrentese gastos de investimento não estáclaramente estabelecida. Os gastosrecorrentes são ocultados no PIEpara se evitar tetos rígidos para asdespesas.

Os PIEs com freqüênciaincluem “projetos”inicialmente financiadospelos doadores e agorafinanciados pelo governo.

Existem orçamentos de operações emanutenção dos projetos de investimentofinanciados por doadores.

Coordenação insuficiente entre oPIE e os orçamentos recorrentesporque são preparados comutilização de sistemas declassificação incompatíveis ehipótese macroeconômicasdiferentes.

As decisões sobreinvestimentos não sãoacompanhadas de umaalocação de fundossuficiente para a operação ea manutenção, de maneiraque, por exemplo, escolasrecém-construídas podemcarecer de orçamento paraprofessores e materiais.

Reclassificação das informações paraque as partidas sejam coerentes com ascategorias econômicas. A estruturaadministrativa e programática comfreqüência é mais complicada – os paísespodem desejar formular mecanismos quevinculem as classificações administrativase programáticas ou utilizar asclassificações por partidas eadministrativas como base, eaproximações para o restante.

Em termos mais gerais, a divisão institucional da responsabilidade entre o orçamentorecorrente preparado pelos departamentos administrativos e o programa de investimentospreparado pelos departamentos de planejamento pode causar graves problemas ou ofinanciamento inadequado das operações e da manutenção, o que, por sua vez, afeta aqualidade da prestação dos serviços do Estado.

Um critério para superar esta divisão entre o departamento de planejamento, responsável pelapreparação do orçamento de desenvolvimento, e o departamento de finanças, responsável pelapreparação do orçamento recorrente, é fundir os órgãos separados que administram essasdivisões. Por exemplo, a comissão de planejamento e o ministério das finanças poderiam serfundidos, da mesma forma que o programa de investimentos e os departamentos de finançasdos ministérios. Isto não garante a integração. A unificação dos orçamentos dedesenvolvimento e recorrente não acarretará problemas de classificação, uma vez que aclassificação econômica normalizada de um orçamento consolidado pode permitir a distinçãoentre despesas correntes e despesas de capital. Todavia, a consolidação do orçamento podeter repercussões administrativas, pois os projetos que constituem a unidade de gestão básicado orçamento de desenvolvimento não constituem, na realidade, uma unidade adequada paraadministrar o orçamento. Os projetos não devem desaparecer no orçamento, porque oferecemaos governos uma forma de identificar claramente os gastos não-correntes e uma estruturapara empreender tarefas eventuais, de caráter institucional ou infra-estrutural. Muitos governosmantêm separados os orçamentos de investimento e recorrente para as apropriações, mas seasseguram de que sejam considerados em conjunto no processo de formulação e gestão doorçamento e de que sejam administrados pelas mesmas entidades funcionais em todos osníveis, para que fiquem explícitas os compromissos e as conexões entre ambos osorçamentos.


15

2.3 Definição dos atores

Todas as instituições do Estado participam da tramitação orçamentária. Embora seja idealconceber estas instituições como integrantes de uma equipe empenhada na consecução demetas comuns, é mais útil considerar seus interesses divergentes. Dessa maneira, podemosidentificar as limitações que provavelmente o governo enfrenta para introduzir um planofinanceiro coerente que apóie suas metas de redução da pobreza. Os atores principais são osseguintes:

• O gabinete

A legitimidade e a execução satisfatória do orçamento depende da identificação ecompenetração do executivo – por exemplo, o gabinete. O gabinete é o instrumento quepermite fazer valer interesses comuns ou coletivos na consecução dos objetivos de redução dapobreza do país. Deve respaldar a orientação da política fiscal e conciliar as demandasconflitantes dos ministérios setoriais e o compromisso entre as despesas para atender àdemanda geral por aumento nos serviços e os objetivos macroeconômicos. Mas a capacidadedo gabinete de determinar quais são os melhores níveis de gasto e as melhores apropriações élimitada pela disponibilidade de informações e por sua capacidade para assimilá-las. Ogabinete tenderá a concentrar-se na aprovação de mudanças fundamentais na alocação derecursos, particularmente para novos programas ou para a ampliação dos programasexistentes, e nas áreas a que as reduções se aplicarão. A responsabilidade pela aprovação demudanças menores na estrutura do gasto em geral é delegada ao ministério das finanças ou aorespectivo órgão executor. Como em geral se requer a aprovação do gabinete para níveis degasto agregados, nesta instância a pressão é mais intensa para que o ministério das finançasadote uma postura mais permissiva. A maioria dos ministros defenderá com energia um maiorgasto para seu setor e dificilmente haverá um apoio espontâneo a cortes em alguma área.

A melhor maneira de apoiar a instância decisória em nível do gabinete é apresentarinformações que ilustrem o compromisso entre os diversos níveis de gasto e de alocações epermitam que os responsáveis pelas decisões avaliem os méritos dos programas em relaçãoàs metas de desenvolvimento e de redução da pobreza do governo. Ficou demonstrado que oestabelecimento de uma estrutura de gasto a médio prazo, que ofereça uma perspectiva deprazo um pouco maior para o gasto orçamentário e as decisões de política, constitui uminstrumento de política mais adequado que o orçamento anual (ver a seção 5.1). Quando existerisco de que se possa sacrificar a estabilidade econômica a longo prazo para permitir umaumento do nível de gasto a curto prazo, pode-se considerar o estabelecimento de controlesmais formais no nível do gasto. Pode-se conseguir isto mediante tetos legislativos para o gastoagregado, o endividamento do Estado e o tamanho dos déficit fiscais.

• O ministério das finanças

Embora o ministério das finanças exerça uma função central na tramitação orçamentária detodos os países, sua autoridade para intervir nas decisões setoriais sobre gasto variaconsideravelmente. Em alguns casos, as decisões sobre gasto podem estar centralizadas; emoutros, o ministério pode adotar uma posição passiva.

A relação entre o ministério das finanças e os órgãos executores é decisivamente afetada porprioridades conflitantes. Os órgãos executores consideram os recursos como meios para aconsecução de um fim – a prestação de mais serviços e de mais qualidade – e, por isso,procuram maximizar os recursos à sua disposição. O ministério das finanças, por sua parte,deve conciliar a demanda de maiores níveis de gasto para a prestação de serviços com a


16

necessidade de controlar o gasto agregado e, portanto, tenderá a restringir o volume de gasto eestimular maior eficiência na utilização dos recursos públicos. Assim, os órgãos executores emgeral se ressentem da interferência do ministério das finanças em sua operação interna eutilizam uma série de táticas para maximizar e proteger os recursos que lhes são destinados(ver mais adiante). O pessoal do ministério das finanças se encontra em uma posiçãodesvantajosa em comparação com o dos órgãos executores. Aquele, em geral, carece deinformações detalhadas e dispõe de pouco tempo e capacidade para analisar dados quepodem ser de difícil compreensão.

A organização interna do ministério pode complicar estes problemas. Quando os orçamentosrecorrente e de investimentos são preparados por departamentos separados, é difícil formar-seum panorama das alocações setoriais dos recursos. Da mesma forma, quando a formulação ea execução do orçamento estão organicamente separadas, como ocorre em geral, é possívelque o pessoal responsável pela aprovação das modificações não conheça as políticas em quese baseiam as apropriações orçamentárias e, portanto, pode não levá-las em conta. Assim, asalocações de recursos acordadas no princípio do ano podem ficar à deriva durante a execuçãoorçamentária e não se dá retorno à instância de formulação do orçamento da experiênciaganha nessa execução.

Uma cooperação mais estreita entre o ministério das finanças e os órgãos executores pode serfavorecida pela consideração das relações e dos compromissos entre os recursos e odesempenho, em vez de concentrar-se unicamente no volume de recursos (ver a seção 4.2).Ao mesmo tempo, pode-se melhorar a relação entre o ministério das finanças e os órgãosexecutores esclarecendo o papel daquele como: formulador e guardião das “regras do jogo”para garantir uma gestão orçamentária e financeira correta – em função de insumos, produtose resultados; responsável pelo controle da execução em coerência com essas regras; “segundaopinião” em matéria de assessoramento de política; principal assessor financeiro do gabinete (afixação do custo de todas as propostas de política deve ser acordada com o ministério dasfinanças antes de ser apresentada ao gabinete); e consolidador do orçamento.

• Órgãos executores

Diante da tarefa pouco invejável de satisfazer a uma demanda praticamente ilimitada deserviços com recursos limitados, os órgãos executores poderiam tentar maximizar os recursosà sua disposição, independentemente dos aspectos sociais de maior preponderância. Nestecaso, os órgãos executores, prevendo cortes, tendem a engrossar sua proposta. Quando essasreduções são efetuadas sem uma consulta adequada ao órgão executor e sem levar em contaas metas estabelecidas pelo governo, o órgão executor pode considerar que o orçamentoresultante está fora da realidade e se sentir pouco comprometido com os limites impostos. Seos saldos não gastos forem retidos pelo ministério das finanças na conclusão do exercíciofinanceiro e não se considerarem as taxas de execução na fixação dos tetos orçamentários doexercício seguinte, os órgãos executores terão pouco incentivo para gerar economias por meiode uma gestão eficiente. Pelo contrário, tenderão a gastar o total de suas apropriações anuais,necessitem ou não de insumos, talvez mediante “gastos desenfreados” no último trimestre doexercício orçamentário.

A centralização da preparação do orçamento, quando não é apoiada pela consulta adequadaaos departamentos operacionais e às unidades fornecedoras de serviços, pode apresentarproblemas, comprometendo a eficácia operacional devido à incoerência entre metas, o queleva a financiamentos inadequados dos serviços. Sem dúvida, enfraquece a responsabilizaçãopela execução. Essa situação é agravada quando as apropriações são efetuadas no nível geraldos órgãos e administradas centralmente. Estudos de acompanhamento realizados na


17

Tanzânia e em Uganda demonstraram que os recursos tendem a ficar “retidos” nos níveissuperiores da hierarquia administrativa, o que priva os departamentos operacionais dosrecursos orçamentários nominalmente disponíveis. Estudos feitos em outros países sugeremque as instituições atenderão a seus próprios interesses, e aos do pessoal principal, alocandorecursos a gastos gerais administrativos e a benefícios salariais adicionais, quando não existeum mecanismo de prestação de contas adequado para o nível e a qualidade dos serviçosprestados ao público nem um incentivo para dar prioridade aos serviços.

A melhor maneira de atender a essas preocupações é com medidas que modifiquem osincentivos de fundo do sistema orçamentário. Seguem algumas das medidas complementares:

• conceder aos órgãos executores e aos departamentos operacionais e às unidadesfornecedoras de serviços que os respaldam maior autonomia e flexibilidade na utilizaçãodos recursos;

• exigir planos estratégicos para setores, ministérios e órgãos;• responsabilizar as autoridades dos órgãos pelo cumprimento dos tetos de gasto;• associar os recursos às metas de desempenho, enfocando a atenção nos serviços

prestados e não tanto nas necessidades da instituição;• acompanhar o desempenho e recompensar o pessoal com base nos resultados que podem

ser vinculados às metas de redução da pobreza;• tornar os órgãos do Estado diretamente responsáveis pela prestação de serviços aos

usuários e os cidadãos; e• promover a concorrência quando os serviços do Estado podem concorrer com os do setor

privado (ver a seção 5.2).

• Legislativo

A aprovação parlamentar do orçamento anual oferece uma oportunidade para que osrepresentantes dos cidadãos analisem a proposta de orçamento do governo. O legislativo podeassegurar que o nível global do gasto público e a alocação de recursos seja coerente com asmetas de desenvolvimento da sociedade, e suas preferências de gasto, e com a gestãofinanceira correta do setor público. Infelizmente, a análise parlamentar pode ser inadequadapor uma série de razões:

• as informações fornecidas pelo executivo talvez não permitam uma análise substancial;• os representantes parlamentares podem carecer da capacidade e dos recursos necessários

para realizar uma análise detalhada do orçamento, apesar de dispor das informaçõespertinentes; e

• eles podem carecer de incentivos para analisar a composição global do gasto sob umaperspectiva crítica, com vistas à consecução de metas comuns.

Quando os procedimentos exigem que o legislativo aprove ou rechace o orçamento em suatotalidade, sem emendas, as lealdades partidárias desestimulam uma análise crítica dosprogramas específicos. Os parlamentares também podem procurar promover interessesespeciais quando tem a possibilidade de influenciar o processo orçamentário. Este favoritismo,em conformidade com o qual interesses especiais defendem despesas que os beneficiemdiretamente, às vezes de forma exclusiva, enquanto o custo recai sobre os cidadãos em geralpor meio dos impostos ou de resultados macroeconômicos adversos, tende a aumentar o gastoagregado e produzir uma apropriação imperfeita de recursos. Neste contexto, os setorespobres, desorganizados, sofrerão conseqüências piores que os grupos influentes querepresentam determinadas regiões, setores econômicos ou interesses de outro tipo.


18

As falhas nas funções de fiscalização do legislativo podem ser parcialmente superadas pelamelhoria da qualidade da informação de que o legislativo e o público em geral dispõem parapromover uma melhor compreensão dos compromissos entre as diversas opções de gasto. Ogoverno deve oferecer informações adequadas sobre os programas que afetam os pobres esobre os compromissos em nível macroeconômico (impostos versus despesas) e em nívelsetorial. Também deve adotar medidas para melhorar o conhecimento das preferências dasociedade por parte das instâncias decisórias, por meio de um processo amplo de consulta oude mecanismos formais de participação mais ampla na tramitação orçamentária (ver a seção5.4). Todavia, em última instância, uma democracia que funcione bem é essencial para se ter aindicação clara das preferências dos cidadãos e para se dispor de mecanismos punitivosadequados quando essas preferências não forem respeitadas.

2.4 Formulação de um orçamento favorável aos pobres

Existe um conjunto de obstáculos que impedem que o sistema orçamentário sirva defundamento sólido para a formulação e implementação de uma estratégia para a redução dapobreza. Não apenas as possibilidades de análise do gasto são limitadas por falta deinformações e de capacidade de análise, como a estrutura do orçamento e os incentivosincorporados ao sistema orçamentário podem não traduzir as decisões de política naapropriação desejada de recursos e impedir que os fundos sejam aplicados à composição dedespesas desejada.

O conceito de sistema de orçamento implica que suas partes são interdependentes e que osistema em seu conjunto será tão eficaz quanto o menor de seus elos. Dessa forma, a melhormaneira de reorientar um orçamento para a redução da pobreza é enquadrá-lo em reformasamplas da gestão do gasto público, como as sugeridas nos manuais e nos guias enumeradosno final deste capítulo. No entanto, vale a pena destacar uma série de medidas particularmentesignificativas na formulação e implementação de estratégias para a redução da pobreza. Estasmedidas são as seguintes:

• Melhoria da qualidade da análise do gasto. Embora a qualidade da análise seja limitadapelas informações disponíveis e pela capacidade de análise, é possível introduzir melhoriassubstanciais a curto prazo formulando as perguntas corretas em instâncias chave do ciclodo orçamento. Um bom diagnóstico da pobreza – tanto quantitativo como qualitativo – éessencial (ver o capítulo sobre medição da pobreza). A seção 3 apresenta uma estruturaanalítica e algumas ferramentas que podem contribuir para essa tarefa. Não obstante, omais importante é que os responsáveis pelas decisões em diversos níveis adotem umaatitude crítica e questionadora. O fortalecimento da capacidade de análise orçamentáriaproduzirá pouco efeito se não existir disposição para a realização de uma análise quequestione a validade de certas intervenções do Estado.

