O Princípio Jurídico da Moralidade Administrativa

O princiacutepio juriacutedico da moralidade administrativa

Fernando Couto Garcia Advogado em Belo Horizonte-MG

Sumaacuterio Introduccedilatildeo Parte I 1 ndash Identificaccedilatildeo do problema 2 ndash Direito e Moral Parte II 1 ndash Meacuterito do ato administrativo conceito indeterminado e discricionariedade 2 ndash A natureza juriacutedica da moralidade administrativa do art 37 3 ndash A doutrina e a jurisprudecircncia brasileiras 4 ndash Limites da moralidade administrativa 5 - Conclusatildeo 6 - Referecircncias Bibliograacuteficas

Introduccedilatildeo

A proposta eacute estudar o princiacutepio juriacutedico da moralidade administrativa contido no art 37 da Constituiccedilatildeo Portanto o artigo natildeo trata da moralidade administrativa que eacute causa de pedir da accedilatildeo popular (art 5o LXXIII da Constituiccedilatildeo)

Na Parte I faccedilo uma exposiccedilatildeo uma breve anaacutelise socioloacutegica com base na teoria dos sistemas de Niklas Luhmann da falta de operacionalidade do princiacutepio e da separaccedilatildeo entre Direito e Moral Como parte de uma anaacutelise socioloacutegica que tem referecircncias empiacutericas (ainda que natildeo sustentadas por investigaccedilotildees empiacutericas) as afirmaccedilotildees feitas na Parte I natildeo tecircm implicaccedilotildees normativas diretas(1) uma vez que se destinam a identificar o que eacute verdadeiro sociologicamente e natildeo o que eacute liacutecito

Na Parte II depois de consideraccedilotildees preliminares sobre os princiacutepios (baseadas em Robert Alexy) e sobre a discricionariedade (baseadas em Florivaldo Dutra de Arauacutejo) estudo a doutrina e a jurisprudecircncia brasileiras sobre a moralidade administrativa As afirmaccedilotildees feitas na Parte II satildeo dogmaacuteticas (baseadas no coacutedigo liacutecitoiliacutecito) e portanto tecircm implicaccedilotildees normativas

Parte I A falta de operacionalidade dogmaacutetica do princiacutepio juriacutedico da moralidade administrativa

1 ndash Identificaccedilatildeo do problema

O art 37 caput da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 dispotildee que a Administraccedilatildeo Puacuteblica obedeceraacute entre outros ao princiacutepio da moralidade(2)

A doutrina brasileira se dividiu na formulaccedilatildeo do que seria a moralidade administrativa Alguns autores a identificam com a legalidade substancial outros com a razoabilidade e o interesse puacuteblico outros com a boa-feacute Haacute tambeacutem os que a utilizam para clamar por justiccedila e os que alertam para o perigo de sua aplicaccedilatildeo indiscriminada

Concepccedilotildees assim tatildeo variadas em relaccedilatildeo a aspectos essenciais da proacutepria definiccedilatildeo da moralidade administrativa soacute poderiam conduzir a uma jurisprudecircncia vacilante(3) e a um Poder Judiciaacuterio desconfiado na sua aplicaccedilatildeo Muitos dos precedentes que tratam do assunto utilizam o princiacutepio da moralidade administrativa como elogio da Constituiccedilatildeo ou da lei ou o aplicam de maneira secundaacuteria para resolver a questatildeo controvertida uma vez que haacute regra legal expliacutecita eacute o que ocorre por exemplo quando se fala em princiacutepio moralizador do concurso puacuteblico(4) ou quando se afirma que a proibiccedilatildeo de acumular empregos (art 99 da Carta de 1969) eacute derivada da moralidade administrativa(5) ou que se deve a questotildees de moralidade administrativa a fixaccedilatildeo da remuneraccedilatildeo dos vereadores em cada legislatura para vigorar na subsequumlente (art 29 V da Constituiccedilatildeo em sua redaccedilatildeo original) evitando a legislaccedilatildeo em causa proacutepria(6)

Aplicar o princiacutepio da moralidade administrativa dessa forma secundaacuteria serve apenas para ocultar que ele natildeo eacute aplicado pois se haacute outra norma que leva explicitamente ao mesmo resultado esta eacute que estaacute sendo aplicada O mesmo pode ser dito para os que enxergam na moralidade a legalidade substancial(7) Tais posicionamentos tornam a moralidade administrativa um princiacutepio totalmente supeacuterfluo uma vez que mesmo ignorando-o e ateacute dizendo que ele eacute inaplicaacutevel o inteacuterprete chegaria ao mesmo resultado

Eacute desafiador tentar entender por que o princiacutepio da moralidade encontra tais obstaacuteculos enquanto outras normas dele contemporacircneas no Direito brasileiro como a igualdade entre homens e mulheres (art 5o I e 226 sect 5o da Constituiccedilatildeo) e o direito agrave indenizaccedilatildeo por dano moral (art 5o V e X da Constituiccedilatildeo) lograram sucessos operacionais muito mais visiacuteveis(8)

2 ndash Direito e Moral

A sociedade moderna por meio da especializaccedilatildeo na comunicaccedilatildeo diferenciou-se em sistemas funcionais que operam autopoieticamente(9) O Direito eacute um destes sistemas que tem a funccedilatildeo de estabilizar expectativas normativas e opera de acordo com o coacutedigo liacutecitoiliacutecito A Moral eacute outro destes sistemas que atua de acordo com o coacutedigo bommau

O sistema do Direito eacute cognitivamente aberto ou seja observa e conhece os demais sistemas sociais mas eacute operativamente fechado ou seja opera remetendo-se apenas agraves suas proacuteprias operaccedilotildees ainda que o modo de fazecirc-lo seja influenciado pelas observaccedilotildees feitas pelo proacuteprio sistema sobre seu ambiente

Na sociedade moderna(10) natildeo se pode confundir o Direito com a Moral Portanto uma norma moral natildeo eacute apenas por ser norma moral vaacutelida dentro do sistema juriacutedico(11) No entanto o fechamento operativo do sistema natildeo significa isolamento causal(12) e natildeo se pode negar a circunstacircncia de que as fundamentaccedilotildees eacuteticas e juriacutedicas possam coincidir(13) O sistema do Direito ao observar seu ambiente no qual se incluem os demais sistemas e entre eles a Moral reflete sobre si mesmo e tal reflexatildeo pode ter repercussatildeo nas proacuteprias operaccedilotildees juriacutedicas Em outras palavras o Direito pode observar ndash e frequumlentemente o faz ndash a Moral e de acordo com os seus proacuteprios criteacuterios ndash que satildeo juriacutedicos ndash decidir por se adaptar ou natildeo agravequilo que foi observado Kelsen que ningueacutem acusaria de moralista reconheceu isso quando ao tratar da interpretaccedilatildeo juriacutedica disse que o Direito pode delegar o preenchimento de seu conteuacutedo a normas metajuriacutedicas transformando-as em normas de Direito positivo(14) Em resumo o sistema do Direito pode observar normas morais e reflexotildees eacuteticas e decidir transformaacute-las em normas juriacutedicas No entanto eacute soacute o Direito ndash e natildeo a Moral ndash que pode fazecirc-lo seja por meio de legisladores juiacutezes doutrinadores ou administradores E deve fazecirc-lo juridicamente ou seja de acordo com os criteacuterios estabelecidos no proacuteprio sistema Tanto eacute assim que o Direito natildeo tem um compromisso com as normas morais socialmente predominantes mas pode optar por se utilizar neste intercacircmbio de reflexotildees morais que embora natildeo sejam predominantes podem ser vistas como mais adequadas para uma transformaccedilatildeo operativa do Direito(15) segundo sua foacutermula de contingecircncia ou seja podem ser consideradas mais justas

A coincidecircncia de conteuacutedos entre o Direito e a Moral eacute extremamente comum(16) Haacute mesmo conceitos juriacutedicos que apontam claramente para esta coincidecircncia como boa-feacute lealdade confianccedila e moralidade administrativa No entanto a formulaccedilatildeo desses conceitos tecircm um sentido eminentemente juriacutedico(17) ocorre com base em criteacuterios juriacutedicos e se destina a comunicar sobre o que eacute liacutecito ou o que eacute iliacutecito o que lhe confere juridicidade e exclui a alegaccedilatildeo de sua pertinecircncia ao sistema da Moral que tem por coacutedigo a diferenccedila entre bom e mau

Com base nestas premissas eacute possiacutevel afirmar que o princiacutepio da moralidade administrativa apesar do nome eacute um princiacutepio juriacutedico Esta conclusatildeo apoacuteia-se em vaacuterios motivos O primeiro eacute que a Constituiccedilatildeo natildeo tem poder para ditar normas morais mas apenas normas juriacutedicas O segundo eacute que o princiacutepio da moralidade serve como referecircncia para comunicar o que eacute liacutecito e o que eacute iliacutecito e natildeo o que eacute bom e o que eacute mau Como princiacutepio juriacutedico que eacute a moralidade administrativa gera obviamente efeitos juriacutedicos

Parte II A moralidade administrativa como princiacutepio juriacutedico

1 ndash Meacuterito do ato administrativo conceito indeterminado e discricionariedade

A uacutenica utilidade dogmaacutetica dos conceitos de vinculaccedilatildeo e discricionariedade eacute delimitar o acircmbito do controle jurisdicional da atividade administrativa(18) Portanto rejeito para fins terminoloacutegicos por ser inuacutetil dogmaticamente qualquer distinccedilatildeo entre aspectos discricionaacuterios e meacuterito do ato administrativo expressotildees que trato como sinocircnimas

