O PROGRAMA PRIMEIRO EMPREGO E O MERCADO DE ... - … · A presente monografia tem como objetivo...
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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DO RIO DE JANEIRO DEPARTAMENTO DE ECONOMIA MONOGRAFIA DE FINAL DE CURSO O PROGRAMA PRIMEIRO EMPREGO E O MERCADO DE TRABALHO NO BRASIL Bernardo Santos da Silveira Nº de matrícula 00146121 Orientador: Gustavo Maurício Gonzaga Junho de 2004
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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DO RIO DE JANEIRO DEPARTAMENTO DE ECONOMIA
MONOGRAFIA DE FINAL DE CURSO
O PROGRAMA PRIMEIRO EMPREGO
E O MERCADO DE TRABALHO NO BRASIL
Bernardo Santos da Silveira Nº de matrícula 00146121
Orientador: Gustavo Maurício Gonzaga
Junho de 2004
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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DO RIO DE JANEIRO DEPARTAMENTO DE ECONOMIA
MONOGRAFIA DE FINAL DE CURSO
O PROGRAMA PRIMEIRO EMPREGO
E O MERCADO DE TRABALHO NO BRASIL
Bernardo Santos da Silveira Nº de matrícula 00146121
Orientador: Gustavo Maurício Gonzaga
Julho de 2004 “Declaro que o presente trabalho é de minha autoria e que não recorri, para realizá-lo, a nenhuma forma de ajuda externa, exceto quando autorizado pelo professor tutor”
2
“As opiniões expressas neste trabalho são de responsabilidade única e exclusiva do autor”
3
Agradecimentos
A meu orientador Gustavo Gonzaga, ao professor Maurício Reis e a todos os meus familiares
e amigos pelo apoio e compreensão durante a preparação do presente trabalho.
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Índice de Capítulos
1 - Introdução ..............................................................................................................................5 2 - Custos do Desemprego Juvenil ..............................................................................................7
2.1 - Mercado de trabalho e violência .....................................................................................7 2.2 - State Dependence ............................................................................................................9 2.3 - Rotatividade do Mercado de Trabalho ..........................................................................11
3 – Políticas Ativas no Mercado de Trabalho e o Programa Primeiro Emprego.......................14 3.1 - Políticas Ativas no Mercado de Trabalho .....................................................................14 3.2 - Impacto Líquido e Relação Custo-benefício de PAMTs ..............................................17 3.3 - Avaliação dos Políticas .................................................................................................18 3.4 - Estudos de Caso Específicos.........................................................................................20 3.5 - O Programa “Primeiro Emprego” .................................................................................24
4 – PAMTs no contexto do Mercado de Trabalho Brasileiro ...................................................28 4.1 - Mobilidade no Mercado de Trabalho Brasileiro ...........................................................28 4.2 - Dificuldades de Inserção no Mercado de Trabalho.......................................................37
5 - Conclusão.............................................................................................................................39 Bibliografia:...............................................................................................................................40
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1 - Introdução
O desemprego juvenil vem se impondo como uma questão particularmente desafiadora
para um abrangente grupo de países desenvolvidos e em desenvolvimento. No Brasil, a taxa de
desemprego entre pessoas de 16 a 24 anos é cerca de duas vezes maior do que a taxa geral.
Numa tentativa de combater esse problema, o governo federal lançou, em outubro de 2003, o
programa “Primeiro Emprego”, composto por uma série de medidas que pretendem facilitar a
inserção do jovem brasileiro no mercado de trabalho.
Programas como esse foram implementados em diversos países, e a existência de uma
literatura avaliando seu desempenho permite lançar perspectivas sobre as possibilidades de
sucesso da tentativa brasileira de combater o desemprego juvenil. Não há, porém, consenso em
torno da eficácia desse tipo de intervenção no mercado de trabalho – e, muitas vezes,
estratégias semelhantes apresentam resultados distintos. Está claro, assim, que o desempenho
de políticas de geração de empregos é profundamente influenciado pelas condições locais da
economia, e que não há intervenção bem sucedida se as medidas a serem adotadas não
levarem em consideração essas condições.
A presente monografia tem como objetivo fazer uma análise do programa “Primeiro
Emprego”, baseando-se em experiências similares realizadas em outros paises, e verificando
se as intervenções que o governo brasileiro pretende implementar são adequadas às
especificidades da economia nacional. Especial atenção será dada ao impacto potencial das
políticas propostas sobre a dinâmica do mercado de trabalho.
Para isso, foram desenvolvidos cinco capítulos, sendo o primeiro a presente
introdução. No segundo capítulo, investigaremos se os custos do desemprego dos jovens são
especialmente altos, se comparados aos dos adultos. Serão focadas a influência do número de
jovens desocupados sobre os índices de violência, a relação entre os estados presente e futuro
do mercado de trabalho e a importância da mobilidade dos trabalhadores nos primeiros anos
de vida profissional para a eficiência da economia. Pretendemos, assim, discutir se o
desemprego juvenil deve ser um alvo preferencial de políticas governamentais.
O terceiro capítulo é dedicado à descrição dos diferentes tipos de intervenção ativa no
mercado de trabalho, bem como ao balanço das experiências internacionais de promoção do
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emprego juvenil. Apresentaremos também o programa “Primeiro Emprego”, tentando avaliar
seu potencial de reduzir a proporção de jovens desocupados no Brasil.
No capítulo quatro, a partir de dados da Pesquisa Nacional por Amostra Domiciliar
(PNAD), serão focados aspectos da dinâmica do mercado de trabalho nacional. Estaremos
interessados na mobilidade dos trabalhadores jovens em relação aos adultos, e nas dificuldades
experimentadas por jovens sem experiência profissional prévia na busca por uma ocupação.
Esperamos, dessa forma, trazer à discussão os efeitos distintos que a implementação do
programa “Primeiro Emprego” pode exercer sobre uma economia com as características da
brasileira. Finalmente, no último capítulo, serão apresentadas nossas conclusões.
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2 - Custos do Desemprego Juvenil
O desemprego dos jovens é mais perverso que o dos adultos? Será que os primeiros
devem ser o alvo preferencial de políticas governamentais? Existe o consenso de que os custos
sociais e privados do desemprego não se limitam à perda imediata da renda do indivíduo sem
trabalho – e a literatura estuda uma série de canais através dos quais o nível de desocupados na
economia pode afetar a sociedade como um todo. O presente capítulo pretende explorar alguns
desses canais, de forma a determinar se o desemprego dos jovens é, potencialmente, mais
prejudicial à sociedade que o dos adultos. Primeiramente, entenderemos a influência do
número de jovens desocupados sobre a taxa de criminalidade. Em segundo lugar,
analisaremos aspectos da relação intertemporal entre os estados do mercado de trabalho, a
chamada state dependence. Esses são dois argumentos em favor da intervenção governamental
na promoção do emprego juvenil. Finalmente, será apresentado um argumento oposto – o de
que o desemprego causado pela alta mobilidade no mercado de trabalho dos jovens é desejável
para o aumento da eficiência da economia.
2.1 - Mercado de trabalho e violência
Muitos economistas e formuladores de políticas públicas atribuem como conseqüência
de altas taxas de desemprego – e, especialmente, quando se trata do desemprego juvenil – o
aumento dos níveis de violência. Esse é um dos principais argumentos em prol de políticas
focadas na geração de empregos para jovens, e ganha apelo na medida em que a criminalidade
torna-se uma preocupação maior da sociedade.
A literatura que trata da economia do crime tem, em sua maior parte, o artigo de
Becker (1968) como base. Nesse trabalho, a atividade do crime é considerada substituta da
atividade legal, podendo os indivíduos escolher entre uma ou outra através da maximização de
seu retorno líquido esperado. Nesse cálculo, são considerados ganhos materiais, probabilidade
de ser preso, e perdas acarretadas por uma eventual condenação. No modelo, altos índices de
desemprego podem ser interpretados como uma redução do retorno esperado das atividades
legais – ou seja, um estímulo à pratica do crime. Se o desemprego juvenil aumenta, portanto, é
esperado que mais jovens optem por atividades criminais. Uma hipótese que agrava a situação
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é a de que o acesso ao mercado de trabalho seja mais difícil para os indivíduos que já foram
criminosos – isto é, haja incentivos para não sair do mundo do crime. Pode-se, assim, falar de
efeitos geracionais sobre a taxa de criminalidade. Nesse caso, se há uma grande parcela de
criminosos entre os jovens de hoje, é provável que o mesmo seja observado nos adultos de
amanhã. Os jovens, então, devem ser um alvo prioritário de políticas que desestimulem as
atividades ilegais.
É extremamente complicada a abordagem empírica desse tema, dadas as dificuldades
de estimação dos retornos do crime, dos níveis de criminalidade (é grande a incidência de sub-
registros) e, em conseqüência, da probabilidade de ser preso. Diversos trabalhos têm buscado
soluções para o problema nos Estados Unidos. Freeman (1996), por exemplo, relaciona o
aumento da taxa de criminalidade americana à redução das oportunidades legais de trabalho
para indivíduos menos qualificados – no caso deste país, é particularmente sensível a parcela
de jovens negros do sexo masculino que não concluiu o ensino secundário. O autor destaca
que os jovens comumente dividem seu tempo entre atividades legais e ilegais, e que a
elasticidade da oferta de jovens dispostos a se dedicar ao crime em relação ao retorno esperado
deste último parece ser bastante elevada. Assim sendo, Freeman sugere o aumento dos
recursos destinados a criar empregos para os jovens menos favorecidos, o que permitiria a
redução das despesas com a repressão ao crime.
Estudos similares são ainda raros no Brasil. Andrade e Lisboa (2000) constroem
medidas de freqüência de morte por homicídio para os estados de Minas Gerais, São Paulo e
Rio de Janeiro, para cada ano entre 1981 e 1997. O indicador, condicionado à idade, sexo e
ano, é usado como proxy do nível de criminalidade. A freqüência de mortes por homicídio é,
dessa forma, utilizada como variável dependente em regressões cujas variáveis explicativas
são o índice de Gini, a taxa de desemprego, o salário real médio, o nível de preços, o número
de domicílios chefiados por mulheres, dummies para os estados do Rio e de São Paulo, além
da freqüência de mortes por homicídio do ano anterior. Após o teste de inúmeras
especificações, os autores concluem que o nível de criminalidade de diferentes idades é
afetado de maneiras distintas pelas variáveis econômicas.