• Desenvolvimento de uma estrutura de gasto a médio prazo para a análise e a tomadade decisões. O orçamento anual é uma ferramenta inadequada para o planejamento dogasto e das operações no contexto de estratégias para a redução da pobreza comperspectiva de médio e longo prazos. O ajuste das estratégias para a redução da pobreza àrealidade pode ser melhorado mediante o planejamento do gasto a médio prazo, uma vezque os prognósticos de disponibilidade de recursos a longo prazo em nível agregado esetorial determinarão a alocação adequada de recursos e, portanto, os níveis de serviçoque serão prestados (ver a seção 4.1). Quando ainda não se introduziu uma estrutura amédio prazo, isto se torna, obviamente, uma prioridade. Quando já se estabeleceu essaestrutura, apresentam-se dois desafios fundamentais: primeiro, assegurar vínculosadequados com os instrumentos em nível de política ou de estratégia para a redução da


19

pobreza e em nível operacional ou de orçamento; segundo, formular a estrutura de gasto amédio prazo como ferramenta para o debate de política dentro e fora do governo.

• Cumprimento de normas mínimas na gestão das finanças públicas. O fortalecimentoda gestão das finanças públicas garantirá que os escassos recursos do Estado sejamaplicados à consecução das metas do governo na redução da pobreza. A médio prazo,será necessário melhorar os sistemas e procedimentos contábeis e a capacitação dopessoal ministerial. A formulação de um “referencial de expectativas” mínimo contra o qualquantificar os resultados nacionais na gestão das finanças públicas pode ser fundamental.O referencial deve incluir a preparação oportuna do orçamento e medidas de informaçãosobre a execução do orçamento e a precisão contábil para o legislativo e o público em geral(ver a seção 4.2).

• Enfoque no desempenho. O propósito do gasto público é melhorar a qualidade de vidados cidadãos. No contexto das estratégias para a redução da pobreza, a preocupaçãoespecífica é o bem-estar dos pobres a curto e longo prazos. Com este propósito em mente,é preciso traçar metas claras, fixar objetivos, acompanhar o desempenho contra essesobjetivos e estabelecer incentivos e punições adequados para que as metas dasinstituições e dos indivíduos concordem com as determinadas pela política pública (ver aseção 4.2). Embora a formulação de sistemas de gestão dos resultados seja uma tarefa alongo prazo, a formulação da estratégia para a redução da pobreza ajudará a manter oenfoque em metas claramente definidas. O passo seguinte será elaborar uma hierarquia demedições do desempenho que possam atribuir a responsabilidade às instituições e sejamassociadas ao gasto.

• Promoção de uma ampla participação. A abertura de sistemas orçamentários fechadosao escrutínio da cidadania, mediante a publicação de informações sobre instrumentoschave, como o estrutura de gasto a médio prazo, o orçamento e as contas, terá um efeitosubstancial na qualidade do debate político e na responsabilização das instituições doEstado. Os processos formais para a participação da cidadania no processo orçamentárioasseguram que os cidadãos cumpram um papel ativo nas instâncias decisórias (ver aseção 4.5). Uma vez mais, o êxito dessas iniciativas dependerá do empenho do governoem favor de um processo participativo aberto. Quando o governo é prudente, é possíveltestar iniciativas inovadoras em setores chave. Em última instância, um governo aberto eparticipativo é reflexo da cultura institucional e terá que ser tratado em nível sistêmico.

Como a propriedade é fundamental para que essas medidas sejam eficazes e sustentáveis,existem razões muito fortes para se dar respaldo às instituições que demonstram vontade deinovação e reforma. Não obstante, o apoio ativo do ministério das finanças é essencial, poisque o mesmo determina a estrutura de incentivos em que as instituições operam na formulaçãode seus orçamentos.

3. Fixação das prioridades orçamentárias: uma estrutura para aanálise

Todos os governos enfrentam uma ampla gama de demandas conflitantes com os escassosrecursos disponíveis. Isto os obriga a tomar decisões difíceis. Esta seção procura oferecerorientação sobre como melhorar a qualidade da análise que apóia essas opções, para reforçaros esforços em favor da redução da pobreza. O alcance da análise do processo orçamentário érestringido por numerosos fatores, inclusive informações insuficientes. Alguns dos métodosapresentados nesta seção são absorventes e sua aplicação direta pode ser difícil em muitos


20

países. Mas os princípios básicos em que se esses métodos se fundamentam podem sempreser aplicados, independentemente da disponibilidade de informações detalhadas.

As decisões sobre alocação de recursos podem melhorar substancialmente quando osresponsáveis por elas, os analistas do orçamento e os administradores simplesmente fazem asperguntas corretas; os sistemas de informação que dão respaldo às respostas a estasperguntas podem surgir e surgirão mais tarde. A seguir, descrevemos as numerosasdimensões da análise do gasto público, que se apresentam como etapas em seqüência emuma estrutura analítica que orienta os responsáveis pela decisões por meio de uma série dequestões que devem abordar quando tomam decisões sobre a apropriação dos recursos.

Em teoria, os governos devem estar em condições de elaborar a melhor apropriação do gastopara maximizar o bem-estar social. Embora seja impossível otimizar as apropriações no mundoreal, com freqüência é possível melhorar o impacto das alocações do gasto público sobre apobreza.

Figura 2. Gasto público para a redução da pobreza: uma estrutura para a análise

O estrutura descrita na Figura 2 consta de várias partes. À medida que avançamos na árvorede decisões, as tarefas em geral passam das mais fáceis para as mais complexas quanto aosrequisitos dos dados e da análise. O rigor desse enfoque analítico depende em grande parte donível de agregação a que se aplica. Os métodos sugeridos neste trabalho podem pôr em relevoalgumas das incoerências entre as metas gerais do Estado na área de desenvolvimento e aredução da pobreza e suas apropriações de gastos intersetoriais correntes. No entanto, ainformação adequada para uma análise plena das alocações de gasto entre os setores é

Etapa 1 Avaliação dos resultados da pobreza

Perfil da pobreza e fatores causais(ver capítulo sobre medição da pobreza )

Etapa 2Determinação da justificativa para a intervenção do governo (Seção 4.1)

Falhas do mercado:• bens públicos• externalidades• monopólios(Seção 4.1)

Distribuição desigual de:• renda e/ou• acesso a serviços básicos

(Seção 4.1)

Etapa 3Decisão sobre o modo de intervenção

(Seção 4.2)

Regulamentação Imposto Financiamento público eprestação privada

Financiamento e prestaçãopúblicos

Avaliação doimpacto distributivodo imposto

Etapa 4Decisão sobre o modo de intervenção:• Análise da eficácia do custo• Análise de múltiplos critérios• Análise do custo social-benefício(Seção 3.3)

Etapa 5Avaliação da eficiência e eqüidadedo gasto público (Seção 3.4)


21

substancial. É mais fácil, então, aplicar o critério sugerido em nível setorial para avaliar serviçose programas concretos.

As diversas etapas da Figura 2 podem ser resumidas brevemente da seguinte maneira:

• Realização de diagnósticos nacionais da pobreza: Os resultados desses diagnósticosinformam os formuladores de política sobre até que ponto a desigualdade na distribuiçãoda renda e no acesso a serviços fundamentais justifica a aplicação de políticas eprogramas de redistribuição (ver o capítulo sobre medição da pobreza). Eles são umaparte importante do planejamento do gasto público.

• Determinação do fundamento para a intervenção do Estado: Uma opção é corrigir asfalhas do mercado que dão lugar a apropriações ineficazes de recursos e fazem com queos resultados do mercado privado e os resultados desejáveis do ponto de vista socialdivirjam. A intervenção do Estado também se pode justificar com base na eqüidade,quando o fornecimento de bens e serviços por parte do setor privado leva a umadistribuição socialmente inaceitável da renda ou a uma grande desigualdade nosresultados de desenvolvimento humano entre os diversos grupos socioeconômicos. Osresultados dos diagnósticos nacionais de pobreza ajudarão a informar os formuladores depolíticas sobre até que ponto a desigualdade de renda pode justificar a aplicação depolíticas de redistribuição (ver o capítulo sobre dados e medições da pobreza).

• Avaliação das funções mais eficazes dos setores público e privado na prestação deserviços: Embora possa existir fundamentos sólidos para uma intervenção do Estadoque altere o acesso a determinados serviços, isso não significa que o governo possaprestar esse serviço de forma efetiva e eficaz; na verdade, os casos de falhas do governopodem ser tão comuns quanto são as falhas do mercado. A decisão em torno damodalidade mais efetiva de prestação de serviços aos setores pobres comporta o examedos custos da prestação do serviço nos setores privado e público e da capacidadeinstitucional de cada setor para prestar esses serviços. A análise pode revelar aspossibilidades existentes para utilizar uma combinação de mecanismos públicos eprivados de prestação e o papel da regulamentação, do financiamento público desubsídios e do pagamento de tarifas por parte dos usuários. Nesse processo, também selevam em conta as limitações macroeconômicas de cada opção de gasto público.

• Avaliação das opções de despesa: Se a análise levar à conclusão de que o setorpúblico deve prestar diretamente certos serviços fundamentais, o passo seguinte serádeterminar a melhor maneira de prestá-los. Podem-se utilizar várias técnicas paraorientar essa avaliação, de acordo com o nível e o tipo de dados disponíveis para aanálise, entre os quais: a análise do custo-rendimento (com base em insumosquantificados), técnicas de múltiplos critérios e uma análise da relação entre os custos ebenefícios sociais. Embora a análise da relação entre os custos e benefícios sociaispermita que as instâncias decisórias classifiquem as opções de gasto com base namedição do valor social atual líquido aplicado a todos os setores e programas, isto requermuito mais informação e maior análise que outras técnicas.

• Avaliação da eficiência e da eqüidade do gasto público: Uma vez identificada amodalidade de prestação do serviço mais eficaz e eficiente em função do custo, a etapaseguinte será determinar se a composição do gasto por programa e por setor permiteuma prestação eficiente do serviço. Isto pode incluir o exame dos níveis e da composiçãodo gasto com relação a referenciais ex ante para o uso de insumos. A análise dacomposição econômica do gasto também pode contribuir para a compreensão dos


22

problemas de financiamento inadequado; essa análise enfocará o nível de gasto deoperações e manutenção em relação aos custos de salários e investimento. O gastoplanejado também pode ser dividido por nível de serviço e por região para se avaliar seusefeitos distributivos e sua eqüidade.

O resto desta seção segue as etapas sugeridas por esta abordagem analítica.

3.1 Determinação do fundamento da intervenção do Estado

Uma análise frutífera dos fundamentos substanciais dos programas e serviços pode começarem nível setorial. No mínimo, é útil exigir-se que os órgãos competentes identifiquem as falhasdo mercado e as preocupações quanto à eqüidade que se propõem corrigir por meio de suasintervenções nos exames periódicos do gasto público ou nas etapas preparatórias da estruturaa médio prazo. As perguntas chave que os analistas e os responsáveis pelas decisões sedevem se colocar são as seguintes: O setor privado pode prestar este serviço? (Ver Box 5). Emcaso afirmativo, o setor privado atingiria o nível e a distribuição de serviços desejados? Emcaso negativo, pode o setor público melhorar os resultados do setor privado medianteregulamentação, tributação ou concessão de subsídios aos consumidores ou produtores?Somente depois de eliminadas essas opções é que resta a probabilidade de que a prestaçãodireta do serviço por parte do Estado constitua uma intervenção adequada.

Toda despesa pública importante deve ser objeto de análise pormenorizada. Para tanto, podeser útil que os ministérios de finanças elaborem – e obtenham aprovação do gabinete para isso– uma estratégia de exame a médio e longo prazo. A estratégia requer o exame sistemáticodos principais programas existentes ou projetados para identificar a falha do mercado e/ou oproblema de distribuição que se pretende corrigir. Muitos países têm aplicado eficazmente estetipo de análise, chegando à privatização de empresas industriais e agrícolas.

Os instrumentos formais de avaliação podem oferecer uma base mais sistemática para avaliara função apropriada do Estado. Isto poderia, por exemplo, exigir que os órgãos competentesapresentassem a proposta de intervenção do Estado enumerando: as limitações dofornecimento; os fatores que afetam a demanda; a cobertura prevista dos setores pobres; oimpacto sobre a pobreza; as preocupações com a distribuição e as externalidades (ver Box 5).Uma vez explicitados estes elementos, é possível que os responsáveis pelas decisõesquestionem e, caso seja necessário, testem as hipótese de fundo. Essa análise pode revelar,por exemplo, que as intervenções atuais, obviamente elaboradas para abordar preocupaçõesrelativas a distribuição, têm uma justificativa duvidosa, o que aconselha sua eliminação oureformulação. Assim, os subsídios para fertilizantes podem estimular um uso indiscriminado eantieconômico e não chegar aos agricultores mais carentes.


23

Box 5. Falhas do mercado e respostas do Estado

O consumo de bens públicos por um usuário não reduz a oferta disponível para outros. Tampouco se podeimpedir que os usuários consumam esses bens. Como essas características inviabilizam a cobrança peloconsumo de bens públicos, bens do tipo da defesa, da lei e ordem e da saúde pública não serão fornecidospelo setor privado, mas devem sê-lo pelo Estado. No entanto, alguns bens podem ser parcialmentepúblicos, devido aos diversos graus de rivalidade no consumo e na exclusão. Nos extremos, os bens quesão patrimônio comum não podem ser objeto de exclusão, mas são de rivalidade, e os bens chamados “declube” não podem ser objeto de rivalidade, mas são de exclusão (ver a tabela infra). Nesses casos, aregulamentação e o financiamento por parte do Estado pode constituir uma resposta mais adequada que aprestação por parte do Estado.

Levantamento das características de mercado dos serviçosBens privados quepodem ser objeto

de rivalidade eexclusão

Bens do patrimôniocomum que não

podem ser objeto deexclusão

IndústriaTelecomunicaçõesAtendimento clínicoTerciário

Saneamento ruralAbastecimento deágua corrente

Ruas urbanasPoços de água rurais

Educação terciáriaDistribuição deenergia

Atendimento clínicobásicoEnsino secundário

Estradasinterurbanascom pedágio

Ensino básico Saneamento urbano

DefesaLei e ordemEstradas ruraisSaúde pública

Bens “de clube”que não podemser objeto derivalidade

Bens públicos puros

As externalidades surgem quando a ação de um indivíduo – cidadão, empresa ou instituição – prejudica oubeneficia a outros sem que aquele indivíduo pague ou receba uma compensação. As externalidadesnegativas, como o congestionamento do tráfego, impõem um custo não compensado à sociedade. Asexternalidades positivas, como as derivadas do tratamento das doenças de transmissão sexual, sãobenefícios que se estendem à sociedade a partir da ação de indivíduos. As externalidades aparecem naprodução – por exemplo, nos casos em que as atividades econômicas produzem contaminação oudegradação ambiental – e no consumo – por exemplo, os benefícios na melhoria do atendimento e danutrição infantil derivados do ensino básico para meninas não alcançam plenamente a família. Os governospodem conter as externalidades negativas mediante cobrança dos custos impostos à sociedade oumediante regulamentação, e podem fomentar as externalidades positivas mediante subsídio ou prestaçãodireta.

Os mercados não competitivos podem surgir devido a monopólios naturais, mercados incompletos ouinformações assimétricas. Os monopólios naturais se produzem nos casos em que os fatores técnicosimpedem o funcionamento eficaz de mais de um produtor, o que permite que o fornecedor restrinja oproduto e aumente os preços e os ganhos. Este argumento tem sido habitualmente utilizado para justificar aexistência de serviços públicos, como os de eletricidade e abastecimento urbano de água, embora a vendacompetitiva de concessões e a regulamentação das empresas privadas possam ser alternativas viáveis. Osmercados podem ser incompletos devido a uma subavaliação sistemática dos serviços por parte dosconsumidores, como ocorre com freqüência no ensino primário e no atendimento preventivo da saúde. Istodá lugar a uma subprestação de bens e serviços. Os mercados também podem apresentar assimetria deinformação no sentido de que os fornecedores sabem mais que os consumidores, ou vice-versa, o que dálugar a uma demanda excessiva ou induzida pelos fornecedores (como no caso do atendimento médico).