Segundo Maria Sylvia Zannela Di Pietro autores mais antigos consideravam que o controle da moralidade administrativa soacute poderia ser o controle interno e natildeo o controle jurisidicional pois a moralidade integraria o meacuterito do ato administrativo(19) Esta posiccedilatildeo deixou de ser sustentaacutevel com a entrada em vigor da Constituiccedilatildeo de 1988 que estabeleceu a moralidade administrativa como princiacutepio expresso da Administraccedilatildeo Puacuteblica(20) No entanto ainda eacute possiacutevel encontrar seus resquiacutecios na doutrina como a afirmaccedilatildeo de Seacutergio Ferraz e Adilson Dallari de que o processo administrativo seria eficaz instrumento de defesa da moralidade justamente porque por ele o meacuterito do ato poderia ser revisto(21) o que pressupotildee que a moralidade integre o meacuterito do ato administrativo Mesmo na doutrina que considera que a moralidade administrativa natildeo integra o meacuterito do ato administrativo persiste o entendimento de que a aplicaccedilatildeo de conceitos indeterminados na hipoacutetese de existecircncia de mais de uma interpretaccedilatildeo razoaacutevel eacute aspecto discricionaacuterio(22)

Por outro lado haacute na doutrina brasileira uma corrente com entendimento frontalmente contraacuterio(23) que busca inspiraccedilatildeo no doutrinador espanhol Eduardo Garcia de Enterriacutea defendendo que a utilizaccedilatildeo de conceitos indeterminados natildeo significa atribuiccedilatildeo de discricionariedade

Haacute ainda uma posiccedilatildeo intermediaacuteria segundo a qual a discricionariedade e os conceitos indeterminados satildeo inconfundiacuteveis mas persistem entre eles alguns pontos de interseccedilatildeo em especial nos conceitos de prognose que envolvem uma avaliaccedilatildeo prospectiva de fatos(24)

Para estas duas uacuteltimas correntes natildeo haacute discricionariedade na interpretaccedilatildeo do que seja o princiacutepio da moralidade administrativa para a primeira delas porque a moralidade eacute um conceito indeterminado que como tal natildeo atribui discricionariedade e para a segunda porque natildeo se trata de um conceito de prognose A meu ver este eacute o posicionamento correto(25) A corrente que vecirc nos conceitos indeterminados uma atribuiccedilatildeo de discricionariedade incorre em confusatildeo teoacuterica por natildeo dar conta de distinguir entre a discricionariedade administrativa que eacute um conceito dogmaacutetico e o que poderiacuteamos chamar de discricionariedade interpretativa que eacute um conceito hermenecircutico que traduz a liberdade de interpretaccedilatildeo e natildeo a discricionariedade em sentido teacutecnico

Com o aumento da complexidade na sociedade moderna tornou-se vulgar na legislaccedilatildeo a abertura das normas juriacutedicas que pode ser feita por teacutecnicas distintas Uma destas teacutecnicas eacute a utilizaccedilatildeo de conceitos indeterminados ou claacuteusulas gerais outra eacute a atribuiccedilatildeo de discricionariedade ao aplicador da norma A diferenccedila entre as duas teacutecnicas eacute que na primeira a imprevisatildeo presente na norma seraacute resolvida por juiacutezos de legalidade feitos por seu aplicador com controle jurisdicional pleno enquanto na segunda a imprevisatildeo seraacute resolvida por juiacutezos de conveniecircncia e oportunidade feitos pelo aplicador sem controle jurisdicional uma vez que ele estaraacute escolhendo entre indiferentes juriacutedicos Esta eacute a diferenccedila entre os conceitos indeterminados e a discricionariedade e natildeo a possibilidade de se encontrar uma uacutenica soluccedilatildeo correta o que eacute um outro problema(26)

Aliaacutes se a discricionariedade natildeo eacute um vazio mas sim um resultado da atribuiccedilatildeo feita pela proacutepria lei soacute eacute possiacutevel afirmar que ela existe depois de interpretar a lei Em outras palavras na maioria das vezes o conceito legal que atribui discricionariedade natildeo eacute juridicamente indeterminado mas sim determinado determinou-se que ele atribui discricionariedade Se assim natildeo fosse haveria duacutevidas sobre se um determinado conceito atribui ou natildeo discricionariedade dependendo do caso concreto e natildeo eacute isso que acontece com a maior parte dos exemplos da doutrina sobre os quais todos concordam que haacute aspectos discricionaacuterios (por exemplo a nomeaccedilatildeo para cargo em comissatildeo e a licenccedila para porte de arma) Ainda que em algumas situaccedilotildees possa ocorrer tal duacutevida ou seja ainda que possa haver uma atribuiccedilatildeo de discricionariedade por um conceito que seja indeterminado o que levaraacute agrave discricionariedade natildeo eacute a indeterminaccedilatildeo do conceito mas sua interpretaccedilatildeo como discricionaacuterio Natildeo haacute nisso nada de estranho os conceitos indeterminados satildeo utilizados para veicular normas de todo tipo e tambeacutem podem ser para veicular normas que atribuem discricionariedade no entanto insisto o que leva a este resultado natildeo eacute a indeterminaccedilatildeo mas sim a interpretaccedilatildeo

Interpretar definitivamente o ordenamento juriacutedico em casos concretos ou seja atribuir-lhe sentido com forccedila de coisa julgada eacute a proacutepria razatildeo de ser do Poder Judiciaacuterio Se haacute interpretaccedilatildeo do ordenamento juriacutedico para aplicaccedilatildeo a um caso concreto e o Poder Judiciaacuterio eacute provocado para pronunciar-se sobre o acerto ou natildeo desta interpretaccedilatildeo natildeo haacute como impedi-lo de apreciar a questatildeo Diante do art 5o XXXV da Constituiccedilatildeo eacute irrelevante dogmaticamente saber se a atividade interpretativa eacute intelectiva ou volitiva se se situa dentro ou fora de uma zona cinzenta se uma norma juriacutedica foi interpretada e aplicada natildeo importa se por particulares ou por oacutergatildeos puacuteblicos eacute plena a apreciaccedilatildeo jurisdicional sobre esta interpretaccedilatildeo com a qual o julgador pode ou natildeo concordar desde que motivadamente

2 ndash A natureza juriacutedica da moralidade administrativa do art 37

O fato de a proacutepria Constituiccedilatildeo classificar a moralidade administrativa como princiacutepio natildeo esclarece por si soacute sua natureza juriacutedica uma vez que o termo princiacutepio eacute utilizado de maneira imprecisa pela legislaccedilatildeo pela doutrina e pela jurisprudecircncia

Neste trabalho utilizarei o conceito de princiacutepio juriacutedico de Robert Alexy Para este autor

os princiacutepios satildeo normas juriacutedicas que ordenam que se realize algo na maior medida possiacutevel em relaccedilatildeo com as possibilidades juriacutedicas e faacuteticas Os princiacutepios satildeo por conseguinte mandados de

otimizaccedilatildeo que se caracterizam por que podem ser cumpridos em diversos graus e porque a medida ordenada de seu cumprimento natildeo depende soacute de possibilidades faacuteticas mas tambeacutem das possibilidades juriacutedicas O campo das possibilidades juriacutedicas estaacute determinado por meio de princiacutepios e regras que jogam em sentido contraacuterio(27)

As regras ao contraacuterio satildeo normas juriacutedicas que exigem um cumprimento pleno e portanto soacute podem ser cumpridas integralmente ou descumpridas integralmente ou seja satildeo aplicadas agrave maneira do tudo ou nada Ademais as colisotildees de princiacutepios satildeo resolvidas pela incidecircncia de um princiacutepio no caso concreto com o afastamento de outro sem entretanto consideraacute-lo revogado Haacute portanto concorrecircncia entre os princiacutepios e natildeo antinomia que seria o fenocircmeno ocorrido no caso de colisatildeo de regras que eacute resolvido

m condutas e estruturas sem que as mesmas possam ser consideradas invaacutelidas por ofensa agrave moralidade

Sylvia Zanella Di Pietro lista vaacuterias regras vaacutelidas em nosso ordenamento natildeo obstante as considere s a

O primeiro exemplo eacute o seguinte Servidores em greve negociam com a Administraccedilatildeo e obteacutem

o de lei constitucional Os servidores entatildeo voltam ao trabalho

desmobilizando-se confiantes na promessa do Poder Puacuteblico Logo depois no entanto o Chefe do Poder uta

o

por decreto estadual A autarquia alegou que o decreto teria violado o art 37 X da Constituiccedilatildeo O Tribunal reconheceu a violaccedilatildeo no entanto deu razatildeo aos servidores sob o fundamento

eles

nto

desobediecircncia deste (em situaccedilatildeo em que ele incida obviamente) conduz a uma ilegalidade (desconformidade com o ordenamento juriacutedico)

pela determinaccedilatildeo de que uma norma eacute vaacutelida e a outra que colide com ela eacute invaacutelida

Portanto os princiacutepios tecircm valor normativo e natildeo apenas valorativo interpretativo ou argumentativo

A natureza juriacutedica de princiacutepio da moralidade administrativa eacute demonstrada pelo fato de que haacute outras normas constitucionais que afastam a consideraccedilatildeo sobre a moralidade ou seja que fixa

administrativa(28) uma vez que a incidecircncia do princiacutepio foi afastada pelo proacuteprio constituinte Maria

contraacuterias agrave moralidade administrativa Um exemplo eacute a suspensatildeo dos direitos poliacuteticos dos condenadocriminalmente ou por improbidade administrativa (art 15 III e V da Constituiccedilatildeo) trata-se de regra vaacutelidainda que seja considerada contraacuteria agrave moralidade administrativa

