FUNDAÇÃO ESCOLA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA DE SÃO PAULO

III SEMINÁRIO DE PESQUISA DA FESPSP

O PROCESSO DECISÓRIO EM POLÍTICA EXTERNA BRASILEIRA: UMA ANÁLISE DOS PODERES EXECUTIVO, LEGISLATIVO E PARTIDOS POLÍTICOS

Marina Pequeneza de Moraes* (maripequeneza@gmail.com)

Guilherme Simões Gomes Jr∗∗ (gomesjr@uol.com.br)

RESUMO

O presente artigo tem como objetivo a análise do padrão e dinâmica da atuação do

Poder Legislativo na política externa brasileira após a promulgação da Constituição da

República em 1988. A análise destina-se à compreensão sobre as bases do comportamento

dos legisladores brasileiros, para tanto concentrar-se-á 1) na relação entre os poderes

Executivo e Legislativo em matérias internacionais; 2) na análise da estrutura organizacional

e decisória do Ministério da Relações Exteriores. No primeiro momento dessa análise,

pretende-se aferir se o padrão do comportamento dos legisladores brasileiros e os partidos

políticos dão suporte, ou não, a premissa da abdicação do Poder Legislativo em matérias de

política externa, buscando um avanço nas discussões do comportamento do legislador

mediante o confronto entre ideologia partidária e interesse nacional. O ponto de partida dessa

análise é o conceito de “presidencialismo de coalizão”, que nos permite compreender as

peculiaridades do sistema político brasileiro. O segundo momento entende o Ministério das

Relações Exteriores com participação ativa na formulação e execução da política externa, o

que o tem caracterizado ao longo da história diplomática por certo insulamento e autonomia

no que tange, não só as metas da diplomacia, mas também, as diretrizes da diplomacia

brasileira, o que pode ser caracterizado como um desequilíbrio entre os poderes a favor do

Poder Executivo. Após as referidas análises será possível compreender o comportamento e

* Marina Pequeneza de Moraes, autora deste artigo, é Bacharel em Relações Internacionais pela Belas Artes de São Paulo (2009), Especialista em Negociações Econômicas Internacionais pelo Programa Santiago Dantas da Unesp, Unicamp e PUC-SP (2011) e Mestranda em Ciências Sociais pela PUC-SP. ∗∗ Guilherme Simões Gomes Jr, orientador de mestrado da autora, é Bacharel em Ciências Sociais pela USP (1978), mestre em Ciências Sociais pela PUC-SP (1986), Doutor em História Social pela USP (1996), Pós Doutorado na EHESS, em Paris (2002) e Livre Docente em Sociologia da Cultura pela USP (2003).

atuação do Poder Legislativo. Dessa maneira o presente artigo responderá se o Poder

Legislativo utiliza-se de maneira eficaz dos poderes de agenda a ele conferidos através da

Constituição de 1988 e se tem sido assertivo nas proposições ligadas à esfera da política

externa.

PALAVRAS CHAVES: Poder Legislativo; Poder Executivo; Presidencialismo de Coalizão;

Política Externa Brasileira

INTRODUÇÃO

O sistema democrático brasileiro estabelecido na Constituição Brasileira de 1988,

tornou-se um caso de estudo comparativo na literatura especializada, isso porquê, de acordo

com a corrente predominante, no sistema político brasileiro conteria todos os elementos

capazes de minar a consolidação da democracia, o que acarretou fortes críticas à Constituição

de 1988, os prognósticos dos cientistas políticos de paralisia e ingovernabilidade eram

sustentados pela combinação de um sistema presidencialista com um sistema partidário fraco

e fragmentado; uma legislação eleitoral que favorece os candidatos individualmente em

detrimento dos partidos políticos; um regime federalista forte.

No entanto as expectativas dos analistas não apontam mais para o fracasso do

sistema político nacional, percebeu-se, entre outros, os seguintes fatores que equilibram o

nosso sistema: centralização do sistema decisório; Poder Legislativo e Executivo; controle da

agenda pelos líderes; coalizões estáveis; incentivos à disciplina.

A análise aqui proposta destina-se à compreensão sobre as bases do comportamento

dos legisladores brasileiros, para tanto concentrar-se-á 1) na relação entre os poderes

Executivo e Legislativo em matérias internacionais; 2) na análise da estrutura organizacional

e decisória do Ministério da Relações Exteriores.

No primeiro momento dessa análise, pretende-se aferir se o padrão do comportamento

dos legisladores brasileiros e os partidos políticos dão suporte, ou não, a premissa da

abdicação do Poder Legislativo em matérias de política externa, buscando um avanço nas

discussões do comportamento do legislador mediante o confronto entre ideologia partidária e

interesse nacional. O ponto de partida dessa análise é o conceito de “presidencialismo de

coalizão”, que nos permite compreender as peculiaridades do sistema político brasileiro.

O segundo momento entende o Ministério das Relações Exteriores com participação

ativa na formulação e execução da política externa, o que o tem caracterizado ao longo da

história diplomática por certo insulamento e autonomia no que tange, não só as metas da

diplomacia, mas também, as diretrizes da diplomacia brasileira, o que pode ser caracterizado

como um desequilíbrio entre os poderes a favor do Poder Executivo.

CONTEXTUALIZAÇÃO DO SISTEMA POLÍTICO BRASILEIRO

Iniciaremos com a discussão de três categorias do sistema político nacional, afim de

contextualizar o cenário político brasileiro: a) partidos políticos; b) poder Legislativo e poder

Executivo e c) presidencialismo de coalização.