24

A necessidade de políticas redistributivas e de medidas de reorientação do gasto dentro desetores sociais prioritários também pode ser objeto de exame. Por ser inviável examinar todasas decisões sobre alocação orçamentária de forma simultânea, é preciso fixar certos critériosque permitam que o governo estabeleça prioridades. As áreas em que existe margem parauma realocação substancial de recursos podem ser identificadas nos exames do gasto público,ou talvez seja conveniente visar setores e programas com base no critério de “primeiro osmaiores”. A questão neste caso é se os programas de gasto público contribuem para umadistribuição mais progressiva da receita e do bem-estar na economia. Segue a apresentaçãode uma abordagem relativamente simples, baseada no exame dos perfis de apropriações dogasto entre níveis de serviço e entre uma região e outra, para ajudar os analistas a determinaras áreas em que o gasto público beneficia de forma desproporcional os pobres (ou os ricos). Aseção 3.4 apresenta outros critérios.

• Análise da incidência dos benefícios

Os dados sobre famílias e em nível individual podem ser analisados para se medir a proporçãode gasto destinada aos grupos de diversas rendas. Isto permite aos responsáveis pelasdecisões avaliarem o grau em que o gasto público chega aos setores pobres. A distribuição dosbenefícios do gasto público pode ser comparada com a distribuição da renda para sedeterminar se o efeito global é progressivo. A técnica pode ser aplicada a qualquer serviçopúblico, embora na maioria dos casos tenha sido aplicada sobretudo às taxas de utilização dosserviços de educação e saúde e de participação em programas de assistência trabalhista.

A análise da incidência dos benefícios comporta três etapas (detalhadas em um exemplo nanota técnica 4):

• o estimativa do custo unitário, ou subsídio unitário, por pessoa da prestação de um serviçobaseado nos dados sobre despesas. O cálculo médio dos benefícios requer dados sobrecustos de capital e custos recorrentes, enquanto que na análise dos benefícios marginaisse utilizam unicamente os dados sobre custos recorrentes;

• a imputação do subsídio unitário às famílias (indivíduos) com base em sua utilização doserviço – em geral, derivado das pesquisas domiciliares; e

• a agregação de famílias (indivíduos) em grupos e a comparação do subsídio. Oagrupamento mais comum se baseia em quintis de receita e de despesa, que permitemdepois calcular a incidência dos benefícios entre os grupos de renda. Também se podedividir a população por região, grupo étnico ou gênero para poder analisar outrasdimensões.

A Tabela 2 apresenta os resultados de um estudo da análise da incidência dos benefíciosmédios no setor da educação em diversos países. Neste caso, o gasto foi desagregado pornível de serviço – primário, secundário e terciário – e se calculou a proporção dos quintissuperiores e inferiores no gasto total correspondente a cada nível. O exemplo revela que ogrupo de renda mais elevada se beneficia de forma desproporcional da educação de segundo eterceiro graus, fundamentalmente porque os pobres têm acesso muito restrito a esses serviços.Embora a proporção de benefícios em educação primária que chega ao quintil mais pobre nãoseja totalmente eqüitativa – inferior a 20% – na maioria dos países é substancialmente superiorà que cabe à educação de segundo e terceiro graus. Esses resultados sugerem que um gastomaior no ensino primário muito provavelmente beneficiará os pobres e que pode existir margempara uma recuperação de custos seletiva entre os alunos do ensino de segundo e terceirograus.


25

Quadro 2. Incidência dos benefícios do gasto público na educação em alguns países daÁfrica

Proporção em quintis do gasto totalSubsídio para oprimeiro grau

Subsídio para osegundo grau

Subsídio para oterceiro grau

Subsídio total

+ pobres + ricos + pobres + ricos + pobres + ricos + pobres +ricosCôte d’Ivoire, 1995 19 14 7 37 12 71 13 35Gana, 1992 22 14 15 19 6 45 16 21Guiné, 1994 11 21 4 39 1 65 5 44Quênia, 1992 22 15 7 30 2 44 17 21Malauí, 1994 20 16 9 40 1 59 16 25Madagascar, 1993 17 14 2 41 0 89 8 41África do Sul,1994

19 28 11 39 6 47 14 35

Tanzânia, 1993/94 20 19 8 34 0 100 14 37Uganda, 1992 19 18 4 49 6 47 13 32Fonte: Castro-Leal (1996b); Banco Mundial (1996a).

Os dados sobre a incidência dos benefícios podem ser representados graficamente com o usode curvas de concentração (ver a nota técnica 4).

Os formuladores de políticas, como revela a análise da incidência média dos benefícios, podemestar menos preocupados com os benefícios dos programas existentes que com os benefíciosmarginais derivados de um aumento do gasto. Como os programas do Estado se prestam a sercaptados por diferentes grupos de renda ao longo do tempo, em geral a distribuição média emarginal dos benefícios não coincidirá. Em alguns casos, os setores não-pobres os captamprimeiro e os pobres se beneficiam mais tarde, enquanto que em outros casos o resultado éexatamente o oposto. Por exemplo, os programas de obras públicas podem permitir umacaptação mais rápida por parte dos grupos de renda mais elevada, embora os pobres venhama se beneficiar mais adiante. Nessas circunstâncias, programas que na atualidade beneficiamfundamentalmente os setores não-pobres podem, ainda assim, merecer expansão, pois ospobres podem beneficiar-se de forma desproporcional dos aumentos marginais do gasto. Aanálise da incidência marginal dos benefícios permite que os formuladores de políticasidentifiquem quem se beneficia de gasto adicional, informação que não aprece nas mediçõesda incidência média de beneficiários, que com freqüência é a medição preferida na avaliaçãodos programas. A nota técnica 6 inclui exemplos de cálculos da incidência marginal e médiados benefícios.

A análise da incidência dos benefícios tem suas falhas (ver Box 6). Mas essas falhas não tirama validade da abordagem como uma primeira aproximação útil dos efeitos distributivos. Ainterpretação dos resultados requer atenção, inclusive porque o método tende a dar peso àsfunções de prestação de serviços. Isto pode ter um impacto significativo na pobreza a curtoprazo, mas ignora as funções de apoio que podem ser mais importantes no longo prazo, comoa capacitação de docentes ou a melhoria da administração do serviço.


26

Box 6. Ressalvas relativas às análises da incidência dos benefíciosA análise da incidência dos benefícios oferece elementos importantes sobre a distribuição social dosbenefícios dos serviços e o gasto público. Mas a técnica tem suas limitações:

• o custo dos serviços é um substituto inadequado dos benefícios recebidos e não leva em conta acapacidade dos diversos grupos sociais para transformar o acesso ao serviço em melhor qualidadede vida, medida, por exemplo, por uma renda maior;

• o gasto público em determinado serviço pode não representar o custo total para os usuários, o qualpode incluir pagamentos diretos – oficiais e não-oficiais – aos fornecedores do serviço, custos deviagens e de oportunidade de tempo que se perde para atividades produtivas;

• a análise em nível de programa não capta as diferenças na qualidade dos serviços prestados – porexemplo, as diferenças do tamanho das classes no ensino – que pode variar por zona e, em algunscasos, por grupo social; e

• com freqüência, é difícil alocar benefícios aos diversos grupos sociais, como ocorre, por exemplo,com as estradas, área em que é difícil quantificar os benefícios indiretos acumulados para osdiversos grupos de renda.

Os prováveis efeitos distributivos das opções de gasto merecem consideração na avaliaçãodos fundamentos das intervenções do Estado.

Igualmente importante, mas em geral menos estudada, é a incidência da tributação. A notatécnica 4 oferece alguma orientação sobre este tema.

3.2 Avaliação das funções públicas e privadas mais eficazes

A existência de falhas do mercado ou de resultados distributivos adversos não acarretanecessariamente a prestação de serviços públicos, nem mesmo para os pobres. Na avaliaçãode outras opções de serviços, podem-se aplicar critérios como:

• A eficiência relativa. É possível estimá-la mediante o cálculo do custo unitário da prestaçãoem regimes públicos e privados. A comparação entre fornecedores públicos e privadosdeve realizar-se sobre uma base neutra do ponto de vista da competitividade. Por exemplo,pode-se examinar o custo do tratamento de uma criança por infecção respiratória aguda emuma clínica de saúde pública em comparação com uma clínica de saúde privada. Naefetuação desses cálculos, é preciso ter o cuidado de controlar as diferenças qualitativas eatribuir o custo total dos serviços prestados, inclusive a proporção necessária de gastosgerais administrativos e de capital fixo, para eliminar todo subsídio oculto da prestaçãopública. As diferenças de custos entre o setor público e o setor privado podem provir dosdiversos efeitos do crédito e das limitações de pessoal entre as instituições privadas epúblicas – por exemplo, o setor privado pode ter maiores restrições creditícias que oEstado, embora o setor público enfrente limitações diferentes de pessoal em nível derecrutamento, contratação e demissão.

• Viabilidade da prestação privada. É necessário avaliar a capacidade e disposição do setorprivado para prestar os serviços no nível desejado e com a distribuição desejada (ver anota técnica 3). Um dos indicadores da capacidade do setor privado é o grau departicipação privada no setor ou em setores afins. No entanto, a situação atual pode serenganadora quando o ambiente normativo desestimula a prestação privada ou quando aprestação pública impede a entrada de fornecedores privados. Também pode ser útil oexame dos ganhos com que os operadores privados podem atuar oportunisticamente,refletindo os riscos específicos do país e do setor para entrar no mercado.


27

É importante considerar as possíveis deficiências da prestação pelo setor privado emcomunidades remotas e pobres. Mesmo que apresente vantagens demonstráveis decustos, o setor privado tende a ser seletivo, prestando serviços somente aos ricos, naszonas urbanas e mais densamente povoadas. A regulação de tarifas pelo Estado tenderia adesestimular a prestação privada nas áreas de alto custo, como ocorre no meio rural. Pode-se considerar a intervenção do Estado na forma de subsídio sobre contratos de prestaçãode serviços, para garantir uma cobertura suficiente em todas as zonas. É possível que aprestação privada subsidiada, mesmo que surjam problemas na implementação dossubsídios aos usuários, atenda melhor às necessidades dos pobres do que a prestaçãopública de alto custo.

Na prática, os formuladores de políticas normalmente não precisam optar entre a prestação deserviços pelo Estado ou pelo setor privado. Pelo contrário, têm que determinar o equilíbrio e asrelações adequadas entre ambos setores. O Estado deve oferecer um ambiente flexível para aprestação de serviços pelo setor privado, embora talvez se faça necessária certa regulaçãopara manter normas mínimas de qualidade e assegurar a concorrência. Quando os prestadoresde serviços públicos e privados operam juntos, o setor privado pode prestar serviços de formaseletiva, concentrando-se em bens privados ou “de clube” (a exclusão permite ao setor privadocobrar) e orientando-se para os clientes mais ricos. Já o setor público precisa oferecer serviçosbásicos a todas as zonas e a todos os cidadãos. Isto permite que os consumidores elejamentre as opções de prestação de serviços quando podem pagar pela alternativa privada, o queintroduz um elemento de concorrência na prestação do serviço.

Quando os fornecedores privados gozam de clara vantagem nos custos, pode-se aindaconsiderar a contratação externa seletiva da prestação do serviço com operadores do setorprivado. No entanto, a concorrência não terá necessariamente um efeito positivo sobre aqualidade dos serviços públicos. Isto vale sobretudo para os casos em que o número defuncionários qualificados – médicos e professores, por exemplo – é limitado e o setor privadoestá em condições de oferecer remunerações superiores, o que enfraquece a capacidade dosetor público para a prestação de serviços básicos, pelo menos a curto prazo, na medida emque os profissionais qualificados são atraídos pelos salários maiores do setor privado, quepresta serviços às zonas de maior poder aquisitivo. Embora seja coerente com o direito deescolha e com a eficiência, a concorrência levanta importantes preocupações sociais e deeqüidade.

Quando se empreende a contratação externa, é importante que o contrato especifique o caráterqualitativo e quantitativo dos bens e serviços adquiridos. Esse contrato deve sersuficientemente flexível para permitir mudanças posteriores razoáveis sem conseqüênciaspunitivas.

3.3 Avaliação das opções de gasto

Após tomar a decisão de intervir, o Estado terá que optar entre os diversos programas voltadospara as mesmas metas. Diversos métodos orientam essa escolha. O melhor critério é realizaruma análise completa de custo-benefício, conforme se descreve mais adiante. Mas estaabordagem pode exigir muito, sobretudo pelo volume de dados que requer. Em geral, paratodos os programas importantes é possível realizar pelo menos as avaliações básicas daeficácia em função do custo descritas nesta seção.


28

• Análise da eficácia em função do custo

A análise da eficácia ou do rendimento em função do custo não visa avaliar os benefícios nemquantificar as externalidades. Em vez disso, define-se uma meta ou um resultado desejável, eas intervenções alternativas são avaliadas e classificadas unicamente com base no custo. Istopermite que os responsáveis pelas decisões avaliem os méritos das diversas intervenções quecompartilham de um mesmo objetivo. Mas nada diz sobre o valor intrínseco dos resultados nemse pode utilizar para comparar programas com metas diferentes.

Esse método tem sido aplicado freqüentemente no setor da saúde, no qual se costuma utilizarcomo critério de custo-rendimento o custo por ano de vida ajustado em função da deficiência(custo/DALY). Nesta base, o Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial de 1993 classificouum conjunto de serviços de saúde em relação a seu rendimento em função do custo e sugeriua prioridade relativa de cada investimento em gasto público. Exercícios semelhantes têm sidoaplicados em muitos países da Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico(OCDE) e em alguns países em desenvolvimento (ver o capítulo sobre saúde).

É possível utilizar medições do custo-rendimento para apoiar a classificação de opções degasto em outros setores. A dificuldade principal é identificar uma medição adequada dosresultados que seja válida para todos os serviços prestados. No setor do ensino, por exemplo,o grau de alfabetização pode ser uma medição adequada dos resultados para o ensinoprimário, mas dificilmente será aplicável ao ensino de segundo e terceiro graus ou à formaçãoprofissional. Quando não se consegue identificar uma medição adequada dos resultados, elapode ser substituída, embora normalmente se trate de medições específicas de cadaprograma, com aplicações restritas. Por exemplo, o custo por egresso do primário só pode seraplicado como medida do custo-rendimento para avaliar intervenções alternativas de apoio aoensino primário.

• Análise de critérios múltiplos

A análise de critérios múltiplos é mais flexível, mas carece de rigor técnico. Esta análiseacarreta a tarefa de identificar um conjunto de critérios de avaliação, que em geral refletemmetas de política ou resultados desejados, e de atribuir ponderações a cada critério. Asintervenções alternativas são avaliadas contra cada critério com base no resultado previsto emcada intervenção. Atribui-se uma pontuação, e as pontuações são multiplicadas pelo peso esomadas. São diversos os métodos de pontuação aplicáveis para acomodar informaçõesquantitativas e qualitativas (ver exemplo no Box (a ser incluído)).

Evidentemente, este método apresenta limitações:• a escolha dos critérios e dos pesos relativos não se baseia em nenhum princípio

fundamental e pode ser alterada à vontade;• a pontuação contra critérios qualitativos pode ser arbitrária; e• os critérios utilizados podem se superpor e causar uma dupla contagem.

Por outro lado, o método apresenta certas vantagens em comparação com outras alternativas:• os critérios de avaliação e suas ponderações podem integrar metas de redução da

pobreza;• o método pode ser utilizado em diversos níveis de forma participativa, dado que é

possível determinar os critérios, as ponderações e as pontuações em consulta comperitos, responsáveis pelas decisões, os cidadãos ou as partes interessadas;


29

• Pode-se combinar a informação quantitativa e qualitativa, o que permite, por exemplo,a consideração de externalidades substanciais que ficam excluídas nos outrosmétodos; e

• o método é relativamente barato e não exige necessariamente informaçõessubstanciais.

Como a técnica carece de rigor metodológico, permanecerá sempre uma orientação geral paraos responsáveis pelas decisões. Mesmo assim, pode fornecer elementos importantes sobre aimportância relativa das diversas metas de política e de suas implicações para as diversasintervenções do Estado. É particularmente útil como ferramenta em exercícios participativos econsultivos em nível de políticas.

