O PROCESSO DE INTERNACIONALIZAÇÃO DE EMPRESAS ... · BERNARDO FROSSARD DA SILVA RÊGO ... PAC –...

UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO

INSTITUTO COPPEAD DE ADMINISTRAÇÃO

BERNARDO FROSSARD DA SILVA RÊGO

O PROCESSO DE INTERNACIONALIZAÇÃO DE EMPRESAS

BRASILEIRAS: os principais movimentos internacionais do setor

de construção civil pesada.

Rio de Janeiro – RJ

2015

II


O processo de internacionalização de empresas brasileiras: os

principais movimentos internacionais do setor de construção civil

pesada.

Dissertação de Mestrado apresentada

ao Programa de Pós-Graduação em

Administração, Instituto COPPEAD

de Administração, Universidade

Federal do Rio de Janeiro, como

requisito parcial à obtenção do título

de Mestre em Administração.

Orientador: Prof. Dr. Ariane Cristine Roder Figueira


2015

III

Silva Rêgo, Bernardo Frossard da.

S586p

O processo de internacionalização de empresas brasileiras: os principais

movimentos internacionais do setor de construção civil pesada. / Bernardo Frossard da

Silva Rêgo. – Rio de Janeiro: UFRJ/COPPEAD, 2015.

274 f.: il. 30cm

Orientadora: Prof. Dr. Ariane Cristine Roder Figueira

Dissertação (Mestrado em Administração) – Universidade Federal do Rio de

Janeiro, Instituto COPPEAD de Administração, Programa de Pós-Graduação em

Administração, Rio de Janeiro, 2015.

1. Universidade Federal do Rio de Janeiro. 2. Administração. 3. Negócios

Internacionais. 4. Internacionalização de Empresas. 5. Teoria Institucional. I.

Figueira, Ariane Roder, orient. II. Título.

IV


O processo de internacionalização de empresas brasileiras: os

principais movimentos internacionais do setor de construção civil

pesada.

Dissertação de Mestrado apresentada

ao Programa de Pós-Graduação em

Administração, Instituto COPPEAD

de Administração, Universidade

Federal do Rio de Janeiro, como

requisito parcial à obtenção do título

de Mestre em Administração.

Aprovada em 27 de Abril de 2015, por:

___________________________________________________________________________

Ariane Cristine Roder Figueira, D. Sc. – COPPEAD/UFRJ

___________________________________________________________________________

Renato Cotta de Mello, D. Sc. – COPPEAD/UFRJ

___________________________________________________________________________

Angela Maria Cavalcanti da Rocha, D. Sc. – IAG/PUC-RIO


2015

V

AGRADECIMENTOS

Gostaria de agradecer, primeiramente, aos meus pais, ao meu irmão e a minha namorada

por todo o apoio dado antes, durante e, com certeza, depois do mestrado. Aproveito também

para remercear o carinho e a companhia diária da minha fiel companheira Helga.

Agradeço também ao COPPEAD pela oportunidade, pela estrutura disponibilizada e pelo

seu quadro docente, em especial à professora Ariane Roder por me aceitar como seu orientando,

por me auxiliar no decorrer deste trabalho e por todas as nossas conversas. Sou grato também

ao COPPEAD por ter colocado novos amigos em minha vida.

Por fim, agradeço às construtoras e às agências do governo por terem me recebido tão

bem e disponibilizado de seu tempo para atender-me e responder aos meus questionamentos,

em especial ao Secretário Cristiano Berbert, ao Secretário Diego Fonseca, a Superintendente

Luciene Machado, a Luiz Antonio Dantas, a Ana Carolina Uzeda, a Pedro Mendonça, a Bruno

Farinazzo, a Claudia Ramos, a Adécio Vasconcelos e a Paulo Brechbühler.

VI

RESUMO

SILVA RÊGO, Bernardo Frossard da. O processo de internacionalização de empresas

brasileiras: os principais movimentos internacionais do setor de construção civil pesada.

Rio de Janeiro, 2015. Dissertação de Mestrado em Administração – Instituto COPPEAD de

Administração, Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2015.

O objetivo deste trabalho é analisar o movimento de internacionalização das cinco maiores

empresas brasileiras da construção civil, considerando as variáveis endógenas e exógenas do

processo, ou seja, tanto estratégias adotadas pela empresa com o olhar direcionado para as suas

capacidades e interesses internos, como também para alguns fatores dos ambientes doméstico

e internacional que influenciaram nas decisões de expansão externa dessas companhias. O

referencial teórico que deu suporte para análise do caso foi um framework integrativo entre a o

Paradigma Eclético de Dunning e a Teoria Institucional, o que possibilitou pensar os negócios

internacionais não como sendo uma atividade de interesse exclusivo das empresas, mas,

também, como um fator de grande relevância para os objetivos estratégicos de desenvolvimento

dos países. Para tanto, o método utilizado foi o estudo de múltiplos casos em perspectiva

comparativa, sendo a coleta de dados realizada a partir da técnica da triangulação. Os resultados

encontrados reforçaram as premissas teóricas utilizadas no estudo de que, especialmente em

realidades de países emergentes, a dinâmica de internacionalização de empresas sofre grande

influência dos ambientes institucionais em que operam.

Palavras-Chaves: Negócios Internacionais; Internacionalização de Empresas; Empreiteiras;

Construção Civil; Teoria Institucional; Paradigma Eclético.

VII

ABSTRACT

SILVA RÊGO, Bernardo Frossard da. O processo de internacionalização de empresas

brasileiras: os principais movimentos internacionais do setor de construção civil pesada.

Rio de Janeiro, 2015. Dissertação de Mestrado em Administração – Instituto COPPEAD de

Administração, Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2015.

The objective of this study is to analyze the international movement of the major brazilian heavy

construction firms. In order to do this, it considers the endogenous and exogenous variables of

the process, in other words, takes into consideration both strategies adopted by the firms, one

directed to their capacities and internal interests, and the other to some factors in the domestic

and international environments that influenced the external expansion decisions of these firms.

The theoretical framework that provided support for the analysis of the cases were an integrative

framework between the Dunning’s Eclectic Paradigm and the Institutional Theory, which

enabled to think international business not only as an activity of exclusive interest of the firms,

but also as a factor of great importance to the strategic objectives for the countries development.

Therefore, the method used was multiple case study in a comparative perspective, using the

triangulation technique to collect the data. The results reinforced the theoretical assumptions

used in the study that, especially in situations of emerging countries, the institutional

environment in which they operate influences the dynamics of corporate internationalization.

Key-Words: International Business; Internationalization; Heavy Construction; Institutional

Theory; Dunning’s Eclectic Paradigm.

VIII

LISTA DE ILUSTRAÇÕES

Lista de Gráficos

Gráfico 1: Valor adicionado da atividade de construção no Brasil 2007-2011 ..................................... 17

Gráfico 2: Crescimento do comércio e dos fluxos de capital, 1970-1995 ............................................. 23

Gráfico 3: Aceleração nos Acordos de Comércio Preferenciais ........................................................... 26

Gráfico 4: Fluxo de IED Global e por grupo de economias 1995-2011 ............................................... 26

Gráfico 5: Uso da Capacidade Instalada nas Firmas de Construção ..................................................... 86

Gráfico 6: Evolução de Fluxos e de Estoque de Investimentos Diretos Realizados no Exterior .......... 95

Gráfico 7: Localização das Filiais das Maiores Multinacionais Brasileiras por Continente em 2007 .. 95

Gráfico 8: Evolução dos desembolsos totais do BNDES ..................................................................... 97

Gráfico 9: Evolução dos desembolsos do BNDES-Exim ..................................................................... 98

Gráfico 10: Evolução das exportações brasileiras de mercadoriase da participação das exportações

brasileiras nas exportações mundiais entre 1980 e 2012 ..................................................................... 103

Gráfico 11: Evolução do crédito ao setor privado ............................................................................... 115

Gráfico 12: Estrutura de capital do BNDES ....................................................................................... 119

Gráfico 13: Variação anual das exportações e participação das exportações no PIB (1964-2010) .... 121

Gráfico 14: CCR e financiamento do BNDES para exportações brasileiras para a América Latina .. 130

Gráfico 15: Valor dos backlogs 1998-2013 ........................................................................................ 149

Gráfico 16: Divisão dos clientes por faturamento ............................................................................... 149

Gráfico 17: Comparação de backlogs no Brasil e no Exterior ............................................................ 150

Gráfico 18: EBITDA da Andrade Gutierrez 2002-2013 ..................................................................... 150

Gráfico 19: Evolução do Ebitda da Camargo Corrêa entre 2001 e 2013 ............................................ 162

Gráfico 20: Contratos em carteira da Camargo Corrêa 2007-2013 ..................................................... 162

Gráfico 21: Receita bruta da Odebrecht por distribuição geográfica .................................................. 178

Gráfico 22: Receita bruta do segmento de Engenharia & Construção da Odebrecht 2006-2013 ....... 185

Gráfico 23: Número de empregados da Odebrecht em E&C 2008-2011 ............................................ 185

Gráfico 24: Número de empregados da Odebrecht em E&C 2012-2013 ............................................ 186

Gráfico 25: Distribuição do faturamento por região de atuação da Odebrecht ................................... 187

IX


Lista de Quadros

Quadro 1: Fases da globalização desde os anos 1800 ........................................................................... 23

Quadro 2: Principais tipos de política comercial................................................................................... 25

Quadro 3: Paradigma Eclético da produção internacional .................................................................... 35

Quadro 4: Respostas estratégicas aos processos institucionais ............................................................. 53

Quadro 5: exemplos de instituições formais e informais que afetam a configuração OLI da empresa 63

Quadro 6: Resumo das teorias utilizadas .............................................................................................. 65

Quadro 7: Entrevistas ............................................................................................................................ 70

Quadro 8: Investimentos por setor no Plano de Metas .......................................................................... 78

Quadro 9: Extensão Rodoviária 1955-1961 .......................................................................................... 79

Quadro 10: Crescimento da Economia de 1966-1969 e Projeções para 1974 ...................................... 84

Quadro 11: Variação anual do produto da indústria de construção entre 1964 e 1977 ......................... 84

Quadro 12: Implantação de Rodovias no Brasil entre 1966 e 1980 ...................................................... 85

Quadro 13: Evolução da Capacidade Geradora Instalada 1962-1981 ................................................... 86

Quadro 14: Faturamento das cinco maiores empresas de construção em relação às cem maiores ....... 87

Quadro 15: Saídas de investimentos brasileiros diretos no exterior – principais destinos .................... 96

Quadro 16: Desembolsos do BNDES-Exim para infraestrutura no exterior ......................................... 97

Quadro 17: Atividades do Departamento de Promoção do Itamaraty ................................................. 109

Quadro 18: Acordos bilaterais de investimento assinados pelo Brasil................................................ 112

Quadro 19: Acordos para evitar dupla tributação assinados pelo Brasil ............................................. 113

Quadro 20: Produtos e serviços oferecidos pelo BNDES ................................................................... 116

Quadro 21: Desembolsos por ramos de atividade ............................................................................... 116

Quadro 22: Desembolsos pós-embarque por empresa exportadora – 1º trimestre de 2014 ................ 124

Quadro 23: Desembolsos do BNDES-Exim por países da América do Sul 1997-2009 ..................... 127

Quadro 24: Instrumentos garantidores de crédito às exportações brasileiras ...................................... 129

Quadro 25: Exportações na cadeia produtiva de construção civil ....................................................... 133

Quadro 26: Fração de bens nacionais por tipo de projeto ................................................................... 133

Quadro 27: Distribuição de desembolsos por tipo de projetos de 1998 a 2011 .................................. 134

Quadro 28: Projetos financiados pela CAF com participação das empreiteiras brasileiras ................ 137

Quadro 29: Contratos em Carteira (backlogs) em 2008 ...................................................................... 179

Quadro 30: Resumo da primeira ida ao exterior das construtoras ...................................................... 209

Quadro 31: Resumo dos movimentos de internacionalização para a América Latina ........................ 222

Quadro 32: Resumo dos movimentos de internacionalização para a África ....................................... 227

Quadro 33: Resumo dos movimentos de internacionalização para a Europa e América do Norte ..... 228

X


Lista de Figuras

Figura 1: Modelo Triangular ................................................................................................................. 28

Figura 2: Risco nos Negócios Internacionais ........................................................................................ 30

Figura 3: Fontes de Risco País .............................................................................................................. 31

Figura 4: Teorias precursoras do Paradigma Eclético ........................................................................... 34

Figura 5: Instituições, organizações e escolhas estratégicas ................................................................. 58

Figura 6: Distribuição Setorial do IDE Brasileiro Excluindo Atividades Financeiras, 2001-2004 ...... 94

Figura 7: Estrutura do Departamento de Promoção Comercial do Itamaraty ..................................... 110

Figura 8: Fluxo de processos de concessão de apoio financeiro ......................................................... 118

Figura 9: Presença da Andrade Gutierrez até 1999 ............................................................................. 142

Figura 10: Organograma da Andrade Gutierrez .................................................................................. 145

Figura 11: Presença da Andrade Gutierrez no mundo em 2014 .......................................................... 148

Figura 12: Presença da Camargo Corrêa no mundo até 1999 ............................................................. 154

Figura 13: Presença da Camargo Corrêa no mundo em 2014 ............................................................. 161

Figura 14: Presença de Gama no mundo em 2014 .............................................................................. 166

Figura 15: Presença da Odebrecht no mundo até 1999 ....................................................................... 175

Figura 16: Estrutura hierárquica da Construtora Odebrecht ............................................................... 176

Figura 17: Presença da Odebrecht no mundo em 2014 ....................................................................... 184

Figura 18: Presença da Queiroz Galvão no mundo até 1999 .............................................................. 190

Figura 19: Presença da Queiroz Galvão no mundo em 2014 .............................................................. 195

Figura 20: Relações Empresas-Governos............................................................................................ 205

Figura 21: Relações Empresa-Governos-População Local ................................................................. 205

Figura 22: Países Latino Americanos em que a Andrade Gutierrez atua ou já atuou ......................... 217

Figura 23: Países Latino Americanos em que a Camargo Corrêa atua ou já atuou ............................ 218

Figura 24: Países Latino Americanos em que Gama atua ou já atuou ................................................ 219

Figura 25: Países Latino Americanos em que a Odebrecht atua ou já atuou ...................................... 220

Figura 26: Países Latino Americanos em que a Queiroz Galvão atua ou já atuou.............................. 221

Figura 27: Presença das empreiteiras brasileiras no mundo atualmente ............................................. 229

XI

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

AIC – Agenda de Implementação Consensual

ALCA – Área de Livre Comércio das Américas

APEX – Agência de Promoção de Exportações e Investimentos

BACEN – Banco Central do Brasil

BB – Banco do Brasil

BID – Banco Interamericano de Desenvolvimento

BNDES – Banco Nacional de Desenvolvimento

BRICS – Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul

CACEX – Carteira de Comércio Exterior do Banco do Brasil

CAF – Corporação Andina de Fomento

CAMEX – Câmara de Comércio Exterior

CCR – Convênio de Créditos Recíprocos

CNI – Conselho Nacional da Indústria

COFIG – Comitê de Financiamento e Garantia das Exportações

CPLP – Comunidade de Países de Língua Portuguesa

DIEESE – Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos

DER – Departamento de Estradas de Rodagem

DNER – Departamento Nacional de Estradas de Rodagem

DPR – Departamento de Promoção Comercial

FGTS – Fundo de Garantia por Tempo de Serviço

FINEX – Fundo de Financiamento à Exportação

FOCEM – Fundo de Convergência Estrutural do MERCOSUL

Fonplata – Fundo Financeiro para Desenvolvimento da Bacia do Prata

FRN – Fundo Rodoviário Nacional

JK – Juscelino Kubitschek

IBAS – Índia, Brasil e África do Sul

IED- Investimento Externo Direto

IIRSA – Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional Sul Americana

IOCS – Inspetoria de Obras contra a Seca

IUSCL – Imposto Único sobre Combustíveis Líquidos e Lubrificantes Minerais

MDIC – Ministério de Desenvolvimento, Indústria e Comércio

MERCOSUL – Mercado Comum do Sul

XII

MRE – Ministério das Relações Exteriores

MSI – Modelo de Substituição de Importações

OGU – Orçamento Geral da União

OLI – Propriedade (ownership), Localização e Internalização

OMC – Organização Mundial do Comércio

ONU – Organização das Nações Unidas

OPEP – Organização dos Países Exportadores de Petróleo

PAC – Programa de Aceleração do Crescimento

PEE – Programa Especial de Exportações

PIB – Produto Interno Bruto

PND – Plano Nacional de Desenvolvimento

PRN – Plano Rodoviário Nacional

PROEX – Programa de Financiamento às Exportações

PSD – Partido Social Democrático

SBCE – Seguradora Brasileira de Crédito às Exportações

SCE – Seguro de Crédito à Exportação

SUDENE – Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste

SUMOC – Superintendência da Moeda e do Crédito

UNCTAD – Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento

XIII

Sumário

1. INTRODUÇÃO ...................................................................................................................... 16

1.1 OBJETIVO DO ESTUDO ....................................................................................................... 16

1.2 CONTEXTUALIZAÇÃO DA PROBLEMÁTICA DE PESQUISA ....................................... 16

1.3 RELEVÂNCIA DO ESTUDO ................................................................................................. 18

1.4 ORGANIZAÇÃO DO TRABALHO ....................................................................................... 19

2 REFERENCIAL TEÓRICO ................................................................................................. 21

2.1 AS NOVAS RELAÇÕES ENTRE ESTADO, MULTINACIONAIS E OS NEGÓCIOS

INTERNACIONAIS ..................................................................................................................... 21

2.1.1 As novas relações Governos-Multinacionais ............................................................. 27

2.2 MODELOS TEÓRICOS DE INTERNACIONALIZAÇÃO DE EMPRESAS ....................... 33

2.2.1 O Paradigma Eclético ................................................................................................. 33

2.2.2 A Teoria Institucional ................................................................................................. 43

2.2.3 O Paradigma Eclético revisitado: a Teoria Institucional ........................................ 60

3 METODOLOGIA .................................................................................................................. 66

3.1 MÉTODO DE PESQUISA ...................................................................................................... 66

3.2 PROCEDIMENTOS DE COLETA E ANÁLISE DE DADOS ............................................... 68

4 ANALISE SETORIAL ........................................................................................................... 73

4.1 O INÍCIO DA CONSTRUÇÃO CIVIL NO BRASIL ............................................................. 73

4.2 O GOVERNO DE JUSCELINO KUBITSCHEK .................................................................... 77

4.3 OS GOVERNOS DITATORIAIS ............................................................................................ 82

4.4 A INTERNACIONALIZAÇÃO DO SETOR DE CONSTRUÇÃO CIVIL ............................ 88

5 POLÍTICAS PÚBLICAS DE APOIO À INTERNACIONALIZAÇÃO DE EMPRESAS

NO BRASIL: UM BREVE DESCRITIVO ....................................................................................... 92

5.1 O INVESTIMENTO DIRETO EXTERNO BRASILEIRO ..................................................... 92

5.2 A POLÍTICA COMERCIAL BRASILEIRA ........................................................................... 98

5.3 O MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES E A PROMOÇÃO COMERCIAL

BRASILEIRA ............................................................................................................................. 105

5.3.1 A evolução do sistema de promoção comercial no Brasil ...................................... 106

5.4 A POLÍTICA DE CRÉDITO À EXPORTAÇÃO: O PAPEL DO BNDES ........................... 114

5.4.1 O funcionamento do BNDES .................................................................................... 114

5.4.2 O BNDES ao longo dos anos ..................................................................................... 120

5.4.3 O BNDES e as empreiteiras ...................................................................................... 132

5.4.4 Outras agências de fomento...................................................................................... 134

6. DESCRIÇÃO DOS CASOS ................................................................................................ 138

6.1 ANDRADE GUTIERREZ ..................................................................................................... 138

XIV

6.1.1 A consolidação interna .............................................................................................. 138

6.1.2 A primeira internacionalização ................................................................................ 139

6.1.3 O processo de internacionalização ao longo dos anos ............................................ 140

6.1.4 O crescimento institucional ao longo dos anos........................................................ 149

6.2 CAMARGO CORRÊA .......................................................................................................... 151





6.3 GAMA .................................................................................................................................... 163




6.4 ODEBRECHT ........................................................................................................................ 168





6.5 QUEIROZ GALVÃO ............................................................................................................. 187




7. DISCUSSÃO DOS CASOS .................................................................................................. 196

7.1 O PAPEL DO GOVERNO ..................................................................................................... 196

7.1.1 As instituições brasileiras ......................................................................................... 196

7.1.2 As instituições dos países hospedeiros ..................................................................... 201

7.2 O PRIMEIRO MOVIMENTO INTERNACIONAL .............................................................. 206

7.3 OS PRINCIPAIS MOVIMENTOS NO EXTERIOR ............................................................. 209

7.3.1 A América Latina ...................................................................................................... 216

7.3.2 O continente africano ................................................................................................ 222

7.3.3 Outros mercados ....................................................................................................... 227

7.4 A PRESENÇA ATUAL ......................................................................................................... 228

8. CONCLUSÃO ...................................................................................................................... 233

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ............................................................................................ 236

ANEXO A – Questionários ............................................................................................................... 251

XV

ANEXO B – Desembolsos do BNDES para América do Sul ......................................................... 269

ANEXO C – Projetos Realizados com Desembolsos do BNDES ................................................... 270

16

1. INTRODUÇÃO

1.1 OBJETIVO DO ESTUDO

Esta pesquisa tem como objetivo geral compreender, a partir de um estudo de múltiplos

casos, o movimento de internacionalização de cinco grandes empresas de construção civil

brasileiras, destacando, nesse processo, o papel das instituições públicas de incentivo.

Nesse sentido, o presente trabalho busca responder as seguintes perguntas específicas

como forma de embasar o objetivo central do estudo:

1. Quais as principais motivações de cada empresa para o processo de

internacionalização (por quê)?

2. Quais são os principais destinos dessas empresas e por que eles são escolhidos

(Onde)?

3. Como ocorreu a entrada no mercado internacional, num primeiro momento, e

como se desenvolveram os movimentos subsequentes (como)?

4. Quando e por que aconteceram os movimentos de internacionalização dessas

empresas (quando)?

5. Quais as similaridades e diferenças entre os casos avaliados no que tange as

questões supracitadas?

6. Qual o papel do governo para esses movimentos internacionais?

1.2 CONTEXTUALIZAÇÃO DA PROBLEMÁTICA DE PESQUISA

O setor de construção civil exportou globalmente, em 2012, o equivalente a US$ 113.000

milhões, correspondendo a 2.6% de todos os serviços exportados no mundo (UNCTAD, 2013).

Esse número vem crescendo consideravelmente dada a maior integração econômica entre os

países e a demanda por serviços de infraestrutura nos países em desenvolvimento. No que tange

ao Brasil, a construção civil corresponde a 5,5% do PIB historicamente. Em relação ao governo,

Teixeira & Carvalho (2005) dizem que um dos maiores desafios da política de desenvolvimento

dos países refere-se às preferências de investimento, dada a escassez dos recursos. Segundo os

autores, isso se manifesta mais claramente em países de crescimento retardado, onde essa falta

17

de recursos requer a indicação de setores estratégicos, ou seja, aqueles que exercem um forte

impacto na economia, ou seja, inclui-se aqui a construção civil.

Apesar disso, levando em consideração a balança comercial brasileira, o impacto desse

tipo de exportação é multiplicado em função da cadeia que cerca essas empresas, fazendo com

que o investimento brasileiro no exterior "transborde para trás", carregando consigo outras

firmas prestadoras de serviço. Nesse sentido, José Augusto Marques, presidente da Associação

Brasileira da Indústria de Base, afirma que "quando se constrói uma hidrelétrica em outro país,

a construtora leva pelo menos 60 empresas em seu contrato internacional”1 e, em 90% dos

casos, são pequenas e médias empresas que, sem a construtora exportadora, teriam acesso muito

mais tortuoso ao mercado externo2. Desse modo, pode-se notar a importância do setor de

construção civil para o Brasil, pois os investimentos nele produzem resultados que se espalham

pelos demais setores de atividades que fornecem insumos ou compram seus produtos, como

demonstrado no gráfico abaixo:

Gráfico 1: Valor adicionado da atividade de construção no Brasil 2007-2011

FONTE: IBGE3

Dada então a importância do setor para a economia brasileira, pode-se notar o

estabelecimento de uma relação entre os negócios da construção pesada e o investimento

público, instituindo, dessa maneira, como variável-chave o elemento político, como visto

historicamente com a criação do DNER e a política de transportes dos anos 1940, a Eletrobrás

e o programa hidrelétrico dos anos 1970, bem como o papel do MRE e da CACEX no processo

1 Revista Isto é Dinheiro “O Império Global Odebrecht” de 17/09/2003. Disponível em:

http://www.istoedinheiro.com.br/noticias/negocios/20030917/imperio-global-odebrecht/20875.shtml. Acessado

em abril de 2014. 2 Op. Cit. 3 Informações disponíveis em www.ibge.gov.br e acessadas em 28/06/2014

18

de internacionalização do setor (CAMARGOS, 1993). A autora ainda destaca que esse

relacionamento é uma via de mão dupla, ao afirmar que:

O setor beneficiou-se amplamente de todo um conjunto de estímulos estatais

que favoreceram a sua acumulação e expansão capitalista, o Estado, por outro

lado, pode instrumentalizar a construção pesada para os objetivos do

planejamento macroeconômico, dados os impactos das suas atividades

produtivas. (CAMARGOS, 1993, pg. 32).

Desse modo, o processo de internacionalização das grandes empresas de construção civil

está intimamente correlacionado com as atuações do governo brasileiro – via BNDES e via

MRE, principalmente. Cabendo ao presente estudo combinar as teorias acadêmicas a respeito

do processo de internacionalização com a realidade do setor de construção pesada no Brasil.

1.3 RELEVÂNCIA DO ESTUDO

Esse estudo apresenta relevância tanto na área acadêmica quanto na gerencial. Com

relação à academia, a relevância do trabalho consiste na realização de estudos de caso sobre o

processo de internacionalização das maiores construtoras do país na última década, incluindo

na análise uma variável ainda pouco estudada no Brasil nessa área: as instituições

governamentais e suas relações com as empresas, sendo de importância para o presente estudo

os trabalhos nacionais de Carvalho (2012), Garcia (2012), Maximiliano et. al. (2005), Pinto &

Abreu (2012). Além disso, este estudo congrega múltiplos casos de empresas do setor, o que

possibilita o estabelecimento de conexões analíticas entre os processos de internacionalização;

ademais, no que tange a coleta de dados empíricos, além de dados primários coletados

diretamente nas empresas, também foram coletados depoimentos junto aos agentes

governamentais, permitindo triangulação das informações, essenciais em pesquisas de natureza

qualitativa. Soma-se ainda que o trabalho buscou apoiar-se teoricamente em duas perspectivas

relativas ao processo de internacionalização, tendo como foco a abordagem do Paradigma

Eclético de Dunning (1980, 1988, 1995, 1998, 2001, 2003) e a Teoria Institucional (NORTH,

1990) para explicar o movimento do setor. Sendo assim, esta pesquisa também buscou fazer

um teste de aderência conceitual desses modelos teóricos formulados em contextos bastante

diferenciados em relação à realidade aqui estudada, já que elas são advindas de países

desenvolvidos e, no caso deste trabalho, são testadas empiricamente em casos inseridos em

economias emergentes.

19

É relevante destacar também que foram encontrados poucos estudos de múltiplos casos

sobre a internacionalização do setor de construção civil, com destaque para os artigos de

Scherer (2012) e alguns outros sobre casos individuais das maiores empresas – Andrade

Gutierrez (RODRIGUES et al,2006), Camargo Corrêa (SPOSITO & SANTOS, 2012) e

Odebrecht (BRITO & OLIVA, 2009) - no que tange a internacionalização. Neste sentido, este

estudo, busca congregar, além da visão processual e dinâmica da empresa em seu processo de

internacionalização, uma perspectiva também comparada desse processo entre empresas desse

setor, o que ainda é escasso na literatura nacional.

Em relação à relevância gerencial, o setor de construção civil é um dos maiores do país e

tem forte influência no desenvolvimento nacional, como se pode notar com o valor adicionado

proporcionado pelo setor, além de ser responsável por cerca de 6% das vagas de empreso atuais

no país, segundo o DIEESE (2010). Dessa maneira, o panorama sobre a internacionalização do

setor na última década, bem como o papel desempenhado pelo governo brasileiro para isso, é

essencial para a tomada de decisão dos gestores de várias áreas, bem como para nutrir uma

discussão a respeito da necessidade do apoio governamental para o crescimento das exportações

brasileiras.

1.4 ORGANIZAÇÃO DO TRABALHO

O segundo capítulo deste estudo trata sobre o referencial teórico utilizado, onde foram

apresentados os principais modelos teóricos de internacionalização de firmas, além de estudos

que tratam das transformações ocorridas nas últimas décadas no ambiente internacional dos

negócios bem como na dinâmica das relações entre Estados e multinacionais. No que concerne

às teorias de internacionalização, aplicou-se o Paradigma Eclético de Dunning (1980), bem

como as incorporações feitas ao modelo (1998, 2003, 2004, 2008), como a abordagem

Institucional. Na esteira desse pensamento institucionalista, foram também discutidos o novo

papel do Estado frente às multinacionais e a Teoria Institucional, como foco na Nova Economia

Institucional e o papel dos governos dos países emergentes.

Na terceira seção é apresentada a metodologia de pesquisa usada para a realização deste

trabalho, tratando-se do método qualitativo com a utilização de estudo de múltiplos de casos.

A quarta seção faz um breve histórico sobre o papel da construção civil no Brasil, bem como

demonstra que a imbricação desse setor com o Estado ocorre antes do início da

internacionalização das construtoras. As três seções seguintes abrangem a descrição dos casos,

20

tratando também da política comercial e dos investimentos externos brasileiros, bem como a

análise da política externa de promoção comercial e da política de créditos proposta pelo

BNDES, além de fazer um breve histórico sobre cada empresa estudada e de propor uma

discussão acerca dos processos de internacionalização delas. Por fim, as conclusões extraídas

deste estudo e recomendações para novas pesquisas inseridas na temática em tela.

21

2 REFERENCIAL TEÓRICO

O fenômeno da globalização é algo antigo, remontando a Companhia das Índias Orientais;

contudo, o pós-Segunda Guerra Mundial e, principalmente, a queda do Muro de Berlim, cuja

grande marca foi a confirmação da supremacia capitalista, trouxeram consigo grandes

transformações na sociedade, seja de cunho tecnológico, seja econômico. Dessa forma, esta

seção inicia-se discutindo essas mudanças, bem como as alterações na relação entre Estado e

multinacionais.

Nesse contexto, apresentar-se-ão algumas visões da globalização e seus efeitos para o

Estado, para, em seguida, sob a ótica do modelo de Diplomacia Triangular (STOPFORD &

STRANGE, 1991), discutir os novos papeis do Estado e das empresas multinacionais nessa

nova realidade e seus impactos para a internacionalização dos negócios.

Sendo assim, na tentativa de explicar esses processos de internacionalização crescente em

âmbito global, duas perspectivas teóricas ganham destaque, sendo elas: a econômica e a

comportamental. Esses modelos teóricos de internacionalização de empresas são bastante

recentes e ainda se estabelecem em formato de mosaico, pois embora haja duas perspectivas

explicativas mais representativas da área, várias contribuições posteriores foram sendo

incorporadas aos modelos originais no sentido de buscar explicação para novos fenômenos e

que ainda não haviam sido objeto de conceitualização formal.

Nesse sentido, será apresentada, a seguir, a perspectiva econômica, dando destaque ao

Paradigma Eclético de Dunning no formato original em que se estuda a motivação dos fluxos

de IDE (Investimento Direto Externo) pelas empresas e, o modelo revisitado, em que há espaço

para articulação com outros temas, como a teoria institucional e a influência do ambiente nos

negócios, seja do Estado de origem, seja do país hospedeiro. Posteriormente, serão apresentados

os aspectos conceituais da Teoria Institucional. Suas principais contribuições para este estudo

estão em identificar o papel do Estado para o movimento internacional das empresas no Brasil,

bem como das outras instituições que as cercam.

2.1 AS NOVAS RELAÇÕES ENTRE ESTADO, MULTINACIONAIS E OS NEGÓCIOS

INTERNACIONAIS

A globalização vem mudando a forma como se relacionam os principais atores

internacionais. Para Lipsey (2003), esse fenômeno consiste em um subconjunto de um imenso

22

número de ajustes estruturais pelo qual o mundo está passando e que é resultado da evolução

de um grupo de novas tecnologias, referidas normalmente como tecnologia da informação e

comunicação. Ele ainda enxerga a globalização como sendo a fusão estrutural da atividade

econômica para além das fronteiras nacionais e argumenta que é qualitativamente diferente das

formas anteriores de internacionalização que ligavam atividades econômicas distintas por uma

série de operações no mercado de curta distância. O autor vê avanços tecnológicos como o

fornecedor dos fundamentos e do ímpeto para essa integração; vê as empresas multinacionais,

alianças transnacionais e a criação de redes de empresas como os veículos pelos quais é

alcançado; e os governos como os criadores ou facilitadores do quadro institucional em que a

produção e as trocas podem ser efetivamente organizadas.

Já Susan Strange (2003) diz que a globalização é um efeito conjunto de três grandes

mudanças: a aceleração da internacionalização da produção; o aumento na mobilidade de

capitais; e a velocidade de transmissão de conhecimento e informação. Já em relação aos

governos, ela afirma que esse fenômeno fez com que a política macro-organizacional se

tornasse mais importante para o bem-estar dos países do que a política externa ou de defesa.

Ainda nesse sentido, Cavusgil, Knight & Riesenberger (2012) destacam as fases de

crescimento do referido fenômeno, bem como as tendências atuais que causaram a globalização

dos mercados.

23

Quadro 1: Fases da globalização desde os anos 1800

FONTE: Cavusgil, Knight & Riesenberger (2012, pg. 32)

Na esteira desse processo, Castells (2005) afirma que o comércio internacional é o

principal meio de ligação entre as economias nacionais, mas que, apesar disso, possui uma

importância inferior à integração financeira e à internacionalização dos investimentos e da

produção diretas. Entretanto, o comércio é essencial para a chamada nova economia, visto seu

crescimento nos últimos trinta anos do século XX:

Gráfico 2: Crescimento do comércio e dos fluxos de capital, 1970-1995 (índice 1980 = 1)

FONTE: Dados do Banco Mundial e do UNCTAD, elaborados por UNDP (1999) apud Castells (2005, pg. 148)

A evolução do comércio internacional ao final do século XX, segundo Castells (2005)

teve como principais características quatro grandes tendências: a transformação setorial; a

diversificação relativa – certo deslocamento para os países em desenvolvimento –; a interação

Fase da Globalização Período Aproximado Gatilhos Características Principais

Industrialização dos países

orientais, MNEs japonesas,

desenvolvimento do mercado

de capitais

Rápido crescimento de

transações internacionais de

produtos, serviços e capital,

internacionalização de

pequenas empresas

Terceira Fase

Quarta Fase 1980-Hoje

1948-1980

Aumento da eletricidade e da

produção de aço

Formação do GATT, fim da

II GM, Plano Marshall

Privatização de empresas

estatais nas economias em

transição, revolução na

comunicação e nos

transportes, crescimento dos

mercados emergentes

Primeira Fase 1830-1900Introdução das ferrovias e do

transporte interoceânico

Aumento da manufatura,

comércio internacional de

commodities realizado por

companhias de comércio

Segunda Fase 1900-1930

Emergência e dominância das

primeiras MNEs (EUA e

Europa) em manufatura,

extrativismo e agroindústria

24

entre a liberalização do comércio global e a regionalização mundial; e a formação de uma rede

de relacionamentos interfirmas.

Como consequência dessas mudanças no cenário internacional, alguns estudiosos viram

na criação de uma aldeia global uma redução no poder dos Estados, que seria transferido para

atores não-territoriais como as corporações multinacionais, movimentos sociais e organizações

internacionais (KEOHANE & NYE, 1998). Para os autores, isso de fato aconteceu, porém em

menor escala do que se pensava, ou seja, o Estado continua a ter um papel fundamental. Dicken

(2007) diz que o Estado nacional continua a ser o local onde se encontram as redes de produção

e que essas são reguladas por algum tipo de estrutura política, cujo seu controlador é o Estado.

Todas as redes produtivas transnacionais, por definição, devem operar dentro de um

sistema multissetorial regulado que, por consequência, apresentam uma série de variáveis

políticas, sociais e culturais (DICKEN, 2007). Para tal, os governos possuem uma série de

ferramentas regulatórias com o intuito de controlar ou de estimular a atividade econômica e o

investimento dentro de suas fronteiras e de modificar a composição do comércio e do

investimento internacional. Com o intuito de melhorar a competitividade por recursos e as

capacidades dentro de suas jurisdições, os governos, para Dunning (2003), devem promover

cinco pontos principais:

a) Criar e comunicar para seus cidadãos uma visão econômica distinta e desafiadora;

b) Garantir que as instituições responsáveis por traduzir essa visão para a realidade são

dispostas e capazes de se adaptar às mudanças que lhes são exigidas pela nova economia

orientada para a inovação;

c) Garantir que a disponibilidade, qualidade e eficácia de custo dos insumos de uso geral

serão iguais aos padrões de seus concorrentes mundiais.

d) Manter um quadro institucional que facilite a melhoria contínua dos recursos e das

capacidades dentro de sua jurisdição. Isso significa não só assegurar que os mercados de

bem-estar sejam eficientes, mas que o empreendedorismo seja motivado de forma

adequada, onde se inclui o acompanhamento regular de várias leis, regulamentos e

regimes que ajudem a reduzir os custos de transação e coordenação da atividade

empresarial.

e) Incentivar a formação e o desenvolvimento de clusters microrregionais, uma vez que está

se tornando cada vez mais evidente que a competitividade das indústrias de um país

25

depende não só dos esforços das empresas que a compõem, mas também da maneira pelas

quais elas interagem com seus fornecedores, clientes e competidores.

Nesse âmbito, Dicken (2007) resume os principais tipos de políticas perseguidas pelos

governos que, em geral, abarcam políticas restritivas de importação e políticas estimuladoras

de exportação.

Quadro 2: Principais tipos de política comercial

FONTE: Dicken (2007, pg. 181)

Essas políticas podem, no entanto, ser aplicadas de forma geral ou de forma seletiva. Tal

seletividade pode abranger várias formas: setores da indústria, tipos de empresas ou localização

(DICKEN, 2007). Além disso, a existência de blocos comerciais regionais influencia o

comportamento das políticas comerciais. Nesse sentido, esses blocos impactam nos fluxos de

investimento realizados pelas empresas multinacionais na medida em que há a remoção das

barreiras internas – como as descritas na tabela anterior. Essa queda das barreiras, por meio da

criação da Organização Mundial do Comércio (OMC), possibilitou um significativo aumento

no número de transações mundiais como pode ser visto nos gráficos abaixo:

Políticas de Exportação

Cotas de Importação

Licensas de Importação

Depósitos de Importação

Sobretaxas de Importação

Regras de Origem

Medidas Anti-Dumping

Regulações de Embalagem e de Rótulos

Regulações de Saúde e de Segurança

Procedimentos Aduaneiros e Documentação

Subsídios aos Produtores Domésticos

Direitos de Compensação sobre Importados Subsidiados

Requerimentos de Componentes Locais

Exclusividade Local de Licitações

Manipulação Cambial

Restrições Voluntárias à Exportação

Embargos à Exportações Estratégicas

Manipulação Cambial

Garantias e Créditos à Exportação

Definição de Metas de Exportação

Operações de Agências de Promoção à Exportação

Estabelecimento de Zonas de Exportação ou de

Livre Comércio

1. Tarifas

2. Barreiras Não-Tarifárias

Políticas de Importação Políticas de Exportação

Incentivos Financeiros e Fiscais

26

Gráfico 3: Aceleração nos Acordos de Comércio Preferenciais

FONTE: Organização Mundial do Comércio4

Como pode-se notar, há uma aceleração, a partir da década de 1990, nos fluxos, o que

coincidiu com o processo de internacionalização da produção, da distribuição e da

administração de bens e serviços, o que compreende três aspectos: o aumento do investimento

estrangeiro direto (IED), o papel dos grupos multinacionais e a formação de redes de produção

(CASTELLS, 2005). Como consequência, a aceleração dos fluxos, em conjunto com a queda

das barreiras comerciais, possibilitou o aumento do fluxo de investimentos externos diretos:

Gráfico 4: Fluxo de IED Global e por grupo de economias 1995-2011 (US$ bilhões)

FONTE: UNCTAD (2012, pg. 3)

A partir daí, cabe destacar o papel das multinacionais que são a principal fonte de

investimentos diretos externos no mundo e, por isso, os IEDs estão associados diretamente ao

crescimento dessas empresas, que se financiam por empréstimos locais, internacionais,

4 Informações disponíveis em www.wto.org e acessada em 17/04/2014

27

subsídios governamentais e co-financiamentos (CASTELLS, 2005). Ainda segundo o autor, as

multinacionais, bem com suas redes, são o vetor da internacionalização da produção, da qual

os investimentos externos são uma manifestação, visto que a expansão do comércio é uma

resultante da produção dessas empresas que respondem por cerca de dois terços do comércio

global.

As empresas, então, estão tornando-se cada vez mais integradas às redes do mercado

doméstico e internacional através do qual acessam tecnologia, informação, adquirem insumos

e vendem seus produtos. Em paralelo, elas estão estabelecendo alianças estratégicas em sua

indústria, cooperando para aumentar sua eficiência. A proximidade entre os membros de sua

rede – fornecedores, clientes e governos – está guiando as decisões de investimento, relações

contratuais e empreendimentos cooperativos, sendo responsável, também, por aumentar a

velocidade de resposta aos sinais do mercado (FRISCHTAK, 2003).

2.1.1 As novas relações Governos-Multinacionais

Dado o cenário descrito até aqui, a interdependência entre Estado e empresa vem

crescendo. Essa situação, para Stopford & Strange (1991) significa uma maior rivalidade entre

firmas e entre Estados e que tem como resultado para as empresas um maior envolvimento dos

governos e, para os Estados, há um maior reconhecimento de sua dependência dos recursos

controlados pelas empresas. Dessa maneira, os governos, além de negociar entre si, devem

negociar com as multinacionais e essas passam a atuar mais como esses, buscando alianças

corporativas para ampliar suas capacidades de competir. Nesse sentido, Clark (1997) argumenta

que os governos passaram a considerar as empresas não como rivais, mas como aliados

necessários para a consecução de seus objetivos.

Apesar disso, as multinacionais tentam tirar vantagem das diferenças nos regimes

regulatórios dos países e, ao mesmo tempo, tentam minimizar a arbitrariedade regulatória. Essa

situação mostra-se complexa na medida em que as empresas e os Estados interagem de

inúmeras maneiras, criando-se um triângulo de relacionamentos firma-firma, Estado-Estado,

firma-Estado. Em outras palavras, essa nova relação econômica entre os atores não é estruturada

somente pelas ações isoladas do Estado ou da empresa, mas de uma interação complexa entre

todas as instituições.

28

Figura 1: Modelo Triangular

FONTE: Stopford & Strange (1991, pg.22)

a) Relações governo-governo: No que tange ao Brasil, segundo Cervo & Bueno

(2008), a diplomacia nacional vem concentrando-se em três grupos de países:

os países da América Latina, principalmente por meio do processo de

integração; os países emergentes, por meio de alianças ou acordos como os

BRICS e IBAS, por exemplo; e os de língua portuguesa por meio da CPLP,

liderando programas de ajuda humanitária e de reconstrução.

b) Relações empresa-empresa: Aqui, o modelo sugere medidas para a formação

de alianças e parcerias e, no caso de países em desenvolvimento, a

transferência de tecnologia.

c) Relações governo-empresa: Nesse âmbito, Stopford & Strange (1991)

sugerem uma diplomacia comercial para que o setor privado interaja com o

governo, principalmente com a criação de grupos de trabalho. De acordo com

a UNCTAD (2000), no caso de promoção à internacionalização, as seguintes

políticas são sugeridas: assistência técnica e informação às comunidades de

negócios; apoio financeiro direto; incentivos fiscais para investimentos no

exterior; e seguros para investimentos contra riscos não-comerciais.

Em mercados emergentes e em desenvolvimento, as agências governamentais e empresas

estatais, segundo Cavusgil, Knight & Riesenberger (2012), são um importante grupo de clientes

por três razões. Primeiro, os governos compram grandes quantidades de produtos e de serviços.

Em segundo lugar, as empresas estatais em áreas como ferrovias, companhias aéreas, bancos,

petróleo, produtos químicos e aço compram bens e serviços de empresas estrangeiras. E, em

29

terceiro lugar, o setor público influencia as atividades de aquisição de várias empresas privadas

ou semiprivadas.

Os governos de mercados emergentes, bem como os países em desenvolvimento, muitas

vezes formulam planos de desenvolvimento econômico e programas anuais para construir ou

melhorar a infraestrutura nacional. Para encontrar fornecedores, o governo segue os

procedimentos de compra específicos que levam às grandes vendas, lucrativas para os seus

fornecedores. Além disso, de maneira geral, os Governos são atraídos por ofertas que criam

postos de trabalho locais, empregar recursos locais, reduzir a dependência de importações, e

proporcionar outras vantagens em seu país (CAVUSGIL, KNIGHT & RIESENBERGER,

2012).

Esse grupo de países é composto por países da Ásia, do Leste Europeu, sul da África e da

América Latina e possuem um mercado atrativo que está experimentando um rápido processo

de industrialização. Por outro lado, apresentam um ambiente de negócios arriscado dada a

infraestrutura comercial e o sistema legal (CAVUSGIL, KNIGHT & RIESENBERGER, 2012).

Os mesmos autores ainda citam outros riscos inerentes a esses países como por exemplo:

instabilidade política, baixa proteção à propriedade intelectual, burocracia, falta de

transparência, infraestrutura física pobre e qualificação e disponibilidade de parceiros. Além

desses, existem ainda os riscos gerais aos quais estão expostas as empresas que buscam a

internacionalização:

30

Figura 2: Risco nos Negócios Internacionais


Apesar desses riscos não poderem ser evitados, eles podem ser antecipados e

administrados por meio de pesquisas conduzidas para o mapeamento de riscos potenciais e para

o entendimento de suas implicações (CAVUSGIL, KNIGHT & RIESENBERGER, 2012).

Ainda em relação aos países emergentes, Frischtak (2003) ressalta que os governos vêm

assumindo um papel importante na promoção e na proteção da atividade econômica e que,

apesar disso, existe um "labirinto" regulatório incompatível com o nível de desenvolvimento

dessas economias, afetando assim o seu risco país.

Risco nos Negócios

Internacionais

Risco Cultural

Risco Comercial

Risco País

Risco Financeiro

- Diferenças Culturais- Costumes de Negociação- Estilos de Tomada de Decisão- Práticas Éticas

- Parceiro Fraco- Problemas Operacionais- Tempo de Entrada- Intensidade da Competição- Má Execução da Estratégia

- Exposição Monetária- Valores dos Ativos- Taxações Externas- Inflação- Preço de Transferência

- Sistema Político Instável- Leis e Regulações Desfavoráveis- Sistema Legal Inadequado- Burocracia e Transparência- Corrupção e Problemas Éticos- Intervenção Governamental- Má Administração da Economia

31

Figura 3: Fontes de Risco País


Desse modo, pode-se notar a influência dos Governos e de outras instituições públicas no

processo de internacionalização das empresas e refletir sobre a complexidade dos sistemas

políticos e legais nos países emergentes. Para Cavusgil, Knight & Riesenberger (2012), o risco

país está sempre presente e varia de acordo com o local, contudo esses sistemas evoluem a partir

da interação entre as várias instituições sociais, tanto a nível nacional e internacional. Exemplo

disso foi a liberalização das normas comerciais e financeiras no Brasil que intensificaram os

fluxos de comércio e financeiros, estimulando os investimentos externos (RICUPERO &

BARRETO, 2007).

Ainda em termos de Brasil, a equipe econômica dos anos 1970, em termos de política de

exportação, baseavam-se em instrumentos de formação de preços, incentivos fiscais e

creditícios; contudo, na década seguinte, essa política teve seu foco alterado para a manipulação

cambial (GOULART, ARRUDA & BRASIL, 1994). Ainda segundo os autores, os choques do

petróleo e a consequente crise da dívida impuseram ao governo ajustes no setor externo e na

política de promoção às exportações, introduzindo barreiras não-tarifárias e a desvalorização

do câmbio. Foi nesse período, em face da estagnação do crescimento interno, que as empresas

brasileiras iniciaram o seu processo de internacionalização, sendo tido como uma alternativa

para melhorar a qualidade e o dinamismo dos negócios (ROCHA, SILVA & CARNEIRO,

2007). Goulart, Arruda & Brasil (1994, p. 37) complementam essa visão ao afirmarem que:

Fontes de Risco País

Sistema Político

- Governo- Partidos Políticos- Legislativo- Lobbistas- Sindicatos- Outras Instituições Políticas

Sistema Legal

Leis, Regulações e Regras que visam:- Garantir a ordem comercial- Resolver disputas- Taxações comerciais- Proteger a propriedade intelectual

32

Somente ·em anos recentes - notadamente a partir da década de 80 - as

empresas brasileiras passaram a ter uma participação quantitativa e qualitativa

maior no mercado internacional, adotando. Uma estratégia de exportações

continuadas e crescentes de produtos com maior valor agregado. Além disso,

passaram a introduzir e aperfeiçoar a prestação de serviços de assistência

técnica, sofisticaram seu marketing, estabeleceram alianças e joint-ventures

para aquisição de tecnologia, instalaram escritórios de venda e serviços pós-

venda em seus principais mercados ou criaram unidades de produção no

exterior.

Rocha, Silva & Carneiro (2007) consideram que o processo de internacionalização no

país é tardio, em função, principalmente, ao tamanho do mercado interno somado ao

fechamento à competição internacional, no qual o governo brasileiro impedia a entrada de certas

empresas estrangeiras. Com isso, Iglesias & Veiga (2007) afirmam que a internacionalização

das empresas nacionais teve seu início concentrado na Petrobrás, em instituições financeiras e

em companhias de engenharia e de construção.

Essa maior exposição no mercado internacional foi essencial para alterar o

posicionamento das empresas brasileiras frente a essa nova realidade, encarando-a como um

negócio lucrativo e inserindo-a em sua estratégia (GOULART, ARRUDA & BRASIL, 1994).

Os mesmos autores destacam que esse crescimento continuado, a partir de experiências

anteriores, faz com que as empresas adquiram habilidades que serão usadas para ações futuras,

determinando novos passos e limitando outros. Além disso, é interessante notar que esse

processo continuado ocorre por meio de tentativas e erros, onde a organização ajusta-se à nova

realidade. Eles ainda ressaltam que "existe uma tendência ao crescimento incremental, que

tende a resultar em uma gradual internacionalização da empresa e de seus executivos, no

sentido de maior exposição internacional e consequente crescimento da visão de mundo

(GOULART, ARRUDA & BRASIL, 1994, pg. 38).

De maneira a compreender o comportamento das empresas brasileiras frente a essa nova

realidade, de maior exposição internacional, o presente trabalho fará uso de modelos teóricos

para auxiliar na compreensão desse movimento.

33

2.2 MODELOS TEÓRICOS DE INTERNACIONALIZAÇÃO DE EMPRESAS

2.2.1 O Paradigma Eclético

De acordo com Dunning (1989), uma multinacional é definida como sendo uma empresa

que possui ou controla atividades que agregam valor em dois ou mais países e essas podem

levar à produção de bens físicos ou de serviços ou alguma combinação dos dois. Além disso, o

que é produzido pode ser vendido para outras empresas ou utilizados pela mesma, visando

outras atividades de valor adicionado, ou seja, assumem a forma de bens intermediários; por

outro lado, pode ser vendido ao consumidor final, nesse caso, assume a forma de bens de

consumo ou serviços, ou mesmo itens que podem pertencer a essas duas categorias. Desse

modo, as análises acerca da multinacional devem ser iniciadas através da convergência entre as

teorias de comércio internacional e de produção, devendo ter como embasamento um estudo

integrado ao envolvimento econômico internacional que envolva as especificidades de

localização e de propriedade, sendo a primeira como vantagens dos países e, a segunda, das

empresas (DUNNING 1977).

É com esse pensamento que o conceito por trás do Paradigma Eclético foi apresentado

por Dunning pela primeira vez em 1976 durante o Simpósio do Prêmio Nobel em Estocolmo.

O autor tinha a intenção de oferecer um arcabouço que pudesse tornar possível a identificação

e a avaliação da significância dos fatores que influenciam o ato inicial de produção

internacional, bem como o seu crescimento (DUNNING, 1980; DUNNING 1988).

O Paradigma Eclético, desenvolvido por Dunning (2001), coloca elementos observados

em outras teorias de forma a identificar vantagens de propriedade, localização e internalização

que pudessem motivar o processo de internacionalização, conforme apontado abaixo:

34

Figura 4: Teorias precursoras do Paradigma Eclético

FONTE: Weisfelder, 2001, pg. 23

O Paradigma Eclético, então, baseia-se e integra três vertentes da teoria econômica para

explicar a capacidade e a vontade das empresas em atender aos mercados. Versa também sobre

a razão pela qual elas escolhem explorar suas vantagens no exterior e internamente

(DUNNING, 1979). Nesse sentido, sua principal hipótese é a de que uma empresa vai envolver-

se com o mercado estrangeiro se três condições forem satisfeitas:

a) Possuir vantagens de propriedade vis a vis às empresas de outras

nacionalidades no que tange a servir mercados específicos. Essas vantagens

de propriedade envolvem a posse de ativos intangíveis que são, pelo menos

por um período de tempo, exclusivas ou específicas para essa empresa.

b) Assumindo que a condição (a) é satisfeita, deve ser mais benéfico para a

empresa que possui essas vantagens usá-las ela mesma, ao invés de vender

ou arrendá-las para outras firmas estrangeiras, ou seja, para que possa

internalizar suas vantagens através de uma extensão de suas próprias

atividades ao invés de externalizá-las por meio de contratos de licenciamento

e afins.

c) Supondo então que as condições (a) e (b) estão satisfeitas, deve ser rentável

para a empresa utilizar essas vantagens em conjunto com, pelo menos,

alguns fatores de produção fora do seu país de origem; caso contrário,

mercados estrangeiros seriam servidos inteiramente por exportações ou

através dos mercados domésticos pela sua produção interna (DUNNING,

1977, pg. 409; 1979, 1989).

35

Nesse contexto, quanto maiores forem as vantagens de propriedade de empresas, maior é

o incentivo que elas têm para explorá-las elas mesmas. Seguindo com esse pensamento, quanto

mais uma economia da produção e de comercialização favorece uma localização externa, mais

as empresas são propensas a envolverem-se em investimentos externos diretos. A propensão de

um determinado país para atuar na produção internacional é, então, proporcional às vantagens

que as suas empresas possuem, além das atrações de sua localização em comparação com as

oferecidas por outros países (DUNNING, 1977, 1979).

O Paradigma Eclético sugere, então, que todas as formas de produção internacional feitas

por todos os países podem ser explicadas pelas condições citadas anteriormente. Elas, por sua

vez, não estabelecem previsões sobre quais países, indústrias ou empresas são mais propensas

a ir para o exterior, mas elabora hipóteses a respeito dessas vantagens, como demonstrado no

quadro 3 e, nesses casos, elas não são igualmente distribuídas entre os atores (DUNNING,

1977).

Quadro 3: Paradigma Eclético da produção internacional

FONTE: Dunning (1977 pg. 410, 1979)

36

Essa abordagem sobre a produção internacional é, desse modo, chamada eclética por três

grandes razões, segundo Dunning (1977). A primeira refere-se ao fato de poder referir-se as

principais explicações sobre a atividade no exterior que emergiram nas últimas décadas. A

segunda é a sua utilização para explicar todos os tipos de IDE e, a terceira, reside na inclusão

dos três principais métodos de envolvimento externo: investimento direto, comércio e contratos.

Ainda segundo o autor, em cada modalidade a posse das vantagens O (ownership) é um pré-

requisito necessário para o envolvimento externo, enquanto que as vantagens I (internalization)

sugerem que as empresas irão explorar essas vantagens por meio de exportações ou de

investimentos diretos ao invés de utilizarem-se de contratos (licenciamento, assistência,

franquias), onde as vantagens L (location) favorecerem a produção internacional frente à

doméstica, ou seja, beneficiam o investimento de capital.

Essas vantagens, no entanto, não são estáticas, podendo mudar durante o tempo.

Entretanto, características específicas dos países são importantes influências para

investimentos. Desse modo, na medida em que um país se engaja na produção internacional,

sua composição industrial depende, em primeiro lugar, da estrutura das suas atividades

econômicas, e, em segundo, da capacidade de suas empresas para gerar vantagens específicas

de propriedade, que são melhor exploradas por essas mesmas empresas no exterior, ao invés de

internamente (DUNNING, 1979). Nesse contexto, o autor discorre sobre vantagens específicas

dos países que seriam combinadas com as da firma (que serão discutidas no decorrer da seção):

a) Vantagens de propriedade específicas dos países: as vantagens de propriedade das

empresas (móveis ou imóveis) relacionam-se as características específicas dos países

(imóveis) e são essas que afetam o comportamento das firmas. A existência de recursos

naturais, bem como a expertise em explorá-los podem gerar esse tipo de vantagem,

exemplo disso são as mineradoras que, apesar de não estarem em determinado país,

possuem tecnologia e expertise adquiridas em projetos em outros países, tendo assim

vantagens sobre companhias nos novos mercados. Outra vantagem citada por Dunning

(1979) é a intervenção do governo, que afeta tanto a geração de vantagens de propriedade

quanto os laços econômicos entre os investidores e os países recebedores, exemplos são

o ambiente industrial e econômico, a formação de mão de obra, legislações de patente,

políticas fiscal e monetária.

b) Vantagens de localização específicas dos países: A medida em que as empresas de um

país atendem mercados específicos, esses irão variar de acordo com as características

37

físicas e/ou distâncias psíquicas e econômicas entre eles. Algumas dessas variáveis

afetará principalmente o nível e não a estrutura da produção internacional; outras afetarão

os modos os quais alguns países serão atendidos; e, outras, a facilidade com que

determinados produtos serão fornecidos interna ou externamente. Ao explicar a

propensão geral de um país para investir no exterior, deve-se ter em conta as vantagens

específicas de propriedade de suas empresas, como descrito em parágrafo anterior, mas

no que tange às vantagens de localização, a diversificação do risco e da taxa de câmbio

são talvez os fatores mais importantes (DUNNING, 1979).

c) Vantagens de internalização específicas dos países: Ainda de acordo com o autor, falhas

de mercado fazem com que as empresas internalizem transações em ativos intangíveis ou

bens que de outra forma seriam externalizados. Da mesma forma como as outras

vantagens, primeiro deve-se identificar os motivos pelos quais as empresas internalizam

sua produção internacional para, em seguida, estabelecer a forma como essas relacionam-

se às características dos países para, finalmente, relacioná-las com os países susceptíveis

de possuí-las. Os mecanismos de mercado podem ser substituídos por decretos em seis

possíveis situações:

i. Para evitar ou reduzir os custos de transação e de negociação;

ii. O fato de que, devido à falta de conhecimento ou ineficiência por parte da

empresa compradora, torna-a relutante ou incapaz de pagar o preço de

venda, o que será suficiente para compensá-la por não internalizar a

operação;

iii. Para ganhar vantagem sobre um concorrente através do controle de

fornecimento de insumos, da estratégia de produto ou de produção e do

acesso a mercados;

iv. Para explorar, ou proteger-se, contra as consequências da intervenção do

Governo, por exemplo dos impostos e outras ações, que podem colocar a

empresa em uma posição menos favorável;

v. Para proteger os direitos de propriedade, evitando falsas declarações por

parte dos vendedores de um produto, e/ou garantia de qualidade do produto

e serviço pós-venda manutenção e reparação;

vi. Para melhor utilizar da capacidade ou das despesas para ganhar vantagem

de tamanho, de produção conjunta, de integração e/ou de diversificação

(DUNNING, 1979, pg. 288)

A participação econômica internacional de um país, portanto, compreende a soma das

atividades de suas empresas no comércio de mercadorias, bens e no investimento direto externo.

Dunning (1979) também afirma que as empresas, entretanto, participam na produção no exterior

sempre que elas possuem vantagens competitivas sobre aquelas de outras nacionalidades e que

38

podem ser melhor exploradas fora do país de origem; além disso, deve ser mais rentável

internalizar essas vantagens do que vender ou repassar a outras empresas. É possível, então,

identificar essas vantagens (ou desvantagens), as quais resultam de imperfeições de mercados,

de produtos ou de fatores, da distância física, ou psíquica, entre países ou da intervenção do

governo.

Nesse cenário, no que tange às vantagens (OLI) possuídas pelas empresas, as vantagens

de propriedade correspondem a fatores específicos da empresa que possibilitam o melhor

posicionamento no mercado estrangeiro frente aos seus concorrentes (STAL &

CAMPANARIO, 2011), abarcando a propriedade tecnológica, as economias de escala,

diferenciação do produto, dotações específicas, acesso aos mercados, fatores e produtos

(KOVACS; MORAES & OLIVEIRA, 2007).

Já as vantagens de localização referem-se às decisões de investir em um país estrangeiro

que ofereça um mercado superior ou oportunidades de produção melhores do que em outros

lugares. Essas vantagens podem ser estruturais e transacionais, sendo as primeiras

consequências da ação estatal e, as segundas, de oportunidades criadas pela coordenação dos

ativos instalados em outros países (KOVACS; MORAES & OLIVEIRA, 2007). Para Ávila

(2013) elas abarcam, desse modo, as diferenças de preços de produto e de matéria-prima, a

qualidade dos insumos, os custos de transporte e comunicação, a distância física e cultural,

barreiras tarifárias e não-tarifárias, regime tributário, entre outras.

Por sua vez, Stal & Campanario (2011) destacam que, enquanto a vantagem de

propriedade fornece a capacidade para internalizar os mercados, as vantagens de internalização

relacionam-se a vontade de fazê-lo. Dessa maneira, elas referem-se aos fatores que tornam mais

barato realizar operações dentro da firma, ao invés de buscá-las no mercado (ÁVILA, 2013).

Assim, consiste em know-how, reputação, cadeia de valor e marketing (CHILD &

RODRIGUES, 2005), além de redução nos custos de transação, proteção ao direito de

propriedade, redução da incerteza, controle de oferta e de vendas, do aproveitamento de

externalidades e das falhas do mercado (KOVACS; MORAES & OLIVEIRA, 2007).

Seguindo essa linha de pensamento em trabalhos posteriores, Dunning & McQueen

(1981) e Dunning (1989) aplicaram o Paradigma Eclético ao setor de serviços. Primeiramente,

Dunning (1989) destaca que existem pouca oferta de serviços “puros”, ou seja, grande parte

dos serviços são prestados com alguma contrapartida física. Desse modo, as vantagens

39

competitivas de uma empresa podem estar em sua habilidade de produção de bens. Outra

particularidade enumerada pelo autor consiste no fato de que o transporte de serviços para o

exterior somente pode ser feito quando esses se tornam tangíveis por meio da transportabilidade

de bens ou de pessoas.

Dunning (1989) ainda afirma que o envolvimento internacional de serviços geralmente

admite três formatos. O primeiro é a exportação de serviços para consumidores finais, sendo

que esses podem ser: (a) ganhos por exportar diretamente para um país estrangeiro; (b) ganho

através um cliente estrangeiro viajando para o país de exportação e comprando o serviço de lá;

(c) os serviços incorporados em substâncias materiais que são exportados a partir do país de

origem.

O segundo formato compreende os serviços intermédios vendidos a compradores

independentes. Esses representam os serviços de tecnologia, marketing, gestão, negociados

através de licenciamento ou outros acordos contratuais. O teor de produtos destes serviços pode

variar de praticamente zero (por exemplo, uma fórmula química) a substancial (um projeto de

infraestrutura). Por fim, o terceiro formato é o investimento externo direto que abrange a venda

de serviços produzidos pelas filiais estrangeiras. Por sua vez, essas afiliadas podem comprar

serviços intermediários de sua matriz ou de outras filiais, além disso elas também podem ganhar

as “exportações invisíveis” sob a forma de juros, dividendos e taxas.