O salário real é importante na explicação do comportamento dos homens até 19 anos,
apresentando, nas regressões, sinal negativo e significativo. Dos 20 aos 30 anos, a variável se
torna praticamente nula, e a partir dos 30 anos passa a assumir valores positivos. Esse
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resultado indica que salários mais baixos estimulam os jovens a participar de atividades
ilegais, o que aumenta suas possibilidades de morte por homicídio. Para os adultos de uma
certa idade, entretanto, o efeito é inverso. Maiores salários tornam esses indivíduos vítimas em
potencial do crime, fazendo crescer a possibilidade de serem mortos por homicídio.
A taxa de desemprego apresenta coeficiente negativo e significativo para os jovens até
19 anos. A partir daí, a variável passa a ter coeficiente próximo a zero e não significativo. O
coeficiente negativo estimado para os jovens até 19 anos é um resultado aparentemente contra-
intuitivo. Uma possível explicação é a de que, se por um lado, o crescimento do nível de
emprego aumenta o custo de oportunidade do crime, ele também eleva o retorno esperado
dessa atividade – se há mais pessoas empregadas, há mais o que roubar. Esse, no entanto,
deveria ser somente um efeito de segunda ordem, e sua dominância surpreende. Talvez esse
seja um indício da inadequação da taxa de desemprego como indicador dos problemas
enfrentados pelos jovens no mercado de trabalho. A utilização de índices de não-emprego
poderia gerar resultados bem mais próximos aos esperados.
A freqüência de mortes por homicídio no ano anterior é utilizada, no modelo, com o
intuito de identificar o efeito geração. De fato, seu coeficiente positivo e significativo indica
que as gerações que apresentam uma elevada taxa de homicídio num ano tendem a manter o
mesmo comportamento nos anos subseqüentes. Dessa maneira, condições que propiciem altos
níveis de violência entre os jovens continuam a afetar a sociedade durante décadas, e têm um
efeito muito mais perverso do que o revelado no curto prazo. Esse é um poderoso argumento
em favor do desenvolvimento e da implementação de políticas públicas voltadas para os
jovens no Brasil.
2.2 - State Dependence
Um dos fatores que podem tornar os problemas no mercado de trabalho juvenil mais
prejudiciais à sociedade do que aqueles enfrentados pelos adultos é a existência de state
dependence, isto é, uma relação entre as experiências atuais e futuras dos trabalhadores.
A maioria dos estudos a respeito desse tema se concentra nos efeitos que o desemprego
hoje pode ter sobre as perspectivas de emprego amanhã, seja através da desmotivação do
desempregado, seja através do comprometimento de suas habilidades, ou mesmo através da
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sinalização de baixa produtividade aos futuros empregadores. A literatura identifica duas
formas básicas de state dependence, como apresentado em Ryan (2001). Primeiramente, à
medida que se estende o período de desemprego, pode haver uma influencia imediata deste
sobre a possibilidade do trabalhador se tornar ocupado. Torna-se, assim, cada vez mais difícil
deixar a condição de desempregado, caracterizando a chamada current dependence. Um
segundo tipo de state dependence se manifesta quando a ocorrência de desemprego num
momento da vida de um trabalhador aumenta a probabilidade de que ele venha a estar
desempregado de novo em momentos posteriores, ou reduz suas perspectivas de renda. Esse
efeito, que funciona como uma “cicatriz do desemprego”, é denominado lagged dependence.
A avaliação empírica desses fenômenos é complicada pela dificuldade de separação
entre efeitos de state dependence e características pessoais dos trabalhadores que dificultem
sua colocação no mercado de trabalho. Um indivíduo pode estar desempregado hoje e daqui a
dois anos, por exemplo, não devido à existência de lagged dependence, mas por razões outras
que o tornam pouco produtivo – e logo, pouco atrativo para os empregadores em geral. A
evidência encontrada é ambígua, variando de país para país. A Europa parece sofrer mais de
state dependence que os Estados Unidos, o que, talvez, possa ser explicado simplesmente pelo
maior dinamismo do mercado de trabalho americano. Não há conclusão sobre as diferenças de
incidência entre jovens e adultos, nem sobre a extensão temporal dos efeitos de state
dependence.
Gregg (2001), a partir de um amplo painel que acompanha por 33 anos o desempenho
no mercado de trabalho de todos os ingleses nascidos numa mesma semana de 1958, tenta
verificar a existência de lagged dependence naquele país. O painel permite a utilização de
especificações minuciosas, onde são controladas características pessoais dos trabalhadores
como renda familiar na infância, medidas extra-escolares de habilidade e problemas com a
polícia. Num exercício alternativo, o autor faz uso da taxa de desemprego por região em 1974
- quando os indivíduos estudados tinham 16 anos - como variável instrumental para a
experiência de desemprego na juventude. Seu objetivo, aqui, é eliminar qualquer influência
que as características pessoais dos trabalhadores estudados possam exercer sobre os resultados
da estimação da “cicatriz do desemprego”. É alegado que as condições locais do mercado de
trabalho no início da vida profissional de um indivíduo só podem influenciar suas
possibilidades futuras de estar desempregado através de mecanismos de lagged dependence.
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Apesar de as evidências em torno da existência de “cicatrizes do desemprego” se restringirem
aos resultados do primeiro exercício, o autor conclui que desestimular a permanência no
desemprego por períodos substanciais entre os mais jovens pode reduzir a probabilidade de
que estes, futuramente, venham a estar desocupados.
Há, assim, uma tendência a se admitir a relação entre as situações presente e futura de
um indivíduo no mercado de trabalho. Gerações que, em sua juventude, apresentaram altos
níveis de desemprego tendem a manter-se pouco ocupadas mesmo no longo prazo. Se isso for
verdade, o desemprego de um determinado momento tem, ao longo do tempo, um impacto
mais negativo sobre os jovens do que sobre os adultos – os primeiros, provavelmente, têm
mais tempo de vida ativa do que os últimos. Esse é, portanto, um argumento em favor de
políticas de geração de empregos juvenis.
2.3 - Rotatividade do Mercado de Trabalho
Níveis altos de desemprego não significam, necessariamente, que os trabalhadores não
consigam se ocupar. Como veremos mais detalhadamente no capítulo 3 desta monografia, a
explicação pode estar na alta mobilidade do mercado de trabalho – isto é, movimentos
freqüentes de saída e entrada no emprego. Discute-se até que ponto a alta rotatividade do
mercado de trabalho juvenil é problemática. Há argumentos de que, pelo contrário, ela seria
saudável para a economia. Os primeiros anos da vida profissional seriam um período de
autoconhecimento, no qual o jovem procuraria descobrir que tipo de ocupação seria o mais
adequado ao seu perfil. Esse aprendizado se daria por meio de um processo de tentativa e erro,
onde o trabalhador experimentaria diversos empregos, até que se estabilizasse em um deles. A
procura individual por melhores ocupações acabaria por beneficiar a sociedade como um todo.
Tais argumentos foram formalizados por Jovanovic (1979), que apresenta um modelo
onde cada trabalhador tem uma relação distinta com cada ocupação – relação essa denominada
matching, e à qual se associa, aleatoriamente, um nível particular de produtividade. No
processo de busca por emprego, nem o trabalhador nem os empregadores sabem de antemão
qual será a produtividade do primeiro relativa às vagas disponíveis. A partir do momento em
que um indivíduo é contratado, e seu desempenho pode ser observado por ambas as partes,
começa-se a estimar o potencial do trabalhador na vaga em questão – isto é, a qualidade do
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matching. As estimativas não são úteis para avaliar as perspectivas de produtividade de um
indivíduo em outras ocupações que não aquela onde seu desempenho é observado. Assim, é de
conhecimento geral que um trabalhador, ao trocar de emprego, pode vir a se tornar mais ou
menos produtivo do que anteriormente. Os salários são estipulados em função da
produtividade revelada, de forma que cada indivíduo busca uma ocupação que possa exercer
relativamente bem. A decisão de troca de emprego é sempre do trabalhador, que baseia-se na
comparação entre os valores presentes de seu rendimento caso ele permaneça em sua vaga e
caso ele se submeta a um processo seletivo no mercado de trabalho, que pode levá-lo a um
matching melhor ou pior. Conseqüentemente, matchings associados a altos níveis de
produtividade tendem a se manter, enquanto os outros tendem a ser desfeitos.
Utilizando uma base de dados que se estende de 1957 a 1972, Topel e Ward (1992)
estudam a relação entre rotatividade no mercado de trabalho e dinâmica salarial nos Estados
Unidos. Entre os jovens da amostra, é alta a mobilidade, e são freqüentes os episódios de
desemprego. Em média, 25% do tempo potencial de trabalho de um indivíduo em seus
primeiros dez anos de vida profissional são gastos sem ocupação.1 No mesmo período, 75%
dos episódios de emprego que se encerram com menos de um ano de duração são sucedidos
por uma transição para o desemprego ou a inatividade. Por outro lado, os autores estimam que,
em média, ao longo dos dez primeiros anos de sua vida profissional, o salário de um
trabalhador sofra um aumento de 95%, 38p.p. (40%) dos quais se dão devido a transições para
melhores empregos. Descontando-se os aumentos que teriam sido observados caso não
houvesse mudanças de ocupação, atribui-se, à alta rotatividade do mercado de trabalho
juvenil, cerca um terço dos ganhos salariais experimentados nos primeiros dez anos de vida
profissional.
No mesmo artigo, desenvolve-se e estima-se um modelo de rotatividade do mercado de
trabalho, no qual decisões referentes à mobilidade são tomadas, pelos trabalhadores, a partir da
comparação das rendas associadas à permanência no emprego e à transferência para vagas
oferecidas por outros empregadores. As variáveis relevantes na escolha do trabalhador são o
salário e a duração de sua ocupação no momento, bem como seus anos de experiência
1 Nos Estados Unidos, são habituais os “empregos de verão”, que, certamente, elevam a média de tempo fora da ocupação dos jovens. As estatísticas apresentadas para esse país, portanto, não são diretamente comparáveis com as brasileiras.
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profissional. A estimação do modelo revela que a duração do emprego e os anos de
experiência profissional relacionam-se de forma negativa – porém indireta – com a
probabilidade de saída do emprego. Trabalhadores mais experientes e com capital humano
específico acumulado recebem salários relativamente maiores, o que aumenta seu custo de
oportunidade de trocar de emprego. Mantidos constantes os salários, no entanto, as relações se
inverteriam, uma vez que trabalhadores experientes também são valorizados por outros
empregadores, e mudanças de emprego oferecem possibilidades de ascensão salarial
relativamente rápida a trabalhadores que estejam há muito tempo na mesma firma. Nesse caso,
portanto, espera-se que, a trabalhadores com mais experiência e há mais tempo em seus
empregos, sejam oferecidos maiores salários em outras ocupações. Ignorando-se o efeito dos
salários, assim, esses trabalhadores teriam maiores incentivos à mobilidade.