• Análise social do custo-benefício

A análise do custo-benefício permite que os responsáveis pelas decisões determinem se ovalor social atual líquido de uma determinada intervenção do Estado supera seu custo socialdescontado e, portanto, justifica a despesa. Os méritos relativos das opções de gasto podem,assim, ser avaliados com base em sua contribuição para o bem-estar social. Embora seja uminstrumento poderoso de análise, que permite avaliar as opções de gasto no setor público emseu conjunto e identificar a distribuição intertemporal de custos e benefícios, a análise do custo-benefício apresenta várias dificuldades metodológicas, sendo uma delas, e não certamente amenor, a avaliação dos benefícios derivados da intervenção do Estado.

Como a análise do custo-benefício social é amplamente reconhecida como instrumento deanálise do gasto público e figura em numerosos manuais governamentais e em uma série detextos de apoio, sugere-se que o leitor recorra a essas fontes para conhecer os detalhes dasdiversas metodologias. A nota técnica 7 oferece um exemplo destes métodos. Estaapresentação limita-se às questões de importância particular em sua aplicação à análise dogasto público – e não à avaliação de projetos, como ocorre normalmente – e ao contextoespecífico da análise do gasto sob a perspectiva da redução da pobreza, ou seja:

• Avaliação dos benefícios. O princípio fundamental da análise de custo-benefício social éque os benefícios derivados de uma determinada atividade devem ser avaliados para quese possa estabelecer uma comparação com os custos correspondentes. Isto coloca umproblema nas intervenções do Estado orientadas para a redução da pobreza – em suadefinição ampla – posto que, à diferença dos bens físicos e dos resultados dos serviços quetêm valor de mercado, em geral os benefícios não são expressos diretamente em termosmonetários.

Pode-se abordar este problema de duas maneiras. Em primeiro lugar, podemos avaliar omontante que as pessoas estão dispostas a pagar por um determinado serviço, sejaidentificando as preferências reveladas por seu comportamento seja utilizandolevantamentos para determinar a avaliação contingente dos serviços. Mesmo apresentandouma série de problemas metodológicos, essas técnicas têm sido amplamente utilizadas nosetor da saúde. Em segundo lugar, podemos deduzir o valor dos benefícios a partir de outrotipo de informação de mercado para derivar o preço substitutivo. Normalmente, osbenefícios do ensino são medidos pela taxa descontada do rendimento do fluxo de maioresganhos de que as pessoas desfrutam graças à sua instrução. Pode-se aplicar um critériosemelhante à saúde, pelo qual se mede o falecimento ou a doença de um indivíduo pelarenda ou pela produtividade perdida (por exemplo, os DALYs).


30

Esse critério tem suas deficiências: a renda perdida é sem dúvida uma mediçãoinadequada do valor da vida e da boa saúde de uma pessoa e a renda pode também seruma medição insuficiente dos benefícios pessoais obtidos graças à educação, sobretudoentre os pobres; omite-se um conjunto de variáveis que podem ser importantes paradeterminar o nível de renda das pessoas e o uso dos serviços; por último, o critério nãodeixa margem para o estabelecimento de diferenças na qualidade do serviço. Asdificuldades intrínsecas da avaliação dos benefícios fizeram às vezes com que se deixassede lado este aspecto, enfocando-se, em vez, os produtos específicos da intervenção doEstado (ver mais adiante a análise do custo-rendimento e o uso de critérios múltiplos).

• Consideração dos aspectos de eqüidade: O uso da “vontade de pagamento” ou dasavaliações dos benefícios com base na receita atribuirá um valor maior aos benefícios quese acumulam para os grupos de renda superior que aos benefícios recebidos pelos pobres.É possível ajustar a avaliação dos benefícios com a aplicação de ponderações dadistribuição que aumentam o valor relativo dos benefícios para os pobres. Mas a escolha daponderação adequada em geral será arbitrária e, portanto não muito rigorosa. Além disso, ouso de avaliações ponderadas tende a confundir os aspectos de rendimento e os deeqüidade e pode levar à escolha de intervenções ineficazes. Como as ponderações nãosão adequadas para todas as circunstâncias, deve-se prestar atenção às conseqüênciasdistributivas da análise do custo-rendimento na interpretação dos resultados.

• Consideração das externalidades: As abordagens de avaliação dos benefícios descritosacima enfocam os benefícios acumulados para os beneficiários diretos dos serviços, masnão consideram as externalidades geradas pelos serviços. Para isso, seria necessárioquantificar e avaliar essas externalidades. Com freqüência, isto é impraticável ou só sepode realizar com a aplicação de valores arbitrários, por exemplo, aos valores éticos esociais instilados nas crianças mediante a educação ou aos benefícios de uma melhoria doatendimento infantil. Dessa forma, o benefício total do fornecimento de bens e da prestaçãode serviços pelo Estado tenderá a ser subestimado. Isto tem implicações importantes nacomparação da prestação de serviços pelos setores público e privado quando se avalia aeficácia relativa: como o setor privado não considera as externalidades na elaboração deseus serviços, não incorre nos custos adicionais que podem acarretar.

• Fixação de preços dos fundos do governo: Quando se realiza uma análise do custo-rendimento, é necessário considerar os custos financeiros e de oportunidade. Em princípio,isto inclui o custo dos fundos do governo. Pode-se determinar o custo financeiro com baseno custo do empréstimo – a taxa de juros prevalecente para os títulos públicos, porexemplo. Em geral, esta será substancialmente inferior ao custo de oportunidade daaplicação de recursos pelo setor privado. De particular relevância neste contexto são oscustos das distorções da economia causados pela tributação. Browning (1987) estimou queo preço sombra ou custo de oportunidade dos fundos do governo nos Estados Unidos ficaentre 1,1 e 1,5, podendo chegar a níveis muito superiores em alguns países emdesenvolvimento. A fixação do preço sombra em 1,4 implica que as intervenções do Estadodevem alcançar uma taxa de rendimento superior a 40% para justificar o gasto e uma maiortributação. Este é um obstáculo formidável que muitas intervenções do governo nãoconseguiriam dilucidar. Dadas as dificuldades para se calcular o custo distorcedor dosimpostos, é improvável que se apliquem os preços sombra. No entanto, é importante queos responsáveis pelas decisões considerem o custo que o gasto público impõe à sociedadequando avaliam as intervenções.

São muitos as exigências em matéria de informação para a análise do custo-rendimento. Estaé a razão por que, em geral, a técnica tem sido aplicada à avaliação de programas e projetos


31

específicos em que se podem identificar mais facilmente os custos e os benefícios e se podemcoletar informações com facilidade. Embora tenham sido feito tentativas de identificar possíveisaplicações do método em nível macroeconômico e intersetorial, atualmente não se dispõe denenhum método praticável. Apesar dessas limitações, a análise do gasto agregado e por setorpode fundamentar-se nos princípios básicos da análise do custo-rendimento.

3.4 Avaliação da eficácia e eqüidade do gasto público

Uma vez estabelecido o método mais eficaz em função do custo para a prestação do serviço, aetapa seguinte será elaborar a composição adequada do gasto para um determinado serviçopúblico. As técnicas expostas a seguir para a avaliação da eficiência e eficácia do gasto emnível setorial podem ser aplicadas a todos os gastos principais, desde que estejam disponíveis,no mínimo, dados sobre os insumos. Também é possível examinar-se a eqüidade do gastopúblico desmembrando os níveis de gasto por região e por nível de serviço.

Eficácia

A composição econômica adequada do gasto – ou seja, a distinção entre os investimentos decapital e o gasto recorrente e o desmembramento em custos de salários e de outros bens eserviços, subsídios e transferências – é determinada pelas metas institucionais ouprogramáticas. Os investimentos de capital e de operações e manutenção provavelmenteconstituem as partes principais do gasto em programas de obras públicas, enquanto que, nossetores sociais, o gasto em salários tende a ser o mais importante. Apesar dessas diferençasentre os setores na estrutura do gasto, é possível identificar perfis de gasto excessivo ouinsuficiente em certas categorias de gasto dentro do setor público em seu conjunto. A melhormaneira de analisar esses perfis é fazê-lo em nível setorial, enfocando a composição do gastopor instituição e – quando se dispõe de informações – por programa, em relação a: 1) o gastode capital e o gasto recorrente; 2) o gasto em salários; e 3) o gasto recorrente não-salarial.

• Gasto de capital e gasto recorrente

Em muitos países, existe um viés substancial para o gasto de capital. Isto se deve em parte àpreferência dos doadores pelos projetos de investimento, embora seja possível superar estapreferência. Isto também se deve aos governos, em particular quando a cobertura atual dosserviços e a infra-estrutura são percebidas como insuficientes e a expansão da rede deserviços é considerada prioritária. Um dos resultados desse viés é que ele reduz os fundosdisponíveis para operações e manutenção, o que determina financiamentos insuficientes naprestação do serviço e deteriorações graduais do investimento.

O problema pode ser abordado em seu nível mas amplo com o enfoque do fluxo de bens eserviços de todas as despesas. Essa perspectiva geral pode ser respaldada por um examerigoroso dos programas e projetos no sentido de assegurar que levem em conta os custosfuturos de operações e manutenção e se reflitam nas propostas de orçamento e nasestimativas da estrutura a médio prazo para o futuro. Em caso de financiamento inadequadodas operações e da manutenção, as apropriações existentes não podem servir de base paraavaliações. Idealmente, quando isto ainda não tiver sido feito, deverão preparar-se os custosdetalhados de operações e manutenção (ver, mais adiante, Operações e manutenção),podendo-se conseguir certa orientação em referenciais internacionais (ver Box (a ser incluído)).Uma boa regra prática para equipamento e pequenas construções, como escolas e postos desaúde, é a apropriação anual de 5% do custo total da construção para a manutenção. Comoesses coeficientes só se aplicam a investimento, é preciso ter o cuidado de excluir os gastos


32

recorrentes ocultos no plano de implementação do projeto antes de aplicá-los aos programasde investimento setoriais.

• Gasto de salários

Como os salários constituem rubricas importantes do gasto na maioria dos setores e esta partedo gasto é notoriamente inflexível, a composição da folha de pagamento merece uma análisedetalhada por órgão competente e em nível do ministério das finanças. Devem ser examinadostrês aspectos fundamentais: primeiro, o nível e a composição adequados do pessoal; segundo,o equilíbrio adequado entre as despesas em salários e em operações e manutenção; e,terceiro, a estrutura de remunerações do serviço civil e seu impacto sobre o desempenho. Aexperiência demonstra que não existe uma resposta única e que as reformas da estrutura desalários e do pessoal devem fazer parte de uma reforma mais ampla do setor público.

Embora o nível e a composição adequados da dotação de pessoal sejam determinados pelotipo de serviços prestado, podem-se obter informações a respeito com a análise de algunspoucos indicadores chave, como, por exemplo:

• a proporção de pessoal e gasto de pessoal nas funções de prestação de serviçosprimários, que pode sugerir o “peso” da burocracia no sistema;

• a estrutura de pessoal por nível de capacitação;• a composição do pessoal por tipo de contrato, estabelecendo-se a distinção entre o

pessoal contratado a curto prazo e por dia e o pessoal permanente; e• o pessoal desagregado por funcionários públicos básicos ou da administração, e

funcionários profissionais do setor público – por exemplo, professores, trabalhadoresda saúde e outros.

Da mesma forma, pode-se avaliar o grau em que os gastos de salários impedem despesascom operações e manutenção mediante a utilização de algumas medições simples:

• as tendências do crescimento dos salários ao longo do tempo; o coeficiente salários-gasto de operações e manutenção;

• o gasto de operações e manutenção por funcionário; e• o gasto de operações e manutenção por funcionário nas funções de serviços

primários.

É possível estabelecer certa indicação da pertinência das escalas de salários comparando asoportunidades equivalentes do setor privado, conquanto se deva ter o cuidado de utilizar osalário líquido dos funcionários públicos, inclusive a remuneração básica e uma ampla gama debenefícios complementares. Quando o setor informal é substancial, torna-se necessárioconsiderar a receita potencial desse setor.

A transformação dessa análise em uma resposta de política é mais complicada. Muitosserviços públicos se enredam em um círculo vicioso de baixa remuneração, escassosresultados e excesso de pessoal. A redução da dotação de pessoal para aumentar as taxas deremuneração raramente dá resultados. É possível gerar economias substanciais mediante aatualização do cadastro de pessoal, a centralização da folha de pagamento e a garantia de umcontrole adequado do pessoal, medidas que ajudam a acabar com pagamentos fraudulentos a“funcionários fantasmas”, enquanto que um congelamento abrangente de contratações ou depessoal insuficientemente qualificado também pode ajudar a reduzir a médio prazo o peso deuma burocracia excessiva. Também se devem considerar as reduções de cargos, embora, umavez mais, os resultados desses programas em geral costumem ser negativos nos primeirosanos. Os doadores podem oferecer e ofereceram certo apoio nesta área, com a prestação de


33

apoio financeiro a programas estatais voltados para a redução da dotação de pessoal e aelevação das taxas de remuneração, sobretudo do pessoal altamente qualificado.

• Gastos recorrentes não-salariais

O gasto não-salarial em operações e manutenção é vital para se determinar a eficiência eeficácia dos programas. O financiamento insuficiente das operações e da manutenção leva aofornecimento inadequado de materiais e serviços necessários para assegurar a prestação doserviço e manter a infra-estrutura (as escolas carecem de material didático básico, as clinicasnão recebem remédios nem suprimentos e as rodovias se tornam intransitáveis). Essa situaçãopode impor despesas substanciais ao governo – diretamente, quando o deterioração da massade capital requer grandes reparações e, indiretamente, quando o pessoal e os investimentos decapital são utilizados de forma ineficiente.

A melhor maneira de determinar o nível adequado das despesas em operações e manutençãoé fazê-lo em relação às normas de prestação do serviço, que determinam o volume de insumosnecessário para se conseguir um serviço adequado. Como se observou antes, os níveiscorrentes do gasto em operações e manutenção e os estoques de equipamento e infra-estrutura não oferecem uma orientação suficiente quando as operações e a manutenção sãofinanciadas inadequadamente. Nesses casos, com freqüência será preciso formular normasespecíficas. Esta é uma tarefa que consome muito tempo, pois requer o cálculo de todos oscustos dos insumos para a prestação do serviço. E é uma tarefa intrinsecamente política, umavez que o volume desejado de insumos poderá não ser possível diante das limitações definanciamento existentes, o que exigirá ajustes nos tetos de gasto ou revisões interativas dasnormas para a prestação do serviço. Uma vez estabelecidas, as normas representam umcompromisso com níveis de gasto fixos por unidade de prestação do serviço. Portanto, dever-se-á ter extremo cuidado para garantir que as normas sejam fixadas em nível sustentável.

Efeitos da eqüidade e efeitos redistributivos do gasto público

É necessário dispor de dados para avaliar os efeitos sociais do gasto público em nível dospossíveis beneficiários e do orçamento, o que inclui: 1) dados do censo nacional ou depesquisas domiciliares com informações sobre a renda e as características demográficas; e 2)dados completos sobre o nível de gasto, inclusive o gasto do governo central e local e dosprojetos financiados por ajuda externa, desagregados por nível de serviços ou por região.Quando não se dispõe de boas informações fiscais ou a cobertura é incompleta, em geral sepode realizar a análise usando unicamente dados sobre o acesso ou a utilização. Uminstrumento adequado seria utilizar pesquisas qualitativas dos usuários finais.

A questão, neste caso, é se os programas do gasto público contribuem para a distribuição maisprogressiva da renda e para o bem-estar na economia. Segue a apresentação de algumasabordagens simples, que se baseiam no exame dos perfis de alocação do gasto entre níveis deserviço e entre regiões e se destinam a ajudar os analistas a determinar em que áreas o gastopúblico beneficia de forma desproporcional os pobres ou os ricos.