Dessa forma, Dunning (1989) ainda afirma que para as empresas de serviços tornarem-se

multinacionais, no sentido tradicional da palavra, elas devem se envolver por meio de

investimento externo direto. Tal investimento é assumido como o necessário para que as

empresas exerçam a devida autoridade sobre a maneira pela qual as suas vantagens competitivas

são utilizadas no exterior, ou, em alguns casos, para adquirir uma vantagem. O fato delas

escolherem essa modalidade, ao invés de contratos, sugere que elas percebem que existem

certos custos associados que os impedem de garantir a renda completa sobre seus ativos. Assim,

ao internalizar o mercado, a empresa acredita que pode proteger a sua posição, e, ao fazê-lo,

torna-se uma multinacional ou amplia a sua extensão. Ainda segundo o autor, a literatura sugere

que o modo de organização da venda internacional de serviços dependerá, em primeiro lugar,

dos custos contratuais envolvidos, e, em segundo, da extensão e do padrão de intervenção do

governo. Tais custos de transação incluem:

1. as relativas à operação em si, por exemplo, custos de pesquisa, de

identificação e de negociação;

40

2. as relativas aos termos do contrato; onde incluem-se: o preço, a

especificação do bem ou serviço a fornecer; o controle sobre o serviço

fornecido; a frequência e o calendário de entregas;

3. as relativas ao acompanhamento do desempenho do contratado;

4. as relacionadas com a incerteza sobre os termos do contrato e se esses serão

respeitados e os custos de possíveis quebras e de litígios;

5. as relativas aos custos externos da transação, quanto ao papel dos governos

(DUNNING, 1989, pg. 22).

Nesse cenário, são enumeradas as vantagens (OLI) relativas aos serviços, cabendo

destacar que as de internalização são semelhantes aquelas das firmas produtoras de bens

(DUNNING, 1989). Apesar disso, as outras guardam peculiaridades inerentes à produção de

serviços.

No que tange às vantagens de propriedade dos serviços, Dunning & McQueen (1981) ao

elaborarem seu trabalho sobre serviços das redes hoteleiras, afirmaram que as marcas das

cadeias de hotel garantiam um padrão de serviço demandado. Também foi constatado que, por

se tratar de empresas internacionais, o conhecimento adquirido em diferentes ambientes

econômicos representava outra vantagem; além disso, acrescentaram que os recursos humanos

e físicos e a habilidade de coordenação poderiam ser aplicados a um novo projeto a um custo

mais baixo do que o de um novo entrante.

Já as vantagens de localização para os serviços diferenciam-se em alguns pontos das de

bens porque não há escolha entre entrar no mercado via exportações ou através do

estabelecimento de uma filial. No entanto, dados os recursos limitados, as multinacionais têm

que decidir entre países alternativos e locais dentro de um país hospedeiro, e, nesse sentido,

essa decisão não é diferente das de outras formas de investimento estrangeiro (DUNNING &

MCQUEEN, 1981). Aqui, novamente, a forma de participação é modificada por características

específicas de cada país, tanto em termos de política de governo, de fornecimento local de

fatores de produção e por fatores específicos empresa. Análise do sector hoteleiro internacional,

portanto, se estende a nossa apreciação das possibilidades de controle baseado em contrato, em

comparação com o controle baseada em capital de mais tradicional de uma empresa estrangeira

(DUNNING & MCQUEEN, 1981).

Ainda no que se relaciona a esse tipo de vantagem, Dunning (1989) salienta que, apesar

dos custos de transporte não serem tão importantes nesse caso, a importância de localizar-se

próximo ao mercado e de adaptação do serviço à população local é maior. O tamanho e as

características do mercado também são significantes, assim como a disponibilidade de mão de

41

obra e de recursos naturais. Além disso, o autor aponta que o papel do governo em influenciar

a localização das atividades de serviço é bastante significante. Os mesmos incentivos, controle

e regulações dispensados aos produtos são vistos no setor em aqui em discussão, mas neste caso

há um maior número de barreiras não-tarifárias. Por outro lado, alguns governos vêm tentando

atrair investimento em serviços, particularmente em projetos de infraestrutura (DUNNING,

1989). Desse modo, o autor aponta os fatores mais significantes no que tange a localização de

serviços por parte das multinacionais, sendo eles: as mudanças nos padrões regulatórios, onde

se incluem a desregulamentação e a liberalização econômico-financeira, e os avanços

tecnológicos.

Baseado então nesses três grupos de vantagens (OLI), o Paradigma de Dunning vislumbra

quatro grandes razões para uma firma se internacionalizar –a busca por mercado, por eficiência,

por ativos estratégicos e por capacitação – que irão guiá-la no processo; no entanto, as empresas

mais agressivas podem sair do país com o intuito de reduzir riscos ou de elevar a rentabilidade

(AVILA, 2013).

Dunning (1995) destaca também que, apesar das empresas ainda serem a unidade de

análise, o Paradigma OLI vem sendo influenciado também pela produção colaborativa e pelos

arranjos transnacionais entre atores. Ele salienta que até o final dos anos 1970, a colaboração

era um sintoma de falha de mercado e que as formas de cooperação eram vistas como sendo

uma alternativa às hierarquias ou mercados, ao invés de serem parte de um sistema de firmas.

Assim, o autor fala que as alianças possuem um paralelo com os ativos estratégicos e que, de

acordo com outros pesquisadores, os principais incentivos para a formação delas são a redução

dos custos de transação, o desenvolvimento de novas técnicas e para ultrapassar ou criar

barreiras de entrada nos mercados nacionais e internacionais.

Nesse sentido, o autor passa a considerar as implicações das alianças na teorização sobre

os determinantes das atividades das multinacionais, particularmente, sob a ótica do Paradigma

Eclético, na qual enumera três implicações. Em primeiro lugar, o conceito das vantagens de

propriedade precisa ser ampliado para levar em conta os custos e os benefícios derivados de

relacionamentos entre empresas, tanto no país de origem como no estrangeiro, sendo

particularmente mais importantes aquelas que surgem de alianças estratégicas e de redes de

contado (DUNNING, 1995).

42

Em segundo lugar, o conceito de vantagem de localização precisa de dar mais peso para

os seguintes atores: (a) a inserção territorial de ativos imóveis em áreas geográficas específicas;

(b) a necessidade crescente de integração das atividades econômicas; (c) as condições em que

as alianças competitivas entre as empresas podem florescer; e, (d) o papel das autoridades

nacionais e regionais de influenciar o grau e a estrutura de entrada (DUNNING, 1995).

Por fim, em terceiro, a ideia de que as empresas internalizam mercados intermediários,

para o caso de reduzir os custos de transação e de coordenação, deve ser alargada para abranger

outros objetivos, os quais podem ser afetados pelas estruturas de governança. A incorporação

de alianças externas para as vantagens internalização, entretanto, não apresenta problemas reais,

exceto semânticos. Nesse caso, enquanto alguns tratam uma aliança como uma extensão das

transações intrafirma, aceitando que essa teoria está preocupada menos com um conceito de

jure de controle hierárquico e de propriedade, e mais com as formas de facto em que ativos

tangíveis e intangíveis são aproveitados e alavancados; outros a tratam como um modo de

organização distinto e, mais especificamente, como um modo complementar, ao invés de

substituto (DUNNING, 1995).

Dadas as implicações, o autor propor que o Paradigma Eclético seja modificado de três

formas. Primeiramente, o papel da inovação na manutenção e na atualização das vantagens de

propriedade das empresas e dos países precisaria ser melhor reconhecido. Também precisaria

ter esse reconhecimento o fato de as empresas utilizarem-se de IDE e das alianças para adquirir

tecnologia e conhecimento de mercado, como também para explorar suas vantagens de

propriedade (DUNNING, 1995).

Em segundo lugar, o paradigma deveria melhor reconhecer que uma estratégia de “voz”,

ou que uma redução das falhas do mercado, é uma alternativa viável para uma estratégia de

fuga do capitalismo hierárquico; e que, como as hierarquias, as parcerias estratégicas são

destinadas a reduzir as falhas de mercado, podendo auxiliar no avanço da inovação voltada para

a competitividade ao invés de inibi-la. Assim, o Paradigma teria que ser alargado para poder

tratar de questões de eficiência, incorporando questões de eficiência dinâmica como de

posicionamento no mercado, por exemplo (DUNNING, 1995).

Por último, o Paradigma Eclético teria de reconhecer que a suposição tradicional de que

os recursos de uma firma individual estão limitados as de sua propriedade já não é aceitável, já

43

que a qualidade das decisões relacionadas com a eficiência de uma empresa é influenciada pelos

acordos de colaboração com outras firmas (DUNNING, 1995).

Assim, o autor sugere que, apesar de ser uma ferramenta importante, o Paradigma

Eclético deve incorporar a dinâmica das empresas, levando em consideração a cooperação entre

elas como forma de reduzir os custos de transação. Nessa esteira, Dunning & Narula (2004)

destacaram o papel dos ativos relacionais extrafirma, como os fornecedores, clientes,

competidores, empregados, acionistas, sociedade civil e governos. Assim, os autores realçam

que esses novos movimentos estão forçando os pesquisadores a voltarem os olhares ao conceito

de instituições desenvolvido por North (1990).

2.2.2 A Teoria Institucional

No final do século XIX e início do XX, os cientistas políticos iniciaram o processo de

descrição e de mapeamento das instituições governamentais e do Estado moderno utilizando-

se de um método comparativo dentre países específicos (BELL, 2002). Ainda de acordo com o

autor, isso vai ao encontro dos estudos constitucionais dos estudiosos de direito e de

administração pública que deram ênfase ao “velho institucionalismo”, ou seja, detinha seu foco

nas leis formais e nos arranjos administrativos do governo e do setor público. Desse modo, a

maior ênfase recaía sobre a descrição, deixando de lado a explicação sobre o fenômeno e a

consequente construção de teorias. Apesar disso, o chamado “velho institucionalismo” segue

importante para os estudos legais, principalmente constitucionais, e para a administração

pública, visto que, para ele, o comportamento político encontra-se majoritariamente explicitado

nas regras e nos procedimentos formais de determinada instituição, fazendo com que, nesse

caso, haja uma interseção entre o velho e o novo institucionalismo (HIRSCH, 1997).

No pós-Segunda Guerra Mundial, no entanto, uma outra escola de ciência política

desenvolveu-se rejeitando o foco dado às instituições (BELL, 2002). Ainda segundo o autor,

essa rejeição ocorreu devido ao fato de essa nova vertente afirmar que o comportamento e o

poder político seriam resultados de relacionamentos informais intra e extrainstitucionais,

transferindo o foco das regras formais para aspectos relacionais da sociedade, como grupos

políticos por exemplo. Desse modo, essa vertente teve um cunho behaviorista, sendo as

instituições “caixas vazias que seriam preenchidas pelo papel dos indivíduos, seus status e seus

valores” (SHEPSLE, 1989, pg. 133). Nesse sentido, March & Olsen (1984) afirmam que o

44

behaviorismo seria reducionista e utilitarista, visto que trataria as instituições como um produto

do interesse próprio, ao invés de um produto das obrigações e deveres.

A partir dos anos 1980, entretanto, o “novo institucionalismo” traz de volta as instituições

(BELL, 2002). De acordo com esse autor, no que tange à ciência política, são apontadas quatro

principais razões que fizeram ressurgir esse conceito: o crescimento e a complexidade das

instituições; a volta do interesse em estudar os Estados; as explicações para as diferentes

respostas em face a desafios econômicos semelhantes (principalmente as crises do petróleo, a

inflação e o desemprego); e as revisões das políticas públicas no pós-1970 e a reestruturação

das instituições.

Visto então o impacto causado pelas instituições, as ciências sociais vieram a adotar, cada

uma, o seu próprio institucionalismo (KOELBLE, 1995). Em economia, argumenta-se que as

instituições possuem um papel importante na redução dos custos de transação e nas incertezas

que cercam os mercados e as informações (NORTH, 1990). Por sua vez, na sociologia, a ênfase

encontra-se nas orientações normativas, convenções e práticas comuns que moldam o

comportamento das organizações (DIMAGGIO & POWELL, 1991).

Nesse cenário, Bell (2002, pg. 1) afirma que é “ melhor não pensar em instituição como

uma ‘coisa’, mas como um processo ou uma série de processos que moldam o comportamento”.

Levi (1990) e Hall (1986, pg. 19) ampliam essa visão, com o primeiro afirmando que elas

contem e criam poder e, o segundo, “a elaboração de políticas afetam o nível de poder que um

conjunto de atores tem sobre os resultados dessas políticas”. Desse modo, North (1990, pg. 3)

define instituições como sendo “as regras do jogo em uma sociedade”, sendo assim as transições

institucionais são definidas como uma série de mudanças fundamentais introduzidas nas regras

do jogo, sendo essas formais ou informais, que afetam as organizações, que seriam jogadores.

Dessa forma, Peng (2006) e Scott (2008) afirmam que apesar de possuírem várias

funções, o principal papel das instituições é o de reduzir as incertezas e prover significado.

Nesse sentido, elas fazem-no para diferentes atores, condicionando as regras e as normas que

regulam o comportamento e definindo os limites para o que é legítimo. Esses atores, por outro

lado, são guiados pelos seus interesses e fazem suas escolhas dentro de um arcabouço

institucional dado ao ambiente (LEE, PENG & BARNEY, 2007). Dada então a literatura acerca

desse tema, a sociologia tem seu foco voltado mais para aspectos informais como suas normas,

suas culturas e seus valores (DIMAGGIO & POWELL, 1983; MEYER & ROWAN, 1977), ao

45

passo que North (1990) e Scott (1995) mesclam essa visão com a econômica que, por sua vez,

foca nas regras formais, leis e regulamentações.

2.2.2.1 A visão sociológica

Na visão sociológica, as incertezas sobre as quais as instituições estão expostas deveriam

aumentar a importância das considerações sociais em relação às contrapartidas técnicas

(MEYER & SCOTT, 1983). Nesse sentido, dividem o contexto ambiental em técnico e em

institucional (MEYER & ROWAN, 1977; SCOTT, 1995, 2008). O primeiro, é caracterizado

pela disponibilidade de produtos ou serviços no mercado, tendo o desempenho medido em

termos de eficiência e eficácia; ao passo que no ambiente institucional há relevância dos

componentes socioculturais, sendo caracterizado por regras, por normas e por exigências

sociais que devem ser internalizadas pela organização de forma a ganhar legitimidade.

Nesse contexto, uma das principais formas de angariar legitimidade remete às ações

passadas dos atores sobre o ambiente organizacional atual, remetendo-a à comportamentos

semelhantes posteriores (MEYER & ROWAN, 1977; DIMAGGIO & POWELL, 1983). Nesse

sentido, as organizações estabelecem padrões de comportamento que são consistentes com os

do passado, sendo percebidos internamente como legítimos (MARCH, 1988), ou seja, há uma

busca pela homogeneização de formas e de práticas organizacionais, o que é melhor explicado

pelo isomorfismo (DIMAGGIO & POWELL, 1983). Hawley (1968 apud DIMAGGIO &

POWELL, 1983) define-o como um processo restritivo que força uma unidade em uma

população a assemelhar-se a outras unidades que estão submetidas às mesmas condições

ambientais.

Ainda de acordo com DiMaggio & Powell (1983) existem dois tipos de isomorfismo, o

competitivo e o institucional. O primeiro é descrito no trabalho de Hannan & Freeman (1977)

e assume a racionalidade do sistema, enfatizando nichos e a competição de mercado; entretanto

DiMaggio & Powell (1983) afirmam que, por si só, esse tipo de isomorfismo não é capaz de

explicar inteiramente o ambiente atual das organizações. Nesse sentido, propõe a utilização do

isomorfismo institucional para complementá-la, como o descrito por Kanter (1972 apud

DIMAGGIO & POWELL, 1983) no qual discute as forças que pressionam as organizações para

acomodá-las no ambiente externo. Assim, DiMaggio & Powell (1983) afirmam que as empresas

não competem somente por recursos e consumidores, mas também por força política e

legitimidade institucional, tornando o conceito de isomorfismo institucional imprescindível

para o entendimento das políticas e das cerimônias que cercam a vida organizacional.

46

Os autores identificam ainda três mecanismos através dos quais ocorrem as mudanças

isomórficas institucionais:

a) Coercitivo: resulta de pressões formais e informais exercidas na organização por outras,

as quais são dependentes, ou por expectativas criadas pelos stakeholders. Encaixam-se

aqui o ambiente legal que afeta o comportamento e a estrutura da empresa (DIMAGGIO

& POWELL, 1983). De acordo com Meyer & Rowan (1977), conforme o Estado

expande-se para a arena social, as estruturas organizacionais passam a refletir as regras

institucionalizadas e legitimadas pelo Estado. Como resultado, as empresas tornam-se

homogêneas dentro daquele domínio, organizando-se em torno de rituais que estão em

conformidade com as instituições.

b) Mimético: Quando a empresa não possui uma boa compreensão da sua tecnologia,

quando os objetivos são ambíguos ou quando o ambiente cria uma incerteza simbólica,

a organização pode modelar-se de acordo com outras (DIMAGGIO & POWELL, 1983),

onde o termo modelar é visto como uma resposta a incerteza. A empresa-exemplo pode

não estar ciente ou não desejar ser copiada, mas ela serve somente como fonte de

práticas que são emprestadas a outras organizações. Nesse sentido, a difusão de práticas

é intencional, sendo realizadas, principalmente, pelas trocas de funcionários, por firmas

de consultoria ou por associações de indústrias (DIMAGGIO & POWELL, 1983).

c) Normativo: De acordo com DiMaggio & Powell (1983), o isomorfismo normativo

responde, principalmente, pela profissionalização, ou seja, pelo coletivo de determinada

ocupação que define as condições e métodos de trabalho que estabelecem uma base

cognitiva dessa ocupação. Assim, dois aspectos da profissionalização são importantes

fontes de isomorfismo, a educação formal e a rede de contatos que é responsável pela

rápida difusão de novos modelos (DIMAGGIO & POWELL, 1983).

Essa combinação de isomorfismos – coercitivo, mimético e normativo –, traz como

consequência a construção da ordem institucional, regulando a manipulação das circunstâncias

ambientais através do tempo pela organização (MEYER & ROWAN, 1977). As pressões

exercidas pelos isomorfismos estão relacionadas ao fenômeno da estabilidade e da mudança

organizacional, visto que as interpretações dos gestores acerca dessas pressões afetam as

estratégias escolhidas (COCHIA & MACHADO DA SILVA, 2004). Assim, ainda segundo os

autores:

A mudança pode ser vista como fenômeno compreensível a partir de

elementos simbólicos compartilhados pelos membros da organização, em

47

especial, pelo seu grupo dirigente. Em suma, a dinâmica da mudança inspira

a orientação estratégica das organizações e a sua adaptação ambiental;

contudo as diferentes reações das organizações resultam de elementos

próprios de cada uma delas, expressos nos esquemas interpretativos dos seus

dirigentes (COCHIA & MACHADO DA SILVA, 2004, pg. 14).

Esses esquemas interpretativos são então entendidos como o conjunto de valores e de

crenças compartilhados dentro da organização e que são tidos como referências para o

comportamento e para a atitude organizacional (MACHADO DA SILVA & FONSECA, 1994).

Esses esquemas são, dessa maneira, específicos de cada organização havendo, assim,

diversidade em virtude da especificidade de cada empresa (COCHIA & MACHADO DA

SILVA, 2004). Apesar disso, ainda segundo os autores, ao passar para o nível de análise de

clusters, por orientarem-se pelo mesmo contexto ambiental, verifica-se um sistema

compartilhado de interpretação, definindo um padrão institucionalizado de cognição. Para os

autores:

A ideia de padrão institucionalizado de cognição torna-se especialmente

relevante, porque carrega em seu bojo a relação entre valores organizacionais

e valores ambientais em processo de mútua constituição, com base em

estruturas de poder e na dinâmica de interesses entre atores sociais (COCHIA

& MACHADO DA SILVA, 2004, pg. 31).

Os ambientes institucionais, portanto, caracterizam-se pela elaboração e difusão de regras

que fornecem legitimidade às organizações. O controle desse ambiente, desse modo, recai sobre

a forma organizacional que é moldada através de pressões sociais e que tem como resultado o

isomorfismo institucional. Assim, dadas as incertezas, essas organizações recorrem a

requerimentos governamentais, imitam condutas de outras empresas ou implementam medidas

genéricas apreendidas na educação formal de seus profissionais.

2.2.2.2 A Nova Economia Institucional

A Nova Economia Institucional inicia-se quando se passa a admitir que a informação

recebida raramente é completa e que os indivíduos possuem modelos mentais diferentes sobre

o funcionamento de mundo (HARRISS, HUNTER & LEWIS, 2003). Dessa maneira, as

transações ocorridas na economia possuem custos associados a elas – o que não se assumia no

modelo neoclássico –, que seriam custos referentes ao conhecimento de preços, de negociações,

de conclusão de contratos e de monitoramento e de aplicação (NORTH, 1990). Ainda segundo

esse autor, as instituições são então definidas como os meios de reduzir esses custos de

transação.

48

Esses custos elevam-se porque a informação que cada organização possuí é assimétrica e

assim, torna-se cara. Dessa maneira, os custos de medir as diversas dimensões dos produtos ou

dos serviços oferecidos, ou do desempenho dos agentes econômicos, e os custos de execução

de contratos determinam os custos de transação (NORTH, 2003). Assim, quando o custo para

transacionar é alto, as instituições importam (NORTH, 2003). O autor ainda destaca que dado

o fato de a maior parte da receita nacional ser devido às transações, as instituições são

determinantes cruciais da eficiência dos mercados.

North (1981) afirma que os indivíduos não são perfeitamente racionais e que os resultados

não-utilitários são a regra, não a exceção. A informação incompleta e a capacidade mental

limitada para processar as informações determinam o custo de transação que está na base da

formação de instituições. Em jogo não está somente o postulado da racionalidade, mas também

as características específicas da transação que impedem os atores de alcançar o resultado de

maximização conjunta. Os custos de transação, portanto, surgem porque a informação é cara e

é assimetricamente detida pelas partes.

Além de modificar o postulado da racionalidade, North (1993) acrescenta as instituições

como uma restrição crítica e analisa o papel dos custos de transação como a conexão entre as

instituições e os custos de produção. Estende-se a teoria econômica, incorporando ideias e

ideologias na análise, modelando o processo político como um fator crítico para o desempenho

das economias.

É neste contexto econômico e social que os problemas de desenvolvimento devem ser

considerados. A questão fundamental foi indicada por North (1993) de forma sucinta: uma

política de desenvolvimento bem-sucedida implica em uma compreensão da dinâmica da

mudança econômica. E essa mudança torna-se parte integrante da análise do modelo de

organização política, uma vez que é a política que especifica e impõe as regras formais

(NORTH, 1993).

North (1981) citou a persistência de estruturas políticas e econômicas ineficientes que

passam a exigir um maior número de hipóteses subjetivas advindas de percepções individuais,

é o que ele chama de ideologia. É neste contexto ideológico que North define o intervalo

aceitável de opções e que também é responsável pelo adendo a Teoria Neoclássica do

racionalismo individual.

49

Em trabalho posterior, North (1990) complementa seu conceito de ideologia, onde afirma

que a ideologia é especificamente descrita como (a) um dispositivo para simplificar a tomada

de decisões e, também, como (b) uma força moral e ética que restringe os julgamentos dentro

de limites circunscritos por um senso de justiça.

Uma das diferenças mais significativas entre essas duas abordagens é o papel relevante

desempenhado pelo ambiente. Isso é particularmente relevante dada diferença entre North e

Williamson em termos de seus pontos de vista sobre a execução dos contratos (HIRSCH &

LOUNSBURY, 1996). Ainda de acordo com os autores, Williamson implicitamente assume

que o cumprimento de contratos é imperfeito; caso contrário, o oportunismo não conduziria a

quaisquer resultados positivos. Já North critica Williamson sobre esse ponto, argumentando

que a execução de contratos de terceiros depende, em parte, do custo de execução. Assim, North

(1986) concluí que o papel do governo deve entrar em qualquer teoria completa sobre economia

institucional. É nesse sentido que North (1993) aponta que:

a) As instituições são compostas de regras formais, normas informais e as características

de aplicação de ambos e é essa mistura de regras, normas e características de execução

que determina o desempenho econômico. Enquanto as regras formais podem ser

alteradas facilmente, as normas informais mudam gradualmente. Uma vez que são as

normas que fornecem a "legitimidade" essencial para qualquer conjunto de regras

formais, sendo assim a transferência das regras políticas e econômicas formais de

países desenvolvidos para países emergentes não é uma condição suficiente para o

bom desempenho da economia.

b) São as políticas que moldam o desempenho econômico, porque elas definem e fazem

cumprir as regras econômicas do jogo. Portanto, o coração da política de

desenvolvimento deve ser a criação de organizações políticas que vão criar e fazer

cumprir os direitos de propriedade.

c) A chave para continuar o bom desempenho econômico é uma matriz institucional

flexível que se ajustará no contexto da evolução das mudanças tecnológicas e

demográficas, bem como aos choques no sistema.

Para alcançar esse cenário, North (1993, pg. 7) diz que:

a) As instituições políticas serão estáveis somente se elas forem apoiadas por

organizações com um interesse em sua perpetuação. Por isso, uma parte

essencial da reforma política/econômica é a criação de tais organizações;

50

b) É essencial para mudar as instituições e os sistemas de crenças para que se

alcance uma reforma bem-sucedida, uma vez que são os modelos mentais dos

atores que irão moldar escolhas;

c) A evolução das normas de comportamento que irá apoiar e legitimar as novas

regras é um processo demorado e, na ausência de tais normas de reforço, as

políticas tenderão a ser instáveis;

d) Embora o crescimento econômico possa ocorrer no curto prazo com regimes

autocráticos, no longo prazo o crescimento econômico implica no

desenvolvimento do Estado de direito e na proteção das liberdades civis e

políticas;

e) Restrições informais – normas de comportamento, convenções e códigos de

conduta – são uma condição necessária, mas não suficiente, para o bom

desempenho econômico. As sociedades com normas favoráveis para o

crescimento econômico podem, por vezes, até mesmo prosperar com as regras

políticas instáveis ou adversas. A segredo é o grau em que há o reforço das

regras políticas adversas.

Nota-se, dessa maneira, que o ponto focal na Nova Economia Institucional são os

impulsos dados à atividade econômica pelo "ambiente institucional" e pelas "Instituições de

governança". Essas “regras do jogo” podem ser incentivos ou desincentivos à atividade

econômica, determinando, por sua vez, que tipos de estruturas de governança são mais

eficientes do ponto de vista econômico. As estruturas de governança, são também chamadas

de "arranjos institucionais" e dizem respeito à organização de esquemas de tomada de decisão

(WILLIAMSON 1975, 1985). As transações que ocorrem no nível de governança também são

acompanhadas por custos de transação, sendo que o nível desses custos influencia o nível de

atividade econômica que, por sua vez, determinam que tipo de estrutura de governança é o mais

eficiente (WILLIAMSON 1985).

É preciso recursos para definir e aplicar os acordos de transação, mesmo se todos tivessem

o mesmo objetivo, transacionar levaria recursos substanciais. É em virtude disso que entram as

instituições, elas visam a redução de custos de transação e de produção para que os ganhos

potenciais do comércio sejam realizáveis. Ambas instituições políticas e econômicas são partes

essenciais de uma matriz institucional eficaz (NORTH, 1991). Desse modo, o autor afirma

ainda que a questão central da história econômica e do desenvolvimento econômico é dar conta

da evolução das instituições políticas e econômicas que criam um ambiente econômico que

induz o aumento da produtividade. Assim, ele conclui que as inovações que reduziram os custos

de transação consistiram em mudanças organizacionais, instrumentos e técnicas específicas.

Essas inovações ocorreram em três espectros: (1) os que aumentaram a mobilidade do capital;

(2) os que reduziram os custos de informação; e (3) aqueles que espalharam o risco.

Em suma, a Nova Economia Institucional veio do desenvolvimento da economia

neoclássica, ao incluir o papel dos custos de transação, que por sua vez provem das informações

51

incompletas e da limitação dos modelos mentais individuais, levando em consideração, assim,

as instituições como modeladores da performance econômica.

Nesse momento, é importante distinguir instituições de organizações. Segundo North

(1990), instituições são as regras do jogo de uma sociedade, ou seja, são as restrições criadas

pelos homens para estruturar as relações humanas. Essas são compostas por regras formais (leis

e regulamentos) e por constrangimentos informais (convenções, normas de comportamento,

códigos de conduta). Já organizações são os jogadores, respondendo pelos grupos de indivíduos

que possuem um objetivo comum, podendo ser corpos políticos (partidos, senado, câmara dos

deputados, agências regulatórias), econômicos (firmas, cooperativas, sindicatos), sociais

(igreja, clubes, associações) e educacionais (escolas, universidades). Para o autor, essas

definições embasam cinco proposições que definem as principais características das mudanças

institucionais:

a) A interação contínua de instituições e organizações no cenário

econômico da escassez, e, portanto, da concorrência, é a chave para a mudança

institucional;

b) Organizações competitivas investem continuamente em habilidades e

em conhecimentos para sobreviver. Os tipos de habilidades e de

conhecimentos que os indivíduos e as suas organizações adquirirem irão

moldar as percepções sobre as oportunidades e, portanto, sobre as opções que

irão alterar instituições de forma incremental;

c) O quadro institucional determina os tipos de habilidades e

conhecimentos percebidos para ter o máximo de pay-off;

d) As percepções são derivadas das construções mentais dos jogadores;

e) As economias de escopo, complementaridades e externalidades de rede

de uma matriz institucional fazem mudanças institucionais incrementais e

path dependent (NORTH, 2003, pg. 23).

Nesse sentido, uma externalidade representa uma ligação entre as funções de produção

de dois ou mais agentes (BATES, 2003). Ainda segundo ele, as atividades de um podem impor

custos em outro; o impacto do uso da água por um agente a montante sobre as possibilidades

de produção de uma vida a jusante é um exemplo. Alternativamente, as atividades de um agente

podem conferir benefícios para o outro; por exemplo, empresas que disponibilizam

treinamentos beneficiam outras ao aumentar a produtividade da força de trabalho para todas as

outras empresas do setor. Tais externalidades constituem uma fonte de falha de mercado

(BATES, 2003). Ainda segundo o autor, uma outra falha de mercado teria relação com a

informação, pois a aquisição de informações é cara. Assim, os indivíduos podem racionalmente

optar por serem informados de forma imperfeita.

52

É em meio a esse cenário que Arrow (1998) afirma que as instituições se desenvolvem

em resposta as falhas de marcado. Mudambi & Navarra (2002) adicionam que o papel das

instituições é estritamente relacionado a sua habilidade de resolver as falhas de mercado,

podendo ser consideradas como ferramentas que possibilitam o funcionamento eficaz das

estruturas econômicas do mercado. Assim, o papel que as instituições podem desempenhar na

sociedade é geralmente visto como necessário para cumprir duas tarefas principais: a redução

dos custos de transação e os custos de processamento de informações necessárias para a tomada

de decisões (MUDAMBI & NAVARRA, 2002). Ademais, North (1990) também entende que

as instituições devem reduzir os níveis de incerteza e de instabilidade nas sociedades.

Desse modo, com base nesse movimento do novo institucionalismo impulsionado por

sociólogos (DIMAGGIO & POWELL, 1983; MEYER & ROWAN, 1977; SCOTT, 1995, 2008)

e por economistas (NORTH, 1981, 1986, 1990, 1991, 1993, 2003; WILLIAMSON, 1975,

1985), Oliver (1997), afirma que as instituições deixaram de ser uma variável de pouca

importância, passando a ser determinante para a implementação de uma estratégia por parte das

organizações. Nesse sentido, a definição de North (1990) de que as instituições são as “regras

do jogo” e que são restrições criadas pelo homem para estruturar as interações humanas,

combinam-se com a proposta por Scott (1995 pg. 33) de que são “atividades e estruturas

regulatórias, normativas e cognitivas que proveem estabilidade e significado para o

comportamento social”. Assim, o pilar regulatório tem seu foco nas regras formais e nas leis,

bem como nas suas aplicabilidades. Já o normativo define os meios legítimos para perseguis os

fins desejados. Por fim, o cognitivo refere-se ao entendimento tácito e aos significados

presentes na cultura, nos valores, normas e crenças de determinada nação. Esses três pilares

proveem então “bases relacionadas, porém distintas de legitimidade” (SCOTT, 1995, pg. 47)

que, por sua vez, tem como resposta estratégica das organizações comportamentos como

aquiescência, comprometimento, fuga, desafio e manipulação.

53

Quadro 4: Respostas estratégicas aos processos institucionais

FONTE: Oliver, 1991, pg. 152

a) Aquiescência: Embora as organizações comumente adiram às pressões institucionais, a

aquiescência como resposta pode assumir formas alternativas. Essas formas incluem

hábito, imitação e obediência. Hábito refere-se a adesão inconsciente ou cega às regras ou

aos valores pré-conscientes ou tidas como certas. Particularmente quando as normas

institucionais alcançam um status de um fato social, uma organização pode não ter

consciência de influências institucionais e, consequentemente, tornam-se impedidos de

responder a elas de forma estratégica. Sob estas condições, as organizações reproduzem

ações e práticas do ambiente institucional que são historicamente repetidas, tidas como

costume, convencional, ou tomadas como certas (OLIVER, 1991).

b) Comprometimento: embora a aquiescência seja instrumental para as organizações, em

virtude da legitimidade reforçada e do apoio social, as organizações podem considerar a

conformidade como intragável ou impraticável. As organizações são frequentemente

confrontadas com demandas institucionais conflitantes ou com inconsistências entre as

expectativas institucionais e objetivos organizacionais internos relacionados com a

eficiência. Sob tais circunstâncias, as organizações podem tentar equilibrar, pacificar, ou

Hábito Seguir normas tidas como certas

Imitação Imitar modelos institucionais

Obediência Obedecer e aceitar normas e regras

Equilíbrio Equilibrar as expectativas dos agentes

Pacificação Apaziguar e acomodas elementos institucionais

Barganha Negociar com stakeholders

Omissão Disfarçar não-conformidade

Proteção Livrar-se de vínculos institucionais

Escape Modificar metas, atividades ou domínios

Rejeição Ignorar valores e normas explícitas

Enfrentamento Contestar regras e exigências

Ataque Atacar fontes de pressão

Cooptação Valorizar agentes influentes

Influência Formar valores e critérios

Controle Dominar agentes e processos institucionais

Táticas Exemplos

Aquiescência

Comprometimento

Fuga

Desafio

Manipulação

Estratégias

54

negociar com componentes externos. Essas táticas de compromisso representam a

resistência organizacional às pressões institucionais (OLIVER, 1991).

c) Fuga: A fuga é definida aqui como a tentativa da organização de evitar a necessidade de

conformidade. As organizações alcançam-na ao ocultar seu inconformismo, seja

moderando as pressões institucionais, ou escapando de regras ou expectativas institucionais

(OLIVER, 1991).

d) Desafio: Desafio é uma forma mais ativa de resistência aos processos institucionais. As

três táticas de desafio, a fim de aumentar a resistência ativa são rejeição, enfrentamento e

ataque. O ato de rejeitar, ou de ignorar as regras e valores institucionais, é uma opção

estratégica que as organizações são mais propensas a exercer quando o potencial de

aplicação de regras institucionais é percebido como baixo ou quando os objetivos internos

divergem ou conflitam muito com valores ou exigências institucionais. A tentação de

ignorar a instituição é agravada pela compreensão organizacional deficiente da lógica por

trás das pressões institucionais e as consequências do seu descumprimento (OLIVER,

1991).

e) Manipulação: As estratégias de aquiescência, comprometimento, fuga e desafio

representam níveis cada vez mais ativos de resistência às demandas e às expectativas

institucionais. Assim, a manipulação é a resposta mais ativa a essas pressões, pois destina-

se a mudar ativamente ou a exercer poder sobre os seus conteúdos. Ela pode ser definida

como a tentativa proposital e oportunística de cooptar, influenciar ou controlar as pressões

institucionais. As táticas de influência são geralmente voltadas para valores institucionais

e crenças. A manipulação desses sistemas de crença reflete-se, por exemplo, nos esforços

de uma associação para influenciar a percepção pública da sua indústria e para pressionar

os reguladores do governo por mudanças nas regras institucionais (OLIVER, 1991).

Ademais, segundo DiMaggio (1983) pode haver o uso de lobby para influenciar o montante

do financiamento e apoio obtido a partir de fontes públicas.

Para Mudambi & Navarra (2002) a importância das instituições na literatura de negócios

internacionais deriva do fato de que elas representam os principais fatores imóveis em um

mercado globalizado. Em um ambiente internacional caracterizado pela mobilidade de firmas

e de fatores de produção, os sistemas jurídicos, políticos e administrativos tendem a ser o quadro

internacionalmente imóvel cujos custos determinam a atratividade de uma localização. As

instituições afetam, desse modo, a capacidade das firmas de interagir e, portanto, de afetar os

custos de transação e de coordenação relativos à produção e à inovação.

55

Elas são, desse modo, ferramentas de eficiência visando a economia no custo de

informações. Em outras palavras, as instituições criam uma estrutura de governança na qual as

organizações realizar suas atividades rotineiras (Williamson, 1985). As organizações, assim,

dado seus objetivos, incorporam e interpretam o sistema de normas e de regras de acordo com

as suas preferências, agindo em conformidade com elas. Essas instituições, para Mudambi &

Navarra (2002), facilitam o crescimento econômico, o investimento internacional e o comércio

de duas maneiras. Primeiramente, elas reduzem o oportunismo entre agentes desconhecidos

entre si e a segunda maneira seria o fato delas fornecerem um modelo para a criação de

reputação que é apoiado por estruturas críveis de aplicação, monitoramento e coordenação.

Neste contexto, ainda segundo Mudambi & Navarra (2002) um requisito fundamental é

o desenvolvimento de uma teoria que faz a ligação entre o funcionamento de uma democracia

e a maneira como as firmas operam e escolhem no mercado internacional, ou seja, o impacto

das instituições políticas sobre as decisões de localização das multinacionais. Para Henisz

(2000), a escolha de modo de entrada e a das estratégias de entrada, o investimento, a

probabilidade de sobrevivência e outras estratégias de expansão internacionais estão

relacionadas com as diferenças institucionais. Essas diferenças no ambiente institucional

acrescentam incerteza às novas operações estrangeiras que, por sua vez, eleva a taxa mínima de

retorno e desencoraja a entrada.

Dessa forma, os mercados que são semelhantes em estrutura política, estrutura de

mercado ou cultura representam menor incerteza, logo os custos de entrada são relativamente

mais baixos. Os investidores estariam, portanto, mais propensos a entrar em países onde o

regime de política é relativamente fácil de prever (VERNON, 1971 apud MUDAMBI &

NAVARRA, 2002). Da mesma forma, os investidores são menos propensos a entrar em países

que são culturalmente distantes e têm estruturas diferentes de organização (HANSON II, 1999).

A instabilidade política é apenas uma das características institucionais que influenciam

as estratégias de mercado em negócios internacionais. Outro determinante importante do

comportamento das firmas é a sensibilidade das instituições políticas de um determinado país

para o lobby. Em países com regimes políticos mais facilmente manipulados, a obtenção de

retornos econômicos depende mais das atividades políticas (HENISZ & ZELNER, 2001).

Ainda segundo os autores, a atribuição de licenças para os monopólios, as quotas de importação

de produtos e contratos com o setor público envolvem tanto a lógica política como a econômica.

56

À medida que o papel da política nessas atribuições aumenta, os recursos financeiros e

gerenciais são desviados da atividade econômica para a política (Krueger, 1974).

É nesse momento que, segundo Bell (2002) entra o conceito de rede política. Ela pode ser

definida como um “padrão estruturado de interação entre os atores-chave em uma dada arena

política pública, seja ela política de saúde, política económica ou outras quaisquer” (BELL,

2002, pg. 8). Ainda segundo o autor, os principais intervenientes nessa esfera, normalmente,

são atores estatais (políticos, burocratas) e atores não-estatais (empresários, sindicalistas) que

negociam e exercem o poder e detém os recursos políticos. Como tal, uma rede política não é

uma instituição, mas um conjunto de comportamentos entre os atores que é fortemente

influenciado por fatores institucionais.

As características específicas das instituições, dessa maneira, moldam os incentivos

enfrentados por empresas privadas e, em consequência, influenciam também o grau de

investimento direto externo (HENISZ, 2000; MUDAMBI & NAVARRA, 2002). Nesse

sentido, Hoskisson et al. (2000) argumentam que a Teoria Institucional ajuda a explicar os

impactos nas estratégias das empresas, principalmente nos mercados emergentes, já que,

segundo North (1990), as instituições econômicas estabelecem os incentivos voltados para as

entidades domésticas e estrangeiras.

De acordo com Dumludag, Saridogan & Kurt (2007), existem na literatura inúmeros

estudos sobre a importância das variáveis institucionais. A maioria deles versa sobre direitos

civis e de propriedade, proteção à propriedade intelectual, baixos níveis de corrupção,

mecanismos de aplicação e estabilidade macroeconômica e política. Por conseguinte, o mesmo

autor fala que se essas variáveis não existirem em determinado país (pouca informação sobre

as empresas locais, marcos regulatórios pouco claros, burocracia inexperiente, sistema judicial

pouco desenvolvido e corrupção), os investidores arcarão com altos custos para estabelecerem-

se nesse local. Essa afirmação vai ao encontro do que foi dito por Acemoglu, Johnson &

Robinson (2002) ao enfatizar que o ambiente político, legal e institucional de um país determina

a performance econômica do mesmo. Ademais, segundo Dumludag (2009) quanto mais forte

forem as instituições políticas, econômicas e sociais, maiores serão as taxas de crescimento

econômico.

Dessa forma, pode-se afirmar que cada organização é formada por seu próprio ambiente

institucional interno, que consiste nas estruturas, sistemas e práticas estabelecidas

anteriormente (MEYER & ROWAN, 1977), e pelo ambiente institucional externo, o qual

57

partilha com muitas outras organizações (GRANOVETTER, 1985). Teóricos institucionais

também argumentam que o que move as atividades organizacionais é o desejo da organização

de adequar-se ao seu ambiente institucional externo, enquadrando-se às pressões institucionais

de outras organizações (MARTINEZ & DACIN, 1999).

Posição semelhante é externalizada por Machado da Silva & Barbosa (2002 pg. 8) ao

afirmarem que existem razões suficientes para acreditar que a competitividade das empresas

não tem como base apenas o ambiente técnico, mas também abarca uma “conduta socialmente

valorizada e aceita que garanta a sua legitimidade e sobrevivência no ambiente em que atua”.

Nesse sentido, ainda segundo os autores:

Significa dizer que, do ponto de vista técnico, a competitividade

organizacional está ligada à obtenção, manutenção e uso de recursos

apropriados para alcançar os índices econômicos e técnico- operacionais,

valorizados e interpretados como expressões de competência e

competitividade. A competitividade, nessa faceta da dimensão contextual,

seria avaliada por meio de indicadores quantitativos de qualidade,

produtividade, eficiência e desempenho econômico. Do ponto de vista do

ambiente institucional, a competitividade está ligada à capacidade da

organização de entender e gerir os recursos simbólicos, mediante a adequação

às normas e padrões de conduta socialmente valorizados, que correspondem

às expectativas dos atores no contexto no qual atuam (MACHADO DA

SILVA & BARBOSA 2002, pg. 9).

Globerman & Shapiro (1999), seguindo esse pensamento, afirmam que essas diferenças

institucionais são significativas para as multinacionais que operam em diferentes contextos

institucionais. No caso de países emergentes, arranjos institucionais fracos podem aumentar as

assimetrias de informação, assim as empresas enfrentam maiores riscos relacionados (MEYER,

2001), precisando dispor-se de mais recursos em busca de informações (TONG, REUER, &

PENG, 2008). Nesse contexto, de acordo com Peng & Heath (1996), em locais onde as

instituições legais são fracas, as firmas devem contar mais com estratégias baseadas em

relacionamento, sendo esses com outras firmas, com agentes de distribuição ou com autoridades

do governo.

Esse mesmo pensamento é compartilhado por Meyer (2001) quando ele diz que as

instituições de países emergentes tendem a mudar rapidamente, o que pode gerar, em qualquer

ponto do tempo, inconsistência entre as exigências de diferentes instituições, bem como a

incerteza sobre futuras mudanças institucionais. Ne cenário, o autor afirma que as empresas têm

reagido contando com sistemas formados pelas suas redes pessoais que servem para superar a

escassez de instituições locais.

58

Dada essa importância das instituições, Peng (2002) afirma que se deve tratá-las como

variáveis independentes, a partir de uma visão baseada em instituições vinculada às estratégias

de negócios. Essa visão foca na interação dinâmica entre instituições e organizações,

considerando as escolhas estratégicas como resultado dessa interação.

Figura 5: Instituições, organizações e escolhas estratégicas

FONTE: Peng, 2000 apud Peng, 2002, pg. 253.

Essas escolhas estratégicas, por sua vez, não são guiadas somente pelas condições

industriais ou pelas capacidades da empresa, mas são também um reflexo dos constrangimentos

formais e informais de um arcabouço institucional em particular que os gestores devem

enfrentar (SCOTT, 1995; OLIVER, 1997). Além disso, Meyer (2004) diz que as instituições

moderam as relações entre as empresas locais e as estrangeiras nos seguintes aspectos:

a. As instituições do mercado de trabalho moderam a mobilidade de pessoas entre

as empresas locais e estrangeiras e, assim, fazem a difusão do conhecimento. Por

outro lado, há também a perda de funcionários locais para concorrentes

estrangeiros. Ademais, regulam as leis trabalhistas e sua aplicação, os salários

mínimos e as condições de trabalho;

b. As instituições do mercado de capitais moderam a facilidade de se conseguir

capital localmente e de internacionalizar o investimento local;

c. A regulamentação ambiental e influência os potenciais efeitos negativos sobre o

meio ambiente local;

d. A regulação da concorrência e da indústria influencia a capacidade de

investidores estrangeiros de extrair rendas ou de beneficiarem-se do poder de

mercado;

e. Os sistemas de educação aumentam a disponibilidade de mão de obra qualificada

e da capacidade de absorção;

f. As zonas económicas especiais podem atrair mais IDE, mas ao mesmo tempo

limitam a interação com a indústria interna (MEYER, 2004, pg. 285).

Soma-se a essas relações, especialmente em países emergentes, o fato de que

imperfeições de mercado podem disponibilizar capitais abaixo das taxas cobradas

59

externamente, o que cria um desequilíbrio no mercado de capitais, o que pode ser explorado

pelos investidores (BUCKLEY et al. 2007). Os autores ainda afirmam que esse cenário pode

ser utilizado por conglomerados que podem operar em um mercado interno ineficiente que

subsidia IDE.

Relativo ao que foi dito, Peng & Parente (2012) dizem que comparadas à multinacionais

de países desenvolvidos, as de países emergentes possuem um relacionamento diferenciado

com os seus governos e que, adicionalmente, possuem vantagens específicas de país e de firma,

como recursos naturais, economia de escala, mão de obra e custo de capital. Nesse contexto, os

autores ainda afirmam que as multinacionais dos países emergentes estão acostumadas a operar

em um ambiente em que a estrutura financeira não é apropriada e em que há falta de

mecanismos para proteger os investidores, somando ainda o baixo nível de transparência dos

sistemas regulatórios e do ambiente de negócios.

Em estudo sobre o mercado chinês, Voss, Buckley & Cross (2010) concluíram que o

tratamento preferencial e o acesso a financiamento barato pode estimular firmas chinesas a

investir no exterior, porque o crédito abundante pode (I) reduzir os riscos financeiros e

comerciais ligados a projetos de investimento no exterior, (II) atenuar as desvantagens

institucionais e de "enraizamento do país de origem" (home country embeddedness), e (III)

permitir o subsídio de tecnologias menos lucrativas e de empreendimentos, especialmente nos

países industrializados, que poderiam ter a sua sobrevivência a longo prazo ameaçada.

Esses mesmos autores ainda salientam que as instituições, sob a forma do poder judiciário

e da burocracia, das estruturas governamentais e de outros mecanismos de mercado determinam

o “campo de jogo” para as empresas e os incentivos promovidos pelas instituições seja por

acidente, ou com intenção, criam as imperfeições de mercado. Assim, o arcabouço institucional

não se restringe ao mercado doméstico, mas também tem um papel primordial na

internacionalização de suas empresas. Buckley et al. (2007) ainda complementam ao falar que

uma política clara, consistente e liberal de IED vai incentivar a internacionalização, enquanto

uma política discricionária e frequentemente ajustada pode fazer o oposto. Esses autores, por

fim, concluem que há correlação entre as mudanças nessas políticas e a quantidade de IDE.

Nesse sentido, em estudo sobre as multinacionais chinesas, Cui & Jiang (2012) dizem que os

principais objetivos dessas políticas é o controle de capital feito pelo governo chinês sobre IDE

no exterior e o direcionamento dos investimentos em outros países.

Já no que tange aos países hospedeiros, Cui & Jiang (2012) afirmam que as empresas

estão submetidas às restrições regulatórias desses governos, ou seja, leis formais, regulamentos

e regras que protegem os interesses nacionais e que maximizam os benefícios locais. Ainda

60

segundo os autores, essas restrições forçam as empresas a tentar igualar seus direitos aos das

locais e que isso pode ser feito por meio de joint ventures com firmas locais, pois as regulações

seriam mais brandas nesse caso, além de as parceiras trazerem consigo os conhecimentos locais

de práticas, de cultura e de leis, ou seja, possuem os conhecimentos institucionais.

A Teoria Institucional, portanto, versa sobre a atuação das instituições, que seriam as

“regras do jogo” (North, 1990). No caso da internacionalização de empresas, as firmas sofrem

com a ação das instituições tanto no âmbito interno, quanto no país hospedeiro, sendo assim de

suma importância para os gestores o acompanhamento dessas nos ambientes que os cercam.

Desse modo, Dunning incorporou variáveis institucionais ao seu modelo OLI.

2.2.3 O Paradigma Eclético revisitado: a Teoria Institucional

É notório que as principais perspectivas sobre internacionalização adotadas focam

principalmente na empresa e menos no ambiente que a cerca, ou seja, enxergam

primordialmente pela ótica econômica, ao invés de uma lente político-social (CHILD &

RODRIGUES, 2005). No entanto, principalmente em países em desenvolvimento, Peng (2000)

ressalta que eles são caracterizados pelo envolvimento ativo de seus governos nos negócios

através da propriedade e da regulação, dessa maneira o contexto institucional torna-se

importante para os negócios em países em desenvolvimento.

Nesse sentido, Dunning (1992) afirma que os governos democráticos têm dois grandes

papeis no que tange ao efeito sobre a competitividade dos seus recursos e das capacidades sob

sua jurisdição. Primeiro, eles possuem grande parte da responsabilidade sobre a maneira pela

qual a atividade económica se organiza. Em nome de seus constituintes, são eles que decidem

sobre a forma e a estrutura do sistema econômico que, como consequência, determina o modo

como os recursos e capacidades são criados e utilizados e sobre como eles interagem com os de

outros países. A esse papel o autor chama de “facilitador macrosistêmico”.

Em segundo lugar, ainda de acordo com Dunning (1992), os governos podem agir para

modificar o funcionamento do sistema organizacional pelo o qual são responsáveis, podendo

fazer isso de várias maneiras: (a) eles podem agir como participantes diretos em mercados

específicos, ou grupos de mercados, na crença de que o governo, no lugar dos outros atores,

pode coordenar e defender melhor os princípios daquele mercado ou ainda porque desejam

promover metas adicionais ou diferentes; (b) os governos podem procurar influenciar o

resultado de determinadas transações, como quando percebem que o comportamento de

61

determinados atores está distorcendo o sistema; (c) embora os governos acreditem que os

mercados estão operando de forma eficiente, essa não corresponde aos objetivos socialmente

aceitáveis. Aqui, o autor dá o nome a esses papeis de “modificador sistêmico”.

Dunning (1992), por outro lado, destaca que esses papeis que ele descreve não são

imutáveis ou fixos, e sim que, as mudanças nas administrações nacionais são suscetíveis de

utilizar-se de um deles ou até mesmo dos dois. Nesse sentido, os países podem tomar iniciativas

que promovam ou que restrinjam o investimento direto. Dunning (1998) destacou a legislação

sobre a produção, o licenciamento de tecnologia, patentes e políticas sobre impostos e câmbio;

já Wild, Wild & Han (2010) apontam os investimentos em infraestrutura, mecanismos

financeiros e metas de exportação como medidas possíveis. Desse modo, pode-se notar o papel

dos governos no que concerne à internacionalização ou à recepção de investimentos externos.

Assim, Peng, Wang & Jiang (2007) afirmam que os governos dos países são proxies das

diferenças institucionais.

Como visto na seção anterior, North (1990) definiu instituição como o ente que define

"as regras do jogo", as quais as organizações devem seguir para que conseguir seu aprendizado

e seus recursos. Dessa maneira, as instituições são restrições inventadas pelos homens para

estruturar as relações humanas. Inserindo-se, nesse contexto, uma série de regras formais

(constituição, leis e regulações) e de regras informais (comportamento, convenções, condutas).

Peng, Wang & Jiang destaca, que, nesse sentido, as instituições governam as transações nas

áreas políticas (corrupção, transparência), legais (liberalização econômica, regimes

regulatórios) e sociais (normas éticas, atitudes empreendedoras).

Concebida dessa forma, a concepção e implementação de estruturas de incentivo e

desincentivos, sob a forma de instituições, podem ser vistas afetando todas as três variáveis do

Paradigma Eclético (DUNNING & LUNDAN, 2008). Ainda de acordo com eles, a ligação mais

direta entre eles ocorre quando as instituições explicam o crescimento econômico em nível

nacional e as vantagens (L) de localização do paradigma OLI. Já o fator de internalização (I) já

está institucionalizado a nível micro, embora se limite a comparação da eficiência entre

diferentes formas de organização.

Dos três componentes do paradigma OLI que requer atenção, as vantagens específicas de

propriedade são, talvez, as mais difíceis de lidar, segundo Dunning & Lundan (2008). As

vantagens O exigem um exame para que se identifique as instituições (formais e informais) no

nível da empresa, e as vantagens delas derivadas (Oi) para, depois, para separá-las das de ativo

62

(Oa) e de operação (Ot). Apesar disso, todas as três vantagens devem ser consideradas dada a

dinâmica na configuração de uma empresa; nesse caso, os autores exemplificam ao afirmar que

o Oa e Oi no tempo "t" podem influenciar I, seja no modo de exploração de ativos ou no de

aumento de ativos, e essas mesmas variáveis podem influencias as vantagens L no tempo "t +

1".

Desse modo, a teoria institucional diz que o processo de internacionalização sofre grande

influência do ambiente no qual a empresa se insere e que esse pode limitar ou ampliar os

recursos a sua disposição. Avila (2013) alega que assim como o Paradigma Eclético, essa teoria

possui características micro e macroeconômicas, de maneira a compreender o movimento típico

das multinacionais de países em desenvolvimento.

Esse movimento, bem como as decisões e o comportamento, ocorre como consequência

de contextos históricos e culturais. Por conseguinte, as empresas buscam o ambiente social e

interagem com outras com a intenção de adquirir informações e, portanto, de reduzir as

incertezas e de buscar novas oportunidades (AHARONI, 2011), lembrando que os aspectos

institucionais influem no ritmo e no escopo dos investimentos em determinado país (AVILA,

2013). Posto isso, o autor ainda afirma que a qualidade do ambiente regulatório é consequência

da capacidade de o governo prover instrumentos para estimular o crescimento dos negócios do

setor privado.

Dunning & Lundan (2008) defendem ainda a adesão dessas variáveis ao afirmarem que

não há nenhuma razão para que esse tipo de raciocínio institucional não deva ser estendido para

analisar a cognição, motivação e comportamento de empresas multinacionais. Isso iria

incorporar as regras e as normas que regem as relações dentro da empresa, e aquelas entre eles

e as suas partes interessadas externas, incluindo fornecedores, clientes e a sociedade. No

entendimento dos autores, as instituições são, por sua natureza, restritivas na medida em que

podem fechar ou desencorajar certas atitudes ou cursos de ação, tornando-os excessivamente

caros, ou reduzindo o seu valor. Ao mesmo tempo, as instituições podem não somente impor

restrições sobre as ações das empresas, mas elas também podem afetar as ideologias e

percepções dos gestores, condicionando os caminhos possíveis de uma multinacional. Por outro

lado, acreditam que, em algumas circunstâncias, as empresas podem ter a capacidade de alterar

as estruturas formais ou informais de incentivo que afetam as suas ações, colocando-as a seu

favor.

63

Nesse sentido, esses autores colocam que há entre as vantagens de propriedade uma

diferença importante no que tange às vantagens institucionais e que tem a ver com as origens

de Oa e Oi. Embora alguns componentes de Oi reflitam-se em normas e valores, geralmente

conhecidos como "cultura corporativa", outros são mais influenciados pelas normas e valores

externos à empresa, e em particular a do ambiente no qual as empresas estão inseridas. O

desenvolvimento ou a reconfiguração de vantagens Oa e Oi está sujeita a mudanças na demanda

externa; mas, enquanto no primeiro caso, as mudanças estão diretamente relacionadas ao

produto em si, a Oi é influenciada por mudanças nos valores, nas percepções e no

comportamento, que podem ou não se relacionar diretamente com o portfólio de produtos

oferecidos pela empresa.

As vantagens de propriedade institucionais (Oi) compreendem, dessa maneira, a

infraestrutura institucional, que é específica de uma determinada empresa. Em um dado

momento do tempo, tal infraestrutura compreende uma variada gama de incentivos, regulações

e normas criadas internamente e impostas externamente, onde cada um deles pode afetar todas

as áreas de tomada de decisão, as atitudes e o comportamento dos stakeholders da empresa.

Além disso, compreende também a forma como cada uma dessas instituições se relacionam

com as metas e aspirações de outros atores econômicos e políticos no processo de criação de

riqueza (DUNNING & LUNDAN, 2008). Assim, os autores dão alguns exemplos de

instituições formais e informais que afetam a configuração OLI da empresa, visualizados no

quadro a seguir.

Quadro 5: exemplos de instituições formais e informais que afetam a configuração OLI da empresa

FONTE: Dunning & Lundan, 2008, pg. 583

O L I

Organizacional/Governança Capital Social Relacional

Leis, Regulações, Convenções Leis, Regulações, Convenções Contratos

Disciplina dos Mercados Econômicos Disciplina dos Mercados Políticos

Códigos, Normas Religião, Moral Social, Tradição Convenções, Códigos, Relaçoes de Confiança

Cultura do País/Corporativa Sociedade Civil Clusters, Networks

Moral Ecológica dos Invidívuos

Mecanismos de Reforço

Sanções, Penas Sanções, Penas Penas por Quebra de Contrato

Taxas, Incentivos Qualidade das Organizações Públicas Greves, Alto Turnover, Lock-Outs

Ações dos Stakeholders Educação

Persuasão Moral Culpa, Vergonha Culpa, Vergonha

Ganho ou Perda de Status/Reconhecimento Participação Política Não Repete as Transações

Retaliação Persuasão Moral Economias Externas Proveniente de Networks

Construção ou Perda de Confiança

Exclusão Social Exclusão Social

Formal

Informal

Instituições

Informal

Formal

64

Tendo, desse modo, esses exemplos como base, os autores identificaram três grandes

áreas de investigação. Elas consistem na a transferência transnacional de práticas institucionais;

em casos em que a Oi de empresas influencia ou é influenciada pelas vantagens de localização;

e nos casos em que as vantagens de Oi influencia, o modo de entrada ou propensão para

internalizar mercados intermediários.

Assim como as vantagens da Oi de empresas, as de localização institucionais (Li) são

altamente situacionais e diferem consideravelmente entre países, sejam desenvolvidos ou em

desenvolvimento. As estruturas de incentivo, bem como os mecanismos de reforço também são

variáveis Li importantes que se diferem de acordo com o país. Já no caso das instituições

formais, essas são particularmente difíceis de serem identificadas. Nesse contexto, o conceito

de capital social tem sido utilizado na literatura como uma medida da qualidade das instituições

informais numa sociedade, sendo descrita por Brehm & Rahn (1997) como a teia de relações

de cooperação entre os cidadãos que facilita a resolução dos problemas coletivos.

Desse modo, as instituições nacionais afetam a capacidade de atração de um determinado

país, tanto as do de origem quanto o hospedeiro, para atividade de uma multinacional. A

combinação de instituições formais e informais influenciam, portanto, os tipos de vantagens Oa

e Oi que as empresas podem desenvolver; e, da mesma maneira, as instituições nacionais são

moldadas, também, pelas atividades das empresas nacionais e estrangeiras (DUNNING &

LUNDAN, 2008).

Por fim, os autores dizem que a vantagem de internalização (I) explica a propensão da

empresa para internalizar imperfeições estruturais ou endêmicas transnacionais no mercado de

bens intermediários. Assim, afirmam que grande parte do que já foi discutido em I é implícita

ou explicitamente institucional, isso ocorre porque essa variável é dirigida para a avaliação dos

custos e benefícios de modos alternativos de exploração e acesso a vantagens de propriedade.

Tendo em vista a importância das instituições para a internacionalização das empresas,

Dunning & Lundan (2008) acrescentaram ao Paradigma Eclético novos pilares para que essa

teoria acomodasse essas variáveis. Desse modo, as vantagens de propriedade agregaram a

capacidade da multinacional de influenciar a abertura de novas oportunidades de mercado. Já

em relação à localização, essa passou a abarcar também a qualidade das organizações públicas

e suas leis. E, por fim, a internalização compreendeu as resultantes da capacidade da empresa

de adequar-se organizacionalmente aos incentivos oferecidos.

65

Assim, ainda segundo esses autores, a multinacional é considerada como um conjunto de

atividades de valor acrescentado, tanto internos como externos, à propriedade da empresa que

são controladas e coordenadas por ela. Já os custos de motivar os atores internos, mesmo que

de menores custos de transação, são dependentes de mecanismos exógenos e endógenos das

estruturas de incentivo e de reforço enfrentadas pela empresa e que, por sua vez, são aplicadas

através de instrumentos formais ou informais das instituições.

Portanto, tratar instituições como variável independente, ou seja, uma visão baseada nas

instituições, traz à tona uma estratégia que se concentra na interação dinâmica entre as

instituições e as organizações e considera escolhas estratégicas como o resultado de tal

interação (PENG, 2003). Especificamente, as escolhas estratégicas não são apenas

impulsionadas por condições da indústria e capacidades da empresa, mas também um reflexo

das restrições formais e informais de um quadro institucional específico que os gestores devem

enfrentar (WAN & HOSKISSON, 2003).

Quadro 6: Resumo das teorias utilizadas

FONTE: elaborado pelo autor

Autor (data) Framework Teórico Principais Ideias

Dunning (1980) Paradigma Eclético Três vantagens como motivadores

da internacionalização: propriedade,

internalização e localização.

North (1990) Teoria Institucional Instituições reduzem riscos e

custos por meio de regras.

Stopford & Strange (1991) Diplomacia Triangular Relacionamento governo-governo,

governo-empresa, empresa-empresa.

Johanson & Vahlne (1977) Modelo de Uppsala * Cadeia de Estabelecimento;

* Distância Psíquica.

Coviello & Munro (1995) Teoria de Redes Relacionamentos como forma de

acelerar o acesso e a escolha do

modo de entrada no exterior.

Johanson & Vahlne (2009) Modelo de Uppsala Revisitado * Internacionalização depende das

relações entre a firma e a rede;

* A rede de relação busca reduzir a

distância psíquica.

66

3 METODOLOGIA

Esta seção irá apresentar a metodologia escolhida para a consecução do presente trabalho.

Nela serão expostas as perguntas que orientaram a pesquisa e as questões que foram abordadas

no estudo. Além disso, discutir-se-á o método de pesquisa utilizado, bem como a motivação

para seu uso. Aqui, também, será justificada a escolha dos casos, assim como as técnicas de

coleta e de tratamento dos dados.

Este trabalho busca entender as principais motivações dos movimentos internacionais das

grandes empresas de construção civil brasileiras. Nesse sentido, destaca-se o papel do governo

brasileiro, onde se encaixam as políticas comercial e de apoio à exportação, bem como os

financiamentos concedidos pelo BNDES. A partir daí, foram elaboradas as seguintes perguntas

de pesquisa:

a) Quais as principais motivações de cada empresa para o processo de internacionalização?

b) Quais foram os principais destinos dessas empresas e por que eles foram escolhidos?

c) Como ocorreu a entrada no mercado internacional, num primeiro momento, e como se

desenvolveram os movimentos subsequentes?

d) Quando e por que aconteceram os movimentos de internacionalização das empresas?

e) Quais as similaridades e diferenças entre os casos avaliados no que tange as questões

supracitadas?

f) Qual o papel das instituições governamentais no movimento internacional dessas firmas?