A literatura reúne, dessa forma, evidências de que a alta rotatividade do mercado de
trabalho juvenil reflete a procura individual por melhores ocupações, e contribui para a maior
eficiência alocativa da economia. Nesse sentido, é inegável que qualquer intervenção estatal
no mercado de trabalho que reduza a mobilidade dos jovens e, de alguma forma, os impeça de
trocar de emprego, pode ter impactos negativos sobre o bem estar da sociedade – sendo,
portanto, desaconselhável.
Como foi visto, grandes proporções de jovens desocupados estão associadas a elevados
índices de violência – aumentando imensamente os custos sociais do desemprego nessa faixa
etária. Os mecanismos de state dependence, cuja atuação sobre os indivíduos que vão
permanecer durante muitos anos no mercado de trabalho mostrou-se especialmente
indesejável, reforçam a necessidade de políticas de promoção do emprego juvenil. Entretanto,
caso o desemprego dos jovens seja explicado majoritariamente pela alta mobilidade dos
trabalhadores, intervenções no mercado de trabalho podem acabar por dificultar a busca dos
indivíduos por melhores ocupações. É necessário, portanto, que políticas de combate ao
desemprego levem em consideração as particularidades da economia em que serão
implementadas. No próximo capítulo, discutiremos os efeitos potenciais de diferentes tipos de
intervenção no mercado de trabalho, e apresentaremos o programa brasileiro de promoção de
empregos para os jovens.
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3 – Políticas Ativas no Mercado de Trabalho e o Programa Primeiro Emprego
Este capítulo apresenta os diferentes tipos de intervenção direta no mercado de
trabalho, assim como a avaliação empírica de seus efeitos. Será dada particular atenção à
concessão de subsídios à contratação de trabalhadores, uma vez que esse é o principal
mecanismo através do qual o governo brasileiro pretende gerar postos de trabalho no país.
Serão discutidas, então, as experiências de combate ao desemprego juvenil na Inglaterra e nos
Estados Unidos, e, finalmente, nos voltaremos com mais detalhes para o programa “Primeiro
Emprego”.
3.1 - Políticas Ativas no Mercado de Trabalho
Na presente seção, serão apresentados os diferentes tipos de intervenção
governamental direta no mercado de trabalho, assim como seus possíveis efeitos sobre a
economia. Políticas Ativas no Mercado de Trabalho (PAMT) têm como objetivo o
aperfeiçoamento da oferta, o aumento da demanda ou simplesmente a melhoria das condições
de funcionamento do mercado de trabalho. Elas podem, mas não necessariamente, estar
focalizadas em setores específicos da força de trabalho.
Como descritas por Dar e Tzannatos (1999), PAMTs assumem normalmente as
seguintes formas:
• Criação direta de empregos no setor público.
• Agências de assistência na procura por emprego.
• Treinamento ou re-treinamento de trabalhadores.
• Promoção de auto-emprego.
• Subsídio direto para a contratação / manutenção de trabalhadores.
A seguir, cada uma delas é descrita brevemente.
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a) Criação de empregos no setor público
Tem como objetivo a criação de ocupações temporárias e de baixa remuneração,
visando empregar os setores em maior dificuldade da força de trabalho. Usada,
principalmente, como geradora de renda, é um instrumento de proteção social de populações
carentes. Pode servir, no entanto, como uma experiência importante de seus participantes no
mercado de trabalho. Possibilita ainda um aumento na oferta de serviços públicos e infra-
estrutura e a redução dos gastos do governo com seguro-desemprego. Os empregos gerados,
porém, podem ser de baixa produtividade. Eventualmente, o fato de ter participado de um
programa como este estigmatiza o trabalhador como pouco produtivo.
b) Agências de assistência na procura por emprego
Tentam otimizar a procura por emprego e facilitar o contato entre trabalhadores
desempregados e firmas em processo de contratação. Para tal, são utilizados cadastros,
entrevistas, organização de “clubes de emprego”, entre outros. Pode reduzir a duração do
desemprego a baixos custos, e ajuda no conhecimento do perfil dos desempregados,
possibilitando o uso mais eficiente de outras políticas.
c) Treinamento e re-treinamento
Proporciona a capacitação de parcelas da força de trabalho, facilitando seu desempenho
no mercado. Pode ser focalizada em jovens, desempregados de longo prazo, trabalhadores
cujas habilidades estejam defasadas em relação às exigências do mercado, etc. O treinamento
pode se dar somente em sala de aula ou também em empresas. Se bem sucedido, observa-se
um aumento na produtividade individual dos participantes. É, entretanto, uma política
extremamente dispendiosa.
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d) Promoção de empreendimentos
Oferece, a trabalhadores desempregados, ajuda financeira e assistência técnica para a
criação de micro e pequenas empresas. Promove o empreendedorismo, mas pode prejudicar a
competitividade de empresas que não recebam suporte.
e) Subsídio para a contratação de trabalhadores
Oferece às firmas incentivos financeiros para a contratação de trabalhadores. Na
maioria das vezes, é uma política focalizada em grupos específicos da força de trabalho – em
especial desempregados de longo prazo ou jovens. Espera-se que as firmas respondam aos
subsídios através do aumento da demanda por trabalhadores beneficiados pelo programa, o
que pode se traduzir em um maior número de trabalhadores contratados ou na elevação de
seus rendimentos, dependendo de características da demanda e da oferta de trabalho. Os
subsídios podem ser permanentes ou temporários, mas, em todo caso, há a expectativa de que,
terminado seu período de concessão, os trabalhadores sejam contratados ao custo integral.
Pode-se, assim, gerar aumentos permanentes no nível de emprego. Entretanto, caso seja
focalizado apenas em parcelas muito desfavorecidas da força de trabalho, esse tipo de política
pode acabar por estigmatizar seu público alvo, dificultando, ao invés de ajudar, seu
desempenho no mercado de trabalho.
Os incentivos podem ser destinados aos empregados no lugar dos empregadores, e a
escolha entre um e outro não altera o impacto da política num ambiente em que os salários
sejam suficientemente flexíveis. Entretanto, caso se observe rigidez salarial, o subsídio aos
empregadores será mais efetivo no sentido de aumentar o nível de emprego, ao passo que
direcionar os recursos para os empregados terá um efeito maior sobre suas rendas.
Numa política de subsídio ao empregador, como é o caso do “Primeiro Emprego”, a
resposta dos níveis de emprego e renda do público alvo se dará de acordo com as elasticidades
da oferta e da demanda por trabalho referentes a este grupo. Quanto maior a elasticidade da
oferta de trabalho, menor será a variação dos salários, e maior o impacto sobre o emprego.
Elasticidades da demanda por trabalho mais altas implicam em aumentos mais elevados de
ambas as variáveis.
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3.2 - Impacto Líquido e Relação Custo-benefício de PAMTs
Políticas como as descritas acima podem ter impactos negativos sobre o mercado de
trabalho, gerando distorções. A contratação de trabalhadores participantes de um programa,
por exemplo, pode resultar na demissão de não participantes, anulando a intervenção sobre a
média da força de trabalho. Os trabalhadores novos simplesmente ocupam as vagas dos
antigos, no que é conhecido como “efeito substituição” de uma política. Um segundo resultado
perverso de uma PAMT ocorre quando uma firma contrata participantes de um programa e
aumenta sua produção, mas as firmas que não contrataram trabalhadores participantes perdem
espaço no mercado e diminuem suas atividades – o que pode resultar em demissões. Mais uma
vez, trabalhadores diretamente atingidos pela política podem ser beneficiados às expensas de
outros. Esse é o chamado “efeito deslocamento” de uma política. É evidente, portanto, a
necessidade de avaliação dos impactos de PAMTs sobre o equilíbrio geral da economia.
Deve ser verificada também a existência de “peso morto” em um programa – isto é,
resultados aparentemente positivos, que, entretanto, não diferem daqueles que teriam sido
observados caso política alguma tivesse sido implementada. Se os trabalhadores beneficiados
por uma PAMT fossem ser contratados mesmo na ausência do programa, não há ganhos
efetivos na intervenção, mesmo na análise de equilíbrio parcial.
Assim, o impacto líquido de um programa em termos de criação de empregos será
determinado pela seguinte fórmula:
ILE = IBE – PM – ES – ED
Onde ILE é o impacto líquido sobre o emprego, IBE é o impacto bruto sobre o emprego – ou o
número bruto de vagas criadas pelo programa, PM é o peso morto da política, ES o efeito
substituição e ED o efeito deslocamento.
A implementação bem sucedida de Políticas Ativas depende de inúmeros fatores, que
abrangem da conjuntura macroeconômica até peculiaridades sócio-culturais. Se o nível da
demanda agregada é baixo, é provável que as PAMTs atuem mais como distribuidoras das
vagas já existentes do que como geradoras de emprego. Observar-se-ia, neste caso, a
preponderância dos efeitos deslocamento e substituição.
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Uma preocupação fundamental em torno de qualquer PAMT deve ser a relação custo-
benefício. De fato, mesmo que um programa apresente um efeito líquido positivo sobre o nível
de emprego, seus custos podem ser demasiado altos. É necessário avaliar uma política levando
em consideração todos os seus possíveis efeitos sobre os diferentes setores da sociedade.
Assim, o cálculo dos benefícios deve incluir os ganhos referentes a diminuições da taxa de
violência e a reduções dos efeitos nocivos dos mecanismos de state dependence. Da mesma
forma, devem ser contabilizados nos custos da política, não somente o esforço fiscal
necessário para seu financiamento, como também a redução do gasto estatal em outras áreas e
as distorções associadas ao aumento de impostos.
3.3 - Avaliação dos Políticas
Muita polêmica gira em torno das PAMTs – seus detratores argumentando que este é
um instrumento ineficiente e caro, um desperdício de recursos públicos. Está clara, assim, a
importância de exames cuidadosos dos programas de interferência no mercado de trabalho. O
objetivo desta seção é discutir o que tem sido empiricamente constatado a respeito do impacto
de políticas de geração de empregos.
Apesar de comuns nos Estados Unidos, avaliações de PAMTs são relativamente raras
na Europa e, principalmente, nos países em transição ou em desenvolvimento. Estudos como
esses são de difícil condução, o que explica, em parte, sua escassez. Experimentos científicos
exigem a criação de um grupo de controle para isolar os efeitos das políticas dos de outras
variáveis atuantes sobre o mercado de trabalho. Uma solução é o uso de métodos
econométricos que simulem um grupo de controle, nos chamados estudos quase-
experimentais. Heckman, Lalonde e Smith (2000) apresentam um sumário das técnicas de
abordagem empírica de PAMTs.