Outra constataccedilatildeo que demonstra a natureza de princiacutepio da moralidade administrativa eacute a de que ela pode em determinadas situaccedilotildees ser afastada por outros princiacutepios ou afastaacute-los Imagino dois exemplos para demonstrar minha afirmaccedilatildeo

formalmente tanto do Chefe do Poder Executivo quanto do Chefe do Poder Legislativo a promessa deaumento em determinado percentual que eacute encaminhada ao Poder Legislativo por meio de projetde iniciativa do Poder Executivo com urgecircncia

Executivo retira do projeto a urgecircncia constitucional e o Chefe do Poder Legislativo o retira da parelegando-o a segundo plano para votaccedilatildeo apenas no ano seguinte ainda distante A conduta eacute contraacuteria agrave moralidade administrativa uma vez que as expectativas legiacutetimas dos servidores natildeo foram respeitadas e o Poder Puacuteblico agiu com niacutetida deslealdade e intenccedilatildeo de enganaacute-los No entanto nem por isso os servidores poderatildeo pleitear na Justiccedila o aumento uma vez que o art 37 X da Constituiccedilatildeo estabelece reserva absoluta de lei na mateacuteria (somente poderatildeo ser fixados ou alterados por lei especiacutefica) ou seja trata-se de hipoacutetese em que o princiacutepio da legalidade estrita prevalece sobre o princiacutepio da moralidade administrativa

Por outro lado a jurisprudecircncia do Tribunal de Justiccedila de Minas Gerais oferece precioso exemplo de casem que o princiacutepio da moralidade administrativa prevaleceu sobre o princiacutepio da legalidade(29) Servidores de uma autarquia estadual pleitearam a aplicaccedilatildeo aos seus siacutembolos de vencimento de reajuste previsto

de que o entendimento contraacuterio permitiria agrave Administraccedilatildeo aproveitar-se de sua proacutepria torpeza o que seria contraacuterio agrave moralidade administrativa Reconhecendo a colisatildeo de princiacutepios o Tribunal utilizou como criteacuterio para a prevalecircncia da moralidade administrativa o fato de que o entendimento contraacuterio tambeacutem violaria o princiacutepio da isonomia pois permitiria agrave Administraccedilatildeo aplicar o reajuste apenas agravequservidores que bem entendesse como jaacute havia feito com muitos

Ressalto a tiacutetulo de esclarecimento que natildeo se trata de afastar a legalidade em si mas de afastar o princiacutepio da legalidade o que eacute bem diverso A noccedilatildeo de legalidade traduz conformidade ao ordenamejuriacutedico (sentido amplo) ou conformidade agrave lei (sentido restrito) enquanto o princiacutepio da legalidade eacute uma ndash dentre tantas ndash normas juriacutedicas integrantes do ordenamento A

mas nem toda ilegalidade (desconformidade com o ordenamento juriacutedico) eacute resultante de sua desobediecircncia Assim uma violaccedilatildeo autocircnoma do princiacutepio da moralidade administrativa (ou seja uma violaccedilatildeo em que outros princiacutepios natildeo foram conjuntamente violados) eacute uma ilegalidade embora natildeo seja uma violaccedilatildeo do princiacutepio da legalidade Por isso os dois princiacutepios natildeo se confundem Por outro lado o princiacutepio da moralidade administrativa integra a legalidade enquanto conformidade com o ordenamento juriacutedico uma vez que eacute norma deste

3 ndash A doutrina e a jurisprudecircncia brasileiras

A moralidade administrativa surgiu na doutrina francesa como explicaccedilatildeo para o controle jurisdicional dodesvio de poder (Hauriou)(30) que ex

travasava a restrita noccedilatildeo de legalidade entatildeo predominante

entendimento trazido para o Brasil por Antocircnio Joseacute Brandatildeo(31) Posteriormente a noccedilatildeo foi ampliada naacutelise dos motivos (Welter) extensatildeo acolhida na

doutrina brasileira por Manoel de Oliveira Franco Sobrinho(32) com a adesatildeo de Diogo de Figueiredo

ma

bandeiras antipositivistas acaba por adotar atitude teoacuterica idecircntica agrave do positivismo legalista restringindo a legalidade ao que ofende agrave lei em sua literalidade e lanccedilando a

s io

o or

rme ta corrente argumentando que a confusatildeo entre moralidade e legalidade apenas

troca de parceiro passando a ser entre moralidade e interesse puacuteblico ou razoabilidade ou

o

ca

olveu A imbricaccedilatildeo entre moralidade administrativa e boa-feacute eacute tatildeo cristalina que natildeo se encontra autor que a critique

rativa e agrave boa-feacute utilizam o termo padrotildees sugerindo a adoccedilatildeo da

concepccedilatildeo objetiva Mesmo sob o ponto de vista constitucional a adoccedilatildeo da concepccedilatildeo objetiva eacute mais

A proteccedilatildeo da confianccedila da veracidade da lealdade e da transparecircncia decorrem da boa-feacute proibindo-

lidade administrativa Surge para a Administraccedilatildeo um

dever de natildeo modificar injustificadamente as informaccedilotildees ou orientaccedilotildees fornecidas ainda que inexatas cumprindo-as(49)

pela doutrina francesa para abarcar tambeacutem a a

Moreira Neto que inclui na moralidade tambeacutem a anaacutelise do objeto do ato administrativo que seraacute contraacuterio agrave moralidade se for impossiacutevel desconforme com sua finalidade ou ineficente(33) Atualmente esta eacute uma posiccedilatildeo bastante difundida e que conta com a adesatildeo de dois precedentes do Superior Tribunal de Justiccedila(34)

A criacutetica que comumente se faz a esta corrente eacute que atualmente o controle do desvio de poder eacute udecorrecircncia do proacuteprio princiacutepio da legalidade(35) A criacutetica eacute acertada Identificar a moralidade administrativa com tais elementos eacute supeacuterfluo e retira-lhe a relevacircncia normativa Esta corrente que muitas vezes acena com

finalidade da norma no domiacutenio da metajuridicidade Esta contradiccedilatildeo pode ser claramente notada na seguinte passagem de Antocircnio Joseacute Brandatildeo o desvio de poder natildeo se reduz a mero problema de legalidade pois o ato em que ele se manifesta concretamente eacute praticado com observacircncia da lei maobedece a determinante imoral Por outras palavras o que afeta a jurisdicidade do ato em que o desvde poder se concretizar eacute principalmente a imoralidade administrativa que consiste em produzir modificaccedilotildees liacutecitas da ordem juriacutedica para atingir fins metajuriacutedicos que natildeo satildeo fins de puacuteblica administraccedilatildeo(36)

A segunda corrente doutrinaacuteria procura enxergar na moralidade administrativa a adoccedilatildeo dos princiacutepios dinteresse puacuteblico razoabilidade eou proporcionalidade Esta posiccedilatildeo com variaccedilotildees eacute adotada pFaacutebio Medina Osoacuterio(37) Marccedilal Justen Filho(38) e Germana de Oliveira Morais(39) Joseacute GuilheGiacomuzzi critica es

proporcionalidade(40) No entanto a criacutetica natildeo pode ser tatildeo contundente Os princiacutepios da razoabilidade proporcionalidade e interesse puacuteblico satildeo realmente distintos da moralidade administrativa mas consideraacute-los como inerentes agrave mesma tem a vantagem de afastar duacutevidas acerca de sua existecircncia nordenamento juriacutedico brasileiro uma vez que eles natildeo satildeo expressos na Constituiccedilatildeo(41) Portanto a confusatildeo natildeo eacute inuacutetil(42) embora natildeo mereccedila ser acolhida Razoabilidade e moralidade administrativa satildeo dimensotildees distintas e aquela natildeo estaacute incluiacuteda nesta Tanto eacute assim que um ato pode obedecer agrave moralidade administrativa e ainda assim ser desarrazoado(43) O mesmo se pode dizer das relaccedilotildees entre moralidade administrativa e proporcionalidade(44) e entre moralidade administrativa e prioridade dointeresse puacuteblico(45)

Uma terceira corrente que vem ganhando adesotildees na doutrina e na jurisprudecircncia eacute a que enxerga o princiacutepio da moralidade administrativa como veiculador do dever de boa-feacute para a Administraccedilatildeo PuacutebliA corrente seguida por vaacuterios autores(46) tem como expoente Joseacute Guilherme Giacomuzzi(47) que foi quem melhor a desenv

No Direito Privado o termo boa-feacute eacute utilizado em dois sentidos a) subjetivo enquanto crenccedila interna de que se age corretamente b) objetivo enquanto padratildeo de conduta de um homem meacutedio de um bonus pater familiae A Lei 978499 (art 2o paraacutegrafo uacutenico IV) e a Lei Estadual Mineira 1418402 (art 5o III)ao se referirem agrave moralidade administ

consistente uma vez que a moralidade eacute princiacutepio a ser obedecido pela Administraccedilatildeo e natildeo apenas pelos servidores

Portanto natildeo se exige a intenccedilatildeo para se caracterizar a violaccedilatildeo da moralidade administrativa como aliaacutes ocorre com os demais princiacutepios enumerados no caput do art 37 da Constituiccedilatildeo basta que a conduta seja contraacuteria aos deveres inerentes agrave boa-feacute

se a contradiccedilatildeo de informaccedilotildees a indolecircncia a leviandade de propoacutesitos(48) As informaccedilotildees prestadas pela Administraccedilatildeo devem ser confiaacuteveis uma vez que as expectativas legiacutetimas geradas pelas mesmaspassam a ser protegidas pelo princiacutepio da mora

