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O PAPEL DO CONSELHO DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR (CAE) NA GESTÃO DO

PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR (PNAE): UM ESTUDO

DE CASO NO MUNICÍPIO DE CARNEIROS, NO ESTADO DE ALAGOAS

Francisco Elpídio de Gouveia Bezerra1

RESUMO

Este artigo é fruto da dissertação do mestrado em Gestão Pública e apresenta o resultado do estudo de caso

realizado no município de Carneiros, em Alagoas, abordando sobre o controle social executado a partir do

Conselho de Alimentação Escolar (CAE) na fiscalização dos recursos do Programa Nacional de Alimentação

Escolar (PNAE). O objetivo geral foi investigar de que forma o controle social poderia coibir o desvio de verbas

públicas destinadas à alimentação escolar em Carneiros-AL. Tratou-se de um estudo descritivo, de caráter

qualitativo e exploratório, baseado em dados bibliográficos e método de estudo de caso, com uso da técnica

entrevista e como instrumento de pesquisa junto à amostra, o questionário. Tem-se como resultado que a

composição do CAE do município de Carneiros/AL apresenta baixo grau de controle. Não são aplicadas, na

totalidade todas as determinações, apesar do PNAE possuir uma legislação que determina, de forma acentuada, o

controle social. O CAE de Carneiros ainda não cumpre com todas as suas atribuições. Portanto, considerando

todas as leis e outros documentos, se cumpridos na íntegra, a atuação do CAE de Carneiros-AL poderá coibir o

uso indevido das verbas públicas do PNAE, através do controle social. Contudo, diante das deficiências

constatadas, considera-se uma atuação falha, e por isso as verbas do PNAE estão vulneráveis a desvios.

Palavras-Chave: Alimentação Escolar. Conselho de Alimentação Escolar (CAE). Programa Nacional de

Alimentação Escolar (PNAE). Recursos Públicos.

RESUMEN

Este artículo es el resultado de la disertación de maestría en Gestión Pública y presenta el resultado del estudio

de caso realizado en el municipio de Carneiros, Alagoas, que aborda el control social implementado por el

Consejo de Alimentación Escolar (CAE) en la supervisión de los recursos del Programa Nacional de

Alimentación Escolar (PNAE). El objeto general era investigar cómo el control social podría frenar el desvío de

fondos públicos para la alimentación escolar en Carneiros, Alagoas. Este fue un estudio descriptivo, cualitativo y

exploratorio, basado en datos bibliográficos y método de estudio de casos, usando la técnica de entrevista y

como instrumento de investigación con la muestra, el cuestionario. Como resultado, la composición del CAE del

municipio de Carneiros en Alagoas tiene un bajo grado de control. Todas las determinaciones no se aplican

completamente, aunque el PNAE tiene una legislación que determina fuertemente el control social. El CAE de

Carneiros todavía no cumple con todos sus deberes. Por lo tanto, considerando todas las leyes y otros

documentos, si se cumplen íntegramente, el desempeño del CAE de Carneiros-AL puede frenar el mal uso de los

fondos públicos del PNAE, a través del control social. Sin embargo, dadas las deficiencias que fueron

encontradas, se considera una acción defectuosa y, por lo tanto, los fondos del PNAE son vulnerables a las

desviaciones.

Palabras clave: Comida escolar. Consejo de Alimentación Escolar (CAE). Programa Nacional de Alimentación

Escolar (PNAE). Recursos públicos.

1 Analista de Contas - Tribunal de Contas do Estado de Alagoas (TC/AL). Graduado em Direito - Centro de

Estudos Superiores de Maceió - CESMAC. Especialista em Controle Externo - Universidade Federal de Alagoas

(UFAL). Mestre em Maestría en Gobierno Y Gerencia Pública pela Universidad Americana - Asunción,

Paraguay (UA), Assunção-Paraguay. E-mail: chicoelpidio@hotmail.com.br.

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INTRODUÇÃO

A alimentação escolar deve suprir a carência nutricional, não só em quantidade, mas

em qualidade, além de ser um agente fornecedor de hábitos saudáveis, de forma a promover a

segurança alimentar de crianças e jovens que frequentam a rede pública de ensino. No Brasil,

o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE): “é um programa suplementar a

educação, e o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), autarquia vinculada

ao Ministério da Educação (ME)” (BRASIL, 2008).

O FNDE tem dentre suas responsabilidades para a execução do programa, a

normatização, coordenação, também auxilia financeiramente na alimentação escolar, assim

como para que os recursos sejam utilizados da forma correta, monitorando, acompanhando

(BRASIL, 2008).

Dessa forma, a presente pesquisa relaciona o PNAE, levando em conta o perigo de

desvios dos recursos públicos, demonstrando a importância do Conselho de Alimentação

Escolar (CAE), como “órgão colegiado de caráter fiscalizador, permanente, deliberativo e de

assessoramento, instituído no âmbito dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios”

(BRASIL, 2009) para que haja a coibição de desvios dos recursos para alimentação escolar

pelos maus gestores públicos. O CAE é composto por, no mínimo, 07(sete) membros titulares

e seus suplentes. Devem compor o quadro do CAE, os representantes do Poder Executivo, os

trabalhadores da educação e discentes, assim como entidades civis e pais de alunos (BRASIL,

2009).

A partir da promulgação da Resolução/CD/FNDE n.º 38/2009, todos os municípios

brasileiros passaram a constituir em sua respectiva jurisdição um colegiado específico para

acompanhar e fiscalizar a política de alimentação escolar. Entretanto, a simples existência de

um CAE não é suficiente para evitar a ocorrência de desvios das verbas destinadas ao PNAE.