Com o objetivo de compilar o que se tem aprendido a respeito do impacto das PAMTs,
Dar e Tzannatos (op. cit.) reunem as lições tiradas de quase 100 avaliações de programas. São
utilizados trabalhos de agências governamentais e internacionais, bem como de pesquisadores
do meio acadêmico. Evidencia-se, no entanto, a ausência de estudos relativos a países em
transição ou em desenvolvimento. Tentando preencher esta lacuna, Betcherman, Olivas e Dar
19
(2004) aproveitam 72 das avaliações sumarizadas por Dar e Tzannatos, e adicionam novas 87
– num total de 109 trabalhos para países desenvolvidos, e 50 para países em transição ou em
desenvolvimento. É importante notar que, a ambos os artigos, interessam PAMTs de uma
maneira geral, e não somente aquelas voltadas para os jovens. Especial atenção é dada às
analises de custo-benefício, que, infelizmente, não fazem parte da maioria das avaliações
utilizadas.
Grosso modo, ambas as compilações concluem que, na maioria dos casos, PAMTs não
têm conseguido melhorar as condições de seus participantes no mercado de trabalho. A
criação de agências de ajuda na procura por emprego aparenta ser a política mais eficiente do
ponto de vista social, devido a seus baixos custos e a seus resultados normalmente positivos.
Programas de treinamento, especificamente aqueles focalizados nos jovens, têm tido um mau
desempenho. Exceções à regra são os projetos levados a cabo por países sul-americanos, como
Uruguai, Chile e Argentina. Estes oferecem aos participantes serviços em complemento ao
treinamento, como educação básica e auxílio na procura por emprego. A criação de vagas
temporárias no serviço público se revela, normalmente, uma ferramenta interessante de
seguridade social e combate imediato à pobreza. Entretanto, não se costumam constatar
impactos permanentes de políticas como essas sobre as perspectivas de emprego de seus
participantes. Já os incentivos a empreendimentos de pequeno porte parecem atingir de forma
positiva somente a parcela mais educada e experiente dos trabalhadores, pouco atuando no
combate ao desemprego juvenil.
Finalmente, no tocante aos subsídios diretos à contratação de trabalhadores, as
avaliações tendem a ser negativas. A maioria dos programas estudados não apresentou efeitos
de longo prazo sobre o rendimento ou a probabilidade de estar empregado de seus
participantes. Foi intensamente registrado o efeito substituição, bem como a ocorrência de
peso morto. Nos países em transição ou em desenvolvimento, em especial, o desempenho dos
subsídios foi baixo. Nos países desenvolvidos, porém, os programas se mostraram alternativas
interessantes ao pagamento de seguro desemprego, como será visto adiante, em mais detalhes,
para os casos da Inglaterra e dos Estados Unidos. A combinação dos subsídios com outros
tipos de política aparenta ser mais eficiente.
O artigo de Heckman, Lalonde e Smith (op. cit.) lista razões para explicar os baixos
retornos privados e sociais geralmente associados a PAMTs. Em primeiro lugar, o gasto per
20
capita dos programas costuma ser pequeno, se comparado à magnitude dos problemas que eles
se propõem a solucionar. Dessa maneira, para que fossem observados ganhos mais
significativos, as taxas de retorno das políticas teriam que ser muito altas. Ademais, PAMTs
costumam se voltar para os setores em maior dificuldade no mercado de trabalho, que são
marcados pelos baixos níveis de educação e habilidade. Se existe uma complementaridade
entre os retornos de políticas e a habilidade de seu público alvo, o desempenho dos programas
é provavelmente baixo.
3.4 - Estudos de Caso Específicos
Diversas PAMTs têm sido implementadas, em outros países, no intuito de melhorar as
condições locais de trabalho dos jovens. Uma série delas merece atenção especial deste
trabalho devido a suas semelhanças com o “Primeiro Emprego”, e à existência de uma
literatura examinando o seu desempenho. Abaixo, seguem a descrição e a resenha das
avaliações feitas sobre programas na Inglaterra, nos Estados Unidos. De maneira geral, ambos
foram considerados bem sucedidos – o que contrasta, em parte, com a visão pessimista da
seção anterior. Espera-se, a partir desses estudos de caso, aperfeiçoar as perspectivas sobre o
programa em processo de implementação no Brasil.
a) O Programa Inglês
O governo inglês iniciou, em janeiro de 1998, o programa New Deal for the Young
Unemployed (NDYU), na tentativa de diminuir os índices de desemprego juvenil no país.
Trata-se de um programa em três estágios, cujo público alvo são os jovens de 18 a 24 anos,
enfatizando desempregados há pelo menos dois anos, pais ou mães solteiros e portadores de
deficiências. Numa primeira etapa, denominada Gateway, os jovens beneficiados por mais de
seis meses pelo sistema de seguro desemprego são obrigados a se submeter a mecanismos de
ajuda na procura por emprego. Caso, ao cabo de quatro meses, o participante continue
desempregado, são-lhe oferecidas três alternativas:
21
• treinamento e educação em tempo integral durante até 12 meses, sem perda do seguro
desemprego,
• trabalho no serviço voluntário durante 6 meses, com salário mais elevado do que o
seguro desemprego.
• subsídio a um eventual contratante durante até 6 meses, no valor de 240 libras mensais,
mais uma única transferência de 750 libras.
Se, após o término da política escolhida, o participante não tiver obtido sucesso na
procura por um emprego, ele é encaminhado a uma terceira etapa do programa, chamada
Follow-through, muito semelhante ao Gateway.
Chama a atenção, no NDYU, o subsídio à contratação dos participantes, uma vez que
este é o principal mecanismo através do qual o “Primeiro Emprego” pretende gerar vagas para
os jovens brasileiros. Não é a primeira vez que a Inglaterra faz uso dessa ferramenta. Projetos
anteriores, como o Jobstart Allowance, o Jobmatch e o Workstart distribuíam subsídios
parecidos. É interessante, portanto, e levando em conta que o programa inglês foi
implementado há muito mais tempo que o nacional, tomar contato com as avaliações feitas a
seu respeito. Dentre estas, destacam-se os trabalhos de Van Reenen (2001) e, principalmente,
Blundell, Costa Dias, Meghir e Van Reenen (2002), que utiliza o método de diferenças em
diferenças para estimar os efeitos líquidos do NDYU sobre seu público alvo. Nesse último
trabalho, são realizados dois exercícios, cada um definindo um grupo de controle distinto.
Primeiramente, como o programa foi implementado em certas áreas com três meses de
antecedência, é possível comparar as variações na probabilidade de obter um emprego dos
jovens desses locais com as variações experimentadas por jovens de outras regiões no período.
Em segundo lugar, e durante toda a extensão do programa, é possível comparar as variações
na probabilidade de obtenção de emprego dos jovens beneficiados pelos incentivos com as dos
adultos entre 25 e trinta anos com duração de desemprego semelhante. Supõe-se, assim, que
jovens de 18 a 24 anos e adultos de 25 a 30 anos tenham características semelhantes e
respondam a choques de forma parecida.
O trabalho apresenta resultados relativamente otimistas. A comparação do desempenho
dos jovens do sexo masculino que habitavam áreas onde o programa foi implementado com
22
antecedência com a de jovens do sexo masculino de outras áreas e com a mesma duração de
desemprego mostra que o NDYU aumentou em cerca de cinco pontos percentuais a
probabilidade de obtenção de emprego de seus participantes durante os quatro meses
subseqüentes à implementação das políticas. Ao menos um ponto percentual da elevação é
atribuído ao Gateway, ou seja, ao mecanismo de ajuda na procura por emprego, ressaltando a
importância do uso dessa ferramenta combinado a outras PAMTs. Esse balanço positivo, no
entanto, deve ser encarado com certa desconfiança. De fato, na época em que o artigo foi
escrito, não estavam disponíveis dados sobre o desempenho dos participantes após o término
do programa. Não se sabe, pois, em que medida os efeitos das políticas – inclusive do subsídio
ao emprego – são permanentes. Além disso, não foram verificadas de maneira rigorosa a
existência e a magnitude de efeitos de equilíbrio geral (como o efeito substituição) das
intervenções.
b) A Experiência nos Estados Unidos
Os primeiros programas de subsídio ao trabalho nos Estados Unidos datam da década
de sessenta, mas, até 1978, não havia políticas desse tipo focalizadas em grupos específicos da
força de trabalho. Nesse ano, foi implementado o Targeted Jobs Tax Credit (TJTC), que
perdurou até 1994 e oferecia incentivos aos empregadores que contratassem jovens de 18 a 24
anos com baixa renda familiar, veteranos de guerra, deficientes, entre outros. Inicialmente, o
programa subsidiava 50% de salários até U$6000 no primeiro ano de emprego, e 25% no
segundo ano. Em 1986, o governo eliminou os incentivos ao segundo ano da contratação e
reduziu a cobertura do primeiro ano para 40% dos salários até U$6000. Já em 1989, restringiu-
se o público alvo do programa aos jovens de 18 a 22 anos com baixa renda familiar. O teto do
subsídio nunca foi corrigido, apesar da inflação observada, e perdeu 75% de seu valor real até
1989.
Mesmo levando-se em conta essa deterioração, o programa pode ser considerado
generoso. Espantam, portanto, as estimativas de que, na segunda metade da década de 1980,
somente 9% dos trabalhadores ocupados que compunham o público alvo do TJTC foram
contratados utilizando o subsídio a que tinham direito (Katz, 1996). Explica-se esse baixo
aproveitamento pela burocracia envolvida no processo de requisição dos incentivos, bem
23
como pela relutância dos trabalhadores pertencentes ao público alvo do programa em se
apresentar como tal, temendo que a ajuda governamental funcionasse como um atestado de
baixa produtividade – o chamado efeito estigma.
O TJTC é avaliado por Katz (op. cit), que se aproveita da alteração dos critérios de
candidatura ao recebimento dos subsídios, ocorrida em 1989. A partir desse ano, não havia
mais recursos disponíveis para os jovens com baixa renda familiar de 23 a 24 anos, e a
comparação do desempenho desse grupo no mercado de trabalho antes e depois da mudança
permite a estimação do impacto do programa sobre o nível de emprego de seus participantes.