Germana de Oliveira Moraes expotildee as seguintes condiccedilotildees exigidas pela jurisprudecircncia suiacuteccedila para que a Administraccedilatildeo vincule-se agraves informaccedilotildees inexatas(50) a) que tenham sido prestadas por autoridade competente b) que tenham sido prestadas sem reservas direcionadas a uma situaccedilatildeo concreta perfeitamente individualizada c) que os particulares natildeo tenham condiccedilotildees de perceber o erro d) quecom base nos dados obtidos o administrado tenha tomado medidas irreversiacuteveis Estas condiccedilotildees podemservir de suporte pa

ra o desenvolvimento da doutrina e da jurisprudecircncia brasileiras sobre o assunto Desde jaacute anoto que eacute possiacutevel a proteccedilatildeo da confianccedila se o administrado tiver razoaacutevel dificuldade para

de

to de que essa adecircmico requereu

o Curso de Direito com a qual inclusive obteve licenccedila para advogar Natildeo obstante a Universidade recusou-se a expedir

u diploma agrave falta da disciplina Educaccedilatildeo Fiacutesica A Administraccedilatildeo Universitaacuteria primeiramente dispensou o particular de seguir a disciplina depois confirmou a autorizaccedilatildeo anterior ao expedir

O

Aliaacutes ainda que o ato natildeo tivesse gerado efeitos perante terceiros (o universitaacuterio natildeo tivesse obtido licenccedila para advogar) a soluccedilatildeo seria a mesma

A jurisprudecircncia oferece exemplos interessantes sobre tais aspectos

O Tribunal de Justiccedila do Rio Grande do Sul jaacute admitiu com base no princiacutepio da moralidade e

a servidores contratados ilicitamente sem concurso puacuteblico de todas as parcelas remuneratoacuterias normalmente devidas considerando o enunciado 363 da

da moralidade administrativa pois a Administraccedilatildeo natildeo pode se aproveitar de sua proacutepria torpeza sendo inerente agrave boa-feacute a proibiccedilatildeo de

ando em que o Banco do Brasil juntamente com oacutergatildeo da Uniatildeo assumiu o compromisso puacuteblico de suspender por 90 (noventa) dias os

reverter as providecircncias pois a irreversibilidade eacute uma exigecircncia excessiva e mesmo que as informaccedilotildees tenham sido prestadas a um grupo relativamente grande de indiviacuteduos (todos os alunos de uma universidade por exemplo) desde que elas se refiram a um aspecto concreto individualizaacutevel capazgerar expectativas e as jaacute referidas condutas de tomada de medidas de difiacutecil reversatildeo

A proacutepria autora oferece excelente exemplo da aplicaccedilatildeo da proteccedilatildeo da confianccedila

o aluno de curso universitaacuterio requereu agrave eacutepoca oportuna sua matriacutecula na disciplina de Educaccedilatildeo Fiacutesica integrante do curriacuteculo do Curso de Direito a qual lhe foi negada sob o argumendisciplina natildeo mais compunha a grade curricular Ao encerrar o curso universitaacuterio o acdocumento comprobatoacuterio do teacutermino e recebeu declaraccedilatildeo afirmativa da conclusatildeo d

se

declaraccedilatildeo dando conta da conclusatildeo do curso declaraccedilatildeo essa que surtiu efeitos perante terceiros princiacutepio da boa-feacute neste caso recomenda a convalidaccedilatildeo e assegura ao universitaacuterio concludente o direito agrave expediccedilatildeo do diploma(51)

administrativa reconhecer como tempo de serviccedilo puacuteblico aquele decorrido entre a posse e a data deanulaccedilatildeo do concurso puacuteblico decorrente de procedecircncia de accedilatildeo popular(52) O Tribunal de Justiccedila dMinas Gerais tambeacutem jaacute determinou o pagamento

Suacutemula do Tribunal Superior do Trabalho incompatiacutevel com o princiacutepio

agir contra fato proacuteprio (venire contra factum proprium)(53)

A Quarta Turma do Superior Tribunal de Justiccedila tambeacutem jaacute acolheu expressamente a boa-feacute como decorrecircncia da moralidade administrativa em dois precedentes o Recurso Ordinaacuterio em Mandado de Seguranccedila 6183MG (DJU 18-12-1995 p 44573 LEXSTJ 8290) e o Recurso Especial 184487SP (DJU 03-05-1999 p 153 RSTJ 120386) ambos relatados pelo Ministro Ruy Rosado de Aguiar No primeiro caso a Corte suspendeu execuccedilatildeo movida pelo Banco do Brasil contra mutuaacuterio por entender que seria contraacuterio agrave moralidade administrativa negar validade a memor

processos em curso com o objetivo de tentar acordos com os mutuaacuterios No segundo caso a Corteconsiderou impossiacutevel que o Municiacutepio anulasse promessa de compra e venda de lote celebrada com particular em razatildeo de ilegalidades no loteamento de responsabilidade do proacuteprio Municiacutepio Fundamentando seu entendimento o relator afirma

Sabe-se que o princiacutepio da boa-feacute deve ser atendido tambeacutem pela administraccedilatildeo puacuteblica e ateacute com maisrazatildeo por ela e o seu comportamento nas relaccedilotildees com os cidadatildeos pode ser controlado pela teoria datos proacuteprios que natildeo lhe permite voltar sobre os proacuteprios passos depois de estabelecer situaccedilotildees emcuja seriedade os cidadatildeos confiaram

os

s exceccedilotildees agrave regra do art 164 sect 3 da Constituiccedilatildeo que determina que as disponibilidades de caixa dos entes puacuteblicos devem ser depositadas em instituiccedilatildeo financeiras oficiais aleacutem de previstas em lei federal devem respeitar a moralidade administrativa em ordem a impedir que eventuais desvios eacutetico-juriacutedicos do improbus administrator possam instituir situaccedilotildees de inaceitaacutevel privileacutegio das quais resulte indevido favorecimento destituiacutedo de causa legiacutetima outorgado a determinadas instituiccedilatildeo financeiras de caraacuteter privado A meu ver o precedente diz pouco

que se

a

l O precedente ficou assim

ementado

terrupccedilotildees e portanto da ausecircncia de prestaccedilatildeo de serviccedilos por cinco anos continuados de modo a impedir a aquisiccedilatildeo da estabilidade

istrativa pode dar margem agrave violaccedilatildeo do proacuteprio undamentais o que deve ser evitado Sobre esta

lidade desviando-a de suas funccedilotildees satildeo precisas as colocaccedilotildees de Celso Campilongo

entre sistema juriacutedico e sistema poliacutetico eacute mais niacutetida eacute mais consolidada ao inveacutes do Direito ser utilizado para confirmar o Direito do sistema

ara

k a roupagem juriacutedica uma fachada juriacutedica na verdade se permite

corromper se permite desvirtuar(55)

A jurisprudecircncia do Supremo Tribunal Federal sobre o assunto ainda eacute tiacutemida Um dos poucos precedentes eacute a Medida Cautelar na Accedilatildeo Direta de Inconstitucionalidade 2661MA relator o Ministro Celso de Mello em que se considerou que a o

sobre a moralidade administrativa pois aleacutem de natildeo se referir agrave boa-feacute adotou compreensotildees relacionam mais diretamente a outros princiacutepios como igualdade (impedir situaccedilotildees de inaceitaacutevel privileacutegio) impessoalidade (indevido favorecimento) razoabilidade (destituiacutedo de causa legiacutetima) e prioridade do interesse puacuteblico (caraacuteter privado das instituiccedilotildees financeiras)

No entanto haacute pelo menos um precedente em que o Supremo Tribunal Federal aplicou o princiacutepio dboa-feacute ao Direito Puacuteblico embora sem vinculaacute-lo agrave moralidade administrativa Eacute o Recurso Extraordinaacuterio 158448MG (DJU 25-09-1998 p 20) decidido pela Segunda Turma relator o Ministro Marco Aureacutelio emque se considerou contraacuteria agrave boa-feacute a interpretaccedilatildeo do Estado de Minas Gerais que considera que o requisito de cinco anos continuados exigidos pelo art 19 do Ato das Disposiccedilotildees Constitucionais Transitoacuterias para aquisiccedilatildeo de estabilidade natildeo eacute preenchido por professor contratado e demitido ao finado ano letivo e recontratado no iniacutecio do ano letivo seguinte sucessivamente

ESTABILIDADE - SERVIDORES NAtildeO CONCURSADOS - TEMPO DE SERVICcedilO - CARAacuteTER CONTINUADO - ALCANCE DO ARTIGO 19 DO ATO DAS DISPOSICcedilOtildeES CONSTITUCIONAIS TRANSITOacuteRIAS Descabe ter como conflitante com o artigo 19 do Ato das Disposiccedilotildees ConstitucionaisTransitoacuterias da Carta de 1988 provimento judicial em que se reconhece a estabilidade em hipoacutetese na qual professor ao teacutermino do ano letivo era lsquodispensadorsquo e recontratado tatildeo logo iniciadas as aulas Os princiacutepios da continuidade da realidade da razoabilidade e da boa-feacute obstaculizam defesa do Estado em torno das in

4 ndash Limites da moralidade administrativa

Antocircnio Joseacute Brandatildeo jaacute afirmava que ouvir falar em moralidade administrativa costuma desagradar ao homem de leis natildeo porque este deseje um governo imoral mas em razatildeo de sua foacutermula vaga e de se vislumbrar por detraacutes dela o espectro do governo dos juiacutezes(54)

