O PAPEL DOS REGULAMENTOS FISCAIS NA GESTÃO DAS RECEITAS

PETROLIFERAS - EXPERIÊNCIA NIGERIANA

Dr. Bright E. Okogu, D. Phil (Oxon.)

Conselheiro Especial Sénior do Ministro das Finanças, Nigéria

Apresentação para um Workshop organizado pelo Governo Angolano

Luanda, 15-19 de Maio de 2006

Ordem de Apresentação• Introdução• Petróleo: Como uma potencial bênção se pode

transformar numa maldição• Alguma teoria: estratégias para assegurar a

gestão eficaz das receitas petrolíferas• Da teoria à prática: experiência nigeriana de

gestão das receitas petrolíferas• O Projecto lei da Responsabilidade Fiscal

Nigeriana/Lei• Resumo e encerramento

Petróleo como uma potencial “maldição” económica

• Sabedoria convencional de dotação de recursos como fonte de riqueza (Adam Smith & David Ricardo)

• ‘Maldição’ de recursos, uma contradição directa• Países ricos em recursos, que se concluiu crescerem

mais devagar (Gelb, 1988); maior corrupção, maior desigualdade de receitas, pobreza & conflito (Palley, 2003; Hoeffler, 1998, 2001), etc.

• Numerosos exemplos de países (África & outros lugares)

• Canais de transmissão incluem:– Efeitos da ‘Doença holandesa’; – Volatilidade macro-económica (desencoraja o investimento &

crescimento);– Comportamento da economia rendeira (Aizenman e Marion, 1993;

Fátas e Mihov, 2003 ); má qualidade de emprego de capital; fraca gestão das despesas públicas, etc.

No caso da Nigéria…

• A maior parte dos efeitos negativos foram sentidos em:– Volatilidade macroeconómica (ver gráficos

nos 2 próximos diapositivos)– Corrupção– Implementação orçamental descoordenada;

assim, procura agregada imprevisível– Conflito a baixo nível, etc.

A Nigéria apresentava um comportamento de despesas pró cíclicas antes das reformas

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EastWestNorth

CHART 3: TRENDS IN % CHANGES IN OIL REVENUE AND TOTAL EXPENDITURE: 1971-2001

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Pro-cyclical public expenditure pattern, 1971-2001

Gastos Desligados das receitas petrolíferas, desde as reformas

Figure 2. Procyclical Expenditure Pattern: % Change in Oil Revenue Vs. Expenditure

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A r a b O i l E m b a r go

I r a n i a n R e v o l u t i o n

I r a n - I r a q W a r S a u d i s a b a n d o n " s w i n g p r o d u c e r " r o l e

I r a q I n v a d e s K u w a i t

O p e r a t i o n D e s e r t S t o r m

A s i a n e c o n o m i c c r i s i s ; I r a q o i l - f o r - f o o d

O P E C c u t b a c k s

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V e n e z u e l a U n r e s t

PANORAMA DA TENDÊNCIA DO PREÇO DO PETRÓLEO Principais Eventos e Preços Mundiais do Petróleo (1970-2004)

O impacto dos Principais Eventos Mundiais nos Preços do Petróleo

Source: EIA

Refiner Acquisition Cost of Imported Crude Oil (Saudi Light Official Price for 1970-73)

Estratégias para Gestão das Receitas Petrolíferas• Questões chave

– Protecção do processo orçamental (estabilizar o nível de despesas)– A possibilidade de exaurir os recursos petrolíferos (planear para o futuro;

sustentabilidade fiscal)– Considerações de equidade Intergeracional

• Abordagens sugeridas– Escolha de, & adesão a, uma regra fiscal (para desligar a despesa das

receitas petrolíferas)– A regra deve ser explícita e publicada para proteger os executores– Construir um consenso à sua volta & deve ter forte apoio político– Dar atenção à escolha para referência do preço do petróleo: média

variável (3, 5, 10-anos de média?)– Existe perigo se for usada média variável, e o preço real se desvia

significativamente disso, o fundo pode ser posto em perigo devido a grandes levantamentos

– Integrar expectativas adaptáveis no sistema, e.g., cortes automáticos depois de um certo nível de desvio mais alguns levantamentos

– O FMI sugeriu uma média de 3-5 anos para a Nigéria (Katz et al, 2005)– Estabelecer o objectivo de um nível de reservas financeiras

internacionais, mas quanto?