• Nível do serviço

Estudos de diversos países demonstram que os pobres têm maior acesso aos níveis maisbaixos das redes de prestação de serviços em educação e saúde, pelo que desfrutam emproporção maior dos benefícios do gasto nestes serviços. Embora a distribuição de benefíciosvarie substancialmente de um país para outro, de maneira geral é seguro supor-se que oensino primário favorece mais aos pobres que o ensino secundário, o qual, por sua vez, é mais


34

Cuadro 3. Gasto corriente delgobierno por estudiante por nivel deeducación en Uganda

1991/92Relación (con primaria)Primaria 1Secundaria 3Formación de docentes 25Universidad 157Fuente: Banco Mundial, 1993. “Uganda: sectoressociales: estudio del Banco Mundial sobre un país”,Washington.

Cuadro 4. Gasto recurrente en salud porpaciente y por región de Guinea, 1994(coeficiente de gasto en relación con promedionacional)

Región Centro clínicode salud

Hospital

Conakry 2.99 1.08Guinea inferior 0.67 0.80Guinea medio 0.84 1.34Guinea superior 0.88 0.97Bosques 0.61 0.95Todo Guinea, 1.00 1.00

Fuente: Banco Munidal, 1996, “Examen del gastopúblico en la República de Guinea”, Informe No.14039-TA.

favorável aos pobres que o ensino superior. Da mesma forma, no setor da saúde, os serviçosde saúde pública são mais favoráveis aos pobres que os serviços hospitalares.

Neste contexto, é possível obter algumasindicações da distribuição dos benefíciosmediante a simples desagregação do gasto emeducação e saúde por nível de prestação doserviço. O exemplo dado na Tabela 3 ilustra queo gasto por estudante no ensino secundário étrês vezes maior que o do ensino primário; ocoeficiente do gasto universidade-primário chegaa 157:1. Diferenças nesta ordem de magnitudenão são incomuns.

Esse tipo de tabulação ajuda a ilustrar anecessidade de reorientar o gasto dentro dosetor. Quando existe um viés para os serviços denível terciário nos setores da saúde e da

educação, é possível que o simples aumento das apropriações orçamentárias setoriais totaisnão aumente substancialmente o volume de recursos disponíveis para os serviços que ospobres utilizam. A realocação de recursos para níveis de serviços menos regressivos em seusefeitos é importante; mas pode ser igualmente importante adotar políticas e programas queampliem o acesso e a utilização dos serviços de nível primário por parte dos pobres (verexemplos nos capítulos sobre saúde e educação).

É claro que essas preocupações em matéria de distribuição têm que ser pesadas contra anecessidade da capacitação e a produtividade da mão-de-obra, o que, por sua vez, afeta nolongo prazo o crescimento econômico e a redução da pobreza. O investimento no setoruniversitário obviamente tem importantes vinculações com essas metas mais gerais dasociedade.

• Composição regional do gasto

Os resultados para a pobreza tendem adiferir substancialmente entre uma região aoutra e entre as zonas rurais e as zonasurbanas (ver o capítulo sobre medição dapobreza). A análise dos níveis de gastopúblico setorial ou agregado per capita porregião com freqüência revela disparidadesnotórias (ver a Tabela 4). O mesmo ocorrecom o fluxo líquido de recursos para o setorpúblico e a partir dele, quando se levam emconta as receitas canalizadas para o governocentral. Existir razões válidas para essasdisparidades quando a intenção é estimularo rápido crescimento a curto prazo de algumas zonas altamente produtivas para a criação de“pólos de crescimento”, que promovam um desenvolvimento geral mais amplo no futuro graçasao efeito de “infiltração”. Esta é a lógica em que se fundam investimentos substanciais emcorredores de desenvolvimento ao longo de vias de transporte e de infra-estruturas econômicasde importância, como portos e esquemas de irrigação. No entanto, de maneira geral, aconsecução das metas de redução da pobreza será melhor atendida pela distribuição mais


35

eqüitativa do gasto público, em particular nos serviços básicos, ou pela orientação específicapara as regiões mais pobres.

Com este propósito, é útil analisar a relação entre o gasto agregado e o gasto setorial, aprestação de serviços e os dados sobre pobreza. Isto pode ser feito mediante tabulaçõessimples, em que se apresentam lado a lado o gasto, a prestação de serviços e as taxas depobreza, por distrito e região. A mesma técnica pode ser utilizada para revelar um viés urbanonos níveis de gasto e na prestação de serviços subjacente. Os mapas são ferramentas muitoúteis para a apresentação e a análise deste tipo de informação. A indicação das taxas depobreza em unidades geográficas pequenas em um mapa de pobreza, com os dadosdesagregados do gasto público nestas zonas, permite inferir a existência de armadilhasespaciais de pobreza e como o gasto público é orientado para as comunidades pobres (ver ocapítulo sobre medição da pobreza). A nota técnica 6 examina uma técnica para combinar osdados sobre gasto regional com as taxas de pobreza quando não se observa descentralizaçãodas apropriações para os pobres – por exemplo, por programa.

4. Melhoria da gestão dos recursos do Estado

Esta seção procura identificar algumas das maneiras como um dado montante de recursosescassos do Estado pode ser utilizado de maneira mais eficaz para reduzir a pobreza. Foramidentificadas seis área que oferecem possibilidades para a melhoria da eficácia do gastopúblico em relação às metas de redução da pobreza

1. planejamento mais eficaz dos recursos;2. melhoria dos resultados da gestão das finanças públicas;3. maior atenção aos resultados da gestão dos recursos do Estado;4. conscientização para os custos;5. integração da ajuda externa à gestão dos recursos; e6. estímulo à consulta e à participação no processo de orçamento.

A substância dos programas – que tipos de programas e funções são mais eficazes para aconsecução das metas de redução da pobreza – não é analisada neste capítulo (ver a Parte II).

Não existem soluções rápidas para melhorar a eficácia do gasto público nem instrumentossimples para isso. Pelo contrário, a melhoria da eficácia é uma meta a longo prazo que exige acriação de sistemas, instituições e capacidade de gestão e contabilidade do gasto adequadas.A melhoria da eficácia depende também de outros elementos da reforma do gasto público,como a melhoria da transparência e a responsabilização. As questões abordadas nesta seçãodevem, portanto, ser consideradas dentro do contexto das reformas do gasto público eadministrativas de alcance mais amplo que cada país tenha empreendido e do material técnicoindicado nas referências.

4.1 Como garantir um melhor planejamento dos recursos

O orçamento anual, por si só, é um instrumento insuficiente para o planejamento dos recursos,pois não capta as implicações a longo prazo das decisões em matéria de gasto e não ofereceuma base adequada para se planejar a implementação dos programas e do gasto em relação àdisponibilidade futura de recursos. É também provável que seu enfoque de curto prazosubordine as prioridades de mais longo prazo da redução da pobreza e do desenvolvimento àsnecessidades financeiras imediatas. Uma gestão eficaz e eficiente dos recursos exige que se


36

aplique uma perspectiva de médio a mais longo prazo à formulação do orçamento. Para lidarcom esses aspectos, muitos países introduziram a estrutura de gasto a médio prazo.

A estrutura de gasto a médio prazo oferece uma estrutura que visa:• disciplinar as opções de política dentro de um limite realista de recursos agregados a médio

prazo, em que as políticas que requerem financiamento tenham que concorrer entre si,como conceitos e pelo financiamento;

• traduzir as prioridades estratégicas de mais longo prazo em programas e atividadesfinanciadas de forma sustentável a médio prazo;

• assegurar que as decisões de política e de gasto se baseiem na completa divulgação dosimpactos e custos previstos a médio prazo, e se apliquem aos aumentos e às diminuiçõesde financiamento; e

• melhorar a previsibilidade das políticas e do financiamento.

De sua parte, todo isso se refletirá em:• Maior conciliação do gasto com a disponibilidade global de recursos a médio

prazo, com vistas a se aumentar as probabilidades de que as políticas tenham os efeitosprevistos e sejam coerentes com as necessidades de estabilização a médio prazo;

• Apropriações setoriais do gasto mais de acordo com as prioridades governamentais,com base em um exame completo dos recursos, das opções de política e de seu custo;

• Melhoria do planejamento e da gestão setoriais, exigindo-se inclusive a programaçãosimultânea dos gastos recorrentes e de investimento; e

• Maior eficácia e eficiência do gasto, exigindo-se que os órgãos executores definam suamissão, seus objetivos e suas atividades e, quando possível, vinculem os montantes dogasto a medições do desempenho nos resultados e produtos.

Em essência, a estrutura de gasto a médio prazo consiste de um orçamento “de cima parabaixo” coerente com a estabilidade macroeconômica e com prioridades estratégicas explícitas,uma estimativa “de baixo para cima” do custo corrente e a médio prazo das prioridadesnacionais existentes e dos programas futuros, e um processo decisório interativo que associeos recursos disponíveis a estes custos. O Box 7 ilustra uma abordagem a esse processo.

A preparação da estrutura de gasto a médio prazo e do PRSP deve ser um processo interativo.Podem-se preparar vários cenários do gasto agregado para revelar os compromissos entre asdiversas opções de política macroeconômica e fiscal (etapas 1 e 2), o que permite que osresponsáveis pelas decisões fixem apropriações de gasto agregado e setorial que melhor seadaptem a suas metas gerais de desenvolvimento e redução da pobreza (ver o capítulo sobrequestões macroeconômicas). Como as previsões do crescimento econômico e da receita nãosão totalmente confiáveis nos últimos anos da estrutura de gasto a médio prazo e sedesconhecem os custos dos novos programas de redução da pobreza ou de expansão dosexistentes quando se fixam os limites indicativos, em geral é aconselhável fazer uma reservade contingência antes de comunicar aos setores os tetos de gasto a médio prazo que cada umdeles deverá respeitar. Parte dessa reserva poderá ser realocada para acomodar uma revisãodos limites de gasto depois que os programas setoriais tiverem sido preparados (etapas 3 a 5).


37

Box 7. Etapas da preparação da estrutura de gasto a médio prazo

Etapa 1. (Re)estimativa do orçamento de recursos. Esta se baseia nas previsões dos resultadoseconômicos durante um período de 3 a 5 anos, do qual se derivam as estimativas de receitas, e nasprevisões dos fluxos de ajuda ao desenvolvimento.

Etapa 2. Definição dos limites de recursos setoriais a médio prazo. Os recursos disponíveis paraalocação são determinados pela dedução dos fundos já comprometidos por contratos ou acordos – comoas contrapartidas de financiamento da ajuda, as obrigações por serviços da dívida e, em alguns casos,os salários – e os gastos estabelecidos por lei – como as pensões e as transferênciasintergovernamentais – do orçamento de recursos global. Depois, se definem os limites indicativos dogasto setorial com base nas prioridades governamentais e após uma deliberação preliminar com osministérios setoriais. Os limites indicativos, juntamente com as propostas de mudança de política dosministros setoriais e do ministro das finanças, são apresentadas ao gabinete (ou a uma subcomissão dogabinete designada para essa finalidade) para sua consideração e decisão, normalmente vários mesesantes do início do ciclo orçamentário anual.

Etapa 3. Preparação dos programas setoriais. Os ministérios setoriais preparam planos estratégicos amédio prazo que fixam seus objetivos, seus resultados e suas atividades fundamentais, juntamente comas previsões de gasto dentro dos limites de gasto acordados pelo gabinete. Esses planos devemconsiderar o custo dos programas em andamento e os programas novos, vinculando o gasto às metasde desempenho que forem fixadas. Idealmente, o gasto deve ser apresentado por programa ediscriminado por categoria de gasto – distinguindo, pelo menos, os salários, as operações e manutençãoe o investimento.

Etapa 4. Exame dos programas setoriais (ministério das finanças). O ministério das finanças analisaos programas setoriais para verificar sua coerência com as prioridades governamentais e os tetos degasto, concentrando-se nas questões estratégicas gerais, e não na estrutura detalhada do gastoproposto. Caso as previsões setoriais superem os tetos, o ministério das finanças pode ajudar ao órgãoexecutor a reduzir o gasto ou solicitar mais informações para revisar os tetos.

Etapa 5. Apresentação dos tetos revisados ao gabinete. Com base neste exame, o ministro dasfinanças proporá a revisão dos tetos multianuais no gasto setorial à aprovação do gabinete. Esses limitesoferecem a base para a preparação de uma proposta de orçamento mais detalhada no primeiro ano daestrutura de gasto a médio prazo.

Etapa 6. Finalização do orçamento e apresentação ao legislativo. O orçamento anual é depoispreparado pelos órgãos executores, com base na proposta de gasto a médio prazo, e apresentado aoministério das finanças para sua apresentação agregada ao legislativo. Em alguns países, a propostaapresentada ao legislativo inclui os tetos indicativos para os últimos anos da estrutura de gasto a médioprazo.

Etapa 7. Exame e refinanciamento. No ano seguinte, examinam-se as estimativas de gasto em relaçãoao desempenho e aos dados preliminares dos resultados do orçamento, quando disponíveis. Istooferecerá elementos úteis para o estabelecimento dos limites dos recursos setoriais na etapa 2 dopróximo processo da estrutura de gasto a médio prazo, juntamente com uma análise das mudanças depolítica e de suas implicações orçamentárias.

Fonte: Baseado em Elizabeth Muggeridge, 1999.

A expansão dos programas de redução da pobreza pode exigir a realocação do gasto de outrasáreas de atividade do governo. As áreas que oferecem margem para realocação do gastopodem ser identificadas nos exames do gasto público ou pelos analistas mediante a análise doenfoque de pobreza do gasto, com base no critério de “primeiro os programas maiores”. Aestrutura de gasto a médio prazo oferece uma forma de avaliar o alcance das realocações degasto a curto e médio prazos, identificando a escala dos compromissos contratuais e


38

estabelecidos por lei (etapas 1 e 2), e permite que os setores planejem a liberação de recursosdos programas em andamento ou concluídos ao longo de um período prolongado, o que reduzao mínimo a distorção (etapa 3). Conquanto a estrutura de gasto a médio prazo se encontreainda no estágio inicial de seu desenvolvimento, diversas áreas merecem atenção paraaumentar sua eficácia como ferramenta de planejamento de despesas voltada para a reduçãoda pobreza.

• Melhoria da confiabilidade das previsões de recursos e gastos. As reduçõesimprevistas da receita ou aumentos nos custos dos programas principais podem tornarredundantes as estimativas para o futuro, uma vez que os tetos de gasto são revisados noinício de cada exercício orçamentário. Este risco pode ser reduzido mediante a adoção demedidas que ajudem a garantir a macroestabilidade, o desenvolvimento de ferramentas deprevisão macroeconômica mais precisas, a compreensão dos incentivos para osresponsáveis pela estimativa da receita (ver o capítulo sobre governança e pobreza) e amelhoria das análises de custos dos programas em andamento e dos novos programas.

• Identificação dos programas chave para a redução da pobreza. Como não é possívelsuperar totalmente as variações no fluxo de recursos, pode ser útil identificar as rubricas degasto de alta prioridade dentro da estratégia para a redução da pobreza. De sua parte,essas rubricas podem ser protegidas contra possíveis reduções que resultem necessárias.Também se deve dispensar atenção à identificação da interação entre os diversosprogramas. Entre os exemplos, cabe mencionar a grande interação entre os programas desaúde e educação: a saúde e a alimentação das crianças podem incidir em sua capacidadede aprendizado, enquanto que a educação das mães pode incidir na saúde dos filhos. Istoexige que os analistas se concentrem nos resultados visados pela política do Estado – porexemplo, a redução das taxas de mortalidade – e não nos resultados de programasconcretos, como o número de vacinações, que podem exigir que os órgãos governamentaiscooperem em nível operacional.

• Assegurar um contexto temporal adequado para a análise. Os programas de reduçãoda pobreza podem levar vários anos para ser lançados: a ampliação do quadro defuncionários, por exemplo, pode durar três ou mais anos, por ser necessário contratar ecapacitar docentes. Mesmo que a perspectiva de médio prazo de uma estrutura de gasto amédio prazo constitua uma melhoria substancial no que diz respeito ao orçamento anual,talvez seja necessário ampliar a perspectiva temporal dos principais programas para alémdo prazo estabelecido na estrutura de gasto a médio prazo para se poder avaliar seu custototal.