Realmente a vagueza do termo moralidade adminordenamento juriacutedico especialmente dos direitos fpossibilidade de utilizaccedilatildeo simboacutelica da mora

talvez entre noacutes na periferia da modernidade juriacutedica ao contraacuterio do que ocorre com outras Cortes Constitucionais ou em centros onde na verdade essa separaccedilatildeo

juriacutedico funcionar num sistema de feed-back positivo ou seja aplicar o Direito por meio do Direito pconfirmar o Direito talvez entre noacutes esteja ocorrendo um perverso fenocircmeno de utilizaccedilatildeo do Direitopara o descumprimento do Direito por meio de pretextos juriacutedicos Ou seja um sistema de feed-bacnegativo e natildeo positivo que sob um

Almiro do Couto e Silva percebeu este perigo ao caracterizar a indeterminaccedilatildeo da moralidade administrativa como uma lacircmina de dois gumes capaz de contribuir para o aperfeiccediloamento das praacuteticas

na gestatildeo da coisa puacuteblica mas tambeacutem de servir como pretexto para sacrificar indevidamente os direitfundamentais como os relacionados com a honra das pessoas

os

oralidade administrativa entendido como imposiccedilatildeo agrave sociedade das concepccedilotildees morais do Ministeacuterio Puacuteblico e do Poder Judiciaacuterio(57)

cepccedilotildees doutrinaacuterias e que a desconfianccedila dos juristas por si soacute natildeo eacute motivo para se abandonar a moralidade administrativa mas ao

de

Uma das situaccedilotildees em que este risco se concretizou eacute a presente nas concepccedilotildees doutrinaacuterias e

ento

xigida pelo princiacutepio da moralidade administrativa

as

5 ndash Conclusatildeo

a como um de administrativa eacute uma referecircncia para comunicar o que eacute liacutecito e o que eacute

e eacute bom ou mau caracterizando-se portanto como princiacutepio juriacutedico

radas nos administrados As demais correntes pecam por confundir a moralidade administrativa com outros princiacutepios como legalidade

valecer sobre outros princiacutepios ou ser preterido por eles naquela situaccedilatildeo concreta A aplicaccedilatildeo do princiacutepio mesmo na

dministrativa natildeo sirva como pretexto para o sacrifiacutecio indevido de direitos fundamentais nem para destruir a noccedilatildeo de

(56)

Preocupados com o gume negativo da lacircmina Adilson Dallari e Seacutergio Ferraz alertam para o risco do judiciarismo na aplicaccedilatildeo do princiacutepio da m

O risco realmente existe mas deve ser enfrentado e natildeo evitado uma vez que o controle jurisdicional de atos contraacuterios ao princiacutepio da moralidade eacute previsto expressamente pelo art 5o LXXIII da Constituiccedilatildeo natildeo podendo ser negado nem mesmo pela mais sofisticada das con

contraacuterio torna mais importante seu estudo jaacute que como afirmou Egon Bockmann Moreira a dificuldade definir um princiacutepio natildeo pode gerar a sua inaplicabilidade(58)

jurisprudenciais excessivamente amplas do princiacutepio da moralidade administrativa que o identificam com o dever de boa administraccedilatildeo ou mesmo de melhor administraccedilatildeo Uma tal concepccedilatildeo ao incluir na atividade jurisdicional uma valoraccedilatildeo da atividade administrativa em si e natildeo com base no ordenamjuriacutedico amplia desmesuradamente a moralidade administrativa ferindo de morte a discricionariedade e consequumlentemente a separaccedilatildeo dos poderes(59) Esta noccedilatildeo de boa administraccedilatildeo deve ser substituiacuteda pela noccedilatildeo de administraccedilatildeo honesta e de boa-feacute que eacute a uacutenica e

A discricionariedade administrativa eacute reduzida pelo princiacutepio da moralidade mas natildeo eacute destruiacuteda por ele pois o que limita pressupotildee a existecircncia do que eacute limitado A escolha do administrador eacute preservada mpassa a ser feita apenas entre as diversas possibilidades que sejam compatiacuteveis com o princiacutepio da moralidade e aptas a realizar um determinado fim A moralidade veio para restringir a discricionariedade mas natildeo para eliminaacute-la assim como a boa-feacute restringe a liberdade dos particulares mas natildeo a anula o que natildeo gera grandes comoccedilotildees entre os teoacutericos e aplicadores do Direito Privado

A doutrina e a jurisprudecircncia brasileiras satildeo ainda vacilantes na formulaccedilatildeo do princiacutepio da moralidade administrativa utilizando-o muitas vezes como elogio de regra expliacutecita da Constituiccedilatildeo ou da legislaccedilatildeosem que sua aplicaccedilatildeo faccedila qualquer diferenccedila no caso concreto

A primeira confusatildeo a ser desfeita eacute considerar o princiacutepio da moralidade administrativprinciacutepio moral A moralidailiacutecito e natildeo o qu

Entre as correntes doutrinaacuterias sobre a questatildeo a mais consistente eacute que considera que o princiacutepio juriacutedico da moralidade administrativa acarreta para a Administraccedilatildeo Puacuteblica o dever de agir com boa-feacute lealdade e transparecircncia respeitando as expectativas legiacutetimas ge

substancial impessoalidade interesse puacuteblico proporcionalidade eou razoabilidade

Dependendo das particularidades do caso concreto o princiacutepio da moralidade pode pre

hipoacutetese de existecircncia de mais de uma interpretaccedilatildeo considerada razoaacutevel natildeo eacute discricionaacuteria integrando os aspectos vinculados do ato administrativo sendo plena a apreciaccedilatildeo jurisdicional sobre talinterpretaccedilatildeo com a qual o Poder Judiciaacuterio poderaacute ou natildeo concordar

No entanto eacute preciso cuidado para que a indeterminaccedilatildeo do conceito de moralidade a

discricionariedade que ele veio para limitar Como parte deste cuidado a noccedilatildeo de boa administraccedilatildeodeve ser substituiacuteda pela de administraccedilatildeo honesta e de boa-feacute que eacute a uacutenica exigida pelo princiacutepio da moralidade administrativa

6 ndash Referecircncias Bibliograacuteficas

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ARAUacuteJO Florivaldo Dutra de Motivaccedilatildeo e controle do ato administrativo Belo Horizonte Del Rey 1992

BRANDAtildeO Antocircnio Joseacute Moralidade administrativa Revista de Direito Administrativo v 25 Rio de Janeiro Renovar julset de 1951 p 454-467

O Direito na sociedade complexa Satildeo Paulo Max Limonad

ederal de 1988 Revista dos Tribunais v 680 Satildeo Paulo Revista dos Tribunais jun de 1992 p 34-46

DI PIETRO Maria Sylvia Zanella Discricionariedade Administrativa na Constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo

__________ Direito Administrativo 12 ed Satildeo Paulo Atlas 2000

FERRAZ Seacutergio Controle jurisdicional do meacuterito do ato administrativo In ROCHA Caacutermen Luacutecia

FERRAZ Seacutergio e DALLARI Adilson Abreu Processo administrativo Satildeo Paulo Malheiros 2001

Marcelo O controle da moralidade na Constituiccedilatildeo Satildeo Paulo Malheiros 1999

administrativa Satildeo Paulo Saraiva 1974

atildeo Puacuteblica Satildeo Paulo Malheiros 2002

GRAU Eros Roberto Criacutetica da discricionariedade e restauraccedilatildeo da legalidade In ROCHA Caacutermen

3

LUHMANN Niklas El Derecho de la sociedad Impresso de traduccedilatildeo ineacutedita

2

agrave efetivaccedilatildeo Revista de Direito Administrativo v 190 Rio de Janeiro Renovar outdez de 1992 p 1-44

MORAES Germana de Oliveira Controle jurisdicional da administraccedilatildeo puacuteblica Satildeo Paulo Dialeacutetica

MOREIRA Egon Bockmann Processo administrativo Satildeo Paulo Malheiros 2000

TAacuteCITO Caio Moralidade administrativa Revista de Direito Administrativo v 218 Rio de Janeiro

ZANCANER Weida Razoabilidade e moralidade na constituiccedilatildeo de 1988 Revista Trimestral de Direito

______________________________________________________

CAMPILONGO Celso Fernandes

DELGADO Joseacute Augusto O princiacutepio da moralidade administrativa e a constituiccedilatildeo f

Atlas 1991

Antunes Perspectivas do Direito Puacuteblico Belo Horizonte Del Rey 1995 p 291-306

FIGUEIREDO

FRANCO SOBRINHO Manoel de Oliveira O controle da moralidade

GIACOMUZZI Joseacute Guilherme A moralidade administrativa e a boa feacute da Administraccedil

Luacutecia Antunes Perspectivas do Direito Puacuteblico Belo Horizonte Del Rey 1995 p 307-335

JUSTEN FILHO Marccedilal O princiacutepio da moralidade puacuteblica e o direito tributaacuterio Revista de Direito Tributaacuterio v 67 Satildeo Paulo Malheiros p 65-79

LOPES Mauriacutecio Antonio Ribeiro Eacutetica e Administraccedilatildeo Puacuteblica Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 199

MEIRELLES Hely Lopes Direito Administrativo Brasileiro 27 ed Satildeo Paulo Malheiros 200

MELLO Celso Antocircnio Bandeira de Discricionariedade e controle jurisdicional 2 ed Satildeo Paulo Malheiros 1993

__________ Curso de Direito Administrativo 12 ed Satildeo Paulo Malheiros 2000

MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Moralidade administrativa do conceito