Com a intenção de eliminar do exercício a influencia de outros fatores que afetem o mercado
de trabalho, o autor compara também o desempenho dos jovens de 23 a 24 anos de baixa renda
familiar com o dos jovens de mesma idade e renda mais alta. Ainda assim, há a possibilidade
de que fatores que atuem diferentemente sobre pessoas de renda familiar baixa e alta
comprometam os resultados da estimação. Para contornar esse problema, observa-se, entre
jovens de 18 a 22 e 25 a 29 anos, que não foram afetados pelas mudanças na legislação, a
relação entre os desempenhos dos dois grupos de renda no mercado de trabalho. Controlando
ainda para características individuais como escolaridade, raça, estado civil, e região, é
estimada uma queda de 7,7% (ou 3,4 pontos percentuais) na taxa de emprego do grupo de
jovens que deixou de receber os benefícios em 1989.
O TJTC, a exemplo do NDYU inglês, parece ter tido um impacto não desprezível sobre
o nível de ocupação de seus participantes, demonstrando que políticas de subsídio ao emprego,
especialmente se combinadas a outros tipos de PAMTs, podem ter um efeito positivo sobre o
desempenho de grupos específicos no mercado de trabalho. Vale lembrar, porém, que a adesão
ao programa foi baixa – talvez, devido ao receio, por parte de seu público alvo, de que os
subsídios funcionassem como um estigma no mercado de trabalho. Se os incentivos fossem
concedidos mediante a contratação de uma parcela menos específica da população jovem,
poderia não haver uma associação tão forte entre ajuda governamental e baixa produtividade
do trabalhador beneficiado. Além disso, não foi, ainda, possível estimar-se o efeito de nenhum
dos dois programas no longo prazo.
24
3.5 - O Programa “Primeiro Emprego”
Traçado o panorama das experiências com PAMTs no exterior, podemos nos voltar
para o programa brasileiro – principal objeto de estudo da presente monografia. Como
veremos, as avaliações de políticas apresentadas nas duas últimas seções proporcionam lições
interessantes, e permitem analisar o potencial das intervenções nacionais no mercado de
trabalho juvenil.
Em outubro de 2003, foi aprovado no Brasil o programa “Primeiro Emprego”, com o
objetivo de promover a criação de oportunidades de trabalho para os jovens em todo o país.
Trata-se de um esforço do governo para não só diminuir os índices de desemprego juvenil,
como também aumentar a produtividade e a remuneração desse setor da força de trabalho
nacional. Em maio de 2004, diante de um número pouco expressivo de contratações
envolvendo o programa, foram modificadas algumas de suas regras.
Originalmente, o público alvo do projeto eram os jovens de 16 a 24 anos que não
tivessem concluído o ensino médio, e que deveriam comprometer-se a não deixar a escola ou a
retomar seus estudos. Havia a idéia de privilegiar os indivíduos sem experiência profissional
prévia e que possuíssem renda familiar per capita de até meio salário mínimo, assim como os
grupos mais discriminados no mercado de trabalho – mulheres, negros, portadores de
necessidades especiais e indivíduos em conflito com a lei.
O programa era composto por uma série bastante abrangente de medidas. Na verdade,
cada um dos cinco tipos de PAMTs descritos por Dar e Tzannatos é posto em prática. No
entanto, o sustentáculo do programa eram os subsídios à contratação de trabalhadores jovens.
O governo se comprometia a conceder, por meio de transferências bimestrais ao longo de 12
meses, o equivalente a R$200 para empregadores com rendimento de até R$1,2 milhão, ou
R$100 para empregadores com rendimento mais alto. O quadro de funcionários médio da
firma na data de adesão ao projeto não poderia ser reduzido, numa tentativa de evitar o efeito
substituição. O jovem contratado, porém, poderia ser trocado por outro participante do
programa, desde que a vaga criada fosse mantida pelo período mínimo de 12 meses. Todos os
direitos trabalhistas deveriam ser garantidos, assim como as condições para que o jovem
pudesse se dedicar à elevação de sua escolaridade.
25
Outras políticas exerciam papel complementar aos subsídios. Incentivos ao
empreendedorismo criavam linhas especiais de financiamento de investimento fixo ou capital
de giro e ofereciam capacitação a jovens empresários. Além disso, agências de assistência à
procura por emprego se materializavam nos Consórcios Sociais da Juventude, uma parceria do
governo com a sociedade civil organizada. Programas de qualificação da força de trabalho
juvenil pretendiam, através de projetos de aprendizagem, habilitar seus participantes ao
trabalho nos setores da economia com maior potencial de geração de empregos. Finalmente,
empregos temporários seriam criados através do programa Serviço Civil Voluntário, com
duração de seis meses, ao fim dos quais o jovem receberia orientação profissional e
encaminhamento ao mercado de trabalho.
As alterações instituídas em maio de 2004 atingiram principalmente a concessão de
subsídios ao emprego juvenil, o instrumento mais importante do programa. Os incentivos
foram elevados para R$250 bimestrais por trabalhador contratado, não importando a receita do
empregador. Isso representa um aumento no valor recebido por trabalhador de 25 % para as
menores empresas, e 150% para as maiores. Além disso, tornou-se permitido às empresas
beneficiadas pelos subsídios reduzir seu quadro de funcionários para abaixo da média na data
de adesão ao programa. Passou também a ser possível contratar jovens participantes por prazo
determinado de doze meses, ao fim dos quais a empresa se vê desobrigada do pagamento de
aviso prévio e multa no valor de 40% do FGTS, caso queira demitir o trabalhador.
O público alvo do programa foi estendido, de forma a abranger os jovens com ensino
médio completo que se encontram sem emprego ou precariamente ocupados. A estes são
reservadas 30% das vagas subsidiadas nas empresas participantes. Finalmente, o
encaminhamento de jovens para as vagas passou a ter como critério não somente a idade, mas
a proximidade da residência do candidato com o local de trabalho. Todas as contratações e
adesões anteriores às mudanças foram automaticamente adaptadas às novas regras.
As transformações do “Primeiro Emprego” são uma tentativa de adequá-lo às
exigências dos empregadores brasileiros, que manifestaram pouco interesse pelos incentivos
oferecidos sob as regras anteriores do programa. De fato, as condições para o recebimento dos
recursos estabeleciam que as firmas beneficiadas não poderiam diminuir o seu quadro médio
de pessoal para abaixo da média da data de adesão ao programa. O objetivo desse critério era
minimizar o efeito substituição, mas, na prática, ele impedia as empresas de demitir e ajustar
26
sua produção diante de qualquer choque negativo na economia. Num quadro de incertezas,
portanto, a regra acabava por afastar participantes em potencial do programa. O governo,
assim, passou permitir a redução do quadro de funcionários das firmas beneficiadas. Além
disso, a extensão dos incentivos aos contratos por prazo determinado tornou muito mais
flexíveis as condições para o recebimento dos subsídios. Aliado a essas mudanças nas regras
do jogo, o aumento dos recursos destinados às firmas pretende atrair empregadores para o
programa, de forma a, finalmente, promover a geração de ocupações para os jovens.
Uma explicação alternativa para o baixo nível de adesão ao programa é a de que os
empregadores brasileiros tenham associado o subsídio do emprego juvenil à baixa
produtividade da mão-de-obra beneficiada. Na tentativa de evitar esse efeito, vale lembrar,
poucos trabalhadores americanos aproveitaram os recursos oferecidos através do Targeted
Jobs Tax Credit, quando de sua implementação. Caso os motivos para o fracasso inicial do
“Primeiro Emprego” estejam relacionados a esse fenômeno, não é possível dizer se as
alterações nas regras do programa aumentarão a sua receptividade entre os empregadores
nacionais.
A principal conclusão a que podemos chegar, a partir da avaliação da experiência
internacional com PAMTs, é que intervenções no mercado de trabalho não alcançam sucesso
se não forem implementadas num contexto de crescimento econômico. Caso contrário, é de se
esperar que políticas governamentais desempenhem um papel modesto na melhoria das
condições de trabalho de um país.
Fica claro, também, que programas de combate ao desemprego tornam-se mais
eficientes através da implementação simultânea de diferentes tipos de PAMT. Essa foi a
estratégia seguida pelo NDYU inglês e pelos programas bem sucedidos de treinamento de
jovens em países da América do Sul. O governo brasileiro, ao desenvolver o “Primeiro
Emprego” como uma combinação de PAMTs, portanto, toma uma decisão acertada.
Entretanto, baseando-se na evidencia empírica, há de se convir que parte das políticas
componentes do programa nacional tem pequena probabilidade de gerar aumentos
permanentes no nível de emprego juvenil. A ocupação através “Serviço Civil Voluntário”,
uma vez terminado o programa, dificilmente terá impactos positivos sobre o desempenho no
mercado de trabalho de seus participantes. Já o incentivo às micro e pequenas empresas, como
27
foi visto, costuma beneficiar principalmente as parcelas mais educadas e experientes da força
de trabalho – enquanto o público alvo do primeiro emprego são, sobretudo, os jovens em
maior dificuldade no mercado. Não se pode esperar, assim, que essas duas políticas sejam
eficientes em aumentar de maneira efetiva os níveis de emprego juvenil do país.
Os subsídios à contratação de trabalhadores, o treinamento e os mecanismos de auxílio
na busca por emprego, por sua vez, já deram provas de seu potencial de melhorar o
desempenho dos jovens no mercado de trabalho – ao menos no curto prazo. Resta saber,
porém, se essas políticas, na forma em que devem ser implementadas pelo governo, se
adequam às especificidades da economia brasileira. É preciso, para isso, compreender a
dinâmica do mercado de trabalho no país – determinando porque o desemprego juvenil é alto,
quais setores oferecem as maiores possibilidades de inserção para os jovens, entre outros
aspectos. Esse é o tema do próximo capítulo.
28
4 – PAMTs no contexto do Mercado de Trabalho Brasileiro
Neste capítulo, a partir dos dados da PNAD 2002, pretendemos determinar alguns
aspectos da dinâmica do mercado de trabalho dos jovens no Brasil, de forma a discutir se as
políticas a serem implementadas através do programa “Primeiro Emprego” são adequadas à
particularidades da economia nacional. Começaremos comparando as mobilidades dos
trabalhadores jovens de diferentes idades, primeiro utilizando um indicador da média anual de
saídas do emprego, e, depois, construindo um indicador dos fluxos de transição do emprego
para o desemprego e do emprego para a inatividade. Verificaremos, através desse exercício, os
comportamentos distintos de ocupados formais e informais no mercado de trabalho. Como
será visto, a concessão de subsídios à contratação de trabalhadores jovens pode comprometer
um processo espontâneo de aumento da eficiência alocativa da economia. Em seguida,
apresentaremos evidências de que, ao contrário da idéia defendida por alguns autores, as
dificuldades de obtenção do primeiro emprego, por parte dos jovens que acabaram de se tornar
ativos, são um problema de fundamental importância para o mercado de trabalho brasileiro.