É necessário que já o efetivo controle social, por parte da população, em especial dos

segmentos sociais diretamente interessados (BRASIL, 2009).

A Resolução/CD/FNDE n.º 38/2009, em seu art. 27, estabelece como atribuições do

CAE:

I - acompanhar e fiscalizar o cumprimento do disposto nos arts. 2º e 3º desta

Resolução; II - acompanhar e fiscalizar a aplicação dos recursos destinados à

alimentação escolar; III - zelar pela qualidade dos alimentos, em especial quanto às

condições higiênicas, bem como à aceitabilidade dos cardápios oferecidos; e IV -

receber o Relatório Anual de Gestão do PNAE (anexo IX), conforme art. 34 e emitir

parecer conclusivo acerca da aprovação ou não da execução do Programa. § 1º Os

CAEs poderão desenvolver suas atribuições em regime de cooperação com os

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Conselhos de Segurança Alimentar e Nutricional estaduais e municipais e demais

conselhos afins, e deverão observar as diretrizes estabelecidas pelo Conselho

Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional - CONSEA. § 2º Compete, ainda, ao

Conselho de Alimentação Escolar: I – comunicar ao FNDE, aos Tribunais de

Contas, à Controladoria-Geral da União, ao Ministério Público e aos demais órgãos

de controle qualquer irregularidade identificada na execução do PNAE, inclusive em

relação ao apoio para funcionamento do CAE, sob pena de responsabilidade

solidária de seus membros; II – fornecer informações e apresentar relatórios acerca

do acompanhamento da execução do PNAE, sempre que solicitado; III - realizar

reunião específica para apreciação da prestação de contas com a participação de, no

mínimo, 2/3 (dois terços) dos conselheiros titulares; IV - elaborar o Regimento

Interno, observando o disposto nesta Resolução (BRASIL, 2009).

Além do citado acima, os Estados, Distrito Federal e Municípios, fundamentado na

Resolução 38/2009 art. 28, fazem com que o CAE tenha infraestrutura suficiente para que

execute as atividades que lhe compete, tais como:

Local apropriado com condições adequadas para as reuniões do Conselho;

disponibilidade de equipamento de informática; transporte para deslocamento dos

membros aos locais relativos ao exercício de sua competência e disponibilidade de

recursos humanos necessários às atividades de apoio, com vistas a desenvolver as

atividades com competência e efetividade (BRASIL, 2009).

Nessa mesma direção o Ministério da Educação, através da Cartilha Nacional de

Alimentação Escolar da FNDE orienta que os CAEs têm como principal atuação (BRASIL,

2015):

Zelar pela concretização da Segurança Alimentar e Nutricional dos escolares, por

meio da fiscalização dos recursos públicos repassados pelo Fundo Nacional de

Desenvolvimento da Educação (FNDE), que complementa o recurso dos Estados,

Distrito Federal e Municípios, para compra de gêneros alimentícios para a

alimentação escolar e o acompanhamento da execução desta política (BRASIL,

2015).

Segundo dados da Cartilha Nacional de Alimentação Escolar da FNDE: “os CAEs

hoje estão constituídos em 5.570 municípios brasileiros, nos 26 Estados e no Distrito Federal,

totalizando, aproximadamente, 80.000 conselheiros” (BRASIL, 2015). O que determina a sua

composição é ainda, a Resolução FNDE nº 38, de 16 de julho de 2009 (BRASIL, 2009).

A eleição dos componentes do CAE deve ser realizada através de votação direta e em

assembleia pública específica para isso, sendo obrigatório o em ata. A composição do

Conselho de Alimentação Escolar é feita por membros titulares e suplentes e deve seguir

rigorosamente o que determina a Resolução do FNDE nº 38/2009(BRASIL, 2009).

Logo, deve-se entender que em relação ao controle do bom funcionamento da

alimentação escolar o CAE é a instância que fica mais próxima da população, pois dos sete

membros titulares, conforme esclarece Balmate (2012, p. 38): “apenas um é indicado pelo

poder legislativo. As outras seis vagas são ocupadas por representantes de pais de alunos, de

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entidades civis e dos docentes, discentes ou trabalhadores da educação”. Nesse sentido,

argumenta-se: “os conselhos se diferenciam pelo poder de decisão (deliberativo, consultivo),

pelos critérios de representação (amplos ou restritos), pelos instrumentos de decisão”

(SANTOS JUNIOR; AZEVEDO; RIBEIRO, 2004 apud SANTOS; LIMA; GUIMARÃES,

2012, p. 38).

Qualquer Conselho deve ser atuante, considerando a necessidade do controle, e sua

representação social, desenvolvendo suas atividades de forma que a população reconheça que

seus serviços são benéficos para o bom desenvolvimento de políticas públicas (SANTOS;

LIMA; GUIMARÃES, 2012). Tem-se ainda:

O PNAE está presente na totalidade das escolas públicas do Brasil como um serviço

ao qual poderiam ser incorporadas estratégias de intervenção, com vistas ao

reconhecimento e consolidação de hábitos alimentares saudáveis. É gerenciado pelo

Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) e visa à transferência,

em caráter suplementar, como prevê o art. 208, incisos IV e VII, da Constituição

Federal, de recursos financeiros aos Estados, ao Distrito Federal e aos municípios

destinados a suprir parcialmente, as necessidades nutricionais dos alunos de toda a

educação básica (educação infantil, ensino fundamental, ensino médio e educação de

jovens e adultos) matriculados em escolas públicas e filantrópicas (SANTOS;

LIMA; GUIMARÃES, 2012, p. 49).