3.1 MÉTODO DE PESQUISA

Esta pesquisa é de natureza qualitativa, fundamentada essencialmente no método de

estudo de caso, onde são identificados e analisados dados não-mensuráveis de um determinado

grupo em relação a um problema (PINHEIRO, 2004). Assim, como ressalta Bauer & Gaskell

(2002, pg. 68), “por sua natureza não-estatística, a finalidade real da pesquisa qualitativa não é

contar opiniões ou pessoas, mas ao contrário, explorar o espectro de opiniões, as diferentes

representações sobre o assunto em questão”.

Dentro dos métodos qualitativos, o estudo de caso foi selecionado após a observação das

três variáveis propostas por Yin (1994) – o tipo de pergunta da pesquisa, o nível de controle do

pesquisador sobre as variáveis; e a temporalidade do estudo. Tal escolha embasa-se no fato de

serem perguntas explanatórias, de não haver controle do pesquisador sobre o evento estudado

67

e por enquadrar-se em um contexto contemporâneo. Em outros termos, isso ocorre porque as

perguntas da pesquisa são do tipo explanatórias, não há interferência do pesquisador sobre os

fenômenos estudados, além de serem casos reais contemporâneos

Creswell (1994) ainda acrescenta que esse método é ideal quando se é proposta a

exploração de um ou poucos fenômenos ou entidades, limitando-se pelo tempo e pela atividade.

Desse modo, o estudo de caso tem como finalidade uma pesquisa holística, visando preservar

e compreender em profundidade e detalhadamente o caso estudado como um todo e na sua

singularidade. Segundo Esteves (1998), o estudo de caso não se trata de uma metodologia

específica, mas é, antes de tudo, uma maneira de organizar dados, conservando o caráter único

do objeto em estudo. Apesar disso, a despeito da teoria previamente exposta, segundo Triviños

(1987), os estudos de caso buscam manterem-se atentos a emergência de novos elementos que

possam contribuir para o problema em discussão.

Já Ventura (2007) alega que os estudos de caso possuem várias aplicações, sendo, dessa

maneira, apropriados para pesquisadores individuais, pois possibilita a oportunidade para que

um aspecto de um problema seja estudado em profundidade dentro de um período limitado de

tempo. Ademais, é útil para a investigação de fenômenos que pressupõe uma enorme variedade

de fatores e relacionamentos que podem ser diretamente observados e que não existem leis

básicas para determinar suas importâncias.

A autora ainda salienta que a grande utilidade desse método é encontrada nas pesquisas

exploratórias, sendo importante sua flexibilidade, seja na construção de hipóteses e na

reformulação do problema, quando usada em uma fase inicial; seja quando o objeto é conhecido

e pode ser enquadrado em um tipo ideal. Já para o presente trabalho, é importante destacar que

ela afirma que outra utilidade é em pesquisa comparativa, "quando é essencial compreender os

comportamentos e as concepções das pessoas em diferentes localidades ou organizações"

(VENTURA, 2007, pg. 386).

Especificado o método de análise, cabe então optar por um estudo de caso único ou

múltiplo, sendo escolhido o segundo. Cesar (2005) salienta que a comparação de estratégias de

empresas de um mesmo ramo é um exemplo importante de situação em que se utiliza a

multiplicidade de casos. Desse modo, essa escolha se deu pelo fato de as cinco empresas

estudadas serem as maiores do setor, bem como as que mais exportam serviços de construção

68

pesada, sendo responsáveis por mais de 90% desse tipo de exportação5. Além disso, estudar

múltiplos casos possibilita estabelecer correlações entre eles, buscando identificar similaridades

e peculiaridades entre os processos, subsidiando, com isso, estudos futuros que visem ampliar

a amostra.

Quanto ao recorte temporal, o mesmo foi escolhido em virtude do aumento da presença

brasileira no exterior através do IED, principalmente, no que tange ao foco em projetos na

América Latina e na África. Além disso, nos últimos governos, foram criados/reformados

alguns incentivos governamentais que são direcionados a participação das empreiteiras

brasileiras no plano internacional, seja relacionado à reconstrução de países devastados pela

guerra, seja para o aumento das exportações.

Dito isso, cabe ressaltar, por fim, que os casos selecionados para este estudo respondem

especialmente a dois critérios destacados por Yin (2001) para escolha do método, sendo eles:

caso crítico que pretende testar, desafiar ou acrescentar proposições às teorias existentes e caso

representativo, dos quais as lições apreendidas são informativas em relação à média das

organizações.

3.2 PROCEDIMENTOS DE COLETA E ANÁLISE DE DADOS

Dentre as fontes de pesquisa identificadas na literatura pesquisada como sendo aplicável

ao estudo de caso, são enumeradas a seguir as duas consideradas mais relevantes para o presente

trabalho.

Documentos escritos: aqui se incluem os documentos existentes tais como: livros,

revistas, filmes, fotos e vídeos, websites, relatórios anuais, balanços sociais, entre outros,

sendo analisados por via de análises de conteúdo (YIN, 1994);

Entrevistas: consiste em uma conversa entre o investigador e um indivíduo ou grupo

tendo como principal objetivo o recolhimento de dados e informações. As entrevistas

podem ser: (a) estruturadas, que tem como objetivo obter dos entrevistados respostas

através de um questionário formulado anteriormente; (b) semiestruturadas, que possui

perguntas mais abertas, com maior liberdade, que em geral, são respondidas através de

uma conversar informal; (c) focos em grupos, onde as questões são dirigidas a um grupo

de indivíduos com o objetivo de promover o brainstorm de ideias ou (d) painéis onde as

5 Informações disponíveis em www.brazil4export.com e acessadas em 10/04/2014

69

mesmas perguntas são repetidas, periodicamente, aos mesmos indivíduos, com a

finalidade de se verificar a existência da evolução de opiniões em períodos curtos de

tempo (YIN, 1994). No caso do presente estudo, foi utilizada o item (b) citando

anteriormente, ou seja, entrevistas semiestruturadas.

Utilizou-se esse tipo de entrevista já que, previamente, foi pensado um roteiro com as

principais perguntas que viriam a ser complementadas em circunstâncias específicas e

momentâneas da entrevista. Segundo Manzini (1991), as entrevistas semiestruturadas podem

fazer surgir questões e informações de forma mais espontânea, não condicionando as respostas

à um padrão de alternativas.

Para a realização deste trabalho, os dados secundários foram obtidos através das páginas

institucionais na internet das respectivas empresas, como também dos sindicatos e órgãos aos

quais pertencem. Foi, também, pesquisado sites do governo brasileiro que apresentam

informações relevantes ao tema – BNDES, Itamaraty, APEX, BB, MDIC, BACEN e outros.

Ademais, foram consultadas revistas de negócio e referentes ao setor – Exame, O Empreiteiro

e outras – e artigos e outras publicações acadêmicas que continham informações sobre o

processo de internacionalização das empresas.

Já em relação aos dados primários, eles foram coletados através de entrevistas pessoais

com apoio de um roteiro contendo questões abertas (Anexo A) formuladas a partir das perguntas

de pesquisa propostas e das variáveis observadas na revisão de literatura. Os roteiros foram

pensados de forma diferente para cara empresa/órgão para que atendesse às suas peculiaridades.

Nesse sentido, essas foram realizadas previamente com responsáveis pela área internacional ou

de financiamento das empresas, bem como representantes do governo:

70

Quadro 7: Entrevistas

Instituição Cargo Duração

(min)

Andrade

Gutierrez

Diretor de Financiamento Externo 60

Camargo Corrêa Gerente de Desenvolvimento de Negócios Internacionais 45

Gama Gerente de Apoio Internacional 45

Odebrecht Gerente de Orçamento 50

Queiroz Galvão Diretor de Desenvolvimento Institucional 2 x 90

BNDES Superintendente de Comércio Exterior 90

Itamaraty Chefe da Divisão de Investimentos 90

Os encontros ocorreram nos escritórios das empresas/órgãos localizados no Rio de

Janeiro – Andrade Gutierrez, Queiroz Galvão, BNDES – ou em Brasília – Gama, Itamaraty –

ou via Skype – Camargo Corrêa, Odebrecht.

A entrevista com a Andrade Gutierrez ocorreu em junho de 2014 na sede da empresa em

Botafogo no Rio de Janeiro. Ela foi feita junto ao Diretor de Financiamento Externo, que fora

Superintendente do BNDES, e com a presença de outro membro de sua equipe. Consistiu em

uma visita com a duração de cerca de uma hora, com parte gravada e parte de conversa informal

a respeito do funcionamento e da atuação da construtora, bem como sobre os órgãos públicos

que impactam nas estratégias da empresa, seu funcionamento e a relação entre eles. Fora isso,

existe grande disponibilidade de materiais sobre a empreiteira tanto em seu site institucional e

nos relatórios anuais, como em outros artigos (RODRIGUES et al. 2006; GARRIDO, 2007;

SCHERER, 2012; GRANDES CONSTRUÇÕES, 2013).

Já a entrevista com a Camargo Corrêa também ocorreu no mês de junho de 2014, contudo

devido à agenda do entrevistado, o Gerente de Desenvolvimento de Negócios Internacionais, a

conversa aconteceu via Skype e teve a duração de quarenta e cinco minutos, sendo inteiramente

gravada. Assim como a Andrade Gutierrez, o curso da conversa pautou-se principalmente nos

movimentos internacionais da construtora e na sua relação com os órgãos governamentais e,

também foram consultados o site institucional, os relatórios anuais e outros artigos (GARRIDO,

2007; SPOSITO & SANTOS, 2012).

A entrevista junto a empresa Gama, por sua vez, foi a primeira a ser realizada, em abril

de 2014, na sede da empresa em Brasília. Foi gravada uma conversa de quarenta e cinco minutos

71

com a Gerente de Apoio Internacional, contudo, informalmente, foram mais de duas horas. O

assunto focou-se, principalmente, no apoio do governo e de suas agências para a

internacionalização das construtoras e nas motivações da empresa para atuar no exterior como

uma late mover. Ademais, foram consultados o site institucional, as revistas internas da empresa

e os artigos de Fuentes (2012) e de Santos (2011), cabendo destacar que a construtora não

divulga os relatórios anuais para o grande público.

A quarta empresa em questão, a Odebrecht, teve seu representante, Gerente de

Orçamento, entrevistado via Skype por cerca de cinquenta minutos em julho de 2014. A

conversa voltou-se mais para as particularidades da empresa tanto internas, quanto externas,

visto que sobre o movimento internacional existem diversos artigos e depoimentos como

Odebrecht (1992), Santos, O. (2002), Francisco (2004), Garrido (2007), Wosiak & Nique

(2007), Zebinden; Oliva & Gaspar (2007), Odebrecht (2008), Brito & Oliva (2009) e Scherer

(2012), além do próprio site institucional e dos relatórios anuais.

A conversa com a quinta e última empresa, a Queiroz Galvão, ocorreu em duas

oportunidades, em agosto de 2014 e em abril de 2015, tendo duração de cerca de uma hora e

meia cada uma e, com ambas, acontecendo com o Diretor de Desenvolvimento Institucional.

Nesse caso, as entrevistas não foram gravadas e pautaram-se, principalmente, na relação com

os órgãos governamentais e no funcionamento desses. Além disso, foram consultados os

relatórios anuais e o site institucional, além dos artigos de Garrido (2007) e Scherer (2012).

Já no que tange aos órgãos governamentais, a primeira entrevista ocorreu em abril de

2014, no Itamaraty, em Brasília, com o Primeiro-Secretário e Chefe da Divisão de

Investimentos que também foi o responsável por ceder, gentilmente, os contatos das

empreiteiras. A conversa, não gravada, durou cerca de noventa minutos e teve como assunto

principal a atuação do Ministério das Relações Exteriores no que tange à política de promoção

comercial e de auxílio às empresas no exterior.

Por sua vez, a entrevista com a Superintendente do BNDES ocorreu na sede do próprio

banco, no Rio de Janeiro, em junho de 2014. A gravação da conversa contém cerca de noventa

minutos e pautou-se, majoritariamente, na estrutura do banco e na sua relação com as

empreiteiras e com outros governos, além da participação em projetos no exterior e no

financiamento desses.

72

Por fim, cabe salientar que para análise, com objetivos de evitar conclusões enviesadas,

foi realizada a triangulação dos dados, fundamentada na multiplicidade de fontes de

informação, tanto de ordem primária como secundária. Ademais, há de se ressaltar que a

pesquisa possui limitações referentes à coleta de dados a respeito de investimentos específicos

do BNDES, que somente divulga em seu site cerca de 18% dos recursos emprestados6, visto

que são dados protegidos por cláusulas de confidencialidade, sendo somente encontradas

informações sobre o setor como um todo, além de outras informações consideradas estratégicas

pelas empresas.

6 “BNDES só revela beneficiário de 18% de empréstimos” Disponível em:

http://congressoemfoco.uol.com.br/noticias/bndes-so-revela-beneficiario-de-18-de-emprestimos/ Acessado em:

25/03/2015

73

4 ANALISE SETORIAL

Nesta seção, será apresentado um histórico sobre o setor de construção civil no país, de

modo a demonstrar a evolução do relacionamento entre as grandes empreiteiras e o Estado

brasileiro. Cabe aqui destacar que o desenvolvimento de tal relação no âmbito doméstico é que

irá implicar no processo de internacionalização dessas empresas, visto que Sharma &

Blomstermo (2003) colocam essa evolução como pré-condição para o incremento das networks.

Dessa maneira, esse capítulo tem como objetivo fazer um painel da formação da indústria

de construção pesada no país, dando ênfase as principais obras exploradas, bem como

peculiaridades do processo evolutivo. O presente capítulo foi dividido em quatro partes: 1) o

início da construção civil no Brasil, quando as principais obras eram feitas por construtoras

estrangeiras e quando o Estado era o principal contratador e realizador dos empreendimentos,

criando, assim, instrumentos que iriam moldar a estrutura que fortaleceu o capital industrial no

país. 2) o período governado pelo Presidente Juscelino Kubitschek, que aperfeiçoou o modelo

inaugurado nos anos 1930, passando o Estado a ser o grande demandante de obras para que

fossem realizadas por empresas privadas e que criou um novo nicho de mercado para as

empreiteiras. 3) A ditadura militar brasileira que, após 1967, retoma o modelo de JK e cria as

bases para a oligopolização do setor. 4) o processo de internacionalização dos serviços de

construção.

4.1 O INÍCIO DA CONSTRUÇÃO CIVIL NO BRASIL

As atividades da indústria de construção pesada no país iniciam-se na segunda metade do

século XIX, quando da transição da economia escravista para o capitalismo, sendo um marco

importante a primeira ferrovia brasileira. Essa teve sua obra inaugurada em 1854 e interligou a

Baía de Guanabara a Petrópolis, além disso tratou-se de uma iniciativa do Barão de Mauá,

financiado por capitais ingleses (PAULA, 2012). Associados também aos estrangeiros,

chegavam ao Brasil companhias de serviços urbanos que, assim como as companhias de

construção de ferrovias, demandavam obras de engenharia que eram realizados pela própria ou

por outras firmas estrangeiras (ROCHA, 1995).

Outro nicho que se mostrou importante para as empresas de construção no decorrer da

história foi o das barragens e usinas hidrelétricas, sendo que o primeiro empreendimento do

gênero no Brasil remete a 1883, em Ribeirão do Inferno (MG), sob iniciativa francesa associada

à Escola de Minas. Desse modo, segundo Campos (2012a), o primeiro modelo da indústria de

74

construção pesada no Brasil é o que vigorou entre 1850 e 1930, com obras de infraestrutura

urbano-industrial e de reforço da dependência nacional, já que as firmas eram majoritariamente

estrangeiras.

Além desse nicho, outro departamento de interesse da construção civil, para Campos

(2012a), foi o de obras contra a seca, que teve grande impacto no Governo Nilo Peçanha com

a criação da Inspetoria de Obras contra a Seca (IOCS). Ela realizava obras de forma a minimizar

os efeitos das oscilações pluviométricas na região, como açudes, estradas, pontes, portos,

hospitais, redes de energia e outros. Esse órgão, contudo, não contratava empresas para realizar

as obras, fazendo-as com seu próprio pessoal e equipamento, sendo tida como a maior

empreiteira nacional à época.

Cabe aqui indicar que a formação do capital privado no setor era impossibilitada, mesmo

com a alta demanda por obras, principalmente devido ao fato de o Estado ser o grande executor

de obras, dessa maneira não havia espaço para o surgimento e para o fortalecimento da iniciativa

privada nacional (CAMARGOS, 1993).

A partir de 1930, com a chegada de Getúlio Vargas ao poder e, consequentemente, com

a ruptura ocasionada pelo Estado Novo, o que se viu foi o aumento na representação do capital

privado nacional, ocasionado pela emergência de políticas públicas que passaram a incentivar

as empresas do setor, dando ao Governo Vargas um caráter nacionalista. De acordo com

Campos (2009), são desse período as primeiras políticas de financiamento habitacional de

grande porte, como a Fundação Casa Popular e a Caixa Econômica Federal, tão importantes

para a consolidação do setor de construção civil. Essas iniciativas de moradia são reflexos das

políticas urbano-industriais que vieram atreladas ao aumento demográfico nas cidades, o que

demandava maior número de moradias, bem como de serviços públicos e infraestrutura,

proporcionando área de atuação para as empreiteiras.

O Governo Vargas foi, também, o responsável pelo início do rodoviarismo no país. Em

1934, foi criado o Plano Nacional de Viação, cujo grande projeto era a Rodovia Transbrasiliana

que ligaria o território nacional de norte a sul. Esse órgão, em 1937, passou a se chamar

Departamento Nacional de Estrada de Rodagem (DNER), o qual teria a competência de elaborar

o plano nacional de estradas de rodagem, além da fiscalização e execução de obras.

Apesar disso, Ferraz Filho (1981) constatou que de 1930 a 1945 houve uma estagnação

na demanda por obras de infraestrutura, mas que ocorreram alterações já no imediato pós-

75

guerra. Assim, até esse momento, pode-se afirmar que a demanda e financiamento de obras são

feitos pela iniciativa privada e que tal mercado se esgota, praticamente, na construção de

ferrovias, portos e barragens.

A alteração no panorama ocorreu na gestão de José Linhares, com a reforma do Plano de

Viação de 1934 (FERRAZ FILHO, 1981; CAMARGOS, 1993; CAMPOS, 2012a). Essa

mudança aconteceu através do decreto-lei 8463 de 27 de dezembro de 1947, por iniciativa do

então Ministro da Viação Maurício Joppert da Silva. A Lei Joppert reformulou o DNER,

concedendo-lhe autonomia financeira e administrativa, além de criar o Fundo Rodoviário

Nacional (FRN), que retinha fundos do Imposto Único sobre Combustíveis Líquidos e

Lubrificantes Minerais (IUSCL). Dessa forma, o FRN possibilitava a implantação do Plano

Rodoviário Nacional (PRN) ao repassar verbas ao DNER e garantindo um fundo para a tomada

de empréstimos no Brasil e no exterior. Assim, na opinião desses autores, a Lei Joppert

constituiu o marco central na história da construção rodoviária no país ao vincular recursos a

uma estrutura operacional e, por conseguinte, criou o ramo central de especialização das

empreiteiras.

Nesse cenário, o DNER tornou-se, após a reformulação de 1945, uma das principais

instâncias da construção pesada, sendo o maior contratador de obras públicas (CAMPOS,

2012a). Dessa maneira, a instauração de uma política sistemática para o setor rodoviário,

vinculado aos recursos necessários, criaram as condições para as empresas de engenharia

estabelecerem-se no mercado de construção pesada que até então era composto basicamente

por firmas estrangeiras (CAMARGOS, 1993). No entanto, no período imediatamente após essa

reformulação, o Estado ainda figura como o principal construtor, através do DNER (FERRAZ

FILHO, 1981).

Essa presença contínua do Estado, porém, não impediu que as empresas de construção

civil nacionais atuassem em obras rodoviárias, visto que elas atuavam em regime de

subempreitada (CAMARGOS, 1993) como se observa em entrevista realizada por Ferraz Filho

(1981 pg. 87):

Em 1948/49, a situação era esta: o DNER era o grande construtor. Eu tinha,

entretanto, no trecho que construí nesta época pequenas empreiteiras

trabalhando sob meu comando. Enquanto o DNER dispunha de dezenas de

tratores pesados, caminhões, escavadeiras, o maior entre os empreiteiros

privados que participaram da obra possuía um tratorzinho D-7 e umas cem

carrocinhas puxadas a burro. Este era o tipo de empreiteiro brasileiro em

construção rodoviária. Eles começaram assim. Depois, naturalmente

76

estimulados pela política do DNER, que foi uma política estimulada pelo

próprio governo, foram crescendo.

Já Diniz (1978 pg. 79) demonstra a importância do investimento em transporte rodoviário

também no âmbito estatal, já que os recursos do DNER fluíam também para os órgãos estaduais

(DER), assim, o estado de Minas Gerais, sob a administração de Juscelino Kubitschek

contribuiu para o crescimento das empreiteiras mineiras:

(...) agora, começa o mais importante e que vai permitir entender a existência

de grandes empresas construtoras em Minas Gerais. Para isto, o Estado agiu

como verdadeira alavanca nos moldes da acumulação capitalista,

transferindo recursos públicos para empresas privadas.

As tabelas de pagamento das obras eram feitas tomando-se como base, em

sua maioria, serviços manuais. Após a concorrência, o DER reajustou a

tabela. Por outro lado, as empresas começaram a se equipar, o que foi

facilitado pela taxa de câmbio preferencial para a importação de

equipamentos, estabelecida pela Instrução 70 da SUMOC.

Do ponto de vista das empresas construtoras, o resultado foi que, com os

grandes lucros auferidos e com o câmbio subsidiado para a importação de

equipamentos, elas superequiparam. Por uma feliz coincidência, estas

estavam, pois preparadas, e seguramente se beneficiaram enormemente na

segunda metade de 1950, quando sob a égide do Programa de Metas, se

empreendeu o colossal programa rodoviário e energético.

Desse modo, para Campos (2012a), foi forjada uma demanda de obras públicas no país,

com a construção de habitações, infraestrutura (principalmente rodovias), aeroportos, estádios

e energia; e que, para isso, foram criadas as agências estatais. Outro exemplo importante de

criação de nichos para as empreiteiras aconteceu na campanha presidencial de 1950, na qual as

equipes de Vargas e de Dutra trocavam acusações sobre o número de habitações populares

construídas pelos institutos governamentais, nas quais se acusavam mutuamente de terem

construído poucas casas. Iniciado o segundo Governo Vargas, o problema das casas populares

estava no centro da política governamental sob a égide do "Primeiro Plano do Programa do

Eminente Presidente Getúlio Vargas", vinculado a Caixa Econômica Federal.

Ainda no segundo Governo Vargas, há a criação dos planos de eletrificação, assim como

de empresas estaduais para o setor elétrico, com o intuito de acompanhar o ritmo do

desenvolvimento industrial (CAMARGOS, 1993). Nesse período, foram criadas duas

importantes companhias elétricas, a CESP e a CEMIG. Entretanto, a intervenção

governamental no setor hidrelétrico não teve um impacto tão imediato quanto com os planos

rodoviários. Como resultado dessa intervenção, houve a execução de duas hidrelétricas, Itutinga

(MG) e Limoeiro (SP), sendo a primeira obra da empresa americana Morrisson Knudsen e, a

77

segunda, pela norueguesa Noreno. Apesar disso, no empreendimento de São Paulo, a Camargo

Corrêa obteve sua primeira experiência com barragens – em caráter de subempreitada –, como

destacado no trecho da dissertação de Almeida (1980 pg.148):

(...) com a execução da barragem de Limoeiro, e também a pequena barragem

da Refinaria de Capuava, no início da década de 50, a empresa inseriu-se em

um circuito de grandes obras públicas, capacitando-se para surgir como a

maior empresa de construção civil nacional.

Além dessas, o segundo Governo Vargas dá início às obras da hidrelétrica de Paulo

Afonso I e anuncia uma política unificada para o setor, com a sugestão de criação da

ELETROBRAS, nos mesmos moldes do DNER, mas que somente surtiria efeito no governo

JK. O grande projeto, porém, é a hidrelétrica de Furnas, na divisa entre Minas Gerais e São

Paulo e que teve sua construção iniciada em 1953, marcando a entrada da Mendes Junior no

ramo, como subempreiteira da firma inglesa Anglo-Brasileira (CAMARGOS, 1993).

Portanto, pode-se notar que a ampliação do mercado para as construtoras abriu espaço

para que as empreiteiras nacionais pudessem sair de suas regiões e passarem a executar obras

no nível federal, principalmente em função da política rodoviarista e da elétrica, que se

acentuaram posteriormente no governo de Juscelino Kubitschek.

4.2 O GOVERNO DE JUSCELINO KUBITSCHEK

Segundo Ferraz Filho (1981), o período do Governo JK é onde se completa a transição

para o capitalismo industrial, puxada pela produção de bens de consumo duráveis e de bens de

capital. É nesse momento, também, que a demanda por infraestrutura aumenta o desequilíbrio

entre o parque industrial e o sistema de transporte e de geração de energia, culminando com

uma política específica para esses setores, o Plano de Metas, que ainda segundo o autor, é tido

como a primeira intervenção consciente do Estado no nível econômico com base no longo

prazo, como afirma Rotstein (1966, pg. 25):

A bem da verdade, temos que reconhecer que, no governo anterior ao do sr.

Jânio Quadros, realmente houve muito trabalho de engenharia. Não estamos

aqui no mérito dos erros ou acertos da política adotada pelo governo do sr.

Juscelino Kubitschek. No terreno particular da engenharia, foi a época que ela

mais floresceu, a tal ponto de haver trabalho até para as firmas nacionais,

levando a que pudessem se desenvolver e substituir empresas estrangeiras, até

aquela época muito bem estabelecidas no País, vencendo a argumentação de

que não existiam firmas nacionais capazes de substituí-las.

Nesse sentido, Chaves (1986 pg. 20) destaca que o Plano de Metas foi "o palco do

movimento de formação e consolidação da maioria das empresas nacionais do setor [de

78

construção pesada] e de uma política não explícita de sua reserva de mercado". Ademais, a

autora destaca que as empresas nacionais consolidaram gradativamente a sua parte cabida na

divisão do mercado, dado o papel organizador do Estado nacional. Assim, Campos (2012a)

afirma que o país, desde a década de 1930, passou por um processo de estatização da

contratação de obras e que o Governo JK é o que melhor representa a divisão de tarefas entre o

Estado e as empresas privadas, sendo, desse modo, um aperfeiçoamento do modelo varguista e

que terá sua continuidade nos governos do período ditatorial.

O Plano de Metas, então, aprofundou consideravelmente o papel do Estado, o que gerou

demanda para o setor de construção civil, principalmente com a ampliação do número de

programas governamentais nas áreas de energia e de transporte, como apresentado no quadro

8:

Quadro 8: Investimentos por setor no Plano de Metas

FONTE: VI Exposição sobre o Programa de Reaparelhamento Econômico apud Lessa (1981, pg. 35)

No que tange ao setor de transportes, Camargos (1993) afirma que o programa rodoviário

gerou obras que ocasionaram o aumento em extensão das rodovias federais em quase 10%:

79

Quadro 9: Extensão Rodoviária 1955-1961

FONTE: XI Exposição sobre o Programa de Reaparelhamento Econômico apud Lessa (1981, pg. 40)

Atentando para a tabela anterior, pode-se notar a importância dos programas rodoviários

estaduais para a construção civil. O incremento nesses programas ocorreu via transferências do

FRN, cuja capacidade de mobilização de recursos foi elevada com o Plano de Metas, por meio

de emissão primária de moeda e de expedientes da dívida pública (CAMARGOS, 1993). Esses

fatores passaram a pressionar a economia brasileira como um todo, causando uma conjuntura

inflacionária no sistema, influenciando os contratos estabelecidos pelas empreiteiras e o DNER.

Esse cenário levou esse órgão a criar um mecanismo de classificação econômica para atualizar

os valores dos contratos e manter a margem de lucro das empresas (CAMARGOS, 1993).

Outro ponto importante na política do DNER foi o estímulo a seleção prévia de

empreiteiras para as grandes obras rodoviárias, eliminando, assim, o processo de concorrência

pública (CAMARGOS, 1993; CAMPOS, 2012a). Ainda segundo a autora, mesmo sem possuir

as capacidades técnico-financeiras necessárias, essas empreiteiras eram escolhidas por fazerem

parte do esquema político do DNER que fora articulado no período 1945-1955, como as que

participaram do programa rodoviário mineiro e que JK incluiu no grupo de trabalho desse

departamento. Esse esquema foi facilitado por não haver ainda uma legislação específica para

regulamentar o processo de licitação pública, as quais eram estabelecidas pelo próprio órgão.

Isso se comprova em uma entrevista feita por Ferraz Filho (1981, pg. 98):

Sempre houve seleções prévias. Nos Estados houve alguma coisa, como havia

no DNER. Quer dizer, um governo estadual tem no seu Estado uma empresa

que deseja atender porque inclusive ela contribui para a campanha eleitoral.

Isto existe. Então ele vai montar um edital de uma determinada obra para uma

80

empresa ganhar. Ele chega para a empresa e diz: quais os atestados que você

tem. Ela responde. Ele, em consequência, inclui isto no edital.

Um depoimento de um ex-diretor do DNER a Ferraz Filho (1981, pg. 99) ilustra a opção

pela seleção prévia dentro do órgão:

(...) assim eu chamei esses dez empreiteiros para uma reunião e disse:

“peguem lápis e papel: seu fulano vai pegar o trecho tal, seu fulano o outro...”

e determinei o preço a ser pago em cada um vendo a tabela, os descontos, etc.

e fiz as concorrências, onde os empreiteiros, naturalmente, seguiram minhas

instruções. Uma vez feitas essas concorrências, eu consegui com o Presidente

da República um decreto que me permitia contratar, sem concorrência, o resto

da estrada, pelo preço que eu obtive na concorrência pública. E aí eu distribuí

os lotes.

Dessa maneira, constata-se que as grandes empreiteiras interferem na criação de sua

própria demanda:

(...) o engenheiro-chefe da Eletronorte está louco para fazer uma barragem se

realizar, inclusive, fazendo a barragem. Mas não tem como arranjar esse

dinheiro a nível interno. Então, é claro, que uma empresa como a nossa vai

tentar movimentar um esquema no exterior, com o apoio político interno, para

que o Governo brasileiro aceite este empréstimo. E simultaneamente outro

com a Eletronorte um esquema de, em havendo concorrência, que ela seja

beneficiada. Esse tipo de operação todos nós tentamos e alguns conseguiram"

(entrevista a Ferraz Filho, 1981, pg 103).

Existem duas posições fundamentais e regras básicas. O bom empreiteiro é

aquele que faz duas coisas: primeiro, cria a obra. Você criando a obra, ela é

sua ao nascer; a concorrência é outro papo. E funciona em 90% dos casos. Isso

é a primeira regra. Segunda regra é a seguinte – essa já numa fase posterior –

bom empreiteiro é aquele que a transforma num bom negócio. Porque contrato

de obra, qualquer um tem. Fazer deste contrato um bom negócio, esse é o bom

empreiteiro. Porque não existe nenhum contrato que termine como começou.

Não tem um” (entrevista a Ferraz Filho, 1981, pg. 104).

Tendo em vista essa situação, Camargos (1993) afirma que é nesse período que se constrói

as bases para a oligopolização do setor, já que se resguardou o mercado de obras rodoviárias

para um grupo de empreiteiras que possuem laços políticos com a administração pública. Ainda

segundo ela, os favores do DNER para as empreiteiras decorrem da aliança partidária que

elegeu JK, com a cúpula do órgão sendo formada por indivíduos vinculados ao PSD. Esse fato,

contudo, ocorreu em uma via de mão dupla, com as empreiteiras precisando das obras do Plano

de Metas e o Presidente precisando articular seu apoio político.

Outro ponto importante no Plano de Metas foi a construção de Brasília que foi uma

oportunidade para as empreiteiras mineiras, paulistas e cariocas de realizarem obras fora de sua

região (CAMPOS, 2012a). Além disso, após a seca de 1958, foi criado o Grupo de Trabalho

81

para o Desenvolvimento do Nordeste que analisaria os problemas locais e proporia soluções.

Esse grupo, por sua vez, levou a criação da SUDENE, em 1959, com o objetivo de industrializar

a região, gerando mais um filão de obras para as empreiteiras.

A maior área de ganho das empreiteiras, no entanto, consiste na construção de barragens

e hidrelétricas, como Furnas e Três Marias, que elevou a produção energética nacional em 65%

(CAMPOS, 2008). Nessa área, o Plano de Metas consolidou os programas energéticos

anteriores, contudo não teve impacto sobre as empreiteiras nesse período, já que os projetos

eram executados por firmas estrangeiras. Entretanto, a construtora Mendes Júnior participou da

construção de Furnas no regime de subempreitada. Dessa forma, esse foi um momento

importante para a engenharia brasileira, já que "através desse projeto, a Mendes Júnior mudou

a visão de que apenas as grandes construtoras estrangeiras eram capazes de executar obras

daquele porte, abrindo caminho para outras empresas de engenharia do Brasil"7.

A mudança decisiva no setor elétrico, no entanto, ocorreu a partir de 1962, quando da

criação da Eletrobrás, proporcionando ao sistema uma política centralizada de expansão, assim

como o FRN estava para o rodoviarismo (CAMARGOS, 1993). Esse novo órgão instituiu a

elaboração de planos decenais para o sistema elétrico que era financiado com a aplicação de

recursos a fundo perdido; garantindo, assim, a expansão do mercado. Desse modo, para

Camargos (1993) a Eletrobrás, através do endividamento externo proporcionado pela

autonomia administrativa, possibilitou o grande salto no setor de energia. A autora ainda

destaca que o fortalecimento financeiro da empresa foi o que possibilitou as empreiteiras

nacionais adentrar a construção barrageira, ilustrada pela experiência da Andrade Gutierrez, em

1963, executando uma pequena usina para a Petrobrás para que servisse a refinaria Gabriel

Passos em Minas Gerais.

Portanto, no setor hidrelétrico, é aprofundada a intervenção do Estado na geração e na

transmissão de energia, reservando para as empresas privadas a participação através das

instalações pré-existentes e da distribuição de energia, como com a obrigação de associação das

firmas nacionais às estrangeiras para fins de construção barrageira. Contudo, os rumos da

política energética tomaram maiores vultos após 1964.

Pelo exposto até aqui, nota-se a relevância do Governo Juscelino Kubitschek para a

construção pesada. Os investimentos em energia e em transporte, bem como a construção de

7 Informações disponíveis em www.mendesjunior.com.br e acessadas em 10/03/ 2014.

82

Brasília e o desenvolvimento industrial abriram o mercado para as empresas brasileiras que se

consolidavam desde o pós-guerra, como demonstrada em entrevista a Ferraz Filho (1981, pg.

63):

A Andrade Gutierrez começou a crescer em 1954/55, mas se desenvolveu de

fato e se tornou uma empresa importante a nível nacional a partir de 1957/58

com a construção da São Paulo Curitiba, obra da qual também participaram a

construtora Rabello, a CBPO e outras. Nesse momento, a Andrade Gutierrez,

ainda era uma empresa de pequeno porte, mas a obra era muito boa, sendo a

menina dos olhos de Juscelino e se ganhava muito dinheiro.

Dada a magnitude do mercado gerada e o montante de recursos disponibilizados, o

governo JK marca, então, o fortalecimento das empresas de construção pesada nacionais ao

mesmo tempo em que apresenta uma redução do papel do Estado na construção direta de obras

públicas, retendo apenas o papel de planejador e financiador dos empreendimentos. Dessa

forma, o Plano de Metas teve como resultado para esse setor um crescimento de quase 20% do

número de empresas existentes como um todo no período 1955-1959 em relação ao anterior,

1950-1954 (CAMARGOS, 1993).

Terminado o Governo de Juscelino Kubitschek, a economia nacional crescia

vagarosamente, ao passo que se aceleravam as obras. O crescimento intenso das cidades criava

demanda por serviços públicos e de infraestrutura. Por outro lado, com a emergência de uma

nova conjuntura política e a consequente adoção de medidas de austeridade no governo Jânio

Quadros, o ritmo de novos empreendimentos diminuiu, já que o Estado monopolizava a

contratação das empreiteiras (CAMPOS, 2012). Com a renúncia do então Presidente, o

parlamentarismo adotado deixou João Goulart com poucos poderes, mantendo o panorama do

governo anterior para o setor. Foi somente a partir de 1963, com a volta do presidencialismo,

que o governo retomou o andamento dos projetos públicos mediante dólares que entravam no

país; todavia, com o golpe de 1964 a situação novamente se alterou.

4.3 OS GOVERNOS DITATORIAIS

Campos (2012a) afirma que o período da ditadura brasileira é o essencial para se entender

o porte das empreiteiras brasileiras, visto que foi nessa época que elas se consolidaram como

grupos monopolistas, sendo líderes de conglomerados econômicos de atuação interna e externa.

Em outro trabalho, Campos (2009) diz que se o governo JK encomendou um maior número de

obras, os governos ditatoriais foram responsáveis pelas maiores oportunidades. Isso ocorreu em

conjunto com medidas como rebaixamento do salário mínimo, imposição de silêncio aos

83

sindicatos, incentivos às fusões de empresas, criação de poupança compulsória ao FGTS,

elevando os lucros ao reduzir os encargos empregatícios de maneira geral.

Em relação ao setor de construção propriamente dito, os governos do período deram

grandes incentivos com a criação do Banco Nacional de Habitação e grandes obras, sendo o

primeiro um elemento importante para entender o fortalecimento da construção imobiliária. Já

no que tange às grandes obras, um ponto a se destacar foi a manutenção do programa

rodoviarista de JK, como com a Transamazônica. Ao final da década de 1970, mais de 80% dos

transportes eram realizados em rodovias (CAMPOS, 2009). Já para o setor elétrico, uma linha

comum foi a construção de hidrelétricas de grande porte, como Itaipu.

Apesar desse quadro, o regime ditatorial apresentou diversas fases. O governo Castello

Branco, dessa maneira, apresentou-se como uma exceção, ao não ser um período favorável às

empreiteiras, já que houve a necessidade de um reajuste econômico, culminando na revisão de

alguns contratos e na suspensão de obras (CAMPOS, 2012a). Já no governo Costa e Silva, a

economia inicia sua recuperação com a entrada de Delfim Neto no Ministério da Fazenda,

Mário Andreazza no de Transportes e Eliseu Resende no DNER, possibilitando uma intensa

política de investimentos pública e dando início ao período chamado "Milagre Econômico".

Dessa forma, terminada a recessão, a política econômica nacional passou a focar no rápido

desenvolvimento dos setores, com a adoção do I Plano Nacional de Desenvolvimento (PND),

que focou principalmente em transporte, comunicação e energia, como demonstrado na tabela

abaixo:

84

Quadro 10: Crescimento da Economia de 1966-1969 e Projeções para 1974

FONTE: BRASIL. Presidência da República. I Plano Nacional de Desenvolvimento

1972/1974, v.1, 1971, pg. 77. Apud Camargos (1993).

O período do Milagre é quando o Estado se afasta da execução direta das obras, passando

a atuar como financiador; dessa forma, foi como consequência dos investimentos estatais que

ocorreu boa parte do crescimento das empreiteiras, conforme a tabela a seguir:

Quadro 11: Variação anual do produto da indústria de construção entre 1964 e 1977

FONTE: Fundação Getúlio Vargas apud ALMEIDA; DAIN; ZONINSEIN (1982, pg. 140)

Camargos (1993) salienta que a construção rodoviária, como prioridade do I PND, foi a

grande responsável pela recuperação econômica, após a recessão anterior. O programa alocava

mais de 50% do volume total de recursos de transportes para as rodovias, além de significativa

expansão do transporte aéreo e marítimo, resultando em um grande aumento do mercado para

Ano Variação Anual Ano Variação Anual

1964 3,8% 1971 12,5%

1965 -22,8% 1972 8,6%

1966 2,5% 1973 15,1%

1967 6,2% 1974 12,1%

1968 10,2% 1975 13,3%

1969 16,6% 1976 12,8%

1970 3,1% 1977 9,0%

85

a construção pesada. Esse ritmo permanece até 1973, quando a política de transportes passa a

tender para as ferrovias:

Quadro 12: Implantação de Rodovias no Brasil entre 1966 e 1980

FONTE: GEIPOT apud ALMEIDA; DAIN; ZONINSEIN (1982, pg. 147)

É na ocupação desse mercado, para Ferraz Filho (1981), que se consolidam as grandes

empreiteiras. Camargos (1993) destaca que a legislação sobre licitações elaborada no período

também ajudou a viabilizar a hegemonia na construção pesada. Ponto importante foi o decreto

64.345 de 10 de Abril de 1969 que foi responsável pela reserva do mercado nacional, ao garantir

que a contratação de empresas estrangeiras somente poderia ocorrer em casos que não existisse

nacional com capacidade para desempenhar o serviço e, se isso ocorresse, deveria haver

consórcio com participação de nacionais, de modo a assegurar a transferência de tecnologia.

Junto à construção rodoviária, os projetos de infraestrutura urbana contribuíram para a

diversificação do mercado das construtoras, como, por exemplo, o metrô de São Paulo que

marcou a entrada da Andrade Gutierrez e da Mendes Júnior no estado (CAMARGOS, 1993).

A construção metroviária crescerá durante o Governo Geisel com a criação do Fundo de

Desenvolvimento dos Transportes Urbanos e que marcará a ruptura com o modelo rodoviarista

com o II PND. Isso ocorreu devido à Crise do Petróleo, obrigando o governo a reduzir o

consumo de combustível a partir de 1973, como pode ser observado na tabela 5, além disso

construiu as usinas nucleares de Angra dos Reis.

Outro elemento importante do modelo seguido, a energia elétrica, também foi alvo de

vultuosos investimentos no período ditatorial. O foco do planejamento era o aumento da

capacidade onde a demanda era maior, ou seja, na região Sudeste. Nessa houve a ampliação da

CEMIG e da usina de Paulo Afonso, a construção de usinas nos rios Grande, Paraná, Tietê e

Paranapanema. O ponto alto, no entanto, foi a construção de Itaipu, então a maior hidrelétrica

do mundo. Assim, a década de 1970 representa o grande salto do setor hidrelétrico no Brasil,

com o crescimento da capacidade geradora aumentando a partir de 1969, como pode se ver:

86

Quadro 13: Evolução da Capacidade Geradora Instalada 1962-1981

FONTE: Fundação João Pinheiro (1984, pg. 16)

Como visto anteriormente, a subempreitada realizada pela Mendes Júnior para a

construção de Furnas foi responsável pela inserção nacional na construção barrageira.

Entretanto, foi a construção integral da usina de Jupiá pela Camargo Corrêa que coloca de vez

a engenharia nacional nessa área. Dessa forma, as grandes firmas brasileiras iniciam a execução

integral das obras a partir dos anos 1970.

Esse boom na economia, todavia, foi interrompido pela Crise do Petróleo em 1973,

causando a elevação dos juros internacionais, o que reduziu a capacidade do governo de

continuar investindo, já que o modelo se pautava no capital externo. Assim, algumas obras

foram interrompidas, como a Ferrovia do Aço e a Perimetral Norte por exemplo, e outras

tiveram seus prazos alargados. Nesse quadro, a concorrência aumentou e ocorreu uma série de

falências (CAMPOS, 2012a), como podemos inferir pela análise do gráfico abaixo:

Gráfico 5: Uso da Capacidade Instalada nas Firmas de Construção

FONTE: IBGE apud Fundação João Pinheiro (1984, pg. 46)

Mantega & Moraes (1991) destacam que, ao final da década de 1970, como a economia

nacional apresentava-se de forma mais consistente e autônoma que no período anterior, houve

0,0%

20,0%

40,0%

60,0%

80,0%

100,0%

120,0%

87

a preponderância de empresas monopolistas em três grandes setores: bens de produção, finanças

e construção civil. Nesse último caso, pode-se notar essa tendência ao observar a tabela a seguir:

Quadro 14: Faturamento das cinco maiores empresas de construção em relação às cem maiores

FONTE: Revista O Empreiteiro, julho de 1985, No 212

Essa tendência é explicada pelas prioridades no orçamento do governo, que focaram os

grandes projetos que, por consequência, eram realizados pelas grandes empresas (CAMPOS,

2011). O acirramento da concorrência obrigou as firmas a reduzirem a margem de lucro nas

obras, levando as empreiteiras a iniciarem a ramificação. Dessa forma, teve início a

conglomeração das empresas, que buscaram ramos que envolviam os serviços prestados por

elas, como a petroquímica, exploração de petróleo, mineração e agroexportação. Para Ferraz

Filho (1981), tanto o crescimento das empreiteiras, como a tendência de oligopolização, são

resultados "da profunda imbricação com o Estado e menos pelo caráter endógeno de seu próprio

processo de acumulação" (FERRAZ FILHO, 1981, pg. 227). Assim, este é um setor cuja

natureza do capital é mercantil, visto que o privilégio político através da articulação com o

Estado é que condiciona o lucro. Portanto, nos últimos anos do período ditatorial pode-se notar

o começo de dois processos que dão origem aos conglomerados econômicos atuais: a

concentração das atividades do mercado de obras públicas e o caráter atual dos complexos

econômico-industriais com atividade minoritária no setor de construção (CAMPOS, 2011).

Campos (2012a) dividiu o que foi visto no decorrer da ditadura em três momentos. No

primeiro (1964-1967), ocorreu a queda e a estabilização do setor, com a tendência à

centralização de capitais em virtude da reacomodação da política econômica brasileira. Entre

1968 e 1974/77, o autor observa um ciclo de crescimento da demanda com acúmulo de capital;

sendo, dessa maneira, um período favorável às grandes construtoras, onde também se notou as

incorporações de firmas menores após a Crise do Petróleo de 1973. Por fim, o terceiro período,

a partir de meados de 1970, verificou-se uma estagnação do setor e a consequente tendência a

oligopolização. O que se percebeu nesse último momento foi, para ele, uma estabilização das

atividades; contudo essa teria sido fruto de uma distribuição desigual de projetos entre algumas

construtoras. O que ocorreu foi, portanto, um reassentamento do setor de construção, mesmo

88

com o volume de obras de infraestrutura tendo diminuído sensivelmente, novas áreas de atuação

para as empreiteiras surgiram, sem mencionar o processo de internacionalização.

4.4 A INTERNACIONALIZAÇÃO DO SETOR DE CONSTRUÇÃO CIVIL

Pode-se verificar anteriormente que o setor de construção pesada se desenvolveu às custas

de um modelo de acumulação cuja atuação estatal ocorreu inicialmente a partir do Governo

Vargas e, mais intensamente, no período pós 1955. Nesse sentido, a ditadura foi o período no

qual as empresas do setor passaram a atuar internacionalmente, com contratos em países

vizinhos e em outros continentes. De acordo com Campos (2012b), de 1968 até 1973, quando

os recursos para obras estatais e o faturamento cresceram a taxar maiores que o PIB, foi o

momento em que se iniciou o movimento de internacionalização.

Dessa forma, é em meados dos anos 1960 que as empresas nacionais iniciaram a

prospecção de concorrências internacionais em países vizinhos, criando departamentos

internacionais para tentar as primeiras licitações. Na esteira desse processo, a Camargo Corrêa

fez sua primeira tentativa em 1967, já a Mendes Júnior criou seu departamento internacional

em 1969 e sua subsidiária no exterior abriu as portas em 1974. Já outras empresas como a

Affonseca, a Ecisa, a Rabello e a Esusa abriram empresas próprias em paraísos fiscais

(CAMPOS, 2010). Outro ponto importante para o processo de transnacionalização ocorreu

mediante parcerias com empresas estatais como a Petrobrás e a Vale do Rio Doce, que

contratavam os serviços das companhias de construção civil nacionais, como quando da ida da

Petrobrás para Angola em 1980 e que levou consigo a Odebrecht.

Todavia, a primeira pré-qualificação para uma licitação internacional aconteceu em 1968,

pela Tenco, no intuito de participar da concorrência de uma hidrelétrica no Chile. O grande

marco da internacionalização do setor foi a construção da hidrelétrica de Santa Izabel, na

Bolívia, pela Mendes Júnior, sendo finalizada em 1973. Ferraz Filho (1981) salienta, então, que

é no período do Milagre Econômico que o número de contratos no exterior cresce, mesmo que

internamente ainda haja encomendas de obras para o setor.

Após a iniciativa da Mendes Júnior, a CBPO iniciou obras de barragem no Paraguai em

1973 e a Camargo Corrêa, em consórcio com a CETENCO, assinou em 1974 um contrato para

a construção da usina de Guri na Venezuela. Além disso, Camargos (1993) diz que das cinco

grandes empreiteiras nacionais, apenas a Odebrecht e a Andrade Gutierrez internacionalizaram-

se no final dos anos 1970, sendo a decisão desta determinada pelo grande número de obras

89

internas pela qual era responsável à época. A Odebrecht iniciou obras em barragens no Chile e

no Peru em 1979, enquanto que a Andrade Gutierrez, em 1983, foi contratada para uma rodovia

no Congo. Outras empresas, como a Queiroz Galvão internacionalizou-se em 1984, com obras

em uma barragem no Uruguai.

É com o intuito de entender esse processo que Ferraz Filho (1981) propõe três explicações

para a internacionalização das empresas de construção pesada brasileira: resposta à crise do

mercado interno; crescimento da demanda externa; tecnologia intermediária.

a) A exportação como resposta à crise do mercado interno: nessa proposta de explicação,

reside a tese de que as firmas nacionais foram para o mercado externo como resposta à

retração interna. Essa é prontamente rechaçada pelo autor, visto que afirma que a redução

de investimento no setor de transporte a partir de 1976, foi compensada pelo crescimento

acelerado do setor de energia até 1978.

b) A exportação de serviços como resposta ao crescimento da demanda externa: na década

de 1970, houve acelerado crescimento das exportações de serviços de construção, sendo

grande parte delas para países da OPEP, devido ao aumento do preço do petróleo. Nesse

sentido, o autor acredita que tal fato multiplicou as oportunidades no mercado, facilitando

a entrada das firmas brasileiras; no entanto, isso não explicaria, por si só, o movimento de

internacionalização.

c) Tecnologia intermediária para enfrentar a concorrência: a engenharia brasileira

desenvolveu-se localmente, principalmente mediante parcerias com empresas estrangeiras.

Essa expertise teria sido transformada para adequar-se às necessidades internas, sendo mais

baratas. Tal hipótese é difícil de ser caracterizada, mas essa possível vantagem

comparativa, também não explicaria o movimento quando vista isoladamente.

Assim, Ferraz Filho (1981) indica que o processo de internacionalização das empresas de

construção pesada ocorreu devido ao alargamento do mercado internacional, que cresceu cerca

de 700% segundo o autor, somado as particularidades da engenharia brasileira, que seriam

adaptadas aos países em desenvolvimento, que eram os maiores demandantes à época. Nessa

mesma direção, Camargos (1993) afirma que a exportação dos serviços foi uma estratégia

consciente das empresas animada pelo crescimento do mercado mundial ao longo da década de

90

1970. Campos (2010) complementa ao dizer que esse alargamento ocorreu em países de

mercados abertos e sem construtoras muito poderosas.

Dado o tamanho do mercado mundial, o Brasil fica restrito a alguns segmentos

demandantes de construção pesada, no qual a penetração neles remete a solução de problemas

de financiamento, dividindo-as em nações que não dispõem de recursos próprios e as que

dispõem de recursos próprios (FERRAZ FILHO, 1981; CAMARGOS, 1993).

a) Países que não possuem recursos próprios: Aqui há o papel preponderante das agências

financiadoras brasileiras que operam através de empréstimos de forma a auxiliar na

penetração da firma em determinado mercado. Isto porque as empresas nacionais não

possuem autonomia financeira para empreendimentos de grande porte. Em entrevista a

Ferraz Filho (1981, pg.152), o então diretor-presidente da construtora Affonseca, Fernando

D'Affonseca, destaca o papel do financiamento para entrar nos mercados em

desenvolvimento:

Para ganhar obras no exterior é muito importante a sondagem sistemática dos

mercados potenciais, detectando e criando oportunidades para a montagem de

pacotes que são oferecidos ao cliente. Na montagem destes pacotes, a presença

de financiamento é fundamental. Vender serviços significa, muitas vezes,

vender financiamento.

Nesse sentido, Camargos (1993) demonstra a importância do Estado brasileiro através de

financiamentos ao enfatizar que 90% do valor de contratos assinados por firmas nacionais

nesses mercados têm como principal financiador o Governo nacional; além disso, ela destaca

que grande parte desses financiamentos se concentra na América Latina. Como consequência,

Ferraz Filho (1981) salienta que a inexistência de autonomia financeira por parte das

empreiteiras brasileiras revela o quão dependente elas são do capital financeiro estatal.

b) Países que possuem recursos próprios: Neste grupo há uma prevalência dos países

membros da OPEP, principalmente como consequência do relacionamento diplomático

entre o Brasil e os países do Oriente Médio e da África, por conta da diplomacia pragmática

do Governo Geisel (FERRAZ FILHO, 1981). Com relação a essa, o governo estreitou

relações ao condenar o colonialismo português e ao ser o primeiro país a reconhecer a

independência de Angola, ademais houveram várias viagens dos chanceleres de Geisel e

Figueiredo ao continente (CERVO & BUENO, 2008). Já em relação ao Oriente Médio,

após a Crise do Petróleo em 1973, o Governo realizou diversos tratados com os países da

região no qual permutavam combustível e óleo por serviços de engenharia e outros

91

produtos; além disso, condenou na ONU o sionismo, o que fortaleceu o relacionamento

(CERVO & BUENO, 2008). Assim, também nesses grupos há o papel preponderante do

Estado brasileiro na penetração dos mercados internacionais pelas empreiteiras.

Nessas duas situações, Ferraz Filho (1981 pg. 180-181) destaca que a posição das grandes

construtoras reafirma a interdependência junto ao Governo:

A engenharia nacional foi ao mesmo tempo beneficiária e instrumento da nova

política externa brasileira. Se na disputa de concorrência internacionais a

grande engenharia serviu-se do Estado na defesa de seus interesses, não é

menos verdade que o Estado se serviu da engenharia brasileira para afirmar

seu projeto nacional.

Portanto, pode-se notar a preponderância do Estado tanto no financiamento quanto com

o uso da diplomacia, sendo que essa também é adotada junto a América Latina. O período

ditatorial foi onde se consolidou essa interdependência, mediante o projeto Brasil Potência, no

qual o país não seria tratado como país de terceiro mundo (CERVO & BUENO, 2008). Dessa

forma, foi aqui assinalado as linhas gerais da postura brasileira junto a América Latina, África

e Oriente Médio, que são os mercados principais de atuação das empreiteiras nacionais,

alargando as motivações – e o mercado – para a internacionalização.

92

5 POLÍTICAS PÚBLICAS DE APOIO À INTERNACIONALIZAÇÃO DE

EMPRESAS NO BRASIL: UM BREVE DESCRITIVO

O mercado de serviços de engenharia no Brasil apresenta um movimento de cerca de US$

400 bilhões por ano, no qual as exportações representam 30% desse valor (PINTO & ABREU,

2012). Considerando somente as exportações, o Brasil movimenta pouco, algo em torno de US$

1 bilhão e US$ 2,5 bilhões desde a década de 1990, onde se estimam dois terços como sendo o

saldo da balança comercial do setor (PINTO & ABREU, 2012).

Ainda segundo os autores, a comercialização de bens e serviços de engenharia brasileiros

depende da disponibilidade de créditos em longo prazo, colocando as empreiteiras, juntamente

aos fabricantes de bens de capital, na necessidade de captação de empréstimos junto aos bancos

públicos. Depreende-se então que o sucesso das construtoras brasileiras na concorrência

internacional depende do emprego dos recursos públicos.

Nesse sentido, a criação de um ambiente regulatório e de políticas públicas que facilitem

a internacionalização das empresas, bem como que agregue competitividade a elas frente às

suas concorrentes internacionais é necessário. Soma-se a isso a preponderância de mecanismos

de apoio e de facilitação dos investimentos no exterior, já que beneficia não somente a firma

em si, mas toda a economia do país (CNI, 2014).

Tendo isso em mente, o presente capítulo irá apresentar um breve histórico a respeito do

investimento direto externo brasileiro, como forma de introduzir uma explanação a respeito da

política comercial brasileira. Em seguida, serão discutidas as principais variáveis da política

externa do país que implicam na internacionalização de empresas, bem como o papel da política

de crédito nacional, personificada no funcionamento do principal banco público nacional, o

BNDES, bem como suas transformações e seu papel na internacionalização de empresas.

Encerra-se o capítulo com uma breve explanação sobre outras agências de fomento nacionais e

sul americanas.

5.1 O INVESTIMENTO DIRETO EXTERNO BRASILEIRO

Os investimentos diretos externos tiveram grande relevância na industrialização brasileira

(CNI, 2013), sendo que somente, a partir da década de 1990, houve a definição nos padrões de

IDE com a política de abertura, de desregulamentação e as privatizações. A abertura do mercado

interno colocou as empresas nacionais em um ambiente de maior concorrência, testando suas

93

capacidades de concorrer no mercado interno com multinacionais, bem como foram em busca

de novos mercados no exterior.

Segundo Tavares (2006), na literatura são definidas, frequentemente, três fases do IDE

brasileiro, a primeira até 1982, a outra entre 1983 e 1992 e a última a partir de 1993. Até o ano

de 1982, o protagonismo ficou a cargo da Petrobrás, das empresas financeiras e das de

construção pesada. A primeira empresa procurava encontrar fontes de petróleo para o mercado

interno, os bancos buscavam captação de financiamentos no exterior em virtude da expansão

do mercado interno, ao passo que as empresas de construção civil se utilizavam de seu

conhecimento em obras internas para buscar novos mercados como consequência da queda de

demanda interna.

O período seguinte, de 1983 a 1992, foi marcado pela crise da dívida, bem como pelo fim

da ditadura e pelas medidas de estabilização inflacionária. Todavia, no início dos anos 1990, as

políticas de abertura, de desregulamentação e as privatizações mexeram com o mercado interno

e fizeram da internacionalização uma peça-chave na renovação das empresas brasileiras

(TAVARES, 2006).

A terceira fase, após 1993, tem como grande marco a estabilização monetária advinda do

Plano Real, o que facilitou o planejamento e resolveu o problema de financiamento

(TAVARES, 2006). Além disso, a crise cambial de 1999 aumentou a competitividade dos

produtos brasileiros no exterior, incentivando o IDE. Dessa maneira, no início dos anos 2000,

Tavares (2006) afirma que a maturação da internacionalização de algumas empresas brasileiras,

aliada ao movimento de outras grandes firmas que ainda não o haviam feito, contribuiu para

aumentos sem precedentes no IDE, com destaque para a extração de petróleo, como pode ser

visto na figura abaixo:

94

Figura 6: Distribuição Setorial do IDE Brasileiro Excluindo Atividades Financeiras, 2001-2004

FONTE: Banco Central do Brasil, Capitais Brasileiros no Exterior apud Tavares (2006, pg. 16).

Observando-se o gráfico acima, percebe-se que os principais setores em termos de IDE,

são aqueles que foram beneficiados pela política comercial, como os segmentos de construção,

de petróleo, minerador e os relacionados a agricultura. Dessa forma, nota-se a importância do

apoio governamental às exportações brasileiras. Em pesquisa realizada pela CEPAL:

Os empresários entrevistados mencionaram como ações de política pública

que favorecem o IBDE; o financiamento às exportações; o apoio do Ministério

das Relações Exteriores e das embaixadas; o bom relacionamento diplomático

do Brasil com países vizinhos e da África; o papel da APEX na mudança da

cultura exportadora; e programas de integração regional da América do Sul e

de integração econômica com outros blocos comerciais. (TAVARES, 2006,

pg.38).

Esse apoio é importante para aumentar a probabilidade de os investimentos gerarem

retornos para o país, sob a forma de divisas e de emprego, já que a internacionalização das

empresas tem como consequência a melhoria das operações das firmas, bem como de sua

capacidade de somar ao desenvolvimento econômico, produtivo e tecnológicos do país.

Conforme estudos do IPEA (2010), o estoque e o fluxo de IDE brasileiro no exterior vem

aumentando consideravelmente nos últimos anos, muito disso ocorre em função das reformas

de políticas públicas com o intuito de elevar o superávit comercial:

95

Gráfico 6: Brasil – Evolução de Fluxos e de Estoque de Investimentos Diretos Realizados no Exterior (em

US$ milhões)

FONTE: Coelho (2014, pg. 139).

Ponto a se destacar é a localização das empresas brasileiras no exterior, de modo a

visualizar os principais fluxos de IDE brasileiros. Em 2007, por exemplo, estudo da Fundação

Dom Cabral demonstrou que a maior parte das filiais das multinacionais brasileiras

concentrava-se na América Latina (46,2%) e afirmou que isso ocorria, principalmente, em

função da proximidade cultural, geográfica e de desenvolvimento econômico, sendo variáveis

que influenciam o caminho do IDE brasileiro.

Gráfico 7: Localização das Filiais das Maiores Multinacionais Brasileiras por Continente em 2007 (em%)

FONTE: Elaborado a partir de dados da Fundação Dom Cabral (2007)

Entretanto, as saídas dos IDEs brasileiros tomam uma forma diferente, já que são

registrados somente os destinos primários e esses são, muitas vezes, paraísos fiscais, como as

96

Ilhas Cayman, Ilhas Virgens e Bahamas que respondem por cerca de 35% do total dessas saídas

a partir de 2006:

Quadro 15: Saídas de investimentos brasileiros diretos no exterior – principais destinos (US$ milhões)

FONTE: Banco Central do Brasil8

Esse cenário dificulta a maior assertividade acerca dos principais destinos efetivos dos

investimentos brasileiros. Apesar disso, de acordo com Iglesias (2008), os financiamentos do

8 www.bcb.gov.br acesso em 10/03/2015.

97

BNDES foram importantes para o crescimento do IDE brasileiro, com o interesse tanto da

promoção da internacionalização de empresas como de financiar projetos de infraestrutura.

Nota-se no quadro a seguir que os desembolsos para esse tipo de operação cresceram

expressivamente em 2007 e 2008.

Quadro 16: Desembolsos do BNDES-Exim para infraestrutura no exterior (R$)

FONTE: Deos (2009, pg. 50).

Esse quadro mostra que o IDE brasileiro é importante para a integração produtiva sul

americana, já que os investimentos das empresas em infraestrutura em conjunto com os

financiamentos do BNDES, permitem a integração física que, além dos efeitos imediatos,

apresentarão benefícios de integração comercial, bem como novos investimentos, para o futuro

(IPEA, 2010). Nesse sentido, em 2000, foi criado no BNDES um grupo com o intuito de

desenvolver apoio ao IDE, culminando nas primeiras linhas de financiamento para empresas no

exterior. Assim, o banco vem se expandindo de uma média de US$ 12 bilhões no período de

2000 a 2003, para US$ 50 bilhões em 2008:

Gráfico 8: Evolução dos desembolsos totais do BNDES (em US$ bilhões)

FONTE: Deos (2009, pg. 32)

Esse fomento à expansão das empresas para o exterior por parte do BNDES fica ainda

mais clara quando se observa os desembolsos do BNDES-Exim:

98

Gráfico 9: Evolução dos desembolsos do BNDES-Exim (em US$ bilhões)

FONTE: Deos (2009, pg. 32)

Esse avanço nos desembolsos do BNDES para a expansão das multinacionais brasileiras

no exterior foi percebido pelas empresas, visto que diversas delas consideram que o maior apoio

para a internacionalização encontra-se no financiamento do BNDES, apesar de não ser o

protagonista desse movimento (DEOS, 2009). Essa pesquisa realizada pela autora é

corroborada ainda pelos discursos das grandes empreiteiras brasileiras, como exemplificada na

afirmação do Diretor de Financiamento Externo da Andrade Gutierrez9 de que o “provimento

de crédito do BNDES é imprescindível para a internacionalização da construtora e que esse

pesa muito para a companhia, sem o qual não seria possível a presença atual da Andrade

Gutierrez no exterior”. Segundo Deos (2009), outro ponto importante citado pelos empresários,

foi o apoio do MRE para esse movimento. Dessa maneira, serão tratados a seguir a política

externa brasileira e, em seguida, o papel do BNDES. Antes, contudo, discutir-se-á a evolução

da política comercial brasileira, o que possibilitará melhor entendimento acerca da atuação do

Itamaraty e do BNDES na internacionalização das empresas brasileiras.