• Ampliação do âmbito da análise das políticas. De início, as estimativas para o futuro naestrutura de gasto a médio prazo tendem a apresentar previsões agregadas do gastosetorial e programático decomposto em amplas classificações econômicas. À medida quecresce a capacidade, torna-se possível preparar previsões mais detalhadas concentradas,sobretudo nos gastos administrativos gerais, quando estes constituem uma porçãosubstancial do custo – e uma área em que se podem realizar economias – e na apropriaçãoregional de recursos. A mais longo prazo, podem-se incorporar análises mais aperfeiçoadasdas apropriações intra-setoriais para garantir que a composição do gasto intra-setorial sejadirecionado para os segmentos pobres.

• Abertura do debate das políticas. As estimativas para o futuro da estrutura de gasto amédio prazo são muito mais úteis como base para um debate de política que o orçamento,desde que a ampliação dos programas de redução da pobreza comportemcomprometimentos a longo prazo que não são evidentes nas alocações anuais. Embora,


39

como norma geral, os governos relutem em abrir a estrutura de gasto a médio prazo aoescrutínio do público durante suas etapas de formulação, deve estimular-se a suapublicação. A mais longo prazo, as previsões para o futuro da estrutura de gasto a médioprazo poderão ser apresentadas ao legislativo no documento de orçamento como metasindicativas de gasto, juntamente com as alocações orçamentárias anuais.

• Utilização do contexto do gasto a médio prazo para a fixação de tetos orçamentários.É necessário estabelecer procedimentos claros para garantir que a estrutura de gasto amédio prazo, que apresenta apropriações indicativas de recursos, seja utilizada napreparação do orçamento – um instrumento legal para alocar recursos. Quando não seutilizam as previsões da estrutura de gasto a médio prazo como base das apropriaçõesorçamentárias, o exercício perde rapidamente sua validade.

• Vinculação das previsões de gasto às metas de desempenho. Para que a estrutura degasto a médio prazo não se transforme em um exercício orçamentário mais amplo, em queos recursos são alocados com base nas necessidades institucionais, independentementedos resultados, deve-se estabelecer um vínculo entre os recursos e as metas dedesempenho em uma das primeiras etapas do exercício da estrutura de gasto a médioprazo. A apresentação de metas de desempenho para os programas e os setores,juntamente com as correspondentes apropriações de gasto na estrutura de gasto a médioprazo, permite que os responsáveis pelas decisões avaliem os benefícios previstos dasdiversas opções de gasto. Deve-se reconhecer que, inicialmente, a relação entre o volumede gasto e a medição dos resultados será difícil de modelar e que o melhor é apresentá-lade forma indicativa. No entanto, a mais longo prazo, essas relações poderão ser ajustadase utilizadas como base para uma avaliação posterior dos resultados.

Embora muitos países tenham utilizado instrumentos de previsão dos recursos durante certotempo para fixar um teto orçamentário agregado rígido, a estrutura de gasto a médio prazorepresenta uma inovação substancial por sua ênfase na alocação setorial do gasto e no vínculoentre o gasto e os resultados. Em última instância, porém, a estrutura de gasto a médio prazoserá tão eficaz quanto o seu elo mais fraco no sistema de gestão do gasto público: o empenhopor preparar previsões do gasto a médio prazo, por exemplo, provavelmente se perderá se osrecursos não forem liberados, de acordo com o programado, a favor dos órgãos que executamas despesas. Nessas circunstâncias, é essencial que a formulação da estrutura de gasto amédio prazo seja acompanhada de reformas de alcance mais amplo na gestão das finançaspúblicas e de uma melhoria dos procedimentos de execução orçamentária. O Manual degestão do gasto público do Banco Mundial oferece orientação sobre essas questões.

4.2 Melhoria das práticas de gestão das finanças públicas

A gestão efetiva das finanças públicas é um elemento necessário das estratégias orientadaspara a obtenção de resultados na redução da pobreza. O fortalecimento das práticas contábeise a melhoria da transparência na gestão das finanças públicas ajudarão a garantir que osescassos recursos financeiros disponíveis sejam utilizados para a consecução das metas deredução da pobreza. O fortalecimento da gestão das finanças públicas requer, entre outrascoisas, a melhoria dos sistemas contábeis e dos procedimentos de relatório e odesenvolvimento da idoneidade dos ministérios e do pessoal.

Pode-se criar um referencial das expectativas mínimas para medir os resultados da gestão dasfinanças públicas a médio prazo. O referencial destacaria as práticas institucionais em que sebaseia a gestão das finanças públicas eficaz e orientada para a redução da pobreza. Alguns


40

dos principais indicadores do cumprimento de normas mínimas de desempenho são osseguintes:

• aprovação parlamentar oportuna e divulgação pública do orçamento anual emconformidade com a legislação nacional;

• relatórios periódicos e dentro dos prazos ao legislativo sobre as receitas e despesaspúblicas reais durante o exercício orçamentário e ao seu término. Esses relatórios permitemcomparar a receita e a despesa reais com as estimativas orçamentárias projetadas e serãooportunamente divulgados para o público;

• apresentação de relatórios ao legislativo, em conformidade com a legislação nacional, pelaprincipal instituição de auditoria do país, sobre a exatidão das contas do Estado e ocumprimento das leis e regulações em matéria financeira. Esses relatórios permitem adotarmedidas de acompanhamento das violações e as conclusões, e serão levados aoconhecimento dos cidadãos. A instituição encarregada da auditoria deve ter independênciaem relação ao poder executivo.

A médio prazo, as auditorias públicas da gestão financeira abrangerão um número cada vezmaior de rubricas de receitas e despesas não incluídas nos orçamentos regulares. Englobarão,igualmente, relatórios financeiros apresentados ao legislativo ou ao público sobre possíveisdesvios dos escassos recursos financeiros das metas de redução da pobreza – por exemplo,as operações quase-fiscais das entidades paraestatais ou o gasto do executivo.

A conformidade a um referencial mínimo de desempenho na gestão das finanças públicas podelevar vários anos, pois a melhoria nesta área exige a capacitação de pessoal emprocedimentos contábeis. Também requer mudanças de comportamento no pessoal estatal,especialmente quanto à divulgação de informações sensíveis sobre a execução do orçamento.

4.3 Enfoque no desempenho

Os sistemas de gestão das finanças públicas tradicionalmente têm enfatizado o controle, e nãotanto os resultados. Com freqüência, os recursos são apropriados aos órgãos do Estado combase em antecedentes históricos, sem qualquer referência a suas metas ou aos resultadosque devem alcançar. Ao mesmo tempo, sistemas decisórios e de controle sumamentecentralizados têm dificultado a adoção de iniciativas por parte dos funcionários públicostendentes a melhorar a eficiência e eficácia dos programas do Estado – mesmo quando esta éa sua intenção. Como resultado, os órgãos se tornam inflexíveis e insensíveis às necessidadesdos pobres, os recursos são desviados dos serviços essenciais para fazer face a gastosadministrativos gerais, e o serviço público alcança um equilíbrio de baixo nível em que a faltade incentivos e as magras expectativas se combinam para gerar resultados insatisfatórios.

Esses problemas podem ser corrigidos com a concessão de mais autonomia aos órgãosexecutores e aos departamentos e às unidades fornecedoras de serviços em nível local nagestão de seus recursos, a responsabilização das organizações e de seus dirigentes peloalcance de metas de desempenho acordadas e a introdução de incentivos para recompensar obom desempenho. Embora a criação de uma cultura de bom desempenho e de sistemas degestão de apoio exijam reformas institucionais de amplo alcance (ver o capítulo sobregovernança), pode-se examinar uma série de medidas dentro do sistema de orçamento paramelhorar a vinculação entre os recursos e os resultados, sem sacrificar os controlesnecessários para garantir o cumprimento das normas pertinentes.

O desenvolvimento de medições adequadas dos resultados é uma primeira etapa necessárianeste processo. Idealmente, essas medições devem ser concebidas como uma hierarquia de


41

critérios e de indicadores que reflitam as metas identificadas no PRSP e possam serrelacionadas com o emprego dos recursos (ver Box ***). Um dos desafios da gestão baseadanos resultados é vincular as responsabilidades aos diversos níveis da instituição e do pessoalcom indicadores adequados dos resultados. O diretor da clínica de uma aldeia pode serresponsabilizado pelo número de vacinações efetuadas, por exemplo, mas não se pode torná-lo responsável pela situação de saúde geral da população. Dessa forma, os sistemas de gestãode desempenho em geral relacionam uma hierarquia de medições com uma hierarquia deresponsabilidades e de prestação de contas; as medições do produto em geral se adaptammais às unidades fornecedoras de serviços, e as medições de resultados em nível de política.

É preciso ainda ter cuidado para se assegurar que as medições do desempenho não cheguema resultados imprevistos, uma vez que as organizações e os indivíduos em geral procurarãocumprir as metas de desempenho independentemente de seu impacto sobre os objetivos maisfundamentais. O enfoque na taxa de aprovação em exames, por exemplo, pode estimular asescolas a excluir os alunos menos capazes. Tendo-se em mente esses riscos, é preferívelmedir o desempenho contra uma série de indicadores e controlar os efeitos do sistema demedição do desempenho à medida que for sendo introduzido. Também é preciso levar emconta aspectos mais práticos – como a disponibilidade, precisão e custo dos dados – naescolha dos indicadores adequados do desempenho. Com freqüência, será mais eficaz emfunção do custo adotar os indicadores coletados atualmente de forma rotineira, quando for ocaso, em vez de elaborar sistemas que exijam que se comece do zero a formulação de novosindicadores – por exemplo, a coleta dos dados socioeconômicos fundamentais como parte dosistema de informação de rotina da administração da saúde.

Os indicadores do desempenho podem estar associados à formulação do orçamento, o queexige que os órgãos do Estado apresentem metas para os indicadores de desempenho chavecomo fundamento de seu orçamento e de sua proposta de gasto a médio prazo. Isto pode setornar um instrumento útil para a orientação dos analistas do orçamento, inclusive quandopouco se conhece da relação entre o gasto e o desempenho – comparando, por exemplo, astaxas de crescimento do gasto com os produtos principais. Será, então, possível a realizaçãode uma análise mais profunda, pois já se acumulou experiência e se dispõe de sériestemporais, o que permitirá que os analistas do orçamento fixem metas de aumento derendimento (ver a seção 5.3).

Para ser eficazes, as metas de desempenho devem ser alcançáveis com os recursos àdisposição do órgão. Idealmente, essas metas de desempenho devem ser fixadas apósconsulta aos administradores pertinentes, e não ser impostas de cima para baixo. Asinformações recolhidas dos usuários por meio de pesquisas ou de outros instrumentos podemproporcionar critérios fundamentais para definir o progresso. O estabelecimento de referenciaispode constituir um ponto de partida útil quando se fixam metas para unidades fornecedoras deserviços comparáveis (ver mais adiante). Todavia, quando as metas são definidas com base noproduto da prestação do serviço, como em geral acontece, os administradores devemconcentrar-se nos insumos necessários para conseguir determinados níveis de produto em seupróprio órgão.


42

Um aumento de 500 alunos no número de crianças que freqüentam a escola em um distrito,por exemplo, pode requerer 50 salas de aula novas – trabalho em dois turnos, 50 professoresmais, 250 carteiras e 250 jogos de livros didáticos. Portanto, deve-se levar em conta aviabilidade de se fornecer os insumos necessários em tempo hábil: quando só for possível acontratação e capacitação de 25 novos professores, os demais insumos e produtos poderãoser escalonados na mesma proporção. Somente então o administrador deve considerar ocálculo dos insumos necessários para conseguir as metas revisadas. Quando, por outro lado,os recursos necessários não estão disponíveis, as metas e as necessidades de insumostambém terão que ser reduzidas em escala proporcional. O fornecimento de recursos para umameta de mais 500 alunos seria um desperdício se não se dispusesse dos professoresnecessários para a sua consecução. Portanto, as metas e os orçamentos se fundamentam narealidade, com base na avaliação do que se pode conseguir realmente e não com base nasaspirações dos administradores ou dos políticos.

Box 8. Medição e indicadores do desempenho

É possível distinguir as seguintes medições do desempenho, conforme ilustrado pelos exemplosapresentados na tabela abaixo:

• Insumos: Os recursos utilizados para gerar serviços, cujo valor social se mede por seucusto. Os critérios de desempenho correspondentes aos insumos são o cumprimento,definido como o respeito aos tetos orçamentários, e a economia, ou seja, a o minimização docusto monetário de um determinado volume e uma determinada qualidade de insumos.

• Produtos: Os serviços prestados, cujo valor social pode ser aproximado pelo custo domercado ou pelo serviço mais equivalente. O critério de desempenho correspondente aosprodutos é a eficiência, ou seja, a minimização dos insumos totais por unidade de produto.

• Resultado: O propósito que se cumpre com a prestação do serviço. O valor social dosresultados em geral se revela pela reação do público na cena política. O critério dedesempenho é a eficácia, ou seja, a maximização dos resultados em relação aos produtosgerados.

• Processo: A maneira como se adquirem os insumos, como se geram os produtos e como sealcançam os resultados. Embora estes indicadores normalmente sejam qualitativos, épossível atribuir-lhes uma dimensão quantitativa mediante a utilização das pesquisas dosusuários do serviço. Essas medições podem constituir um substituto útil dos resultados

Tipo de indicadorSetor Insumo Produto Resultado Processo

Educação

Número dedocentes eestudantes/coeficiente dedocentes

Número deegressos doprimário etaxas deretenção emregiões pobres

Maior taxa dealfabetizaçãoentre os pobres

Qualidade dainstrução

Saúde

Número deprofissionais desaúde deatendimentoprimário eenfermeiras/população

Vacinações decrianças emfamílias pobres

Menores taxasde morbidade emortalidade nasfamílias pobres

Qualidade doatendimento

Polícia PoliciaisDiminuição dataxa de delitos

Respeito pelosdireitos


43

As metas de produtos e resultados devem incorporar dimensões claras em matéria de pobrezae distribuição. Podem referir-se explicitamente às taxas de utilização por parte de certos grupossocioeconômicos ou étnicos ou a zonas rurais ou regiões em que os diagnósticos de pobrezademonstraram que existem desvantagens. Em alguns casos, é possível utilizar indicadoressubstitutivos para ilustrar a situação socioeconômica dos beneficiários dos serviços do Estados.Por exemplo, podem-se coletar dados sobre a instrução das mães durante as consultas nasclínicas de saúde, caso este seja um bom substituto da situação de pobreza da família em umdeterminado país. Os sistemas de informação existentes podem ser avaliados para sedeterminar se é possível introduzir emendas para o fornecimento de dados mais úteis sobredistribuição do serviço e, em particular, sobre acesso e uso do serviço pelos pobres.

Para se levar a sério a fixação de metas, será preciso estabelecer uma avaliação formal dodesempenho juntamente com diretrizes para tomar as medidas corretivas quando as metas nãoforem cumpridas. Não se podem utilizar os resultados históricos como base para determinar ofinanciamento, pois na prática isso penalizaria os possíveis usuários dos serviços pelodesempenho insatisfatório dos órgãos do Estado. No entanto, as organizações devem exigirque os administradores expliquem os resultados insatisfatórios e mostrem as medidascorretivas que tomarão. Quando se faz caso omisso da existência de resultadossistematicamente insatisfatórios, o sistema de avaliação do desempenho perde rapidamentecredibilidade. A responsabilização de diretores dependerá de como são atribuídas asresponsabilidades decisórias e do grau de autonomia, por exemplo, em nível do serviço.