Logo, com base nestas informações e leituras variadas, o objetivo geral do estudo foi

analisar de que forma o controle social poderia coibir o desvio de verbas públicas destinadas à

alimentação escolar. E objetivos específicos, apontou o papel do Conselho de Alimentação

Escolar (CAE); determinado como se dá o controle social através do Conselho de

Alimentação Escolar (CAE); analisar a atuação do CAE em Carneiros-AL.

Diante do exposto, foi questionado na pesquisa: O controle social, por intermédio do

Conselho de Alimentação Escolar, pode coibir o desvio de verbas públicas destinadas à

alimentação escolar no Município de Carneiros, situado no Estado de Alagoas?

A pesquisa se justificou pelo foco na importância em se desenvolver uma abordagem

sobre o papel do Conselho de Alimentação Escolar (CAE) na Gestão do Programa Nacional

de Alimentação Escolar (PNAE), haja vista a importância de uma boa gestão do PNAE para a

redução da fome, da melhoria do processo de aprendizagem e da qualidade de vida de

milhares de crianças e jovens, por todo Brasil. Tratou-se de uma pesquisa de relevância social.

Tratou-se também de um estudo descritivo, de caráter qualitativo e exploratório,

baseado em dados bibliográficos e método de estudo de caso, com uso da técnica entrevista e

como instrumento de pesquisa junto à amostra, o questionário.

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1 MARCO METODOLÓGICO

A metodologia científica é também forma de fazer ciência, uma vez que ela cuida dos

procedimentos, assim como das ferramentas e os caminhos a seguir para que se chegue à

realidade teórica e prática. Trata-se do instrumento importante para o pesquisador. É a

orientação para elaborar uma pesquisa e alcançar resultados e um instrumento importante para

o pesquisador, de modo que saiba os caminhos a serem seguidos (DEMO apud FONSECA,

2009).

Este item da pesquisa apresenta as etapas seguidas no estudo de caso, cuja expectativa

foi ter a maior precisão possível com relação ao fenômeno investigado.

1.1 Delimitações do estudo

A pesquisa delimitou-se em analisar como o controle social, por intermédio do

Conselho de Alimentação Escolar (CAE), poderia coibir o desvio de verbas públicas

destinadas à alimentação escolar no Município de Carneiros, Alagoas.

1.2 Percurso metodológico da pesquisa

Pesquisa do tipo descritiva e de natureza qualitativa. Qualitativa porque não buscou

quantificar os dados obtidos, mas analisar de modo qualitativo as informações colhidas junto

à amostra representativa.

A pesquisa qualitativa é aquela em que se permite levantar dados subjetivos, além

disso, podem-se identificar na amostra estudada outros níveis de consciência e isso se dá a

partir de informações pertinentes ao que se está investigando. A pesquisa encaixa-se no tipo

delineamento descritivo e ao mesmo tempo exploratório. No delineamento descritivo, a

pesquisa ocorre no habitat natural, os dados precisam ser coletados e registrados

ordenadamente. Já no delineamento exploratório não requer coleta de dados (SANTOS;

CANDELORO, 2006). Dessa forma também foi adequado ao tipo de estudo aqui descrito,

dando suporte ao entendimento dos fenômenos identificados no estudo de caso, servindo para

a o entendimento dos resultados.

Adotou-se como método de pesquisa, o Estudo de Caso, executado junto a uma

amostra representativa, coletando dados através da técnica de entrevista semiestruturada. As

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outras etapas de análise foram: a interpretação e representação dos resultados e discussão

(FONSECA, 2009). Para a realização da entrevista foram seguidas etapas. A saber:

a) Planejamento da entrevista: deve ter em vista o objetivo a ser alcançado. b)

Conhecimento prévio do entrevistado: objetiva conhecer o grau de familiaridade

dele com o assunto. c) Oportunidade da entrevista: marcar com antecedência a hora

e o local, para assegurar-se de que será recebido. d) Condições favoráveis: garantir

ao entrevistado o segredo de suas confidências e de sua· identidade. e) Contato com

líderes: espera-se obter maior entrosamento com o entrevistado e maior

variabilidade de informações. f) Conhecimento prévio do campo: evita desencontros

e perda de tempo. g) Preparação específica: organizar roteiro ou formulário com as

questões importantes (MARCONI; LAKATOS, 2003).

As respostas foram interpretadas, comparadas para serem comprovadas ou não as

dúvidas que cercaram o fenômeno estudado, a pesquisa se caracterizou como pesquisa social.

1.3 Universo da população e amostra

Descreve-se amostra como, “uma parcela convenientemente selecionada do universo

(população); é um subconjunto do universo” (MARCONI; LAKATOS, 2003). Isso significa

que a amostra representará a população investigada, de modo que corresponda ao que se

deseja na coleta de dados do estudo de caso.

O universo da pesquisa foi composto pelos atores envolvidos no Conselho de

Alimentação Escolar do Município de Carneiros, ou seja, os membros do CAE, sendo sete

titulares, e sete suplentes, eles respondiam pelas escolas municipais, eram representantes da

comunidade escolar, cuja gestão se iniciou no ano de 2015 com encerramento em 2019.

Compõe o CAE, 1 representante do poder executivo (Secretária de Educação); 2

representantes de entidades de docentes, discentes e trabalhadores na área de educação

(professores); 2 representantes de pais de alunos; 2 representantes indicados por entidades

civis organizadas e seus suplentes. Esses Conselheiros têm sua atuação efetiva no período de

quatro anos. Na hierarquia das funções existe o Presidente, o Vice-Presidente e os outros

conselheiros (BRASIL, 2009).