5.2 A POLÍTICA COMERCIAL BRASILEIRA

Segundo Porter (1993), o Estado pode influenciar no desenvolvimento internacional das

empresas por meio do estímulo à competitividade da indústria nacional, servindo também,

através de políticas públicas, ao apoio da internacionalização. Nesse sentido, se enquadra o

apoio à exportação, o que, segundo Catermol (2010), é uma atividade inerente ao Estado.

Em diversos países, existem programas dedicados ao tema, baseados em instrumentos de

financiamento, garantias e seguro de crédito (CATERMOL, 2010). Ainda segundo o autor, a

9 Em entrevista ao autor, realizada em junho de 2014

99

atuação dessas instituições é focada nos bens e serviços estratégicos para o país, como é o caso

da construção pesada. No Brasil, a política comercial passou por transformações ao longo do

tempo, de modo a se adaptar às novas realidades impostas pelo ambiente externo e interno.

O Estado utilizou-se de uma política de industrialização marcada pela sua participação,

seguindo, inicialmente, um modelo de substituição de importações, deixando de ser um país

agrário-exportador e ampliando sua pauta de exportações e seu parque produtivo. Durante esse

processo, a mentalidade dos responsáveis pela política nacional alterou-se. De início, não era

dado o devido crédito à atividade exportadora, visto que, para os policy makers brasileiros,

essas políticas não tinham um impacto significativo sobre a obtenção de divisas e sobre a

capacitação das empresas (IPEA, 2010).

A política antiexportação era realizada por autoridades que concediam licenças para todas

as exportações, com exceção do café, durante o período de 1947-1962. Isso ocorria sempre que

um produto não possuísse indicação de que supria corretamente o mercado interno; dessa

maneira, essa política era utilizada para o controle da inflação, negando a licença sempre que o

preço do produto subisse (LEFF, 1967). Soma-se a isso, a taxa de câmbio e a conjuntura externa

desfavoráveis. Nesse cenário, a lógica que permeou a política comercial brasileira foi a de

aceitar a restrição externa e utilizar-se da proteção tarifária para industrializar a economia e

reduzir as importações. O objetivo, nesse período, era, portanto, de criar mecanismos visando

a redução da compra de bens e serviços do exterior, sem dar importância às exportações (IPEA,

2010).

Essa política, entretanto, a partir da segunda metade da década de 1960, começou a

alterar-se como consequência do déficit em transações correntes que passou de 0,2% para 3%

do PIB (IPEA, 2010). Somado a esse cenário, os resultados apresentados pelo MSI

diversificaram a economia nacional, o que relaxou a política antiexportação praticada até então.

No ano de 1965, foi instituída uma linha de financiamento pré-embarque à exportação vinculada

ao Fundo de Financiamento à Exportação (FINEX) e provida com recursos do Orçamento Geral

da União (OGU), vale a ressalva de que era destinada apenas às vendas de bens duráveis (IPEA,

2010).

Seguindo essa linha de relaxamento da política, em 1966, foi promulgado o Decreto-Lei

Nᵒ 37. Ele versava sobre a restituição ou suspensão do pagamento de tributos sobre a importação

de mercadorias a serem exportadas após o beneficiamento, o chamado drawback. Nesse

momento, a taxa de câmbio passou a ser influenciada de modo a beneficiar as exportações. No

100

entanto, o foco da política comercial permanecia no MSI, assim a política da época visava

“aumentar e diversificar as exportações, sem alterar a estrutura de barreiras às importações, que

constituíam elemento central da estratégia de desenvolvimento industrial por substituição de

importações” (VEIGA & RIOS, 2009, pg. 27). Dessa forma, nota-se que o pensamento era o de

proteger o mercado interno, com o foco no controle das importações. Apesar disso, entre os

anos de 1967-1974, com a elevação dos incentivos fiscais, com a política cambial favorável e

com o crescimento econômico mundial, as exportações tiveram um desempenho além do

esperado, chegando a crescer 18,4% ao ano10.

A partir da segunda metade da década de 1980, entretanto, a queda na situação

macroeconômica do país, aliada às pressões dos grandes parceiros comerciais do Brasil, passou

a funcionar como uma restrição à política de exportação (VEIGA & RIOS, 2009). Em 1988,

por exemplo, o FINEX foi extinto e, em 1990, a Carteira de Comércio Exterior do Banco do

Brasil (CACEX) teve o mesmo fim.

Na presidência de Fernando Collor de Mello (1990-1992), como consequência, foi

observado o rompimento com o modelo de substituição de importações, sendo proposto um

crescimento por meio da liberalização dos mercados. Desse modo, abrandou-se o controle de

importações e voltou-se com a marginalização da promoção do comércio exterior (GUSSO et

al. 2004). Assim, a desestruturação dos mecanismos de exportação anteriores continuou

transformando a influente CACEX em um pequeno departamento no Ministério da Economia,

o Departamento de Comércio Exterior (DECEX).

Nesse período, a balança comercial manteve-se positiva, por conta da desvalorização

cambial e do baixo crescimento interno. Assim, houve queda nas importações, ao passo que as

exportações continuaram irregulares (IPEA, 2010).

Segundo Veiga & Rios (2009), junto ao advento do Plano Real, em 1994, a abertura do

mercado e a sobrevalorização do câmbio impulsionaram o déficit comercial, levando a

remodelação dos mecanismos de promoção à exportação. Assim, no início do Governo

Fernando Henrique Cardoso (1994-2002), foi criada a Câmara de Comércio Exterior (CAMEX)

e, depois, em 2001, a Seguradora Brasileira de Crédito às Exportações (SBCE).

A CAMEX, sendo composta pelos ministérios econômicos, “passou a examinar a questão

das exportações brasileiras e constatou a necessidade de se reorganizar a promoção comercial

10 De acordo com o Ipeadata.

101

brasileira” (GUSSO et al. 2004, pg. 23). A CAMEX funciona como um órgão que age para

aglutinar as demandas privadas, por meio do Conselho Consultivo do Setor Privado (CONEX),

com o intuito de levá-las às esferas federais. Ela também possui outras importantes atribuições,

como:

Coordenar e orientar as ações dos órgãos que possuem competências na

área de comércio exterior”;

“Definir, no âmbito das atividades de exportação e importação, diretrizes

e orientações sobre normas e procedimentos, para os seguintes temas,

observada a reserva legal: a) racionalização e simplificação do sistema

administrativo; b) habilitação e credenciamento de empresas para a

prática de comércio exterior; c) nomenclatura de mercadoria; d)

conceituação de exportação e importação; e) classificação e padronização

de produtos; f) marcação e rotulagem de mercadorias; e g) regras de

origem e procedência de mercadorias”;

“Fixar diretrizes para a política de financiamento das exportações de bens

e de serviços, bem como para a cobertura dos riscos de operações a prazo,

inclusive as relativas ao seguro de crédito às exportações”;

“Fixar as alíquotas do imposto de exportação, respeitadas as condições

estabelecidas no Decreto-Lei n.º 1.578, de 11 de outubro de 1977”;

“Fixar as alíquotas do imposto de importação, atendidas as condições e

os limites estabelecidos na Lei n.º 3.244, de 14 de agosto de 1957, no

Decreto-Lei n.º 63, de 21 de novembro de 1966, e no Decreto-Lei n.º

2.162, de 19 de setembro de 1984.11

Outro importante órgão fomentador da política comercial brasileira é a SECEX –

Secretaria de Comércio Exterior –, vinculada ao MDIC. É competência dessa secretaria:

Formular propostas de políticas e programas de comércio exterior, e

estabelecer normas necessárias à sua implementação; propor medidas, no

âmbito das políticas fiscal e cambial, de financiamento, de recuperação de

créditos à exportação, de seguro, de transportes e fretes e de promoção

comercial; propor diretrizes que articulem o emprego do instrumento

aduaneiro com os objetivos gerais de política de comércio exterior, bem como

propor alíquotas para o imposto de importação, e suas alterações; e participar

das negociações em acordos ou convênios internacionais relativos ao

comércio exterior. À SECEX cabe igualmente a coordenação da aplicação de

defesa contra práticas desleais de comércio, bem como de medidas de

salvaguardas comerciais; o aperfeiçoamento do sistema operacional do

comércio exterior brasileiro, e a disseminação de informações sobre comércio

exterior12.

Nesse novo contexto, como pode-se notar, o setor privado passou a ter um maior papel

na política comercial, sendo consultado pelo governo para definir as questões mais importantes,

de forma a promover as exportações. Através do Conselho Nacional da Indústria (CNI), foi

11 www.camex.gov.br Acessado em 15/03/2015. 12 Retirado de documento da SECEX sobre a estrutura do comércio exterior. Disponível em:

http://www.mdic.gov.br/arquivos/dwnl_1251143349.pdf Acessado em: 15/03/2015.

102

sugerida então uma lista com mais de sessenta itens que deu origem ao Programa Especial de

Exportações (PEE), lançado em 1998 (ROSA & RHODEN, 200&). Ainda segundos as autoras,

como resultado prático do PEE, o Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE),

o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), o Banco do Brasil (BB)

e outras instituições têm tido iniciativas com o intuito de incentivar as exportações, tais como:

Adiantamento sobre Contratos de Câmbio (ACC) e Adiantamento sobre Cambiais

Entregues (ACE): O ACC é um financiamento pré-embarque do produto, ao passo

que o ACE é concedido pós-embarque. Ambos caracterizam-se pelos baixos

custos financeiros aos exportadores e por permitir melhores prazos13;

Programa de Financiamento às Exportações (PROEX - BB): Tem o intuito de

proporcionar às exportações brasileiras condições de financiamento (pós-

embarque) equivalentes às do mercado internacional, nas modalidades

Financiamento e Equalização14.

BNDES-Exim: Tem como principal objetivo expandir as exportações mediante

linhas de apoio, pré e pós-embarque, em condições competitivas com mercado

internacional15.

Seguro de Crédito à Exportação: Possibilita o exportador precaver-se contra o não

pagamento por parte do importador, seja por falência, seja por simples mora16.

Apesar dessas medidas, segundo IPEA (2010) as exportações brasileiras não obtiveram o

aumento esperado em face da nova política comercial até o início dos anos 2000. Tal elevação

veio somente com a desvalorização do Real em 1999 que, pelo câmbio mais competitivo,

possibilitou as empresas nacionais maior competitividade no mercado externo. Assim, a partir

de 2003, a política comercial passou a buscar a expansão das exportações, ao invés da simples

substituição de importações. Isso pode ser visto através do fato de que entre 1980 e 2012 as

exportações brasileiras cresceram 1105% em valor, como percebido no gráfico abaixo:

13 www.mdic.gov.br acessado em 10/03/2015 14 www.bb.com.br acessado em 10/03/2015 15 www.bndes.gov.br acessado em 10/03/2015 16 Op.cit. Acessado em 10/03/2015

103

Gráfico 10: Evolução das exportações brasileiras de mercadorias (em US$ bilhões) e da participação das

exportações brasileiras nas exportações mundiais (%) entre 1980 e 2012

FONTE: Coelho (2014, pg. 132)

Marcos institucionais importantes para esse crescimento das exportações são apontados

por Coelho (2014), sendo eles o Termo de Referência: Internacionalização de Empresas

Brasileiras e o Plano Brasil Maior 2011/2014. O primeiro foi patrocinado e divulgado, em

2009, pela Secretaria-Executiva da CAMEX, consistindo em um documento analítico-

conceitual que tem como intuito o entendimento e o mapeamento do fenômeno de

internacionalização de empresas. Esse documento busca assentar os conceitos e preparar o

ambiente interno para uma discussão mais profunda em torno do tema, coordenando os

interesses privados, governamentais e da academia.

Ainda segundo o autor, o Plano Brasil Maior 2011/2014, por sua vez, foi anunciado, em

2011, pela Presidência da República e embasa-se em cinco diretrizes. A mais importante para

o tema aqui tratado, a Diretriz Setorial 4, versa sobre a inserção internacional das companhias

brasileiras, colocando como objetivos do governo a “a promoção de produtos manufaturados

de tecnologias intermediárias e de fronteiras intensivos em conhecimento”; o “aprofundamento

do esforço de internacionalização de empresas nacionais líderes em commodities para empresas

líderes com capacidade de diferenciação de produto, agregação de valor e acesso a novas

tecnologias”; e o “enraizamento de empresas estrangeiras objetivando a instalação de centros

de P&D no país para a adoção das melhores práticas produtivas” (BRASIL, 2011, p. 16).

104

É nesse sentido que Kotabe & Czinkota (1992) apontam duas grandes atividades

realizadas pelos governos com o intuito de promover as exportações. A primeira delas

compreende os programas de serviços à exportação, como seminários, consultorias e manuais

para os exportadores, bem como os financiamentos às exportações. Já a segunda atividade

remonta aos programas de desenvolvimento de mercados, onde se incluem as participações em

feiras, as oportunidades de negócios e a disseminação de pesquisas de mercado. Assim, abarcam

o conhecimento experiencial e o informativo (SINGER, 1990 apud KOTABE & CZINKOTA,

1992).

Dessa maneira, o IPEA (2012) enumera seis dimensões sob as quais pode-se pensar as

políticas governamentais de apoio à internacionalização de empresas:

a) Apoio informacional, assistência técnica e outras orientações: tem o intuito de

reduzir a assimetria de informações sobre o mercado externo;

b) Criação de comfort zone: busca a criação de redes de contato, de modo a facilitar

e a apoiar a chegada da empresa;

c) Instrumentos fiscais e tributários: compreende a isenção, a suspensão, a redução

ou a restituição de tributos;

d) Instrumentos de mitigação de risco: abarca as garantias de cobertura e de seguro

associados a questões econômicas e políticas;

e) Instrumentos de financiamentos: são os incentivos creditícios disponibilizados

pelo governo para as empresas;

f) Acordos Internacionais: podem abranger os arranjos institucionais com o intuito

de proteger juridicamente os investimentos realizados – em geral de bitributação

–, bem como os acordos comerciais.

Essas dimensões têm como principais executores o Itamaraty, fornecendo o apoio

informacional, criando a comfort zone e realizando acordos internacionais – a APEX também

é responsável pelas duas primeiras dimensões, mas não se aplica ao caso das construtoras por

tratarem com clientes governamentais –; e, o BNDES, os instrumentos de mitigação de risco e

os instrumentos financeiros. A dimensão faltante, relativa aos instrumentos fiscais e tributários,

é de responsabilidade do Ministério da Fazenda, por meio da Receita Federal e do BACEN, que

atua, nesse caso, sob determinações de comércio exterior elaborada pela CAMEX.

105

As próximas subseções, portanto, tratarão da política internacional, com ênfase na

promoção de exportações, e da política de crédito como indutores da internacionalização de

empresas de construção pesada.

5.3 O MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES E A PROMOÇÃO COMERCIAL

BRASILEIRA

Primeiramente, cabe aqui diferenciar os conceitos de promoção comercial e de política

comercial, destacando-se, antes de mais nada, que a promoção comercial e parte integrante da

política comercial de um país. Vicari (2010, pg. 54) define esta como sendo:

O conjunto de medidas e diretrizes relativas ao controle de câmbio, a

importações e exportações de forma geral e à administração das relações

internacionais para consecução dos objetivos nacionais em comércio exterior.

A área de abrangência da política comercial contempla questões monetárias e

fiscais, produção nacional, controle de preços e investimentos.

Por outro lado, a promoção comercial engloba um grupo mais específico de atividades,

enfatizando as exportações. Nesse sentido, compreende quatro tarefas básicas que configuram

o sistema de promoção comercial, sendo elas: serviços de informação comercial, representação

no exterior, pesquisa e desenvolvimento de mercados e atividades de promoção direta (ITC,

1986).

Desse modo, a primeira tarefa, serviços de informação comercial, objetivam a

disseminação de contatos comerciais e de conhecimento acerca dos mercados. A representação

no exterior, por sua vez, são as atividades realizadas fora do país de origem, onde se encaixam

as feiras, as missões empresariais, assistência na subcontratação de serviços de exportação e a

organização de visitas aos locais de produção. A pesquisa e desenvolvimento de mercados

responde pela identificação de ofertas de exportações disponíveis no curto, médio ou longo

prazo, bem como o levantamento das necessidades dos exportadores e das oportunidades de

comércio que venham surgir. Por fim, as atividades de promoção direta consistem no auxílio

procedimental, como na logística, no financiamento, no marketing, nos aspectos legais e até no

controle de qualidade das exportações; nesse caso, dado o alto custo, a tarefa tende a ser

compartilhada entre os entes que compõe a promoção comercial, como a APEX, as Federações

de Indústria e de Comércio, o MRE e o MDIC.

Dada as atividades necessárias para uma efetiva promoção comercial, percebe-se que

grande parte dela se encontra sob a chancela do Itamaraty devido, principalmente, a necessidade

de atuação no exterior e da influência da política externa. Assim, para melhor entendimento

106

dessas atividades e do papel desempenhado pelos diplomatas brasileiros, cabe destacar as

quatro principais barreiras à exportação estudadas por Seringhaus & Rosson (1990). A primeira

consiste na barreira motivacional que afeta as organizações que não pretendem ou que relutam

em internacionalizar-se. A barreira informacional é aquela responsável por dificultar a obtenção

de informações sobre os mercados externos, sobre novos clientes e sobre os procedimentos para

a exportação e/ou desenvolvimento das atividades. A terceira barreira, por sua vez, responde

pelo empecilho de se conseguir os recursos necessários para a atuação internacional, é a

chamada barreira operacional que compreende não apenas os recursos financeiros, mas também

os humanos. Por fim, há a barreira do conhecimento que corresponde ao conhecimento tácito

da empresa de como operar as exportações, bem como a cultura internacional da organização;

sendo assim, é a responsável pela interpretação das informações comerciais, da seleção das

informações corretas e de sua utilização.

Dito isso, percebe-se que o principal objetivo da promoção comercial é o aumento da

consciência empresarial no que tange as exportações como opção para a expansão dos negócios.

Aí encaixam-se a redução das barreiras enumeradas anteriormente, onde se incluem os custos

psicológicos e financeiros. Dessa maneira, segundo Vicari (2010, pg. 50), as “ações

microeconômicas de promoção comercial produzem efeitos macroeconômicos relevantes”.

A autora ainda destaca que:

O mero transplante de técnicas utilizadas em outros países não garante o

efetivo funcionamento de uma política de promoção comercial. Apenas

programas que levem em consideração a situação exportadora local, o nível

de desenvolvimento do parque produtivo, a cultura empresarial nacional e as

reais necessidades do setor privado podem auxiliar empresas a sobrepor as

barreiras à exportação. (VICARI, 2010, pg. 51).

Nesta seção, portanto, será tratada a evolução do sistema de promoção comercial

brasileiro, bem como a atual estrutura que suporta as principais ações adotadas pelo Governo

brasileiro sobre o tema.

5.3.1 A evolução do sistema de promoção comercial no Brasil

Conforme discutido na seção anterior, nos anos 1990 ocorreu a transição do processo de

substituição de importações para um modelo neoliberal. Dessa forma, a estrutura de proteção

tarifária que propunha uma política antiexportação foi liberalizada durante o Governo Fernando

Collor de Mello. Esse choque liberal expôs as companhias brasileiras à intensa concorrência

internacional e, além disso, trouxe consigo a maior importância dada ao mercado internacional.

107

Na esteira desse processo, novos entes passaram a envolver-se com o mercado internacional,

exemplo disso foi o crescimento de cursos de comércio exterior para atender a demanda do

empresariado brasileiro, o aumento nas publicações relativas ao tema internacional, bem como

a redução de custos de comunicação e de transporte em função do maior apelo logístico. Desse

modo, o Departamento de Promoção Comercial (DPR) vinculado ao Ministério das Relações

Exteriores, que fora criado durante os anos 1970, não teria mais o monopólio sobre as funções

relacionadas ao comércio exterior, como afirma o Conselheiro Paulo Feres, Chefe da Divisão

de Programas de Promoção Comercial em entrevista a Vicari (2010, pg. 64):

Foi-se o tempo em que o Itamaraty fazia isso sozinho, quer dizer, hoje nós

somos mais um ator dentro de um sistema maior de ação em comércio exterior,

que envolve tanto o governo quanto a iniciativa privada.

Até o início dos anos 1990, o sistema de promoção comercial do MRE era realizado

mediante troca de informações comercias via mala-diplomática. Além disso, o sistema era

concentrado no DPR que realizava tanto a função de recipiente quando de difusor de informação

aos SECOMS, que são as células de promoção comercial que atuam junto a algumas

embaixadas e consulados. Ainda nesse momento, o DPR contava com o Cadastro Geral de

Destinatários e com o Sistema de Processamento Eletrônico de Dados de Promoção Comercial

(SPED), sendo o primeiro responsável pela atualização de endereços das empresas para o envio

de informações e, o segundo consistia em uma rede de telecomunicações entre SECOMS

(VICARI, 2010).

Já ao final dos anos 1980, houve a primeira inovação de fato no sistema de promoção

comercial, com a vinda de uma missão do Centro Internacional de Comércio que visava

empreender um projeto de cooperação técnica entre o MRE e o BID com o intuito de difundir

informações e investimentos. Dessa missão emergiu o Sistema de Promoção de Investimentos

e Transferência de Tecnologia de Empresas (SIPRI), sob apoio do Programa das Nações Unidas

para o Desenvolvimento (PNUD). Esse novo sistema foi o responsável pelo aumento

significativo no volume de informações de promoção comercial (VICARI, 2010).

O processo de descentralização da promoção comercial teve seu início com a criação da

rede de Pontos de Comércio. Essa rede fazia parte do Programa de Eficiência Comercial

lançado pela UNCTAD que buscava ampliar o número de empresas participantes do comércio

internacional por meio da circulação de informações comerciais e das oportunidades de

negócios. Dessa maneira, o MRE, juntamente com a UNCTAD, lançou o Centro de Promoção

108

de Eficiência Comercial (CPEC). Esse começou a funcionar, em 1993, com a inauguração da

primeira unidade em Porto Alegre (VICARI, 2010).

O aperfeiçoamento desse sistema veio em 1995 com a adição do Sistema de

Monitoramento Comercial (TMS) e o Subsistema de Informações para o Comércio

Internacional (IMIS) como consequência da política cambial instaurada entre 1994 e 1999 que

desfavoreciam as exportações (VICARI, 2010). Ambas adições ocorreram para aprimorar a

inteligência comercial, sendo o TMS responsável pelo cadastro de empresas, pelo cruzamento

estatístico de mercados-alvo referenciando importações e exportações e pela criação de um

painel de empresas. Já o IMIS colaborou através da criação de um fluxo permanente de

informações entre o Centro de Eficiência Comercial e os SECOMS, onde se encontram as

documentações, o atendimento e a divulgação de informações de mercados e de oportunidades

(VICARI, 2010).

Até esse momento, o sistema de promoção comercial via-se centralizado no DPR que,

por sua vez, era dividido em três: a Divisão de Programas de Promoção Comercial, a Divisão

de Operações de Promoção Comercial e a Divisão de Informação Comercial. Ainda faziam

parte desse sistema a estrutura de apoio a missões e feiras comerciais, o Sistema de Promoção

de Investimentos e Transferência de Tecnologia de Empresas e o Centro de Promoção de

Eficiência Comercial. Todos esses entes eram organizados em torno dos 117 SECOMS e dos

13 Pontos de Comércio, além de outros 30 Pontos Focais (VICARI, 2010).

Segundo a autora, a obsolescência dessa estrutura foi constatada após a contratação da

consultoria da Booz Allen & Hamilton que seria responsável pela renovação do sistema de

promoção comercial juntamente com a reforma institucional em curso a partir de 1995. Essa

reforma veio com a criação da CAMEX, em 1995, com o objetivo de reorganizar as políticas

públicas de comércio internacional, iniciando a fragmentação desse sistema. Atualmente, a

instância decisória da CAMEX conta com a participação dos Ministros do Desenvolvimento,

Indústria e Comércio Exterior, das Relações Exteriores, da Fazenda, da Agricultura, Pecuária e

Abastecimento, do Planejamento, Orçamento e Gestão e o Chefe da Casa Civil17.

A CAMEX foi também a responsável por contratar a consultoria da Booz Allen &

Hamilton, com o intuito de avaliar os processos do DPR, bem como para propor mudanças para

dinamizar o comércio exterior brasileiro. Como resultado, segundo Vicari (2010), foi proposto

17 www.camex.gov.br Acessado em: 15/03/2015

109

a remodelação dos SECOMS e a criação de uma ferramenta online para a troca de informações

entre o DPR e o seu público. Desse modo, em 1998, foi lançado o portal BrazilTradeNet,

responsável pelos bancos de dados, pelos fluxos de informes comerciais e pelas publicações

que já eram atividades realizadas pelo DPR, mas que agora constituía-se em um repositório de

conhecimento.

Em julho de 2014, o portal BrasilTradeNet foi substituído pelo Brasil Export, que busca

consolidar os dados relacionados à procura de novos parceiros comerciais, bem como auxiliar

na diversificação de exportações e na captação de investimentos estrangeiros no Brasil. Esse

guia de comércio exterior reúne, dessa maneira, informações de como exportar, importar e

investir, além de dados sobre logística no país, acordos tarifários, notícias e eventos

relacionados ao comércio exterior. Em vista disso, o Ministro das Relações Exteriores, Luiz

Alberto Figueiredo afirmou em entrevista ao Jornal O Globo que esse portal “favorecerá a

integração entre as equipes, a racionalidade administrativa e gerencial, a desburocratização e a

difusão de conhecimento na rede envolvida nesse setor”18.

Nesse sentido, cabe ao MRE e, consequentemente, ao DPR, a inteligência comercial do

processo, sendo assim responsável pela pesquisa, análise, desenvolvimento e disseminação de

informações a respeito do comércio internacional, destacando as oportunidades de expansão

para companhias brasileiras. Além disso, foram definidas como atividades para o DPR as

seguintes:

Quadro 17: Atividades do Departamento de Promoção do Itamaraty

FONTE: Vicari (2010, pg. 73)

18 O Globo. Governo Federal lança portal Brasil Export para o comércio exterior. 07/02/2014. Disponível

em: http://oglobo.globo.com/economia/governo-federal-lanca-portal-brasil-export-para-comercio-exterior-

13103310 Acessado em: 16/03/2015.

110

Em virtude das atividades acima dispostas, o DPR estrutura-se da seguinte forma:

Figura 7: Estrutura do Departamento de Promoção Comercial do Itamaraty

FONTE: Elaborado a partir de informações contidas no site do Itamaraty19

Contrapondo as atividades do DPR com a sua estrutura, segundo o Itamaraty20, tem-se

que:

Divisão de Investimentos (DINV): divulga estudos sobre oportunidades em

mercados potenciais e realiza gestões oficiais junto a governos estrangeiros sobre

interesses específicos de empresas brasileiras.

Divisão de Informação Comercial (DIC): responsável pela coleta e divulgação de

informações de comércio exterior e pelo atendimento de consultas e de

reclamações comerciais; realiza estudos estatísticos e de inteligência comercial.

Divisão de Operações de Promoção Comercial (DOC): promove seminários e

rodadas de negócios; organiza e coordena empresas brasileiras em feiras e em

eventos promocionais no exterior; organiza missões empresariais no exterior e

apoia a vinda de missões estrangeiras.

Divisão de Programas de Promoção Comercial (DPG): divulga pesquisas e

informações sobre economia e comércio exterior; coordena a rede de Pontos

Focais e divulga as atividades desenvolvidas pelo DPR.

19 www.itamaraty.gov.br acessado em 16/03/2015 20 Op.cit.

111

Essas divisões contam ainda com o suporte do Sistema de Promoção de Investimentos e

Transferência de Tecnologia para Empresas e dos SECOMs. O primeiro consiste em uma rede

de operadores do MRE cujo objetivo é o de estimular a atração de investimentos estrangeiros

diretos no país e de auxiliar no estabelecimento de parcerias entre empresas brasileiras e

estrangeiras que visem a transferência de tecnologia. Já os SECOMs, oferecem apoio as

empresas brasileiras no exterior, produzem relatórios e estudos de inteligência comercial,

identificam parcerias e oportunidades de negócios privadas e públicas (licitações e

concorrências), atrai investimentos, atendem consultas comerciais e organizam seminários e

missões empresariais. O MRE conta hoje com 101 SECOMs em 80 países21.

Após essa breve descrição do papel do DPR na promoção de exportações brasileiras, cabe

retomar as seis dimensões propostas pelo IPEA (2012) sob as quais pode-se pensar as políticas

de promoção comercial. Nesse sentido, temos que o MRE é responsável diretamente por três

delas, a saber: apoio informacional, criação de comfort zone e acordos internacionais. As outras

três – instrumentos fiscais e tributários, instrumentos de mitigação de risco e instrumentos de

financiamento – possuem atuação indireta do Itamaraty junto ao MDIC e ao BNDES.

O apoio informacional tem como razão de existência a redução da assimetria

informacional sobre o mercado externo. Nesse sentido, o governo brasileiro atua por meio do

apoio informacional, assistência técnica e outras orientações que são fornecidas,

principalmente, por duas instituições, a APEX e o DPR. Aqui incluem-se, então, as

participações em feiras, missões comerciais, visitas técnicas e rodadas de negócios, além das

informações divulgadas pela atual plataforma digital – BrasilExport – e pela física, sendo as

divisões do DPR e os SECOMs.

A criação de comfort zone, por sua vez, consiste na criação de redes de contato, de modo

a facilitar e a apoiar a chegada da empresa. Nesse sentido, o governo brasileiro dá esse suporte

através da APEX, dada a necessidade de um espaço físico de apoio no exterior; contudo, no

caso da construção civil, essa função é realizada pelo MRE, em razão de os clientes serem

governamentais (IPEA, 2012).

Os acordos comerciais, por fim, abrangem os arranjos institucionais com o intuito de

proteger juridicamente os investimentos realizados – em geral de bitributação –, bem como os

21 Op.cit.

112

acordos comerciais. No que se refere aos acordos bilaterais de investimento, o Brasil possui

quatorze acordos até meados de 2013, os quais foram assinados durante a década de 1990:

Quadro 18: Acordos bilaterais de investimento assinados pelo Brasil


Segundo Coelho (2014), apesar de assinados, nenhum desses acordos está em vigor, uns

por não estarem ratificados pelo Congresso Nacional brasileiro (Portugal, Chile, Reino Unido,

Suíça, França e Alemanha) e os outros por não terem sido encaminhados à apreciação das casas

legislativas (Finlândia, Itália, Dinamarca, Venezuela, Coreia do Sul, Cuba, Holanda e Bélgica-

Luxemburgo).

Outro importante tipo de acordo internacional para o comércio são os acordos para evitar

a dupla tributação, ou seja, evitar que dois ou mais países tributem o mesmo contribuinte em

cima de uma mesma receita ou objeto fiscal (VOGEL, 1986). Nesse caso, o Brasil possui trinta

acordos assinados, sendo que 29 estão em vigor e, todos eles, versam sobre o Imposto de Renda,

estando assim voltados para a definição de domicílio fiscal e de contribuinte para efeitos de

tributação (COELHO, 2014); não englobando, desse modo, os impostos sobre mercadorias:

113

Quadro 19: Acordos para evitar dupla tributação assinados pelo Brasil


O terceiro grande gênero de acordos visando o comércio internacional são os acordos

regionais ou preferenciais. Coelho (2014, pg. 196) define como sendo:

Arranjos institucionais derivados de negociações internacionais entre dois ou

mais países, que, normalmente por meio da reciprocidade, buscam estabelecer

preferências em várias esferas, sendo primordialmente privilegiada a

comercial, com objetivo de promover a integração de suas economias; o que

pode ocorrer em vários níveis, econômico, político e/ou social.

O Brasil, nesse caso, é membro da Associação Latino Americana de Integração (ALADI)

e, por meio do Acordo de Complementação Econômica 18 (ACE-18), é também membro do

MERCOSUL. É a partir desse mercado comum que o Brasil pode inserir-se por meio de acordos

comerciais, visto que um acordo desse tipo somente pode ser efetivo se assinado por todos os

membros desse grupo. Desse modo, o MERCOSUL possui acordos de livre-comércio com a

Índia, Israel, o Egito, a Palestina, e com a União Aduaneira da África Austral (SACU) – sendo

114

os que os três últimos ainda não estão vigentes –, além de Chile, Peru, México e da Comunidade

Andina de Nações (CAN)22.

Esses são, portanto, os principais instrumentos de promoção comercial utilizados pelo

Itamaraty. Eles, por sua vez, obedecem às diretrizes gerais da política externa brasileira vigente

em cada governo.

5.4 A POLÍTICA DE CRÉDITO À EXPORTAÇÃO: O PAPEL DO BNDES

Garcia (2010, pg. 111.) salienta que

Diversas formas de financiamento são apontadas como fonte de apoio à

internacionalização das empresas multinacionais brasileiras, porém o Banco

Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) é indicado como

um dos principais instrumentos.

Dessa maneira, esta subseção tratará sobre papel desse banco. Inicialmente, será

explicado o funcionamento atual do banco para, após isso, traçar um breve histórico como

introdução ao novo papel do BNDES. Por fim, para melhor compreensão sobre os créditos

disponíveis, será discutido brevemente o papel de outros dois importantes meios de garantia de

créditos, da Corporação Andina de Fomento (CAF) e do Banco do Brasil, para as empreiteiras.

5.4.1 O funcionamento do BNDES

O BNDES provê direta ou indiretamente financiamentos a médio e a longo prazo e que

respondem, tradicionalmente, por algo em torno de 20% de todo o crédito do sistema bancário

brasileiro ao setor privado (DEOS, 2009). Entretanto, como pode se notar no gráfico abaixo, o

crédito ao setor privado vem aumentando em relação ao PIB ao longo dos últimos anos.

22 www.desenvolvimento.gov.br acessado em 16/03/2015.

115

Gráfico 11: Evolução do crédito ao setor privado (em % do PIB)

FONTE: Banco Central do Brasil23

A importância do banco, todavia, não se dá somente pelo volume ofertado, mas é também

importante por ser menos pró-cíclico do que o crédito ofertado no mercado (TORRES FILHO,

2007). Isso é possível pois os fundos que compõem o BNDES têm base parafiscal, com longos

prazos para resgate e taxas de juros que seguem o padrão internacional.

O BNDES possui diversos produtos financeiros estruturados (quadro a seguir), os quais

são compostos por linhas, programas e fundos. De acordo com o relatório anual do próprio

banco:

As linhas de financiamento e os programas têm regras específicas de acordo

com o beneficiário, setor e/ou empreendimento apoiado, sendo as linhas de

financiamento voltadas para atender a demandas permanentes, enquanto os

programas buscam suprir demandas específicas, com prazo de vigência e

dotação previamente estabelecidas. (BNDES, 2013, pg. 18)

23 www.bcb.gov.br Acessado em 13/03/2015

116

Quadro 20: Produtos e serviços oferecidos pelo BNDES

FONTE: BNDES (2013, pg. 19)

Atualmente, o BNDES desembolsa R$ 52,9 bilhões para o setor de infraestrutura, R$ 47,7

bilhões com a indústria, R$ 44 bilhões com comércio e serviços e R$ 11,4 bilhões com

agropecuária (BNDES, 2013), como pode-se notar no quadro abaixo:

Quadro 21: Desembolsos por ramos de atividade (em R$ bilhões)


117

Dado os interesses deste trabalho, que são as linhas de financiamento para exportação,

essas dividem-se em duas: produção (pré-embarque) e comercialização (pós-embarque). No

caso da primeira, os créditos são concedidos em prazos que coincidam com o ciclo de produção

da empresa exportadora; já a segunda, é utilizada para o financiamento do importador, com a

empresa recebendo títulos da operação para serem descontados em determinada instituição

credenciada. Essas linhas possibilitam as empresas a competirem com prazos mais longos e,

logo, condições mais atraentes para seus compradores.

O financiamento às exportações pelo BNDES iniciou-se com a criação do FINAMEX,

em decorrência do fim do FINEX (que fora assumido pelo PROEX), porém restringia-se a bens

de capital. Em seu primeiro ano, havia somente a linha pré-embarque e essa beneficiou oito

empresas, totalizando US$ 32,8 milhões, cuja maior parte foi dirigida a América Latina

(VALDEZ, 2011). Já a linha pós-embarque foi criada em 1991 e, em 1993, foi a vez da

utilização do Convênio de Créditos Recíprocos (CCR) como garantia junto ao BNDES, ou seja,

o risco passava a ser do Banco Central. Após a opção do CCR, houve incremento no número

de empresas beneficiadas.

O programa de exportação passou por diversas modificações ao longo dos anos e,

atualmente, essa linha chama-se Exim e conta com cinco modalidades de financiamento: pré-

embarque, pré-embarque ágil, pré-embarque âncora; pré-embarque especial e pós-embarque.

Essas linhas, no entanto, não acontecem em muitas parcelas do total das exportações brasileiras,

visto que são voltadas para os nichos de maiores externalidades, tais como manufaturas de alto

valor agregado, softwares e serviços de engenharia. Além disso, a venda desses tipos de

produtos necessita da concessão de um prazo de pagamento ao importador, e é aí que se insere

a necessidade do apoio público, dado o risco comercial e o risco político (BNDES, 2013).

Em ambas as modalidades – pré e pós-embarque –, as empresas podem ter qualquer porte,

devendo ser constituídas sob as leis brasileiras e ter sede e administração no país. Os

financiamentos requisitados podem atingir até 100% do valor da exportação, podendo ser

buyer’s credit ou supplier’s credit. Já no que se relaciona ao prazo, esse não pode ultrapassar

doze meses e a taxa de juros equivale-se à Libor com acréscimo mínimo de um spread do

BNDES cujo piso é de 1% a.a. Cabe destacar que em todas as modalidades, os produtos

exportados devem ter um índice de nacionalização maior que 60% (IPEA, 2010).

De acordo com o BNDES (2013), processo de concessão de apoio financeiro, em regra

geral, se subdivide em:

118

a) Operações diretas (a partir de R$ 10 milhões com risco do BNDES) e indiretas

não automáticas (acima de R$ 10 milhões com risco assumido, total ou

parcialmente, pelos agentes financeiros);

b) Operações indiretas automáticas (valor menor ou igual a R$ 20 milhões com o

risco assumido pelos agentes financeiros).

Na primeira subdivisão, os componentes do processo são: análise de consultas e

enquadramento de operações; análise de projetos de operações; contratação de operações; e

acompanhamento e liberação de recursos de operações. Já em relação à segunda subdivisão,

são componentes: análise de consultas de operações; recebimento, análise e aprovação de

operações; liberação de recursos para operações; e acompanhamento de operações.

Figura 8: Fluxo de processos de concessão de apoio financeiro


119

De maneira geral, as solicitações de crédito são iniciadas por consultas formais

apresentadas ao BNDES que as encaminha a uma unidade que as analisa e as submete ao

Comitê de Enquadramento e Crédito e Mercado de Capitais (CEC). Eles se reúnem

semanalmente para discutir as consultas recebidas e outros assuntos de crédito. Após a

deliberação, o pedido é encaminhado ao departamento operacional responsável pela análise do

projeto, cujo relatório é submetido a Diretoria do BNDES que também realiza reuniões

semanais. Em caso de haver parecer positivo, o financiamento é contratado através da área

operacional responsável incumbida da liberação de recursos de acordo com o cronograma

estabelecido. Além disso, são também responsáveis pelo acompanhamento do pagamento dos

haveres, o que influi na redução do risco de crédito das operações realizadas pelo banco, além

disso:

O acompanhamento representa um importante papel na construção do

relacionamento do Banco com seus clientes, uma vez que permite maior

conhecimento setorial, das empresas e dos projetos, possibilitando a

identificação das necessidades por novos mecanismos e processos de apoio.

A figura a seguir resume os principais passos do processo de concessão de

apoio financeiro. (BNDES, 2013, pg.21)

Quanto às fontes de recursos do BNDES, a partir de 2003, o banco teve mais liberdade

para tomar empréstimos no exterior, o que levou ao aumento do patrimônio do BNDES e à

criação do Departamento de Captação de Organismos Multilaterais, entretanto as fontes

governamentais ainda são a parcela mais significativa da estrutura de capitais:

Gráfico 12: Estrutura de capital do BNDES


Desta maneira, o BNDES, com a função de agência pública de crédito, busca a promoção

das exportações mediante a concessão de créditos para a produção ou para a comercialização

de bens e serviços no exterior. Segundo o próprio BNDES (2013, pg. 60):

120

O mérito do apoio deve-se a alguns motivos: exportação gera emprego e

permite que as empresas que acessam o mercado externo possam usufruir

ganhos de escala, aumentando a competitividade de seus produtos; o

incremento das exportações atenua eventuais restrições de balanço de

pagamentos ao crescimento econômico. Ademais, empresas que participam

de cadeias de fornecimento global costumam estar atualizadas

tecnologicamente e costumam engajar-se em atividades inovadoras.

Além disso, o auxílio do BNDES torna-se essencial como diferencial para a

competitividade das empresas, dado o acirramento da concorrência internacional e a escassez

de liquidez, especialmente nos últimos anos.

Como foi visto, esse papel do BNDES na exportação e na promoção do desenvolvimento

brasileiro é recente. Por isso, far-se-á necessário um breve histórico para melhor entendimento

da evolução do banco.

5.4.2 O BNDES ao longo dos anos

O BNDES foi criado em 1952 com o intuito de financiar projetos para o desenvolvimento

do país. Até hoje, o banco passou por várias reestruturações, de modo a atender os anseios da

política externa e da economia brasileiras, principalmente no que tange ao âmbito sul

americano. No ano de 1967, o banco foi transformado em empresa pública vinculada ao

Ministério do Planejamento e, em 1982, passou de BNDE para se chamar BNDES e, sem alterar

sua subordinação à autoridade monetária, vinculou-se administrativamente à Secretaria de

Planejamento da Presidência da República (SEPLAN), passando, dessa maneira, a incentivar

não somente o desenvolvimento econômico, mas também o social (VALDEZ, 2011).

Durante a sua existência, o BNDES, segundo Valdez (2011), passou por quatro grandes

momentos: de 1952 até 1964 financiava as áreas de energia, siderurgia e transporte; de 1964 a

1974 priorizou o setor privado; já de 1974 a 1990 houve aceleração no volume de

financiamentos dado o cenário econômico desfavorável ao investimento privado devido à crise

da dívida na década de 1980; e, a partir de 1994, o banco iniciou o apoio a inserção internacional

do país como consequência das reformas liberais do governo Fernando Collor de Mello (1990-

1992).

Já no governo FHC (1994-2002), o BNDES tornou-se o grande financiador do processo

de privatização das estatais brasileiras. Além disso, com a transformação do FINAMEX em

BNDES-Exim, o banco passou a apoiar indiretamente a internacionalização das empresas

brasileiras, financiando grandes projetos como a exportação de equipamentos para a usina de

121

Três Gargantas na China e para a aquisição de aeronaves da Embraer pela American Eagle.

Nesse cenário, em 2002, a diretoria do banco aprovou novas diretrizes para o financiamento

externo e, como consequência desse movimento, o presidente Fernando Henrique decretou um

novo estatuto que forneceu maior autonomia e agilidade para as operações no exterior

(VALDEZ, 2011).

Dessa maneira, pode-se notar que o desenvolvimento seria a consequência natural da

liberalização da economia e da inserção internacional do país; assim, nos governos Collor e

FHC, o desenvolvimento manteve-se na agenda externa, contudo o papel do Estado como

veículo de promoção dele alterou-se em relação ao desenvolvimentismo dos governos militares.

A busca pela estabilidade fez com que o Estado deixasse de lado seu papel empreendedor em

prol das privatizações, largando o despreparado empresariado nacional para competir na arena

internacional (VALDEZ, 2011). No período, então, havia a priorização da busca pela

estabilidade econômica por meio de planos recessivos, o que inibia a ação desenvolvimentista.

Essa diferença entre os períodos desenvolvimentistas e o de liberalização dos governos

Collor e FHC pode ser vista com ajuda do gráfico abaixo:

Gráfico 13: Variação (%) anual das exportações e participação (%) das exportações no PIB (1964-2010)

FONTE: Valdez (2011, pg. 38)

Durante os governos desenvolvimentistas do período militar, a participação das

exportações no PIB manteve-se em níveis satisfatórios. Já durante os governos Collor e FHC,

há pequena queda nos indicadores, com pouca recuperação no intervalo representado pelo

governo Itamar Franco (1992-1994). No governo de Fernando Henrique Cardoso, entretanto, a

participação crescente das exportações é explicada pelo menor ritmo no crescimento do PIB e

não por um aumento propriamente dito das exportações (VALDEZ, 2011). Ainda segundo o

122

autor, já com a volta do desenvolvimentismo no governo Lula (2003-2010), a elevação no nível

das exportações foi acompanhada pelo crescimento do PIB, o que explica a queda na

participação das exportações frente ao PIB.

No que tange ao BNDES, quando Lula chegou ao poder, houve mudança na alta

administração do banco, passando de investidores do setor privado para economistas de

pensamento desenvolvimentista, passado de uma agenda neoliberal para uma focada em

políticas industriais (FLYN, 2007). Apesar disso, muitos dos objetivos estratégicos da época de

FHC permaneceram os mesmos, em primeiro lugar, devido à criação de uma nova linha de

crédito em 1990, o banco tem cada vez mais moeda para o financiamento das exportações. Nos

últimos 15 anos, ele emprestou US$ 30 bilhões para apoiar as exportações. A tendência de

crescimento aumentou no governo Lula, com desembolsos nas linhas de apoio ao comércio

exterior atingindo US$ 5,86 bilhões, ou 30 por cento de novos empréstimos, em 2005 (BNDES,

2007 apud FLYNN, 2007). Em segundo lugar, o banco continuou a apoiar a integração regional.

Na verdade, o BNDES (2007 apud FLYNN, 2007) passou a destacar o seu “estímulo crescente

para empresas brasileiras na América do Sul, respondendo pela necessidade estratégica de

expandir os laços comerciais e financeiros no continente e ampliando o mercado para as

empresas brasileiras beneficiários do BNDES”. Nesse caso, tanto governo de Cardoso quando

o de Lula apoiou a Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana

(IIRSA), que prevê o continente como um território geoeconômico totalmente integrado.

O governo Lula também continuou o legado de mudanças no estatuto do banco iniciado

no governo anterior. O BNDES ficou a ser supervisionado pelo Ministro do Estado do

Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, podendo instalar e manter, também no

exterior, escritórios, representações ou agências. Dessa maneira, o banco tornou-se o principal

instrumento da política de financiamento no exterior, chamando atenção no novo estatuto os

incisos II, III e IV:

II - financiar a aquisição de ativos e investimentos realizados por empresas de

capital nacional no exterior, desde que contribuam para o desenvolvimento

econômico e social do País;

III - financiar e fomentar a exportação de produtos e de serviços, inclusive

serviços de instalação, compreendidas as despesas realizadas no exterior,

associadas à exportação; [...]

VI - contratar estudos técnicos e prestar apoio técnico e financeiro, inclusive

não reembolsável, para a estruturação de projetos que promovam o

desenvolvimento econômico e social do País ou sua integração à América

Latina.” (BNDES, 2002, s/pg.).

123

A consequência desse decreto veio em 2009 com a abertura do escritório no Uruguai, por

ser a sede do MERCOSUL, objetivando o aporte de recursos voltados diretamente para a

integração regional. No mesmo ano, houve também a abertura da subsidiária BNDES Limited

em Londres, tendo como finalidade a participação acionária em outras empresas. Além disso,

tem como função captar recursos no mercado externo, podendo emprestar às firmas brasileiras

diretamente do exterior, sem que a moeda entre no país. Já em 2013, foi aberto um escritório

em Johanesburgo, na África do Sul, reafirmando a importância dada a região pelo governo, já

que visa ampliar o relacionamento com instituições locais e aprofundar o conhecimento sobre

o continente africano, além de fomentar o comércio inter-regional24.

De acordo com o vice-presidente do BNDES, João Carlos Ferraz, em entrevista a Garcia

(2012), esse processo de internacionalização do banco tem dois pontos de vista, o político e o

econômico-financeiro. Esse refere-se ao fato de que a instituição obteria vantagens para

construir uma curva de juros de longo prazo afim de lançar ativos, já aquele objetiva colocar o

BNDES como um modelo de banco de desenvolvimento para outros países. Outro momento

importante para o banco proveniente dessa mudança no estatuto, foi a criação, em 2003, de uma

linha de crédito para a internacionalização das empresas, desde elas contribuam para o

desenvolvimento social e econômico do país.

Dessa forma, no período que vai do final do governo Fernando Henrique ao início do

governo Lula, o tema desenvolvimento voltou a ter prioridade na agenda. Agora, o Estado

passou a ser fomentador, por meio de subsídios, financiamentos e outras políticas públicas. Esse

mesmo período foi favorecido pela conjuntura internacional favorável que, aliada a

estabilização promovida pelo governo FHC, foi favorável à inserção comercial brasileira,

consolidando, assim, a estrutura institucional de comércio exterior criada anteriormente, com o

BNDES, MRE, MDIC e CAMEX como principais instrumentos de política externa.

Nesse cenário, foi fortalecido o papel logístico do Estado como indutor do

desenvolvimento, criando-se oportunidades para o relacionamento entre ele e o empresariado

nacional para a consecução de projetos de desenvolvimento. Nesse sentido, representantes do

setor produtivo ampliaram a sua influência sobre o governo federal, sendo relevante as

discussões acerca da internacionalização econômica e da “racionalização discursiva” em torno

dos campeões nacionais e da integração regional (SOUZA, 2012). Ainda segundo a autora,

24 “BNDES inaugura escritório de representação na África”, disponível em www.bndes.gov.br Acessado em:

10/03/2015

124

apesar do processo de internacionalização de algumas empresas, como os casos da Petrobras,

Gerdau, Votorantin, Vale, Odebrecht, Andrade Gutierrez, Camargo Corrêa, por exemplo, ter

sido anterior ao governo Lula, esse fenômeno foi especialmente incentivado. Exemplo maior é

o da construção civil incentivadas por empréstimos públicos como visto na matéria do jornal

Folha de São Paulo:

A exportação de obras de construtoras brasileiras explodiu nos últimos dez

anos. O desembolso de financiamentos do BNDES para obras de empreiteiras

brasileiras no exterior aumentou 1.185% entre 2001 e 2010, passando de US$

72, 897 milhões para US$ 937, 084 milhões. No governo Lula, que usou a

diplomacia presidencial para abrir mercados para empresas brasileiras na

África e América Latina, o crescimento foi de 544%. Odebrecht, Andrade

Gutierrez, OAS, Queiroz Galvão e Camargo Corrêa tiram uma parcela cada

vez maior de seu faturamento de obras feitas em países como Venezuela, Peru,

Angola e Moçambique. (...) “O banco financia obras de infraestrutura desde

1997 e jamais houve uma demanda tão grande para projetos no exterior”, diz

Luciene Machado, superintendente de comércio exterior do BNDES. “Antes

isso se restringia à Odebrecht, mas agora vemos todas as empreiteiras fazendo

uma opção pela internacionalização”, afirma. (Folha de São Paulo,

18/09/2011, caderno Mercado).

Além disso, nota-se a preponderância relativa das empreiteiras em financiamentos junto

ao BNDES no 1º trimestre de 2014:

Quadro 22: Desembolsos pós-embarque por empresa exportadora – 1º trimestre de 2014

*Inclui desembolsos para empresas de um mesmo grupo

FONTE: BNDES25

Desse modo, a parceria do BNDES com as grandes empresas de construção pesada,

focando a infraestrutura regional, bem como a aproximação do mercado africano e a

25 www.bndes.gov.br acessado em 15/05/2014

Empresa* US$

1 CONSTRUTORA NORBERTO ODEBRECHT SA 153.064.052

2 EMBRAER S/A 142.126.918

3 CONSTRUTORA ANDRADE GUTIERREZ S/A 48.438.138

4 CNH LATIN AMERICA LTDA 8.051.032

5 CONSTRUTORA OAS S/A 6.022.258

6 CONTRACTA ENGENHARIA LTDA 2.863.569

7 NOGUEIRA IND E COM IMPLEMENTOS E MAQUINAS AGRICOLAS S.A 1.936.607

8 SCANIA LATIN AMERICA LTDA 1.285.952

9 MAQUINAS AGRICOLAS JACTO S A 1.054.700

10 JOSE DARCI CAMARGO JUNIOR ME 799.357

11 MARCOPOLO S/A 664.776

12 JOHN DEERE BRASIL LTDA. 525.888

13 WXBR SISTEMAS DE TELECOMUNICACOES LTDA 215.108

14 VALTRA DO BRASIL LTDA. 174.980

15 A L HECHER MADEIRAS 69.233

Total 367.292.568

125

internacionalização das empresas brasileiras, tornaram-se temas importantes para a política

externa.

No governo Lula, então, o Estado concluiu a instrumentalização do aparato institucional

de comércio exterior iniciado nos governos anteriores, oferecendo melhores condições para a

inserção internacional do empresariado local mediante apoio financeiro e diplomático, de forma

a maximizar o desenvolvimento econômico e social do país (VALDEZ, 2011).

Em suma, nota-se que o foco do apoio às exportações brasileiras residia naqueles produtos

de maior valor agregado, com as operações, a partir de 1990, destinando-se ao setor de bens de

capital. Com esse modelo, em 1997, o banco totalizava US$ 1 bilhão em desembolsos para a

promoção das exportações, mas com aprimoramento das linhas deu-se início ao financiamento

de outros produtos, como os serviços de engenharia, softwares, químicos, calçados, eletrônicos,

alimentos e têxteis, com a linha passando a se chamar BNDES-Exim (VALDEZ, 2011). Assim,

o governo Lula, deparando-se com o aparato institucional voltado para o incremento das

exportações, manteve esse apoio e buscou incentivar o aumento da participação nacional no

mercado mundial. Segundo Valdez (2011, pg.94):

Esta manutenção e ampliação do apoio federal às exportações brasileiras no

Governo Lula ficou evidente na continuidade dos acordos que vinham sendo

trabalhados na administração FHC, como, por exemplo, a assinatura do acordo

de cooperação entre a Corporação Andina de Fomento - CAF e o BNDES em

agosto de 2003. Ao final do Governo FHC as duas instituições haviam firmado

um Protocolo de Cooperação em 5 de dezembro de 2002. Nesse protocolo, as

instituições comprometeram-se em empreender esforços na criação de

mecanismos creditícios que garantissem o financiamento para a importação

de bens e serviços brasileiros por intermédio do BNDES, enquanto que a CAF

se comprometia com o financiamento de gastos locais e custos adicionais para

execução das obras de infraestrutura nos marcos legais da IIRSA.

Assim, percebe-se a influência da política externa, com foco nas relações Sul-Sul, no

funcionamento do BNDES.

O BNDES torna-se um importante instrumento da política externa brasileira, pois é,

atualmente, um dos principais financiadores da integração regional, conduzidos, em grande

parte, pelas grandes firmas nacionais de engenharia e com constantes contatos com o MRE

(GARCIA, 2012). Internamente, o banco financia o Programa de Aceleração do Crescimento

(PAC), onde alguns projetos também integram a IIRSA. Nesse sentido, em 2003, o então

presidente do BNDES, Carlos Lessa, criou o Departamento de Integração da América do Sul.

Esse departamento, inicialmente, aprovou financiamentos na ordem de US$ 600 milhões para

126

a Bolívia, US$ 1 bilhão para obras realizadas por empresas brasileiras na Venezuela e criou um

fundo de US$ 1 bilhão para auxiliar na recuperação da crise argentina (HOLLANDA, 2003).

Em meio a esse cenário:

A Integração Sul-Americana, um dos principais pilares da política externa

brasileira, passou a ser parte da missão do BNDES, a partir de 2003, tendo em

vista que a expansão dos mercados nacionais e do comércio entre os países é

fundamental para acelerar o desenvolvimento econômico com justiça social

(Informe BNDES, nº 187, nov. 2004).

Nesse sentido, o BNDES passou a ter como principais objetivos frente à região a expansão

do comércio entre os países, a atração de investimentos (principalmente em infraestrutura),

ganho de escala na produção, capacitação humana e tecnológica como fruto da cooperação e o

fortalecimento do poder de negociação da região (BNDES, 2004). Os principais eixos de

atuação do banco são o apoio à internacionalização das empresas brasileiras e o financiamento

de obras de infraestrutura na região, no entanto há outro eixo menos conhecido que remete à

participação em órgãos regionais e em grupos interministeriais voltados para a elaboração das

políticas de integração.

Segundo Carvalho (2012), o BNDES atua em três frentes de financiamento da

infraestrutura regional: financiando projetos da IIRSA; atuando em parceria com a CAF;

concedendo empréstimos diretos às empresas, sem que pertença às carteiras da IIRSA ou da

CAF. Em todas elas, a atuação do banco ocorre mediante a disponibilização de recursos às

empresas brasileiras para a exportação de bens e de serviços. Dessa maneira, Silveira (2010)

afirma que o banco foi de grande importância para a viabilização da IIRSA, pois ela

institucionalizou um programa de empreendimentos que demandam investimentos a longo

prazo, tornando-se, desse modo, uma importante plataforma para atuação do BNDES, sendo

prova o fato de que todos os projetos da IIRSA, em 2009, contavam com a participação desse

banco.

A importância da atuação do BNDES na região pode ser vista, por exemplo, no relatório

do MRE (2011) onde diz que, desde 2003, foram aprovados financiamentos para mais de 80

projetos de infraestrutura que somavam cerca de US$ 10 bilhões provenientes tanto desse banco

quanto do PROEX. Esses créditos são disponibilizados por meio da linha BNDES-Exim pós-

embarque, que refinancia o exportador ou as entidades públicas contratantes que totalizou de

1997 até 2009 cerca de US$ 3,5 bilhões para a América Latina.

127

Quadro 23: Desembolsos do BNDES-Exim por países da América do Sul 1997-2009 (em US$ milhões)

FONTE: Machado & Esposito (2009, s/pg.)

As semelhanças das estratégias do Brasil e da IIRSA explicam, em parte, os desembolsos

para a região. Vários são os exemplos referentes a projetos de infraestrutura de integração sul

americana: na Argentina, o BNDES financiou alguns gasodutos, num total de US$ 690 milhões

e, também, a conexão viária de Paso de Los Libres – Santo Tomé; no Peru, o banco financiou

obras para o corredor de estradas que se estende do Acre até San Juan no Oceano Pacífico,

sendo a ponte sobre o Rio Acre no valor de US$ 19 milhões e a estrada um investimento de

US$ 420 milhões, com participação da Odebrecht, Andrade Gutierrez, Queiroz Galvão e

Camargo Corrêa (GUDYNAS, 2008).

Apesar de o movimento de internacionalização dessas empresas terem sido feitos em

finais da década de 1970 ou no início da posterior, o aumento dos recursos do BNDES já na

década de 2000 pode alavancar esse movimento. Iglesias (2008) destaca que o apoio do banco

foi essencial para aliar a maior inserção das empresas com o propósito de financiamento de

infraestrutura no exterior. Como consequência, interpreta-se que a elevação nos desembolsos

para a América do Sul é o braço financeiro do governo para criar/impulsionar as empresas

nacionais, conforme nota-se no Anexo B.

Assim, analisando o processo de internacionalização do BNDES, nota-se certa relevância

do continente sul americano. Tal movimento teve como ápice o Governo Lula, porém deve-se

destacar que esse movimento é uma consequência de medidas tomadas em governos anteriores.

128

Em outubro de 1979, foi criado o Seguro de Crédito à Exportação (SCE) pela lei de nº

6.704, com objetivo de segurar as operações financeiras contra riscos comerciais, políticos e

extraordinários. Desse modo, as empresas poderiam financiar, refinanciar ou garantir a

exportação de bens e serviços. Todavia, esse sistema entrou em crise em meados da década de

1980, pois até então o Governo assumia todos os riscos da operação e, por isso, em 1984,

transferiu-os para o sistema financeiro, o que excluiu as empresas consideradas arriscadas

(VEIGA & IGLESIAS, 2002).

Esse seguro de crédito somente foi recolocado de pé em meados da década de 1990,

mediante a abertura de novas linhas de financiamento à exportação do BB e do BNDES e, como

consequência, em 1997, foi criada a SBCE e o Fundo de Garantia para a Promoção da

Competitividade (FGPC). Nesse sentido, a SBCE é uma sociedade anônima responsável pela

administração do SCE que, por sua vez, é contratado pelo exportador contra possíveis riscos

relacionados ao importador. Essa entidade tem seu capital repartido entre o BB, o BNDES e a

COFACE (Compagnie Française d'Assurance pour le Commerce Extérieur) e está autorizada a

realizar operações em nome da União. Para isso, no entanto, teve de ser criado o Fundo de

Garantia à Exportação (FGE), em 1997, pela MP nº 1.583-1 que, em 1999, foi convertida em

lei e colocado sob administração do BNDES somente em 2003 por meio de decreto

presidencial. Assim, o governo Lula colocou a estrutura de crédito desenvolvida no governo

FHC aos auspícios do BNDES, de modo a prover o banco de maior autonomia.

Continuando com as mudanças no BNDES, em 2004, foi criado o Comitê de

Financiamento e Garantia das Exportações (COFIG) que tem como responsabilidade o

estabelecimento de parâmetros para os financiamentos e garantias no âmbito do FGE e do

PROEX. Esse comitê é composto por representantes do MDIC, que exerce a presidência, do

Ministério da Fazenda, para a secretaria executiva, do MRE, do Ministério da Agricultura,

Pecuária e Abastecimento, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Casa Civil e

Secretaria do Tesouro Nacional. Existem ainda, como observadores, representantes do BB, do

BNDES, do Brasil Resseguros (IRB) e da SBCE. Esse órgão reúne-se mensalmente ou sempre

que convocado por seu presidente, sendo as decisões tomadas por consenso.

A SBCE, por sua vez, deu lugar a Agência Brasileira Gestora de Fundos Garantidores e

Garantias. A ABGF consiste em uma empresa pública vinculada ao Ministério da Fazenda, sob

forma de sociedade anônima e que fora criada pelo Decreto nº 7.976 de 2013. Tem a finalidade

principal de administrar fundos garantidores e de prestar garantias às operações de riscos

129

diluídos em áreas de grande interesse econômico e social e, no que tange ao objeto de estudo

do presente trabalho apresenta as seguintes garantias contra riscos: comerciais, em operações

de crédito ao comércio exterior com prazo superior a dois anos; políticos e extraordinários, em

operações de comércio exterior com qualquer prazo; a execução de todos os serviços

relacionados. Além disso, é de competência da ABGF a administração do Fundo Garantidor de

Infraestrutura (FGIE), de natureza privada e patrimônio próprio, que atua, por exemplo, na

concessão de garantias contra riscos de crédito e de descumprimento de obrigações contratuais

relacionados a projetos de investimento em infraestrutura incluídos no Programa de

Investimentos e Logística (PIL) e no Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), atuando

de forma complementar às seguradoras e às resseguradoras, cobrindo riscos não assumidos por

essas.

Quadro 24: Instrumentos garantidores de crédito às exportações brasileiras

FONTE: VALDEZ (2011, pg. 84).

Dessa maneira, percebe-se o aprimoramento crescente dos instrumentos de promoção ao

comércio exterior e de sua política de exportação, com o aumento da autonomia ao BNDES por

meio da manutenção dos instrumentos criados, bem como dotando o banco com a gestão de

recursos do FGE e com a criação do COFIG.

130

Importante passo para a ampliação das exportações brasileiras foi a vinculação da

liberação de recursos pelo BNDES às garantias do CCR, tal medida teve impacto direto na

elevação dos desembolsos do banco para financiamento de exportações (VALDEZ, 2011). A

principal função do CCR é oferecer uma forma de economia de divisas no comércio entre os

países membros por meio da câmara de compensação. Essa funciona de modo que não se utiliza

moedas, com os débitos e créditos sendo compensados multilateralmente, com o convenio

informando o saldo de cada país regularmente.

Como efeito, as operações garantidas pelo CCR passaram, em 2003, a ser classificadas

no grupo 1 de risco, assim a autorização seria dada pelo Banco Central do país importador.