1999

Renovar outdez de 1999 p 1-10

Puacuteblico v 2 Satildeo Paulo Malheiros abrjun de 1993 p 205-210

(1) LUHMANN Niklas El Derecho de la Sociedad p 18 Utilizo a traduccedilatildeo espanhola ineacutedita que me foi cedida pela Professora Juliana Neunschwander Magalhatildees Tem os mesmos resultados (natildeo implicaccedilatildeo normativa) a diferenciaccedilatildeoconstataccedilatildeo e interpretaccedilatildeo feita por Joseacute G

entre uilherme Giacomuzzi (A moralidade administrativa e a boa-feacute da Administraccedilatildeo

Puacuteblica Satildeo Paulo Malheiros 2002 p 10)

rativa Para uma recapitulaccedilatildeo bastante completa e bem construiacuteda abrangendo o Direito brasileiro e estrangeiro cf GIACOMUZZI Joseacute Guilherme Ob cit p 39-

ste entendimento fica ainda mais evidente quando se percebe que o Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinaacuterio 229450RJ (DJU 30-08-2001 p 65) do Plenaacuterio relator o Ministro Mauriacutecio

istrador a discricionariedade de nomear ou natildeo os aprovados Eacute de grande interesse o voto vencido do Ministro Marco Aureacutelio neste caso

(5) Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio 93564MG (julgado em 10-06-1983) por sua Primeira Turma relator o lo

l Federal Recurso Extraordinaacuterio 206889MG (julgado em 25-03-1997) por sua Segunda Turma relator o Ministro Carlos Velloso RT 743199 No entanto o Tribunal de Justiccedila de Minas Gerais nos Embargos Infringentes na

Sul oral para mim nada mais eacute do que

aquele ato iliacutecito cometido por um administrador ofensivo agrave proacutepria leirdquo

s

noacutes como o fazem muitos teoacutericos do direito um emaranhado congruente de regras mas um emaranhado de operaccedilotildees faacuteticas que como operaccedilotildees sociais devem ser

uja forma de diferenciaccedilatildeo social natildeo eacute funcional como vecircm demonstrando os estudos histoacutericos Sobre isso cf COSS Peter (org) The moral world of the Law Cambridge

outrina do separated but equal natildeo teria sido abandonada pela Suprema Corte norte-edominacircncia social era considerado imoral reunir brancos e negros nas mesmas

escolas Por isso adianto que discordo da afirmaccedilatildeo corrente segundo a qual a moralidade administrativa se apoacuteia nos valores e sua aplicaccedilatildeo Tal afirmativa pode ateacute ser feita como constataccedilatildeo mas natildeo como

interpretaccedilatildeo ou seja como explicaccedilatildeo socioloacutegica do que tem ocorrido mas natildeo como uma atribuiccedilatildeo de sentido normativo

(16) Cf LUHMANN Niklas Op cit p 171 ldquoHaviacuteamos aceitado que o sistema do direito juridifica as normas morais ao citaacute-de ser deduzido

(2) Ultrapassa os objetivos deste trabalho traccedilar a histoacuteria da moralidade administ

186

(3) GIACOMUZZI Joseacute Guilherme Op cit p 177

(4) Supremo Tribunal Federal Representaccedilatildeo 1133MG (julgada em 31-05-1984) por seu Plenaacuterio relator o Ministro Aldir Passarinho RTJ 113996 A desimportacircncia de

Correcirca considerou como moralizador o art 77 VII da Constituiccedilatildeo do Estado do Rio de Janeiro que determina que a classificaccedilatildeo em concurso puacuteblico dentro do nuacutemero de vagas fixado no edital gera direito agrave nomeaccedilatildeo no prazo maacuteximo de180 (cento e oitenta) dias mas ainda assim o declarou inconstitucional por violaccedilatildeo do modelo federal que garantiria ao admin

Ministro Neacuteri da Silveira DJU 29-06-1984 p 10746 Jaacute na vigecircncia da Constituiccedilatildeo de 1988 caso semelhante foi julgado peTribunal de Justiccedila de Minas Gerais na Apelaccedilatildeo Ciacutevel 267188-1 (DJMG 17-05-2002) por sua Primeira Cacircmara Ciacutevel relator o Desembargador Eduardo Andrade assim ementada no que interessa ldquoA Constituiccedilatildeo natildeo permite a acumulaccedilatildeo de proventos de aposentadoria e remuneraccedilatildeo de dois cargos que resultem por via obliacutequa na ocupaccedilatildeo de trecircs posiccedilotildees noserviccedilo puacuteblico sob pena de se validar uma situaccedilatildeo abusiva e contraacuteria aos princiacutepios da legalidade razoabilidade e moralidade administrativardquo O dispositivo expresso eacute o art 37 XVI da Constituiccedilatildeo

(6) Supremo Tribuna

Apelaccedilatildeo Ciacutevel 140945 (DJMG 05-09-2000) por sua Quarta Cacircmara Ciacutevel relator o Desembargador Bady Curi aplicou a moralidade administrativa para entender que a fixaccedilatildeo dos subsiacutedios para a legislatura subsequumlente deveria ocorrer antes de conhecido o resultado das eleiccedilotildees Neste caso a aplicaccedilatildeo do princiacutepio natildeo foi supeacuterflua mas relevante apesar da questatildeo estar relacionada mais diretamente ao princiacutepio da impessoalidade

(7) Neste sentido Joseacute Guilherme Giacomuzzi (Op cit p 24-25) cita acoacuterdatildeo do Tribunal de Justiccedila do Rio Grande dopublicado na RJTJRS 185335 do qual destaco o seguinte trecho ldquoO que eacute imoral Im

(8) Quando digo que satildeo normas contemporacircneas estou me referindo agrave sua consagraccedilatildeo expressa que afasta controveacutersiasobre a sua existecircncia

(9)] LUHMANN Niklas Op cit p 26 ldquoPor lsquosistemarsquo natildeo entendemos

comunicaccedilotildees independentemente do que estas comunicaccedilotildees afirmem a respeito do direitordquo

(10) A mesma afirmaccedilatildeo natildeo pode ser feita para as sociedades antigas c

Cambridge University Press 2000 p 1 Natildeo obtive acesso ao inteiro teor da obra mas apenas agrave sua introduccedilatildeo disponiacutevel nosite da editora na Internet em que o editor Peter Coss refere-se aos artigos que a integram

(11) LUHMANN Niklas Op cit p 55



(14) KELSEN Hans Teoria pura do direito 6 ed Satildeo Paulo Martins Fontes 1998 p 393-394

(15) Se assim natildeo fosse certamente a damericana uma vez que em termos de pr

socialmente predominantes no momento d

las mas tal fato tem que ser comprovado especificamente por meio de textos juriacutedicos Isto natildeo posimplesmente de que as decisotildees juriacutedicas tenham que ser fundamentadasrdquo

(17) LUHMANN Niklas Op cit p 60-61

(18) MELLO Celso Antocircnio Bandeira de Discricionariedade e controle jurisdicional 2 ed Satildeo Paulo Malheiros 1993 p 25

(19) DI PIETRO Maria Sylvia Zanella Direito Administrativo 12 ed Satildeo Paulo Atlas 2000 p 78

(20) Mesmo antes da Constituiccedilatildeo de 1988 esta posiccedilatildeo natildeo era absoluta uma vez que jaacute se sustentava que a moralidade administrativa seria um princiacutepio impliacutecito presente por exemplo na qualificaccedilatildeo de crime de responsabilidade do PrRepuacuteblica conferida ao atentado contra a probidade na administraccedilatildeo (art 54

esidente da 6o da Constituiccedilatildeo de 1891 art 57 f da

Constituiccedilatildeo de 1934 art 85 d da Carta e 1937 art 89 V da Constituiccedilatildeo de 1946 art 84 V da Carta de 1967 art 82 es consideraccedilotildees sobre a questatildeo por ter optado por natildeo traccedilar a histoacuteria da

moralidade administrativa Sobre a origem da moralidade administrativa no Brasil que remontaria agrave Lei 2211894 e agrave obra de

01 p 70 Em outro trecho recircs interpretaccedilotildees a) os

autores foram contraditoacuterios b) o que integra o meacuterito do ato administrativo natildeo eacute a moralidade enquanto princiacutepio juriacutedico mas

(22) MELLO Celso Antocircnio Bandeira de Ob cit p 23 DI PIETRO Maria Sylvia Zanella Discricionariedade Administrativa na

da nda Turma do Superior

Tribunal de Justiccedila parece ter demonstrado simpatia por esta corrente pois ao discutir discricionariedade judicial rejeitou a

do desta discussatildeo Natildeo me interessa portanto o acerto da definiccedilatildeo de Alexy em si

mesma considerada ou em comporaccedilatildeo com a concepccedilatildeo de Ronald Dworkin Limito-me a adotar o conceito suf cientemente ccedilatildeo

portanto eacute pragmaacutetica e natildeo significa adesatildeo teoacuterica a toda uma filosofia juriacutedica

julgada em 20-06-2002 pela Quinta Cacircmara Ciacutevel relatora a Desembargadora Maria Elza que ficou assim ementada ldquoDIREITO ADMINISTRATIVO DO ESTADO DE MINAS GERAIS SERVIDOR PUacuteBLICO

ores s reajuste previsto em decreto que natildeo foi

anulado pela proacutepria Administraccedilatildeo e que foi concedido agrave maioria dos servidores estaduais O servidor que ocupou cargo em as Gerais (DEOPMG) tem direito ao reajuste previsto no Decreto

al Federal tambeacutem traz um exemplo que eacute o Recurso Extraordinaacuterio

cio

dV da Carta de 1969) Deixo de fazer maior

Castro Nunes sobre o mandado de seguranccedila cf GIACOMUZZI Joseacute Guilherme Op cit p 118-140