Pode ser útil elaborar um orçamento do programa que vincule explicitamente a estrutura dogasto público com os principais objetivos e atividades da estratégia para a redução da pobreza.Mas se deve tomar o cuidado de assegurar que os programas contem com uma estruturainstitucional em que certos atores possam ser responsabilizados pela gestão dos recursos epela consecução das metas de desempenho. Alternativamente, pode-se utilizar a classificaçãode programas para complementar as classificações administrativas existentes, por partidas eeconômicas.

O estabelecimento de incentivos adequados estimulará a melhoria dos resultados, emboraesses incentivos não impliquem necessariamente uma recompensa monetária. As avaliaçõesdo desempenho podem estimular a melhoria dos resultados quando permitem a comparaçãoentre iguais e em relação ao referencial. Este sistema pode funcionar muito bem em nível deprestação do serviço, permitindo que os administradores comparem e contrastem seudesempenho com outras unidades e ajudem a criar um espírito de emulação e concorrênciasaudável. A análise mais detalhada das características das unidades de melhor desempenhoajuda a determinar como se pode melhorar o desempenho das unidades que registramresultados insatisfatórios. Quando se prevê para o pessoal alguma compensação monetária,deve ter-se o cuidado de incorporar sistemas que permitam a verificação independente dosindicadores do desempenho. Podem-se estabelecer esquemas de compradores-fornecedores,com pagamentos baseados no produto – por exemplo, clínicas e número de vacinações (ver ocapítulo sobre saúde).

As entidades governamentais e os administradores só melhorarão o desempenho sedescentralizarem as instâncias decisórias na utilização dos recursos. Quando os orçamentossão formulados pelos departamentos de finanças dos órgãos executores, é possível que osdepartamentos operacionais e as unidades fornecedoras de serviços não sejam devidamenteconsultados. Isto pode dar lugar a incoerências entre as metas de desempenho e os recursosorçamentários. A situação se agrava ainda mais quando as apropriações se realizam em nívelgeral do órgão e são geridas centralmente. Estudos de acompanhamento realizados naTanzânia e em Uganda demonstraram que os recursos tendem a ficar retidos nos níveis mais


44

altos da hierarquia administrativa, o que priva os departamentos operacionais dos recursosnominalmente disponíveis no orçamento. Esses problemas podem ser superados com amelhoria do processo de consulta interna na preparação do orçamento ou mediante delegaçãoda preparação e gestão do orçamento dentro dos órgãos executores. Idealmente, asresponsabilidades pela gestão das atividades e pela gestão dos recursos devem coincidir. Adelegação de responsabilidades na gestão orçamentária à instância de prestação do serviço,da qual os beneficiários possam participar, pode ser de grande eficácia (ver a seção 5.5).

Também se pode melhorar o desempenho concedendo-se aos administradores de todos osníveis maior flexibilidade na utilização dos recursos. Os sistemas de orçamentação tradicionaisconsideram o cumprimento uma virtude superior à eficácia e à eficiência: o gasto emdeterminadas rubricas é minuciosamente controlado e desestimula-se a transferência dedespesas. Quando as apropriações e classificações de partidas e rubricas são excessivamentepormenorizadas, torna-se possível obstruir a adequada flexibilidade no emprego dos recursos –por exemplo, impedindo-se que um administrador contrate serviços de transporte em vez deincorrer em custos diretos de transporte – sem se obter nenhuma vantagem do ponto de vistado controle. Quando a redução do número de partidas é impraticável, pode-se ampliar oalcance da transferência de fundos entre partidas orçamentárias.

Também merecem atenção outros incentivos do sistema de orçamento. Quando o ministériodas finanças e os departamentos de finanças dos órgãos executores examinam as taxas deexecução orçamentária para fixar futuros tetos orçamentários, o órgão tem o incentivo degastar seu orçamento em sua totalidade, independentemente de os recursos serem ou nãorealmente necessários. Isto se reflete com freqüência em aumentos repentinos do gasto noúltimo trimestre. Os órgãos que executam as despesas carecem de incentivo para apresentareconomias, que temem que fiquem retidas na instância central no final do exercícioorçamentário. Nessas circunstâncias, pode-se melhorar o desempenho permitindo-se que osórgãos transfiram recursos não gastos de um exercício para outro, desde que possamdemonstrar que também transferirão para o exercício seguinte as atividades, e reter uma partedas economias por eficiência no final do ano. Embora só possam ser concedidos de formaseletiva e devam ser cuidadosamente controlados para se evitar abusos, esses incentivostenderão a ter efeitos em todo o sistema orçamentário.


45

Box 9. Acompanhamento de desempenho da prestação de serviços

Os sistemas de acompanhamento devem ser orientados para colher informações sobre a eficiência eadequação da prestação de serviços. Neste contexto, a eficiência é uma medição da relação entreinsumos e produtos; a adequação vincula os insumos, os produtos e o processo de prestação do serviçoa normas preestabelecidas. Este processo requer informações sobre os produtos e insumosfundamentais.

Sempre que possível, os dados sobre o produto em geral devem provir dos relatórios de rotina dosórgãos governamentais, embora os melhores indicadores não estejam disponíveis com a freqüência ou onível de decomposição desejados ou talvez não coincidam com o exercício financeiro. Os resultados emrelação ao produto podem ser avaliados no tocante à qualidade, quantidade e pontualidade da prestaçãodo serviço. Em geral, as informações sobre insumos se limitam aos dados do orçamento ou contábeis. Émuito incomum a coleta de informações sobre os insumos físicos utilizados na prestação dos serviços,com exceção dos dados sobre pessoal. Como os sistemas de relatório são custosos e de difícilincorporação, em geral é aconselhável utilizar ou adaptar os existentes. Quando não se dispõe deinformações suficientes, podem-se utilizar medições substitutivas – as taxas de diminuição da utilizaçãodos serviços do governo são, por exemplo, um sintoma claro de que os serviços prestados sedeterioraram. Só se pode justificar a elaboração de sistemas de relatórios específicos quando ainformação é utilizada rotineiramente para dar respaldo às decisões administrativas ou de política. EmUganda, por exemplo, a introdução do acompanhamento trimestral da disponibilidade de suprimentosnas clínicas em nível distrital tem ajudado a assegurar que eles cheguem aos beneficiários a que sedestinam, porque os administradores fazem o acompanhamento dos relatórios pertinentes.

Uma salvaguarda valiosa são os controles independentes do desempenho, mediante pesquisas entre osusuários dos serviços. Estes mecanismos são particularmente eficazes quando os usuários estãoinformados das normas do serviço e dos insumos fornecidos às unidades que prestam o serviço, o quelhes permite avaliar o cumprimento e a adequação. Uganda aumentou a transparência na prestação deserviços educativos divulgando em todas as escolas as normas correspondentes e as informações sobreo orçamento. Pode-se complementar o acompanhamento de rotina mediante o estudo periódico dasunidades fornecedoras do serviço para avaliar a pertinência do financiamento das operações e damanutenção, do fornecimento de insumos e da dotação de pessoal. Os estudos de acompanhamentoperiódicos das despesas descritos na nota técnica 2 podem constituir um mecanismo adequado para aobtenção de estimativas precisas dos custos, a detecção de ineficiências nas instituições públicas eprivadas e a formação de um panorama mais exato das deficiências do sistema de execuçãoorçamentária. No capítulo sobre supervisão e avaliação e nos estudos de casos que ele ilustra,encontra-se uma análise detalhada do desenho dos sistemas de acompanhamento.

4.4 Conscientização em relação aos custos

A contabilidade do setor público tende a concentrar-se na compilação das contas pertinentespara controlar e justificar o gasto público. É possível estimar os custos dos novos programas eprojetos, mas, uma vez aprovado o orçamento, a apropriação passa a ser considerada como oponto de referência para o acompanhamento e o controle. Quando os orçamentos sãopreparados de forma incremental, como ocorre com freqüência, qualquer outra análise decustos se torna desnecessária. Como conseqüência, os custos das instituições públicas sãomal compreendidos. Isto, por sua vez, pode levar à utilização ineficiente e ineficaz dos recursosescassos. O enfoque aqui recai sobre os custos orçamentários reais do ponto de vista contábil;também é importante a conscientização em relação aos custos macroeconômicos (inflação eimpostos) das diversas opções fiscais (ver o capítulo sobre questões macroeconômicas).

Os estudos periódicos do gasto público oferecem ao ministério das finanças e aos órgãosexecutores a oportunidade para examinar de perto a estrutura de custos. Uma das abordagensque se pode aplicar neste contexto, a da estrutura por partida de gasto ou composição


46

econômica, foi examinada na seção 3.5 no contexto das apropriações de despesas. As quatroabordagens complementares apresentadas a seguir são examinadas separadamente por duasrazões: primeiro, porque o enfoque é colocado na gestão interna das instituições, e não tantona análise do gasto; e, segundo, porque as informações necessárias normalmente provêm dossistemas internos de informação de gestão do órgão, e não do orçamento do Estado e dascontas do governo.1 Como os sistemas internos com freqüência são rudimentares, é precisoaplicar as técnicas de forma criativa e sem a precisão da contabilidade financeira. Mesmoassim, isto pode facilitar a compreensão da estrutura e o comportamento dos custos emqualquer nível de uma organização e apoiar as decisões administrativas e de política.

• Determinação do custo total

As alocações e contas orçamentárias não refletem necessariamente o custo total dasoperações dos órgãos governamentais. Normalmente, omitem-se as seguintes rubricas: 1)bens e serviços consumidos pelo órgão, mas adquiridos por outra unidade executora eimputados a esta – como veículos, medicamentos ou livros didáticos que se adquirem em nívelcentral, ou os serviços de manutenção prestados pelo departamento de obras públicas; 2) osbens e serviços financiados por fontes extra-orçamentárias, como a ajuda externa e os fundosextra-orçamentários; e 3) o custo do equipamento e da infra-estrutura consumidos pelo órgãodurante o exercício orçamentário, pois os custos são registrados na compra, mas depoisrecebem baixa contábil.

A omissão de rubricas de custos substanciais nos orçamentos e contas do órgão levantaproblemas por duas razões. Em primeiro lugar, leva a subestimar os custos totais do órgão e,implicitamente, os custos dos serviços que o órgão presta, o que, por sua vez, leva a níveis deprestação de serviços maiores que os que seriam desejáveis em outras circunstâncias. Emsegundo lugar, não responsabiliza os administradores pelos recursos que consomem, o quegera consumo ineficiente, movido pela oferta. Este é um problema conhecido pelos doadores.Um bom exemplo são as normas, com freqüência muito exigentes, aplicadas aos edifíciosescolares. Elas seriam menos exigentes se os custos da construção pudessem ser atribuídosdiretamente ao orçamento escolar, o que permitiria um compromisso com outras instalações esuprimentos.

Os custos podem ser melhor compreendidos mediante o requisito do pleno custeio dos órgãose dos serviços que prestam nos estudos periódicos do gasto público. A cobertura totalraramente será possível, pois o órgão pode carecer de informações sobre o custo dos insumosque outros adquirem. No entanto, quando não se pode fornecer informações sobre os custos,devem-se pelo menos identificar as rubricas omitidas nos orçamentos de rotina. A melhormaneira de fomentar a eficiência é modificar os incentivos subjacentes. Os administradorespodem ser responsabilizados pelos insumos fornecidos por outros órgãos governamentaismediante a introdução de imputação interna dos custos.

Por exemplo, os fundos para a manutenção da rede rodoviária terciária poderiam ser atribuídosaos distritos e não ao departamento de obras públicas, exigindo-se dos distritos quecontratassem do departamento de obras públicas os serviços de manutenção rodoviária queconsomem. Isto estimularia os administradores a controlar o consumo e a reduzir os custosunitários, abrindo o caminho para a licitação competitiva com diversos fornecedores do serviço.Da mesma forma, pode-se melhorar o regime de incentivos para os insumos de capital 1 Neste capítulo, só se pode fazer uma breve referência às técnicas de análise de custos. Ver o manualde análise de custos da Tesouraria do Reino Unido (UK Treasury Cost Analysis Manual) na sua páginana Internet e o Manual de Análise de Custos do CIPFA (CIPFA Cost Analysis Manual), também em suapágina na Internet.


47

mediante a incorporação de encargos pelo capital. No Reino Unido, as recentes reformasorçamentárias exigem que os órgãos preparem um relatório de custos operacionais que incluaum encargo financeiro por depreciação para cobrir o custo de substituição do ativo e umencargo pelo capital utilizado. Essas abordagens não estão isentas de problemas, e na maioriados países em desenvolvimento não admitem aplicação imediata. Mas sugerem que existemmecanismos que podem ajudar os governos a pôr fim a incentivos anômalos criados pelaestimativa incompleta dos custos.

• Análise por estrutura institucional

Como o objetivo do gasto público é normalmente aumentar a prestação de serviços, convémsaber que parte do gasto do órgão se destina aos departamentos fornecedores de serviços, emcomparação com os departamentos que exercem funções administrativas. Um bom ponto departida é o desmembramento de custos por departamento, o que ilustra o custo direto dasfunções de prestação de serviços primários em comparação com as funções administrativas,de apoio, que não têm caráter essencial. Mas, na interpretação desses resultados, é precisoque se tenha o cuidado de fazer referência às funções de cada departamento. As diretoriaspodem exercer funções reguladoras e de supervisão custosas que justificam uma proporçãosubstancial dos recursos do órgão.

Este desmembramento também não ilustra o custo total das funções de prestação de serviçosprimários, posto que não leva em conta o custo dos serviços de apoio assumidos por outrosdepartamentos. Pode-se obter um panorama mais preciso da estrutura de custos mediante aalocação dos custos da diretoria e dos departamentos de apoio para os departamentosfornecedores de serviços que utilizam aqueles serviços de apoio com base em uma taxa fixa derecuperação de gastos gerais. O custo dos serviços de extensão agrícola, por exemplo,incluiria o custo do apoio aos programas de pesquisa. Isto oferece uma base mais sólida para aavaliação dos custos da prestação de serviços que os custos diretos e oferece algumaindicação do nível de gastos gerais administrativos residuais suportados pelo órgão.

• Análise de custos unitários

A análise de custos unitários visa determinar o custo por unidade funcional em um períododado. Com este propósito, normalmente o desempenho é medido pelo produto do órgão, o queoferece uma indicação do nível de atividade. Em uma clínica, por exemplo, os custos unitáriospodem ser calculados com base nas consultas. Pode-se utilizar a medição dos resultadosquando o produto do órgão é o único fator ou o fator determinante na quantificação do nível deproduto. Os custos unitários do órgão são calculados em seu conjunto, para cadadepartamento e cada rubrica de custo – por exemplo, custos de pessoal e capital por unidadede produto. Quando se preparam custos unitários departamentais, os custos gerais dosserviços e instalações de apoio do órgão devem ser distribuídos para se fixar o custo total dosprodutos. Por exemplo, os custos unitários correspondentes aos departamentos de um hospitaldevem incluir os custos globais da administração, da manutenção e dos demais serviços geraishospitalares.

Os custos unitários podem ser utilizados na análise interna ou para fins de comparação comoutros órgãos que oferecem serviços semelhantes ou, idealmente, idênticos. Quando utilizadoscomo base da comparação, entre órgãos ou entre diversos períodos, os custos unitáriosconstituem um bom indicador do rendimento. Também podem ser utilizados como base para afixação das metas, o acompanhamento do desempenho e a avaliação dos diversos métodos deprestação de determinado serviço. Todavia, os custos unitários devem ser interpretados comprudência, pois podem não incorporar a qualidade do serviço prestado, que em geral deve ser


48

controlada independentemente. É importante ainda tratar de forma sistemática os custos decapital, que podem estender-se ao longo de vários anos, para evitar uma excessivaindivisibilidade ou indiferenciação nos perfis dos custos unitários.