Dessa maneira, o sistema de compensação passava a ser suficiente para garantir as operações,

abandonando o sistema de avaliação individual. Como consequência, vê-se o impacto do CCR

ao comparar os financiamentos do BNDES com e sem o convênio para a América Latina:

Gráfico 14: O CCR e o financiamento do BNDES para exportações brasileiras para a América Latina

FONTE: <http://ceal-int.org/RD/abr09/bndes.pdf/> apud VALDEZ (2011, pg. 88)

O aumento nos desembolsos a partir de 2003 ocorrem, além das mudanças acima

explicadas, em função dos projetos da IIRSA, bem como o envolvimento da CAF em co-

financiamentos. Rüttimann et al. (2008) afirma que as operações do BNDES em infraestrutura

totalizaram US$ 11 bilhões em operações contratadas, com perspectiva para mais investimentos

de cerca de US$ 24 bilhões. Tendo isso em mente, percebe-se que, ao privilegiar o CCR em

131

suas operações, o banco consolidou a região como importante destino dos produtos e dos

serviços brasileiros.

O ano de 2003 foi também quando houve a posse da nova diretoria do banco que já em

abril daquele ano anunciou a liberação de US$ 36,7 milhões para as empresas brasileiras

exportarem, principalmente para o continente sul americano (BNDES, 2003). Esses

movimentos foram consequência da nova filosofia do banco, reafirmada em seu informativo

que o BNDES:

Acompanhará as negociações brasileiras nos fóruns internacionais, visando

adequar sua política às regras acordadas pelo Brasil e contribuir com os setores

governamentais responsáveis pelas negociações. A política do BNDES de

apoio ao comércio exterior, articulada às prioridades definidas pelo governo

federal, desenvolverá tratamento particularmente diferenciado às operações

com os países do MERCOSUL e demais vizinhos sul-americanos. (BNDES,

2003a, p.1).

Desse modo, nota-se que houve a vinculação dos desembolsos do BNDES aos

instrumentos de apoio às exportações com o intuito de priorizar a região. Esse movimento foi

característico do segundo governo Lula, no qual, também, retirou as restrições para o uso do

CCR, que se consolidou como principal instrumento garantidos das exportações (VALDEZ,

2011).

Segundo Garcia (2012), o mesmo modelo de investimentos é utilizado junto ao continente

africano. Para a região, os financiamentos chegaram, em 2009, a US$ 766 milhões, o que

representava cerca de 36% dos créditos internacionais disponíveis do BNDES (LEO, 2011). O

MRE (2011) afirma que foram apoiadas algumas obras no continente, como o projeto de

reconstrução do governo angolano realizado pelas quatro maiores construtoras brasileiras no

valor de US$ 3,5 bilhões; o projeto do aeroporto de Nacala, em Moçambique, no valor de US$

80 milhões; para o corredor rodoviário em Gana (Odebrecht e Andrade Gutierrez) orçado em

US$ 200 milhões; e o estudo de viabilidade da barragem de Moamba Major em Moçambique

no valor de US$ 8,5 milhões.

Para o continente africano, todavia, não existe o mecanismo do CCR, o que impossibilita

uma maior disponibilidade de créditos. Uma saída utilizada pelo governo foi criada junto ao

governo de Angola. Para esse país, foram estabelecidas linhas de crédito específicas, vinculadas

a chamada “conta-petróleo”, sendo a última estabelecida, em 2014, no valor de US$ 2 bilhões26

26 http://www.redeangola.info/brasil-abre-nova-linha-de-credito/

132

utilizadas na reconstrução do país. Segundo Leo (2011), o mesmo mecanismo estaria sendo

estudado para Gana.

Em suma, esses movimentos realizados pelo BNDES foram favorecidos pela conjuntura

global de expansão, o que elevou seus recursos e fez com que o banco se tornasse um dos

maiores bancos de desenvolvimento do mundo. Além disso, pela primeira vez, o BNDES, além

de buscar o desenvolvimento nacional, pode participar da política externa ao fortalecer a

integração regional, que teve como consequência um aporte significativo de créditos para as

empreiteiras brasileiras.

5.4.3 O BNDES e as empreiteiras

Nos últimos anos, os países em desenvolvimento obtiveram resultados positivos em suas

contas nacionais como consequência da alta nos preços das commodities que beneficiou sua

arrecadação. Nesse cenário, os serviços de engenharia aparecem para suprir as demandas por

infraestrutura desses países que, com maior arrecadação, puderam contratá-los. Assim, como a

contratação ocorre por meio de licitações, torna-se imprescindível o apoio governamental para

que as empresas brasileiras possam concorrer no mercado internacional, já que além da proposta

técnica, é importante uma oferta de financiamento compatível.

No Brasil, a exportação desse tipo de serviço tem crescido e hoje é uma das contas da

balança comercial que não apresenta déficit (CATERMOL, 2010). Ainda segundo o autor, entre

2003 e 2008 as exportações de serviços de construção civil quase triplicaram, com 2009

mantendo o valor do ano anterior. Nesse sentido, as linhas do BNDES-Exim acompanharam a

tendência de alta, chegando, em 2009, a US$ 1,4 bilhão em desembolsos, totalizando US$ 3

bilhões na tríade 2007/08/09 (CATERMOL, 2010).

A exportação de serviços de engenharia também produz efeito similar nos bens de capital,

visto que, além de proporcionar a entrada de divisas no país, alavanca a exportação de produtos

utilizados nas obras; desse modo, é um setor da economia que gera externalidades positivas,

multiplicando o efeito gerador de emprego e de renda, como pode-se notar no depoimento de

Emilio Odebrecht a Gazeta Mercantil (2003 apud MAXIMILIANO et al. 2005, pg. 2):

Só os serviços de engenharia exportados pelo Brasil através da Odebrecht,

nestas duas últimas décadas, representam operações com valor total superior

a US$ 20 bilhões. Na década de 90, este valor atingiu cerca de US$ 12 bilhões.

Cabe ressaltar que no período em questão para cada US$ 1 exportado em

serviços, vendeu-se nos mercados externos US$ 0,76 em bens que não teriam

sido exportados sem a venda dos serviços.

133

José Augusto Marques, presidente da Associação Brasileira de Indústria de Base,

confirma esse depoimento em entrevista a Revista Isto É Dinheiro (2003), ao afirmar que

quando uma hidrelétrica é construída, uma empresa de construção carrega consigo ao menos

60 outras empresas que, em 90% dos casos, são pequenas e médias que não chegariam ao

mercado internacional sem esse apoio. Esse pensamento fica mais claro quando se visualiza as

exportações oriundas da cadeira produtiva da construção civil:

Quadro 25: Exportações na cadeia produtiva de construção civil (em US$ milhões)

FONTE: PINTO & ABREU (2012, pg. 297).

Cabe destacar que o BNDES não fixa uma proporção obrigatória de bens e de serviços a

serem exportados, com a negociação variando de acordo com o caso – como pode ser visto no

quadro abaixo – mas, apesar disso, busca-se maximizar o componente nacional.

Quadro 26: Fração de bens nacionais por tipo de projeto

FONTE: PINTO & ABREU (2012, pg. 302).

Observando o quadro, nota-se que a composição de gastos locais não pode ser deixada de

lado. Esses gastos são divididos entre itens não-financiáveis (produtos não brasileiros) e

serviços terceirizados locais, pagos mediante captação local de recursos ou por via de outras

instituições públicas. Assim, o montante financiado com recursos do BNDES fica entre 60% e

85% do total da obra. Dessa forma, confirma-se que quando um projeto é executado, a

construtora exporta o maior número de produtos nacionais possível, o que é um reflexo das

exigências do BNDES para a concessão de crédito (PINTO & ABREU, 2012).

134

Convém notar também que a maior parte das obras financiadas pelo banco são de

infraestrutura logística e energética, o que pode ser visto como consequência das iniciativas

governamentais de integração física e econômica com o resto do continente.

Quadro 27: Distribuição de desembolsos por tipo de projetos de 1998 a 2011 (em US$ milhões)

FONTE: PINTO & ABREU (2012 pg. 306).

Ademais, aprofunda-se essa análise observando-se o Anexo C que mostra os projetos

realizados, bem como a empresa responsável por ele. Confirma-se assim que os desembolsos

do BNDES seguiram o perfil da estratégia de política externa do país, sendo o braço financeiro

das operações naquelas regiões.

Por fim, cabe salientar que, no continente sul americano, o BNDES atua, muitas vezes,

em conjunto com a Corporação Andina de Fomento (CAF), bem como as empreiteiras utilizam-

se de mecanismos de exportação disponíveis pelo Banco do Brasil. Desse modo, a próxima

subseção tratará brevemente acerca desses outros dois mecanismos.

5.4.4 Outras agências de fomento

5.4.4.1 Banco do Brasil

Dentro da estrutura do Banco do Brasil, no que se refere ao tema deste trabalho, cabe

discussão a respeito do Programa de Financiamento às Exportações (PROEX). Esse programa

foi criado, em 1991, pela lei nº 8.187 com o objeto de aumentar a competitividade das

exportações brasileiras. Provido com recursos oriundos do Tesouro Nacional, foram

financiados R$ 2 bilhões de exportações de bens e serviços em 2012, e R$ 3,1 bilhões em 2013

(CGU, 2014, pg. 27). Para isso, o PROEX possui uma linha de crédito pós-embarque tanto na

modalidade suppliers credit, quanto na buyers credit, abarcando uma lista abrangente de bens

e de serviços, comportando mais de 90% dos itens da Nomenclatura Comum do MERCOSUL

(NCM), com prazos de financiamento que variam de 3 a 120 meses. De maneira geral, o

135

PROEX é voltado para as micros, pequenas e médias empresas, mas em alguns casos pode

contemplar grandes empresas27. Possui duas modalidades:

a) PROEX Financiamento: o Tesouro Nacional repassa recursos aos exportadores

ou aos importadores com o intuito de amparar as exportações. As taxas de juros

são compatíveis com as do mercado internacional, tendo como base a London

Interbank Offer Rate (Libor). Visa principalmente as empresas micro, pequenas e

médias, ressalvando as grandes para o cumprimento de acordos bilaterais do

país28.

b) PROEX Equalização: Voltada para empresas de qualquer porte. Nessa

modalidade, após a obtenção de créditos pela empresa com uma instituição

financeira, o Tesouro Nacional paga parte dos juros da operação diretamente para

o financiador, com o intuito de baixar os juros para um patamar compatível com

os do mercado internacional29. Nesse sentido, cabe ao COFIG a determinação das

normas a serem seguidas pelo Banco do Brasil para a concessão do crédito. No

exercício de 2013, essa modalidade dotou-se de R$ 1,06 bilhão somando a

equalização e a remuneração do agente financeiro (CGU, 2014, pg. 84).

No que tange ao objeto de estudos do presente trabalho, as empreiteiras utilizam-se da

segunda modalidade, o PROEX equalização, conforme depoimento do Diretor de

Financiamento Externo da Andrade Gutierrez ao autor30:

A gente utiliza equalização quando nós precisamos conferir ao nosso projeto

maior competitividade, precisa participar de uma licitação, por exemplo.

Existem outras instituições garantindo suas empresas né? Particularmente,

italianas, chinesas, espanholas, então a gente tem que apresentar um custo

desse projeto que seja compatível com os nossos concorrentes, assim a gente

utiliza sim o mecanismo da equalização de taxa de juros para nos permitir essa

competição.

5.4.4.2 Corporação Andina de Fomento

Na região da América Latina, existem alguns bancos de fomento que colocam seus

recursos a disposição das empresas brasileiras. São eles: a Corporação Andina de Fomento

(CAF), Fundo da Bacia do Prata (Fonplata), Banco Centroamérica de Integración Económica

27 www.bb.com.br Acessado em: 10/01/2015 28 Op. Cit. 29 Op. Cit. 30 Entrevista realizada em junho de 2014

136

(BCIE), Banco Latino Americano de Exportaciones (BLADEX), Caribbean Development Bank

(CDB), Fundo Latino Americano de Reservas (FLAR), além do BNDES e do Banco Nacional

de Desenvolvimento Econômico e Social (BANDES) da Venezuela. Ademais, a instituição de

fomento do MERCOSUL, o Banco do Sul, está em processo de arrecadação de fundos para que

entre em operação (VALDEZ, 2011).

Das agências citadas, cabe destacar a importância do Fonplata e da CAF. A primeira é

composta por Argentina, Brasil, Bolívia, Paraguai e Uruguai e tem como objetivos o apoio aos

estudos de pré-investimento e de assistência técnica, podendo conceder empréstimos ou avais.

Ela integra comissões mistas da IIRSA e dos países da Bacia do Prata, financiando obras de

infraestrutura31. De acordo com a Gerente de Apoio Internacional da empresa Gama32, para as

empreiteiras brasileiras, seus créditos são, em maioria, usados para o custeamento de gastos

locais.

Em relação a CAF, ela é formada por dezessete países da América Latina e da Espanha,

abarcando outros 15 bancos privados da região andina. Ela financia empreendimentos de

infraestrutura, especialmente os vinculados a IIRSA33. Em 2007, a CAF concedeu empréstimos

que totalizaram US$ 6, 607 bilhões, sendo US$ 4,493 bilhões para 46 projetos no âmbito da

IIRSA (CAF, 2008).

Ponto a se destacar da CAF é a parceria com o BNDES com o intuito de co-financiar

obras de infraestrutura regional, com a participação desse banco no fundo conjunto da CAF. A

parceria visava o aprofundamento de conhecimento das políticas operacionais de cada

instituição, bem como a compreensão das complementariedades e das diferenças entre cada tipo

de financiamento. Nesse sentido, o BNDES passou a incrementar a sua participação no fundo

da CAF, a fim de elevar a situação acionária do país que migraria do tipo “C” para membro

pleno do tipo “A”. Essa elevação nos recursos da entidade resulta em maiores fundos para as

obras de infraestrutura e na diluição dos riscos e dos cursos da instituição. Nesse cenário, Alves

(2011) apresenta algumas obras da IIRSA com financiamento da CAF e com a participação das

empreiteiras brasileiras:

31 www.fonplata.org Acessado em: 12/01/2014 32 Em entrevista ao autor realizada em Abril de 2014. 33 www.caf.com Acessado em: 12/01/2014

137

Quadro 28: Projetos financiados pela CAF com participação das empreiteiras brasileiras (US$ milhões)

FONTE: Alves (2011, pg. 8).

Dessa maneira, ao observar o quadro acima, nota-se a importância da CAF para o

movimento de internacionalização das empresas de construção civil brasileiras.

138

6. DESCRIÇÃO DOS CASOS

Nesta seção, serão descritas as empresas utilizadas para a discussão dos casos, destacando

os movimentos internacionais realizados por elas, bem como as transformações internas

necessárias para se adaptar ao mercado externo.

6.1 ANDRADE GUTIERREZ

A Andrade Gutierrez é um conglomerado de presença global, com operações e atividades

comerciais em quarenta e quatro países da América Latina, Europa, África, Ásia e Oriente

Médio. Somente a área de engenharia e construção obteve um lucro líquido, em 2013, de R$

217 milhões (crescimento de 13,6% em relação ao balanço anterior), sendo contratados R$ 14,5

bilhões em projetos pelo mundo (relatório anual, 2014).

6.1.1 A consolidação interna

A empresa foi fundada em 02 de setembro de 1948, em Belo Horizonte, Minas Gerais,

pelos irmãos Roberto e Gabriel Andrade, juntamente com o amigo Flávio Gutierrez. A

motivação para a fundação da empresa foi a aprovação do Plano Joppert, em dezembro de 1945,

durante o Governo Vargas. Por meio dele, foi criado o FRN e o DER, dada essas consequências,

segundo um dos fundadores:

O Brasil não tinha indústria. O Plano Joppert instituiu o Fundo Rodoviário

Nacional (FRN). Nós vimos que a construção ia se tornar uma indústria.

Procurei um colega que fosse amigo, tivesse dinheiro e disposição e convidei

o Gutierrez. Propus que comprássemos algumas máquinas para fazer estradas.

Essa empresa começou com o entusiasmo de dois estudantes de engenharia, e

mais o irmão de um deles, que contribuiu com grande experiência, fazendo

essa empresa que, me parece, é um sucesso. (GRANDES CONSTRUÇÕES,

2013, s/pg.)

No ano de fundação, a empresa conseguiu sua primeira obra, a canalização da Rua Rio

Grande do Norte, da prefeitura de Belo Horizonte. Já nos dois anos seguintes, foi iniciada a

obra do aeroporto de Bambuí, também em Minas Gerais e teve início a primeira obra

interestadual da companhia, a Rodovia Rio de Janeiro-Belo Horizonte34.

Vale destacar que já no período da fundação da empresa, José Maurício de Andrade,

irmão dos dois fundadores, já era deputado, sendo que entre 1947 e 1969 foi eleito duas vezes

deputado estadual e três vezes federal, sendo líder da Assembleia Legislativa durante a gestão

34 De acordo com o site institucional. Acessado em: 15/02/2015.

139

de JK no governo de Minas Gerais. Além disso, a rodovia ligando o Rio de Janeiro a Belo

Horizonte ocorreu quando da chegada de JK a presidência, o que ampliou a atuação da

construtora.

Desse modo, a empresa expandiu-se no território nacional. No entanto, havia a

necessidade de diversificar-se, visto que majoritariamente eram construídas rodovias. Nesse

sentido, a construtora estava pleiteando a construção de usinas hidrelétricas, conseguindo

somente após a Petrobrás licitar a barragem na Refinaria de Gabriel Passos. Como consequência

da tecnologia ganha, a Andrade Gutierrez participou da construção da usina de Itaipu nos anos

1970.

Nesse mesmo período, durante o Milagre Econômico, o PIB cresceu cerca de 10% ao

ano, sendo que a construção civil cresceu 15% (GRANDES CONSTRUÇÕES, 2013). Assim,

a diversificação almejada pela empresa tomou forma: pontes, barragens, metrô, refinarias,

terminais marítimos, hidrelétricas e ferrovias foram construídas. Destaque para a BR-319

ligando Manaus a Porto Velho e a Ferrovia do Aço, ligando Belo Horizonte a São Paulo e a

Barra Mansa, além da parceria firmada com a Petrobrás.

6.1.2 A primeira internacionalização

No final dessa década, bem como na década de 1980, o Brasil passou por crises internas

que limitaram a atuação do setor de construção civil, enxugando o mercado interno. Somado a

esse fato, a carência de infraestrutura na América Latina foi outro norteador da

internacionalização da AG. Corrobora para essa afirmação a entrevista do diretor internacional

da empresa a Scherer (2012), segundo o qual a decisão de internacionalizar as operações da

empresa foi motivada pela crise econômica que assolava o Brasil. Além disso, em seu relatório

anual de 2003, a empresa afirmou que:

“[...] o desaquecimento da economia exigiu de nós uma nova postura. [...]. Decidimos,

além disso, que era hora de conquistar o mercado externo. O projeto de estreia foi uma

estrada no Congo, África” (ANDRADE GUTIERREZ, 2004, p. 2).

O processo de internacionalização iniciou-se em 1984, quando começou a construção de

uma rodovia no Congo, que inclusive teve como um dos episódios uma visita do ministro dos

Transportes do Congo à rodovia Manaus-Porto Velho, já que essa obra guarda semelhanças

com esse empreendimento. No Congo foi construído 120 km de rodovia ligando Epena-

Impfondo-Dongou. Segundo Rodrigues et al. (2009) o contrato firmado para a construção dessa

140

rodovia foi em função de uma oportunidade de financiamento do governo brasileiro que queria

investir no Congo por questões políticas e econômicas.

A falta de uma estratégia para o Congo levou a criação de uma grande estrutura no país

para amenizar o desconforto dos trabalhadores, como a criação de vilas para moradia. O custo

disso era muito alto, o que refletia na competitividade da empresa. Outro problema detectado

foi a criação de grupos, distanciando os funcionários brasileiros dos locais, emergindo conflitos

entre eles. Dessa experiência, viu-se a necessidade de programas de treinamento, surgindo uma

nova orientação, dentro da empresa, voltada para a integração local.

Apesar disso, é consensual que a empresa obteve um bom resultado com a primeira obra,

na qual o diretor internacional da Andrade Gutierrez, em entrevista a Scherer (2012) destaca

que se ganhou muito dinheiro. Ainda nesse momento, a companhia voltaria seu foco para a

América Latina, com uma oportunidade na Bolívia em 1984 para a construção de um trecho de

150km da rodovia Chimoré-Yapacani; e, ea sequência, uma obra no Equador, a rodovia

Mendez-Morona ligando as fronteiras desse país ao Peru e o Aeroporto Internacional de Nassau

nas Bahamas.

Nesse primeiro momento, segundo o diretor de financiamento externo35, os projetos da

construtora eram conseguidos de modo oportunístico. Essa afirmação é confirmada pelo diretor

de coordenação para a América Latina em entrevista a Garrido (2007), na qual afirma que:

Nessa primeira fase, ainda não se pensava estrategicamente, era mais o

aproveitamento de oportunidades em países com ambientes propícios e a meta

era pura e simplesmente compensar o enfraquecimento do mercado brasileiro,

que viu os investimentos em infraestrutura minguarem.

Desse modo, pode-se afirmar que o primeiro movimento internacional da Andrade

Gutierrez ocorreu de maneira oportunística, visto que, como dito anteriormente, foi um projeto

levado até o presidente da empresa, junto com a proposta de financiamento do governo

brasileiro.

6.1.3 O processo de internacionalização ao longo dos anos

Nos anos 1980, iniciou-se, propriamente dita, a estratégia de internacionalização da

Andrade Gutierrez, que veio com a compra da construtora portuguesa Zagope, em 1988, com

o intuito de ingressar no mercado europeu. O desejo de ingressar no mercado europeu foi uma

35 Em entrevista realizada em junho de 2014.

141

das variáveis que nortearam a aquisição dessa empresa, já que Portugal, juntamente com

Irlanda, Grécia e Espanha eram membros da Comunidade Europeia com defasagem de

infraestrutura, o que levaria a investimentos nesse setor por parte de outros membros do grupo.

Além disso, a Zagope possuía presença na África, dada a influência portuguesa no continente,

como afirmado em depoimento ao autor pelo Diretor de Financiamento Externo36:

A Zagope já era uma empresa conhecida que atuava muito no mercado África,

principalmente, e era uma empresa com o nome conhecido no mercado, então

com a compra dela consegue-se começar com o nome consolidado naqueles

mercados. Tanto é que tem até uma divisão: a Zagope fica com os projetos na

África, porque o nome já era conhecido muito mais do que o da Andrade

Gutierrez, então na hora em que ela foi adquirida, foi por ser uma empresa que

já tinha um nome nos mercados africanos.

Nesse sentido, a Andrade Gutierrez herdou obras em Camarões e no antigo Zaire (atual

República Democrática do Congo). Tendo ainda projetos nas Bahamas, na Bolívia e no

Equador. Apesar disso, na década de 1990, houve um recuo no processo de internacionalização,

principalmente devido aos novos negócios decorrentes da privatização. De acordo com

Rodrigues et. al. (2009), isso foi decorrência da estabilidade da moeda e os planos de

privatização do governo FHC e, neste período, a Andrade lançou um plano de modernização

com a finalidade de ampliar a competitividade da empresa, expandindo o seu portfólio. Assim,

entre 1995 e 1996, foi elaborada a estratégia corporativa, na qual o principal vetor de atuação

segue sendo a engenharia e construção, porém abre outros, como concessões e

telecomunicações.

A partir daí os avanços na área de engenharia aconteceram devido aos projetos atrelados

ao petróleo e às obras de infraestrutura centradas (GRANDES CONSTRUÇÕES, 2013). Nesse

caso, a avaliação dos projetos integrou um processo de planejamento estratégico, dentro do qual

a empresa mapeou os negócios potenciais e, em seguida, enumerou-os em ordem de interesse.

De forma a embasar a comparação, foram levadas em consideração variáveis relacionadas à

estabilidade política, ao planejamento de infraestrutura do país, às linhas de financiamento e à

estrutura econômica e social. Desse modo, ao final dos anos 1990, AG já havia atuado em 44

projetos (excluindo Brasil e Portugal) nos seguintes países:

36 Em entrevista concedida ao autor em junho de 2014.

142

Figura 9: Presença da Andrade Gutierrez até 1999

Países em que atuou até 1999

Argentina, Bahamas, Bolívia, Brasil, Camarões, China, Colômbia, Congo, Equador, EUA,

Guiné Equatorial, Haiti, México, Panamá, Paraguai, Peru, Portugal, Venezuela, Zaire. FONTE: elaborado pelo autor com base no site institucional

Apesar do número de 44 projetos, os que se encontraram na África foram herdados da

carteira da Zagope, ao passo que grande parte dos outros eram de baixa complexidade como

uma escola estadual nos EUA, um projeto rodoviário na China e reabilitação de rodovias na

Bolívia, no Equador e no Peru.

De modo a dar prosseguimento a essa expansão internacional, a Andrade Gutierrez

contava com duas divisões operacionais que foram definidas ao longo dos anos em função da

estratégia de atuação e da divisão geográfica interna e no exterior. Sobre essa estruturação,

Ricardo Castanheira relata que:

“Fizemos uma reestruturação, ao longo da qual fomos investindo em

telecomunicações, abrimos o mercado de concessões no Brasil, e hoje temos

duas empresas de construção, por assim dizer: a Construtora Andrade

Gutierrez – que trabalha o mercado brasileiro e da América Latina – e a

Zagope que é responsável pela atuação do grupo em Portugal, o resto do

continente europeu, África e Ásia. Temos, portanto, uma empresa autônoma,

ligada diretamente à holding, e que responde pelos trabalhos de engenharia de

construção naquelas partes mais remotas do mundo” (GARRIDO, 2007, pg.

79).

Nesse sentido, a construção internacional é administrada por diretores de países que

possuem autonomia operacional e são responsáveis pela prospecção de mercados,

143

levantamentos de variáveis culturais e de análise de riscos, abarcando os seguintes nichos, no

que tange a construtora Andrade Gutierrez: Equador e Venezuela; Peru e Bolívia; Argentina e

restante do Mercosul; México e América Central. Em relação ao braço Zagope, essa tornou-se

a plataforma de operações para a Europa, África, Ásia e Oriente Médio. Já a parte de engenharia

no Brasil fica responsável pelos estudos técnicos, propostas, definição de projetos, orçamentos

e outros. Castanheira também relata que a empresa possui um escritório na Ásia, mas esse é

dedicado somente a prospecção de mercado e que não inclui a China (GARRIDO, 2007).

Com essa reestruturação, a partir de 2005, a construtora beneficiou-se da criação da

IIRSA e foi vencedora de duas licitações públicas no Peru, as rodovias que ligam esse país ao

Brasil, os chamados Eixo Norte e Eixo Sul (ANDRADE GUTIERREZ, 2006). O primeiro

trecho consistiu em uma estrada de 960 quilômetros de extensão que liga o Porto Fluvial de

Yurimaguas, na selva amazônica peruana, ao Porto Marítimo de Paita, na costa do Pacífico,

norte do país. Estima-se que o valor da obra tenha sido de US$ 205 milhões. O segundo é o

Corredor Viário Interoceánico Sur, que faz a interconexão Peru–Brasil através de Rio Branco,

no Acre, chegando aos portos peruanos de Ilo e Matarani, no sul do país, sendo estimado em

US$ 180 milhões. Nesse mesmo ano, ocorreu a entrada da Zagope no Oriente Médio, por meio

da Zagope Gulf Contracting L. L. C., expandindo-se na região do Golfo Pérsico, sobretudo para

atuar na construção de estradas, pontes, túneis e outros.

Já no ano de 2007, por considerar a região da América Latina estratégica e vislumbrar um

potencial de crescimento para a exportação de bens e serviços ligados à infraestrutura, a

construtora abriu escritórios na Argentina e na Venezuela, dois de seus mercados prioritários.

Além disso, seus projetos abarcaram Argentina, Equador, Peru, México, Caribe e Venezuela,

alcançando um total de R$ 1,07 bilhão (relatório anual, 2007). Ainda segundo o relatório, a

Zagope manteve a tendência de crescimento que atingiu 45% no referido ano, o que

corresponde a marca de € 238 milhões. A importância da África é ressaltada, já que 62% desse

valor correspondeu aos projetos na Espanha e nos países africanos: Angola, Argélia, Camarões,

Espanha, Guiné Conakry, Guiné Equatorial, Mauritânia, República do Congo.

De acordo com o relatório seguinte (ANDRADE GUTIERREZ, 2009), referente ao ano

de 2008, ocorreram mudanças significativas na estrutura da empresa que foram responsáveis,

em grande medida, pela marca de R$ 8,5 bilhões na carteira de contrato. A principal mudança

foi a consolidação, da divisão ocorrida em 2007, da estrutura em cinco unidades de negócios

(Norte, Sul, Industrial, Energia e América Latina), o que proporcionou a descentralização das

144

decisões. Esse crescimento foi possibilitado, também, pela alta na demanda do petróleo e nos

projetos de infraestrutura do PAC, responsável por 69 projetos executados pela Andrade

Gutierrez, sendo 14 no exterior.

Desse ano, merece destaque a assinatura do contrato da Siderúrgica Nacional, na

Venezuela, um dos maiores da América Latina. Isso só foi possível devido aos estudos

específicos sobre os potenciais clientes locais e a consequente adequação da proposta à

realidade local, conseguidos graças a criação da Diretoria Geral para a América Latina que deu

unidade aos contratos e à forma de atuação na região (ANDRADE GUTIERREZ, 2009).

O ano de 2009 foi um ano caracterizado pela crise financeira mundial, o que impactou

também o setor de construção civil. No Brasil, a crise não afetou tanto o setor de comparado a

Europa. A repercussão da crise em Portugal foi intensa, causando a estagnação do setor dada a

redução do investimento em obras públicas. Dessa maneira, a estratégia de internacionalização

da Zagope mostrou-se fundamental, visto que, a despeito da crise, verificou-se um crescimento

na receita operacional bruta, chegando a casa de R$ 1,61 bilhão (ANDRADE GUTIERREZ,

2010). Desses, mais de 80% desse valor veio do exterior, com destaque para o início das

operações no mercado de infraestrutura na Líbia.

O ano que se seguiu foi de revitalização econômica. Na zona do Euro, houve

desaceleração do crescimento econômico, bem como a consolidação de políticas orçamentárias

restritivas na região. Resultado disso foi a manutenção da estagnação para o setor de construção

civil, fazendo com que a Zagope mantivesse a sua estratégia de internacionalização com foco

na África e no Oriente Médio. Resultado foi uma receita operacional bruta de R$ 1,49 bilhão,

sendo considerada a quarta maior construtora em Portugal e a segunda maior exportadora do

setor, segundo as revistas portuguesas Focus e Exame (ANDRADE GUTIERREZ, 2011).

Ponto importante foi a intensificação da presença externa com investimentos para o

desenvolvimento de países como Angola, Argélia, Camarões, Congo, Guiné Equatorial,

República da Guiné, Líbia, Mali e Moçambique.

Em 2011, segundo o relatório daquele ano (ANDRADE GUTIERREZ, 2012), ocorreu

nova reestruturação interna, com o novo organograma reafirmando a especialização de áreas

operacionais e comerciais. A operação mundial responde a três Chief Operating Officers

(COO), que lideram as áreas Brasil e América Latina; África, Ásia e Europa; e Industrial. Foram

concebidas, também, onze presidências comerciais com autonomia e prioridade para contratar

empreendimentos, realizar prospecção de negócios e pensar no longo prazo, além de possibilitar

145

a visualização das necessidades dos clientes. Destaque para as presidências de Argentina, Peru

e Venezuela, criadas a parte, pois a AG considera esses países mercados promissores, ao passo

que a presidência Caribe responde pelas oportunidades na República Dominicana, na Costa

Rica e no Panamá.

Figura 10: Organograma da Andrade Gutierrez

FONTE: Andrade Gutierrez, 2012

Consequência dessa mudança foi a criação de escritórios na Colômbia e no Panamá, já

que são países em crescimento acelerado e tidos como seguros. No Panamá, existem

oportunidades em projetos públicos de infraestrutura: obras viárias, rodovias, ferrovias,

aeroportos e portos, além de energia. Na Colômbia, os destaques são obras públicas, a área

portuária e as concessões, sobretudo rodoviárias. São observados ainda os mercados de Chile,

Uruguai, México e Cuba.

Nesse mesmo ano, a Andrade Gutierrez manteve operações em oito países da África,

priorizando a área de infraestrutura pública e totalizando mais de sete mil funcionários. O

potencial de crescimento nesse continente é diretamente ligado à capacidade de estruturação de

financiamentos. O ano de 2012 foi responsável por passos importantes na Nigéria e em Gana,

destacando-se a área de energia para o primeiro e de contratação de obras em uma estrada no

segundo. Nesse mesmo continente, são tratados como prioridades os mercados de Angola, da

Argélia e da Guiné Equatorial (ANDRADE GUTIERREZ, 2013). Ainda segundo o relatório

desse ano, foram entregues quatro terminais e a pista do aeroporto de Angola; está em

andamento a execução da segunda maior ponte da África em Constantine e o metrô de Argel;

além de duas grandes estradas na Guiné. Além disso, aparecem Moçambique e Congo como

mercados relevantes para a empresa e há alguma atuação na Guiné Conacri e em Camarões.

No Oriente Médio e na Ásia, existe prospecção avançadas em países como Catar, Índia,

Arábia Saudita e Iraque, nos segmentos de metrô, ferrovia, energia e aeroporto, com destaque

para o primeiro país, visto que sediará a Copa do Mundo de 2022. Já na Europa, ainda há

146

resquícios da crise econômica, mas existe um programa de privatização em Portugal e a

administração de consórcios de rodovias por parte da empresa Zagope. Além disso, a empresa

mantém atividades comerciais com foco no Azerbaijão, com projetos de óleo e gás, e na

Ucrânia; sendo analisados empreendimentos em metrô, infraestrutura e negócios relacionados

a PPPs.

Por fim, o relatório de 2013 (ANDRADE GUTIERREZ, 2014) aponta que esse foi um

ano de recuperação e consolidação de crescimento em relação ao período anterior, adverso para

novos investimentos em Engenharia e Construção, atingindo um lucro líquido de R$ 217

milhões, 13,6% acima do registrado em 2012. Em termos de mercado, na América Latina, a

Andrade Gutierrez tem a sua presença consolidada na Venezuela, Peru, Colômbia, República

Dominicana, Panamá.

Esse mesmo relatório aponta que a Venezuela conta com dois grandes projetos. O

primeiro é a construção da Siderúrgica Nacional, cujo acordo com o governo venezuelano foi

fechado em 2008. Esse projeto é avaliado em US$ 3,8 bilhões. A obra 100% realizada pela

empresa, representa o maior contrato em execução no continente; além disso, trata-se da

primeira siderúrgica executada de ponta a ponta pela Andrade Gutierrez, incluindo a montagem

e a partida. Já o segundo projeto teve início em 2008. Trata-se da construção do Estaleiro Norte-

Oriental, em Sucre e tem como objetivo da obra o escoamento de parte da produção de petróleo

venezuelana.

Outra obra de expressão apontada pelo relatório de 2013 (ANDRADE GUTIERREZ,

2014) foi a construção do Aeroporto Internacional de Quito, no Equador, um dos maiores

projetos nesse país. Já no Peru, foram entregues o Projeto Bayóvar e a Interoceânica Sul, rota

que permite a interconexão do Brasil com o país vizinho. Na Colômbia, o foco está nas parcerias

público-privadas. Além destes países, a empresa mantém o foco no México e Panamá, já que

são países que apresentam crescimento acelerado e oferecem segurança e possibilidades de

financiamento. Existem ainda obras na República Dominicana (Las Placetas e Montegrande) e

na Argentina.

No que tange ao continente africano, os investimentos aqui foram especialmente

importantes para balancear as contas, ainda sob efeito das crises europeia, americana e da

Primavera Árabe. Devido ao seu potencial para o desenvolvimento das obras de infraestrutura,

a África está presente na pauta de exportações da Andrade Gutierrez há mais de 30 anos e,

atualmente, conta com operações em 11 países por meio da Zagope (ANDRADE GUTIERREZ,

147

2014). Destaque das novas operações foi a Nigéria, país no qual estabeleceu uma joint venture

com o conglomerado Dangote Group. A nova companhia vai atuar na área de infraestrutura,

com projetos em saneamento, rodovias e transportes de modo geral, incluindo concessões

públicas. Já em Gana, outro novo mercado, foram fechados projetos para construção de

rodovias a partir de 2014.

Outros mercados com projetos atualmente no continente são a Guiné Equatorial, com

ênfase em rodovias e estruturas de urbanização; Angola, com perspectivas de contratos em

aeroportos, setor energético e rede viária; oportunidades semelhantes são apresentadas em

Moçambique, que vem investindo na estruturação de projetos hidráulicos e que conta com um

programa de capacitação de mão de obra local realizado pela Andrade Gutierrez, há também a

estruturação de um projeto com financiamento coparticipado pelo BNDES para a construção

de uma barragem na Província de Maputo; já Camarões aparece como mercado relevante,

especialmente em devido aos projetos rodoviários; no Congo, conta com projetos importantes

nos setores de energia e infraestrutura; na Argélia, atualmente, a empresa desenvolve obras de

um viaduto em Constantine, além da construção do metrô e de aterro sanitário de lago artificial

em Argel, capital do país. Caso de destaque são os quatro contratos paralisados na Líbia, em

função de questões políticas locais, a expectativa é que esses projetos sejam reativados após as

eleições de 2014. Situação semelhante a empresa convive no Mali, onde também sofreu com a

instabilidade sociopolítica, inviabilizando a presença da empresa no país, dado o risco à

segurança de seus funcionários.

No Oriente Médio, onde está presente com atividades de prospecção e associações com

grupos locais para viabilizar negócios e ampliar fronteiras, assinou o primeiro contrato, no

Líbano – para a construção de uma barragem. Já no Iraque, há prospecções em virtude da grande

necessidade de investimentos em infraestrutura após o período de guerra, sendo analisados

contratos nas regiões menos impactadas por conflitos. Na Arábia Saudita, ingressou formando

uma joint venture com o grupo local Saudi Crow, o que deve render contratos no curto prazo,

principalmente nas áreas de óleo e gás. No que tange aos Emirados Árabes, a empresa Andrade

Gutierrez continua com representações, voltadas para a avaliação de novas oportunidades de

negócios.

Por fim, na Europa, Portugal, sede da Zagope, continua sendo o principal mercado. A

empresa mantém obras rodoviárias e de construção de canais na Ilha da Madeira. Com quase

todos os empreendimentos já entregues ou em fase de conclusão no país, há expectativas de

148

novos contratos com a retomada do desenvolvimento econômico após a crise financeira

europeia.

Figura 11: Presença da Andrade Gutierrez no mundo em 2014

Países em que atua hoje

Alemanha, Angola, Antígua, Arábia Saudita, Argélia, Argentina, Brasil, Camarões,

Colômbia, Congo, Equador, Gana, Guiné-Conacri, Guiné Equatorial, Iraque, Líbano, Líbia,

Mali, México, Moçambique, Nigéria, Panamá, Peru, Portugal, República Dominicana,

Venezuela.

Países em que atuou

Azerbaijão, Bahamas, Bolívia, Catar, Chile, China, Costa Rica, Emirados Árabes Unidos,

Espanha, Estados Unidos, Grécia, Haiti, Índia, Irã, Mauritânia, Paraguai, Rússia, Santa

Lúcia, Ucrânia, Zaire. Elaborado pelo autor com base nos relatórios anuais

O grande número de países em que se encontra, aliada as oportunidades decorrentes do

crescimento dos países em desenvolvimento, leva a empresa ao movimento de consolidação de

mercado, como destaca o diretor de financiamento externo, em entrevista ao autor37, “Nós

estamos em um momento de consolidação, porém não estamos fechados para expansão, mas

faremos isso só com muita certeza de que é de fato uma oportunidade válida”.

37 Em entrevista realizada em junho de 2014.

149

6.1.4 O crescimento institucional ao longo dos anos

Após esse breve histórico, é interessante observar o crescimento da empresa ao longo dos

anos, dado importante é o relativo ao número de contratos realizados pela empreiteira:

Gráfico 15: Valor dos backlogs 1998-2013 (em R$ milhões)

Elaborado pelo autor com base nos relatórios anuais

Nota-se que, no final da década de 1990, o mercado de construções encontra-se estável

para a Andrade Gutierrez, com um pequeno aumento na transição para o governo Lula no início

dos anos 2000. No entanto, projetos atrelados ao petróleo e ao lançamento do PAC no ano

seguinte, proporcionaram um crescimento considerável já no ano de 2008 para a empresa, com

aumento superior a 100% nos valores de contratos em relação ao ano de 2007 (RELATÓRIO

ANUAL, 2008). Entretanto, não se pode afirmar qual das medidas foi mais preponderante para

o crescimento no número de contratos, mesmo se for observado a divisão por clientes:

Gráfico 16: Divisão dos clientes por faturamento (%)

*Não há dados disponíveis para o ano de 2005


1917 2457 2962 3583 5223 4621 45566495

81989450

2197020500

22475

25622

29598

32907

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

0

20

40

60

80

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Brasil Exterior

150

Gráfico 17: Comparação de backlogs no Brasil e no Exterior (em R$ milhões)


Nesse caso, percebe-se que, nos últimos anos, a maior parte do faturamento da empresa

proveio de obras realizadas internamente, apesar de o ano de 2012 mostrar-se mais equilibrado.

Em contrapartida, analisando-se o gráfico acima a respeito dos backlogs no Brasil e no exterior

nos últimos anos, destaca-se a predominância dos valores provindos do exterior, o que

certamente terá uma influência futura na composição dos clientes.

Importante também é observar o crescimento do ebitda relacionado somente ao setor de

construção da AG. Dessa maneira, mostra-se um claro aumento na produtividade e na eficiência

do negócio, destacando-se a reta de tendência.

Gráfico 18: EBITDA da Andrade Gutierrez 2002-2013

FONTE: elaborado pelo autor a partir dos relatórios anuais

0

5000

10000

15000

20000

25000

2010 2011 2012 2013Brasil

Exterior

151

Esses dados demonstram, portanto, que a Andrade Gutierrez é uma empresa em

crescimento e que a alta no ebitda é acompanhada do aumento da estrutura internacional da

companhia, ou seja, o incremento das operações no exterior possibilitou à construtora ganhos

consideráveis no seu ebitda.

6.2 CAMARGO CORRÊA


A Camargo Corrêa foi fundada no interior de São Paulo em 1939. Sebastião Camargo

iniciou sua carreira utilizando-se de carroças para o transporte de terra e de pedras nos anos

1930, até que encontrou o outro sócio, Sylvio Brand Corrêa, e juntos fundaram a empresa,

almejando a intensificação do movimento de substituição de importações.

Nos anos 1950, a Camargo Corrêa venceu a licitação que deu direito à construção das

estradas de acesso a Brasília, segundo Sposito & Santos (2012) essa vitória ocorreu devido aos

laços estreitados com o então presidente Juscelino Kubitscheck. Ainda no governo JK, a

Camargo foi responsável pela construção do moinho de trigo Jauense, também no âmbito de

Brasília.

No período seguinte, nos anos de ditadura marcado pelas grandes obras, a empresa

construiu a usina hidrelétrica de Jupiá, no rio Paraná, marcada pela imponência que obrigou a

construção de uma cidade ao seu redor para alojar os doze mil funcionários. Na mesma década,

foi formado um consórcio com as Centrais Elétricas de São Paulo e com a Themag para a

construção da usina de Ilha Solteira e, no governo Geisel, a construção da hidrelétrica de

Tucuruí. Apesar desses projetos, a maior obra no período foi a construção de Itaipu, juntamente

com a Andrade Gutierrez. De início, a Camargo Corrêa não participaria da construção da

hidrelétrica, mas as articulações da empresa com o então ditador paraguaio Alfredo Stroessner,

resultaram na imposição da participação para a construção de Itaipu (SPOSITO & SANTOS,

2012).

Devido a preponderância de projetos geradores de eletricidade, a Camargo Corrêa

associou-se à firma suíça Asea Brown Boveri, criando uma subempresa especializada em

equipamentos e estações, focando em subestações blindadas. Segundo Garrido (2007):

No setor das hidrelétricas, a Camargo Corrêa tornou-se líder mundial, tendo

participado da construção de usinas que respondem por mais de 50% da

potência hidrelétrica instalada no Brasil. As 27 hidrelétricas, cuja construção

152

civil traz sua marca (inclusive Guri, na Venezuela), fornecem energia

suficiente para abastecer cerca de 40 cidades com população de 1 milhão de

habitantes cada uma. No total, elas geram o equivalente a 7% da capacidade

hidrelétrica mundial.

Nesse sentido, nota-se que até os anos 1970, a empresa estava voltada para a sua

consolidação interna, sobretudo atuando em licitações públicas. Dessa forma, seu crescimento

é indissociável das estratégias de desenvolvimento propostas pelo Governo e de suas

articulações políticas intraestatais. Assim, a crise econômica que tomou conta do Estado

brasileiro nos anos de 1980, forçou a empresa a refazer suas estratégias, resultando na

participação em licitações no exterior, bem como na diversificação de negócios.

Em relação a essa última estratégia, apesar de ter sido iniciada em 1968 com criação do

segmento industrial, foi em 1974 a abertura da primeira fábrica de cimentos, em São Paulo,

com o objetivo de apoiar a atividade de construção civil. Já em 1982, o grupo Camargo Corrêa

adquiriu ações da multinacional Alcoa e da Alpargatas no Brasil, permitindo a atuação no

segmento de alumínio, confecções e calçados. Além disso, foi criada uma subempresa para

atuar no segmento de metais – silício metálico e sílica fumê – e foi adquirida a companhia

Morro Vermelho Taxi Aéreo, para atuação no segmento de prestação de serviços. Dessa

maneira, nos anos 1980, a estratégia pela qual optaram no mercado interno foi a da

diversificação de negócios – cimento, têxteis, exploração de sílica e de silício e prestação de

serviços de aviação executiva –, por meio da centralização de capital, resultado no primeiro

passo da criação do conglomerado pelo qual é conhecida hoje. Nos anos 1990, houve a

consolidação dessa estratégia com a expansão dos negócios de cimento, bem como o ingresso

em novos mercados, principalmente o de concessões e de siderurgia.


O primeiro movimento internacional realizado pela empresa remonta a segunda

estratégia, a participação em licitações no exterior, que teve sua estreia em 1978, com a

liderança de um consórcio para a construção da usina hidrelétrica de Guri, na Venezuela. O

gerente de desenvolvimento de negócios internacionais38 esclarece que a ida para esse país:

Foi algo oportunístico. A gente até então nunca tinha feito um negócio fora.

Era uma obra extremamente grande e cheia de desafios para a época e a gente

se viu numa posição diferenciada para conseguir fazer essa obra, nesse caso,

estávamos bem posicionados e arriscamos, fomos lá.


153

Desse modo, percebe-se que os anos de atuação interna foram essenciais para a obtenção

do know how para a execução das obras no exterior. Entretanto, a experiência interna não foi

suficiente e a Camargo Corrêa somente voltou ao mercado exterior em meados da década de

1990. O mesmo gerente explica que houve um dimensionamento errado dos desafios

proporcionados pela usina de Guri, principalmente os de cunho logístico, visto que o transporte

e a comunicação em uma localização próxima a Amazônia venezuelana, eram precários, além

das questões de alimentação e de mobilização de pessoal. Entretanto, ele destaca que essa obra

proporcionou um aprendizado importante, visto que foi um movimento realizado com pouco

planejamento.


Em meados dos anos 1990, a Camargo Corrêa retornou a esfera internacional, realizando

obras na Bolívia, Peru e Colômbia, respectivamente uma rodovia, dois trechos de rodovias e

uma estação de tratamento de água. A atuação destacada em obras internas pela empresa rendeu

a ela um bom posicionamento político o que, na medida em que o governo brasileiro

relacionava-se com outros países, abria portas, mediante indicação de grandes empresas

brasileiras. Dessa maneira, o gerente de desenvolvimento de negócios internacionais39 destaca

que as oportunidades de obras sempre chegaram, contudo eram tratadas de forma oportunística

e que tal pensamento somente começou a mudar quando da expansão internacional da empresa,

o que ocorreu, efetivamente, nos anos 2000.


154

Figura 12: Presença da Camargo Corrêa no mundo até 1999


Bolívia, Brasil, Colômbia, Peru, Venezuela. Fonte: elaborado pelo autor com base em informações adquiridas junto a empresa

É nos anos 2000 que a Camargo Corrêa amplia seu portfólio de projetos para outros países

da América do Sul e da África. Em 2004, iniciam-se as obras internacionais do período, com o

trecho da rodovia Ponte Matachico-Huancayo, no Peru, e houve também a entrada no Suriname,

também com uma rodovia, a estrada Haul Road.

No ano de 2005, a empresa teve o seu portfólio aumentado em função de obras para

grandes clientes como Petrobras, Usiminas, Vale do Rio Doce, CSN e Alcoa, além de acelerar

o processo de internacionalização. Nesse ano, a construtora assinou um contrato no valor de

US$ 450 milhões para construção da hidrelétrica Porce III, na Colômbia, sua maior obra no

exterior. A Camargo Corrêa lidera, com participação de 51%, um consórcio integrado pelas

empresas colombianas Coninsa e ConConreto. A hidrelétrica é uma obra estratégica para a

implantação de novas indústrias, viabilizando investimentos e consolidando futuras parcerias

internacionais. O valor do contrato foi de US$ 450 milhões, com um custo estimado em US$

720 milhões, dos quais US$ 200 milhões foram financiados pelo Banco Interamericano de

Desenvolvimento, e o restante proveio de recursos próprios das Empresas Públicas de Medellín.

Outro passo importante foi a criação da unidade de Construção Naval, que forneceu a estrutura

155

e os meios necessários para o adentrar um novo mercado, o de construção de navios e de

plataformas marítimas (CAMARGO CORRÊA, 2007).

Já no Peru havia a obra da rodovia Chiclayo-Chongoyape e teve início a construção de

um trecho da rodovia Interoceânica, que vai ligar o Brasil ao Pacífico. Ao passo que na Bolívia,

foi iniciada a ligação entre Roboré e El Carmen, também parte da IIRSA e que pretendia

encurtar a distância entre os principais polos brasileiros de produção de grãos e os portos do

Pacífico. O projeto teve um valor de US$ 121,3 milhões, é foi o primeiro com financiamento

do PROEX. Obras importantes ocorreram também no Suriname, estão onde foram construídas

estradas de acesso para minas de bauxita da BHP Billiton Alcoa. E, na Venezuela, foram feitas

obras de recuperação da barragem da Represa El Guapo (CAMARGO CORRÊA, 2007).

Essas obras foram consequência da reorganização da área internacional – realizadas no

ano anterior –, cujo resultado foi a criação da Diretoria Internacional de Projetos, ligada a

unidade de infraestrutura. Essa reformulação foi responsável por um aumento expressivo de

captações, contribuindo para o atingimento de US$ 500 milhões na carteira de negócios

internacionais (CAMARGO CORRÊA, 2007).

No ano de 2006, houve um crescimento da econômica brasileira e mundial, o que

impactou na demanda por projetos de infraestrutura, internamente foram concluídas

negociações para a construção de três novas hidrelétricas. O aumento da demanda foi também

responsável pela elevação dos projetos no exterior, representando uma parcela de 6,7% da

receita bruta na divisão de engenharia e construção (CAMARGO CORRÊA, 2007).

Maior reflexo dessa nova situação foi a abertura do escritório de Angola em 2006, com o

intuito de realizar obras viárias em Luanda, bem como escritórios na África do Sul e em

Moçambique na busca de oportunidades devido às carências infraestruturais da região. Em

Luanda, logo fechou dois contratos, a reurbanização do porto de Boa Vista e a melhoria no seu

acesso; e a reurbanização da Quinta e Sexta Avenidas A escolha de Angola se deve à

reconstrução promovida pelo governo, que se aproveita das receitas com petróleo e diamantes

para construir rodovias, linhas de transmissão de energia, entre outras.

A chegada a África é creditada pelo gerente de desenvolvimento de negócios

internacionais40 a maior atenção dada pelo governo brasileiro àquela região. Segundo ele:


156

Na medida em que as relações do Brasil com Angola e com Moçambique

começaram a solidificar-se, a gente começou a enxergar uma oportunidade,

porque teríamos um respaldo diplomático, não estaríamos indo para um

mercado relativamente complexo totalmente sozinhos. No momento em que

o governo começa a disponibilizar ferramentas mais consistentes de

financiamento para obra, que o governo estrutura sua embaixada para receber

um número maior de empresas brasileiras, a gente se sente um pouco mais

respaldado para ir para um mercado complexo como o africano.

Consequência desses movimentos foi que as operações no exterior foram responsáveis

por uma carteira três vezes maior em comparação à de 2005, abrangendo oito países – Angola,

Argentina, Bolívia, Colômbia, Peru, Suriname, Uruguai e Venezuela. Ao final de 2006, a

Camargo Corrêa contava com cerca de três mil trabalhadores empregados no exterior

(CAMARGO CORRÊA, 2008).

O rápido processo de internacionalização obrigou a empresa a criar, em 2007, a unidade

de negócios de infraestrutura internacional, dentro do segmento de engenharia e construção,

visando dar maior agilidade e autonomia no exterior. Nesse ano, as receitas internacionais

corresponderam a R$ 838 milhões, sendo equivalente a 25% das receitas da divisão


Foi nesse ano também que a companhia assinou seu primeiro contrato em Moçambique,

referente a uma pré-concessão para o desenvolvimento da hidrelétrica Mphanda Khuwa, orçada

em US$ 3,2 bilhões. Ainda nesse país, a Camargo Corrêa iria participar do projeto de instalação

da mina de Moatize, da também brasileira Vale. Cabe destacar que a empresa atua também nos

estudos de viabilidade técnica, física e financeira, sendo esta última junto a governos


Uma das prioridades de 2007 foi a consolidação da empresa em Angola. Nesse país,

foram negociados contratos no valor de US$ 400 milhões para projetos de infraestrutura urbana,

construção de estradas, linhas de transmissão e condomínios comerciais e residenciais. Além

disso, uma parceria com a ESCOM Imobiliária, possibilitou, no início de 2008, seu primeiro

projeto de incorporação – o condomínio Acquaville Residencial Talatona, em Luanda. Foi

responsável, ainda, pela recuperação e pavimentação de uma rodovia entre Benguela e

Lubango, cujos valores foram estimados em US$ 100 milhões. Já no campo de energia, foi

assinado o contrato para a construção de uma linha de transmissão entre Uíge e Maquela do

Zombo (CAMARGO CORRÊA, 2009).

157

Até aquele ano foi adotada uma estratégia acelerada de internacionalização, como explica

o então superintendente técnico operacional da unidade de negócios de construções e comércio,

Dante Venturini41, acrescenta ainda que isso se deve as boas perspectivas futuras em função da

crescente demanda por obras de infraestrutura e que o percentual de obras em outros países, em

2007, girava em torno de 10%. Essa aceleração veio na esteira da internacionalização de outros

negócios do grupo como a compra da maior empresa de cimento argentina e de uma produtora

de jeans espanhola pelo braço têxtil do conglomerado. Venturini ainda ressalta que foi

consequência de uma mudança de postura, já que pararam de enxergar o mercado internacional

como uma “simples oportunidade”, adotando uma diretoria própria que veio a se tornar uma

unidade independente. Dessa forma, ele saliente que o aumento das exportações dos serviços

de engenharia foram um reflexo das ações do planejamento estratégico do grupo Camargo

Corrêa que tem a internacionalização como um dos pilares de crescimento, dando ênfase, ainda,

ao fato de Angola e Moçambique possuírem vultuosas quantias para investir em infraestrutura.

Apesar do impacto da crise financeira internacional já no último trimestre de 2008, os

seus efeitos foram, no Brasil, atenuados em parte devido aos estímulos do governo federal aos

investimentos em infraestrutura, que tiveram como importante fator a participação de

empreendedores e recursos privados, como no caso de diversas obras do Programa de

Aceleração do Crescimento. Desse modo, a carteira de negócios começou 2008 com R$ 7,0

bilhões e terminou com R$ 13,2 bilhões, iniciando 2009 com 77 projetos (CAMARGO

CORRÊA, 2010). Destaca-se ainda o aprofundamento da presença da construtora em países da

América do Sul e em dois da África.

Destaca-se que, em Angola, a Camargo Corrêa tornou-se a terceira empresa brasileira em

volume de contratos. Além disso, a construtora lançou, em 2008, um grande projeto social local,

que envolveu a participação do Senai na capacitação de instrutores angolanos. Nos planos para

o país, a construtora trabalha em três frentes: a reurbanização em Luanda, com obras de

saneamento e estradas; a implantação de usinas hidrelétricas que também geraram a

oportunidade para a construção de 200 km de linhas de transmissão de energia no norte do país;

e a criação de uma estrutura para garantir a saúde e a segurança para os profissionais das obras,

como o controle de qualidade da água e da alimentação, somado a campanhas sobre cuidados

com a saúde (CAMARGO CORRÊA, 2010).

41 Em entrevista a Garrido (2007)

158

Ainda em 2008, foram promovidas mudanças significativas na estrutura e nos processos

internos da empresa. Com a nova estrutura organizacional, a área de construção passou a

concentrar negócios e atividades em projetos e obras de grandes estruturas. Ademais, as

atividades foram reagrupadas em duas unidades de negócio: a de construções e comércio e a de

Angola. A construtora tem ainda três diretorias: a de operações (execução e gestão contratual

dos projetos); a de desenvolvimento comercial (captação de novos projetos); e a de suporte

operacional (apoio às unidades de execução de operações). Já a unidade responsável por Angola

responde pelo desenvolvimento de negócios no setor de construção e pela implantação e gestão

de novas obras na África. Houveram também mudanças em de julho de 2009, quando a área de

engenharia e construção passou a organizar-se em quatro segmentos de negócio: energia, óleo

e gás, montagens industriais e infraestrutura (CAMARGO CORRÊA, 2010).

Em 2009, integravam a carteira de negócios da construtora mais de 50 obras em todo o

Brasil, todas de grande porte, entre projetos públicos e de clientes privados, e mais 11 obras no

exterior, com empreendimentos e projetos na Argentina, na Colômbia, no Peru, na Venezuela,

em Angola e em Moçambique. Na Argentina, destaca-se a construção de uma estação de

tratamento de esgoto, com participação da Esuco S.A. Já na Venezuela, a Camargo Corrêa

inaugurou, em 11 de fevereiro de 2009, as obras de reconstrução da barragem da represa de El

Guapo, visava o reestabelecimento do abastecimento de água no estado de Miranda. Além

disso, durante o evento da El Guapo, o governo venezuelano anunciou a decisão de contratar a

companhia para a construção da barragem de Cuíra, um reservatório de água para o

abastecimento da região metropolitana de Caracas, cujo valor estimado do contrato é de US$

425 milhões (CAMARGO CORRÊA, 2010).

Destaca-se também, no âmbito da IIRSA, a estrada Interoceânica, denominada Corredor

Vial Interoceânica Sul, é uma obra do Consórcio Intersur, do qual participa a construtora.

Compreende 306 km e está localizada na região de Puno, na província Carabaya, sul do Peru.

A estrada permitirá unir o litoral do Oceano Pacífico ao litoral do Oceano Atlântico. Ainda no

Peru, um consórcio formado pela Camargo Corrêa e pela Veolia Water Systems Brasil, foi

responsável pela construção e operação da maior obra de saneamento (tratamento de água).

Já no continente africano houve a continuação das obras na mina Moatize e na hidrelétrica

de Mphanda Nkuwa, em Moçambique, cuja previsão dos investimentos chegaram a atingir US$

8 bilhões, valor superior ao PIB desse país (CAMARGO CORRÊA, 2010). Por sua vez, em

Angola, foram concluídas as obras da linha de transmissão Uíge-Maquela do Zombo.

159

A divisão engenharia e construção da Camargo Corrêa consolidou, em 2010, sua decisão

estratégica de privilegiar projetos de alta complexidade de engenharia e logística, de grande

porte e que exijam elevado grau de especialização. A reorganização da estrutura da divisão,

iniciada no ano anterior, foi concluída, trazendo maior agilidade à gestão dos projetos, além de

ajudar no crescimento, em 2010, de 5% na receita líquida, que foi a R$ 6 bilhões. Em

contrapartida, o elevado número de encerramento de projetos (por exemplo, as Eclusas de

Tucuruí) e os custos crescentes de mão de obra e dos insumos, trouxeram impacto negativo na

rentabilidade do segmento. Tanto o lucro líquido, de R$ 297,6 milhões, quanto a geração de

caixa (Ebitda), de R$ 561,5 milhões, foram inferiores aos valores obtidos no exercício anterior.

No que tange à presença internacional em 2010, a divisão Engenharia e Construção participou

de nove empreendimentos em seis países: Angola, Argentina, Colômbia, Moçambique, Peru e

Venezuela (CAMARGO CORRÊA, 2011).

Marcado pela alta dos custos das matérias-primas, escassez de mão de obra especializada

e atraso na aprovação de grandes obras de infraestrutura, o ano de 2011 apresentou um cenário

adverso para a companhia. Entretanto, mudanças organizacionais continuaram a ser

promovidas. Foram criadas cinco vice-presidências, das quais três totalmente focadas no

mercado – comercial, de relações institucionais e de novos negócios. Além dessas mudanças, a

empresa criou a vice-presidência de operações, destinada a intensificar a busca de

produtividade, eficiência e redução de custos. Essa nova estrutura consolida a decisão

estratégica de privilegiar projetos de grande porte e alta complexidade logística, construtiva e

de engenharia, que exijam elevado grau de especialização. Nesse sentido, a empresa tem o

respaldo de ser líder mundial na construção de hidrelétricas (CAMARGO CORRÊA, 2012).

A área de negócios prepara-se para a retomada do calendário de grandes obras por parte

do governo federal, como parte do compromisso com o crescimento da economia brasileira e

da ampliação dos investimentos em infraestrutura. O otimismo é referendado pelo anúncio do

Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) de ampliação do

financiamento de grandes obras, como forma de sustentar a taxa de investimentos na economia

em meio à instabilidade internacional. Apesar disso, em 2011, a Camargo Corrêa tinha presença

em seis países da América do Sul e em dois na África: Angola, Argentina, Bolívia, Colômbia,

Equador, Moçambique, Peru e Venezuela (CAMARGO CORRÊA, 2012).

Em 2012, a necessidade de maiores investimentos em infraestrutura, para vencer os

gargalos da economia nos mercados emergentes, apresentaram boas oportunidades para a

160

captação de contratos. Grandes investidores individuais foram os principais criadores de

oportunidades de novos negócios, como por exemplo a Vale e o sistema Petrobras, fazendo

com que a companhia contasse com R$ 17 bilhões em contratos em carteira (CAMARGO

CORRÊA, 2013).

Especificamente na área internacional, após a bem sucedida obra da Usina de Porce III

no final de 2011, a empresa conquistou um novo contrato na Colômbia, agora para a execução

das obras da Usina Hidrelétrica Ituango, no valor de US$ 1,1 bilhão. A Camargo Corrêa

integrou ainda o consórcio vencedor para a execução de obras de melhoria do Tramo IV da

rodovia Chota-Hualgayoc, no Peru. Além disso, manteve sua presença na Angola, Argentina,

Bolívia, Moçambique e Venezuela (CAMARGO CORRÊA, 2013).

No ano de 2013, o negócio engenharia e construção registrou receita líquida de R$ 5,884

bilhões em 2013, em comparação a R$ 5.812 milhões no ano anterior. Já o Ebitda foi de R$

519 milhões, com a empresa encerrando 2013 com R$ 16 bilhões nos contratos em carteira

(CAMARGO CORRÊA, 2014). Ainda segundo o relatório, nesse ano, manteve a presença em

sete países da América Latina e da África, sendo responsável por empreendimentos relevantes

nas áreas de energia, saneamento, mineração, óleo e gás, portos, aeroportos, rodovias, sistemas

de transportes e construções industriais. Um destaque é a evolução das obras da Usina

Hidrelétrica Ituango, na Colômbia. Com potência instalada de 2.400 MW, será a maior usina

hidrelétrica do país e vai responder por 17% da geração nacional de energia.