Só depois do entendimento destes será possível engendrar o debate da participação

do poder Legislativo na política externa brasileira, e responder as questões propostas pelo

trabalho: 1) Se o padrão do comportamento dos legisladores brasileiros e os partidos políticos

dão suporte, ou não, a premissa da abdicação do Poder Legislativo em matérias de política

externa; 2) Se o poder Legislativo cumpre assertivamente com sua capacidade de controlar

os atos do poder Executivo, no que tange as questões de política externa brasileira.

a) Partidos Políticos:

Nos regimes considerados democráticos os partidos políticos constituem um dos

elementos fundamentais para o sistema político. Autores como Sartori (1982) e Mair (1997)

colaboram ao chamar a atenção para o aspecto mais importante dos sistemas partidários que

é a estrutura de competição entre partidos, abrangendo, inclusive a competição pelo governo.

Segundo Mair (1997), as estruturas de competição podem ser fechadas, o que significa que

são previsíveis ou aberta, sendo, portanto, imprevisíveis, de acordo com os seguintes

aspectos: 1) dos padrões de alternância no governo; 2) do grau de inovação ou persistência

nos processos de formação do governo e 3) da gama de partidos que obtém acesso ao

governo. Uma estrutura de competição fechada favoreceria a estabilidade do sistema

partidário, entretanto qualquer mudança nessa estrutura poderia exercer um papel

desestabilizador.

Para avaliar o grau de institucionalidade dos sistemas partidários Mair (1997) utiliza

duas dimensões, a primeira estaria relacionada a estrutura de competição, deve-se avaliar se

compõe uma estrutura aberta ou fechada à inclusão de novos atores partidários, a segunda

dimensão refere-se a avaliação do relacionamento dessa estrutura com a formação do

governo. Mainwaring (1999), entretanto, propõe quatro dimensões: a primeira aborda sobre a

regularidade dos padrões de competitividade partidária, caracterizando-se pela estabilidade

do sistema, a segunda diz sobre o enraizamento dos partidos na sociedade, a terceira sobre

a legitimidade dos partidos e por último a independência das organizações partidárias em

relação aos interesses de seus líderes. A principal contribuição de Mainwaring é que seu

conceito possibilitou a classificação das democracias recentes segundo seu grau de

institucionalização.

Outro importante conceito é discutido nos trabalhos de Braga (2010), o de partidos

políticos, os quais são entendidos pela autora como “organizações que competem em

eleições para ocupar o governo e o legislativo, atuam em diferentes frentes, desenvolvendo

relações com o Estado sem necessariamente aprofundar vínculos societários e, ainda,

disputam com outras associações pela canalização de interesses dos diversos grupos que

conformam a sociedade civil” (p. 49, 2010).

A institucionalização dos partidos, segundo Rose e Mackie (1988) é fundamental para

a sobrevivência do partido político, em seu conceito a institucionalização é formada por três

dimensões: organização competitiva (no nível das eleições nacionais), os partidos

institucionalizados devem apresentar candidatos às disputas eleitorais nacionais e por fim os

partidos políticos devem participar no mínimo de três eleições consecutivas para serem

considerados institucionalizados, elemento este referente à permanência dos partidos na

competição por sucessivas eleições.

Outros autores, entretanto possuem uma abordagem de partido político distinta, uma

definição de partido que ressalta suas atribuições de representação de segmentos sociais e

de estruturação das preferências partidárias como fundamentos da democracia

(MAINWARING e SCULLY, 1995; MAINWARING, 1999; MAINWARING e TORCAL, 2005

apud BRAGA, 2010).

Outro aspecto a ser abordado no conceito de Braga (2010) é o da nacionalização,

como forma de avaliação dos fenômenos partidários, como uma extensão da

institucionalização do sistema partidário, correspondendo a um componente importante para

a estabilidade e estrutura da dinâmica da competição eleitoral, o que estaria vinculado à

permanência dos partidos nas eleições nacionais (ROSE e IRWIN, 1971; ROSE e MACKIE,

1988; CARAMANI, 2004 apud BRAGA, 2010).

Dessa maneira Braga (2010) pressupõe tanto a institucionalização quanto a

nacionalização como requisitos fundamentais para sobrevivência dos atores partidários em

uma democracia representativa e federativa, como é o caso da brasileira.

O trabalho da autora demonstra que o sistema partidário brasileiro seguiu para uma

estrutura de competição mais fechada. A emenda constitucional que instituiu a reeleição a

partir do pleito de 1994, contribuiu em grande parte para isso, uma vez que desde então, os

partidos que assumiram o governo federal acabaram governando em mandatos de oito anos,

demonstrando que a maioria do eleitorado aprovou os programas de governo desenvolvidos,

fato este que contribui para o desenvolvimento das principais organizações partidárias no

sistema político nacional. Como consequência temos uma estrutura de competição cada vez

mais concentrada em duas forças partidárias, o PT e o PSDB (ao menos no âmbito das

eleições pelo Executivo nacional), conformando num sistema federal bipartidário. Para o

Legislativo nacional, já é possível observar certo grau de concentração do sistema

parlamentar em um número maior de partidos, compondo uma estrutura de competição

multipartidária moderada.

No caso brasileiro também é possível o diagnóstico de que os partidos brasileiros

importam para explicar o comportamento dos eleitores e, portanto, para a estruturação do

sistema partidário contemporâneo. Pesquisas realizadas demonstram que para quase metade

dos eleitores brasileiros os partidos fazem algum sentido tanto do ponto de vista da

representação de ideias, seja pelos sentimentos a eles direcionados (BRAGA e PIMENTEL,

2011).