A amostra corresponderia a catorze membros do Conselho de Alimentação Escolar.

A expectativa era que todos os membros respondessem a entrevista, contudo diante das

dificuldades em reuni-los, optou-se para entrevistar um membro do CAE. A opção por este

membro se deu porque após contato ele se voluntariou a responder a entrevista, sendo mais

acessível. Por isso, neste estudo, o entrevistado – Conselheiro, representou o CAE. Entretanto,

solicitou que fosse preservado o seu anonimato.

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1.4 Instrumento para coleta de dados

Foi realizada uma entrevista, como técnica de coleta de dados. O instrumento para

entrevista foi o questionário, com um roteiro de perguntas semiestruturadas, ou seja, apesar de

haver um rol de perguntas básicas, poderiam ser flexibilizadas. A entrevista trata-se de um

encontro entre duas pessoas: “a fim de que uma delas obtenha informações a respeito de

determinado assunto, mediante uma conversação de natureza profissional” (MARCONI;

LAKATOS, 2003). O questionário foi composto por perguntas objetivas, constando espaços

para justificar a respostas, além de perguntas abertas ou subjetivas. Composto por duas

seções, a primeira parte do questionário abordou sobre identificação do entrevistado, e a

segunda parte destinou-se a saber como o CAE atuava no município de Carneiros-AL. No

roteiro da entrevista constaram vinte e oito perguntas.

1.5 Procedimentos

Houve um contato telefônico com uma liderança da cidade, no dia 04 de novembro

de 2016, no sentido de que a mesma apresentasse os representantes do Conselho de

Alimentação Escolar. O primeiro contato com o conselheiro do CAE foi realizado por

telefone no dia 06 de novembro de 2016, e esclarecida à finalidade da entrevista, o

instrumento da coleta de dados, assim como a relevância dessa investigação, uma vez que

poderia contribuir para o debate acerca de uma atuação mais efetiva do CAE, como um

relevante órgão de controle social.

Em 13 de dezembro de 2016, o questionário foi enviado (via e-mail) ao membro

conselheiro do CAE do município de Carneiros/AL, para que ele pudesse ler e tirar alguma

dúvida ou mesmo fazer alguma observação, caso julgasse necessária. Em 15 de dezembro de

2016, foi realizada a entrevista ao Conselheiro do CAE, no município de Carneiros-AL.

2 MARCO ANALÍTICO

No marco analítico desta pesquisa encontra-se a descrição do estudo de caso.

Apresentando as indagações feitas junto ao membro do Conselho de Alimentação Escolar do

Município de Carneiros-AL, acerca do CAE. As análises dos resultados estão descritas neste

item. Inicialmente apresenta-se e o objeto da pesquisa assim como aspectos importantes sobre

o Carneiros-AL.

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2.1 Construção do objeto de estudo da pesquisa

O fenômeno aqui descrito ocorreu no Município de Carneiros-AL, trata-se de um

município do interior de Alagoas, ainda em desenvolvimento. Em viagens a trabalho e

elaboração de alguns relatórios, o município sempre chamou atenção por diversas

características, às contas públicas, sua configuração, e em especial aspectos relacionados à

educação, como o número de escolas públicas de ensino básico, enxergando ao ingressar na

pesquisa de mestrado, que a população escolar necessitava efetividade nas ações que se

referiam à nutrição, e o CAE seria um dos maiores responsáveis por isso, uma vez, deve

conseguir acompanhar todo processo referente ao PNAE. Nas análises iniciais, ao verificar os

índices do Índices de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB), por meio de auditoria,

foi notória uma variação desses índices entre os anos iniciais e os anos finais de escolarização.

2.2 Vantagens e desvantagens da pesquisa

O estudo busca responder se o controle social, por intermédio do Conselho de

Alimentação Escolar, pode coibir o desvio de verbas públicas destinadas à alimentação

escolar no Município de Carneiros, situado no Estado de Alagoas. Existiram vantagens em

estudar esse fenômeno, sendo a aprendizado proporcionado, assim como a contribuição acerca

do fenômeno junto a órgãos ligados a educação e nutrição junto ao município, especialmente

o Conselho de Alimentação Escolar. Sobre as desvantagens, pode-se dizer a dificuldade de

deslocamento, assim como a resistência de alguns em atender à entrevista e até responder

algumas questões. Os aspectos relacionados ao Município de Carneiros-AL foram indícios da

necessidade em adotar esse estudo de caso e ajudou a compreender a importância do

fenômeno, assim como a escolha do objeto de estudo da pesquisa.

2.3 Perfil do munícipio de Carneiros-AL (local da pesquisa)

O povoado de Carneiro com o advento da Lei Estadual nº 2.454, de 11/07/1962

tornou-se distrito sede. Notas referentes ao município indicaram a existência de uma única

casa integrante do sítio de Carneiro: “propriedade de João Francisco, que deu nome ao lugar

por conta de uma cacimba (ALAGOAS, 2015). De acordo com os moradores, essa cacimba

teria sido aberta por um carneiro, daí sua primeira denominação ter sido “Cacimba do

Carneiro”’, posteriormente o nome do município foi reduzida para Carneiros. O início do

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desenvolvimento do município deu-se com a chegada de agricultores das regiões vizinhas,

atraídos pela fertilidade das terras. Os primeiros comerciantes que alavancaram o crescimento

do município foram os senhores Adão Vieira de Melo e seu cunhado José Lino, que juntos

com os pioneiros Alfredo Rodrigues Melo e Euclides Alves Feitosa ajudaram inicialmente

para que o município crescesse (ALAGOAS, 2015).