(21) FERRAZ Seacutergio e DALLARI Adilson Abreu Processo administrativo Satildeo Paulo Malheiros 20(p 68) os autores afirmam que a moralidade pode ser controlada judicialmente o que aponta para t

aspectos propriamente morais natildeo juriacutedicos c) a moralidade integra o meacuterito do ato administrativo mas este eacute controlaacutevel jurisdicionalmente tese cara a Seacutergio Ferraz mas contraacuteria ao restante da doutrina e agrave jurisprudecircncia paciacutefica A terceira interpretaccedilatildeo eacute fortalecida pelo fato de Seacutergio Ferraz em outra obra ter afirmado que a moralidade na atuaccedilatildeo administrativa integra o meacuterito (FERRAZ Seacutergio Controle jurisdicional do meacuterito do ato administrativo In ROCHA Caacutermen Luacutecia Antunes Perspectivas do Direito Puacuteblico Belo Horizonte Del Rey 1995 p 299) mas enfraquecida pela circunstacircncia de Ferraz e Dallari terem afirmado que eacute impossiacutevel o controle do meacuterito do ato administrativo (Op cit p 67)

Constituiccedilatildeo de 1988 Satildeo Paulo Atlas 1991 p 86 e 118 ZANCANER Weida Razoabilidade e moralidade na constituiccedilatildeo de 1988 Revista Trimestral de Direito Puacuteblico V 2 Satildeo Paulo Malheiros abrjun de 1993 p 208 Na jurisprudecircncia este entendimento foi adotado pelo Ministro Marco Aureacutelio do Supremo Tribunal Federal na decisatildeo monocraacutetica proferida na Peticcedilatildeo 1508RJ (DJU 01-07-2002)

(23) ARAUacuteJO Florivaldo Dutra de Motivaccedilatildeo e controle do ato administrativo Belo Horizonte Del Rey 1992 p 79-81 e p 86-88 e GRAU Eros Roberto Criacutetica da discricionariedade e restauraccedilatildeo da legalidade In ROCHA Caacutermen Luacutecia Antunes Perspectivas do Direito Puacuteblico Belo Horizonte Del Rey 1995 p 307-335 No julgamento do Agravo Regimental na MediCautelar 4053RS (DJU 12-11-2001 p 130 RSTJ 148133) relator o Ministro Paulo Medina a Segu

tese de que esta derivaria da simples utilizaccedilatildeo de conceitos indeterminados transcrevendo inclusive trecho do livro do Professor Florivaldo citado nesta nota

(24) MORAES Germana de Oliveira Controle jurisdicional da Administraccedilatildeo Puacuteblica Satildeo Paulo Dialeacutetica 1999

(25) Em razatildeo dos limites do trabalho abstenho-me de entrar no debate entre estas duas correntes e fico satisfeito apenas com a afirmaccedilatildeo de que me filio agrave primeira delas com Florivaldo Dutra de Arauacutejo e Eros Roberto Grau

(26) GRAU Eros Roberto Op cit p 318

(27) ALEXY Robert Derecho y razon practica Meacutexico Distribuciones Fontamara 1993 p 14 Neste trabalho natildeo pretendiscutir o conceito de princiacutepio aliaacutes fujo

iclaro para os objetivos deste trabalho sem me aprofundar nas consequumlecircncias de suas particularidades Esta utiliza

(28) DI PIETRO Maria Sylvia Zanella Opcit p 105

(29) Trata-se da Apelaccedilatildeo Ciacutevel 274904-2

OCUPANTE DE CARGO EM COMISSAtildeO NO DEPARTAMENTO DE OBRAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS (DEOPMG)DIREITO AO REAJUSTE PREVISTO PELO DECRETO ESTADUAL 3682995 O art 3ordm do Decreto Estadual 3679695 natildeo pode ser interpretado como se estabelecesse um congelamento da remuneraccedilatildeo dos servidores ocupantes de cargo em comissatildeo O princiacutepio da moralidade administrativa veicula regra que proiacutebe ao Poder Puacuteblico se aproveitar de suas proacuteprias ilicitudes razatildeo pela qual o princiacutepio da reserva absoluta de lei formal em mateacuteria de reajuste da remuneraccedilatildeo dos servidpuacuteblicos natildeo pode ser evocado para deixar de conceder apenas a alguns servidore

comissatildeo no Departamento de Obras do Estado de MinEstadual 3682995rdquo A jurisprudecircncia do Supremo Tribun199088CE (DJU 16-04-1999 p 24) decidido por sua Segunda Turma relator o Ministro Carlos Velloso em que o relator considerou que a vedaccedilatildeo de exerciacutecio da advocacia para assessor de desembargador natildeo ofenderia a liberdade de exerciacuteprofissional (art 5o XIII da Constituiccedilatildeo) por ser imposiccedilatildeo do princiacutepio da moralidade administrativa O raciociacutenio do relator eacute o de ponderaccedilatildeo de princiacutepios Alerto entretanto que os votos dos demais ministros fizeram uso de fundamentos distintos embora para chegar agrave mesma conclusatildeo

(30) Para um estudo aprofundado desta origem cf GIACOMUZZI Joseacute Guilherme Op cit primeira parte

(31) BRANDAtildeO Antocircnio Joseacute Moralidade administrativa Revista de Direito Administrativo v 25 Rio de Janeiro Renovar julset de 1951 p 464 No mesmo sentido ARAUacuteJO Florivaldo Dutra de Op cit p 101-102

(32) FRANCO SOBRINHO Manoel de Oliveira O controle da moralidade administrativa Satildeo Paulo Saraiva 1974 Este aufoi pioneiro na doutrina brasileira sobre a moralidade administrativa escrevendo antes da Constituiccedilatildeo de 1988 O jaacute citado Brandatildeo que eacute um autor portuguecircs natildeo pode ser considerado o pioneiro na doutrina brasileira por natildeo ter escrito especificamente sobre o Direito brasileiro

tor

(33) MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Moralidade administrativa do conceito agrave efetivaccedilatildeo Revista d Direito de maneira menos

detalhada tambeacutem jaacute abarcava na moralidade administrativa a anaacutelise do objeto do ato (Op cit p 87)

elator o Ministro Humberto Gomes de Barros e o Recurso Ordinaacuterio em Mandado de Seguranccedila 1715PR (DJU 13-06-1994 p 15093 RSTJ 62153) por

servaccedilatildeo eto Jaacute o controle dos motivos encontra maior relaccedilatildeo a exigecircncia de motivaccedilatildeo do

ato administrativo Todas estas hipoacuteteses jaacute se encontram previstas no art 2o da Lei da Accedilatildeo Popular (Lei 471765)

(37) MEDINA OSOacuteRIO Faacutebio ldquoO uso da maacutequina administrativa e as finalidades privadas dos agentes puacuteblicos observaccedilotildees

(38) JUSTEN FILHO Marccedilal O princiacutepio da moralidade puacuteblica e o direito tributaacuterio Revista de Direito Tributaacuterio V 67 Satildeo

cional da Administraccedilatildeo Puacuteblica Satildeo Paulo Dialeacutetica 1999 p 120 A autora enxerga trecircs dimensotildees na moralidade administrativa boa-feacute probidade e razoabilidade

(41) A mesma observaccedilatildeo pode ser feita em relaccedilatildeo agrave doutrina de Florivaldo Dutra de Arauacutejo que enxerga a moralidade t

da agraves uacuteltimas consequumlecircncias ela seria aplicaacutevel agrave sua proacutepria tese sobre a qual se poderia afirmar que confunde moralidade administrativa e boa-feacute

me ao princiacutepio da moralidade administrativa mas foi considerada cont ria ao princiacutepio da proprocionalidade pelo Supremo Tribunal Federal no

R (DJU 1-10-1993) relator o Ministro Sepuacutelveda Pertence

so eacute maior a dificuldade de encontrar um exemplo pois a jurisprudecircncia sobre o princiacutepio do interesse puacuteblico natildeo eacute tatildeo ampla quanto a existente sobre razoabilidade e proporcionalidade No entanto um exemplo disponiacutevel eacute a faculdade

por violar expectativas legiacutetimas dos administrados A necessidade de em hipoacuteteses tais encontrar um ponto de equiliacutebrio de conciliaccedilatildeo entre o interesse puacuteblico e a moralidade

que a boa-feacute eacute inerente agrave moralidade administrativa mas defendem que esta veicula tambeacutem outros princiacutepios como a razoabilidade

MELLO Egon

Bockmann Processo Administrativo Satildeo Paulo Malheiros 2000 p 89-90

(49) MORAES Germana de OliveiraOp cit p 120

eAdministrativo v 190 Rio de Janeiro Renovar outdez de 1992 especialmente p 9-15 Franco Sobrinho

(34) Satildeo o Recurso Especial 21923MG (DJU 13-10-1992 p 17662) por sua Primeira Turma r

sua Segunda Turma relator o Ministro Ameacuterico Luz

(35) DI PIETRO Maria Sylvia Zanella Op cit p 105 GIACOMUZZI Joseacute Guilherme Op cit p 141 A mesma obpode ser feita em relaccedilatildeo ao controle do obj

(36) BRANDAtildeO Antocircnio Joseacute Op cit p 466-467

sobre a Lei n 950497 agrave luz da Constituiccedilatildeo Federal de 1988rdquo Revista do Ministeacuterio Puacuteblico do Rio Grande do Sul 4153-98Porto Alegre janjul de 2000 Apud GIACOMUZZI Joseacute Guilherme Op cit p 147