Tais evidências reforçam o argumento da autora de que “o Brasil finalmente construiu

um sistema de partidos viáveis, o que é fundamental para o funcionamento da democracia

representativa” (BRAGA, 2010, p. 70).

b) Poderes Legislativo e Executivo:

Diante do estabelecimento da Constituição de 1988, o Brasil reafirmou a separação de

poderes como princípio estruturante da ordem político-constitucional nacional, coroando uma

tradição de quase dois séculos com a separação de poderes do Estado como princípio

constitucional. Acrescente-se, porém, que no último processo constituinte atribuiu-se ao

princípio a condição de "cláusula pétrea", ou seja, impossível de ser alterado ou abolido

através de emenda à Constituição, configurando seu caráter de imprescindibilidade para a

efetivação do Estado Democrático de Direito (MORAES FILHO, 2000 apud MORAES, 2001).

A Constituição de 1988, em relação ao Poder Legislativo, aprovou dois conjuntos

distintos e, pode-se dizer, contraditórios de medidas. De um lado, os constituintes aprovaram

uma série de medidas tendentes a fortalecer o Congresso, recuperando assim os poderes

subtraídos do Legislativo ao longo do período militar. De outro lado, a Constituição de 1988

manteve muitos dos poderes legislativos com os quais o Poder Executivo foi dotado ao longo

do período autoritário. Desta forma, não foram revogadas muitas das prerrogativas que

permitiram ao Executivo dirigir o processo legislativo durante o regime militar (FIGUEIREDO

e LIMONGI, 1995).

Há, portanto, uma continuidade legal, entre o período autoritário e o atual, uma vez

que os poderes legislativos obtidos pela presidência ao longo do regime autoritário foram

mantidos. O fato destes poderes não terem sido revogados tem efeitos direto sobre a

produção legal do período estudado. Os dados levantados, por Figueiredo e Limongi (1995)

mostram que o Poder Executivo, em razão dos poderes legislativos que possui, comanda o

processo legislativo e, dessa forma, mina o próprio fortalecimento do Congresso como poder

autônomo. O resultado, segundo os autores “é a atrofia do próprio Legislativo e a

predominância do Executivo, principal legislador de jure e de fato” (FIGUEIREDO e LIMONGI,

1995, p. 2).

Nota-se, como demonstrado, que a Constituição de 1988, dotou o poder Executivo de

grandes possibilidades de influência na legislação, através de mecanismos de intervenção no

processo legislativo. De fato, os poderes de agenda do Executivo contemplam a capacidade

para editar medidas provisórias com força de lei, o que permite ao presidente implementar

sua agenda e além disso, há a constante utilização das medidas e a necessidade de reeditá-

las periodicamente para manter sua continuidade normativa, o que tende por congestionar a

pauta dos trabalhos legislativos, subtraindo o tempo que poderia ser destinado ao exame de

outras matérias, inclusive de origem do próprio Legislativo (SANTOS, 2000).

A atual Carta Constitucional recupera muitos dos poderes subtraídos durante as

reformas impostas pelos governos militares ao Congresso. Mais do que recuperar em diversos

pontos o Congresso teve seus poderes ampliados, o que possibilita uma contribuição efetiva

na formulação de políticas públicas.

Apesar do presidente da República ter a sua disposição ampla iniciativa das leis

complementares e ordinárias, possuir a iniciativa privativa da legislação, entre outras

matérias, sobre o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais, o

Congresso consagra uma importante conquista através da Constituição atual, a redefinição

de sua participação no processo orçamentário. Entre as novas atribuições cabe ressaltar a

capacidade do Legislativo em emendar o orçamento enviado pelo Executivo, o fortalecimento

do Tribunal de Contas e a maior participação do Congresso na nomeação dos membros deste

Tribunal. Outros aspectos também podem ser levantados afim que consagram conquistas ao

poder Legislativo, entre elas ressalta-se a derrubada do veto presidencial que passa a

depender do voto da maioria absoluta e não mais de dois terços.

Incube-se acrescentar outra prerrogativa que assinala a transição de períodos pós

Constituição de 1988, a capacidade que as Comissões Permanentes possuem de aprovar

legislação sem a manifestação explícita do plenário.

Se de um lado a Constituição de 1988 resgatou e ampliou alguns dos poderes do

Legislativo perdidos durante os governos militares, ela deu ares de continuidade para algumas

prerrogativas do Executivo, como demonstrado por Figueiredo e Limongi (1995, p. 4):

Ainda que redefinida e conferindo menores poderes ao presidente, a capacidade de editar Medidas Provisórias pode ser vista como a manutenção do poder presidencial de editar Decreto-Leis. A Constituição de 1967, em seu Artigo 58 dotou o Presidente com o poder de editar Decreto-Leis em casos de "urgência ou relevante interesse público". De acordo com o texto legal, o Decreto-Lei entrava em vigor com sua publicação e o prazo para sua apreciação pelo Congresso era de 60 dias, ao fim desse período, o projeto era automaticamente aprovado por decurso-de-prazo. Ademais, não eram aceitas emendas e a rejeição do projeto não invalidava seus efeitos durante o período de sua vigência.

O Artigo 62 da atual Constituição capacita o presidente a editar medida provisória com força de lei a ser apreciada pelo Congresso Nacional em 30 dias. Ao contrário do que ocorria com o Decreto-Lei, a não manifestação implica na perda de efeito legal da medida. Em caso de rejeição, cabe ao Congresso regulamentar as relações decorrentes da aplicação anterior do ato, admitindo-se a possibilidade de declarar seus efeitos nulos desde sua edição. Uma outra diferença importante reside no fato do Congresso poder emendar a medida editada pelo presidente.

Conquanto as diferenças sejam importantes e não destituídas de efeito prático, é inegável a existência de uma continuidade entre o instituto do Decreto-Lei e o da Medida Provisória. Acima de tudo porque o Executivo não depende do Legislativo para que atos legislativos de sua autoria entrem em vigor. A Medida Provisória, não há dúvidas, abre maior possibilidade à intervenção do Legislativo cuja ação, no entanto, há de ser sempre reativa. Vale notar ainda que a reedição da Medida Provisória não é vedada. Assim, a não apreciação não equivale à rejeição.