Atualmente, a Camargo Corrêa tem projetos em 7 países, com destaque para os projetos da

Represa de Tuy IV, na Venezuela; a ETE de Berazategui, na Argentina; além da Rodovia

Interoceânica, a adutora de Huachipa e o Túnel e Represa de Alto Piura, no Peru. Na África por

sua vez, ressalta-se a mina de carvão de Moatize, em Moçambique; a reconstrução da Estrada

Nacional Lubango-Benguela, em Angola; e a linha de transmissão de energia que interliga as

cidades de Uíge e Maquela do Zombo, com 200 km de extensão, também em Angola42.

42 De acordo com o site institucional Acessado em 10/02/2015

161

Figura 13: Presença da Camargo Corrêa no mundo em 2014


Angola, Argentina, Brasil, Colômbia, Moçambique, Peru, Venezuela.


Bolívia, Equador, Suriname e Uruguai. Elaborado pelo autor

Nesta breve linha do tempo traçada até aqui, nota-se o incremento de obras internacionais

a partir dos anos 2000, quando da reestruturação do BNDES e, principalmente, da maior ênfase

do Governo no continente africano, conforme explicitado pelo Gerente de Desenvolvimento de

Negócios Internacionais43:

O surgimento de África para a gente se deu num momento em que o governo

brasileiro realmente iniciou de uma maneira mais extensiva o apoio ao

continente. Nesse contexto, na medida em que as relações do Brasil com

Angola e Moçambique começaram a se solidificar, a gente começou a

enxergar uma oportunidade porque teríamos um respaldo diplomático.


Seguindo o mesmo sentido que o movimento de internacionalização, observa-se o

incremento no Ebitda da Camargo Corrêa ao longo dos últimos anos, destacando-se

positivamente o crescimento dos anos de 2006, 2007, 2008 e 2009 e, negativamente, o

43 Em entrevista ao autor em junho de 2014.

162

decréscimo em 2010 e em 2011 em função da crise mundial, porém apresentando recuperação

no ano posterior.

Gráfico 19: Evolução do Ebitda da Camargo Corrêa entre 2001 e 2013 (em R$ milhões)


Além disso, nota-se a implicação que as medidas tomadas pelo governo a partir de 2006

tiveram para a Camargo Corrêa, ampliando o número de obras nacionais, internacionais, bem

como as receitas da companhia, conforme-se percebe-se com o aumento da carteira de contratos

ao longo dos últimos anos:

Gráfico 20: Contratos em carteira da Camargo Corrêa 2007-2013 (em R$ bilhões)

*Não há dados sobre 2011

Fonte: Elaborado pelo autor com base em dados dos relatórios anuais

De acordo com o gráfico anterior, há uma tendência de crescimento nos contratos em

carteira, com pequenas quedas em 2009 e 2010 em virtude da crise internacional. Pode-se,

7

13,2

109,2

1716

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

163

portanto, inferir que o crescimento internacional da empresa, a partir dos anos 2000 – com a

chegada ao Equador, ao Suriname, a Argentina, a Angola, a Moçambique e ao Uruguai –,

concomitantemente com as oportunidades internas advindas do PAC, foram primordiais para a

ampliação dos contratos da Camargo Corrêa (CAMARGO CORRÊA, 2014).

6.3 GAMA


A construtora Gama teve origem em 1976, em Salvador, na Bahia. A empresa foi fundada

por três sócios que antes haviam trabalhado na construtora Odebrecht. Nesse cenário, a

companhia iniciou sua atuação por meio de subcontratos com essa empresa e, foi também por

meio da Odebrecht, que um dos sócios conheceu o senador Antônio Carlos Magalhães que,

futuramente, seria seu sogro.

No período que vai de 1976 até 1985, a empresa cresceu regionalmente, realizando obras

em parceria com clientes privados e, principalmente, públicos. Era atuante também em

construções para a agroindústria, principalmente na Bahia. De acordo com Campos (2012),

Gama atuava apenas no Nordeste até o final da década de 1980, chegando ao Sudeste somente

nos anos 1990.

Nos anos seguintes, de 1986 até 1993, Gama inicia suas atividades em outras regiões do

país, expandindo-se por quase todas. Esse foi um período de diversificação, no qual, além da

construção, a empresa voltou para a agroindústria (camarão e frutas), petroquímica, meio

ambiente (coleta de lixo), montagem e energia (distribuição de gás industrial) (SANTOS, J.,

2011).

Atualmente, Gama estabelece-se em duas áreas que se complementam, a de engenharia,

que executa as obras de construção civil pesada (estradas, barragens, hidrelétricas portos e

aeroportos, por exemplo) e a de investimentos, com foco nos setores de infraestrutura,

saneamento, arenas multiuso, incorporação imobiliária (através do seu braço de

empreendimentos), energia, óleo e gás, e ainda concessões de vias urbanas, rodovias, metrôs e

aeroportos. De presença global (atuando em mais de vinte países) e contando com mais de 60

mil funcionários, essas duas áreas atuam em sinergia, a partir de um modelo de negócios

integrado, de modo a beneficiar todo o grupo, chegando a um faturamento de cerca de R$ 10

bilhões em 2013 (RELATÓRIO ANUAL, 2013).

164

Nos últimos anos, Gama ampliou significativamente suas atividades, passando a atuar

também no exterior com obras importantes como a hidrelétrica de Baba no Equador e a Via

Parque Rímac no Peru. Essa expansão internacional pauta-se em uma estratégia de

diversificação de países e de clientes, focada na América Latina e na África, buscando clientes

privados ou públicos com bom relacionamento com o Brasil e que estejam aptos a receber

financiamentos de agências multilaterais (RELATÓRIO ANUAL, 2013).


Apesar disso, ao contrário das outras construtoras, Gama somente internacionalizou-se

em 2006, após expandir-se por quase todas as regiões no país de origem. Segundo a gerente de

apoio internacional da empresa44:

Gama diversificou as atividades em nível nacional e, nesse período dos anos

1980 não fazia parte da estratégia da empresa buscar mercados fora. Ela teve

que passar por essa fase de amadurecimento interno, de crescimento interno

também, e só então, em 2006, tomou-se a decisão de ir para novos mercados.

Uma decisão um pouco mais demorada que as outras, mas mais adaptada ao

crescimento da empresa.

Essa ida ao exterior, segundo o diretor da área de relações internacionais em entrevista a

Fuentes (2012), foi motivada pelas políticas públicas brasileiras. Ele acredita que as políticas

dos governos Lula e Dilma buscaram promover as empresas de construção pesada brasileiras

no exterior, principalmente por meio de políticas de financiamento desenvolvidas pelo BNDES.

Nessa mesma direção, a Gerente de Apoio Internacional afirma que “a gente está esperando

muito dessa abertura agora do BNDES lá na África. O BNDES ajuda, tanto que aqui na América

Latina quase todas as obras de Gama foram com o banco”. Já internamente, a motivação

encontrada pela empresa que foi a oportunidade de exploração em potenciais mercados de

infraestrutura de países em desenvolvimento.

Nesse cenário, em 2006, a empresa iniciou seus projetos no exterior com obras de

saneamento no Chile, foram 17 km de túneis coletores de esgoto; além disso começou a

construção de rodovias interligando cidades na Bolívia e também de uma rede de distribuição

de gás em Montevidéu.

44 Em entrevista ao autor realizada em Abril de 2014.

165


No ano de 2009, a empresa já se considerava consolidada na América do Sul e expandiu

suas atividades para a América Central e para a África, especialmente em projetos de grande

porte em infraestrutura. Naquele continente, ficou marcado pelo início da implementação de 46

km de rodovia em Trinidad e Tobago, além de outra rodovia no Haiti, interligando as cidades

de Les Cayes e Jérémie (RELATÓRIO ANUAL, 2012).

Já no continente africano, a empresa considera que embora à época tivesse sido um

ambiente novo, haviam boas perspectivas em face da concorrência chinesa, mas que a tendência

era um aumento na operação internacional. As vantagens vislumbradas pela empresa abarcam

a proximidade cultural da África com o Brasil, principalmente a Bahia que foi onde nasceu a

companhia, como corroborado pelo responsável administrativo em Conacri, na Guiné, em

entrevista à revista da empresa em 2012:

Os hábitos e costumes da comunidade guineense são parecidos com os nossos,

o tempero da comida é semelhante e a paixão pelo futebol é algo

extremamente forte. Eles adoram o Brasil e isso facilita ainda mais a nossa

integração.

Além disso, destaca-se o fato de o continente ser ainda muito carente, ter poucos bens de

consumo, pouca infraestrutura e saneamento, e que por isso precisa de capital, de maquinário e

de mão de obra. Além disso, a venda de serviços de construção civil é considerada venda de

tecnologia, logo é um produto de maior valor agregado, o que rende maiores divisas ao Brasil

e reduz a dependência das commotidies.

A importância do continente para Gama é corroborada pelo Diretor na África, em

entrevista à revista da empresa em 2012, afirmou que:

A África é o grande mercado mundial. Asiáticos e europeus já descobriram

isso há algum tempo. Não podemos perder mais tempo. O mundo está

seguindo para a África. As grandes oportunidades estão aqui.

Consequência desse pensamento é que hoje a empresa tem presença em cinco países no

continente, mas já realizou obras em oito. Destaca-se uma estrada em Guiné Equatorial e, em

Moçambique, a construção da infraestrutura na cidade de Nacala, sendo contratada pela Vale.

Outro exemplo relevante é que, em 2010, somente as exportações para Angola chegaram a US$

3,6 milhões e, até outubro do ano seguinte, estavam na casa de US$ 4,4 milhões. Na África, a

empresa conta com diversas filiais que prospecta grandes projetos em diversos setores como

166

mineração, ferrovias, hidrelétricas, termelétricas, habitações de interesse social e outros

(RELATÓRIO ANUAL, 2012).

Como frisado anteriormente, o que mais motivou Gama a ir ao exterior foi o potencial de

exploração de oportunidades em países em desenvolvimento, gerando a diversificação de

clientes na América Latina (principalmente na Colômbia) e na África (Angola, Guiné, Guiné

Equatorial e Moçambique). Esse movimento resultou hoje na presença da empresa em vinte e

um países. Para dar uma ideia, em 2012, o número de contratos internacionais representou 26%

do total, com um crescimento da receita bruta na faixa de 11% (RELATÓRIO ANUAL, 2013).

A atuação de Gama no âmbito internacional iniciou-se em 2006, e atualmente se mantém

presente em diversos países, com um total de 24 obras internacionais, com 19 em execução e 5

concluídas em mais de 20 países. Dentre as obras internacionais que mais se destacam no

backlog da empresa estão a Rodovia Malabo-Luba (Guiné Equatorial), o Corredor Nacala

(Moçambique) e a Rodovia Transversal Del Libertador (Colômbia). Soma-se ainda a esse

processo de internacionalização o fato de 8% dos trabalhadores serem da área internacional, o

equivalente a quatro mil e quinhentos funcionários diretos e mil e seiscentos terceirizados no

exterior.

Figura 14: Presença de Gama no mundo em 2014


Angola, Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, Equador, Gana,

Guatemala, Guiné, Guiné Equatorial, Haiti, Honduras, Moçambique, Panamá, Peru,

República Dominicana, Trinidad e Tobago, Uruguai, Venezuela.


África do Sul, Catar, Congo, Quênia. Elaborado pelo autor com base em dados da página institucional

167

Além desses países em que atua, o diretor da área de relações internacionais da empresa,

em entrevista a Fuentes (2012), destaca que há também prospecção de negócios em outros

países como Arábia Saudita, Argélia, Guiana, Jamaica, Mauritânia, México, Togo, Senegal e

Paraguai.

Ele explica ainda como a empresa faz seu processo de internacionalização, em um

primeiro momento são avaliados os riscos que envolvem determinado país (risco político, risco

jurídico e risco econômico), é o kick off do projeto e envolve todas as áreas no processo de

internacionalização (jurídica, administrativa e de engenharia). Nessa fase, são discutidas as leis

e avaliadas as principais dificuldades e entraves ao processo, como logística e mão de obra. O

diretor ainda afirma que a cultura não se configura uma barreira per si, mas se traduz em um

custo mais elevado.

Outro ponto importante no processo de internacionalização da empresa é o fato de que

Gama prefere entrar no país como investidor direto e não somente como contratada, visto que

o foco da empresa é permanecer no país por tempo indeterminado, conforme explicado pela

Gerente de Apoio Internacional45:

A gente entra para ficar. Quando entramos em um país, já iniciamos contatos,

começamos a nossa network com o objetivo de conseguirmos novos projetos.

A vantagem de estar lá faz com que já tenhamos um produto para mostrar,

uma prova da qualidade do nosso produto.

No Peru, por exemplo, entraram como investidores diretos, conseguindo um retorno

considerável. Em outras palavras, usufruíram de processos logísticos eficientes (como o

transporte de materiais de construção), estabilidade econômica e governamental, e preços

unitários menores de matéria-prima. Resultado disso é o bom posicionamento nesse país, onde

conta com construções em andamento próximas à capital Lima, logo existe uma facilidade na

logística, não havendo problemas no transporte de materiais ou de maquinários, como é o caso

de outros países de localizações menos favorecidas (sem vias de acesso, ou até montanhas que

dificultam a condução dos materiais). Outra vantagem do Peru é a estabilidade e

desenvolvimento econômico. Dessa forma, o Peru é um dos principais focos de Gama,

juntamente com Trinidad e Tobago e Equador, países nos quais a construtora tem alcançado

seus melhores resultados.

45 Em entrevista ao autor realizada em Abril de 2014.

168

6.4 ODEBRECHT


A construtora Odebrecht foi fundada em 1944, em Salvador, na Bahia por um jovem

engenheiro civil chamado Norberto Odebrecht, como consequência do processo de falência

apresentado pela empresa de construção de seu pai, Emílio Odebrecht. A razão da falência

reside no fato de o preço da obra ser apresentado antes de seu início que, numa conjuntura em

que os insumos tinham seus preços elevados em função da Segunda Guerra Mundial, apresentou

dificuldades para a companhia. Nesse sentido, a acumulação de dívidas levou ao fechamento

da empresa para, em seguida, abrir sua própria, a construtora Norberto Odebrecht, juntamente

com dois outros estudantes de engenharia, Francisco Valadares e Otto Schaeppi (SANTOS, O.

R., 2002).

Ainda de acordo com o autor, apesar disso, medidas foram tomadas para equacionar as

dívidas contraídas pela empresa do pai e que vieram a se constituir em uma estratégia da

empresa: um pacto político que permitia o refinanciamento das dívidas com o Banco da Bahia

e a captação de novos clientes e um pacto econômico que garantiria prazos menores para a

entrega das obras.

Aliando esse planejamento com inovações, foi possível para a companhia transformar os

métodos de construção dos anos 1940, fazendo com que a Odebrecht se consolidasse no

mercado baiano. Marcos de construções desse período foram: o edifício Belo Horizonte, para a

Imobiliária Correa Ribeiro; o Círculo Operário, com cinco mil metros quadrados; o Estaleiro

Fluvial da Ilha do Fogo, no Rio São Francisco, com capacidade para navios de até mil e duzentas

toneladas; o cais e a ponte de atracação em Canavieiras e outros quatro portos46.

A década seguinte foi marcada pela construção de sua primeira hidrelétrica, em 1950, a

usina de Correntina. Foi uma obra de pequeno porte, mas que possibilitou o angariamento de

um conhecimento importante para o crescimento da empresa. No entanto, foi em 1953 que a

empresa inicia sua maior parceria. Criada em junho daquele ano, a Petrobras impulsionaria o

crescimento da empresa. A primeira obra realizada para a nova parceira foi a construção do

oleoduto Catu-Candeias, que interligava o campo de Catu à refinaria de Mataripe. Além disso,

as obras realizadas para a Petrobras incluem a construção e montagem de refinarias e

46 De acordo com o site institucional

169

plataformas, estradas, prédios, portos e a perfuração de cento e quarenta poços no mar (BRITO

& OLIVA, 2009).

Nos anos de 1960, outro ente importante para o crescimento da empresa estimulou sua

expansão para o restante do Nordeste. O desenvolvimento proporcionado pela Superintendência

de Desenvolvimento do Nordeste, a Sudene, possibilitou a Odebrecht a participação em novas

obras, construindo a fábrica para montagem de veículos da Willys-Overland e os parques

industriais da Companhia Pernambucana de Borracha Sintética (Coperbo), da Tintas Coral do

Nordeste, da Alpargatas Confecções e da Rhodia, entre outros. Para o final da década, dois

outros projetos no Nordeste capacitariam ainda mais a empresa para novos desafios, a Barragem

de Pedras, sobre o Rio de Contas, na Bahia, com quatrocentos e oito metros de extensão e

setenta metros de altura, e a Ponte Propriá-Colégio, sobre o Rio São Francisco, na divisa de

Sergipe e Alagoas, com oitocentos e trinta e dois metros de extensão e fundações em

profundidades de até setenta metros (BRITO & OLIVA, 2009).

A década de 1970 foi marcada pela chegada da Odebrecht no Sudeste. Esse movimento

ocorreu em função da parceria com a Petrobras que, segundo Campos (2012a), contratava a

empresa sistematicamente quando Geisel presidia a estatal, o que se manteve quando ele

assumiu a presidência do País, possibilitando um salto da empresa que, em 1971, encontrava-

se como a 19ª maior construtora do país e, já em 1973, alcançou o 3º lugar. Consequência dessa

proximidade foi a construção da sede da Petrobras no Rio de Janeiro, além de outras obras no

Rio de Janeiro como o Aeroporto Internacional do Rio de Janeiro, o campus da Universidade

da Guanabara (atual UERJ) e a Usina Nuclear de Angra dos Reis.

Mais ao sul do país, a Odebrecht foi contratada para a construção da Ponto Colombo

Salles, em 1973, que interligaria a ilha de Florianópolis ao continente. Já na região Norte, foi a

contratada para restaurar o Teatro Amazonas. Assim, em meados dos anos 1970, a empresa já

havia se expandido por todo o país.


Seguindo o movimento de expansão interna, a empresa opta por expandir-se também para

o exterior, o que segundo Zebinden; Oliva & Gaspar (2007, pg. 99) ocorreu em um momento

em que ainda se contava com investimentos em infraestrutura e que, por isso, “foi uma decisão

visionária e proativa”. Por outro lado, Scherer (2012) afirma que o processo de

170

internacionalização da Odebrecht foi uma resposta à redução do investimento em infraestrutura

que caracterizou a década de 1970. Já na visão do Presidente do Conselho da companhia:

Vivíamos o milagre brasileiro [durante a década de 1970], mas fizemos uma

reflexão e concluímos que o crescimento daquele período não era sustentável.

Como nossa vocação era, e continua sendo, crescer, precisávamos, então,

identificar oportunidades para assegurar a continuidade de nosso crescimento

e começamos a estudar três hipóteses: diversificar nossos negócios; fortalecer

nossa posição em engenharia no Brasil, mediante aquisições, ou ir para o

exterior: optamos pelas três. (ODEBRECHT, E., 2008, pg.2)

A década de 1980 chegou e junto carregou o nome de década perdida, visto que não havia

investimentos, principalmente em indústrias de base e em infraestrutura. Dessa maneira, a

decisão de internacionaliza-se mostrou-se acertada e, para isso, a empresa buscou referências

teóricas para formular seu plano estratégico. Como não encontrou um referencial para o setor

de serviços, optou pela criação de dois grupos para levar esse processo adiante, um responsável

pela conceituação de estratégia e outro com a atribuição de buscar projetos e formatar os

contratos (ODEBRECHT, E., 2008).

Além disso, decidiram que iriam buscar uma obra em uma área de pleno domínio da

tecnologia e que essa fosse um diferencial em relação à concorrência. Outro ponto importante

foi a opção por um país de características similares às experimentadas pela empresa e que tanto

a cultura quanto a língua não representassem uma barreira. Por fim, estabeleceu que utilizariam

a contratação de pessoal local bem como fariam parcerias com empresas do país ou que

tivessem experiências internacionais. Assim, conjugando esses pressupostos com a experiência

de gestão descentralizada e simultânea de um grande número de obras de grande porte em

regiões do interior do Brasil, a construtora lançou-se ao mercado internacional (WOSIAK &

NIQUE, 2007). De acordo com o então Presidente do Conselho da companhia:

A inserção da Odebrecht nos mercados internacionais se deu através de dois

movimentos bem distintos. Quando tomamos a decisão de ir para o exterior,

era natural que nossa caminhada nos levasse, num primeiro momento, a cruzar

as fronteiras da América do Sul. Nos primeiros anos – ou: no primeiro

movimento – o modelo era de exportação de serviços a partir do Brasil. A

atuação se baseava na visão estratégica de que deveríamos buscar boas

oportunidades, com o menor risco possível quanto aos ambientes políticos,

empresariais e operacionais e tendo especialmente como premissa ir para onde

houvesse interesse do Governo brasileiro em estreitar relações com o país-

cliente (ODEBRECHT, E., 2008, pg.2).

Dessa maneira, em 1979, foi iniciada a primeira obra no exterior, a usina hidrelétrica

Charcani V, no Peru, localizada próxima ao Amazonas, local onde a empresa já havia atuado

com sucesso e que apresentava condições ambientais familiares. Essa obra exigiu a perfuração

171

de 13 km de túneis nas rochas fragmentadas do vulcão situado na Cordilheira dos Andes, a uma

altitude de 3.600 m, com temperaturas que chegavam a 18 graus negativos, e com tremores de

terra que aconteciam, em média, 30 vezes por dia. A concretização do projeto foi possível

devido ao apoio do Banco do Brasil, que também contou com a atuação da empresa no apoio

junto ao governo peruano no fechamento da operação financeira que viabilizaria a construção

da hidrelétrica (WOSIAK & NIQUE, 2007).

O término dessa obra evidenciou a comodidade de atuar em países próximos física e

culturalmente. Além disso, confirmou a efetividade da estrutura descentralizada também em

outros países. Após esse primeiro projeto, a construtora passou a adotar uma estratégia de

permanência nos locais onde atua, buscando contratos que possibilitassem a atuação duradoura

naquele mercado; assim, a construção de Charcani V permitiu a realização de novas obras no

Peru. Concomitantemente, foi prospectada uma oportunidade no Chile para a construção de

túneis de desvio do Rio Maule, de forma a possibilitar a construção da hidrelétrica de Colbún-

Machicura (WOSIAK & NIQUE, 2007).


A expansão da empresa para o exterior fez com que a ela pensasse em aumentar a

qualificação na área de construção pesada, culminando na incorporação da Companhia

Brasileira de Projetos e Obras – CBPO. Essa companhia era uma das maiores construtoras

brasileiras e apresentava uma lista extensa de projetos realizados no sul do país como as usinas

de Itaipu, Xavantes, Capivara, Nova Avanhandava, Rosana e Foz do Areia e as rodovias dos

Imigrantes, dos Trabalhadores e a Castelo Branco. Essa estratégia teve como objetivo a

complementação de seu conhecimento, capacitando-a para novos empreendimentos

(ZEBINDEN; OLIVA & GASPAR, 2007).

Seguindo com o processo de internacionalização da Odebrecht, de um encontro em

Moscou com a empresa Technopromexport, que possuía interesses no Peru, surgiu a

oportunidade de atuar em Angola, visto que ela buscava um parceiro para a execução da

hidrelétrica de Capanda. A Odebrecht enxergava a atuação na África um movimento

importante, pois não atuaria em uma localidade próxima à matriz, como fora no Peru e no Chile.

Entretanto, Angola representaria uma boa porta de entrada no continente, em virtude da

afinidade cultural com o Brasil, sobretudo com a Bahia, e do idioma. Ademais, Angola possui

ótimas relações com o governo brasileiro, que foi o primeiro país a reconhecer sua

172

independência, e o fato de o parceiro ser proveniente da ex-União Soviética, que exercia

influência política sobre o governo angolano (FRANCISCO, 2004).

A Odebrecht percebeu o potencial estratégico de Angola e sua representatividade no

longo prazo, fato que também foi percebido pelo Estado brasileiro em função das reservas de

petróleo, que possibilitariam uma alternativa frente aos países do Golfo Pérsico. Assim, foi

conseguido uma estrutura de financiamento por parte do governo brasileiro que teria como

contrapartida o fornecimento de petróleo por Angola. Outros pontos importantes na negociação

tiveram um aspecto político e um cultural. Politicamente, o Estado angolano foi convencido de

que era melhor a obra ser realizada por uma companhia de um país que sempre os apoiou, do

que empresas oriundas de Portugal, por exemplo (FRANCISCO, 2004). Ainda segundo o autor,

em termos culturais, foi realçada a afinidade entre a Bahia e Angola, para tal foram promovidas

atividades culturais em Angola e no Brasil, como festivais de cinema e de música, e palestras

com escritores brasileiros em Luanda.

Nesse sentido, os acordos para a construção da hidrelétrica de Capanda foram assinados

em 1984, com as obras iniciando no ano seguinte. Esse intervalo de um ano serviu para que

fossem discutidos com o governo angolano detalhes sobre a segurança dos trabalhadores e

equipamentos, a programação da obra e um plano para o acesso ao local da construção. Esse

tempo foi necessário pois o país apresentava um panorama político-econômico arriscado, já que

ainda havia resquícios da revolução. Angola ainda tinha problemas de infraestrutura, contava

com poucas estradas e o local da obra era isolado. Além disso, durante a construção deflagrou-

se uma nova guerra civil, com o canteiro de obras sendo ocupado por guerrilheiros. A situação

encontrada no país somada às carências de infraestrutura somente possibilitaram a entrega da

obra já nos anos 2000. Apesar disso, foi de um impacto positivo para o Brasil e para a empresa,

já que mais de três mil angolanos receberam treinamento em engenharia, construção civil,

informática, técnicas agrícolas, saúde, segurança e manutenção de equipamentos

(FRANCISCO, 2004). De acordo ainda com esse estudo, outro ponto de destaque foi que as

exportações brasileiras para esse país, antes praticamente inexistentes, superaram os US$ 350

milhões nos primeiros sete anos de atuação da construtora. Além disso, em virtude dos negócios

em Angola, o grupo Odebrecht resolveu estabelecer uma subsidiária em 1996, sob a forma de

empresa de direito com o intuito de ganhar legitimidade para atuar no país.

No ano de início da construção de Capanda, 1985, as obras da construtora fora do país já

representavam algo em torno de 30% dos contratos em carteira. Esse resultado foi possível

173

graças a filosofia de reinvestimento dos resultados, tal postura exigiu mudanças

organizacionais, que ocorreram em 1981, quando a construtora abriu seu capital (WOSIAK &

NIQUE, 2007).

No ano seguinte, em 1986, seguindo com a estratégia de aumento da qualificação da

construtora, é comprada a Tenenge – Técnica Nacional de Engenharia – com o intuito de

capacitar o setor de construção industrial. Essa empresa havia participado da montagem de

cerca de 40% de todo o complexo siderúrgico nacional e instalado mais de um terço do parque

hidrelétrico do Brasil. Assim, de acordo com o relatório institucional de 2004:

Fortalecemos nossa presença em Engenharia e Construção, adquirindo novas

competências com a compra da CBPO e da Tenenge; iniciamos nossa atuação

internacional, conquistando contratos no Peru e no Chile; e realizamos nosso

primeiro investimento em petroquímica, adquirindo um terço do capital da

CPC, empresa do Pólo de Camaçari (ODEBRECHT, 2005, s/pg.).

Nesse mesmo ano, 1986, a Odebrecht inicia suas operações na Argentina ao construir a

hidrelétrica de Pichi-Picún-Leufú, na Patagônia. Já em 1987, passou a atuar no Equador com a

construção da primeira etapa do Sistema de Irrigação Santa Elena, na região de Guayaquil

(ZEBINDEN; OLIVA & GASPAR, 2007).

No ano de 1988, a empresa passou a atuar no mercado europeu e, para isso, comprou a

companhia portuguesa José Bento Pedroso & Filhos, que seria rebatizada para Bento Pedroso

Construções. Esse movimento foi pensado com dois objetivos, o de entrar no Primeiro Mundo

e o de encontrar uma forma de reduzir as dificuldades financeiras para a atuação em países em

desenvolvimento. A decisão por Portugal foi tomada, mais uma vez, em função das

semelhanças culturais e do idioma. Além disso, a opção pelo mercado português possibilitaria

a solidificação da presença na África, em virtude do passado colonialista na região (WOSIAK

& NIQUE, 2007).

A Bento Pedroso Construções foi responsável por diversas obras de infraestrutura em

Portugal, com destaque para a ampliação da autoestrada Nacional 1, que liga Lisboa ao Porto;

estrada Aveiro-Mamodeiro; Via Infante Dom Henrique, na região de Algarve; acesso à cidade

de Coimbra, além do viaduto de acesso à ponte Açude de Coimbra. Em 1992, conquistaria o

contrato para construir um trecho das novas linhas do metrô de Lisboa. Já na segunda metade

dos anos 1990, ela participaria da construção da segunda ponte sobre o Rio Tejo, em Lisboa,

denominada Ponte Vasco da Gama. Essa fase continua em 1991, com a incorporação da SLP

Engineering, empresa do Reino Unido especializada na construção de módulos de acomodação

174

para plataformas offshore, vendida posteriormente pela empresa em virtude da perda de

atratividade das atividades no Mar do Norte (ZEBINDEN; OLIVA & GASPAR, 2007).

Nota-se assim que, nos anos 1990, a Odebrecht voltou seu foco para o Primeiro Mundo,

pois, além de atuar na Europa, tornou-se a primeira empresa brasileira a vencer uma licitação

nos Estados Unidos. Ela foi a responsável pela obra de ampliação do metrô de superfície da

área central de Miami, realizada em uma joint venture com uma companhia local, de forma a

angariar conhecimentos locais que viriam a capacitar uma atuação futura. Essa região foi

pensada em função da concentração de população latina, de modo a reduzir os obstáculos

culturais e linguísticos. Essa mudança de foco, segundo o então Diretor-Presidente da

Odebrecht ocorreu, pois “em países do Primeiro Mundo, existe estabilidade econômica, social

e política, além de recursos para investimentos” (ODEBRECHT, 1992, pg.77).

Em seguida, ocorreu a expansão para a Califórnia, ao construir um trecho da Rota 56,

ligando San Diego a Los Angeles, e, também com a construção da Barragem Seven Oaks, para

a contenção de cheias, que fez com que ganhasse, em 1999, o prêmio de Construtora do Ano.

Essas obras consolidaram a presença da companhia no país, fazendo com que ampliassem a

carteira de contratos. Segundo Roberto Dias, então diretor de relações institucionais do Grupo

Odebrecht, em entrevista a Garrido (2007, pg. 75):

Somos, por exemplo, os principais construtores de aeroportos da Flórida, onde

temos mais de 1 bilhão de dólares em contratos; inclusive o terminal da

American Airlines, ora em construção em Miami, está sendo executado por

nós.

Além disso, ele ressaltou outros empreendimentos importantes naquele país como a

Miami Arena, um estádio para o time de basquete da cidade; o Performing Arts Center, um

complexo de casas de espetáculo.

A década de 1990 também foi responsável pelo aumento expressivo da presença da

construtora na América Latina. No Peru, foi responsável pela segunda etapa do projeto

Chavimochic, iniciado em 1990, para irrigação de áreas desérticas no país. Em 1992, iniciou as

operações na Venezuela, com a construção do Centro Lago Mall; no Uruguai, realizou as obras

de saneamento de Montevidéu; e, no México, construiu a barragem de aproveitamento múltiplo

de Los Huites (ZEBINDEN; OLIVA & GASPAR, 2007).

No ano posterior, foi a vencedora na concorrência para a construção da Ferrovia La Loma-

Santa Marta, na Colômbia e da rodovia Santa Cruz de La Sierra-Trinidad, na Bolívia. É

175

importante destacar que, seguindo a estratégia da empresa de criar raiz nos países, foi criada

em cada um deles uma subsidiária que existe até os dias de hoje (ZEBINDEN; OLIVA &

GASPAR, 2007).

Ainda nos anos 1990, a construção de uma plataforma semissubmersível para a produção

de petróleo em águas profundas para a Petrobras foi a responsável pela expansão do grupo

Odebrecht para Cingapura. Construída em parceria com a Fels-Far East Levingston

Shipbuilding, a plataforma foi inaugurada em 1994 e trouxe um aumento da ordem de 100 mil

barris/dia na produção brasileira de petróleo (WOSIAK & NIQUE, 2007).

Fruto desse processo de internacionalização da empresa é que, até 1999, o grupo

Odebrecht já contava com projetos em 20 países:

Figura 15: Presença da Odebrecht no mundo até 1999


Alemanha, Angola, Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, China, Cingapura, Colômbia, Costa

Rica, Equador, Estados Unidos, Inglaterra, Malásia, México, Paraguai, Peru, Portugal,

Uruguai e Venezuela. Fonte: elaborado pelo autor com base em informações adquiridas nos relatórios anuais e no site institucional

Além desse resultado, outra importante contribuição do processo de internacionalização

para a empresa foi a alteração no modelo de expansão, denominado de delegação planejada.

Nele cada subsidiária tem autonomia para adaptar-se às demandas e às peculiaridades de cada

176

país. Outro ponto importante foi a criação do sistema de gestão TEO – Tecnologia Empresarial

Odebrecht que se apoia em quatro variáveis: o espírito de servir; o fator humano; conceitos,

princípios e critérios; e a produção de riqueza material e moral. Resultado dessa cultura, é o

fato de ter como crença que a competitividade internacional deve embasar-se cada vez mais na

inovação, na criatividade e na imaginação humana (ZEBINDEN; OLIVA & GASPAR, 2007).

Reflexo desse sistema de gestão implantado é o alto nível de empreendedorismo interno,

já que nele a empresa delega o poder de decisão aos chamados empresários parceiros, que são

os empregados com características de empreendedores. Eles são os responsáveis pela

prospecção e pela consolidação dos negócios globais, disseminando conhecimento e

informação na rede interna. A Odebrecht espera que eles tenham comportamento de sócios e

não de funcionários ordinários da cadeira hierárquica da companhia. Segundo o Gerente de

Orçamento da Odebrecht 47, os colaboradores agem como se fosse a sua empresa, uma pequena

empresa inserida na grande organização que é a empreiteira. Assim, eles são responsáveis por

tudo relacionado a ela, pelo mercado, pela inserção e até pela prospecção. Esse comportamento

de considerar como sua empresa é incentivado, juntamente com a agressividade na busca por

novos mercados.

Essa estrutura, por sua vez, é bastante horizontalizada, contendo apenas três níveis, que

são chamados de âmbitos de atuação. Cada negócio é representado pelo líder da unidade de

negócios, passando pelos líderes das grandes empresas até chegar nos empresários parceiros,

que respondem pelos vários projetos, chamados de pequenas empresas, de forma a estimular

eficiência, eficácia, responsabilidade e comprometimento, como representado abaixo:

Figura 16: Estrutura hierárquica da Construtora Odebrecht

FONTE: Material Institucional Interno (2005) apud Mazzola & Oliveira Jr. (2007, pg. 8)

47 Em entrevista ao autor em julho de 2014.

177

Esse novo estágio alcançado transformou o grupo Odebrecht, passando de um exportador

de serviços para um articulador de projetos. Desse modo, seus funcionários passaram a

identificar necessidades, desenvolver projetos, antecipar soluções, planejar de forma global,

conhecer em detalhe as pessoas e os lugares e a ampliar o relacionamento com subempreiteiras

e fornecedores. Em relação a esses últimos, dos cerca de 1.700 fornecedores parceiros

exportadores, aproximadamente 1.550 são pequenas e médias empresas que não exportariam

sozinhas e cujas exportações de bens e serviços trouxeram para o Brasil, entre 2000 e 2005,

aproximadamente US$ 2 bilhões (WOSIAK & NIQUE, 2007).

Sob esse novo modelo de gestão, a expansão do grupo continuou, chegando até a Ásia,

Alemanha e América Central. Em 2003, quando seus negócios no exterior chegaram a 81%, a

empresa abriu um escritório nos Emirados Árabes, por meio do qual passou a atuar no Chifre

da África, em Djibuti, na saída do Mar Vermelho. Essa escolha de países foi realizada com base

na expectativa de longo prazo de atuação, pois segundo a estratégia da empresa para entrar em

um país deve-se considerar que é para ficar, no mínimo, cinquenta anos. Apesar disso, alguns

casos não foram exitosos como se pensava no início, como na Alemanha e na Malásia

(SCHERER, 2012).

No ano de 2004, a Odebrecht foi agraciada pela revista Global Finance como a melhor

empresa de engenharia e construção da América Latina e pela UNCTAD como a empresa

brasileira, juntamente com a Petrobras, que mais investiu no exterior naquele ano. Isso pode ser

comprovado pelo fato de que, até 2005, a empresa havia contabilizado um faturamento

internacional acumulado de cerca de US$ 18 bilhões. Além disso, em 2006, a construtora

desenvolveu projetos em 15 países além do Brasil: Angola, Argentina, Bolívia, Chile,

Colômbia, Djibuti, Equador, Emirados Árabes Unidos, Estados Unidos, México, Peru,

Portugal, República Dominicana, Uruguai e Venezuela, contando com mais de 23.000

funcionários. Ainda nesse ano, a construtora faturou cerca de R$ 3,5 bilhões, 65% dos quais

com exportações de serviços de engenharia, sendo que, em 2005, a empresa havia faturado R$

2,7 bilhões, com 75% advindo do exterior. O fato de em 2006 esse percentual ter caído reflete

pura e simplesmente que a participação do faturamento doméstico aumentou, passando de 25%

em 2005 para 35% em 2006 (ODEBRECHT, 2007).

178

Gráfico 21: Receita bruta da Odebrecht por distribuição geográfica (em R$ milhões)

FONTE: Odebrecht, 2007, pg. 14

Exemplo emblemático do ano de 2006 é o caso do Peru, quando desenvolveu nesse país

projetos de construção das rodovias Interoceânica Norte (IIRSA Norte) e Interoceânica Sul

(IIRSA Sul), no âmbito da integração regional. Roberto Dias, em entrevista a Garrido (2007,

pg. 75), destaca que pela primeira vez em sua história a Odebrecht não será apenas construtora,

mas será também investidora:

Nesse contrato de concessão, no valor de 580 milhões de dólares, ela será

também investidora. E, ao contrário do que fez no passado, não precisará levar

recursos do Brasil. A empresa se integrou ao regime de parceria público-

privada que, no Peru, está sendo desenvolvido com sucesso. Com algo a mais:

também na engenharia financeira, temos contribuições originais a oferecer.

Pode-se então afirmar que a construtora se integrou de tal forma no ambiente de negócios

do Peru, que se transformou em promotora do desenvolvimento e modernização que tem

ocorrido naquele país no último quarto de século, pois já conta com a execução de mais de

quarenta obras de infraestrutura e mineração (GARRIDO, 2007).

Outro projeto importante procura interligar os dois oceanos, incluindo a abertura de uma

estrada na Bolívia, a estrada entre El Carmen e Arroyo Concepción, na região leste da Bolívia.

O projeto marca a retomada de atividades no país, onde entre 1993 e 1995, construiu 115

quilômetros da rodovia de Santa Cruz de la Sierra a Trinidad. Essa empreitada, cujo contrato,

no valor de 75 milhões de dólares, foi financiado pela Corporação Andina de Fomento, voltou

a reunir a empresa brasileira e a boliviana Ingenieros Asociados, Iasa. Essa obra fez parte de

um corredor viário que permitirá interligará por terra portos brasileiros, como o de Santos, à

costa do Peru e do Chile, facilitando o comércio de serviços entre o Mercosul e a Comunidade

Andina (GARRIDO, 2007).

179

Outros projetos importantes no ano de 2006 foram o início dos investimentos, no

Equador, para a implantação da hidrelétrica de Baba e, através da Bento Pedroso Construções,

em Portugal, participou das empresas de administração de rodovias Aenor – Auto-Estradas do

Norte S.A., Lusoscut Auto-Estradas das Beiras Litoral e Alta S.A., Lusoscut Auto-Estradas da

Costa da Prata S.A. e Lusoscut Auto-Estradas do Grande Porto S.A (ODEBRECHT, 2007).

No ano seguinte, a Odebrecht possuía operações em dezoito países: Angola, Argentina,

Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Djibuti, Emirados Árabes Unidos, Equador, Estados Unidos,

Iraque, México, Panamá, Peru, Portugal, República Dominicana, Uruguai e Venezuela.

Somados, compreendiam mais de 160 obras simultâneas, que compreendiam cerca de US$ 17

bilhões em contratos. Esses criaram mais de 190 mil oportunidades diretas e indiretas de

trabalho e possibilitou o fornecimento de bens e serviços de mais de 2300 outras empresas,

chegando a um total de US$ 817 milhões em divisas para o Brasil, dos quais US 406 foram em

exportações de serviço pela Odebrecht (ODEBRECHT, 2008). Ainda segundo o relatório, a

companhia iniciou os contatos para sua atuação em Moçambique, país onde iniciou projetos no

ano posterior.

Em 2008, os indicadores financeiros continuaram a crescer. Nesse período, a empresa

cresceu a uma taxa média anual de 24%, ampliando a receita bruta de R$ 12 bilhões para R$

41 bilhões, com o setor de engenharia e construção aumentando em cinco vezes. A atuação no

exterior é dividida em três grandes mercados: América Latina e Angola, Internacional e

Venezuela que, somados ao mercado Brasil, totalizaram 170 contratos simultâneos, com um

backlog total de R$ 42, 281 bilhões (ODEBRECHT, 2009).

Quadro 29: Contratos em Carteira (backlogs) em 2008

FONTE: Odebrecht 2009, pg.28

Esse foi o ano em que a empresa completou 30 anos de atuação no exterior. Além de

Brasil e de Venezuela, tinha presença, no que tange a América Latina, também na Argentina,

no México, no Panamá, no Peru e na República Dominicana. Com destaque para a conquista

do projeto Estação de Tratamento de Águas Paraná de las Palmas (Argentina); conquista dos

projetos Hidrelétrica Dos Mares e Cinta Costeira da Cidade do Panamá; e, no Peru, as

180

conquistas da Rodovia Sisa-Cuñumbuque e do terminal de contêineres de Porto Callao

(ODEBRECHT, 2009).

Essa mesma divisão é responsável também por Angola, onde o setor de engenharia e

construção conquistou os projetos do Centro de Logística e Distribuição Huambo, da Rodovia

Ekunha-Cusse, Marginal Sudeste e de Revitalização de Mártires Kifangondo. Além disso, a

Odebrecht investe em outros setores como o diamantífero, por meio da SDM – Sociedade de

Desenvolvimento Mineiro de Angola (em sociedade com a Endiama – Empresa Nacional de

Diamantes de Angola) e da Sociedade Mineira de Catoca (em sociedade com a Endiama, a

Alrosa e a Daumonty Finance); o de biocombustíveis, por meio da Biocom – Companhia de

Bioenergia de Angola Ltda. (em sociedade com a Sonangol – Sociedade Nacional de Petróleos

de Angola – e o grupo Damer); e o imobiliário, com investimentos nos segmentos residencial

e empresarial (vendas de US$ 606 milhões em 2008) (ODEBRECHT, 2009).

O ano de 2008 foi também emblemático para a companhia devido a um episódio ocorrido

no Equador. O Estado equatoriano requisitou a abertura de arbitragem internacional

questionando a legalidade da dívida contraída junto ao BNDES, por meio do grupo Odebrecht,

para a construção da usina hidrelétrica San Francisco. A convocação do embaixador brasileiro

naquele país aprofundou a tensão, o que veio a se tornar uma crise bilateral entre os dois países.

Em seu auge, o Equador chegou a ameaçar com uma retaliação suspendendo o pagamento do

financiamento feito pelo BNDES, ao que o Brasil respondeu levantando a possibilidade de

interromper todo seu comércio bilateral com aquele país. Ao final do processo, a construtora

brasileira foi expulsa e essa decisão foi também estendida à FURNAS, pois segundo o então

Presidente Rafael Correa a empresa também seria responsável pelo desastre de San Francisco,

além de ser brasileira. Dessa forma, essa questão extrapolou do âmbito da relação governo-

empresa, passando para relação bilateral entre Brasil e Equador (WAISBERG & RIBEIRO,

2008).

Já no âmbito da divisão internacional, a empresa tem sua presença nos seguintes

mercados: Djibuti, Emirados Árabes Unidos, Estados Unidos, Libéria, Líbia e Portugal, além

de Moçambique. Com destaques para as conquistas do projeto Eva Hotel, em Abu Dhabi; dos

projetos Mia Mover e Orange Line em Miami; das obras para a reconstrução de mais de 240

km de ferrovia na Libéria, para a Arcelor Mittal; da construção da usina de beneficiamento para

a mina de carvão Moatize para a companhia Vale; do contrato de construção das estações

Saldanha I e II e execução do prolongamento Alameda São Sebastião da Linha Vermelha do

181

Metrô de Lisboa; além da construção do terminal de contêineres de Doraleh, no Djibuti

(ODEBRECHT, 2009).

Em 2009, o grupo Odebrecht celebrou dois marcos de sua atuação internacional: os 30

anos de atuação no Peru e os 25 anos em Angola. Além desses países, o setor da América Latina

e Angola opera também na Argentina, na Colômbia, em Cuba, no México, Panamá, Peru e na

República Dominicana, totalizando mais de 65 contratos nos quais trabalham 30 mil pessoas.

O retorno a Colômbia ocorreu em associação com outras empresas, onde juntas ganharam a

concorrência do Instituto Nacional das Concessões (Inco) para construção de 530 km da Rota

do Sol, rodovia que ligará Bogotá à costa do Caribe e que terá investimentos totais de US$ 2,5

bilhões (ODEBRECHT, 2010).

No ano de 2010, o segmento América Latina e Angola concluiu 17 projetos e deu

prosseguimento a outros 53 nos países em que atua. Já o setor responsável pela Venezuela

conquistou contrato para construção da segunda fase da linha 3 do metrô, com três estações

intermediárias e duplicação de túnel. Em termos de conclusão, entregou o Teleférico San

Agustín, que liga o metrô à comunidade de San Agustín del Sur, com capacidade para

transportar 40 mil pessoas por dia. Outros nove projetos estavam em andamento no país: Linha

5 do Metrô de Caracas; Projeto Guarenas – Guatire, sistema de metrô urbano e trem suburbano,

que terá 42 km de extensão e 16 estações; Cabletren Bolivariano, sistema de trem com 2,1 km

de superestrutura elevada; Teleférico de Mariche a Macuto, em Caracas; Projeto Agrário

Socialista Planície de Maracaibo, de irrigação; Linha 2 do Metrô de Los Teques; Projeto

Integral Socialista José Inacio de Abreu e Lima, de irrigação de uma área de 35 mil hectares;

Usina Hidrelétrica de Tocoma; Terceira Ponte sobre o Rio Orinoco (ODEBRECHT, 2011).

O segmento de negócios internacionais da Odebrecht, completou 20 anos de atuação nos

Estados Unidos, onde concluiu as obras do Terminal Sul do Aeroporto de Miami e de projetos

urbanos em Nova Orleans, além de ter em andamento, o Terminal Norte do Aeroporto de Miami

e o sistema de diques para contenção de enchentes em Nova Orleans. Na África, executou obras

na Líbia, na Libéria e em Moçambique e iniciou projetos em Guiné-Conacri (ODEBRECHT,

2011).

No ano de 2011, os negócios América Latina e Angola obtiveram uma receita bruta de

US$ 3,8 bilhões com um Ebitda de US$ 473 milhões. Já na Venezuela foram US$ 1,8 bilhões

de receita bruta e US$ 293 milhões de Ebitda, enquanto que na divisão internacional US$ 618

milhões foram correspondentes à receita bruta e US$ 2 milhões ao Ebitda. No primeiro setor, a

182

companhia conquistou 17 novos contratos, concluiu 14 projetos e possuía outros 49 em curso.

Já no internacional, avançou no mercado norte-americano ao conquistar três novos contratos e,

também, voltou a atuar nos Emirados Árabes. Importante para esse segmento foi a

desmobilização, em segurança, de 3.500 expatriados que atuavam em operações na Líbia

durante a eclosão da forte crise sociopolítica vivida pelo país (ODEBRECHT, 2012).

Em 2012, o grupo Odebrecht reviu a sua estrutura e alterou os negócios da área da

construtora, passando a contar com a Infraestrutura Brasil; Infraestrutura África, Emirados

Árabes e Portugal; Infraestrutura América Latina. Somados, totalizam projetos em andamento

em 17 países: Angola, Argentina, Brasil, Colômbia, Cuba, Emirados Árabes Unidos, Equador,

Estados Unidos, Gana, Libéria, México, Moçambique, Panamá, Peru, Portugal, República

Dominicana, Venezuela (ODEBRECHT, 2013).

Em 2013, a Odebrecht ampliou o âmbito de atuação, passando a ter presença em 23

países. Além disso, foi criada uma subsidiária nos Estados Unidos, de forma a atuar com maior

legitimidade nesse país. Os negócios de Infraestrutura África, Emirados Árabes e Portugal

obtiveram uma receita bruta de US$ 1,8 bilhão, nesse ano em que a Odebrecht completou 25

anos de atuação em Portugal e dez anos nos Emirados Árabes Unidos. Já os negócios de

Infraestrutura América Latina proporcionaram uma receita bruta de US$ 6,5 bilhões para a

empresa, enquanto que a divisão EUA foi responsável por US$ 124 milhões (ODEBRECHT,

2014).

Essa última atua nos estados da Flórida, do Texas e de Louisiana. Tendo seu ano marcado

pela conquista e execução da Rodovia SR 836/I-395 para a Florida Department of

Transportation e da conclusão da Rodovia Sam Houston, no Texas; da fase crítica da obra da

pista de pouso no Aeroporto de Fort Lauderdale; da LPV-9.2, às margens do lago Pontchartrain,

na Louisiana; e da infraestrutura que permitirá que o Porto de Miami receba os supercargueiros

que entrarão na rota da costa leste dos EUA a partir da abertura do novo canal do Panamá. Além

disso, recebeu mais de dez premiações relevantes por obras no país (ODEBRECHT, 2014).

Já em relação aos negócios na América Latina, a empresa conquistou contratos no valor

de US$ 4 bilhões, somando 13 novos projetos, além de concluir dez obras e de dar

prosseguimento a outros 31 projetos. Com destaque para as obras dos projetos Paraná de las

Palmas e Soterramiento de Sarmiento na Argentina; as obras da rodovia Ruta del Sol e Corredor

Transversal de Boyacá na Colômbia; a conquista do projeto para Reforma e ampliação do

Aeroporto de Havana, além das obras para ampliação do Porto de Mariel, em Cuba; a conquista

183

do Aqueduto la Esperanza e do Poliduto Pascuales-Cuenca no Equador; a reabilitação e a

ampliação de 140 km da Carretera CA O2, na Guatemala; a conquista dos projetos de

Saneamento de la Bahia, da rodovia Santiago-David e da Terceira Linha de Transmissão de

energia no Panamá; a conquista dos projetos Vias Nuevas de Lima, Via de Evitamiento de

Cusco e do Porto Matarani no Peru; a conquista dos projetos da Termoelétrica Punta Catalina

e da rodovia Piedra Blanca-Cruce de Ocoa na República Dominicana; e, além disso, na

Venezuela possui a atualmente nove projetos em andamento, sendo que um deles é a construção

da linha 5 do metrô de Caracas, com 12 quilômetros de extensão e nove estações e outra obra

de destaque é a hidrelétrica de Tocoma, que contará com dez geradores e capacidade instalada

total de 2.160 megawatts (ODEBRECHT, 2014).

Por fim, a Infraestrutura África, Emirados Árabes e Portugal é responsável por cerca de

R$ 3 bilhões das linhas de financiamento abertas desde 2006 pelo BNDES para Angola, de um

total de R$ 6,5 bilhões. Além disso, para a região destacam-se as conquistas dos contratos de

obras civis e eletromecânicas da Hidrelétrica de Laúca e do contrato de terraplenagem da

Refinaria de Lobito em Angola; a conclusão das paredes-diafragma e avanço da escavação do

shaft do projeto Pump Station, em Abu Dhabi, nos Emirados Árabes Unidos; o início da

mobilização para o Corredor Rodoviário Oriental, a primeira obra realizada em Gana; a

assinatura dos contratos comerciais do BRT e da Zona Franca Industrial na cidade de Nacala,

em Moçambique; e houve também avanço das obras da Hidrelétrica do Baixo Sabor em

Portugal (ODEBRECHT, 2014).

184

Figura 17: Presença da Odebrecht no mundo em 2014


Alemanha, Angola, Argentina, Áustria, Brasil, Colômbia, Cuba, Emirados Árabes Unidos,

Equador, Estados Unidos, Gana, Guatemala, Guiné Equatorial, Líbia, México, Moçambique,

Panamá, Paraguai, Peru, Portugal, Reino Unido, República Dominicana, Venezuela.


África do Sul, Bolívia, Botswana, Chile, China, Cingapura, Congo, Costa Rica, Djibuti,

Espanha, Gabão, Guiné, Índia, Iraque, Kwait, Libéria, Malásia, Uruguai. Elaborado pelo autor com base nos dados dos relatórios institucionais


Nos últimos anos, em virtude da expansão da Odebrecht pelo mundo e internamente, ela

tem apresentado um crescimento considerável de sua receita bruta, levando em conta somente

o segmento de engenharia & construção.

185

Gráfico 22: Receita bruta do segmento de Engenharia & Construção da Odebrecht 2006-2013 (em R$

milhões)

FONTE: elaborado pelo autor a partir de dados dos relatórios institucionais

Nota-se um aumento relevante entre 2007 e 2008, seguido de uma queda em 2011 que

pode ser justificada como sendo efeito da crise internacional. Apesar disso, já há uma

recuperação em 2012, atingindo R$ 29.229 milhões, um recorde até aquele momento, com o

ano de 2013 mantendo o crescimento, embora em menor proporção do que 2011-2012. Segundo

o relatório anual (ODEBRECHT, 2014), esse fato foi reflexo das obras para a Copa do Mundo

de 2014, bem como pela conclusão de obras importantes no exterior.

Outro índice relevante para a visualização da expansão da empresa é o de número de

empregados, tanto no Brasil, quanto no exterior.

Gráfico 23: Número de empregados da Odebrecht em E&C 2008-2011

FONTE: elaborado pelo autor com base em dados dos relatórios anuais

186

Gráfico 24: Número de empregados da Odebrecht em E&C 2012-2013

FONTE: elaborado pelo autor com base em dados dos relatórios anuais

Antes da análise dos gráficos, porém, cabe explicar que foram utilizados dois gráficos em

função da mudança na estrutura interna da empresa, com a reorganização de países e de regiões

em novas divisões – criação dos segmentos África, Emirados e Portugal; América Latina –,

bem como a divisão EUA que passa a existir somente a partir de 2013.

Em relação a esses gráficos, tem-se que, entre 2008 e 2010, há uma maior quantidade de

pessoas empregadas na divisão América Latina e Angola, o que se altera em 2011 e se mantém

em 2012 e em 2013, com a infraestrutura Brasil sendo o maior segmento empregatício, seguido

de América Latina, África, Emirados e Portugal e, por fim, EUA, sendo ainda um mercado

pequeno para a companhia.

A distribuição dos empregados reflete-se na distribuição do faturamento da Odebrecht,

que atualmente, apesar de possuir 40% de seu faturamento proveniente das atividades

desempenhadas no exterior, a maior parte ainda vem do Brasil. Observa-se essa correlação

também ao identificar que o segundo maior grupo de funcionários também ocupa a mesma

colocação em distribuição de faturamento, com o grupo América Latina e Caribe

correspondendo a 26% do total.

187

Gráfico 25: Distribuição do faturamento por região de atuação da Odebrecht

FONTE: Elaborado pelo autor com base no relatório institucional de 2014

Ponto importante para entender a organização é que seu movimento de

internacionalização, segundo seu gerente de orçamentos 48 , não obedece a nenhuma regra

específica, ficando a cargo dos empreendedores internos. Ele destaca também que, por ser uma

empresa muito agressiva, a busca por novos projetos e mercados não está ligada a dispositivos

governamentais como o BNDES, visto que, dado o tamanho da organização, ela pode obter

financiamentos em outros bancos. Apesar disso, nota-se um teor político nos movimentos

realizados pela empresa, como a ida a Angola em 1984 e para o resto do continente africano a

partir dos anos 2000, quando ficou nítido um maior foco da diplomacia brasileira para aquele

continente, como destaca o então Diretor-Presidente da Odebrecht, ao afirmar que a “vocação

do Cone Sul e da África Austral, destacando-se Angola, é pela busca de parcerias saudáveis nos

acordos bilaterais, nos quais o governo e as empresas têm importante papel de integração a

cumprir” (ODEBRECHT, 1992, pg.78).

6.5 QUEIROZ GALVÃO


Criada em abril no ano de 1953 pelos irmãos Antônio, Mário, João e Dário de Queiroz

Galvão, em Recife, o Grupo Queiroz Galvão teve sua origem no segmento da construção civil,

através da criação da empresa Queiroz Galvão Limitada.

Suas primeiras obras foram a Estação de Tratamento de Água do Alto do Céu, em

Limoeiro (PE) e a pavimentação das estradas Jundiaí-Termas de Lindóia (SP) e BR-101 Norte,

entre Recife (PE) e Goiana (PE). No final da década, a empresa venceria a licitação no

48 Em entrevista ao autor em julho de 2014

188

Departamento de Estradas de Rodagem (DER) de São Paulo, começando a ganhar expressão

nacional49.

Na década de 1960 a empresa torna-se uma sociedade anônima, transferindo sua sede

para o Rio de Janeiro e realizando sua primeira obra federal, no estado de Minas Gerais. Ela

também participou da construção da Rodovia BR-376 (Curitiba-Ponta Grossa), pavimentou a

BR-262 no Espírito Santo e a BR-116 no Ceará50.

Na década seguinte, continua a executar serviços relacionados à construção de rodovias,

como a participação nos projetos da Transamazônica e da Belém-Brasília. Além de fazer parte

do projeto da Ferrovia do Aço e das obras no metrô do Rio de Janeiro. Foi nesse período também

que iniciou sua empreitada no segmento hídrico, com as obras nas barragens de Tapacurá e

Goitá51.

No final dos anos 1970 e durante a década de 1980, a Queiroz Galvão começa a tornar-

se um grupo. Foi nessa época que se iniciou o processo de diversificação de negócios com a

fundação da Agropecuária Rio Aralaú, no Pará. Seguiu-se os investimentos em fruticultura para

a produção e comercialização de alimentos por meio da Timbaúba Agrícola S.A. Expandiu-se,

também, para o setor de óleo & gás, com a Queiroz Galvão Perfurações, hoje conhecida como

Queiroz Galvão Óleo e Gás (QGOG)52.


Foi nos anos 1980, também, que a construtora optou por internacionalizar-se. Sua

primeira obra foi a barragem de Paso Severino, obra hídrica que abastece a cidade de

Montevidéu, capital do Uruguai, em 1984. Para essa obra, o diretor da área internacional, Berilo

Torres, em entrevista a Garrido (2007) afirma que a companhia realizou esse projeto como se

tivesse ocorrido no Brasil, ou seja, sem adaptar-se às condições locais. Como resultado, a obra

obteve um resultado negativo, perdendo-se dinheiro, o que ocasionou uma interrupção das

atividades internacionais da empresa. Apesar disso, o diretor de desenvolvimento institucional53

salienta que:

A realização de determinadas obras no mercado externo nem sempre pode ser

analisada apenas dentro da lógica de lucros e resultados, mas sim de se

configurar como uma oportunidade de aprendizado e credenciamento para que

49 De acordo com o site institucional Acessado em: 20/02/2015 50 Op. Cit. 51 Op. Cit. 52 Op. Cit. 53 Em entrevista ao autor em agosto de 2014

189

se busquem outros projetos. No caso da experiência no Uruguai, a empresa

adquiriu maior conhecimento dos trâmites referentes ao comércio exterior e

maior domínio sobre as informações e a dinâmica da realização de obras fora

do território brasileiro.


Nos anos 1990, antes de retomar o processo de internacionalização, o Grupo continua

seu projeto de diversificação, ingressando no setor de concessões rodoviárias, com a

Concessionária Rio-Teresópolis (CRT); de siderurgia, com a incorporação das empresas

Simasa e Vale do Pindaré; e expande-se, também, para o segmento de limpeza urbana54.

A retomada internacional, entretanto, ocorreu na Bolívia, com a primeira obra nesse país

tendo início em 1994. Foi realizada após a estruturação da área internacional, durante a qual a

América Latina foi definida como alvo preferencial da construtora (SCHERER, 2010). Os

resultados obtidos desta vez foram positivos, e a empresa passou a manter presença contínua

naquele país desde então.

A definição do mercado em torno dos países latinos decorreu da busca por proximidade

físico-geográfica e cultural. A empresa procurava por mercados e obras nos quais conseguisse

acumular aprendizado internacional sem correr muitos riscos. O diretor55 explicou em sua

entrevista que a prospecção de mercado foi orientada para obras de menor porte, da ordem de

20 milhões de dólares, algo mais comum em países do Terceiro Mundo. Segundo ele, a empresa

julgou que seria melhor correr o risco de errar em uma obra de menor valor do que em um

projeto de 300 milhões de dólares, por exemplo.

Nesse sentido, a ida para o exterior teve grandes motivos como pano de fundo. O

primeiro deles foi o processo de abertura de mercados, que demonstrou a defasagem estrutural

da companhia frente às outras multinacionais, sendo também necessário para o processo o

conhecimento de novas culturas. O segundo motivo foi a necessidade de manter-se o nível de

faturamento da empresa. Isso ocorria porque o governo reduziu os investimentos em

infraestrutura no país, principalmente de obras de grande porte. Dessa maneira, as principais

razões para a Queiroz Galvão internacionalizar-se foram a busca por novas oportunidades, o

desejo de manter-se atualizada e a saturação do mercado interno.

54 De acordo com o site institucional Acessado em: 20/02/2015 55 Em entrevista a Scherer (2010)

190

Figura 18: Presença da Queiroz Galvão no mundo até 1999


Bolívia, Brasil, Peru, Uruguai. Fonte: elaborado pelo autor com base em informações adquiridas junto a empresa

Com a chegada dos anos 2000, o Grupo adentra o segmento de construção naval, com

as plataformas Gold Star, Lone Star e P-53, inclusive sendo a primeira empresa privada nacional

a ser autorizada a operar em águas profundas. Ademais, estabelece as áreas de engenharia

ambiental e de desenvolvimento imobiliário. Nesse mesmo ano, a construtora passou a

intensificar sua presença internacional, ingressando no mercado africano em 2005, participando

de obras em Angola; nesse sentido o diretor de desenvolvimento institucional56 afirmou que:

“A empresa ingressou no mercado africano em 2005 seguindo a orientação da política externa

brasileira”.

Nessa mesma época, na América Latina, a Queiroz Galvão iniciou as obras da

hidrelétrica de La Higüera, no Chile, em um consórcio constituído pela australiana Pacific

Hydro e a norueguesa SN Power. Além dela, atua também na construção de rodovias no Peru

56 Em entrevista ao autor em agosto de 2014

191

e na Bolívia, onde executa o trecho Tarij-Potosi da Ruta F-1 Panamericana e o trecho Potosi-

Cotagaita da Ruta F-14, totalizando 440 quilômetros.

A construtora também foi a responsável pelas obras do trecho La Paz-Desaguadero, na

fronteira com o Peru e Padcaya-La Mamora-Emboruzú-Bermejo, fronteira com a Argentina,

com ambos realizados sobre a Ruta F-1 do Sistema Vial Boliviano. A empresa realizou, além

desses projetos, o trecho Ascensión-San Pablo, totalizando 114 quilômetros, na Rodovia Santa

Cruz de la Sierra-Trinidad. No Peru, participou ainda do trecho Puente Inanbari-Azangaro do

Corredor Bioceanico Sur, no âmbito da IIRSA57.

Nos demais países, a construtora realiza prospecções, com o intuito de buscar novas

oportunidades de negócios. Segundo Berilo Torres, a época diretor comercial da área

internacional da Queiroz Galvão, o percentual do setor externo no total do faturamento da

empresa estava entre 20% a 25%58.