Tipos de Fundos…I• Fundo de estabilização (para proteger o processo

orçamental; garantir níveis de despesas mínimos)– Criar o fundo, em tempos de boom– Baixar, em períodos de mercado fraco– Fraqueza relacionada com o comportamento do preço do

petróleo: não previsibilidade das cotações; meios fracos e característica de reversão

– O fundo pode ficar exaurido rapidamente, se o preço real estiver abaixo do preço de referência por mais tempo do que o previsto

• O fundo de estabilização tem a desvantagem de se preocupar apenas com os interesses da geração presente; nenhuma garantia de poupança para as gerações futuras– Mas…se bem gerido, deixará uma economia forte para

as gerações futuras (capital físico & social)

Tipos de Fundos…II• Fundo de poupança (sobretudo para proteger o consumo

futuro; equidade intergeracional)– Exige que uma dada percentagem das receitas ou despesas seja

poupada no fundo (exemplo do Kuwait)– A ideia é construir um fundo, até um nível confortável; converter bens

petrolíferos em bens financeiros– Limitar o consumo para fluxos de receitas do stock de bens, mantendo,

assim, o valor da riqueza constante– Uma versão mais estrita mantém a riqueza per capita constante– Uma versão ainda mais estrita é a abordagem chamada “pássaro na

mão” (argumento da obsolescência)• Para estas questões ver, e.g., Davies et al (2001); Barnett e Ossowski (2002);

Davies et al (2003).• Os problemas incluem

– Complexidade de operação (questões de capacidade; apoio político)– Bens podem crescer indefinidamente; problemática para desenvolver o

país com enormes necessidades– Sempre uma meta tentadora para governos sucessivos, que podem

então estragá-la; este temor pode desencorajar os governos a construi-la– Exemplos do Kuwait, Estado do Alasca, Venezuela (resultados mistos)

Tipos de Fundos…III• Fundo de Financiamento (modelo norueguês)• Política fiscal operada, como se não houvesse receita

petrolífera• Receita petrolífera usada para financiar déficit não

petrolífero; é uma questão abaixo-da-linha• Stock de fundos usado para pagar obrigações a longo

prazo, e.g. pensões• O problema é que isto não é facilmente adaptável para

Países em Vias de Desenvolvimento, onde receitas não petrolíferas são pequenas (na Nigéria balanço primário não petrolífero é agora de cerca de 40% mesmo abaixo do PSI)

Passos práticos para melhorar a gestão da receita petrolífera

• Diversificar a economia• Alargar a base dos impostos• Desencorajar projectos ‘elefante branco’• Observar a qualidade de aplicação de

capital• Reformar os procedimentos de aquisição

pública. O Tratamento Justo poupou à Nigéria cerca de $3bn, nos últimos 4 anos

• Fazer um pacto de transparência, e.g. a EITI

GESTAO DA RECEITA PETROLÍFERA NA NIGÉRIA

• Gestão da despesa pública no núcleo das reformas para melhorar a gestão da receita petrolífera

• Regulamento fiscal, com base no preço, introduzido desde 2004 ($25/b em 2004; $30/b em 2005; $35/b em 2006)

• Qualquer receita acima desse preço é poupada numa Conta de Excedente de Petróleo Bruto

• É uma mistura de fundo de estabilização & de poupança• Recursos das poupanças fornecidos para sanar a dívida do

Clube de Paris; parte deles sendo usados para projectos de energia

• Quadro de despesas a médio prazo (para forçar escolhas difíceis & minimizar a síndroma dos projectos abandonados)

• Comissão de administração de dinheiro vivo

Alguns Resultados da Reforma/Fundo Petrolífero

• Um desempenho fiscal forte– Lucro de 10% do PIB em 2004; 10.6% em 2005

(consolidado)– $5.9biliões na conta do fundo petrolífero em2004; outros

$13.4biliões em 2005– Reservas estrangeiras cresceram de $7biliões, no fim de

2003 para $17biliões, no fim de 2004; & $28.3biliões, no fim de 2005

– Nenhum recurso a empréstimos dos bancos CBN/comm.– Objectivos da massa monetária atingidos pela primeira

vez, em décadas– Baixa da inflação de 23% em Dezembro de 2003 para

10% no fim de 2004, e 11.6% no fim de 2005– Forte desempenho estabeleceu uma queda na negociação

da dívida do Clube de Paris & classificações públicas (BB-) por Fitch e S & P.

Institucionalizando o processo: O Projecto Lei da Responsabilidade Fiscal

• Conjuntos de regras a serem inseridos na legislação comprometendo todos os níveis do governo a :– Prudência fiscal e boa gestão financeira– Levantamentos do fundo, apenas quando o

preço das mercadorias cair abaixo do nível predeterminado por 3 meses consecutivos

– Maior transparência e responsabilização nas finanças públicas.

– Melhorar a coordenação fiscal inter-governamental, para garantir uma maior estabilidade macro-económica

Institucionalizando o Processo: EITI

• Para construir a confiança da população, a Nigéria foi o primeiro país a assinar a EITI

• O sector geralmente visto pelos nigerianos como corrupto & não transparente

• Execução de auditorias financeiras, físicas & processuais nos sectores do petróleo & gás, 1999-2004; resultados largamente partilhados com o público

• Modelos padrão sendo agora desenhados para relatórios regulares; ajudarão a institucionalizar o processo.