Outra alteração decorrente da Constituição de 1988 é a garantia do presidente da

prerrogativa de solicitar urgência para os projetos de lei que inicia, dessa maneira se "a

Câmara dos Deputados e [de] o Senado Federal não se manifestarem, cada qual,

sucessivamente, em até quarenta e cinco dias, sobre a proposição, será essa incluída na

ordem do dia, sobrestando-se a deliberação quanto aos demais assuntos, para que se ultime

a votação" (BRASIL, Art. 64, parágrafo 2°). Tal prerrogativa permite abreviar os prazos de

tramitação de sua agenda e retira dos órgãos diretivos e comissões legislativas a possibilidade

de engavetamento de proposições que contrariem os interesses do Executivo.

Esse amplo monopólio permite ao agente que inicia manipular estrategicamente a

distribuição de preferências do agente que aprecia, pois, se o agenda setter conhece as

preferências do Legislativo, simbolizado pela figura do legislador mediano, é possível àquele

calibrar o envio da proposta de forma a maximizar a própria utilidade, bastando para isso que

o projeto se encontre no interior da curva de preferência da maioria congressual (SANTOS,

1997).

Diante desse monopólio a única fonte de distribuição de benefícios é o próprio poder

Executivo, o que significa que o presidente ganha um enorme poder de barganha frente os

legisladores individuais, assim a cooperação com partidos parlamentares se torna a melhor

estratégia para os legisladores fortalecerem seu poder de barganha perante o chefe do

Executivo (SANTOS, 2002). Na próxima sessão, c) Presidencialismo de coalizão, veremos

este aspecto em maiores detalhes.

Em que pesem essas prerrogativas do Poder Executivo, é evidente que, em

contrapartida, mesmo executivos dotados de fortes poderes legislativos não podem governar

contra a vontade da maioria parlamentar, pois proposições legislativas só são aprovadas se

obtiverem apoio das maiorias.

Verifica-se, portanto, que a continuidade não é absoluta.

A legislação do período autoritário estabelecia que o silêncio do Congresso implicava a aprovação da matéria enviada. A atual Constituição força a manifestação do Congresso, seja para rejeitar, seja para aprovar. Isto é, não há como obstruir a tramitação das matérias consideradas importantes pelo presidente que, dessa forma, tem a capacidade de ditar unilateralmente a agenda de trabalhos legislativos (FIGUEIREDO e LIMONGI, 1995, p. 5).

c) Presidencialismo de coalizão:

As sessões anteriores colaboraram para a compreensão do tema presente, estamos

agora em condições de entender, do ponto de vista do comportamento dos partidos

parlamentares, o sistema presidencialista de coalizão no processo decisório em especial nas

relações Executivo versus Legislativo.

Diante da nova ordem constitucional, desenvolveu-se um padrão de governança que

a literatura especializada denominou como "presidencialismo de coalizão" (ABRANCHES,

1988 e 2003; FIGUEIREDO e LIMONGI, 1999; SANTOS, 2001), cujo principal eixo de impacto

está na relação entre os Poderes Executivo e Legislativo. E, como afirma Abranches (2003,

p. 76):

Por ser presidencialismo, esse regime de governança reserva à presidência um papel crítico e central, no equilíbrio, gestão e estabilização da coalizão. O presidente precisa cultivar o apoio popular - o que requer a eficácia de suas políticas, sobretudo as econômicas - para usar a popularidade como pressão sobre sua coalizão; ter uma agenda permanentemente cheia, para mobilizar atenção da maioria parlamentar e evitar sua dispersão; ter uma atitude proativa na coordenação política dessa maioria, para lhe dar direção e comando.

Assim, a combinação de sistema presidencialista, representação proporcional, lista

aberta e sistema parlamentar fragmentado, caracteriza o sistema político brasileiro em sua

singularidade. Uma vez que, o chefe do Executivo, diante deste cenário, é levado a negociar

e barganhar na intenção de implementar sua agenda de políticas públicas, usando para isso,

inclusive a distribuição de pastas ministeriais entre os membros dos principais partidos,

visando o apoio da maioria do Congresso.

A lógica do comportamento dos legisladores, estaria apoiada em duas correntes

teóricas, como adiantado na primeira sessão [a) Partidos Políticos]. De um lado, alguns

autores, vislumbram um cenário em que os partidos políticos no Brasil são indisciplinados e

por isso o comportamento da Câmara seria imprevisível. Ademais, os legisladores estariam

sempre buscando transferir benefícios para seus redutos eleitorais, o que converteria o

Executivo em um prisioneiro dos interesses locais e regionais. (AMES, 1995; 2000; AMORIM

NETO, 1998; GEDDES, 1994; LAMOUNIER, 1991; MAINWARING, 1999) De outro lado,

autores defendem uma situação oposta, em que o comportamento dos partidos é disciplinado,

as decisões da Câmara, por sua vez, são previsíveis e os legisladores são capazes de dissipar

seus interesses particularistas (FIGUEIREDO e LIMONGI, 1999; MENEGUELLO, 1998;

PEREIRA, 2000; SANTOS, 1997).

Ambas vertentes possuem aspectos a serem considerados em matéria do poder

Legislativo brasileiro. Se de um lado, é possível sustentar que os legisladores brasileiros têm

interesses particularistas e, em sua maioria, se esforçam para construir uma carreira de boa

reputação pessoal, sem consideração de sua filiação partidária. Do outro lado é possível

sustentar, também, que após a promulgação da atual Carta Constitucional, os partidos

brasileiros passaram a atuar disciplinadamente nas votações nominais do plenário (SANTOS,

2002).