O município de Carneiros localiza-se na Mesorregião do Sertão Alagoano, integrando

a Microrregião Geográfica de Santana de Ipanema, está situado a 246 km da capital Maceió,

limita-se ao Norte com Santana de Ipanema, ao Sul com São José da Tapera, a leste com Olho

d'Água das Flores e a oeste com Senador Rui Palmeira. Possui território o território de 113,1

km2

(BRASIL, 2016). A Figura 1 apresenta a caracterização geográfica, referentes ao

município citado. Já a Figura 2 refere-se ao mapa da região, localizando no mapa de Alagoas.

Figura 1 - Caracterização geográfica do município de Carneiros-AL.

Fonte: Seplag/Perfil Municipal (2016, p.6).

Figura 2 - Mapa de Alagoas, destacando o município de Carneiros –AL.

Fonte: Adaptado do site do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística-IBGE (2016).

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No último censo demográfico, o município possuía uma população 8.290 (oito mil e

duzentos e noventa) habitantes, na posição 78 (septuagésima oitava) dentre os 102 (cento e

dois) municípios alagoanos (BRASIL, 2016). Em um comparativo recente, ficou constatado

que o salário mínimo mensal era de 2.1 e a proporção de pessoas ocupadas em relação a

população era de 5,5%. Outra observação diz respeito aos domicílios com rendimentos

mensais e até meio salário mínimo por pessoa, tinha 53% da população nessas condições, o

que o coloca na 39a posição dentre os 102 municípios alagoanos e na posição 792 de 5.570

dentre as cidades brasileiras. No censo demográfico observaram-se algumas características

similares a outros municípios do Brasil, como o número de mulheres superior ao dos homens,

assim como a população urbana ultrapassa a população rural (ALAGOAS, 2015).

A economia do município baseia-se na produção de leite, bem presente na região da

Bacia Leiteira Alagoana, e na Agropecuária, sobretudo na bovinocultura e caprinocultura.

Com uma agricultura bem variada, nas suas terras segundo Souto Maior (2016, p. 64), “são

cultivadas a Palma Forrageira, com o objetivo de alimentar animais durante o período da

estiagem, grãos - feijão e milho - frutas tropicais, legumes e verduras e mandioca. Pequenos

produtores fabricam queijo e farinha de mandioca”. Conforme o IBGE, no ano de 2014 o

município possuía um Produto Interno Bruto (PIB) per capita era de R$ 4824.24. Completa:

“Na comparação com cidades do Brasil todo, sua colocação era de 5493 de 5570 (BRASIL,

2015). Em 2015, tinha 94.6% do seu orçamento proveniente de fontes externas” (BRASIL,

2016). De acordo com o IBGE, ao comparar Carneiros com outros municípios de cidades de

Alagoas, com relação ao PIB, ela se encontrava na posição 99 de 102, mas, quando

comparado a cidades do Brasil todo, ficava em 987 de 5570 (BRASIL, 2016).

Dentre os aspectos que são importantes na análise do desenvolvimento de uma região,

trata-se da educação, cujos índices de avaliação adotados pelo governo federal é o que retrata

se avançou ou retrocedeu, o Brasil usa o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica

(IDEB) para medir o desenvolvimento da educação básica. Quanto aos aspectos educacionais,

em pesquisa feita no site do IBGE (BRASIL, 2016), encontram-se alguns dados referentes ao

IDEB. Descreve-se que em 2015: “os alunos dos anos inicias da rede pública da cidade

tiveram nota média de 4.1 no IDEB. Para os alunos dos anos finais, essa nota foi de 3.1”.

Desse modo, esta última média é considerada baixa. Porém, ao comparar estas notas do IDEB

com outras cidades de Alagoas, a nota dos alunos dos anos iniciais colocava esta cidade na

posição 46 de 102. Referente à taxa de escolarização registrou-se: “A taxa de escolarização

(para pessoas de 6 a 14 anos) foi de 96.2 em 2010” (BRASIL, 2016). Para o órgão supracitado

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o município ficou posicionado na ordem 50 de 102 dentre as cidades do estado e na posição

4435 de 5570 dentre as cidades do Brasil (BRASIL, 2016).

3 COMPILAÇÃO DOS RESULTADOS DA ENTREVISTA

Os dados colhidos na entrevista foram categorizados, incorporando elementos das

respostas auferidas na entrevista, cujo roteiro, sob a forma de questionário, teve como

objetivo facilitar a compreensão do pesquisador e do leitor acerca da problemática

investigada. As respostas foram analisadas e descritas seguindo o roteiro do questionário para

a entrevista. O respondente (conselheiro do CAE) representa à população estudada.

Quadro 1. Questionário semiestruturado aplicado na entrevista 1 IDENTIFICAÇÃO DO RESPONDENTE

1.1 Que cargo você ocupa no Conselho de

Alimentação Escolar?

Conselheiro do CAE de Carneiros

1.2 Segmento que representa no CAE? XXXXXXXX (pediu anonimato).

1.3 Qual o seu tempo de exercício no CAE? Quatro anos, assumi essa gestão em 2015.

1.4 Trabalha ou trabalhou na Prefeitura do

Município?

Sim.

1.5 Participou de outros mandatos do CAE? Sim, essa se trata da segunda vez que participo.

1.6 Você ou outro conselheiro se afastou de suas

funções para poder fazer parte do CAE?

Não, todos ou outros conselheiros trabalham. O fato de eu possuir outra

atividade limita um pouco, mas não atrapalha muito, e no conselho

dividem-se as tarefas com os outros membros, para poder dar

andamento as obrigações do CAE. Mas há dificuldade com relação ao

segmento pais de alunos em desempenhar as atividades no CAE.