4.1 - Mobilidade no Mercado de Trabalho Brasileiro
O nível de desemprego de uma economia é fruto da relação entre a taxa de entrada no
desemprego e o tempo médio durante o qual os trabalhadores permanecem nesse estado.
Atentar para as características de cada uma dessas duas variáveis é, portanto, fundamental na
compreensão do mercado de trabalho e de suas especificidades. A taxa de entrada no
desemprego representa não somente o fluxo dos trabalhadores que deixam sua ocupação e
iniciam a procura por uma nova vaga, como também o dos trabalhadores que entram na força
de trabalho e não são imediatamente empregados. Da mesma maneira, a duração do
desemprego pode ser interrompida pela obtenção de uma ocupação ou pela saída da força de
trabalho.
Essas observações são especialmente pertinentes no contexto do mercado de trabalho
juvenil, onde se observam transições freqüentes entre os estados de atividade e inatividade. Os
jovens, por contarem com apoio financeiro de seus familiares, por acessarem de forma
relativamente fácil o sistema educacional, ou por terem mais freqüentemente a oportunidade
29
de substituir o trabalho por atividades criminosas, estão mais sujeitos do que os adultos a
desistir momentaneamente da procura por emprego.
Se a taxa de entrada no desemprego é alta, há muitas pessoas tornando-se ativas, ou
muitos trabalhadores deixando seus empregos e buscando outra ocupação. No segundo caso, o
mercado de trabalho é caracterizado por uma alta rotatividade – isto é, os indivíduos, ou ao
menos parte deles, costumam permanecer pouco tempo no mesmo emprego. Como visto no
capítulo dois desta monografia, isto pode ser positivo ou negativo para a economia. De
qualquer forma, quanto maior a taxa de entrada no desemprego, mais alto será o nível de
desocupados.
Já um grande tempo médio de duração do desemprego indica dificuldades na saída da
desocupação em direção a um emprego ou para fora da força de trabalho. Isso quer dizer que
indivíduos desempregados, apesar das dificuldades do mercado, relutam em optar pela
inatividade, e insistem na procura por uma vaga. O nível de desocupação cresce à medida que
aumenta o tempo médio de duração do desemprego.
Utilizando dados da Pesquisa Mensal de Emprego (PME), Flori (2003) identifica, para
a região metropolitana de São Paulo, os fluxos dos indivíduos entre os três estados do mercado
de trabalho – o emprego, o desemprego e a inatividade, distinguindo o grupo dos jovens de 14
a 24 anos dos adultos de 25 a 59 anos. Com base nesses dados, a autora estima, para ambas as
faixas etárias, o tempo médio de permanência em cada estado e a taxa de desemprego, que em
ambos os casos se aproxima bastante daquela obtida diretamente dividindo-se o total de
desocupados pela força de trabalho. O estudo indica um grande diferencial entre jovens e
adultos no que diz respeito aos fluxos de saída do emprego, tanto para o desemprego quanto
para a inatividade. Enquanto as probabilidades de um jovem empregado num determinado
período encontrar-se desocupado ou inativo no período seguinte são, respectivamente, de 3% e
7,1%, os adultos empregados têm 1,6% de chance de enfrentar o desemprego no período
seguinte e 3,8% de chance de sair da força de trabalho. Com base nesses resultados, é
estimada a taxa de desemprego juvenil que seria observada, caso os fluxos de saída do
emprego dos jovens equivalessem aos dos adultos. A queda do indicador, de 13,5% para 7,8%,
é considerável. Conclui-se, assim, que a alta rotatividade do mercado de trabalho juvenil é a
principal responsável pelo baixo nível de ocupação dos indivíduos entre 14 e 24 anos.
30
Ao decidirmo-nos por recorrer aos dados da Pesquisa Nacional por Amostra de
Domicílios (PNAD) do ano de 2002, pretendemos investigar com mais detalhes como a
rotatividade do mercado de trabalho se distribui entre diferentes grupos etários. Uma
preocupação particular associa-se às diferenças entre as rotatividades experimentadas por
trabalhadores formais e informais de idades distintas, visto que o impacto de PAMTs varia de
acordo com o nível de formalidade de seu público alvo. Serão estudadas características dos
trabalhadores de 16 a 45 anos, pois é aos 16 anos que o jovem torna-se apto a participar do
“Programa Primeiro Emprego”.
O gráfico 1 (em anexo, assim como todos os gráficos desta monografia) apresenta as
taxas de desemprego por idade para o Brasil na semana de referência da PNAD 2002, que
compreende os dias entre 22 e 28 de setembro daquele ano. Aqui, alguns comentários sobre a
metodologia da pesquisa se fazem necessários. Considera-se ocupado, num período qualquer,
o indivíduo que declare ter trabalhado ao menos uma hora no intervalo de tempo em questão.
Esse critério é considerado abrangente demais por alguns economistas (Quadros, 2001), que
defendem um número mais elevado de horas trabalhadas para que um indivíduo possa se
declarar ocupado. Além disso, a PNAD admite como trabalho o cultivo para a subsistência e a
construção ou o reparo da moradia do entrevistado. Mais uma vez, o uso de critérios mais
restritivos resultaria em taxas de desemprego mais elevadas.
O formato do gráfico é o esperado, com o desemprego decrescendo de acordo com a
idade. A maior taxa de desemprego, 23,96%, é a dos trabalhadores de 16 anos. A menor,
4,96%, pertence ao grupo de 45 anos. A faixa de idade que se estende dos 16 aos 19 anos é a
mais sujeita à desocupação, com taxas localizadas acima dos 20%. A partir dos 20 anos, a
variável assume de forma mais clara uma trajetória descendente.
Como visto anteriormente, a transição entre a atividade e a inatividade é especialmente
intensa nos primeiros anos da vida profissional. É de se esperar, por isso, uma tendência
ascendente da taxa de participação da força de trabalho entre os mais jovens, visto que, com o
passar dos anos, os indivíduos assumem responsabilidades e terminam seus estudos. O gráfico
2 mostra a taxa de participação da força de trabalho por idade. O indicador atinge seu valor
mínimo no grupo de 16 anos de idade, cresce rapidamente até os 19 anos e se estabiliza em
torno de 80% entre os 24 e os 25 anos. O comportamento observado está, mais uma vez, de
acordo com o esperado.
31
Voltando-se agora para a rotatividade do mercado de trabalho, o gráfico 3 apresenta as
médias de saída do emprego por idade no período que começa em 29 de setembro de 2001 e
termina em 21 de setembro do ano seguinte. A trajetória da variável é, de início, ascendente –
os jovens de 16 anos saindo em média 0,32 vezes do emprego por ano, e aqueles de 18 anos
saindo em média 0,38 vezes, o valor máximo. Esse movimento pode ser atribuído à grande
quantidade de jovens entre 16 e 17 anos que, no momento da pesquisa, tinham obtido há
pouco o primeiro emprego, tornando menor a média de saídas da idade. A partir dos 19 anos, o
indicador começa a diminuir, e, entre os 23 e os 24 anos, seu valor se iguala ao do grupo de 16
anos. Daí em diante, a média continua a cair até os 45 anos, atingindo 0,14, e indicando uma
menor rotatividade do mercado de trabalho para trabalhadores mais velhos.
Essa medida foi construída a partir da divisão, pelo número de trabalhadores que
tiveram ocupação ao longo do ano, do somatório das respostas à pergunta “de quantos
trabalhos saiu no período de referência?”. Uma limitação importante da variável é a
quantidade máxima de saídas computadas pela PNAD – três. Assim, os trabalhadores que
tenham deixado quatro ou mais vezes do emprego no ano de referência são contabilizados
como tendo deixado somente três vezes, levando o indicador a subestimar a média real de
saídas e a rotatividade do mercado de trabalho. Supondo, porém, que a incidência de
trabalhadores que saíram quatro ou mais vezes do emprego é, no mínimo, tão alta entre os
jovens quanto entre os adultos, pode-se dizer que os primeiros experimentam uma rotatividade
do mercado de trabalho muito maior do que os últimos.
O número médio de saídas do emprego não permite observar se os trabalhadores que
deixam de ser ocupados transitam majoritariamente para o desemprego ou para fora da força
de trabalho. De forma a contornar esse problema, construíram-se outros indicadores de fluxos
de saída do emprego. Para cada idade, do total de trabalhadores desocupados na semana de
referência – isto é, entre 22 e 28 de setembro de 2002 – foram selecionados aqueles que
responderam ter trabalhado ao menos uma vez durante o período que se estende de 29 de
setembro de 2001 até 21 de setembro de 2002. A este grupo, foram adicionados, por idade, os
trabalhadores ocupados na semana de referência, de forma a obter a quantidade de
trabalhadores que foram empregados ao menos uma vez no ano de referência – ou seja, entre
29 de setembro de 2001 e 28 de setembro de 2002. Finalmente, para cada idade, os
desocupados na semana de referência que afirmaram ter tido emprego ente 29 de setembro de
32
2001 e 21 de setembro de 2002 foram divididos pelo total de trabalhadores que tiveram
emprego ao menos uma vez durante o ano de referência. Calculou-se, assim, a proporção,
entre os trabalhadores que foram empregados ao longo do ano, daqueles que se encontravam
desocupados na semana de referência. Esta razão pode ser interpretada como uma medida do
fluxo de transição do emprego para o desemprego, relativo ao número de trabalhadores
ocupados. Um processo idêntico foi realizado a partir do grupo de trabalhadores inativos na
semana de referência que afirmaram ter sido ocupados ao longo do ano.
Estes indicadores não captam quantos empregos foram deixados no decorrer do ano, e
tampouco a duração do estado de desemprego ou inatividade dos trabalhadores. Assim, por
exemplo, não há distinção entre um indivíduo que trabalhou a maior parte do ano e deixou de
ser ocupado apenas uma semana antes da entrevista, um outro que trabalhou poucos dias e um
terceiro que alternou períodos de ocupação, desocupação e inatividade sucessivas vezes. Só o
que é computado é o estado do trabalhador no momento da entrevista e o fato dele ter tido
emprego ao menos por um dia no ano de referência. Entretanto, as variáveis proporcionam
observações relevantes da dinâmica do mercado de trabalho, na medida que distinguem as
transições da ocupação para o desemprego e a inatividade.