Alguns Aspectos da Lei• Secção 2.- do FRB confere poderes ao Conselho de

Responsabilidade Fiscal para:• (a) compelir qualquer pessoa ou instituição governamental

a dar a conhecer a informação relativa às receitas e despesas públicas;

• Secção 39. estabelece a base para o fundo de poupança:

(1) Quando o Preço de Referência da Mercadoria excede o nível predeterminado, cada Governo na Federação deve poupar a sua parte dos rendimentos excedentes resultantes, de acordo com a subsecção (2) desta secção.

(2) As poupanças de cada Governo na Federação, de acordo com a subsecção (1) desta secção, devem ser depositadas numa conta separada, que deve fazer parte do respectivo Fundo de Receitas Consolidadas do Governo a ser mantido no Banco Central da Nigéria por cada Governo.

(3) Média váriável de 5-anos; mas devido à recente subida do preço do petróleo, uma média de 10-anos será usada inicialmente mais um diferencial de </= $5/b

Porquê a Lei? A Lei é um ingrediente chave de NECESSIDADES.

Sem ela, as nossas reformas económicas não resultarão.

• Necessidade de assegurar uma maior estabilidade macro-económica

Os 3 níveis do governo da Nigéria têm autonomia constitucional. Mas juntos eles fazem UMA ECONOMIA NIGERIANA.

• O GF controla menos de 50% da receita, mas tem responsabilidade pela estabilidade macro-económica.

• Más decisões fiscais, tomadas por alguns níveis do governo, tiveram efeitos drásticos na inflação, taxas de câmbio, taxas de juro, etc.

• Necessidade de instilar e institucionalizar transparência e responsabilidade na gestão económica

O Quadro Económico a Médio Prazo

• Concebe o orçamento como um exercício multi anos

• Reconcilia eficientemente as necessidades com os recursos existentes

• Atribui o dinheiro para prioridades estratégicas, entre e dentro dos sectores

• Começa pela preparação de um quadro macro-económico e directrizes

• Forma bases de preparação de projectos e programas nos orçamentos anuais

Mais do FRB• Ao abrigo da Secção 2C, o Conselho deve estar

preparado para :• Estabelecer um Quadro de Despesas e Receitas–• (i) estimativas de receitas agregadas para a

Federação, para cada ano financeiro, nos três próximos anos fiscais, com base no Preço pré determinado de Referência das Mercadorias adoptado;

• (ii) agregar o tecto das despesas, para a Federação, para cada ano financeiro, nos três próximos anos fiscais;

• (iii) agregar os gastos de impostos, para cada ano financeiro, nos três próximos anos fiscais; e

• (iv) o tecto mínimo de despesas, para cada ano financeiro, nos três próximos anos fiscais;

Impacto Esperado no Sistema Fiscal da Nigéria

A Lei da Responsabilidade Fiscal irá:Comprometer todos os níveis do governo com

um conjunto de regras eficientes para a gestão económica– Planeamento padronizado e controlo das despesas

públicasConcentrar-se no orçamento a longo prazo,

bem como anualTrazer harmonia entre a política fiscal e

monetária

Mecanismos de Aplicação• O Conselho de Administração Fiscal será

responsável pela monitorização e entrada em vigor

• Investiga e encaminha as violações para o Procurador Geral para julgamento

• Um ano de prisão e N500, 000 de multa para oficiais, que falhem no desempenho das suas obrigações, ou dêem falsos testemunhos (Secção 56).

• Mínimo de 3 anos de sentença de prisão pelas contravenções

• Ministro das Finanças/Comissários responsabilizados e sujeitos a punição

Lições Aprendidas• Necessidade de forte apoio político• Propriedade do programa essencial• Formar um consenso entre os ramos chave do

governo; criar compromisso, se necessário (partilhámos 50% do montante poupado no 1º ano para encorajar as compras por atacado)

• Necessidade de alguns ganhos rápidos (e.g. publicar o balanço)

• Gestão do fundo deve ser aberta & transparente; informar o público

• As camadas mais elevadas do governo devem liderar, dando exemplo de gestão fiscal prudente.

Observações Finais• Os recursos petrolíferos podem ser a bênção

que devem ser; a chave é uma gestão eficiente das receitas, através de regras fiscais apropriadas

• Existem diferentes abordagens para tal: cada país terá de decidir qual o modelo mais apropriado para si

• A experiência nigeriana foi relativamente bem sucedida, mas ainda ad hoc; o FRB deve controlá-la & institucionalizá-la

• É essencial ter apoio de intervenientes chave; propriedade é crítica; o apoio político é essencial