1.7 Se não se afastou para se dedicar ao CAE,

sente alguma dificuldade em desenvolver suas

funções no CAE, assim como os outros

membros?

Há dificuldades. Entretanto, para o andamento do CAE, dividimos as

tarefas.

1.8 Por que entrou no CAE e os outros

membros?

Tive o desejo de contribuir com o processo de alimentação escolar, uma

vez que verifiquei essa necessidade no meu ambiente de trabalho. Em

reunião inicial, algum conselheiro descreveu que se tratou de convite da

escola.

1.9 Sua indicação se deu através de: Reunião/assembleia. Os outros membros, do mesmo modo, sem

interferência do Poder Público Municipal, apesar de haver funcionária

pública do município.

2 FUNCIONAMENTO E ATUAÇÃO DO CAE

2.1 Sabe informar quando foi instituído o CAE,

no município de Carneiros?

O CAE do município de Carneiros foi instituído em 2001, tendo sua

composição, até o final da gestão de 2011.

2.2 O CAE possui Regimento Interno? Sim, possui regimento interno.

2.3 Todas as reuniões são registradas em Ata? Sim, possui Regimento Interno e Livro de Ata, no qual são registradas

todas as reuniões.

2.4 São feitas as capacitações dos Conselheiros? Não.

2.5 Todos os Conselheiros participam e possuem

conhecimento sobre todas as suas atribuições no

CAE? Justifique:

Sim. Apesar de não haver capacitação, nas reuniões iniciais do conselho

foram repassadas as informações sobre as atribuições, mas os pais dos

alunos, membros do conselho não cumprem o calendário de reunião.

2.6 Atualmente qual a forma de gestão dos

recursos do PNAE?

Centralizada. A unidade executora é a própria Prefeitura, que,

consequentemente realiza uma série de atividades.

2.7 Durante seu tempo no CAE, a forma de

gestão dos recursos destinados a alimentação

escolar mudou? Justifique sua resposta.

Não, sempre foi adotado o modelo de gestão centralizada.

2.8 O Conselho concorda que essa forma de

gestão é bem adequada para que não haja

desvios dos recursos destinados à alimentação

escolar? Justifique.

Já houve reunião do CAE junto o gestor para adotar o tipo de gestão

descentralizada.

2.9 Atualmente como é feito o acompanhamento Algumas etapas são acompanhadas como o recebimento dos gêneros,

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da execução do programa de alimentação

escolar?

recebimento, análise de notas, assim como a prestação de contas.

2.10 O Conselho realiza visitas às escolas da

zona urbana e rural com que frequência?

Sim, em grande parte, principalmente na zona urbana, pois existem em

Carneiros nove escolas municipais que são atendidas pelo PNAE, são

quatro na cidade e cinco no interior. São realizadas visitas diárias e

alternadas as escolas localizadas na zona urbana, porém, nas escolas

localizadas na zona rural as visitas ocorrem a cada três meses.

2.11 Já encontrou alguma irregularidade em

escola visitada? Se sim, justifique qual, e

providência tomada.

Sim, numa escola da zona rural, onde se presenciou o mau

acondicionamento dos alimentos, sendo feito relatório e indicando as

providências a serem tomadas, inclusive encaminhando uma

nutricionista para orientar as merendeiras.

2.12 O CAE participa do processo de compra

(descrição, quantificação, análise qualitativa,

etc.) dos gêneros da agricultura familiar? Caso

seja não, justifique a sua resposta.

Não. Aqui não há compra produtos oriundos da agricultura familiar.

2.13 O CAE faz visita técnica ao agricultor

familiar e a outras empresas locais que fornece

alimentos ao PNAE?

Nunca houve essa conduta pelo CAE. Não há aquisição.

2.14 Já houve alguma interferência externa para

mudar a forma de gestão dos recursos do PNAE,

foi atendida? Justifique.

Externa não, mas o próprio CAE já sugeriu que houvesse a

descentralização, e o gestor aceitou.

2.15 Indique como ocorre o repasse das verbas

do PNAE e quais os critérios?

Obedece a todo o trâmite exigido pelo PNAE, assim como, tem-se a

parcela do governo federal e no ano corrente e contrapartida do

Município

2.16 Como é feita a prestação de contas dos

recursos do PNAE?

As notas são repassadas para o CAE, onde é feita toda a análise pelo

CAE.

2.17 O CAE divulga as ações, assim como os

repasses para a sociedade?

Ainda não fazemos isso, mas já está em andamento.

2.18 O CAE tem conseguido atuar de forma

efetiva no controle social do PNAE? Caso seja

não, justifique.

Sim. Creio que o conselho de alimentação do município tem conseguido

atuar de forma efetiva no controle social do PNAE.

2.19 Qual a principal falha do PNAE em seu

Município?

Os recursos repassados por aluno têm um valor muito baixo. E não

conseguimos ainda divulgar as ações do CAE.

Fonte: Entrevista junto à amostra representativa (2016)

3.1 Análise dos resultados

Para realizar a análise crítica com abordagem qualitativa, a base foi leitura de artigos

científicos indexados nas bases de dados confiáveis, bem como documentos produzidos pelo

Ministério da Educação acerca do Programa Nacional de Alimentação Escolar, constatando a

importância da existência de Conselhos de Alimentação Escolar (CAE) atuante na

fiscalização e cogestão desse programa social tão importante, possibilitando a realização da

análise crítica e reflexiva acerca da temática abordada. O CAE tem autoridade acompanhar e

fiscalizar o PNAE que conta com a participação social, possuindo pessoas envolvidas com o

cotidiano da escola e dos discentes atendidos pelo programa (BRASIL, 2008).