O gráfico 4 apresenta, por idade, a proporção de trabalhadores que foram ocupados no
ano de referência e que se encontravam desempregados na semana da entrevista. Dentro do
esperado, a razão é muito maior entre jovens do que entre adultos, indicando uma rotatividade
do mercado de trabalho, grosso modo, decrescente em relação à idade. Chama a atenção,
porém, o acentuado aumento do indicador entre os jovens de 18 anos, e sua manutenção a
níveis mais altos que os de jovens entre 16 e 17 anos até a passagem do grupo de 21 para o de
22 anos.
É, a princípio, inesperado encontrar um número proporcionalmente maior de
indivíduos deixando o emprego e se tornando desocupados entre os jovens de 18 a 21 anos do
que entre os de 16 a 17. Nesse sentido, o gráfico 6 é esclarecedor. Nele, está representada, por
idade, a proporção de trabalhadores que foram ocupados no ano de referência e que se
encontravam inativos na semana da entrevista. Aqui, sem surpresas, o indicador assume seu
valor máximo no grupo de 16 anos e decresce a partir de então. Mais uma vez, são os jovens
os que parecem ter transitado mais comumente para fora do emprego. O que se evidencia,
entretanto, é que trabalhadores jovens deixam a ocupação mais em direção à inatividade do
33
que rumo ao desemprego. Aos 16 anos, por exemplo, enquanto 6,55% dos jovens que
trabalharam ao longo do ano estavam desocupados na semana da entrevista, 12,19% estavam
inativos. No grupo de 25 anos, as proporções caem para 5,09% desocupados e 5,58% inativos.
Já aos 45 anos, as estatísticas são de 2,51% desocupados e 2,87% inativos. Fica claro, por
esses números, que a dinâmica do mercado de trabalho juvenil se caracteriza não somente pela
maior propensão de saída do emprego em comparação com os adultos, como por uma
mobilidade relativamente mais elevada entre o interior e o exterior da força de trabalho.
Uma questão importante acerca das diferenças entre as dinâmicas do mercado de
trabalho juvenil e adulto diz respeito à influencia da formalidade sobre os fluxos entre o
emprego, o desemprego e a inatividade. Espera-se que ocupações informais, ao imporem
custos menores à saída do emprego, estimulem a rotatividade do mercado de trabalho. Se isso
é verdade, e caso os jovens tenham proporcionalmente menos ocupações formais do que os
adultos, esta poderia ser uma das causas dos altos fluxos de saída do emprego juvenil. É
interessante, portanto, entender a distribuição da taxa de formalidade entre diferentes grupos
etários, e avaliar se trabalhadores informais têm uma maior propensão a deixar seu emprego.
Este estudo adota um critério bastante excludente de formalidade, considerando como
formais somente empregados permanentes no setor agrícola, empregados no setor não agrícola
e trabalhadores domésticos – todos com carteira de trabalho assinada. São, dessa maneira,
informais os funcionários públicos estatutários e os militares.
A taxa de formalidade, isto é, o número de trabalhadores formais dividido pelo total de
ocupados, está expressa, por idade, no gráfico 6. É evidente a diferença entre jovens e adultos.
O grupo com a menor taxa de formalidade, 10,22%, é o de trabalhadores de 16 anos. A
variável cresce rapidamente até os 19 anos, e atinge 44,03%, seu máximo, no grupo de 25
anos. A partir daí, ela inicia uma trajetória levemente descendente, chegando a 30,44% no
grupo de 45 anos. Esse movimento de queda é devido à maior incidência, entre as faixas
etárias mais elevadas, de autônomos, que, pelos critérios adotados, são considerados
informais. A categoria “autônomos” abrange de indivíduos atuantes na economia formal,
como profissionais liberais, a trabalhadores tipicamente agrupados entre os informais, como
vendedores ambulantes. Sob a hipótese de que os autônomos jovens são predominantemente
do último tipo, optou-se, nesta monografia, pela utilização de um critério restrito de
formalidade.
34
É possível, de maneira semelhante à utilizada na construção das variáveis apresentadas
nos gráficos 4 e 5, criar indicadores de fluxo de saída do emprego que distingam trabalhadores
formais e informais. Inicialmente, do total de trabalhadores ocupados ao longo do ano de
referência, tomam-se aqueles que atuaram no setor formal. O mesmo é feito a partir do total de
desocupados na semana de referência que tiveram emprego ao longo do ano. A razão entre o
total de desocupados na semana de referência que tiveram emprego no setor formal ao longo
do ano e o total de ocupados formalmente durante o ano é uma medida do fluxo de transição
do emprego formal para o desemprego, relativo ao total de trabalhadores formais. De forma
análoga, podem ser medidos os fluxos de transição do emprego formal para a inatividade, do
emprego informal para o desemprego e do emprego informal para a inatividade.
No gráfico 7 são comparadas, por idade, e para os setores formal e informal, as razões
entre o número de desocupados na semana de referência que trabalharam durante o ano e o
total de ocupados ao longo do ano de referência. Nota-se, imediatamente, que não são grandes
as diferenças entre os fluxos relativos de transição do emprego para o desemprego dos dois
setores. De maneira geral, nos grupos mais jovens é observada uma mobilidade em direção ao
desemprego proporcionalmente maior para os trabalhadores informais do que para os formais,
enquanto que, a partir do grupo de 23 anos, a tendência se inverte – sendo exceções os grupos
de 25, 28 e 41 anos.
A comparação, por idade, e para os setores formal e informal, das razões entre o
número de inativos na semana de referência que trabalharam durante o ano e o total de
ocupados no ano de referência está expressa no gráfico 8. Aqui, as diferenças entre as
mobilidades dos trabalhadores formais e informais são gritantes. De fato, entre os jovens, o
indicador assume valores muito mais elevados quando se refere ao setor informal, indicando
que, nesse último, o fluxo de saída do emprego para fora da força de trabalho foi bem maior
que no setor formal. No grupo de 17 anos, por exemplo, 4,05% dos trabalhadores que foram
ocupados no setor formal ao longo do ano encontravam-se inativos na semana de referência.
Entre os jovens do mesmo grupo que trabalharam no setor informal, a proporção sobe para
13,10%. A diferença entre as transições relativas do emprego para a inatividade de
trabalhadores formais e informais cai na medida em que se avança pelos grupos de idade.
Entre os adultos de 45 anos, por exemplo, 2,19% dos indivíduos ocupados no setor formal ao
longo do ano de referência estavam fora da força de trabalho na semana de referência,
35
enquanto que 3,20% dos informalmente ocupados durante o ano de referência tinham-se
tornado inativos na semana de referência. Fica claro, assim, que embora a desigualdade entre
os fluxos de saída do emprego de trabalhadores formais e informais, proporcionalmente ao
total de ocupados em cada setor, seja pequena em direção ao desemprego, ela é considerável
quando se trata dos fluxos rumo à inatividade. Essa diferença é muito mais pronunciada entre
as faixas etárias mais baixas, sendo, portanto, os trabalhadores informais os principais
responsáveis pela elevada mobilidade dos jovens ocupados para fora da força de trabalho.
As evidências expostas acima indicam que a rotatividade do mercado de trabalho
brasileiro é mais elevada para os jovens do que para os adultos – e que essa é a principal
explicação para os altos índices de desemprego juvenil no país. A média anual de saídas do
emprego dos trabalhadores de 45 anos cai em mais de 50% em relação ao grupo de 16 anos. A
construção de indicadores do fluxo de saída do emprego mostra que, para uma parcela
importante dos jovens, a transição para a inatividade é mais comum do que a transição para o
desemprego, revelando uma alta mobilidade entre o interior e o exterior da força de trabalho
nessa faixa etária. Finalmente, a partir da distinção dos fluxos de saída do emprego dos
trabalhadores formais e informais, percebe-se que é no setor informal que se deixam a maior
parte das ocupações rumo à inatividade, e que as diferenças entre os dois setores são mais
pronunciadas entre os jovens do que entre os adultos. É, diante de tais constatações,
importante refletir a respeito de como a implementação do programa ”Primeiro Emprego”
pode afetar o mercado de trabalho brasileiro.
Como visto no capítulo dois, uma alta mobilidade dos jovens no mercado de trabalho
pode refletir a busca individual por matchings adequados, e, nesse sentido, seria normal – e até
desejável – observarem-se altos níveis de desemprego juvenil. Uma política de subsídios tem
chances de contribuir para a diminuição desses níveis, mas, ao mesmo tempo, pode dificultar
as transições de seu público alvo no mercado de trabalho – comprometendo, assim, um
processo espontâneo de aumento da eficiência da economia.
É verdade que os critérios para a concessão de subsídios no “Primeiro Emprego”
permitem que a firma beneficiada substitua o empregado jovem por um outro, desde que esse
último seja também participante do programa. Os recursos do governo são, portanto,
vinculados às vagas criadas, e não ao trabalhador. Planejar a política dessa maneira foi, sem
dúvidas, uma tentativa interessante de garantir a rotatividade do mercado de trabalho juvenil.
36
Além disso, a extensão da concessão de subsídios aos contratos por prazo determinado, em
maio de 2004, diminui consideravelmente os custos de demissão do jovem beneficiado,
facilitando a procura de trabalhadores e empregadores por melhores matchings. Entretanto, é
impossível afirmar de antemão qual as possíveis conseqüências dos subsídios sobre a dinâmica
do mercado de trabalho – mesmo por que, não se sabe ao certo quão grande é a importância da
mobilidade dos trabalhadores jovens para a eficiência da economia brasileira.
Por tudo isso, deve-se ser extremamente cauteloso na implementação da política de
subsídios. Se, de alguma forma, ela resultar numa estabilidade excessiva da população
ocupada, os custos de oportunidade associados à ausência de ganhos de produtividade dos
trabalhadores jovens podem superar os benefícios advindos da diminuição das taxas de
desemprego.
Os indicadores anteriormente apresentados revelam que a maioria dos indivíduos, e,
sobretudo, dos jovens empregados no Brasil trabalha no setor informal, e experimenta uma
mobilidade no mercado de trabalho muito mais pronunciada que a dos ocupados formalmente.
Dessa forma, qualquer que seja o programa de promoção do emprego implementado no país,
e, especialmente, se seu objetivo for atingir as camadas mais jovens da população, o mercado
de trabalho informal deve ser focalizado. De fato, o setor informal caracteriza-se por um
incrível dinamismo, e é apontado como uma promissora fonte de oportunidades de emprego,
experiência e capacitação profissional para os jovens de países em desenvolvimento (Banco
Mundial e GTZ, 2003).