Assim como Figueiredo e Limongi (1995) Santos (2002) observa o Colégio de Líderes,

como uma importante conquista da nova Constituição. Institucionalizado em 1989 como

organismo auxiliar da Mesa Diretora da Câmara para assuntos relacionados ao calendário de

votação da Casa, composto pelo Presidente da Câmara, líderes da Maioria, líderes da Minoria,

dos Partidos e dos Blocos Parlamentares, sua importância principal consiste no poder de

decisão efetivo ao encaminhar pedidos com urgência e urgência urgentíssima para a votação

de projetos específicos.

Santos (2002, p. 244-245) sustenta a seguinte hipótese:

[...] que os partidos políticos são mais relevantes no período recente porque sua existência traz vantagens para os parlamentares em suas negociações com o Executivo. Organizados em partidos minimamente disciplinados, eles protegem-se da ação monopólica do presidente. Isso, por sua vez, garante o fluxo de projetos no plenário da Câmara e, em compensação, os legisladores

recebem do Executivo benefícios de patronagem a ser distribuídos em seus redutos eleitorais. Nesse sentido, a adesão às proposições políticas do partido é um bem público para a bancada como um todo, e esse benefício somente pode ser alcançado se os parlamentares delegam aos líderes uma parte considerável de seu controle sobre a pauta legislativa com a finalidade de remover os problemas de coordenação. [...] Nesse sentido, o presidente seria um “maximizador de agenda” – ele depende de um Congresso cooperativo para pôr em prática um conjunto de políticas públicas coerentes [...].

POLÍTICA EXTERNA E A DEMOCRACIA BRASILEIRA: O PROCESSO DECISÓRIO

A política externa brasileira caracteriza-se pela tradição da instituição do Itamaraty, a

qual, independente do governo no poder, mantém diretrizes sólidas, sendo, portanto, uma

política de Estado e não de governo. Entretanto, cada governo analisa e entende a política

externa com visões distintas, percebendo o cenário que o cerca de formas singulares,

estabelecendo estratégias diversas para alcançar o que consideram o “interesse nacional”.

Partindo da premissa básica de que as relações internacionais são relações sociais,

assim, os Estados estão inseridos em uma complexa rede de relações sociais que molda sua

visão de mundo. Ou seja, o modo como um país se vê no sistema internacional e como

percebe o cenário que o cerca.

Portanto, as estratégias políticas dos países são construídas socialmente por ideias a

respeito da realidade social e do mundo externo (BERGER; LUCKMANN, 1997; HALL, 1993).

Uma das características que especialistas mais enfatizam é a continuidade da política

externa brasileira. Esse caráter de continuidade explica-se em função do forte componente

institucional na formação da política externa e a existência de um poder burocrático,

relativamente autônomo, configurado na existência de uma agência especializada, como é o

caso do Itamaraty.

É certo que elementos desse poder podem ser identificados no processo decisório e

uma organização dessa natureza garante continuidade nas escolhas e relativa consistência

nas orientações de política. É verdade, também, que a institucionalização dos serviços

diplomáticos contribui para uma análise, da grande maioria de suas matérias, “despolitizada"

da política externa. Porém, o Itamaraty e seus instrumentos burocráticos, não são suficientes,

por si só, para dar conta desse resultado. O que também parece ter contribuído para uma

relativa desvinculação da política externa da dinâmica doméstica, foi a natureza das questões

que, majoritariamente, compuseram a agenda externa, consequência para a qual muito

contribuíram certas características institucionais do processo de formação da política,

assegurando ao Ministério das Relações Exteriores (MRE) influência decisiva na definição

dessa agenda (LIMA, 2000).

Apesar da característica de continuidade da política externa brasileira, desvinculada

do governo, as alterações políticas pós promulgação da atual Carta Constitucional (1988) foi

contemporânea de grandes mudanças no plano internacional constituído pós Guerra Fria

(1989). Tal cenário enfatiza claramente a dimensão causal da política doméstica na formação

da política externa e, por sua vez, a necessidade de integrar os níveis de negociação

internacional e ratificação doméstica, sob esta perspectiva encontra-se a concepção dos

“jogos de dois níveis”, modelo criado por Putnam (1988) para explicar o momento de

entrelaçamento da política doméstica e das relações internacionais.

A luta política das negociações internacionais se daria através do jogo entre o nível

nacional e o nível internacional. No nível nacional os grupos domésticos atuam em vistas de

pressionar o governo a optar por políticas públicas congruentes com seus interesses e

demandas particulares, partidárias ou regionais. Enquanto no nível internacional, os governos

procuram maximizar suas próprias capacidades de satisfazer as pressões domésticas,

concomitante a este fato os governos tentam minimizar as influências adversas dos interesses

externos.

A novidade desta concepção não é, somente, introduzir a inferência da política

doméstica na formação da política externa ou da sua causalidade na explicação dos

resultados da política internacional, mas apontar para a necessidade da ratificação interna de

compromissos internacionais, no momento em que estes envolvem questões distributivas no

plano interno, especialmente ao gerar custos para o cenário doméstico levando, portanto, à

mobilização dos atores afetados, positiva ou negativamente, compelindo a discussão da

política externa para a esfera pública nacional.

A política externa passa, dessa maneira, a modificar o status quo a ponto de mobilizar

os interesses organizados da sociedade brasileira.