Paulo Malheiros p 71 O autor vislumbra na moralidade o interesse puacuteblico e a boa-feacute Eacute o que se vecirc na seguinte passagem na paacutegina citada ldquoO conteuacutedo juriacutedico da moralidade puacuteblica resulta da conjugaccedilatildeo de dois conceitos baacutesicos que satildeo a supremacia do interesse puacuteblico e a boa-feacuterdquo

(39) MORAES Germana de Oliveira Controle jurisdi


administrativa como um fundamento para o dever de motivar os atos administrativos Cf ARAUacuteJO Florivaldo Dutra de Op cip 101-102

(42)] Aliaacutes se a criacutetica de Giacomuzzi for leva

(43) Um exemplo eacute a exigecircncia de pesagem de botijotildees de gaacutes agrave vista do consumidor que eacute conforraacute

julgamento da Accedilatildeo Direta de Inconstitucionalidade 855P

(44) Natildeo me preocupo em distinguir razoabilidade e proporcionalidade distinccedilatildeo que eacute tormentosa na doutrina

(45) Neste ca

que a Administraccedilatildeo tem de anular seus proacuteprios atos ilegais que deriva da prioridade do interesse puacuteblico mas que muitas vezes gera efeitos contraacuterios ao princiacutepio da moralidade administrativa

administrativa demonstra que eles satildeo distintos pois um princiacutepio natildeo precisa ser conciliado com ele mesmo

(46) Como jaacute explicado Weida Zancaner (Op cit p 210) Marccedilal Justen Filho e Germana de Oliveira Moraes aceitam

ou a prioridade do interesse puacuteblico Admitindo a boa-feacute como derivada do princiacutecio da moralidade administrativa cfCelso Antocircnio Bandeira de Curso de Direito Administrativo 12 ed Satildeo Paulo Malheiros 2000 p 89 MOREIRA

(47) GIACOMUZZI Joseacute Guilherme Op cit p 223-285


(50) MORAES Germana de OliveiraOp cit p 120-121



(53) Apelaccedilatildeo Ciacutevel 261180-4 julgada em 16-05-2002 pela Quinta Cacircmara Ciacutevel relatora a Desembargadora Maria Elza No mesmo sentido eacute a Apelaccedilatildeo Ciacutevel 260154-0 julgada em 27-08-2002 pela Primeira Cacircmara Ciacutevel relator o Desembargador

e agrave boa-feacute mas natildeo agrave moralidade administrativa e restrita a controveacutersia or sua Primeira Turma no Recurso Especial 326676GO (DJU 04-03-

2002 p 196) relator o Ministro Joseacute Delgado

(54)] BRANDAtildeO Antocircnio Joseacute Op cit p 456

(55) CAMPILONGO Celso Fernandes O Direito na sociedade complexa Satildeo Paulo Max Limonad p 109

(56) COUTO E SILVA Almiro Prefaacutecio In GIACOMUZZI Joseacute Guilherme Op cit p 10 Um bom exemplo desta utilizaccedilatildeo

Op cit p 66

Geraldo Augusto Em sentido semelhante referindo-sao FGTS jaacute decidiu o Superior Tribunal de Justiccedila p

indevida do princiacutepio da moralidade administrativa eacute o dado por Ferraz e Dallari (Op cit p 69) considerar como contraacuterio agrave moralidade a contrataccedilatildeo feita pela Prefeitura de advogado para defender o prefeito acusado de haver realizado despesa irregular colocando em segundo plano o direito agrave defesa Um outro exemplo seria utilizar a moralidade administrativa como pretexto para impedir em todo e qualquer caso o exerciacutecio pelo servidor puacuteblico do direito de greve previsto no art 37 VII daConstituiccedilatildeo

(57) FERRAZ Seacutergio e DALLARI Adilson Abreu

(58) MOREIRA Egon Bockmann Op cit p 82

(59) GIACOMUZZI Joseacute Guilherme Op cit p 145-146 especialmente a nota 198

A sociedade moderna por meio da especializaccedilatildeo na comunicaccedilatildeo diferenciou-se em sistemas funcionais que operam autopoieticamente(9) O Direito eacute um destes sistemas que tem a funccedilatildeo de estabilizar expectativas normativas e opera de acordo com o coacutedigo liacutecitoiliacutecito A Moral eacute outro destes sistemas que atua de acordo com o coacutedigo bommau

O sistema do Direito eacute cognitivamente aberto ou seja observa e conhece os demais sistemas sociais mas eacute operativamente fechado ou seja opera remetendo-se apenas agraves suas proacuteprias operaccedilotildees ainda que o modo de fazecirc-lo seja influenciado pelas observaccedilotildees feitas pelo proacuteprio sistema sobre seu ambiente

Na sociedade moderna(10) natildeo se pode confundir o Direito com a Moral Portanto uma norma moral natildeo eacute apenas por ser norma moral vaacutelida dentro do sistema juriacutedico(11) No entanto o fechamento operativo do sistema natildeo significa isolamento causal(12) e natildeo se pode negar a circunstacircncia de que as fundamentaccedilotildees eacuteticas e juriacutedicas possam coincidir(13) O sistema do Direito ao observar seu ambiente no qual se incluem os demais sistemas e entre eles a Moral reflete sobre si mesmo e tal reflexatildeo pode ter repercussatildeo nas proacuteprias operaccedilotildees juriacutedicas Em outras palavras o Direito pode observar ndash e frequumlentemente o faz ndash a Moral e de acordo com os seus proacuteprios criteacuterios ndash que satildeo juriacutedicos ndash decidir por se adaptar ou natildeo agravequilo que foi observado Kelsen que ningueacutem acusaria de moralista reconheceu isso quando ao tratar da interpretaccedilatildeo juriacutedica disse que o Direito pode delegar o preenchimento de seu conteuacutedo a normas metajuriacutedicas transformando-as em normas de Direito positivo(14) Em resumo o sistema do Direito pode observar normas morais e reflexotildees eacuteticas e decidir transformaacute-las em normas juriacutedicas No entanto eacute soacute o Direito ndash e natildeo a Moral ndash que pode fazecirc-lo seja por meio de legisladores juiacutezes doutrinadores ou administradores E deve fazecirc-lo juridicamente ou seja de acordo com os criteacuterios estabelecidos no proacuteprio sistema Tanto eacute assim que o Direito natildeo tem um compromisso com as normas morais socialmente predominantes mas pode optar por se utilizar neste intercacircmbio de reflexotildees morais que embora natildeo sejam predominantes podem ser vistas como mais adequadas para uma transformaccedilatildeo operativa do Direito(15) segundo sua foacutermula de contingecircncia ou seja podem ser consideradas mais justas

A coincidecircncia de conteuacutedos entre o Direito e a Moral eacute extremamente comum(16) Haacute mesmo conceitos juriacutedicos que apontam claramente para esta coincidecircncia como boa-feacute lealdade confianccedila e moralidade administrativa No entanto a formulaccedilatildeo desses conceitos tecircm um sentido eminentemente juriacutedico(17) ocorre com base em criteacuterios juriacutedicos e se destina a comunicar sobre o que eacute liacutecito ou o que eacute iliacutecito o que lhe confere juridicidade e exclui a alegaccedilatildeo de sua pertinecircncia ao sistema da Moral que tem por coacutedigo a diferenccedila entre bom e mau

Com base nestas premissas eacute possiacutevel afirmar que o princiacutepio da moralidade administrativa apesar do nome eacute um princiacutepio juriacutedico Esta conclusatildeo apoacuteia-se em vaacuterios motivos O primeiro eacute que a Constituiccedilatildeo natildeo tem poder para ditar normas morais mas apenas normas juriacutedicas O segundo eacute que o princiacutepio da moralidade serve como referecircncia para comunicar o que eacute liacutecito e o que eacute iliacutecito e natildeo o que eacute bom e o que eacute mau Como princiacutepio juriacutedico que eacute a moralidade administrativa gera obviamente efeitos juriacutedicos

Parte II A moralidade administrativa como princiacutepio juriacutedico

1 ndash Meacuterito do ato administrativo conceito indeterminado e discricionariedade

A uacutenica utilidade dogmaacutetica dos conceitos de vinculaccedilatildeo e discricionariedade eacute delimitar o acircmbito do controle jurisdicional da atividade administrativa(18) Portanto rejeito para fins terminoloacutegicos por ser inuacutetil dogmaticamente qualquer distinccedilatildeo entre aspectos discricionaacuterios e meacuterito do ato administrativo expressotildees que trato como sinocircnimas

Segundo Maria Sylvia Zannela Di Pietro autores mais antigos consideravam que o controle da moralidade administrativa soacute poderia ser o controle interno e natildeo o controle jurisidicional pois a moralidade integraria o meacuterito do ato administrativo(19) Esta posiccedilatildeo deixou de ser sustentaacutevel com a entrada em vigor da Constituiccedilatildeo de 1988 que estabeleceu a moralidade administrativa como princiacutepio expresso da Administraccedilatildeo Puacuteblica(20) No entanto ainda eacute possiacutevel encontrar seus resquiacutecios na doutrina como a afirmaccedilatildeo de Seacutergio Ferraz e Adilson Dallari de que o processo administrativo seria eficaz instrumento de defesa da moralidade justamente porque por ele o meacuterito do ato poderia ser revisto(21) o que pressupotildee que a moralidade integre o meacuterito do ato administrativo Mesmo na doutrina que considera que a moralidade administrativa natildeo integra o meacuterito do ato administrativo persiste o entendimento de que a aplicaccedilatildeo de conceitos indeterminados na hipoacutetese de existecircncia de mais de uma interpretaccedilatildeo razoaacutevel eacute aspecto discricionaacuterio(22)


















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O Princípio Jurídico da Moralidade Administrativa

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