Não há, porém, a definição de uma política específica de incentivos ao setor formal no
programa “Primeiro Emprego”. A concessão de subsídios, obviamente, não atinge os contratos
informais – e, da maneira como ela foi planejada, com os recursos sendo direcionados
diretamente para o empregador, não poderia-se esperar um resultado distinto. Os programas de
treinamento de jovens e de auxílio na procura por ocupação, por outro lado, permitiriam um
contato maior entre o esforço governamental de criação de empregos e o setor informal. A
capacitação dos jovens, por exemplo, poderia ser, em parte, adaptada às características
regionais do mercado de trabalho e às habilidades requeridas pelo exercício de atividades
informais. O governo brasileiro, entretanto, prefere permanecer alheio a tais possibilidades,
não desenvolvendo políticas que poderiam aumentar significativamente a quantidade e a
qualidade do trabalho informal dos jovens brasileiros.
37
4.2 - Dificuldades de Inserção no Mercado de Trabalho
As dificuldades na obtenção do primeiro emprego são vistas, muitas vezes, como um
dos grandes problemas enfrentados pelos jovens no início de sua vida profissional. A
preferência dos empregadores por trabalhadores experientes seria um obstáculo importante à
inserção no mercado de trabalho, e desencadearia um círculo vicioso, no qual os jovens não
lograriam obter uma ocupação porque não possuiriam experiência, e não ganhariam
experiência porque não conseguiriam trabalhar. Essa seria uma das causas mais relevantes
para o desemprego juvenil, e, portanto, deveria ser foco de políticas governamentais
específicas – o argumento tem tanto apelo, que inspirou o nome do programa analisado nesta
monografia.
Flori (op. cit.), mais uma vez a partir de dados da PME para 6 regiões metropolitanas,
tenta avaliar se os trabalhadores em busca do primeiro emprego são realmente uma parcela
importante do total de jovens desempregados. A autora observa a taxa de entrada e tempo
médio de permanência no desemprego, e, como feito anteriormente, conclui que o grande
diferencial entre jovens e adultos na dinâmica do mercado de trabalho são os fluxos de entrada
no desemprego. Procura-se, então, identificar quanto desta variável é explicado pelo
comportamento dos jovens que nunca trabalharam. O resultado encontrado é de que os
trabalhadores com experiência profissional prévia seriam os maiores responsáveis pelas altas
taxas de entrada no desemprego juvenil – entre 1983 e 2002, na região metropolitana de São
Paulo, por exemplo, transições rumo ao emprego envolvendo indivíduos com estas
características representariam mais de 80% das transições totais rumo ao desemprego. As
dificuldades de inserção no mercado de trabalho teriam, assim, um papel secundário na
explicação da alta incidência de jovens desocupados no Brasil.
O exercício acima descrito é incompleto, por focalizar somente as taxas de entrada no
desemprego. Desconsiderando os movimentos em direção à inatividade, um trabalhador se
torna desocupado apenas uma vez antes de obter um emprego – e isto ocorre na entrada na
força de trabalho. Se indivíduos que nunca trabalharam enfrentam dificuldades de inserção no
mercado, porém, isto se refletirá não na taxa de entrada no desemprego, mas no estoque de
desocupados da economia.
38
A partir dos dados da PNAD, é possível determinar a parcela dos desempregados que
estão em busca do primeiro emprego. É o que faz o gráfico 9, no qual estão expressas, para
cada idade, a taxa de desocupados total (coluna azul) e a razão entre o número de
desempregados que nunca tiveram trabalho e o número de indivíduos ativos. Entre os adultos,
esta proporção é pequena, o que é intuitivo – não passam de uma minoria, por exemplo, os
que, aos 40 anos, começam a procurar o primeiro emprego. No que diz respeito aos jovens,
porém, uma parte extremamente grande dos desempregados nunca trabalhou. No grupo de 16
anos, essa parcela é responsável por 16,25p.p. (67,84%) dos 23,96% de desocupados. Já no
grupo de 17, dos 22,38% de desempregados, 13,69p.p. (61,19%) estão associados a indivíduos
sem experiência profissional prévia. Só entre os grupos de 24 e 25 anos é que a proporção dos
que nunca trabalharam em relação ao total de desempregados cai para abaixo de 20%.
É evidente, portanto, que as dificuldades de inserção no mercado de trabalho são um
fator da maior importância na explicação dos altos índices de desemprego juvenil. Nesse
sentido, há um amplo espaço para a implementação de políticas que venham a facilitar a
obtenção do primeiro emprego por parte dos jovens que acabaram se tornar ativos – e a
escolha desse grupo como público alvo do principal programa de intervenção no mercado de
trabalho do governo brasileiro é acertada. Preocupa, no entanto, a possibilidade de que tal
intervenção venha a comprometer a mobilidade dos trabalhadores jovens – reflexo, como
vimos, de um processo espontâneo de aumento da produtividade ad economia. Esta claro,
também, que o governo não desenvolve políticas específicas para o setor informal, onde se
observam um alto grau de dinamismo e um enorme potencial de geração de vagas para o
emprego juvenil.
39
5 - Conclusão
O programa “Primeiro Emprego” almeja promover a criação de postos de trabalho para
os jovens do Brasil. A avaliação de experiências semelhantes, levadas a cabo em outros países,
revela que, na ausência de expansão macroeconômica, tal objetivo pode ser alcançado somente
em escala modesta. Além disso, alguns dos instrumentos através dos quais o governo
brasileiro pretende promover o emprego juvenil, tais como os incentivos à criação de micro e
pequenas empresas e contratações temporárias no setor público, já se revelaram pouco
eficientes para esse fim. Contudo, os subsídios à contratação de trabalhadores jovens, que
constituem a base do programa, parecem ser uma ferramenta importante para a redução
imediata do desemprego juvenil. Não se sabe, porém, se seus impactos se observam em prazos
mais longos, e em que medida eles se devem aos efeitos substituição e deslocamento.
Os baixos índices de adesão ao “Primeiro Emprego” são explicados pelo receio dos
empregadores em se comprometer com um limite mínimo de seu quadro de funcionários,
dados os critérios para a concessão dos subsídios que vigiam até maio de 2004. Espera-se,
assim, que, com a flexibilização das regras, aumente consideravelmente o número de firmas
interessadas em participar do programa. Uma hipótese alternativa é a de que o repúdio inicial
aos trabalhadores beneficiados deva-se à sua associação, por parte dos empregadores, com
baixos níveis de produtividade. Nesse caso, não é possível prever se a mudança das regras do
programa surtirá efeito sobre seus índices de adesão.
Uma análise da dinâmica do mercado de trabalho nacional indicou que as altas taxas de
desemprego entre os jovens refletem não somente as dificuldades de iniciar-se na vida
profissional, como, principalmente, uma maior mobilidade deste grupo em relação aos adultos.
Essa mobilidade pode advir, simplesmente, da busca dos trabalhadores mais novos por
matchings de maior produtividade, não sendo, necessariamente, indesejável. Preocupa,
portanto, a possibilidade de que uma intervenção governamental no mercado de trabalho
venha a comprometer um processo de aumento da eficiência da economia. Igualmente grave é
a ausência, no programa nacional, de políticas específicas para o setor informal, que revelou
ser extremamente dinâmico, e poderia oferecer um contato inicial com o mercado de trabalho
para uma grande parcela dos jovens em busca do primeiro emprego.
40
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42
Gráfico 1 - Taxa de Desemprego por Idade, entre 22/09/2002 e 28/09/2002
Fonte: PNAD 2002
0,00%
5,00%
10,00%
15,00%
20,00%
25,00%
30,00%
16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45
Idade
Gráfico 2 - Taxa de Participação por Idade, entre 22/09/200e 28/09/2002
Fonte: PNAD 2002
0,00%
10,00%
20,00%
30,00%
40,00%
50,00%
60,00%
70,00%
80,00%
90,00%
16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45
Idade
43
Gráfico 3 - Média Anual de Saídas do Emprego por Idade
Fonte: PNAD 2002
0
0,05
0,1
0,15
0,2
0,25
0,3
0,35
0,4
0,45
16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45
Idade
Gráfico 4 - Trabalhadores que Encontravam-se Desocupados entre 22 e 28 de setembro de 2002 e que Foram Ocupados entre 29/09/2001 e 21/09/2002 sobre
o Total de Ocupados entre 29/09/2001 e 28/09/2002 por Idade
Fonte: PNAD 2002
0,00%
1,00%
2,00%
3,00%
4,00%
5,00%
6,00%
7,00%
8,00%
9,00%
10,00%
16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45
Idade
44
Gráfico 5 - Trabalhadores que Encontravam-se Inativos entre 22 e 28 de setembro de 2002 e que Foram Ocupados entre 29/09/2001 e 21/09/2002 sobre
o Total de Ocupados entre 29/09/2001 e 28/09/2002 por Idade
Fonte: PNAD 2002
0,00%
2,00%
4,00%
6,00%
8,00%
10,00%
12,00%
14,00%
16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45
Idade
Gráfico 6 - Taxa de Formalidade por Idade, entre 22/09/2002 e 28/09/2002
Fonte: PNAD 2002
0,00%
5,00%
10,00%
15,00%
20,00%
25,00%
30,00%
35,00%
40,00%
45,00%
50,00%
16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45
Idade
45
Gráfico 7 - Trabalhadores que Encontravam-se Desocupados entre 22 e 28 de setembro de 2002 e que Foram Ocupados entre 29/09/2001 e 21/09/2002 sobre
o Total de Ocupados entre 29/09/2001 e 28/09/2002 por Idade e por Setor
Fonte: PNAD 2002
0,00%
2,00%
4,00%
6,00%
8,00%
10,00%
12,00%
16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45Idade
Trabalhadores que foram ocupados no setor formal Trabalhadores que foram ocupados no setor informal
Gráfico 8 - Trabalhadores que Encontravam-se Inativos entre 22 e 28 de setembro de 2002 e que Foram Ocupados entre 29/09/2001 e 21/09/2002 sobre
o Total de Ocupados entre 29/09/2001 e 28/09/2002 por Idade e por Setor
Fonte: PNAD 2002
0,00%
2,00%
4,00%
6,00%
8,00%
10,00%
12,00%
14,00%
16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45Idade
Trabalhadores que foram ocupados no setor formal Trabalhadores que foram ocupados no setor informal
46
Gráfico 9 - Taxa de Desemprego e Taxa de Desemprego dos Trabalhadores que Nunca Foram Ocupados, por Idade, entre 22/09/2002 e 28/09/2002
Fonte: PNAD 2002
0,00%
5,00%
10,00%
15,00%
20,00%
25,00%
30,00%
16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45
Idade
Taxa de Desemprego Taxa de Desemprego dos Trabalhadores que Nunca Foram Ocupados