Segundo Lima, (2000) a politização da política externa e, portanto, a influência da

política doméstica na sua formação, depende da existência de impactos distributivos internos

que ocorrem quando os resultados da ação externa deixam de ser simétricos para os diversos

segmentos sociais. Quando, ao contrário, os custos e benefícios não se concentram em

setores específicos, ou os resultados da ação externa são neutros do ponto de vista do conflito

distributivo interno, a política externa produz bens coletivos, aproximando-se do seu papel

clássico, de defesa do interesse nacional ou do bem-estar da coletividade, aqui entendidos

conforme a teoria realista das Relações Internacionais (GRIECO, 1997; KRASNER, 1978;

MORGENTHAU, 1948).

Ainda conforme a análise de Lima, a política externa brasileira do período

compreendido neste trabalho, portanto pós Constituição de 1988, se enquadraria em seu

terceiro momento, a fase da integração competitiva.

No plano mundial, o fim da Guerra Fria, a globalização financeira, maiores restrições no contexto negociador multilateral e pressão norte-americana por harmonização internacional de políticas internas, praticamente, inviabilizaram um comportamento "carona" do país nas negociações internacionais. [...] Por outro lado, o retorno à ordem democrática, a crise do Estado e do modelo de industrialização protegida e a abertura econômica vão redundar em uma importância renovada da política doméstica no processo de formação da política externa, com duas implicações que se reforçam: a potencial diminuição da autonomia decisória prévia do MRE na condução da política externa e a politização da política externa, em função de seu novo componente distributivo, com a possibilidade da criação de novas coalizões favoráveis a mudanças do status quo, em face dos incentivos e restrições presentes nos planos doméstico e internacional. (2000, p. 295)

O Brasil, entre os países em desenvolvimento, tem na sua burocracia profissional

especializada, o Ministério das Relações Exteriores e especialmente na estrutura que compõe

o Itamaraty, uma clara vantagem para a obtenção do equilíbrio de modo a garantir a

estabilidade de suas escolhas externas, em um contexto de democracia política. Os

mecanismos institucionais de controle político e ratificação doméstica, contudo, estão

claramente anacrônicos considerando-se o novo papel da política externa no conflito

distributivo interno.

A Constituição de 1988 manteve a tradição republicana de garantir ao Congresso

Nacional poder de ratificação ex-post de acordos internacionais. Em algumas situações,

porém, este poder praticamente se desvanece, uma vez que, o custo da modificação ou

anulação de acordos previamente negociados no plano externo pode ser muito alto (Lima e

Santos, 2001).

A Constituição de 1988, artigo 49, inciso II, quando define as atribuições do poder

Legislativo, estabelece que este é encarregado de “resolver definitivamente sobre tratados,

acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao

patrimônio nacional” (Brasil, 1988, p.47). Para ratificar o que reza este artigo o inciso VIII, do

artigo 84, afirma que cabe exclusivamente ao Presidente da República celebrar tratados,

acordos ou atos internacionais “sujeitos a referendo do Congresso Nacional” (Brasil, 1988,

p.67).

A busca do equilíbrio entre os recursos de autoridade e de representação, necessário

à credibilidade junto aos organismos e parceiros internacionais, estaria demandando a

modernização das instituições decisórias da política externa. A criação de mecanismos que

garantam maior equilíbrio das informações, a regularidade do controle político ex-ante e da

prestação de contas ex-post ao Congresso Nacional são soluções possíveis para responder

aos novos desafios da política exterior brasileira em um contexto de democracia e integração

competitiva à economia mundial.

Faz-se importante notar que apesar de ser uma atribuição do poder Executivo, nada

pode ser feito em matéria de política externa sem o aval da maioria dos legisladores, ou seja,

sem que esteja de acordo com a preferência do poder Legislativo.

A sessão a seguir pretende, através dos subsídios argumentativos já explorados,

responder as questões centrais que motivaram e nortearam, até o momento, o presente

trabalho: 1) Se o padrão do comportamento dos legisladores brasileiros e os partidos políticos

dão suporte, ou não, a premissa da abdicação do Poder Legislativo em matérias de política

externa; 2) Se o poder Legislativo cumpre assertivamente com sua capacidade de controlar

os atos do poder Executivo, no que tange as questões de política externa brasileira.

O PODER LEGISLATIVO E A POLÍTICA EXTERIOR: ABDICAÇÃO OU DELEGAÇÃO?

Para além da discussão se o comportamento do legislativo, frente as questões de

política externa, caracteriza-se por uma abdicação de seus poderes ao poder Executivo ou se

trata-se de um comportamento de delegação, abro esta sessão com o entendimento dos

mecanismos de controle que a atual Carta Constitucional proporciona ao poder Legislativo.

Primeiramente, deve-se compreender que os mecanismos de controle legislativo

podem ser de duas ordens: ex ante e ex post. O primeiro é quando o Legislativo pode

manifestar-se mediante promulgação de leis altamente detalhadas nas quais ficam impressas

as primazias do poder Legislativo, deixando assim pouco espaço para as discricionariedades

do poder Executivo. O segundo visa limitar e ou alterar ações já iniciadas pelo poder

Executivo.

A literatura especializada tende a indicar que no Brasil há déficit em matéria de controle

legislativo (O’DONNELL, 1991; 1998a; 1998b; FIGUEIREDO, 2001; AMES, 2003).

Geralmente, predomina a afirmação de que a atuação do poder Legislativo é de apatia e ou

indiferença. As explicações mais comuns apresentadas são: o insulamento e o grau de

excelência do Itamaraty; a ausência de expertise no assunto nos membros do legislativo; o

argumento de que os legisladores só se interessam por questões que podem resultar em

ganhos eleitorais; e por fim o fato da própria Constituição brasileira atribuir ao poder

Legislativo prerrogativas que se restringem à deliberação ex post.