O diretor também afirma, em entrevista a Garrido (2007), que as obras dessa fase de

internacionalização foram, em geral, financiadas por agentes de fomento externos, como Banco

Interamericano de Desenvolvimento, BID, e Banco Mundial, Bird. Contudo, ressalta a

importância da abertura de linhas de crédito por parte de agentes do governo brasileiro. Ele

refere-se às linhas abertas a partir de 2006, tanto via PROEX quanto BNDES que vieram a

ajudar na intensificação do processo de internacionalização da companhia. Outro ponto

importante que é destacado é que essas linhas, na verdade, representam empréstimos de governo

a governo. Ainda em entrevista a Garrido (2007, pg. 87):

Todos os produtos que vão ser usados nas obras no exterior têm que ser

comprados de empresas brasileiras. Se os projetos geram emprego nos países

estrangeiros para onde nos dirigimos, geram aqui também, nas empresas

fornecedoras, além do que levamos empregados brasileiros para lá também. O

Proex não financia 100% de um projeto e sim não mais de 85%. Os outros

15% é o país onde são feitas as obras que tem que colocar. Esses 15% figuram

como gasto local, ou seja, despesas para pagamento de salário, alimentação e

outros. O resto do fornecimento segue tudo do Brasil.

Nesse período, a composição do faturamento por tipo de cliente era de um percentual

de 78% relativos a clientes públicos e 22% com a iniciativa privada em 2006. Observou-se

57 De acordo com o site institucional Acessado em: 20/02/2015 58 Em entrevista a Garrido (2007)

192

pequenas diferenças frente ao ano de 2005, no qual 81% dos contratos eram públicos contra

19% firmados com o setor privado (O EMPREITEIRO, 2005, 2006).

Nesse momento também, a Queiroz Galvão passou a olhar para o mercado na América

Central e Caribe. Na região assinaram dois contratos, um para a construção de uma usina

geotérmica na Nicarágua, cujo valor do contrato é de US$ 50 milhões, com o BNDES arcando

com uma parte importante do financiamento, cerca de US$ 40 milhões; e o outro, um contrato

para a construção de hidrelétrica de 53 MW na República Dominicana, no valor de 165 milhões

de dólares, mas esse, segundo Torres 59 , estava pendente pelo fato de não terem obtido

financiamento, visto que há um limite de crédito para aquele país.

Em 2010, a empresa intensificou sua internacionalização, ampliando consideravelmente

seu faturamento externo. Nesse âmbito, iniciou obras de melhoramento na Avenida Nestor

Gambetta e do trecho Llama-Cochabamba, além da construção da rodovia Puente Chino, todas

no Peru. Na Venezuela, assinou o que seria um dos maiores contratos da construtora no exterior,

projetos para o assentamento rural de Riego Valle de Quíbor. Já na Nicarágua, além da

geotérmica de San Jacinto-Tizate, trabalha no projeto da hidrelétrica de Tumarín. Já no que

tange ao continente africano, Angola, seu principal mercado na África, conta com alguns

empreendimentos que visam a integração nacional, como a Estrada Nacional, a autoestrada de

Luanda e a autoestrada Campus Universitário. Outro mercado nesse continente, a Líbia, contava

com diversas obras de infraestrutura que eram realizadas em seis cidades do interior, mas que

tiveram de ser paralisadas em função da guerra civil ocorrida no país (QUEIROZ GALVÃO,

2010).

O ano de 2012 foi responsável por um crescimento considerável da Queiroz Galvão

Internacional, muito devido ao aumento das operações na África e na América do Sul. Para

isso, consolidou-se as antigas Diretorias das Américas, África Subsaariana e Norte da

África/Oriente, criando-se uma nova empresa. Nesse sentido, países como Angola, Venezuela,

Gana e Guiné Equatorial passaram a fazer parte do plano estratégico da construtora. Exemplo

disso é Angola, onde foram firmados contratos para a execução de cerca de 1.500 quilômetros

de rodovias, dos quais quase mil já foram concluídos como parte do programa “Vias

Estruturantes da Cidade de Luanda”. Desses, foram inauguradas a Autoestrada Periférica, a

estrada nacional (EN-250), o trecho Cachoeira-Gabela-Quibala, a estrada nacional EN-240,

59 Em entrevista a Garrido (2007)

193

obras cujo contratante foi o Instituto de Estradas de Angola (INEA), financiado pelo Governo

de Angola (QUEIROZ GALVÃO, 2012).

Ainda no continente africano, Guiné Equatorial e Gana que possuíam projetos em fase de

planejamento. Nesse havia o desenvolvimento de um projeto para um sistema viário, Kwame

Nkrumah, formado por viadutos e intersecções na capital Accra. Já na Guiné Equatorial, a

empresa trabalhava na construção da rede de saneamento e abastecimento de água da nova

cidade administrativa Djibloho. Já Tanzânia, Namíbia, Quênia, Gabão e Moçambique eram

mercados em prospecção e/ou em fase de conclusão de licitações. Nesse ano, também,

consolidou-se os escritórios em Gana, Gabão e Moçambique, além da abertura de

representações na Tanzânia, na Namíbia, no Quênia e na Guiné Equatorial (QUEIROZ

GALVÃO, 2012).

Essa mesma iniciativa ocorreu com os Emirados Árabes Unidos e o Catar, o que marcou

significativamente a estratégia nesse ano com a entrada da empresa no Oriente Médio, por meio

da abertura de um escritório em Dubai. Esse movimento qualificou a empresa, que passou a

poder concorrer a grandes projetos, como o metrô de Doha e o aeroporto de Abu Dhabi. Outro

ponto interessante, diz respeito à construção de infraestrutura para a Copa de 2022.

Já a atuação na região da América Latina e do Caribe foi marcada pela consolidação da

presença da Queiroz Galvão em mercados já atuantes, diversificando as atividades realizadas.

Assim, atua em seis países da América do Sul e em cinco da América Central e Caribe:

Argentina, Bolívia Chile, El Salvador, Guiana, Honduras, Nicarágua, Panamá, Peru, República

Dominicana e Venezuela.

A Diretoria de Negócios Américas, que cuida da atuação na América Latina e no Caribe,

negociou em 2012 a participação da empresa em dois projetos rodoviários a ser realizados em

2013, no Peru, totalizando 130 km. Além disso, no ano de 2012 foram contratadas as obras de

ampliação da Usina Hidrelétrica 5 de Novembro, em El Salvador. Já na Venezuela, foi

intensificado o processo de construção de infraestrutura de irrigação na região de Quibor, mais

uma obra que será realizada em 2013. Outro projeto de irrigação está sendo planejado na

República Dominicana, na província de Azua. Na vizinha Argentina, conquistou, em 2012, um

contrato para a construção de 180 km do Canal Figueroa, no Rio Salado. E, por fim, em

Honduras, a construtora irá realizar as obras de um novo corredor logístico do país, a estrada

Canal Seco ligará o Golfo de Fonseca, no Oceano Pacífico, ao Oceano Atlântico (QUEIROZ

GALVÃO, 2012).

194

Em 2013, a construtora passou a operar com um novo escritório internacional, voltado

para as atividades nas Américas, com a Cidade do Panamá sendo escolhida como base. Nesse

mesmo ano, a empresa executou projetos em cinco países da América do Sul e Caribe

(Argentina, Venezuela, Peru, El Salvador e Honduras) e em outros três na África (Gana, Guiné

Equatorial e Angola). Já em termos de prospecções de novos negócios, elas prosseguiram na

Guiana, na Nicarágua, na República Dominicana, no Gabão, na Namíbia, no Quênia, em

Botswana, na Tanzânia e em Moçambique, o que segundo o relatório da empresa (QUEIROZ

GALVÃO, 2013), são movimentos comerciais estratégicos rumo ao objetivo de duplicar a

receita bruta da empresa até 2018.

Nas Américas, a área internacional prosseguiu com a construção da Barragem de Salado,

na Argentina; da Usina Hidrelétrica de 5 de Noviembre em El Salvador; das obras rodoviárias

no Peru; e da usina geotérmica de San Jacinto-Tizate e da hidrelétrica de Tumarím, ambos na

Nicarágua.

Na África seguem os investimentos nas construções do complexo viário Kwame

Nkrumah, em Gana e da construção da cidade de Djibloho, na Guiné Equatorial, que está sendo

preparada para ser a nova sede administrativa do país, onde incluem-se as obras de vias

monumentais, do palácio de governo, do centro hospitalar, da universidade e de centros

comerciais e residenciais. Assim como em Angola, continuam as obras de infraestrutura viária

entre a capital, Luanda, e as províncias de Benguela, Kwanza Sul e Moxico. Já na Líbia, as

obras de infraestrutura em seis cidades do interior do país, estão sendo retomadas lentamente,

após o colapso institucional sofrido (QUEIROZ GALVÃO, 2013).

Nesse sentido, a construtora Queiroz Galvão encontra-se, atualmente, presente em 21

países:

195

Figura 19: Presença da Queiroz Galvão no mundo em 2014


África do Sul, Angola, Argentina, Botswana, Brasil, El Salvador, Gabão, Gana, Guiana,

Guiné Equatorial, Honduras, Líbia, Moçambique, Namíbia, Nicarágua, Panamá, Peru,

Quênia, República Dominicana, Tanzânia, Venezuela.


Bolívia, Chile, Emirados Árabes, Uruguai. Elaborado pelo autor com base nos dados da página institucional

O movimento de internacionalização do Grupo Queiroz Galvão, iniciou-se, portanto, em

1984, de forma oportunística e teve como maior consequência o aprendizado com essa

experiência. Seguiu-se, então, um movimento de diversificação de negócios nos anos 1990,

para, com as novas perspectivas proporcionadas pelos governos dos anos 2000, lançar-se com

maior segurança no mercado internacional, com foco nos mercados da América Latina e da

África.

196

7. DISCUSSÃO DOS CASOS

Nesta seção será discutida a aderência do movimento de internacionalização das

empresas, discutida anteriormente, aos modelos teóricos desenvolvidos no referencial do

presente trabalho. Primeiramente, será analisado o papel do governo, visto que essa instituição

permeia todos os movimentos de internacionalização das empreiteiras. Em seguida, discutir-se-

á a aderência das teorias à primeira obra no exterior realizada por cada uma das construtoras

para, depois, debater sobre os principais movimentos internacionais dessas empresas,

ressaltando os projetos na América Latina e na África, bem como outros mercados. Por fim,

explanar-se-á a situação atual das empreiteiras.

7.1 O PAPEL DO GOVERNO

7.1.1 As instituições brasileiras

A expansão internacional das construtoras brasileiras iniciado durante a década de 1980

teve um crescimento considerável na exportação de obras das construtoras brasileiras, além da

expansão por novos países, principalmente a partir dos anos 2000, conforme visto na seção

anterior. No caso das empresas estudadas, de acordo com Ramamurti & Singh (2009), elas têm

como uma das vantagens o acesso privilegiado aos recursos e ao mercado, devido ao apoio do

governo brasileiro sob a forma de acesso preferencial a mercados, políticas de incentivo e

financiamentos para a conquista de mercados no exterior, como será apresentado a seguir.

Antes, contudo, cabe salientar que o apoio governamental não é uma via de mão única,

mas encaixa-se no modelo triangular proposto por Stopford & Strange (1991). Isso pode ser

visto, conforme discutido anteriormente, com a política de financiamento, principalmente por

meio do BNDES, que tem como um de seus direcionadores a política externa brasileira. Por

sua vez, essa política conta com inúmeras frentes de atuação, mas no que tange às empresas

brasileiras destaca-se que:

O impulso do governo para abrir ainda mais as portas diplomáticas na região,

assim como aumentar as sinergias entre países com uma longa história

diplomática e econômica pode estar contribuindo para que as transnacionais

brasileiras mantenham o foco na América Latina. (FUNDAÇÃO DOM

CABRAL, 2010, p.11).

No caso das construtoras, pode-se estender esse pensamento para a atuação no continente

africano, com a abertura de novas embaixadas e um maior número de visitas presidenciais e de

missões ao continente (MRE, 2011). Em relação à África é importante destacar a linha de

197

financiamento que o Brasil possui com Angola. Esse país, por dispor de grandes reservas de

petróleo, utiliza-se dessa commoditie para trocar por financiamento às obras executadas por

empresas brasileiras no país. Segundo a Superintendente de Comércio Exterior do BNDES60:

Desde 2006 até hoje, são seis protocolos, a gente fala sexta linha de crédito

para Angola, que é muito recente, inclusive a imprensa está dando divulgação

agora a isso. No total, são mais ou menos uns 7 ou 8 bilhões de dólares que

compõem essas linhas.

Além de acordos, as empresas veem também a presença de embaixadas nos países desses

continentes como um meio de reduzir as incertezas e, consequentemente, os riscos a serem

enfrentados por elas, bem como dão maior segurança institucional, conforme a afirmação do

Diretor de Financiamento Externo da Andrade Gutierrez61: “Obviamente a gente procura atuar

em países onde no mínimo você tem uma representação brasileira, tem uma embaixada e isso

obviamente é um mitigador de risco”.

Exemplo disso é a presença ininterrupta de construtoras em território venezuelano e

argentino, apesar da instabilidade político-econômica pela qual passam esses países. Assim, de

acordo com o Chefe da Divisão de Investimentos do Itamaraty, o fato de o Brasil ter um

relacionamento mais íntimo com esses países faz com que as empresas brasileiras se sintam

mais à vontade de manter sua presença, a despeito do risco enfrentado. Pensamento semelhante

tem o Gerente de Desenvolvimento de Negócios Internacionais da Camargo Corrêa62:

Vamos pegar aí dois países hoje de alto risco, vamos pegar Venezuela e vamos

pegar Iraque. A gente se sente mais respaldado para estar na Venezuela, já que

as relações diplomáticas bilaterais com o Brasil são ótimas, apesar de toda a

questão macroeconômica e política do país. Já no Iraque não, então estar onde

o governo brasileiro deseja estar, ou já está, é uma prerrogativa importante.

Apesar da presença nessas regiões, as construtoras brasileiras, de acordo com o Chefe da

Divisão de Investimentos63, não são vistas como veículo de soft power pelo Itamaraty, ao

contrário do que muitos autores afirmam. Entretanto, o órgão sabe da boa imagem das

empreiteiras brasileiras no exterior, o que é bom para o Estado. Exemplo citado pelo Chefe da

Divisão de Investimentos (DINV), foi o fato de empresas chinesas buscarem trabalhar em

parceria com as brasileiras na África para aprender sua forma de atuação, com destaque ao

apoio à população local e às iniciativas de sustentabilidade, mas ele também destaca que:

60 Em entrevista concedida ao autor em junho de 2014. 61 Em entrevista concedida ao autor em junho de 2014. 62 Em entrevista concedida ao autor em junho de 2014. 63 Em entrevista concedida ao autor em abril de 2014.

198

As decisões de entrar em um país são inteiramente das empresas, bem como

suas relações com eles. O governo, no entanto, pede que se evite uma saída

repentina ou comportamentos que coloquem em risco o relacionamento

bilateral. Já que se vislumbra uma perspectiva política entre os governos dada

a valorização da "brasilidade", ou seja, o fortalecimento da relação bilateral

passa pelo comportamento das empresas no exterior que tem como

consequência a proximidade entre os países que, por sua vez, reduz o risco

para as empresas brasileiras.

O Itamaraty também promoveu e auxiliou no movimento de internacionalização do

BNDES. O banco, além da subsidiária em Londres com o objetivo de captação, está presente

no Uruguai e em Johanesburgo. O primeiro está onde localiza-se a sede do MERCOSUL e, o

segundo, além de ser uma das principais cidades do continente africano, é onde encontra-se a

maior parte de instituições análogas ao BNDES. Em relação a essas duas subsidiárias, a

Superintendente de Comércio Exterior do banco explica que:

O que se quer é realmente fazer com que ali seja um pólo para poder receber

e discutir iniciativas que não vão maturar no dia seguinte, mas que tem uma

perspectiva de realização mais de médio prazo. Além de possibilitar um canal

diferente do que a gente tinha. Hoje temos uma equipe dedicada nesses dois

locais, o que nos dá mais liberdade de se deslocar para eventos, para reuniões

nesses países, podendo também prospectar projetos e iniciativas em um estado

de maturação inicial, o que costuma ser muito favorável para perceber a

capacidade da empresa brasileira de se inserir. Resumindo é poder fazer isso

aí uma via de mão dupla, coisa que exclusivamente a partir do Brasil a gente

não consegue. Então é um pouco isso: a própria qualificação dessas unidades

como escritórios de representação não nos permite fazer operações a partir de

lá, desse modo é realmente para uma troca de informações e do fomento que

se quer intensificar.

A presença do banco nesses continentes é comemorada pelas construtoras, visto que

possibilita um maior fluxo de informações, bem como de financiamentos, o que se reflete em

um maior apoio para a atuação das empresas internacionalmente. Nesse sentido, o Diretor de

Financiamento Externo da Andrade Gutierrez64 afirma:

Eu não vejo a atuação das empresas sem o apoio governamental, não existe

isso. Então se você disser que não teremos apoio do governo, certamente a

gente vai fechar, praticamente eu diria que 90% dos mercados a gente fecha,

90% dos nossos mercados tem uma parcela de financiamento do governo

brasileiro.

Ele ainda complementa afirmando que a estratégia da política externa do Brasil direciona,

em alguma medida, os países em que a companhia vai atuar e de que forma irão atuar. Dessa


199

maneira, torna-se fundamental o alinhamento entre as construtoras e a política externa, exemplo

disso, segundo o diretor é que:

No governo Lula, o país tinha uma política, ele tinha uma visão estratégica

muito mais ofensiva, do que agora no governo Dilma e as empresas sentiram

isso né? Se olhar a atuação e os projetos que nós tínhamos durante o governo

Lula e a que temos agora no governo Dilma, reduziram. A carteira de projeto

do BNDES, por exemplo, que é onde desemboca e que todo mundo acha que

financia o comércio todo – ele somente provê funding – tem por trás as

decisões de apoio ao comércio exterior que se dão no governo, nesses órgãos

colegiados como o COFIG e a CAMEX, enfim, olhando aí a gente vê que

reduziu, então, a política externa tem influência total.65

Já o Gerente de Desenvolvimento de Negócios Internacionais da Camargo Corrêa ressalta

que:

Existem duas maneiras de se beneficiar da política externa. A primeira,

naqueles países que são estrategicamente importantes para o governo,

independente do momento, do contexto em que cada um desses países vive,

então a gente tem o exemplo de Argentina e da Venezuela, que são países que,

faça chuva ou faça sol, são estratégicos do ponto de vista de região para o

Brasil. E tem uma outra linha de novos mercados que passam a ser importantes

para o Brasil ou para a iniciativa privada, que consegue mostrar para o governo

que determinado mercado é importante e que, por isso, pode ser estratégico,

principalmente em termos de relações comerciais. Nesse caso, o governo

brasileiro inicia um movimento de aproximação daquele mercado e, na

medida em que ele enxerga esse benefício para a sociedade brasileira, ele

mobiliza recursos públicos e funcionários do governo para se aproximar dessa

região. A partir daí a gente começa a sentir o ambiente um pouco mais

confortável para ir e operar naquele país.66

Visto a importância do Itamaraty para as construtoras, cabe uma breve explanação sobre

o relacionamento entre essas empresas e o órgão. O representante da construtora Camargo

Corrêa afirma que é uma relação fundamental, no qual se alinha com o dia-dia da companhia,

bem como solicita-se a percepção do governo brasileiro sobre determinados mercados e passa-

se a informação da empresa sobre o mesmo, sendo uma via de mão dupla. Já o Diretor de

Desenvolvimento Institucional da Queiroz Galvão67 salienta que o papel do Itamaraty tem a ver

com as representações diplomáticas e/ou comerciais. São as missões comerciais que abrem

portas para que Governos conversem com as empresas brasileiras ou por meio de missões e

também visitas as embaixadas locais, possibilita-se uma interação para que a empresa possa

apresentar suas credenciais comerciais.

65 Op. Cit. 66 Em entrevista concedida ao autor em junho de 2014. 67 Em entrevista concedida ao autor em agosto de 2014

200

Outro ponto importante do Modelo Triangular proposto por Stopford & Strange (1991),

pode ser visto no processo de funding que ocorre junto ao Governo Brasileiro, que em conjunto

com o BNDES, firma o contrato com o governo do país importador. Dessa maneira, as

empreiteiras são intervenientes nos contratos. Segundo o Gerente de Desenvolvimento de

Negócios Internacionais da Camargo Corrêa68:

Somos intervenientes nesse contrato até porque toda consulta prévia e todo o

negócio se dá na nossa relação com o BNDES. O banco de fato somente

começa a se relacionar com o cliente no momento da contratação, aí é onde

ele entra com o cliente lá fora e começa a discutir o contrato propriamente

dito.

É dessa forma, portanto, que as empreiteiras agem junto ao BNDES. A Gerente de Apoio

Internacional de Gama69 salienta que esse banco é responsável por quase todas as obras da

construtora na América Latina e que a abertura da subsidiária na África será de extrema

importância para a empresa expandir-se na região.

No que tange ao Banco do Brasil, há o uso do mecanismo de equalização. Ele é usado,

principalmente, quando há necessidade de conferir maior competitividade ao projeto. Segundo

o Diretor de Financiamento Externo da Andrade Gutierrez70, “A gente tem que apresentar um

custo de projeto que seja compatível com os nossos concorrentes, então a gente utiliza sim o

mecanismo da equalização de taxa de juros para nos permitir essa competição”. Ele ainda cita

o seguinte exemplo:

A Argentina hoje é um risco 7/7, segundo a classificação da OCDE, logo a

gente não utiliza equalização para operação na Argentina. Entretanto, se

vamos participar de uma concorrência no Chile, certamente precisaremos de

equalização porque nós vamos ter que apresentar um custo muito competitivo

de taxa de financiamento, porque o Chile é um país de risco muito melhor –

3/7 –, assim consegue-se captar recursos no mercado com facilidade e tem

várias instituições querendo financiar.

Nesse sentido, a equalização é usada somente quando é de fato necessária. Ademais, é

um mecanismo de difícil aprovação interna, que demanda muito tempo em função da

burocracia. E isso, já causou perdas para empresas brasileiras que, apesar de terem uma

proposta técnica melhor, não tiveram um custo tão competitivo. Esse mesmo empecilho ocorre

com os financiamentos do BNDES. Desse modo, sempre que possível, busca-se o

financiamento de outros órgãos públicos ou privados que, muitas vezes, promovem

68 Em entrevista concedida ao autor em junho de 2014. 69 Em entrevista concedida ao autor em Abril de 2014. 70 Em entrevista concedida ao autor em junho de 2014.

201

investimentos em projetos para cada região continental (seja Américas, caribe ou África). Além

disso, esses órgãos servem também como uma forma de financiar os gastos locais que não são

cobertos pelo BNDES.

Caso peculiar de relacionamento com o governo é observado no Grupo Odebrecht.

Segundo o Gerente de Orçamento71, tanto o tamanho e a agressividade da empresa, quanto a

sua estrutura que incentiva o empreendedorismo interno, colaboram para que a empreiteira não

dependa tanto do governo quanto seus pares. Ainda de acordo com ele, a presença da

construtora em países de Primeiro Mundo facilita o empréstimo a juros baixos em outros

bancos. Além disso, em termos de política externa, o tamanho da empresa e a expertise de seus

empresários internos daria a segurança necessária para operar, não necessitando da presença do

Governo brasileiro nos países. Apesar disso, a Odebrecht é a construtora que mais faz uso da

linha de financiamento para o governo de Angola, bem como se utiliza do BNDES para outros

projetos, conforme nota-se no Anexo C. Ademais, o então Diretor-Presidente (ODEBRECHT,

1992, pg.77) afirma que a sinergia política é um dos princípios básicos que norteiam a

internacionalização da companhia, sendo imprescindível “a convergência de interesses do

Brasil e da empresa no país-cliente”.

7.1.2 As instituições dos países hospedeiros

Apesar disso, a relação entre a construtora e o país hospedeiro também padece de

instituições que reduzam os custos de transação para o investimento da empresa. Na visão do

Diretor de Financiamento Externo da Andrade Gutierrez72:

Os marcos regulatórios são fundamentais para que a gente possa atuar, assim

como as prioridades estabelecidas pelo país: quais são as suas necessidades,

quais são as suas prioridades frente a essas necessidades. A partir daí, vemos

se nós temos de fato aderência aquelas prioridades que eles estão colocando.

Só para dar um exemplo, a gente teve uma grande oportunidade de negócio,

uma usina hidrelétrica, mas que quando fomos verificar, esse país nem

constituição tinha. Desse modo, apesar de ser um grande projeto, ele não se

viabilizaria naquele país.

Opinião semelhante tem o Diretor de Desenvolvimento Institucional da Queiroz

Galvão73, quanto ao que tange às instituições do país hospedeiro:

71 Em entrevista concedida ao autor em julho de 2014. 72 Em entrevista concedida ao autor em junho de 2014. 73 Em entrevista concedida ao autor em agosto de 2014.

202

Antes de entrarmos em determinado país, a gente avalia o ambiente político,

econômico e o marco regulatório do país, utilizando tanto uma estrutura

própria como consultores especializados em risco político. As agências

Internacionais de avaliação apontam os principais indicadores, assim como

consultorias podem ajudar na avaliação de cenários e conjunturas.

Pensamentos esses compartilhados por todas as construtoras e sintetizado no discurso do

Gerente de Desenvolvimento de Negócios Internacionais74:

No momento do desenvolvimento do negócio, a gente tem que encontrar um

marco regulatório que permita viabilizar o projeto. No caso de ter um marco

regulatório que seja muito leonino para uma empresa, por exemplo no nosso

caso, a gente leva uma série de equipamentos de linha amarela, de

infraestrutura (trator, escavadeira), então se o país tem uma facilidade muito

grande para expropriar equipamentos, não é um ambiente tranquilo para gente.

Além disso, temos as questões jurídicas, se os marcos jurídicos ou o ambiente

legal a reivindicação de alguma coisa ou para fazer uma arbitragem é

totalmente enviesado para o governo e, por isso, não consegue enxergar o lado

do privado tanto quanto o do país, também é pouco provável que a gente

esteja, porque o risco é muito alto. Os riscos tributários também são levados

em consideração, por exemplo, é elaborada uma proposta em um momento do

país e ele tem uma facilidade muito grande para mudar suas legislações e

alterar questões tributarias e depois não há como reverter isso para a nossa

proposta, novamente estamos correndo um risco muito grande. Outro ponto

importante refere-se ao dinheiro recebido localmente, caso não se consiga tirá-

lo do país existe mais riscos. Desse modo, existem aí questões legais,

tributárias, jurídicas que são muito importantes na hora de definir se aquele

país tem as questões mínimas para a nossa estratégia de entrada naquele

mercado.

Desse modo, apesar de as empreiteiras atuarem majoritariamente em países da América

Latina e da África, cujos riscos são maiores, há a busca por marcos regulatórios e por

instituições que reduzam esse risco. Nesse sentido, a ABGF é responsável por segurar as

empresas contra esse tipo de risco, mas que antes passa por uma série de aprovações do projeto

junto a outras instâncias governamentais, seja o COFIG ou o BNDES.

Ponto importante que também envolve o BNDES e o país hospedeiro é a questão do

financiamento. Como já mencionado anteriormente, a construtora é apenas um interveniente no

processo, assim os contratos de financiamento são estabelecidos com o país tomador de acordo

com cada caso. Desse modo, além da burocracia encontrada por se tratar de um órgão público,

as construtoras não contam com um financiamento certo no momento em que orçam a obra, o


203

que encarece o projeto e, assim, prejudica as licitações no exterior. Essa questão foi muito bem

resumida pelo Diretor de Financiamento Externo da Andrade Gutierrez75:

A gente não consegue sair para atuar em um determinado país sem contar com

o apoio creditício, não faz nenhuma obra de infraestrutura do porte que a gente

faz sem ter financiamento. Então, quando a gente vende um pacote de

engenharia, primeiro criamos a oportunidade, identificamos a necessidade do

país, e estruturamos a operação e, para isso, temos que contar com o apoio

creditício do governo, porque se não tivermos isso, a gente não sai do lugar.

Dessa forma, esse apoio do governo brasileiro, eu ainda acho que é

extremamente deficitário. A atuação de ECAs (Agências de Crédito às

Exportações) de outros países, aí incluindo China e Índia, encontra-se anos-

luz na nossa frente. Hoje a gente não tem, quando começamos a negociar, um

produto financeiro que podemos levar embaixo do braço e que de fato

podemos contar com aquilo ali, que aquilo ali vai te ajudar, inclusive a

estabelecer preço para obra ne? A gente não tem uma agência de crédito a

exportação que provê funding, que provê garantias, que estabelece

parcerias com bancos locais para viabilizar o financiamento, nós não

temos no Brasil a possibilidade de financiamento de gastos locais nos

outros países, porque o BNDES só financia o que é exportação

brasileira.

Nesse cenário, uma instituição brasileira deve interagir com a do país hospedeiro de forma

a garantir a viabilidade do projeto, por meio de financiamento, demandando maior tempo e

maiores custos para as empresas. Assim, mesmo possuindo a melhor proposta técnica em

diversos casos, as construtoras brasileiras acabam não ganhando a licitação por conta da

proposta financeira.

Alguns projetos, a gente ganha com a proposta técnica, não é com a proposta

financeira: melhor escopo de fornecimento, a possibilidade que a gente tem

de promover melhorias no entorno, treinar pessoas para operar, coisas que os

chineses não fazem. Apesar disso, perdemos muito por conta da falta de uma

estrutura financeira por trás, os chineses possuem uma ECA muito grande por

trás, por exemplo76.

Desse modo, além da proposta técnica per se, as construtoras aproveitam-se do espaço

deixado pelas instituições dos países em desenvolvimento ou de menor desenvolvimento

relativo para agregar uma dimensão social ao projeto de obra. Nesse sentido, Vieitas e Aboim

(2013, pg. 23) afirmam que:

75 Em entrevista concedida ao autor em junho de 2014. 76 Diretor de Financiamento Externo da Andrade Gutierrez, em entrevista concedida ao autor em junho de 2014.

204

Alguns dos projetos realizados por companhias brasileiras, por serem de porte

elevado relativamente às economias locais, recebem demandas da população

e dos governos de serviços tipicamente estatais. Em algumas áreas mais

remotas, a atuação dessas empresas pode ser percebida como proxy da atuação

estatal e o cuidado com o risco de imagem do empreendimento é importante.

Exemplo disso é a atuação da Odebrecht na Bolívia:

“A maior universidade de Puerto Suárez é a Odebrecht”. A afirmação é de

Romualdo Hurtado, Prefeito da cidade boliviana de 13.161 habitantes, na

fronteira entre Brasil e Bolívia, a 25 km de Corumbá, no Mato Grosso do Sul.

(...) Puerto Suárez está mudando desde a chegada da Odebrecht. Quase a cada

semana surge uma loja nova ou começa a reforma de um estabelecimento mais

antigo, comprovando o crescimento de 15% na economia da cidade77.

Assim, as construtoras brasileiras, quando vão para o exterior, buscam estreitar os laços

com a comunidade local, geralmente afastadas dos grandes centros urbanos, realizando a

capacitação da população – não somente no que tange ao projeto, mas também com projetos de

alfabetização, por exemplo –, construindo estrutura para os trabalhadores e outras ações de

cunho sustentável. Soma-se a isso, o fato de não serem empresas dos países desenvolvidos ou

das ex-metrópoles, o que tem um peso significativo para esses países, segundo o Primeiro-

Secretário da Divisão de Investimentos do Itamaraty78.

No disposto até aqui, portanto, nota-se os dois lados do triângulo que envolvem o governo

no Modelo Triangular de Stopford & Strange (1991), sendo eles a relação Governo-Governo e

Governo-Empresa. No primeiro caso, tem-se a atuação do Estado brasileiro por meio do

relacionamento diplomático, como a assinatura de acordos e outros atos internacionais, e da

concessão de financiamentos ao Governo estrangeiro primordialmente. Já no segundo, engloba

a promoção comercial e a segurança institucional, principalmente, com vistas a reduzir o risco

percebido.

77 Disponível em: http://www.odebrechtonline.com.br/materias/01101-01200/1178/ e acessado em 03/05/2015. 78 Em entrevista concedida ao autor em abril de 2014.

205

Figura 20: Relações Empresas-Governos

Fonte: elaborado pelo autor

Esse modelo, entretanto, não explica totalmente o papel da construtora no país

hospedeiro, necessitando adicionar a relação da empresa com a população local, conforme a

figura abaixo:

Figura 21: Relações Empresa-Governos-População Local


Nota-se, desse modo, que pelo fato de os principais mercados de atuação das empreiteiras

serem países em desenvolvimento ou de menor desenvolvimento relativo, o Estado não

consegue exercer todas as suas funções com perfeição, sendo necessária a transferência de

algumas atividades para a iniciativa privada, principalmente para aquelas que estão mais

sujeitas às instituições, como uma contrapartida para atuação local por exemplo.

Nesse sentido, em razão das atividades de exportação de serviços, as empreiteiras devem

estar em contato com os setores público e privado, bem como a sociedade, dos países em que

possuem empreendimentos sendo executados ou onde se pretende executá-los. Desse modo,

Governo

HospedeiroConstrutora

População

Local

Governo

Brasileiro

Licitações, Relação Contratante-Contratado, Transferência Social

206

por associarem-se à melhoria da infraestrutura, as empresas contribuem para a aproximação do

Brasil com outros países, consolidando alianças importantes. Portanto, torna-se claro que a

integração multilateral é estratégica para ambos os lados, pois promove o fluxo de informação,

de tecnologia e de cultura.

7.2 O PRIMEIRO MOVIMENTO INTERNACIONAL

A década de 1980 foi o período em que a maioria das empreiteiras iniciou seu movimento

de internacionalização, sendo exceção a construtora Gama. Nesse momento, houve a redução

dos investimentos internos em infraestrutura, apesar disso o processo de internacionalização

não pode ser creditado inteiramente a esse fato, visto que os projetos realizados pelas empresas

brasileiras foram, em sua maioria, levados até elas, não caracterizando um movimento ativo

que pudesse indicar a busca por um mercado alternativo em face da conjuntura interna. Dessa

maneira, corroborando com o que afirmou Ferraz Filho (1981), o movimento de

internacionalização das construtoras brasileiras ocorreu em face de um alargamento do mercado

mundial, a ponto de as primeiras obras dessas empresas terem ocorrido de maneira

oportunística.

Nesse ponto, as teorias estudadas no presente trabalho terão sua aderência verificada

quando desse primeiro movimento internacional, destacando-se o Paradigma Eclético de

Dunning e a Teoria Institucional.

No caso da Andrade Gutierrez, o seu primeiro projeto internacional, ocorrido em 1984,

consistiu em uma rodovia no Congo. Esse projeto foi levado até o Presidente da empresa que

deu o aval para que a obra ocorresse79; além disso, como ressalta Rodrigues et al. (2009), o

contrato foi firmado também em função de uma oportunidade de financiamento do governo

brasileiro que queria investir no Congo por questões políticas e econômicas, destacando-se,

nesse ponto, a Teoria Institucional, visto que o movimento internacional ocorreu em função de

um apoio estatal. Nesse sentido, nota-se também a conformidade com a teoria do Paradigma

Eclético, principalmente com relação à adequação aos incentivos oferecidos, que se configura

uma vantagem de internalização (DUNNING & LUNDAN, 2008); bem como uma vantagem

de propriedade, já que esse projeto chegou até a construtora em função do know-how adquirido

com a experiência interna (CHILD & RODRIGUES, 2005) e como uma vantagem de

localização, referente à oferta de mercado para a empresa (DUNNING, 2001).

79 De acordo com entrevista concedida ao autor pelo Diretor de Financiamento Externo em Junho de 2014

207

Já em relação a Camargo Corrêa, cuja primeira obra internacional foi na Venezuela, o

Gerente de Desenvolvimento de Negócios Internacionais 80 da empresa afirma que foi um

projeto oportunístico. A consecução dessa obra deu-se pelo fato de a construtora possuir o

know-how adequado, conseguido com obras internas, e que, somado ao bom posicionados no

mercado, resolveram arriscar e ir efetuar o projeto. Nesse caso, mais uma vez, nota-se a variável

de vantagem de propriedade para o processo de internacionalização no que tange ao savoir faire

da companhia, bem como a vantagem de localização em função da oferta de mercado externo;

sendo, portanto, variáveis presentes no Paradigma Eclético de Dunning.

A Odebrecht, por sua vez, iniciou sua internacionalização pelo Peru, ao construir uma

usina hidrelétrica, em 1979. No caso dessa construtora, o então Presidente do Conselho afirmou

que esse processo de internacionalização ocorreu ao perceberem que o crescimento brasileiro

no período não seria sustentável e que, para a empresa, era necessário crescer em outro ambiente

(ODEBRECHT, E., 2008). Como consequência, elaborou-se uma estratégia com o intuito de

buscar contratos no exterior. Entende-se, dessa maneira, que atuar em mercados externos foi

uma forma de ampliação de mercados e de diversificação de riscos para a empresa, fazendo

parte de sua estratégia de crescimento. Nesse sentido, percebe-se a influência do Paradigma

Eclético de Dunning (2001) já que a companhia desenvolveu uma vantagem competitiva de

propriedade ligada à sua capacidade de gestão, que atuava de forma descentralizada como

ocorria internamente. Além disso, ainda segundo o Diretor-Presidente à época, optou-se por um

país em que fosse mais fácil atuar, ou seja, com variáveis, como língua e cultura, de realidades

mais próximas das brasileiras:

Nossa opção foi de iniciar pela América Latina (...) as carências dessas

regiões situam-se, comparativamente, às de algumas regiões brasileiras, em

torno de 40 anos passados. A língua e os hábitos não foram obstáculos. A

cultura, inclusive política, é bastante relacionada ao nosso passado e ao

nosso presente (ODEBRECHT, 1992, pg. 77)

Desse modo, além do Paradigma Eclético de Dunning, a Odebrecht agiu, também,

conforme observando as instituições informais do país hospedeiro, escolhendo um país/região

cuja as características fossem similares as do Brasil. Nesse caso, portanto, há a observância da

Teoria Econômica e da Teoria Institucional, com a primeira abarcando a necessidade de

mercado, a estrutura interna e as competências do serviço oferecido como determinantes para

o processo de internacionalização, ao passo que a segunda explica a escolha do mercado

propriamente dito.


208

A construtora Queiroz Galvão internacionalizou-se em 1984, ao realizar a construção de

uma barragem no Uruguai. Conforme destaca o Diretor de Desenvolvimento Institucional81,

essa oportunidade seguiu “uma estratégia de relacionamento com os países vizinhos, facilitada

por aspectos culturais e idiomáticos”; o que destaca a influência das instituições informais,

como cultura, normas e comportamentos. Soma-se a isso, o know-how conquistado por obras

internas, bem como a oferta de projetos internacionais na região da América Latina, o que

remete ao Paradigma Eclético de Dunning. Apesar da junção entre as teorias explicar o

movimento de internacionalização da Queiroz Galvão, ela, por ter levado em consideração

somente a proximidade do país, não se estruturou para atuar no exterior, realizando a obra como

se essa fosse Brasil, sem adaptar-se às condições locais e que, por isso, obteve resultados

negativos. Dessa forma, assim como ocorreu com a Odebrecht, o processo de

internacionalização foi motivado pelo know-how e pela oferta de projetos na região da América

Latina, ao passo que a escolha do país obedeceu aos fundamentos presentes no conceito de

instituições informais.

Por fim, a empresa Gama, diferentemente das outras empresas, somente

internacionalizou-se em 2006. Esse maior tempo, segundo a Gerente de Apoio Internacional82,

ocorreu em virtude da opção por amadurecer e crescer internamente para só então pensar no

mercado internacional. Ela destaca também que foi natural para Gama começar pela América

Latina devido à proximidade cultural, geográfica, política, o que reduzia os riscos da empresa.

Outro ponto importante nesse movimento é destacado pelo Diretor da área de relações

internacionais que, em entrevista a Fuentes (2012), afirma que foi motivado pelas políticas

públicas brasileiras. Nesses discursos combinados, nota-se a predominância da influência das

instituições informais que age como um dos motivadores do processo. Esse conceito combina-

se às políticas públicas brasileiras, principalmente através de financiamentos e da expansão de

embaixadas, que são direcionadas prioritariamente para algumas regiões. A utilização dessas

políticas públicas remete-se à Teoria Institucional de North (1990).

Nesse sentido, percebe-se que as construtoras internacionalizadas em meados da década

de 1980, além de buscar uma alternativa ao mercado interno que viria a sofrer contração,

atuaram de forma oportunística, em função de seu know-how e da oferta de mercados, conforme

preconizado pelo Paradigma Eclético de Dunning. Apesar disso, as construtoras Odebrecht e

Queiroz Galvão optaram por apoiar-se também na cultura, normas e comportamento do país

81 Em entrevista concedida ao autor em agosto de 2014. 82 Em entrevista concedida ao autor em abril de 2014

209

hospedeiro, ou seja, há a observância dos aspectos informais das instituições daqueles países,

no que tange à escolha de seus mercados, ao passo que a Andrade Gutierrez se aproveitou da

aproximação diplomática entre o governo brasileiro e o governo do Congo neste período –

conforme explicitado por Rodrigues et al. (2009).

A empresa que também teve como base motivacional para sua expansão externa a atuação

do Governo brasileiro foi Gama que viu na iniciativa estatal uma oportunidade devido à redução

nos riscos percebidos através da maior ênfase nas políticas públicas, o que em conjunto com a

observância das instituições formais– devido às similaridades culturais do Chile e do Brasil –

nortearam o processo de internacionalização da empresa.

Quadro 30: Resumo da primeira ida ao exterior das construtoras

Empresa Ano País Motivação Variáveis Observadas

Andrade

Gutierrez

1984 Congo Oportunidade Paradigma Eclético de Dunning:

Know-How, Localização e

Financiamento Governamental;

Teoria Institucional: relações

Governo-Governo.

Camargo Corrêa 1978 Venezuela Oportunidade Paradigma Eclético de Dunning:

Know-How e Localização.

Gama 2006 Chile Amadurecimento Interno Teoria Institucional: Instituições

Brasileiras e Instituições

Informais do país hospedeiro.

Odebrecht 1979 Peru Crescimento Paradigma Eclético de Dunning:

Estrutura Interna de Gestão,

Know-How e Localização;

Teoria Institucional: Instituições

Informais.

Queiroz Galvão 1984 Uruguai Fim dos Investimentos

Internos Paradigma Eclético de Dunning:

Localização e Know-How;

Teoria Institucional: Instituições

Informais.


7.3 OS PRINCIPAIS MOVIMENTOS NO EXTERIOR

Para entender como ocorre o processo de internacionalização das empresas,

primeiramente, é importante saber também como essas companhias ingressam no mercado

exterior, bem quais os principais modos de entrada escolhido por elas.

A Andrade Gutierrez varia seu modo de entrada de acordo com o país. Segundo o Diretor

de Financiamento Externo83 , ela atua sozinha em alguns mercados e, em outros, junto a

parceiros locais, dependendo da exigência de cada país contratante. A companhia ainda opta

por ter escritórios ou sucursais nos países em que trabalha ou que poderá vir a trabalhar. Ela


210

utiliza o mínimo possível de brasileiros, visto que o processo de expatriação é complicado,

descoberta essa após as primeiras experiências, nas quais chegou a construir casas para

funcionários, como foi o caso no Congo. A AG tem entrado por meio de exportação de serviços

de engenharia, mas também já optou pela aquisição de empresas locais, como a estratégia de

ingresso na Europa com a compra da Zagope, já que o mercado europeu é mais protecionista.

Já os Grupos Camargo Corrêa, Gama e Queiroz Galvão agem de acordo com a legislação

local, podendo internacionalizar-se sozinhas ou em parcerias, joint ventures ou consórcios,

dependendo do que for estabelecido. Na África, por exemplo, para estimular a indústria

nacional, é normal que os clientes exijam o uso consórcios com empresas locais, ou de

condições de mão de obra local. Apesar disso, têm preferência por associar-se a parceiros locais

para minimizar as diferenças legislativas e culturais e, em sua maioria, recorre a financiamentos

do governo brasileiro84. Dessa forma, as três empresas concordam que devido ao alto custo de

instalações em novos mercados, a estratégia em longo prazo não é de apenas executar um

projeto, mas de permanência por tempo indeterminado.

Já a Odebrecht sempre atuou externamente sob o regime de consórcios, acordos, joint

ventures e outras formas de associação com outras empresas locais, brasileiras e até outras

grandes multinacionais. Apesar de não ser uma opção descartada, as aquisições de outras

empresas no país-alvo têm sido desaconselhadas (ODEBRECHT, 2008). No entanto, assim

como a construtora Andrade Gutierrez, adquiriu uma empresa, Bento Pedroso, para adentrar ao

fechado mercado europeu.

Percebe-se, portanto, que no que tange aos modos de entrada, que a maioria das

construtoras brasileiras busca adentrar no mercado externo sozinha ou mediante consórcios,

dependendo unicamente da legislação do país contratante. Entretanto, em algumas

oportunidades, houve a aquisição de outras empresas, como no caso das portuguesas Zagope e

Bento Pedroso, compradas pela Andrade Gutierrez e pela Odebrecht respectivamente, com o

intuito de conseguir atuar no mercado europeu. Ferrari (1996) afirma que a aquisição de outras

firmas possibilita a obtenção de patentes e de licenças, reduz a concorrência, amplia as barreiras

de novos entrantes, como ainda possibilita o ganho de mercado. Ele ainda diz que esses fatores

proporcionam maior agilidade para adentrar ao mercado, reduzindo drasticamente os riscos.

84 De acordo com a Gerente de Apoio Internacional de Gama, em entrevista concedida ao autor em abril de 2014.

211

Em relação aos tipos de projetos, as construtoras Andrade Gutierrez e Odebrecht, que

iniciaram seus processos mais cedo, possuem um portfólio de obras mais diversificado, indo de

rodovias até gasodutos e plataformas de petróleo. Já a Camargo Corrêa, dado o seu know-how

adquirido internamente, especializou-se em projetos de hidrelétricas e de água e esgoto, além

de barragens, o que corresponde a cerca de 81% das obras realizadas por ela no exterior

(MERTENS et. al. 2013). Por fim, as entrantes mais recentes, Gama e Queiroz Galvão, não

possuem uma concentração em tipos de projetos, no entanto possuem uma participação pequena

em obras no exterior, com cerca de 6,2% do total de projetos realizados por empreiteiras

brasileiras internacionalmente (MERTENS et. al. 2013). Por fim, cabe destacar que todas as

empresas buscam desenvolver relações amistosas com clientes e parceiros locais, buscando

também a contratação do maior número possível de mão de obra no país hospedeiro.

Antes, contudo, de selecionar o modo de entrada, as construtoras brasileiras selecionam

o novo mercado no qual irão atuar. Essa seleção envolve diversas variáveis que são levadas em

consideração para a escolha daquele mercado, devendo oferecer um risco compatível com o

que a empresa está disposta a aceitar. Como foi visto no decorrer deste trabalho, as empreiteiras

têm sua atuação principalmente em países da América Latina e da África, mas também têm

projetos no Oriente Médio, Portugal e Estados Unidos.

Ponto importante para entender a seleção dos mercados pela empresa é compreender que

a forma com que atuam interna e externamente são diferentes. O Diretor de Financiamento

Externo da construtora Andrade Gutierrez85 destaca essa diferença:

Quando a gente atua no Brasil, a gente atua como uma empresa construtora de

fato, então tem uma entidade aqui no Brasil, que normalmente é uma entidade

pública, para fazer uma obra de infraestrutura e que tem já seus

financiamentos junto ao governo, financiamentos externos e contrata alguém

nesse mercado para fazer uma determinada obra. Quando a gente vai para fora,

principalmente nesses países em que a gente atua, seja América Latina ou

África, nós temos que estruturar o negócio. Nesse sentido, a construtora tem

que criar a oportunidade, tem que criar o negócio, então muito antes de ser

uma construtora, a gente passa a ser uma empresa de estruturação de projetos,

entrando, posteriormente, a parte de engenharia que é onde o Brasil é forte e

consegue concorrer bastante. Desse modo, em um primeiro momento, o que

se busca são países que tenham oportunidades de estruturação de negócios,

logo não adianta entrar em um país que apresente várias oportunidades de

obra, se não se vislumbram marcos regulatórios confiáveis que permitam de

fato estruturar uma operação com garantias.


212

Dessa forma, nota-se que, antes de selecionar o mercado, é importante buscar um local

em que seja possível a criação da oportunidade, sendo o projeto executivo da obra algo

secundário.

Nesse cenário, as construtoras selecionam seus novos mercados observando os marcos

regulatórios de cada país, associados às necessidades e às prioridades de infraestrutura do

demandante. Assim, os marcos regulatórios agem como um primeiro parâmetro para avaliar a

atuação em determinado país, visto que os custos para iniciar um projeto são altos, segundo o

Diretor de Financiamento Externo da Andrade Gutierrez86:

Os investimentos são pesados, às vezes entra-se em determinado país e a gente

passa dois anos somente com passivo, não conseguimos obra nenhuma.

Passamos dois anos lá apenas estudando, identificando custos e

oportunidades, identificando as prioridades do governo, estudando o país,

identificando os marcos regulatórios. Depois tem todo o trabalho de

estruturação das operações, da execução, da mobilização de recursos, são tem

despesas pesadas.

Dessa forma, as principais barreiras apontadas, além do marco regulatório, é o

entendimento da cultura do país, ponto ressaltado pela Gerente de Apoio Internacional de

Gama87:

Se fosse somente o idioma seria mais fácil, porque, quando a gente está em

outros locais, acabamos nos adaptando e se virando, digamos. A questão é a

cultura, muitas vezes a gente não conhece bem a cultura do país e não é só na

teoria, porque a gente chega às vezes lendo uma coisa e a realidade é outra,

então essa barreira cultural é muito importante. Do meu ponto de visa pessoal,

a gente mal conhece as culturas aqui dos países vizinhos da América Latina,

achando que todo mundo latino é a mesma coisa. O mesmo ocorre na África,

tem muita gente que fala “ah, a África é África! ”. Não é bem assim, cada país

é cada país, cada cultura é diferente, então tanto a cultura digamos comercial,

práticas comerciais, quanto a cultura do dia-dia, são barreiras grandes.

Assim, Gama não considera a distância ou a língua como limitantes do processo de

internacionalização, mas o que dificulta, na verdade, são as diferenças culturais, como por

exemplo, diferentes etnias, a falta de confiança, diferentes religiões, valores, normas e

disposições que fazem com que o processo seja mais caro e demorado. O Diretor de

Desenvolvimento institucional da Queiroz Galvão 88 concorda com esse ponto, afirmando

também que:

86 Em entrevista concedida ao autor em junho de 2014. 87 Em entrevista concedida ao autor em abril de 2014. 88 Em entrevista concedida ao autor em agosto de 2014.

213

No processo de internacionalização o idioma não é peça chave para a escolha de

onde atuar. Somos capazes de trabalhar em regiões com diferentes idiomas, a

exemplo da nossa participação desde 2007 na Líbia (de predominância árabe), e

onde a força de trabalho expatriada era composta também de Vietnamitas e

Poloneses. Hoje trabalhamos com países de língua inglesa (Gana), francesa

(Gabão) e hispânica (Guiné Equatorial). O que mais nos limita é a atuação dos

governos dos países desenvolvidos e da China, que são capazes de suportar o

crescimento de suas empresas por terem financiamentos diferenciados.

Nesse ponto destaca-se a diferença no papel das agências de crédito à exportação. A

atuação delas é fundamental para se competir em regiões em desenvolvimento, que são o

principal mercado da construtora, visto que as agências dos países desenvolvidos e da China

são bastante atuantes e dão apoio para a atuação das suas empreiteiras. A barreira, nesse caso,

é o fato de o Brasil não apresentar uma agência de crédito à exportação, apesar de o BNDES

realizar, com ressalvas, parte desse papel, conforme discutido em seção anterior. Esse

pensamento é corroborado pelos entrevistados das empresas Camargo Corrêa, Gama e Queiroz

Galvão, com o representante da primeira89 ainda destacando que:

Não adianta a gente decidir ir para um país, com um quadro político complexo,

ainda que grande produtor de petróleo, por exemplo, ou seja que o país tenha

grandes receitas para agilizar a infraestrutura, se a gente não consegue montar

uma estrutura financeira que mitigue o risco de estar naquele país.

Dessa maneira, essas construtoras procuram países que tenham condições de segurança

para os colaboradores, tenham a necessidade de novos projetos e tenham a capacidade de

financiamento para realização de grandes obras em infraestrutura. Assim, atuam por meio de

um corpo diretivo capaz de conduzir e de difundir a estrutura organizacional para o mercado

internacional, com destaque para os diretores ou gestores que residem nos países onde há

atuação ou prospecção. Eles, por estarem no país ou região, podem avaliar melhor o ambiente

político, econômico e o marco regulatório do país, utilizando tanto uma estrutura própria, como

consultores especializados em risco político. As agências internacionais de avaliação apontam

os principais indicadores, assim como consultorias e o próprio Itamaraty, que podem ajudar na

avaliação de cenários e conjunturas. Juntamente com essas variáveis, existem outros pontos

observados pelas empresas e que ajudam no processo de internacionalização, conforme é

ressaltado pelo Gerente de Desenvolvimento de Negócios Internacionais da Camargo Corrêa90:

A primeira coisa é a gente não esquecer que somos brasileiros e isso tem um

peso muito grande em qualquer mercado. A gente entende que o fato de ser

brasileiro é uma nacionalidade neutra, onde quer que estejamos, o que é

positivo, já que não existe nada contra a gente. A segunda coisa é a gente

89 Em entrevista concedida ao autor em junho de 2014. 90 Em entrevista concedida ao autor em junho de 2014.

214

alavancar o nosso posicionamento de um grupo empresarial relevante no

Brasil. Vou citar, eu sou da empresa a frente da construtora, mas quando a

gente está lá fora desenvolvendo um negócio, a gente atua como o Grupo

Camargo Corrêa e quando a gente fala Grupo Camargo Corrêa, os

stakeholders internacionais olham para gente como uma empresa

concessionária de energia e de rodovias, como uma grande produtora de

cimento. Portanto, a gente precisa alavancar todo esse posicionamento que

trabalhar em um grupo desse tamanho proporciona, possibilitando uma

melhor mobilização da internacionalização. Além disso, um outro driver da

nossa internacionalização é a gente atuar onde o governo brasileiro está.

Vamos pegar aí dois países hoje de alto risco, vamos pegar Venezuela e vamos

pegar Iraque. A gente se sente mais respaldado para estar na Venezuela, já que

as relações diplomáticas bilaterais com a Venezuela são ótimas, apesar de toda

a questão macroeconômica e política do país, já no Iraque não. Desse modo,

estar onde o governo brasileiro deseja estar, ou já está, é uma prerrogativa

importante.

Em relação ao driver de apoio do Governo brasileiro internacionalmente, a Gerente de

Apoio Internacional de Gama91 afirma que:

A gente teve apoio do governo em algumas oportunidades, mas a maioria dos

nossos projetos é prospecção mesmo. Existem, porém, o apoio institucional,

tanto das embaixadas brasileiras lá fora, como das embaixadas estrangeiras

aqui. Esse é o apoio que a gente tem, e o resto é entrar em fase de licitação e

essas coisas que é a gente que faz. Há também casos junto a outras empresas

brasileiras que é o caso nosso com a Vale em Moçambique, mas aí é outra

coisa. O que quero dizer é que a gente não é tão órfão assim do governo, o

governo dá uma ajuda.

Desse modo, nota-se que o apoio institucional e financeiro do governo é imprescindível

para a internacionalização das empreiteiras brasileiras e que essas variáveis pesam bastante na

seleção de novos mercados. Apesar disso, os representantes entrevistados destacam que há

muito para se melhorar. Já o entrevistado da Odebrecht92 , apesar de corroborar com essa

opinião, destacou que pelo porte e agressividade da empresa, a seleção de novos mercados

ocorre de modo diferente ao de suas concorrentes nacionais.

A construtora Odebrecht optou por iniciar seu processo de internacionalização pela

América Latina e pela África Austral. A carência de infraestrutura nessas regiões foi

preponderante para a escolha, além disso a língua, os hábitos e até mesmo a cultura política são

similares às brasileiras. Nessa fase a base era o Brasil, mesmo quando parte dos recursos

financeiros investidos no projeto fosse originária do país-cliente ou de outra fonte externa. Após

onze anos atuando nesses países, iniciaram-se as operações em países de Primeiro Mundo, onde

91 Em entrevista concedida ao autor em abril de 2014. 92 Em entrevista concedida ao autor em julho de 2014.

215

existe estabilidade econômica, social e política, além de recursos para investimentos

(ODEBRECHT, E., 2008).

A partir desse pano de fundo, são feitas as escolhas dos novos mercados. Como ponto de

partida, existe a figura do responsável pela organização no país-cliente, o qual se denomina-

Diretor do País. É ele o responsável pela preservação dos princípios básicos para a operação no

exterior, como a existência de sinergia política, entendida como a convergência de interesses

do Brasil e da empresa no país receptor; visão de longo prazo sobre o futuro do país; postura

de embaixador, uma vez que a execução desses projetos confere acesso aos altos escalões de

decisão; e utilização maximizada dos recursos produtivos locais (ODEBRECHT, E., 2008).

A escolha de países no Cone Sul e da África Austral, onde se destaca Angola, ocorre com

a busca de parcerias nos acordos bilaterais, nos quais governo e empresa tem importante papel

de integração a cumprir. Já em países de primeiro mundo, há a criação de entes locais como,

por exemplo, a Odebrecht Contractor of Florida, que é quem realmente atua no mercado norte-

americano e, no caso português, a empresa Bento Pedroso. Nesses casos, a construtora não

depende de financiamentos ou auxílios do governo brasileiro (ODEBRECHT, E., 2008).

No que tange a ótica de consolidação no mercado externo, o Gerente de Orçamento da

Odebrecht93 destaca a manutenção das atividades internacionais e a contínua expansão em

novos mercados ou dentro dos mercados atuais. O que importa, na opinião do Gerente, é o fato

de a empresa sobreviver, crescer e perpetuar. Nesse sentido, somente será possível o

crescimento e a perpetuação da construtora a partir da busca permanente de novas

oportunidades, que ocorre mediante a liberdade dada aos empreendedores internos, que, de

conhecimento do porte da empresa, sabe que não dependem de financiamento ou de apoio de

embaixadas brasileiras. No entanto, há preferência por locais em que há o interesse do Governo

brasileiro em estreitar relações com o país receptor da obra.

O planejamento do processo de expansão das empreiteiras, portanto, ocorre em fases que

envolvem a análise interna da empresa, a investigação das oportunidades globais, avaliação das

opções estratégicas (como o financiamento e a presença do Governo brasileiro) e, por fim, a

execução do projeto. Desse modo, pode-se considerar que fatores como a capacidade de

conseguir financiamentos pela empresa, as vantagens do produto a ser exportado, as

93 Em entrevista concedida ao autor em julho de 2014.

216

características do mercado local, bem como a análise dos possíveis obstáculos ao sucesso da

operação são aspectos decisivos no que tange à escolha do novo mercado.

Nesse sentido, dentre as vantagens competitivas das empreiteiras brasileiras no mercado

internacional estão a tradição e boa reputação das empresas; a qualidade dos seus projetos; a

diversificação de seus portfólios; a taxa de câmbio entre o Real e o Dólar que torna os contratos

com empresas brasileiras mais baratos para alguns clientes no exterior; e a atuação social junto

às populações locais. Já a grande desvantagem que impacta essas empresas ocorre quando

competem com outras que recebem forte suporte financeiro de seus governos, especialmente as

chinesas.

7.3.1 A América Latina

De uma maneira geral, a atuação na América Latina é vista como algo natural, pois além

de ser no mesmo continente, há ainda a proximidade política e cultural entre os povos. Inclui-

se aqui também o fato de os países da região reconhecerem a qualidade da engenharia brasileira,

bem como a necessidade de infraestrutura nesses países em desenvolvimento, fatos esses que

aderem ao Paradigma Eclético de Dunning. Ponto importante na expansão para essa região é o

papel do Governo brasileiro como promotor de exportações e, principalmente, no que se refere

aos financiamentos do BNDES diretamente ou por intermédio da CAF, como disposto na Teoria

Institucional.

Como explicitado na seção referente à política de crédito à exportação, os financiamentos

do BNDES para a região correspondem a uma grande parcela do total da modalidade de pós-

embarque e muito deve-se ao mecanismo do CCR. Ademais, a região é prioritária na agenda

do banco sendo que:

A Integração Sul-Americana, um dos principais pilares da política externa

brasileira, passou a ser parte da missão do BNDES, a partir de 2003, tendo em

vista que a expansão dos mercados nacionais e do comércio entre os países é

fundamental para acelerar o desenvolvimento econômico com justiça social

(Informe BNDES, nº 187, nov. 2004).

Nesse sentido, somadas as iniciativas para a região – políticas, culturais, econômicas –, o

continente latino americano tornou-se prioritário para o movimento de internacionalização das

empreiteiras, visto que sua engenharia é reconhecida por esses países e que há a existência de

mercado para sua atuação.

217

No que tange ao Grupo Andrade Gutierrez, a readequação da estrutura interna demonstra

a preponderância da região para o crescimento da empresa. Além disso, já realizou projetos nos

seguintes países:

Figura 22: Países Latino Americanos em que a Andrade Gutierrez atua ou já atuou

Países latino americanos em que atuou ou atua

Antígua, Argentina, Bahamas, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, Equador, Haiti,

México, Panamá, Paraguai, Peru, República Dominicana, Santa Lúcia, Uruguai, Venezuela. Elaborado pelo autor com base nos dados da página institucional

Nesse sentido, o Diretor de Financiamento Externo94 afirmou que a proximidade física e

cultural é um elemento levado em consideração na priorização da região, bem como o

relacionamento próximo e amigável desses países com o Brasil. Nota-se, desse modo, a

preponderância de conceitos presentes na Teoria Institucional. Cabe destacar ainda os projetos

de rodovias dos Eixos Norte e Sul, além do Corredor Interoceânico, todos ocorridos no âmbito

da IIRSA. Nesses casos, ressalta-se a importância do Governo, mais uma vez, visto que foi um

mercado criado a partir da assinatura de acordos diplomáticos. O Diretor aponta ainda que a

disponibilidade de projetos na América Latina e a tecnologia da engenharia brasileira são

pontos imprescindíveis para a atuação no exterior. Há nesse caso, aderência a Teoria

Institucional e ao Paradigma Eclético de Dunning, sendo que este remonta às vantagens de

propriedade e de localização.

No caso da Camargo Corrêa, o dimensionamento errado dos desafios na Venezuela, seu

primeiro movimento externo, fez com que a empresa somente retornasse ao exterior em meados

dos anos 1990. Nessa década, embasou-se para adentrar os mercados de Bolívia, Colômbia e

Peru, além dos aspectos institucionais informais, foi preponderante para esse retorno o seu

relacionamento com o governo brasileiro que direcionou o desenvolvimento internacional da


218

empresa (COVIELLO & MUNRO, 2007), já que, na medida em que o governo brasileiro

relacionava-se com outros países, abria portas, mediante indicação de grandes empresas

brasileiras, conforme afirma o Gerente de Desenvolvimento de Negócios Internacionais95:

A Camargo Corrêa naquela época era a maior construtora do Brasil, muito

bem posicionada politicamente e, nesse mesmo momento, o governo

brasileiro se relacionava com outros países. Nesse período teve a obra de

Itaipu, que foi binacional, depois teve Bolívia, Peru, era então um momento

em que os governos se falavam muito, eram muito próximos, daí naturalmente

na hora de conversar com o governo brasileiro, pedir algum tipo de ajuda, na

hora de indicar uma empresa, você indica uma empresa que é muito bem

conhecida no mercado brasileiro.

Já a partir dos anos 2000, ampliou a presença na América Latina passando a atuar

também na Argentina, no Equador, no Suriname e no Uruguai:

Figura 23: Países Latino Americanos em que a Camargo Corrêa atua ou já atuou


Argentina, Bolívia, Brasil, Colômbia, Equador, Peru, Suriname, Uruguai, Venezuela. Elaborado pelo autor com base nos dados fornecidos pela empresa

Dessa maneira, o Grupo Camargo Corrêa formula seu processo de internacionalização

baseando-se nos aspectos informais descritos na Teoria Institucional, bem como no papel do

Governo brasileiro como mitigador de risco, contudo destaca-se a importância dos

financiamentos do BNDES, conforme explicitado em fala de seu Gerente de Desenvolvimento

de Negócios Internacionais96:

Além da língua e da presença do governo brasileiro, a outra [variável

observada no momento de internacionalizar-se] são as opções que a gente tem

de funding para o projeto né? Não adianta a gente decidir ir para um país, com

um quadro político complexo, ainda que grande produtor de petróleo, por

exemplo. Ou seja, que o país tenha grandes receitas para agilizar a

infraestrutura, se a gente não consegue montar uma estrutura financeira que


219

mitigue o risco de estar lá, então para gente é preferível, por exemplo, estar

com o BNDES e demorar um pouco mais para ganhar um projeto e ter a

certeza que através da estrutura do BNDES você consegue ter um

financiamento e receber no Brasil do que eventualmente você ficar

dependendo do recebimento de um país que tem um governo pouco confiável

e acabar tendo uma grande dificuldade para tirar o dinheiro de lá no momento

em que se quer.