• Custeio das atividades

Conquanto a análise dos custos unitários se baseie no princípio de que os produtos consomeminsumos, o custeio das atividades segue o princípio de que os produtos consomem atividades eas atividades consomem insumos. Isto permite distribuir os gastos gerais com mais precisão ereflete melhor as relações entre os serviços e as instalações de apoio e o produto final doórgão. Também permite que os administradores definam a maneira como os métodos eprocedimentos do órgão incidem nos custos. O critério normalmente comporta uma análisedetalhada das atividades, que inclui a quantificação de insumos como o tempo que o pessoalrequer para realizar cada atividade e a definição de um determinante do custo para cadaatividade ou grupo de atividades. O determinante do custo é uma variável quantitativa queestabelece o nível do custo da atividade. Em uma clínica de maternidade, por exemplo, odeterminante do custo pode ser o número de consultas, o número de nascimentos, o númerode nascimentos assistidos por médicos ou a duração da internação pós-natal. Os custos dasatividades individualmente consideradas são atribuídos a cada unidade de produto que geram.

Provavelmente, o custeio das atividades é mais eficaz como ferramenta de análise em órgãosque oferecem uma ampla gama de serviços, envolvendo muitas atividades diferentes. Por essarazão, em geral ele tem sido aplicado ao setor da saúde e, em menor medida, aos serviçosagrícolas e de manutenção da ordem público. O instrumento é particularmente útil no desenhode novos programas, posto que se pode avaliar o custo de diversos mecanismos deimplementação. Essa abordagem permite igualmente prestar respaldo à administração,oferecendo-lhe base para a aplicação de metas de desempenho departamentais e do pessoal.No entanto, o custeio das atividades exige um grande trabalho analítico. Em geral, aplica-secom melhores resultados quando a análise dos custos unitários não permite uma compreensãoadequada do comportamento dos custos dentro de um órgão. Pode, por exemplo, ser eficazem caso de fracasso das tentativas de reduzir custos, devido talvez ao fato de que as metasnão foram fixadas da forma adequada.

4.5 Integração da ajuda externa

Com freqüência, a melhoria dos efeitos do gasto público na redução da pobreza exige umaprestação e coordenação mais eficazes da ajuda externa, em especial nos países quedependem muito dela. A melhor maneira de se alcançar este propósito é integrar a gestão dosrecursos externos e internos no processo do orçamento, o que permite que o governo aloquetodos os recursos disponíveis de acordo com suas prioridades de política. Embora a integraçãototal possa ser uma meta a longo prazo – e, talvez, inatingível – os doadores e os governospodem dar grande impulso à eficácia da ajuda externa mediante:

• A negociação de estratégias de ajuda externa no contexto do processo do PRSP, queidentifique explicitamente os setores e programas prioritários que receberão financiamentodos doadores. Embora a maior parte dos doadores em geral esteja de acordo com asmetas de redução da pobreza, será necessário conciliar as diferenças nas prioridades enos enfoques. Portanto, convém formular estratégias de ajuda externa mais detalhadaspara os setores chave do PRSP mediante grupos de trabalho setoriais de que participemrepresentantes dos doadores principais e dos órgãos executores. Isto já foi feito em váriospaíses no contexto dos estudos de alcance setorial (SWAPS). O que se prevê aqui é aextensão dessa abordagem.


49

• O avanço para instrumentos de financiamento mais flexíveis e de mais longo prazo. Écada vez maior o consenso em torno do fato que os projetos com freqüência sãoineficientes e ineficazes para canalizar a ajuda para o desenvolvimento nos países que deladependem. Como resposta a estas críticas, nos últimos anos ocorreu um movimento rumoao apoio a programas setoriais. Nessa abordagem, os governos e os doadores apóiam odesenvolvimento de um setor, sob a liderança do governo, mediante uma única política eum único programa de gasto, e utilizando uma administração e procedimentos deinformação comuns. A abordagem de programa setorial oferece diversas vantagens:

◊ permite que o governo oriente os recursos para o gasto prioritário do setor e o melhorequilíbrio entre o financiamento para ajuda técnica, investimento e operações emanutenção;

◊ em geral, comporta um comprometimento a mais longo prazo do setor; e◊ reduz os custos de transação com a consolidação dos sistemas de informação e

administração e, quando possível, com a utilização dos procedimentos de gestãofinanceira interna do governo para desembolsar e contabilizar os fundos.

Na maioria dos países, os programas setoriais são o instrumento mais eficaz para aadministração da ajuda externa em respaldo do PRSP. Quando a formulação de programassetoriais for impraticável, a atenção deverá voltar-se para a seleção de projetos queassegurem sua coerência com as metas mais gerais de redução da pobreza.

• Acordos em torno das prioridades de financiamento de cada doador dentro docontexto de uma estratégia de ajuda externa global, em vez de acordos bilaterais, o quepermite que o governo esteja em condições de: 1) comprometer os doadores com acordosde financiamento a mais longo prazo; e 2) exercer pressão sobre os doadores quandoalgum deles desejar afastar-se dos termos dos acordos em uma etapa ulterior ou preferirformular seus programas fora do contexto amplo estabelecido pelo governo. A formulaçãode estratégias de ajuda externa global também reduz o risco de financiamento de gastosnão-prioritários, o que ocorre com freqüência quando os acordos de ajuda externa sãonegociados projeto por projeto. Os códigos de conduta dos doadores também podem serum fator útil. Eles têm sido negociados e aprovados em setores específicos de uma sériede países.

• Fortalecimento da capacidade nacional para a ajuda externa dentro dos órgãosgovernamentais básicos, com responsabilidade para: negociar e aprovar os acordos definanciamento; fazer o acompanhamento das promessas, dos compromissos e dosdesembolsos financeiros dos doadores, e facilitar o apoio dos doadores às instituições eaos programas prioritários. É ideal que essas funções sejam exercidas dentro de uma únicainstituição, de preferência o ministério das finanças, para permitir o estabelecimento devínculos com o orçamento e com a estrutura de gasto a médio prazo. Ainda que a criaçãode capacidade seja, em última instância, responsabilidade do governo, os doadores podemdesempenhar uma função importante ao garantir o cumprimento dos requisitos queestabelecem os sistemas de administração da ajuda do governo e oferecer relatórios dentrodos prazos sobre ajuda externa, abrangendo os compromissos e os desembolsos,estruturados de maneira a facilitar sua utilização pelos órgãos governamentaisencarregados da gestão financeira. Infelizmente, a maioria dos doadores têm antecedentesinsatisfatórios na apresentação desses relatórios.

• A consideração de todos os recursos à disposição do governo ao decidir sobre aalocação dos recursos, inclusive os canalizados por meio da ajuda externa. Quando


50

existe uma estrutura de gasto a médio prazo, este é o instrumento mais adequado paraprogramar a ajuda ao desenvolvimento. isto permite a programação do fluxo de recursos, e,de qualquer forma, uma grande parte da ajuda externa fornecida não será registrada noorçamento. Quando não se formulou ainda uma estrutura de gasto a médio prazo, pode-serecorrer ao programa de investimentos do Estado, que em geral enumerará a maioria dosprojetos e programas financiados com ajuda externa. Quanto mais completa forem asinformações fornecidas pelos doadores, mais coerente tenderá a ser a alocação derecursos.

4.6 Promoção da consulta e participação no processo orçamentário

A eficácia e eficiência do gasto público podem ser melhoradas com a participação dos que sesupõe que serão beneficiários dos serviços do Estado na preparação do orçamento (ver oscapítulos sobre participação e governança). Os interessados participam em vários níveis,desde a simples consulta aos usuários para colher suas opiniões sobre as prioridades e osresultados a convite aos usuários para participarem da administração dos órgãos e serviçospúblicos. A escolha dos mecanismos adequados de participação dependerá do níveladministrativo em que as decisões são tomadas e do propósito da participação da sociedadecivil – por exemplo, para informar sobre suas necessidades ou para controlar os resultados.

A escolha da técnica de consulta dependerá do propósito da consulta e dos recursosdisponíveis. Em sua maioria, as técnicas que geram dados de qualidade são as maisadequadas para avaliar o desempenho no que se refere ao processo de prestação de serviços.Por outro lado, as pesquisas geram uma gama mais ampla de indicadores dos resultados.(Capítulo sobre participação.)


51

Box 10: Escolha do método de consulta sobre decisões para a alocação e a avaliação dos resultados

Método de consultaRestrições àimplementação

Apoio à decisão dealocação

Apoio à medição deresultados

Pesquisa domiciliarCustoso e exigeanalistas especialistas

Intersetorial, setorial Processo, resultado

Pesquisa sobreprestação de serviçose integridade

Custoso e exigeanalistas especialistas

SetorialInsumo, produto,processo

Avaliaçõesparticipativas depobreza

Custoso e exigeanalistas especialistas

Intersetorial, setorial Processo, resultado

Avaliações ruraisrápidas

Custoso e difícil degeneralizar osresultados

Local (aldeia),possivelmenteregional/setorial

Processo, resultado

Reuniões públicasEm geral, vinculado auma questãoespecífica

Local Processo

Grupos especiaisEm geral, vinculado auma questãoespecífica

Local, setorial Processo

Painéis de usuários oucidadãos

Em geral, vinculado auma área ou setorespecíficos


Cartões de declaraçãoe pesquisas deusuários

Em geral, vinculado auma área ou setorespecíficos


Órgãosrepresentativos(ONGs, associações)

Em geral, refleteinteresses especiais


Para obter maiores informações, consulte:http://www.servicefirst.gov.uk/1998/guidance/users/index.htm


52

No entanto, o maior desafio não está na coleta de informações, mas na maneira como asinformações coletadas serão utilizadas em apoio das decisões de política e gestão. Isto éparticularmente verdade no caso da informação qualitativa, que talvez tenha de sertransformada em dados quantitativos para sugerir ordens de grandeza correspondentes àspreferências e à escala dos problemas identificados no processo de prestação de serviços.Embora os administradores em geral disponham de grande discricionariedade sobre comoutilizar os comentários do público e dos usuários do serviço ao examinar os procedimentosoperacionais, os formuladores de políticas preferirão basear suas decisões em basesquantitativas sólidas. Quando o propósito é utilizar os resultados das consultas em nívelsubnacional de governo, faz-se necessário estabelecer diretrizes claras sobre como incorporaressas informações aos procedimentos de planejamento e formulação do orçamento de rotina.

A consulta fornece informações aos responsáveis pelas decisões: a participação requer que oscidadãos e os beneficiários dos serviços exerçam uma função ativa nas decisões sobre aadministração dos recursos. Tradicionalmente, o processo de formulação do orçamento temsido realizado a portas fechadas dentro do governo e sob um véu de segredo, sendo reveladoao público apenas no momento da aprovação parlamentar. Uma maior transparência noprocesso do orçamento, mediante a publicação oportuna de informações sobre a gestão dasfinanças públicas (orçamento, contas e documentos de planejamento, como a estrutura degasto a médio prazo), em um formato que permita a análise correta, constitui uma condiçãoprévia necessária para uma maior participação, possibilitando que os cidadãos expressem suaspreocupações e definam suas prioridades por meio da imprensa, dos grupos de pressão e deseus representantes. O “Código de Boas Práticas de Transparência Fiscal” do FMI oferecediretrizes sobre a melhoria da transparência. (Verhttp://www.imf.org./external/np/fad/trans/summary/summary.htm e o manual de apoio.)

Material de consulta

“Código de Boas Práticas de Transparência Fiscal” do FMI. Verhttp://www.imf.org/external/np/fad/trans/summary/summary.htm e o anual de apoio.

Mick Foster e Adrian Fozzard, “DFID Economists’ Manual: Aid and Public Expenditure” (páginade Internet), que oferece diretrizes sobre a formulação de programas setoriais.

Manual de análise de custos da Tesouraria do Reino Unido, página de Internet; Manual deanálise de custos do CIPFA, página de Internet.

Tomasini, Potter.

PNUD, UNESCO, FNUAP, UNICEF, OMS e Banco Mundial, “Implementing the 20/20 Initiative”,1998.

Departamento de Meio Ambiente, Transporte e regiões do Reino Unido, “Review of TechnicalGuidance on Enviromental Appraisal” 1999), em http://www.enviroment.detr.gov.uk//rtgea/8.htm

Banco Mundial (1999), Manual de Gestão do Gasto Público, PREM.


53

Referências

Ablo, E., e R. Reinikka, “Do Budgets Really Matter? Evidence from Public Spending onEducation and Health in Uganda”, Documento de trabalho.

Castro-Leal, F., J. Dayton, L. Demery e K. Mera, “Public Social Spending in Africa: Do the PoorBenefit?” World Bank Research Observer, vol. 14, 1, fevereiro de 1999, pp. 49-72.

Devarajan, S., L. Quire, e S. Suthiwart-Narueput, “Beyond Rate of Return: Reorienting ProjectAppraisal,” World Bank Research Observer, vol. 12, 1, fevereiro de 1997, pp. 35-46.

Foster, M. e Adrian Fozzard, “DFID Economists’ Manual: Aid and Public Expenditure” (páginade Internet).

Go, Delfin Sia, “Institutional Issues Affecting Budget Management in Zambia,” Memorandointerno do Banco Mundial, 1999.

Governo de Uganda, Ministério das Finanças, Planejamento e Desenvolvimento Econômico,1998, “Background to the Budget.”

Gupta, S., M. Verhoeven, e E. Tiongson, “Does Higher Goverment Spending Buy Better Resultsin Education and Health Care?” FMI WP/99/21, Washington, D.C.: FMI, 1999.

Fundo Monetário Internacional, “Unproductive Public Expenditures: A Pragmatic Approach toPolicy Analysis”, Pamphlet Series No. 48, Washington, D.C.: Departamento de FinançasPúblicas, FMI, 1995.

Jack, William. Principles of Health Economics for Developing Countries. WBI DevelopmentStudies. Washington, D.C.: Banco Mundial, 1999.

Lanjouw, P., e M. Ravallion, “Benefit Incidence, public spending reforms, and the timing ofprogram capture”, World Bank Economic Review (International), 13, 257-73, maio de 1999.

MacKinon, J., e R. Reinikka, “Strategy Can Help Fight Poverty: Lessons from Uganda”, janeirode 1999, versão preliminar.

Muggeridge, E., “Mozambique: Assistance with the Development of a Medium TermExpenditure Framework”, Draft Report, Banco Mundial, junho de 1997.

Ravallion, M., e P. Lanjouw, “Benefit Incidence, Public Spending Reforms, and the Timing ofProgram Capture,” World Bank Economic Review (International); 13; 257-73, maio de 1999.

Ravallion, M. “Monitoring Targeting Performance when Decentralized Allocations to the Poorare Unobserved,” Documento de trabalho do pessoal do Banco Mundial, 1999.

Sahn, D., e S. Younger, “Dominance Testing of Social Sector Expenditures and Taxes inAfrica”, IMF WP/99/172, Washington, D.C.: FMI, 1999.

SPA Working Group on Economic Management, “A Fiscal Framework to Financing GapCalculation”, Projeto de documento de discussão preparado para a Reunião Plenária, maio de1999.


54

Potter, Barry, e J. Diamond. Guidelines for Public Expenditure Management. Washington, D.C.:FMI, 1999.

Pradhan, S, “Avaliating Public Spending: A Framework for Public Expenditure Reviews”, WorldBank Discussion Paper 323, maio de 1996.

Tibana, R e A. Gomani, “Capacity for Macroeconomic Analysis and Policy Advice for theMedium Term Expenditure Framework (MTEF) in Ghana”, Report of the MTEF MacroeconomicConsultants, Acra, Ghana: Consulting Africa Ltd, fevereiro de 1998.

Varian, Hal R. (1992). Microeconomic Analysis. Third Edition. Londres: WW Norton & Company,Ltd., 1992.

Banco Mundial (1993). Poverty Reduction Handbook. Washington, D.C.: Banco Mundial, 1993.

Banco Mundial (1997). Public Expenditure Management Adjustment Credit to Guinea. Officialloan document. Washington, D.C.: Banco Mundial, 1997.

Banco Mundial (1998). Public Expenditure Management Handbook. Washington, D.C.: BancoMundial, 1998.

Banco Mundial (1999), “Using Surveys for public sector reform,” World Bank PREM NoteNumber 23, Washington, D.C.: Banco Mundial, maio de 1999.

O Gasto Público na Redução da...

Documents

Transcript of O Gasto Público na Redução da...