A política externa e, especialmente, a de comércio exterior são, segundo Lima e

Santos (2001), objeto natural de delegação de poder decisório do Legislativo para o poder

Executivo. Seguindo esse argumento os autores listam três principais motivos para a

delegação: 1) tratando-se de matéria de caráter distributivo diferentes setores políticos e

econômicos teriam interesse em criar obstáculos às práticas internacionais, dessa maneira a

delegação ao Executivo corresponderia a uma garantia contra posturas oportunistas dos

legisladores que tendem à defesa de interesses setoriais específicos ao invés de promover o

interesse geral da sociedade; 2) por se tratar de tema de conhecimento especializado, a

delegação agora seria instrumento de economia de tempo e recursos diante à baixa expertise

dos legisladores em matéria de política externa; 3) por questões de estabilidade das decisões,

o Legislativo preferiria delegar matérias de política externa ao Executivo, a fim de não se

sujeitar ao custo político de vetar ex-post acordos internacionais já assinados pelo Executivo.

Apesar da delegação ser objeto natural do poder Legislativo, o comportamento dos

parlamentares brasileiros coloca em embate duas correntes, uma que concorda que o poder

Legislativo delega seu poder ao Executivo em matéria de política externa e outro que defende

uma total apatia do Legislativo nesta questão, abdicando, portanto, suas prerrogativas em

função do poder do Executivo.

A delegação ocorreria quando há concordância entre os poderes, Legislativo e

Executivo, em relação às matérias discutidas em pauta. A abdicação por parte do poder

Legislativo, por sua vez, ocorreria quando são cedidos momentaneamente os direitos

constitucionais e regimentais da utilização dos instrumentos incumbidos ao poder Legislativo,

fazendo com que o poder Executivo tome a frente, geralmente na figura do Presidente da

República.

No momento da constituinte que celebrou a nova Constituição esperava-se que os

congressistas alterassem as bases da relação executivo-legislativo no âmbito da política

externa. Embora, a delegação fosse o comportamento esperado como compatível ao

processo de democratização do país, o Legislativo brasileiro optou, por abdicar do papel de

contrapeso, Lima e Santos (2001) chamam este fenômeno de “paradoxo da redemocratização

com abdicação congressual”.

Diante desse comportamento temos os seguintes cenários:

a) os legisladores brasileiros tendem a abdicar ao poder Executivo as matérias de

política externa, em face de invocar os mecanismos de controle disponíveis, agindo, então,

meramente como ratificadores das políticas internacionais iniciadas pelo Executivo. Isso quer

dizer que as posições do presidente, de iniciador de política, e a do Congresso, de mero

ratificador ex post facto, geram um equilíbrio em que o legislador mediano se vê obrigado a

aceitar as políticas negociadas pelo Executivo em fóruns internacionais, a despeito de

estarem para além de sua curva de indiferença.

b) o comportamento do legislador em respeito a temas de política externa é

determinado por orientação partidária e pela relação entre governo e oposição, não diferente,

portanto de quando se trata de temas da política doméstica. A predominância do poder

Executivo seria derivada do fato deste governar com a maioria do Legislativo, através do

princípio de presidencialismo de coalizão, o que torna a posição do legislador mediano

convergente a do Executivo. Outro aspecto potencialmente explicativo do posicionamento do

Legislativo em termos de política externa seria a origem regional do legislador, além dos

partidos políticos e da relação governo versus oposição (OLIVEIRA, 2013). Este

comportamento relaciona o federalismo e política externa ao sustentar que, os legisladores

de diferentes regiões possuem preferências particulares e distintas não apenas em questões

domésticas, mas em questões internacionais também. Por outro lado, a respeito das

demandas de cada unidade federativa em matéria de vínculo internacional, o comportamento

do legislador manter-se-ia sendo determinado pelo seu vínculo partidário, o que acarretaria

como fator estruturador do comportamento no Legislativo, a disciplina partidária.

Tais cenários esclarecem o motivo pelo qual, segundo Lima e Santos (2001), a atual

configuração institucional do processo decisório da política externa caracteriza uma situação

mais próxima da abdicação do que da delegação de autoridade.

Como já visto, no mundo globalizado, marcado por uma economia aberta e por uma

agenda positiva de negociação, a postura de defesa de temas de “interesse nacional” tende

cada vez mais para a oferta de concessões específicas.

[...] A barganha internacional produz efeitos distributivos relevantes para a

sociedade brasileira. Além disso, a politização da agenda internacional

transfere para instâncias multilaterais questões tradicionalmente da alçada

dos legislativos nacionais. Assim sendo, é, para dizer o mínimo, questionável

a continuidade de um papel meramente homologatório do Congresso

Nacional na política de [comércio] exterior. Tal papel [...] significa ao fim e ao

cabo a abdicação do Legislativo em favor do Executivo, com todas as

implicações em termos de agency losses que as formas ineficientes de

delegação podem trazer para quem delega (LIMA e SANTOS, 2001, p. 145).

O argumento aqui sugerido é que não se trata somente da questão de abdicação ou

delegação, e não somente de um caso de desinteresse, por parte dos nossos legisladores,

nas matérias de política externa, mas sim que as regras estabelecidas pela Constituição de

1988 e pelas normas regimentais deixam uma margem limitada de atuação do poder

Legislativo perante as iniciativas do poder Executivo. Além dessas limitações, Diniz e Ribeiro

(2010) constatam que a forma como o Congresso Nacional está estruturado e o poder de

agenda do Presidente da República cerceiam a participação dos parlamentares,

especialmente daqueles que não compõem as bases aliadas do governo. O que torna ainda

menor o espaço de atuação dos legisladores da oposição.