A estreia internacional de Gama, bem como os movimentos subsequentes, ocorreu via

prospecção própria, ou seja, a disponibilidade de mercados, como propagado pela vantagem de

localização do Paradigma Eclético de Dunning. Há grande destaque também para a atuação do

governo brasileiro no que tange ao financiamento, visto que a maior parte das obras da

companhia é feita mediante créditos do BNDES. É desse modo que a empresa já passou pelos

seguintes países no continente:

Figura 24: Países Latino Americanos em que Gama atua ou já atuou


Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, Equador, Guatemala, Haiti,

Honduras, Panamá, Peru, República Dominicana, Trinidad e Tobago, Uruguai, Venezuela. Elaborado pelo autor com base nos dados da página institucional

Nesse caso, portanto, tem-se a Teoria Institucional como um dos motivadores do processo

de internacionalização e a adequação estrutural interna aos financiamentos governamentais, o

que é explicado como uma vantagem de internalização, presente no Paradigma Eclético de

Dunning. Já no que se refere aos aspectos informais sobre os quais discorre a Teoria

Institucional, a Gerente de Apoio Internacional97 afirma que a cultura é sim uma variável que

observam, assim como o idioma, mas que não é limitadora, visto que o povo brasileiro costuma

“se adaptar e se virar com muita facilidade”.

97 Em entrevista concedida ao autor em abril de 2014.

220

No âmbito de internacionalização, a Odebrecht, após o projeto no Peru, constatou a

comodidade de atuar em países de similaridade cultural e proximidade física. Assim, pautando-

se por variáveis informais institucionais, realizou novas obras no Peru e veio a atuar no Chile,

na Argentina, no Equador, na Venezuela, no México, na Colômbia e na Bolívia, o que segundo

o então Presidente do Conselho “Quando tomamos a decisão de ir para o exterior, era natural

que nossa caminhada nos levasse, num primeiro momento, a cruzar as fronteiras da América

do Sul” (ODEBRECHT, E., 2008, pg. 2). Nesse sentido, a empresa já atuou nos seguintes países

na América Latina:

Figura 25: Países Latino Americanos em que a Odebrecht atua ou já atuou


Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, Cuba, Equador, Guatemala,

México, Panamá, Paraguai, Peru, República Dominicana, Uruguai, Venezuela. Elaborado pelo autor com base nos dados da página institucional

Nota-se, desse modo, que o principal norteador da Odebrecht para a atuação no continente

são os aspectos informais, como a cultura e o comportamento, sabendo-se, claro, da existência

de mercado e da qualidade da engenharia, como preconizado no Paradigma Eclético de

Dunning. É importante destacar os projetos das rodovias Interoceânica Norte e Interoceânica

Sul, bem como da estrada entre El Carmen e Arroyo Concepcíon, na Bolívia – visando interligar

os dois oceanos –, obras essas realizadas no âmbito da IIRSA, com financiamentos do BNDES

e da CAF, o que demonstra o papel do governo no auxílio às empresas mediante financiamento

e acordos diplomáticos.

A expansão internacional do Grupo Queiroz Galvão, após sua estreia internacional no

Uruguai, aconteceu na Bolívia, em 1994, após a definição do continente como alvo preferencial

(SCHERER, 2010), conforme visualiza-se na sua atuação na América Latina:

221

Figura 26: Países Latino Americanos em que a Queiroz Galvão atua ou já atuou


Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, El Salvador, Guiana, Honduras, Nicarágua, Panamá, Peru,

República Dominicana, Uruguai, Venezuela. Elaborado pelo autor com base nos dados da página institucional

A definição do mercado em torno dessa região foi em função da busca por mercados

considerados próximos de um ponto de vista físico-geográfico e cultural. Isso ocorreu porque

a empresa buscava novos projetos com o intuito de acumular aprendizado internacional sem

correr muitos riscos98. Assim, nota-se grande influência das variáveis informais presentes na

Teoria Institucional. Outro ponto importante é destacado por Garrido (2007) que ressalta o

papel da abertura de linhas de crédito para internacionalização de empresas pelo PROEX e pelo

BNDES. Aqui adere-se a mais uma vez a Teoria Institucional, bem como à vantagem de

internalização proposta no Paradigma Eclético Revisitado.

98 De acordo com o Diretor de Desenvolvimento Institucional em entrevista concedida ao autor em agosto de

2014.

222

Quadro 31: Resumo dos movimentos de internacionalização para a América Latina

Empresa Ano de Entrada

no Continente

Países Variáveis Observadas

Andrade

Gutierrez

1988 Antígua, Argentina,

Bahamas, Bolívia, Brasil,

Chile, Colômbia, Costa Rica,

Equador, Haiti, México,

Panamá, Paraguai, Peru,

República Dominicana,

Santa Lúcia, Uruguai,

Venezuela.

Paradigma Eclético de Dunning:


Teoria Institucional: aspectos

formais e informais.

Camargo

Corrêa

1978 Argentina, Bolívia, Brasil,

Colômbia, Equador, Peru,

Suriname, Uruguai,

Venezuela.


Know-How, Localização e




Gama 2006 Argentina, Bolívia, Brasil,


Equador, Guatemala, Haiti,

Honduras, Panamá, Peru,

República Dominicana,

Trinidad e Tobago, Uruguai,

Venezuela.


Localização e Financiamento

Governamental;


formais e informais..

Odebrecht 1979 Argentina, Bolívia, Brasil,


Cuba, Equador, Guatemala,

México, Panamá, Paraguai,

Peru, República Dominicana,

Uruguai, Venezuela.




formais e informais..

Queiroz Galvão 1984 Argentina, Bolívia, Brasil,

Chile, El Salvador, Guiana,

Honduras, Nicarágua,

Panamá, Peru, República

Dominicana, Uruguai,

Venezuela.


Localização e Financiamento do

Governo;




7.3.2 O continente africano

A África, conforme demonstrado no decorrer deste trabalho, é o segundo continente em

termos de presença das construtoras brasileiras. Isso deve-se ao fato de que ainda é um local

carente de infraestruturas, formado por países em fase de desenvolvimento e que apresentam

uma vasta carteira de commodities, como petróleo, minérios e diamantes. Historicamente, o

Brasil aproximou-se dos países africanos especialmente em alguns momentos de sua história

diplomática como na época da Política Externa Independente, dos governos Jânio e Jango, nos

governos militares de Médici, Geisel, e Figueiredo, com a Política Universalista, bem como a

partir do Governo Lula, ao revisitar alguns dos pilares dessas políticas. Nesse sentido, nota-se

que a entrada na África pelas empreiteiras brasileiras ocorre majoritariamente na última década,

apesar disso a Andrade Gutierrez e a Odebrecht chegaram lá na década de 1980.

223

A empresa Andrade Gutierrez, conforme discutido no tópico anterior, teve como sua

primeira oportunidade no exterior uma obra no continente africano, especificamente no Congo,

em 1984 – época da Política Universalista de Figueiredo. Ocorreu de forma oportunística, mas

contava com a oportunidade de um financiamento do governo brasileiro que gostaria de investir

naquele país por questões político-econômicas, segundo Rodrigues et al. (2009). Destaca-se aí

a Teoria Institucional, visto que o movimento internacional da Andrade Gutierrez ocorre devido

a facilitações do Estado, bem como a capacidade da empresa de adequar-se ao financiamento

proposto, em conformidade com o Paradigma Eclético de Dunning (DUNNING & LUNDAN,

2008). Após esse projeto, no entanto, a empresa somente retornou ao continente africano após

a compra da empresa portuguesa Zagope, em 1988, que possuía uma grande carteira de projetos

na África, no Oriente Médio e em Portugal, conforme destaca o Diretor de Financiamento

Externo99 da construtora:

A Zagope já era uma empresa conhecida que já atuava muito no mercado

África principalmente, e era uma empresa com o nome conhecido no mercado,

então com a compra dela você consegue começar com o nome consolidado

para naqueles mercados. Tanto é que tem até uma divisão: a Zagope fica com

os projetos África, porque o nome já era conhecido muito mais do que o da

Andrade Gutierrez, então na hora em que se adquiriu a Zagope, foi por ser

uma empresa que já tivesse um nome ali nos mercados africanos.

Desse modo, a Andrade Gutierrez aproveitou-se das vantagens de propriedade

(DUNNING, 2001) da Zagope, com relação ao seu acesso aos mercados, para poder atuar no

mercado africano. Portanto, o primeiro movimento da AG para o continente africano ocorreu

em função de uma oportunidade em que se necessitou de apoio creditício do governo que, em

contrapartida, buscava a aproximação com aquela região. Os movimentos subsequentes, por

sua vez, foram resultados dos conhecimentos e dos mercados adquiridos por meio da compra

da portuguesa Zagope.

A ida da Camargo Corrêa para a África ocorreu apenas nos anos 2000, momento no qual

o governo brasileiro olhou mais fortemente para o continente. Nas palavras do Gerente de

Desenvolvimento de Negócios Internacionais100:

O surgimento da África para gente se deu em um momento em que o governo

brasileiro realmente iniciou de uma maneira mais extensiva o apoio ao

continente. Nesse contexto, na medida em que as relações do Brasil com

Angola e Moçambique começaram a se solidificar, a gente começou a

enxergar uma oportunidade, porque teríamos um respaldo diplomático. Não

iríamos para um mercado relativamente complexo totalmente sozinhos.


224

Digamos assim, na medida em que o governo começa a disponibilizar

ferramentas mais consistentes de financiamento para obra, que o governo

estrutura sua embaixada para receber um número maior de empresas

brasileiras, você se sente um pouco mais respaldado para ir para um mercado

complexo como é o africano.

Reflexo disso foi a abertura, em 2006, do escritório desta empresa em Angola, em

Moçambique e na África do Sul. Dessa forma, verifica-se que a ida para o continente africano

ocorreu devido à redução do risco proporcionada pela presença do Governo Brasileiro, por meio

de suas embaixadas, bem como pela estruturação de financiamentos para aquele continente

como, por exemplo, as linhas de crédito para Angola:

Desde 2006 até hoje, são seis protocolos, a gente fala sexta linha de crédito

para Angola, que é muito recente, inclusive a imprensa está dando divulgação

agora a isso. No total, são mais ou menos uns 7 ou 8 bilhões de dólares que

compõem essas linhas.101

A utilização de créditos via incentivo governamental remete a adequação da Teoria

Institucional ao Paradigma Eclético de Dunning como proposto por Dunning & Lundan (2008).

Desse modo, a ida da Camargo Corrêa para esse continente pautou-se, primordialmente, na

presença do Governo Brasileiro, como forma de segurança ao investimento, bem como devido

ao apoio financeiro proporcionado por ele.

A construtora Gama, por sua vez, chegou ao continente africano somente em 2009, após

considerar-se consolidada na América do Sul. As motivações que levaram a empresa a esse

continente passam pela vantagem de mercado (DUNNING, 2001), destacando-se a falta de

infraestrutura e saneamento nos países africanos, bem como a proximidade cultural entre o

Brasil e a África; logo há também a variável a presença de variáveis informais das instituições

embasando o movimento para a região. Além disso, o foco do governo no continente, através

de embaixadas e de financiamentos, também pesou para a internacionalização de Gama,

conforme a Gerente de Apoio Internacional102:

Alguns acordos estão sendo negociados agora com alguns países africanos que

é de incentivo ao investimento. Agora o BNDES abriu escritório lá na África,

a Apex tem um escritório em Luanda, tem as embaixadas em quase todos os

países africanos, uns 30 ou quase 40 países, essa estrutura dá maior segurança

para a gente sim.

Gama, portanto, pautou-se pela oportunidade de um mercado em crescimento, apoiando-

se na proximidade cultural e na presença governamental com o intuito de reduzir seus riscos

101 Segundo a Superintendente de Comércio Exterior do BNDES em entrevista concedida ao autor em junho de

2014. 102 Em entrevista concedida ao autor em abril de 2014.

225

em um continente considerado instável pela Gerente. Outro mercado importante para Gama é

Moçambique. A ida para esse país ocorreu em função de uma obra para a Companhia Vale do

Rio Doce, ou seja, foi possibilitada por um membro de sua rede de contatos, enquadrando-se

nas variáveis exploradas por Dunning (1995) quando da inserção do papel dos relacionamentos

interfirmas em seu Paradigma.

A ida do Grupo Odebrecht para a África ocorreu em 1984, assim como a da empresa

Andrade Gutierrez, enquadrando-se na época da Política Universalista proposta pelo então

presidente Figueiredo. Apesar disso, a ida para o continente surgiu após um encontro, em

Moscou, com a empresa russa Technopromexport, que possuía interesses no Peru, onde a

Odebrecht havia realizado a sua primeira obra internacional. Nesse encontro, os russos

expuseram que precisavam de um parceiro para um projeto em Angola, o que foi visto como

uma boa oportunidade pela empresa brasileira. Nesse caso, nota-se que a primeira ida para o

continente africano teve como principal motivador a network estabelecida pela empresa.

Antes, contudo, de assinar o contrato, a Odebrecht analisou algumas variáveis de forma

a confirmar as vantagens do projeto. A primeira remete as similaridades entre os países, que

sempre pautou o movimento de internacionalização da empresa, conforme depoimento do então

Diretor-Presidente:

Nossa opção foi de iniciar pela América Latina e a África. As carências

dessas regiões situam-se, comparativamente, às de algumas regiões

brasileiras, em torno de 40 anos passados. A língua e os hábitos não foram

obstáculos. A cultura, inclusive política, é bastante relacionada ao nosso

passado e ao nosso presente (Odebrecht, 1992, pg. 77).

Essa afinidade cultural levou a promoção de atividades culturais entre os países,

especificamente em relação à Bahia, o que denota o peso de fatores institucionais informais na

tomada de decisão. Além dessa variável, o modo como ocorreria o financiamento também

pesava para a decisão, o que foi contornado com auxílio do Governo brasileiro, que firmou um

contrato com Angola que teria como contrapartida do empréstimo o pagamento em petróleo.

Esse episódio demonstra a importância do papel do governo para o fechamento do contrato,

incluindo-se aí por meio da variável de propriedade do Paradigma Eclético de Dunning

revisitado, com a adição da Teoria Institucional, visto que foi a empresa quem se utilizou-se de

sua influência para abrir uma nova oportunidade de mercado.

Além desse primeiro projeto na África, cabe destacar brevemente as outras variáveis que

levaram o Grupo Odebrecht a outros países africanos. A ida para Djibuti, em 2003, ocorreu

226

após a abertura de um escritório nos Emirados Árabes Unidos, em função da necessidade de

aproximação do governo brasileiro da região do Oriente Médio:

O período de 2003 a 2010 foi marcado pela maior aproximação entre o Brasil

e os países do Oriente Médio, em diversas vertentes de suas relações

internacionais. Não apenas as visitas de alto nível tornaram-se mais

frequentes, como também o comércio e os investimentos bilaterais

conheceram aumento vigoroso durante o período. (... ) Em 2005, a realização

da I Cúpula América do Sul - Países Árabes (ASPA), em Brasília, teve papel

fundamental para ampliar o conhecimento mútuo de duas regiões que até

então vinham mantendo parcos contatos políticos, econômicos e culturais. A

iniciativa, ladeada por foro empresarial bem-sucedido, foi repetida em 2009,

em Doha, e contribuiu para uma sensível melhora nos fluxos comerciais e de

investimentos entre ambas as regiões (MRE, 2011, s/p).

Já a entrada na Líbia, em 2005, ocorreu por meio da subsidiária Bento Pedroso, que teve

como segurança a aproximação entre o Governo brasileiro e o governo Líbio neste período103.

Ao contrário desses movimentos, a entrada em Moçambique e na Libéria ocorreu em função da

network do Grupo, visto que no primeiro país foi uma obra para a Vale e, no segundo, para a

Arcelor Mittal.

A Odebrecht, desse modo, internacionalizou-se para a África, primeiramente, em função

de uma oportunidade conseguida através de sua network, em que se pesou também o apoio do

governo brasileiro, via financiamento, e a afinidade cultural. Em um segundo movimento, a

aproximação do Estado brasileiro do Oriente Médio e da África foram determinantes para a

ampliação dos projetos na região, juntamente com a expansão de obras para membros de sua

network (DUNNING, 1995).

Por fim, a construtora Queiroz Galvão ingressou no mercado africano em 2005, seguindo

a orientação da política externa brasileira. Segundo o Diretor de Desenvolvimento

Institucional104:

A diplomacia brasileira ampliou os contatos institucionais e comerciais com

todo o Continente e naturalmente outros países africanos também abriram

canais de relacionamento comercial para atrair investimentos e as empresas

brasileiras têm credibilidade para disputar projetos. No caso da Queiroz

Galvão, após a consolidação e entrega das primeiras obras viárias em Angola

(onde participamos de um esforço conjunto dentro do Programa de

Reconstrução Nacional, tocado pelo Governo daquele país para recuperar sua

infraestrutura após 27 anos de guerra civil), iniciamos as nossas atividades

nos demais países da região subsaariana com o apoio do Itamaraty.

103 Jornal O Estado de São Paulo, Blog Sala ao Lado. “Kadafi: O amigo de Lula”. Disponível em:

http://blogs.estadao.com.br/sala-ao-lado/2011/02/22/kadafi-o-amigo-de-lula/ Acessado em: fevereiro de 2015 104 Em entrevista concedida ao autor em agosto de 2014.

227

Desse modo, o relacionamento com o governo brasileiro, bem como os financiamentos

oferecidos por ele foram as principais motivações da ida para aquele continente, sendo a

adaptação interna ao apoio creditício fornecido pelo governo, uma variável de internalização

inclusa com a revisão do Paradigma Eclético de Dunning.

Quadro 32: Resumo dos movimentos de internacionalização para a África


no Continente

País Variáveis Observadas

Andrade

Gutierrez

1984 Angola, Argélia, Camarões,

Congo, Gana, Guiné, Guiné

Equatorial, Líbia, Mali,

Mauritânia, Moçambique,

Nigéria, Zaire.


Know-How, Localização,

Vantagem de Propriedade e



formais.

Camargo

Corrêa

2006 Angola, Moçambique. Paradigma Eclético de Dunning:



formais.

Gama 2009 África do Sul, Angola,

Congo, Gana, Guiné, Guiné

Equatorial, Moçambique,

Quênia.


Localização, networks;



Odebrecht 1984 África do Sul, Angola,

Botswana, Congo, Djibuti,

Gabão, Gana, Guiné, Guiné

Equatorial, Libéria, Líbia,

Moçambique.


Financiamento do Governo e

Abertura de Mercado, networks;



Queiroz

Galvão

2005 África do Sul, Angola,

Botswana, Gabão, Gana,

Guiné Equatorial, Líbia,

Moçambique, Namíbia,

Quênia, Tanzânia.


Financiamento do Governo;




7.3.3 Outros mercados

Esta subseção tratará dos outros mercados explorados pelas empreiteiras, limitando-se

aqui ao processo de internacionalização para o continente europeu e para a América do Norte.

Nesse sentido, somente serão analisadas as empresas Andrade Gutierrez e Odebrecht.

No que tange ao movimento internacional da Andrade Gutierrez, o primeiro realmente de

cunho estratégico ocorreu em 1988, quando da compra da portuguesa Zagope, em razão da

entrada de Portugal na Comunidade Europeia, o que viria abrir um leque de oportunidades,

tanto na Europa quanto na África. Esse movimento pautou-se nas instituições formais, visto

que houve a opção por Portugal, um país que mantém fortes laços de língua e de cultura com o

Brasil. Além disso, há uma estratégia de ampliação de mercado via Zagope, conforme explicita

o Paradigma Eclético através das vantagens de propriedade.

228

Já em relação a Odebrecht, com o intuito de adentrar o mercado português e europeu, ela

adquiriu uma empresa naquele país em 1988. Lógica semelhante foi adotada para embasar a

compra da inglesa SLP Engineering. Nesse sentido, assim como foi o motivador da Andrade

Gutierrez, permeia-se primeiramente pelas similaridades culturais e pela vantagem de

propriedade, com o intuito de ampliar suas oportunidades de mercado. Já a entrada no mercado

norte-americano ocorreu por Miami que, segundo Wosiak & Nique (2007, pg. 7), “foi escolhida

como base porque se considerou que a cidade seria a mais latina daquele país”, o que demonstra

mais uma vez que as instituições informais são um fator importante na tomada de decisões da

companhia.

De um modo geral, a entrada da Odebrecht no Primeiro Mundo ocorreu pois “existe

estabilidade econômica, social e política, além de recursos para investimentos” (ODEBRECHT,

1992, pg.77). Ainda de acordo com o então Diretor-Presidente, esse novo mercado da

companhia também é importante para a reciclagem tecnológica. Aqui percebe-se que a maior

motivação para a entrada nos países desenvolvidos pautou-se na busca das vantagens de

localização, conforme o Paradigma Eclético de Dunning.

Quadro 33: Resumo dos movimentos de internacionalização para a Europa e América do Norte


no Continente

Países Variáveis Observadas

Andrade

Gutierrez

1988 Alemanha, Espanha, Portugal,

Rússia, Ucrânia Paradigma Eclético de Dunning:

Vantagem de Propriedade;


informais.

Odebrecht Europa: 1988

América do

Norte: 1991

Alemanha, Áustria, Espanha,

Estados Unidos, Portugal,

Reino Unido


Vantagem de Propriedade e de

Localização;


informais.


7.4 A PRESENÇA ATUAL

Atualmente, as empreiteiras brasileiras têm presença em 50 países, sendo que a maioria

se encontra na América Latina e África, há também alguns projetos no Oriente Médio e, de

forma mais pontual, atuam no Primeiro Mundo.

229

Figura 27: Presença das empreiteiras brasileiras no mundo atualmente

Países em que atuam hoje

África do Sul, Alemanha, Angola, Antígua, Arábia Saudita, Argélia, Argentina, Áustria,

Botswana, Brasil, Bolívia, Camarões, Chile, Colômbia, Congo, Costa Rica, Cuba, El

Salvador, Emirados Árabes Unidos, Equador, Estados Unidos, Gabão, Gana, Guatemala,

Guiana, Guiné, Guiné Equatorial, Haiti, Honduras, Iraque, Líbano, Líbia, Mali, México,

Moçambique, Namíbia, Nicarágua, Nigéria, Panamá, Paraguai, Peru, Portugal, Quênia,

Reino Unido, República Dominicana, Tanzânia, Trinidad & Tobago, Uruguai e Venezuela.

Países em que atuaram

Azerbaijão, Bahamas, Catar, China, Cingapura, Djibuti, Espanha, Grécia, Índia, Irã, Kwait,

Libéria, Malásia, Mauritânia, Rússia, Santa Lúcia, Suriname, Ucrânia, Zaire. Elaborado pelo autor

Essa presença consolidou-se de forma crescente, tendo se iniciado nos anos 1980 e obteve

seu maior crescimento a partir dos anos 2000. Dessa maneira, as construtoras iniciaram seus

movimentos apenas com a exportação de serviços e, com o tempo, migraram para aquisição de

empresas, abertura de escritórios ou de sucursais, exemplo disso está no discurso do então

Diretor do Conselho da Odebrecht:

Estava superada a primeira etapa – caracterizada apenas como de exportação

de serviços – e iniciamos a fase de internacionalização. A primeira fase fora

impulsionada pela nossa capacidade de conquistar e realizar negócios, e pela

qualidade da engenharia brasileira. A segunda fase caracterizou-se pela

criação de empresas locais e pela multiplicação de bases independentes do

Brasil, todas com capacidade própria para empresariar os seus mercados

(ODEBRECHT, E., 2008, pg. 4).

230

Atualmente, a Andrade Gutierrez destaca que está em movimento de consolidação de

mercados; sem, contudo, fechar-se a expansão, mas isso somente irá ocorrer em oportunidades

realmente válidas. Esse movimento passa muito pela atuação junto aos governos, visto que são

seus maiores clientes, na perspectiva apresentada por seu Diretor de Financiamento Externo105:

Para começar a gente já atua em países em que o Brasil já possui uma

representatividade, através de embaixada ou mesmo de um escritório de

representação, e a assim nos países em que a gente atua. Procuramos sempre

estabelecer uma relação harmônica com o governo, né? Porque como nossas

obras são de grande vulto e normalmente são obras de infraestrutura, nosso

cliente, em geral, acaba sendo o governo, então nossa relação com ele tem que

ser muito próxima e, por isso, temos que de alguma forma buscar estar

alinhados com as estratégias e prioridades daquele país, sob pena obviamente

de não fazer nada por lá. Assim, se as prioridades daquele governo estiverem

muito fora da nossa linha de trabalho, certamente não vamos decidir trabalhar

naquele local.

Além disso, seus principais mercados são os de países em desenvolvimento, o que

apresenta maior instabilidade, o que demanda maiores garantias de atuação como, por exemplo,

acordos governamentais que criem um ambiente mais seguro.

A variável governo também mostra-se importante para a presença atual da construtora

Camargo Corrêa, como afirma seu Gerente de Desenvolvimento de Negócios Internacionais106:

Nosso relacionamento com o governo tem sempre tem que ser bom. Se a gente

está em um país no qual o governo brasileiro não quer [nossa presença],

ficamos meio mancos. A gente não vai estar em um país que não nos quer,

então essa é uma premissa si ne qua non do negócio: a gente tem que ter um

bom relacionamento com o governo que a gente atua e o governo brasileiro

tem que querer isso, tem que ajudar.

Esse, entretanto, não é o único ponto em que o governo brasileiro mostrou-se importante

para a atual posição internacional do Grupo Camargo Corrêa. Segundo seu Gerente107, para o

desenvolvimento de um negócio em determinado país é importante para a empresa o contato

com representantes do governo local, o que é viabilizado pelas embaixadas brasileiras:

A gente pode solicitar reuniões nos governos para se apresentar, podemos

fazer isso através de algum contato que tenhamos lá que viabilize essa agenda

ou podemos pedir isso via governo brasileiro, via embaixada no país. Não tem

muito como fugir, são esses dois caminhos. Deixa eu dar um exemplo: vamos

imaginar que a Venezuela queira montar uma planta de cimento e a

construtora já está lá e eu, como construtor, viabilizo um encontro entre o

governo da Venezuela e o nosso braço de cimentos para tentar viabilizar o

negócio. Agora, vamos imaginar que a gente não esteja lá, nesse caso, o nosso

105 Em entrevista concedida ao autor em junho de 2014. 106 Em entrevista concedida ao autor em junho de 2014. 107 Op.cit.

231

braço de cimentos vai ao Itamaraty aqui e pede para que a embaixada brasileira

na Venezuela viabilize uma conversa com o governo.

Outro ponto importante na manutenção dos mercados da empreiteira é a busca por novos

projetos, que já se iniciam antes do término do atual. Desse modo, o Gerente diz que a

responsabilidade de entrega e a qualidade da obra são fundamentais para respaldar o

desenvolvimento de novos negócios no país.

A construtora Gama, por sua vez, destaca que para desenvolver novos negócios nos países

em que já atua, é necessário manter as ações comerciais. Destaca-se também a presença de

gerentes ou de diretores nos países, pois para a empresa é de extrema importância essa presença,

principalmente em função da velocidade dos acontecimentos. A Gerente de Apoio

Internacional 108 também salienta a importância da relação de trabalho junto com outros

governos: “A empresa soube trabalhar junto com o governo, a gente tem muito apoio deles, até

porque é interesse deles também que a empresa faça obra. Para isso é importante demonstrar

qualidade para isso”.

Esse mesmo pensamento é corroborado pelo Diretor de Desenvolvimento Institucional

da Queiroz Galvão 109 , ao frisar que a prospecção de novas oportunidades passa pelo

estabelecimento e pela manutenção de relacionamentos institucionais. Para ele, essa questão

passa também pelo modo pelo qual a empresa atua em determinado país; devendo, desse modo,

deixar um legado no país receptor, tendo em vista iniciativas de sustentabilidade e de

capacitação da comunidade local.

Atuação diferente é vista no caso do Grupo Odebrecht, como ressalta seu Gerente de

Orçamento110. O Grupo, como já visto, atua por meio de empreendedores, que agem como

empresas à parte e é desse modo que a empresa busca sua expansão, sendo marcada pela

agressividade. Nesse sentido, a construtora busca sempre expandir sua atuação. Apesar disso,

também é ressaltado o papel de relacionamento institucional com o país receptor, bem como a

questão da sustentabilidade; entretanto, o apoio ou a presença do governo brasileiro não é uma

condição determinante para o ingresso da empresa em determinado mercado, pois segundo o

Gerente, a construtora tem tamanho suficiente para não depender do governo.

108 Em entrevista concedida ao autor em abril de 2014. 109 Em entrevista concedida ao autor em agosto de 2014. 110 Em entrevista concedida ao autor em julho de 2014.

232

Nesse sentido, nota-se que o comportamento das principais empreiteiras brasileiras é de

consolidação de seus respectivos mercados, à exceção da Odebrecht que sempre busca a

expansão. Esses movimentos, por sua vez, passam pela estrutura interna de cada empresa e,

principalmente, pela relação delas com os governos contratantes, bem como pelas entidades de

financiamento, sejam elas públicas ou privadas. Nesses termos, mais uma vez com exceção da

Odebrecht, as construtoras dependem de bancos públicos para o investimento inicial, já que

somente a fração de gastos locais é financiada por bancos particulares. As principais

empreiteiras brasileiras, portanto, devem o seu posicionamento atual no mercado externo às

suas relações institucionais.

233

8. CONCLUSÃO

Conforme disposto nesse trabalho, as grandes construtoras brasileiras tiveram seu

movimento de internacionalização disposto em etapas, expandindo-se através de exportações

para, em seguida, criar escritórios e sucursais. Além disso, optaram por um primeiro

movimento mais próximo ao país de origem para, em seguida, irem para o continente africano

– que apresenta características similares a América Latina. Aqui nota-se a importância dos

fatores informais ligados às instituições de cada país ou região, visualizada com maior clareza

nas primeiras incursões em localidades, como América Latina, Angola e Moçambique (para a

atuação na África), Portugal (para a Europa) e Miami (para os Estados Unidos); contudo, para

movimentos posteriores, essas variáveis não são preponderantes.

Concomitantemente, as empreiteiras buscam locais em que há o reconhecimento da

excelência de sua engenharia, ou seja, há a vantagem de propriedade com base no know-how

adquirido. Também é necessário para esse movimento internacional a oferta de mercado, visto

que a maior parte das obras ocorre por meio de licitação, o que implica na vantagem de

localização. Assim, nota-se a aderência ao Paradigma Eclético de Dunning.

Foi importante para a internacionalização dessas empresas, também, a sua rede de

contatos, visto que alguns movimentos foram feitos por meio de empresas-parceiras ou do

próprio governo brasileiro. Esse último, por fim, permeia toda a cadeia de decisão de

internacionalização, o que está de acordo com a Teoria Institucional. Nesse caso, a presença do

Estado brasileiro em outros países, por meio de embaixadas e de representações, foi apontada

pelos gestores como sendo necessária para a mitigação de riscos e dos custos de transação, visto

que as construtoras não iriam para um país em que não houvesse a presença do governo. Além

disso, foi destacada a preponderância de um marco regulatório no país hospedeiro que também

venha a reduzir o risco de atuação.

Nesse trabalho demonstrou-se que a diversificação das relações do Brasil com outros

países significou também um caminho de expansão para as construtoras nacionais, sendo essas

apoiadas por políticas públicas de incentivo, especialmente a política de promoção comercial e

de crédito, ambas reforçadas a partir dos anos 2000. Dessa maneira, busca-se constatar que o

projeto de expansão internacional das empresas brasileiras está integrado ao projeto político

externo do país e que esses, muitas vezes, convergem.

234

Nesse sentido, as políticas de apoio à internacionalização deveriam estar integradas às de

desenvolvimento industrial e produtivo, sendo importante a coordenação entre os órgãos e a

visão da essencialidade e do potencial do IDE. No entanto, no Brasil, esse cenário parece

distante, visto que muito ainda se discute acerca do impacto do investimento no exterior sobre

a criação líquida de empregos. Muito se fala que esse impacto seria negativo, ou seja, o emprego

é criado no exterior e não dentro do país. O relatório da CNI (2013) aponta, então, dois

argumentos a favor do apoio a política de investimentos externos:

a) A análise dos efeitos líquidos do investimento sobre a balança de pagamentos não

pode se limitar a criação ou substituição do comércio, mas deve-se pautar,

também, pela criação de novas vantagens competitivas por parte da firma e pelos

efeitos sobre a conta de capital e os serviços de fatores;

b) Esse investimento é, em muitas vezes, uma necessidade de sobrevivência da

firma, já que a não realização do mesmo pode acarretar em perda de dinamismo,

ocasionando impactos negativos sobre o emprego e sobre a competitividade.

Soma-se ainda a esses argumentos o fato de que o Brasil, entre 2001 e 2011, quadruplicou

o seu estoque de investimento no exterior, chegando a US$ 200 bilhões (CNI, 2013). Apesar

desse cenário, o país não possui uma política de apoio à internacionalização de empresas via

IDE, visto que as iniciativas atuais não apresentam uma coordenação consistente envolvendo

os variados órgãos governamentais e o setor privado.

Além disso, conforme foi destacado pelos gestores entrevistados, no que diz respeito ao

financiamento à exportação, há muito a ser feito para que as empresas possam atuar em pé de

igualdade com a sua concorrência. Essas, por sua vez, têm por trás de sua atuação uma agência

de crédito propriamente dita, diferente do que representa o BNDES, visto que esse somente

financia o que é exportação. Ademais, o tempo levado para a estruturação de um financiamento

junto ao BNDES é grande, dificultando ainda mais a atuação das empreiteiras em uma licitação,

assim como a ausência de produtos financeiros prontos.

Nesse sentido, concluiu-se que por conta da defasagem dos produtos financeiros ofertados

em relação aos dos outros países que possuem uma ECA por trás, como os chineses, a

engenharia brasileira, além de pautar-se na sua técnica, inclui no projeto benefícios sociais para

a população local, o que é importante dada a distância dos locais das obras para os centros.

Dessa forma, é transferido parte do papel do Estado para a iniciativa privada, visto que, por se

tratarem de países de menor desenvolvimento relativo, em sua maioria, auxilia no

235

desenvolvimento daquela localidade. Assim, as construtoras brasileiras quando atuam possuem

também um papel social.

Por meio dessa constatação, portanto, este estudo propõe que haja um maior esforço para

trabalhos a respeito da influência das instituições para o movimento de internacionalização de

empresas, que como visto permeia toda a atuação das construtoras, apesar de outros estudos

sobre atuação internacional não darem a devida importância aos órgãos governamentais e às

instituições em geral. Estudos desse tipo também são fundamentais para a melhora do sistema

exportador brasileiro como um todo. Outro ponto importante, seriam estudos que demonstrem

os benefícios sociais da atuação das empresas brasileiras no exterior, principalmente nos países

africanos.

É sugerido também que se aprofundem os estudos com as PMES que são “carregadas”

para o exterior em meio ao processo de internacionalização das empreiteiras nacionais, de modo

que se possa afirmar com maior clareza a efetividade das contrapartidas propostas pelo BNDES

no ato de concessão de financiamentos.

236

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251

ANEXO A – Questionários

1. Andrade Gutierrez

Informações sobre o entrevistado

Nome do entrevistado

Cargo

Nacionalidade

Há quanto tempo desempenha esta função na empresa?

Formação Acadêmica (curso e instituição)

a) Graduação

b) Pós graduação

Experiência profissional anterior

Informações sobre a empresa

Nome

Ano de fundação

Ramo de atividade

Principais produtos comercializados pela empresa (em ordem de importância de

faturamento)

Número de funcionários no Brasil

Número de funcionários no exterior

Faturamento total anual:

Percentual de faturamento proveniente das atividades desempenhadas no exterior

Possui esse dado segmentado por país de atuação? Se sim qual a distribuição?

Elenque em ordem de importância as principais variáveis analisadas pela empresa na

seleção dos mercados internacionais

( )Solicitação de cliente no Brasil que estava operando neste país?

( ) Pedido de cliente localizado neste país?

( ) Pesquisa de mercado

( ) Incentivos governamentais de apoio á internacionalização de empresas?

( ) Por ser geograficamente próximo

( ) Por ter proximidade linguística e cultural

( ) Por que executivos da empresa já conheciam esse país

( ) Por dispor de relações profissionais anteriormente nesse país?

( ) Ambiente doméstico desfavorável para os setor?

252

Por outro motivo?

Quais países a empresa já atuou? Em que ano isso ocorreu? Quais os modos de entrada

(exportação, escritórios, licenciamento/franquia, investimento direto – de que tipo)

1. Qual foi a primeira operação internacional da empresa? Em que ano isso ocorreu? O

que motivou a empresa iniciar suas operações no exterior?

2. De que modo a Andrade Gutierrez busca se internacionalizar?

3. Nesse momento, a empresa ainda está buscando a expansão, a manutenção ou a redução

da atuação no mercado internacional?

4. Percebi que o mercado da Andrade Gutierrez é composto por países na América Latina

e na África Portuguesa, nota-se então que o idioma é uma variável que é levada em

conta no momento de escolha, quais outras variáveis são observadas?

5. E em relação a Portugal? O que motivou a compra da Zagope e a ida ao país?

6. E quanto ao Oriente Médio, como se deu a entrada naquela região? Como a empresa

lida com o risco da instabilidade política? (há alguma contrapartida do governo

brasileiro?)

7. A empresa foi uma das poucas do setor a adentrar o mercado norte-americano, como e

por que isso ocorreu? Pretendem voltar?

8. Quais as principais barreiras encontradas para o processo de internacionalização?

9. Em que momento houve a percepção de que a empresa estava preparada para entrar em

um novo mercado? Que fatores levaram a essa decisão? E nos mercados seguintes? A

empresa adotou uma estratégia passo a passo ou mais agressiva?

10. De que maneira a Andrade Gutierrez busca os projetos internacionais? Com

oportunidades criadas pelo governo nacional ou por outros governos?

11. Qual a influência que as políticas governamentais de incentivo à internacionalização

têm sobre o direcionamento dos IED da empresa?

12. De que maneira a política externa nacional permite a expansão da empresa?

13. Qual o relacionamento da Andrade Gutierrez com o Itamaraty? Poderia falar um pouco

a respeito? Alguma ação diplomática do governo brasileiro favoreceu a entrada da

empresa em algum dos países em que atua?

253

14. Existem ações específicas da empresa junto ao Itamaraty? E ao BNDES?

15. Como é a relação da Andrade Gutierrez com o BNDES? Já fez uso de alguma linha de

financiamento do BNDES ou Banco do Brasil? Se sim em qual desses empreendimentos

internacionais?

16. Há relação da empresa com outros bancos sul-americanos de fomento? Como ela

ocorre?

17. Existe relacionamento da Andrade Gutierrez com outro órgão governamental que não

seja o Itamaraty e o BNDES: como esses impactam na internacionalização da empresa?

18. Em relação a terceiros países, como se dá a relação triangular Brasil- Andrade Gutierrez

-País receptor?

19. Como se inicia e se desenvolve a relação da Andrade Gutierrez com governos de outros

países?

20. Como a empresa avaliar o risco de investimento no país hospedeiro? Existe ações

planejadas para minimizar perdas em caso de crise já instaurada?

21. A empresa já sofreu perdas devido a instabilidades no país hospedeiro? Se sim,

comente um pouco sobre isso.

22. Qual é o papel dos escritórios internacionais? Como é a relação deles com o governo

local?

23. Ao finalizar o projeto em determinado país, quais são as ações tomadas para se manter

a relação com o governo e com as empresas locais?

24. Qual é hoje o mercado estrangeiro mais importante para a empresa?

25. Existe algum país que é priorizado pela empresa? Qual? Poderia falar um pouco a

respeito?

26. Qual foi o projeto mais importante para a empresa? Por quê?

254

2. BNDES

1. Como se dá a relação BNDES com o Itamaraty? Qual a influência da política externa

no planejamento para os financiamentos?

2. Poderia falar um pouco acerca do relacionamento do BNDES com os outros órgãos de

fomento?

3. O BNDES tem uma representatividade considerável junto a CAFL. Qual é o seu papel?

Há priorização de empresas brasileiras para o empréstimo através dessa entidade? Qual

a influência exercida?

4. Qual o critério utilizado para a alocação de recursos?

5. Há algum direcionamento dos investimentos/financiamentos para regiões específicas?

E para países? Há algum priorizado?

6. O que mudou no comportamento do BNDES do governo FHC para o governo

Lula/Dilma? (se voltou a suas origens desenvolvimentistas, foco em determinadas

regiões)

7. Existem protocolos de entendimento para linhas de crédito referente a infraestrutura

com quais países?

8. No que concerne aos investimentos por setor, como eles são alocados?

9. De que maneira iniciativas como a IIRSA influenciam no perfil de investimentos do

governo? Qual o papel do BNDES nessa instituição?

10. Levando a IIRSA em consideração, de que modo as empreiteiras brasileiras se

beneficiam das oportunidades e do crédito disponível?

11. A construção civil é um setor que tende a puxar uma grande cadeia produtiva, como são

pensados os investimentos nesse caso?

12. Qual o papel da construção civil internacionalmente para o país?

13. Como se inicia e se desenvolve o relacionamento junto as empreiteiras? Como ocorre

essa relação?

14. Existe algum canal de diálogo direto com os empresários do setor?

255

15. Como sabido, as empreiteiras possuem um forte lobby político junto ao governo, como

ocorre a seleção dos investimentos levando em consideração essa ótica? Qual a sua

influência?

16. Poderia falar um pouco sobre o Programa Especial de Exportação de Serviços? Como

funciona, qual a intenção do governo e como atinge a construção civil.

17. Como funciona o BNDES Exim para as construtoras? Qual são os principais destinos?

18. Há algum projeto de infraestrutura ou alguma construtora que já fez uso do BNDES-

par?

19. Há alguma outra modalidade comumente utilizada pelas grandes empreiteiras?

20. Qual o papel representado pela sede do BNDES em Montevidéu para as empreiteiras

brasileiras? E pela nova sede na África?

21. Você teria alguma lista com as principais obras e empresas atuantes na América Latina

e África com o financiamento do BNDES? Não precisaria ter os números referentes aos

projetos...

22. Vi sua apresentação de 2009, encontrei-a na internet, você teria novos dados sobre o

investimento do BNDES no exterior em números no total e por infraestrutura? E por

países ou regiões?

256

3. Camargo Corrêa



Cargo

Nacionalidade



c) Graduação

d) Pós graduação



Nome

Ano de fundação

Ramo de atividade


faturamento)

















Por outro motivo?

257





2. O primeiro empreendimento da Camargo Corrêa foi em 1978, a usina de Guri, na

Venezuela. Após esse projeto, somente teve atuação internacional na década de 1990.

Teve algum motivo específico para esse comportamento? E o que motivou o retorno

nos anos 1990?

3. Já em relação a África, essa presença ocorreu apenas nos anos 2000, o que motivou a

empresa na busca por mercados naquele continente? E O que impediu uma atuação

anterior?

4. De que modo a Camargo Corrêa busca se internacionalizar?



6. Percebi que o mercado da Camargo Corrêa é composto por países na América Latina e

na África Portuguesa, nota-se então que o idioma é uma variável que é levada em conta

no momento de escolha, quais outras variáveis são observadas?





9. De que maneira a Camargo Corrêa busca os projetos internacionais? Com oportunidades

criadas pelo governo nacional ou por outros governos?




12. Qual o relacionamento da Camargo Corrêa com o Itamaraty? Poderia falar um pouco a

respeito? Alguma ação diplomática do governo brasileiro favoreceu a entrada da


13. E sobre a atuação do governo junto ao Paraguai para permitir a construção do porto para

a fábrica de cimentos? Como foi essa experiência?

258


15. Como é a relação da Camargo Corrêa com o BNDES? Já fez uso de alguma linha de


internacionais?


ocorre?

17. Existe relacionamento da Camargo Corrêa com outro órgão governamental que não seja

o Itamaraty e o BNDES: como esses impactam na internacionalização da empresa?

18. Em relação a terceiros países, como se dá a relação triangular Brasil-Camargo Corrêa-

País receptor?

19. Como se inicia e se desenvolve a relação da Camargo com governos de outros países?






local?





respeito?


259

4. Itamaraty

1. Como se dá a relação do Itamaraty com o BNDES e com os outros órgãos sul-

americanos de fomento?

2. Há algum direcionamento dos investimentos/financiamentos junto ao BNDES para

regiões específicas? E para países?

3. Qual o critério utilizado para a alocação de recursos?

4. De que maneira iniciativas como a IIRSA influenciam no perfil de investimentos do

governo?

5. No que concerne aos investimentos por setor, como eles são alocados?

6. A construção civil é um setor que tende a puxar uma grande cadeia produtiva, como são

pensados os investimentos nesse caso?

7. Qual o papel da construção civil internacionalmente para o país?

8. Como se inicia e se desenvolve o relacionamento da divisão de investimentos junto as

empreiteiras? Como ocorre essa relação?

9. Existe algum canal de diálogo direto com os empresários do setor?

10. Como sabido, as empreiteiras possuem um forte lobby político junto ao governo, como

ocorre a seleção dos investimentos levando em consideração essa ótica? Qual a sua

influência?

11. Levando a IIRSA em consideração, de que modo as empreiteiras brasileiras se

beneficiam das oportunidades e do crédito disponível? Como se da o processo de

inserção delas nos projetos?

12. No que tange aos projetos desenvolvidos pelas empreiteiras, qual o papel do Itamaraty

na busca por novos projetos? Como é a seleção deles?

13. Como ocorre a relação triangular Brasil-empreiteira-País Receptor?

260

5. Gama



Cargo

Nacionalidade



e) Graduação

f) Pós graduação



Nome

Ano de fundação

Ramo de atividade


faturamento)

















Por outro motivo?

261





2. Gama foi fundada em 1976, contudo se internacionalizou somente em 2006, enquanto

que as outras construtoras tomaram tal caminho no início dos anos 1980. Sendo assim,

quais os fatores que impediram uma internacionalização anterior e quais levaram a tal

processo em 2006?

3. De que modo Gama busca se internacionalizar?



5. Percebi que a maior parte do mercado de Gama é composto por países na América

Latina e na África Portuguesa, nota-se então que o idioma é uma variável que é levada

em conta no momento de escolha, quais outras variáveis são observadas?





8. De que maneira Gama busca os projetos internacionais? Com oportunidades criadas

pelo governo nacional ou por outros governos?

9. O papel desempenhado pelo governo brasileiro auxilia a empresa no processo de

internacionalização? De que forma?



11. De que maneira a política externa nacional permite a expansão de Gama?

12. Qual o relacionamento de Gama com o Itamaraty? Poderia falar um pouco a respeito?


14. Como é a relação de Gama com o BNDES?

262


ocorre?

16. Existe relacionamento de Gama com outro órgão governamental que não seja o

Itamaraty e o BNDES: como esses impactam na internacionalização da empresa?

17. Em relação a terceiros países, como se dá a relação triangular Brasil-Gama-País

receptor?

18. Como se inicia e se desenvolve a relação de Gama com governos de outros países?


local?

20. Percebi que existem países em que há o escritório, mas não existem projetos, qual o

papel desses?








respeito?


263

6. Odebrecht



Cargo

Nacionalidade



g) Graduação

h) Pós graduação



Nome

Ano de fundação

Ramo de atividade


faturamento)

















Por outro motivo?

264





2. A entrada da empresa na África ocorreu antes mesmo de o continente ser uma prioridade

da política externa brasileira, porque a escolha desse mercado naquela época? Houve

alguma ajuda/incentivo do Governo?

3. A presença em Angola é uma constante desde então, o que mudou para a empresa após

a região tornar-se um centro da política externa brasileira?

4. E em relação à entrada da Odebrecht na Europa e nos EUA, o que levou a empresa a

atuar nesses mercados, já que a concorrência das empresas locais tende a ser mais

acirrada do que em países em desenvolvimento?

5. De que modo a Odebrecht busca se internacionalizar?



7. Percebi que o mercado da Odebrecht é composto por países na América Latina e na

África Portuguesa, nota-se então que o idioma é uma variável que é levada em conta no

momento de escolha, quais outras variáveis são observadas?





10. De que maneira a Odebrecht busca os projetos internacionais? Com oportunidades





13. Qual o relacionamento da Odebrecht com o Itamaraty? Poderia falar um pouco a



265


15. Como é a relação da Odebrecht com o BNDES? Já fez uso de alguma linha de


internacionais?


ocorre?

17. Existe relacionamento da Odebrecht com outro órgão governamental que não seja o

Itamaraty e o BNDES: como esses impactam na internacionalização da empresa?

18. Em relação a terceiros países, como se dá a relação triangular Brasil- Odebrecht-País

receptor?

19. Como se inicia e se desenvolve a relação da Odebrecht com governos de outros países?






local?





respeito?


266

7. Queiroz Galvão



Cargo

Nacionalidade



a) Graduação

b) Pós graduação



Nome

Ano de fundação

Ramo de atividade


faturamento)

















267

Por outro motivo?





2. Após prejuízos com a entrada no Uruguai em 1984, a empresa somente retomou as obras

internacionais em 1994, o que mudou nesse período? E o que motivou o retorno

internacional?

3. Em que ano e o que motivou a empresa a ingressar no mercado africano?

4. Percebi que o mercado africano da Queiroz Galvão não se limita apenas a África

portuguesa, o que motivou essa diversificação? Como se deu a entrada nesses países?

5. De que modo a Queiroz Galvão busca se internacionalizar?



7. Percebi que o mercado da Queiroz Galvão é composto por países na América Latina e

na África Portuguesa, nota-se então que o idioma é uma variável que é levada em conta

no momento de escolha, quais outras variáveis são observadas?





10. De que maneira a Queiroz Galvão busca os projetos internacionais? Com oportunidades





13. Qual o relacionamento da Queiroz Galvão com o Itamaraty? Poderia falar um pouco a



268


15. Como é a relação da Queiroz Galvão com o BNDES? Já fez uso de alguma linha de


internacionais?


ocorre?

17. Existe relacionamento da Queiroz Galvão com outro órgão governamental que não seja

o Itamaraty e o BNDES: como esses impactam na internacionalização da empresa?

18. Em relação a terceiros países, como se dá a relação triangular Brasil-Queiroz Galvão-

País receptor?

19. Como se inicia e se desenvolve a relação da empresa com governos de outros países?






local?





respeito?


269

ANEXO B – Desembolsos do BNDES para América do Sul

* Não há referência ao valor do financiamento / ** projeto em análise no momento da elaboração

FONTE: Carvalho (2012)

270

ANEXO C – Projetos Realizados com Desembolsos do BNDES

País da

contratação

Exportador Nome Do Projeto Data de

contratação

Angola Camargo Corrêa Infra-Estr. Rodoviárias De Boavista

(Lotes 1/2)

17/10/2007

Angola Camargo Corrêa Camargo Corrêa S/A - 6ª Avenida 06/05/2008

Angola Camargo Corrêa Camargo Corrêa S/A - 5ª Avenida 04/06/2008

Angola Camargo Corrêa Construção Da Quinta Avenida - 2ª

Etapa

13/03/2009

Angola Camargo Corrêa Construção Da Sexta Avenida - 2ª

Etapa

13/03/2009

Angola Camargo Corrêa Uige - Maquela Do Zombo 28/04/2009

Angola Camargo Corrêa Linha De Transmissão Uíge -

Maquela Do Zombo

01/06/2012

Angola Andrade Gutierrez Construção Da Quarta Avenida 14/12/2007

Angola Andrade Gutierrez Estrada Golfe/Viana E Rua Do

Sanatorio

14/12/2007

Angola Andrade Gutierrez Construção Da Avenida N'gola

Kiluange Pac 1

20/12/2007

Angola Andrade Gutierrez Via Expressa Luanda Viana Pacote

1

06/05/2008

Angola Andrade Gutierrez Construção Da Quarta Avenida - 2ª

Etapa

17/06/2008

Angola Andrade Gutierrez Av.Luanda N'gola Kiluange Pacote

1 - 2ª Etapa

21/07/2008

Angola Andrade Gutierrez Via Expressa Luanda Viana Pacote1

2ª Etapa

21/07/2008

Angola Andrade Gutierrez Estrada Golfe/Viana E Rua Do

Sanatório - 2ª

22/07/2008

Angola Andrade Gutierrez Avenida N'gola / Kiluange - Pacote

1 - 3ª Tranche

06/04/2011

Angola Andrade Gutierrez Construção Da Quarta Avenida -

Etapa 2 - 3ª Tranche

06/04/2011

Angola Andrade Gutierrez Estrada Do Golfe / Viana E Rua Do

Sanatório - 3ª Etapa

06/04/2011

Angola Andrade Gutierrez Via Expressa Luanda Viana, Pacote

1 - 3ª Etapa

06/04/2011

Angola Andrade Gutierrez Construção Da Via Expressa

Luanda Viana - Pacote 1 4ª Etapa

30/07/2012

Angola Andrade Gutierrez Construção Da Quarta Avenida -

Etapa 2 - 4ª Tranche

16/08/2013

Angola Odebrecht 4ª Fase Da Estrada Da Samba 23/07/2007

Angola Odebrecht 5ª Fase Da Avenida 21 De Janeiro 23/07/2007

Angola Odebrecht Cinfotec (Cno) 23/07/2007

Angola Odebrecht Projeto Capanda - Usina

Hidreletrica

30/07/2007

Angola Odebrecht Via Expressa Luanda Viana Troço 3 12/11/2007

Angola Odebrecht Estr Do Golfe - Troço Gamek /

Antigo Controlo

16/11/2007

Angola Odebrecht Via Expressa Luanda/Kifangondo

(Pacote 1)

22/11/2007

Angola Odebrecht Estrada Viana / Kikuxi 26/11/2007

Angola Odebrecht Auto-Estrada Periférica De Luanda

Fase Ii C

05/12/2007

Angola Odebrecht Sistema 3 De Abastec. Água De

Luanda - Pac 1

12/12/2007

271

Angola Odebrecht Abast. Agua - Polo Industrial Viana

- Pacote 3

14/12/2007

Angola Odebrecht Águas De Benguela - 2ª Etapa 05/08/2008

Angola Odebrecht Lt Lucala-Pambos De Sonhe-Uige 05/08/2008

Angola Odebrecht Troço Gamek 2ª Etapa 05/08/2008

Angola Odebrecht Via Expressa Luanda Viana Troço 3

- 2ª Etapa

05/08/2008

Angola Odebrecht Via Expressa Luanda/Kifangondo

Pac.1 - 2ª Etapa

06/08/2008

Angola Odebrecht Infraestruturas De Benguela - 1ª

Etapa

18/08/2008

Angola Odebrecht Infraestruturas Província De

Kwanza Sul - 1ª Et

19/08/2008


Fase Iic - 2ª Etapa

20/08/2008

Angola Odebrecht Saneamento Básico Luanda /

Angola - 6ª Fase

10/06/2009

Angola Odebrecht Aeroporto Internacional De

Catumbela - Benguela

18/06/2009

Angola Odebrecht (Epal1) Abastecimento De Águas

De Luanda, Pacote1, Etapa Ii

06/04/2011

Angola Odebrecht (Epal3) Abast.De Água Pólo Ind.De

Viana, Etapa Ii, Pacote 3

06/04/2011


- Fase 2c Viana Cabolombo

06/04/2011

Angola Odebrecht Construção Da Via Expressa

Luanda Viana, Pacote 3, Etapa 2

06/04/2011

Angola Odebrecht Linha De Transmissão De 220 Kv -

Lucala - Pambos De Sonhe

06/04/2011

Angola Odebrecht Projeto Águas De Benguela

Segunda Etapa / Fase B

06/04/2011

Angola Odebrecht Regularização Rios Coropolo,

Cavaco E Catumbela - Rios Ccc

06/04/2011

Angola Odebrecht Via Expressa Luanda / Kifangondo,

Pacote 1, 3ª Tranche

06/04/2011

Angola Odebrecht Unidades Habitacionais Zango - 4º

Linha De Crédito

28/07/2011

Angola Odebrecht Via Marginal Sudoeste 23/01/2012

Angola Odebrecht Hidroelétrica De Cambambe 19/04/2012

Angola Odebrecht Via Expressa Luanda Viana - Troço

3 - Etapa 4

01/06/2012

Angola Odebrecht Viana/Cabolombo E Ligação

Cabolombo/Futungo 4ª

01/06/2012

Angola Odebrecht Programa Formação, Trabalho E

Desenvolvimento.

26/12/2012

Angola Odebrecht Construção Loteamento Zango -

Angola

21/11/2013

Angola Odebrecht Infraestrutura De Benguela - Etapa

2

29/11/2013

Angola Queiroz Galvão Auto-Estrada Periférica De Luanda

Fase 1 D

14/04/2008

Angola Queiroz Galvão Reabilitação Da Estrada Viana /

Calumbo

14/04/2008

Angola Queiroz Galvão Via Expressa Luanda/Kifangondo -

Pacote 2

16/04/2008


Fase 1 C

18/04/2008

272

Angola Queiroz Galvão Av.Luanda N'gola Kiluange Pacote

2

18/04/2008

Angola Queiroz Galvão Auto-Estrada Periferica - Fase 1c -

2ª Etapa

15/10/2008


Fase 1d - 2ª

21/10/2008

Angola Queiroz Galvão Av. N'gola Kiluange Pacote 2 - 2ª

Etapa

21/10/2008

Angola Queiroz Galvão Via Expressa Luanda/Kifangondo

Pac.2 - 2ª Etapa

21/10/2008

Angola Queiroz Galvão Estrada Periférica De Luanda 1c,

Cacuaco Viana 3ª Tranche

20/12/2011

Angola Queiroz Galvão Estrada Periférica De Luanda 1c,

Cacuaco Viana 4ª Tranche

20/12/2011

Angola Queiroz Galvão Luanda-Kifangondo- Pacote 2 -

4ªtranche

20/12/2011

Angola Queiroz Galvão Via Expressa Luanda-Kifangondo-

Pacote 2 - 3ªtranche

20/12/2011

Angola Queiroz Galvão Avenida N'gola / Kiluange - Pacote

2 - 3ª Tranche

22/03/2012

Angola Queiroz Galvão Estrada Periférica De Luanda -

Cacuaco Viana Fase1d - Etapa2

22/03/2012

Angola Queiroz Galvão Estrada Periférica De Luanda, Fase

1d, Troço Cacuaco Viana

22/03/2012

Angola Queiroz Galvão Reabilitação Estrada Viana /

Calumbo - 3ª Linha De Crédito

22/03/2012

Angola Queiroz Galvão Reabilitação Estrada Viana /

Calumbo - 4ª Linha De Crédito

22/03/2012

Angola EMSA Infra-Estr.Rodoviárias De Boavista

(Lotes 3/6)

06/08/2008

Argentina Bureau de projetos e consultoria Projeto Túnel Água Negra 29/05/2012

Argentina Confab Cruce Magallanes 17/04/2009

Argentina Confab Expansão Do Gasoduto Tgn 02/06/2005

Argentina Confab Expansão Do Gasoduto Tgs 03/06/2005

Argentina Camargo Corrêa Saneamento Bue Berazategui E

Docksud

29/11/2010

Argentina Odebrecht Planta Tratamento Água - Las

Palmas - Aysa

10/03/2009

Argentina Odebrecht Albanesi - Expansão Gasodutos Tgs

E Tgn

08/01/2007

Argentina Odebrecht Cammesa - Expansão Gasodutos

Tgs E Tgn

09/01/2007

Argentina Odebrecht Gasoduto Cammesa Módulo Iii 28/05/2010

Argentina Odebrecht Adequações Gasoduto Cammesa

Módulo Iii

08/05/2012

Argentina Odebrecht Expansão Do Gasoduto Tgs 25/04/2005

Argentina Gama Aqueduto Del Chaco 06/11/2012

Cuba Companhia de obras e infra-estrutura Porto De Mariel - 1ª Tranche 03/02/2009





Equador Andrade Gutierrez Irrigação - Riego Tabacundo 18/12/1998

Equador Odebrecht Projeto Hidrelétrico Manduriacu 12/12/2012

Equador Odebrecht Trasvase Daule Vinces 17/10/2013

Equador Odebrecht Uhe San Francisco

20/02/2004

273

Equador Odebrecht Manabi - Transposição Rios Chone

E Portoviejo

23/03/1999

Equador Odebrecht Rodovia Interoceânica 08/06/1999

Equador Engevix Manabi - Transposição Rios Chone

E Portoviejo

10/09/1999

Equador Furnas Uhe San Francisco 20/02/2004

Equador Furnas Uhe San Francisco 09/03/2005

Equador Multitrade Águas De Santa Elena 22/04/1997

Equador Multitrade Águas De Santa Elena 17/02/1998

Equador Multitrade Rodovia Interoceânica 03/07/1998

Gana Andrade Gutierrez Corredor Rodoviário Oriental -

Estrada Nacional N2

19/07/2013

Gana Contracta Construção De Hangar Na Base

Aérea De Accra

17/11/2011

Paraguai ARG Ruta 8 09/08/2002

Paraguai ARG Ruta 10 12/12/2001

Paraguai CNH Cnh - Ciabay 20/05/2013

Peru Confab Gasoduto Camisea 17/12/2009

Peru Andrade Gutierrez Projeto Bayovar - Abastecimento

De Água

08/03/2010

Peru Andrade Gutierrez Projeto Bayovar - Abastecimento

De Água

16/03/2010

Peru Odebrecht Usina Hidroelétrica De Chaglla 05/08/2013

Republica

dominicana

Andrade Gutierrez Uhe Las Placetas 14/12/2007

Republica

dominicana

Odebrecht Aqueduto Noroeste - Fase Ii 03/01/2006

Republica

dominicana

Odebrecht Uhe Palomino Ii 27/02/2009

Republica

dominicana

Odebrecht Melhorias No Corredor Viário

Duarte - Etapa I

24/06/2009

Republica

dominicana

Odebrecht Corredor Viário Duarte - Etapa Ii 04/05/2010

Republica

dominicana

Odebrecht Aqueduto Hermanas Mirabal 29/06/2011

Republica

dominicana

Odebrecht Reconstrução Da Rodovia "El Río -

Jarabacoa"

29/06/2011

Republica

dominicana

Odebrecht Miches - Rodovia Bavaro Uvero

Alto Miches Sabana De La Mar

29/06/2011

Republica

dominicana

Odebrecht Uhe Pinalito - Fase I 22/02/2005

Republica

dominicana

Odebrecht Uhe Pinalito - Fase I 22/02/2005

Republica

dominicana

Odebrecht Uhe Palomino I 15/08/2007

Republica

dominicana

Odebrecht Aqueduto Samana I 27/08/2007

Republica

dominicana

Odebrecht Uhe Pinalito Ii (Ampliação) 26/09/2007

Republica

dominicana

Odebrecht Hidrelétrica De Pinalito Fase Iii 21/08/2008

Republica

dominicana

Odebrecht Aqueduto Samana Ii 05/02/2009

Uruguai Odebrecht Aguas De Maldonado 18/12/1998

Uruguai Gama Renovação Rede Gás Montevidéu 14/12/2007

Uruguai Schahin engenharia Linha Transmissão Ute Punta Del

Tigre

23/08/2006

274

Venezuela Andrade Gutierrez Siderúrgica Nacional 21/12/2011

Venezuela Andrade Gutierrez Estaleiro Astialba 05/12/2012

Venezuela Odebrecht Metrô De Caracas - Linha 4 13/12/2001



Venezuela Odebrecht Metrô Los Teques - Linha 2 12/11/2009

FONTE: BNDES

* Foram excluídas da listagem as contratações que permitiam identificar o valor individual de operações, protegido

por sigilo advindo de lei ao qual o BNDES está sujeito no exercício de sua atividade-fim, a partir do quadro de

desembolsos por países. Dessa forma, foi preservado o sigilo das informações detalhadas de operações por países

com reduzido número de contratações realizadas por ano.

O PROCESSO DE INTERNACIONALIZAÇÃO DE EMPRESAS ... · BERNARDO FROSSARD DA SILVA RÊGO ... PAC –...

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