Na entrevista foi considerado o pedido do membro do Conselho, que solicitou

anonimato, identificando-se apenas como um membro do CAE. Tomando por base para

análise, a literatura adequada ao tema e contextualizando com a realidade do Município de

Carneiros-AL.

13

No primeiro bloco de perguntas foi notado que o Conselheiro do CAE não se trata de

um representante do governo, estava de acordo com o que reza a legislação pertinente ao

PNAE – Resolução do FNDE nº 38/2009, vetando que um representante do poder executivo

assuma o cargo, assim como não se pode estar nessa espécie de serviço público por mais de

duas gestões, neste último caso se estende para os demais membros, esta é uma forma de

controle, estando, portanto, de acordo com Resolução/CD/FNDE Nº 38, de 16 de julho de 2009

(BRASIL, 2009). Os Conselheiros não se afastaram das suas funções profissionais para dar

dedicação exclusiva ao CAE, sendo apontado que este se trata de um dos desafios para a boa

atuação do Conselho de Alimentação Escolar, ou seja, que mesmo com suas atividades

profissionais, consigam conduzir o seu trabalho no controle e fiscalização, trata-se esse de um

ponto vulnerável da resolução citada, apontada pelo Conselho Federal de Contabilidade

(2013) como meio para que os recursos do PNAE não sejam conduzidos para seu correto

destino.

Na segunda parte da entrevista, tratando sobre o funcionamento e atuação do CAE,

nota-se que na cidade, o conselho já existia há algum tempo, adequando-se a legislação mais

recente. Contudo, retrata-se bem a obrigatoriedade de capacitação junto ao CAE, sendo

indicado ser esta uma forma dos membros reconhecerem suas atribuições e assim conduzir

bem o processo de trabalho, devendo observar essa obrigatoriedade na Resolução 26 de 2013,

além da à Lei 11.947/2009 (BRASIL, 2009, 2013). Rocha (2011) afirma que essa falta de

capacitação, como relatada na entrevista, torna o CAE inoperante e com pouca participação.

Outra ocorrência considerada falha, é que no segmento pais de aluno, como descrito,

participavam pouco. Com base em Santos; Lima; Guimarães (2012) depreende-se que essa

ocorrência pode ter derivado da falta de informação ao ingressarem no CAE, ou seja, as

responsabilidades que teriam que assumir, e ao assumirem não conseguiriam conciliar com

outras obrigações. Pode-se afirmar ainda com fundamento nos mesmos autores ora citados

que, quando os pais de alunos não participam ou participam parcialmente das reuniões e das

ações, sua atuação no CAE fica comprometida, considerando que, se a atuação do CAE for

efetiva, encontra-se sintonia entre interesses da população e não apenas com o que o poder

executivo determina.

Na pergunta 2.6, existe vantagem na gestão centralizada, uma vez que a escola não

possui a responsabilidade de realizar as compras dos alimentos, nem necessitar de um espaço

grande para armazenar os gêneros alimentícios, pois isso fica a cargo da Prefeitura. Logo,

conforme indica Castro (2011) essa forma de gestão dos recursos pode ser um dos meios para

que haja facilitação da corrupção, apesar de que há a possibilidade de mudança no Município.

14

O acompanhamento do CAE, já houve falhas, quando ocorrem falhas de acordo com Chaves

(2006) pode-se entender que o CAE não está atuando a contento. Na entrevista também se

notou omissão quando se trata da abordagem sobre a concordância acerca da forma de gestão

do PNAE e se já houve desvios, demonstrando que, mesmo com a indicação de anonimato em

denúncias, pareceu não serem levadas em conta, questões relacionadas à denúncia, não

justificando a pergunta, sendo omisso na resposta, esse fato ocorreu na pergunta 2.8.

Já na análise do item 2.9, ratifica-se que nem todas as etapas no processo do uso dos

recursos do PNAE são executadas, a licitação é uma das etapas mais importantes, sendo

indicada a obrigatoriedade do CAE fiscalizar, na Lei 11.947/2009 (BRASIL, 2009).

Conforme Levy (2016) um dos meios mais usados para fraudar os recursos destinados à

alimentação escolar é a licitação. A operação Gabiru, ocorrida em diversos municípios de

Alagoas, pode ser um bom exemplo do perigo que se tem em não acompanhar as licitações.

É fato que o trabalho do CAE deve ser feito com fundamento em leis e resoluções,

incluindo a Resolução/CD/FNDE n.º 38/2009, em seu art. 27, e visitar as escolas, de modo

que verifique se todos os processos que envolvem a alimentação escolar estão sendo

executados corretamente, desde o recebimento da merenda até a distribuição com os

educandos, não pode ser excluído do processo (BRASIL, 2009). De modo que analisando o

item 2.10 a 2.12 deste estudo, considerou-se mais uma falha que poderia comprometer os

recursos e levar ao cometimento de fraudes, como desvios, ou mau armazenamento, assim

como outros requisitos a serem cumpridos exigidos de quem se torna membro do CAE,

considerando que as fiscalizações, de acordo com a descrição, têm período longo de uma para

a outra. Fato compreendido, por meios de Gonçalves (2012) quando apresentou as

competências do CAE, descrevendo que só termina quando as contas do PNAE são

aprovadas.