De acordo com Santos (2003, p. 166), “não foram criados instrumentos que

garantissem ao legislativo a competência de definir ex ante os parâmetros gerais das posições

negociadoras do executivo no plano internacional”. No Brasil, como já mencionado

anteriormente, por determinação constitucional os legisladores brasileiros não têm como

estabelecer parâmetros anteriores à negociação entre poder Executivo e os atores

internacionais.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Diante das discussões e embates conceituais apresentados, no presente trabalho,

mostrou-se que o atual desenho constitucional regula a política externa de forma destoante

do espírito presidencialista. Isto porque cabe exclusivamente ao Executivo iniciar atos,

tratados, acordos e negociações internacionais, ao Legislativo resta, somente, ratificar as

decisões de maneira ex post, na medida em que, o país incorre em sanções e danos

significativos caso rejeite propostas previamente negociadas entre Executivo e atores

internacionais. Dessa maneira o Presidente acaba por, unilateralmente, possuir o poder de

agenda externa do Brasil, contradizendo a matriz institucional do presidencialismo, isso

porque, neste sistema, pressupõe-se a existência de freios e contrapesos. A ausência desses

mecanismos de check and balance no processo de tomada de decisão, negociação e

implementação de políticas externas seria desvantajosa para o país.

Uma vez tendo optado pela abdicação, a partir da instauração da Constituição de 1988,

de suas prerrogativas de atuar como contrapeso ao Executivo no processo de formulação e

condução da política externa nacional, os Legisladores deixam de instaurar mecanismos de

controle, operando de maneira ex post, figurando meramente como um ratificador das

decisões do Executivo.

Além das peculiaridades que o sistema brasileiro apresenta, alguns autores, como

Oliveira (2013) notam que a orientação partidária atua como um fator decisório ao

comportamento do legislador em política externa. O comportamento se altera conforme o

partido toma parte de uma das coalizões governistas, uma de centro-direita outra de centro-

esquerda. Atentando-se, portanto, para a necessidade de se considerar a dinâmica entre

governo e oposição, além disso, a pesquisa do autor evidencia que os partidos brasileiros

podem mudar e ou mudam de posição, conforme a coalização que tomam parte. Para o autor,

a orientação partidária é, portanto, elemento chave para a explicação da atividade legislativa

em política externa.

Outra maneira de limitar o exercício dos parlamentares de controle do executivo,

encontra-se no processo de escolha dos relatores, que como Figueiredo e Limongi (1995) e

Diniz e Ribeiro (2010) demonstram, apesar das regras formais não proibirem, as informais

dificultam a atuação dos parlamentares de oposição, nota-se isso ao analisar que a maioria

das relatorias são entregues aos parlamentares da coalizão com o governo.

Da forma como o Legislativo brasileiro está organizado, as medidas que vêm a ser

sancionadas dependem, em grande medida, da atuação do Colégio de Líderes, que segundo

Figueiredo e Limongi (1995), estrutura a pauta dos trabalhos e agiliza o processo legislativo.

Tal prática, segundo os autores, resultaria no esvaziamento do plenário, uma vez que o grosso

do trabalho legislativo independe da participação efetiva dos parlamentares, minando os

incentivos para sua participação.

Desta maneira, o Executivo não veria necessidade de negociar ou barganhar com o

Legislativo, uma vez que possui um órgão centralizado para isso, o Colégio dos Líderes, ao

se relacionar diretamente com o Colégio de Líderes, o Executivo vê minimizadas as incertezas

e dificuldades de negociação, por sua vez, o Colégio também têm interesses nesse

relacionamento direto, ao afirmar sua liderança institucional.

Tal cenário caracteriza, mais uma vez, o porquê do comportamento de abstenção do

Congresso, nas matérias de política internacional, subtraindo-se, portanto, devido aos

diversos fatores elencados durante o trabalho, a posição de mero ratificador ex post.

Assim, o Congresso Nacional estaria longe de se caracterizar como um obstáculo às

demandas do Executivo, inclusive nas matérias de política externa já que, da maneira como

se apresenta, trata-se de um Legislativo cuja contribuição efetiva para o processo governativo

é pequena.

Segundo Figueiredo e Limongi (1995, p. 39), são poucas as expectativas de alteração

deste quadro. A premissa que se deixado a própria sorte, o processo legislativo seria moroso

e falho justificam os amplos poderes legislativos que o Executivo e o Colégio dos Líderes

dotam, o que reforça o problema de abstenção. Com iniciativa legislativa e poder de agenda

inteiramente nas mãos do Executivo e do Colégio de Líderes, o trabalho legislativo efetivo

passa ao largo da contribuição da maioria dos legisladores brasileiros. Não há, portanto,

incentivo para que participem. E tão pouco de se desenvolver e de se institucionalizar as

instâncias decisórias em que essa participação poderia vir a ser mais efetiva.

O Brasil, que aqui foi contextualizado, possui na sua burocracia profissional

especializada (MRE) uma clara vantagem para a obtenção do equilíbrio, o que tende a garantir

a estabilidade de suas escolhas externas, em um contexto de democracia política. Os

instrumentos institucionais de controle político e ratificação no plano doméstico, entretanto,

estão claramente anacrônicos se se levar em conta o novo papel da política externa no conflito

distributivo interno, instaurado pós Constituição de 1988.

A procura pelo equilíbrio entre os recursos de autoridade e de representação,

necessário à credibilidade junto aos parceiros internacionais, estaria demandando a

modernização das instituições decisórias da política externa (Lima, 2000). A criação de

instrumentos que garantam maior equilíbrio das informações, a regularidade do controle

político ex-ante e da prestação de contas ex-post ao Congresso Nacional são soluções difíceis

de serem alcançadas segundo a atual organização institucional, como demonstrado por

Figueiredo e Limongi (1995), porém não são impossíveis, o que tornaria possível o retorno

satisfatório aos atuais desafios da política exterior brasileira em um contexto de democracia e

integração competitiva ao sistema internacional.

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