Ao tratar sobre o item 2.13, nota-se bem a desobediência a lei, uma vez que adquirir

gêneros alimentícios originários da agricultura familiar, é uma das indicações na Lei

11.947/2009, onde se trata sobre a importância dessa ação, considerando o apoio ao

desenvolvimento sustentável através da aquisição desses gêneros, não se trata de escolher,

mas da obrigatoriedade a aplicação de 30% do repasse (BRASIL, 2009). Quanto à forma de

gestão, item 2.14, já houve uma tentativa do CAE para a mudança da forma de gestão para

descentralizada, pois aponta Castro (2011) que a gestão centralizada facilita o mau uso dos

recursos do PNAE.

Nos itens 2.15 e 2.16 os repasses ocorrem de acordo com o determina a Medida

Provisória 1.784/98, assim como a prestação de contas (BRASIL, 1998). No item 2.16 pode-

15

se apontar se observadas todas as leis, resoluções e MPs, o CAE é um órgão de controle

social, e conforme Levy (2016) é importante não apenas a sua constituição, no sentido de

cumprir as determinações legais, mas para o sucesso do PNAE, é extremamente necessário

que o CAE fiscalize se os valores repassados pelo FNDE são os mesmos valores depositados

na conta bancária. Se, por ventura, esses valores estiverem diferentes, é preciso saber o que

houve, e caso perceba alguma irregularidade deve-se comunicar ao FNDE, à Secretaria

Federal de Controle, ao Ministério Público e ao Tribunal de Contas (TC).

Quanto aos valores repassados pelo FNDE para o PNAE, convém ressaltar que o

FNDE transfere os recursos a cada Entidade Executora (EE). E ao comparar com o que ensina

Santos; Lima; Guimarães (2012) nota-se que as parcelas devem ser divididas em dez parcelas

mensais, cobrindo duzentos dias letivos conforme e conforme e censo escolar.

Analisando o item 2.17 e 2.18, considerando as respostas, o CAE não atuava de

modo a cumprir com todas as determinações contidas nos textos legais, para que houvesse

ótima gestão dos recursos públicos do PNAE, pois a divulgação de suas ações, assim como os

repasses, está dentre as atribuições do CAE. Logo, aponta-se a importância dessa ação,

estando incluídas nas competências do CAE (GONÇALVES, 2012).

Outro fato notado foi que o valor do repasse foi considerado incipiente, pois no item

2.19, se afirmou que durante sete anos o repasse dos recursos do PNAE, não considerou a

inflação do período.

Observou-se também que a atuação do CAE está aquém das atribuições estabelecidas

na Resolução do FNDE nº 38/2009 (BRASIL, 2009). Logo, Entidade Executora de

Carneiros/AL se mostra aberta a tratar sobre a modificação de gestão para descentralizada,

que, como destaca Santos; Lima; Guimarães (2012) esta se trata de uma forma de se evitar as

fraudes com o dinheiro.

Dessa forma, a atuação efetiva do CAE de Carneiros/AL, no controle social, não

atendia todos os requisitos estabelecidos na legislação pertinente, uma vez que atuava de

forma falha na fiscalização, sua principal função. A falta do controle social efetivo poderia

contribuir para que se empreendam meios de fraudar os recursos públicos do PNAE.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Após análise dos resultados foi possível constatar a existência de diversas

dificuldades que limitam uma ação efetiva do CAE, revelando, consequentemente, uma

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atuação falha nas suas atividades básicas de acompanhamento e fiscalização da execução do

PNAE, uma vez que os componentes do CAE, não participavam efetivamente dos processos

mais relevantes relacionados à execução do PNAE, a exemplo do acompanhamento e

fiscalização dos recursos oriundos do FNDE, bem como não acompanhavam, nem

fiscalizavam o processo licitatório.

Percebe-se assim que a composição do CAE do município de Carneiros/AL

apresenta baixo grau de controle, pois não aplica todas as determinações encontradas nos

diversos textos pertinentes ao CAE, apesar de possuir uma legislação que determina, de forma

acentuada, o controle social.

Diante do estudo de caso e análise, em resposta ao questionamento da pesquisa aqui

apresentada, concluiu-se que o Conselho de Alimentação (CAE) de Carneiros-AL, ainda não

cumpria com as suas atribuições, conforme determina à legislação, deixando o recurso

público destinado a alimentação escolar vulnerável. Devendo ocorrer ações que estimulassem

a participação democrática, não apenas dos membros do Conselho, ou mesmo da comunidade

escolar, mas da população no geral, no sentido de que os representantes dos segmentos sociais

pudessem efetivamente ter representatividade na composição do CAE. Portanto, se todas as

leis e outros documentos sobre o tema Controle Social forem cumpridos na integra, a atuação

do CAE de Carneiros-AL, poderá, em qualquer época, coibir o uso indevido das verbas

públicas do PNAE. Contudo, diante das deficiências constatadas, considerou-se uma atuação

falha, e por isso deixavam-se as verbas do PNAE vulneráveis a desvios.

Entretanto, apesar de todas essas deficiências não se pode deixar de observar que o

CAE não possuía muito anos de criação, portanto, uma experiência nova para a população,

que necessitava de efetividade nas políticas públicas para a manutenção e desenvolvimento,

mas para isso deve sempre reconhecer os mecanismos adequados - participação, mas só a

informação poderá levá-los a compreender a sua importância no processo de

acompanhamento e controle das ações que envolvam recursos públicos, bem como, ponto

central deste estudo, o importante papel que poderia desempenhar na fiscalização e controle

dos recursos destinados a alimentação escolar.

Teve-se como recomendação para melhorar a atuação, e fundamentando na

Resolução 26 de 2013, e Lei 11.947/2009, assim como as respostas da amostra, que o CAE

seja sempre bem capacitado, de forma que reconheça suas atribuições, além da sua

importância no controle social dos recursos do PNAE, ajudando então no processo de

aprendizagem.

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