o que é o orçamento público municipal · o que é orçamento público municipal? 7 Art. 172. O...

o que é o orçamento público municipal

Reflexões e subisídios para a participação do cidadão

Capítulo 1 - o que é “orçamento”?um passeio pelos marcos históricos do brasil

Capítulo 2 - O que é ciclo orçamentário

Capítulo 3 - Como se faz o ppa?

Capítulo 4 - O que é gestão participativa?

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Sumário

PROGRAMA DE FORMAÇÃO CONTINUADA

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Apresentação

Este material compõe as produções voltadas ao Programa de Formação Continuada do Município de Contagem, coordenado pela Secretaria Municipal de Educação em parceria com a Secretria Municipal de Direitos Humanos e Cidadania. O conjunto de textos disponibilizados se vinculam aos cursos e te-mas voltados para as Lideranças Sociais e Conselheiros Municipais, cujo objetivo central é o fortaleci-mento da cidadania e o aumento da capacidade do cidadão de Contagem para se organizar em seus locais de moradia e controlar as políticas públicas (educação, obras, assistência social, saúde e tantas outras) do município.

Esta publicação específica tem como tema central o orçamento público municipal. O objetivo desse material é oferecer informações que fortaleçam a atuação tanto dos conselhos de gestão pública quanto de todos os cidadãos de Contagem. Compreender como funciona o orçamento público mu-nicipal é fundamental para que o cidadão possa participar da construção do município com voz ativa.

No orçamento público municipal estão definidos como, quando e onde os recursos do município serão aplicados. Por isso, mais do que um material informativo, esse caderno quer se fazer um instru-mento para a participação popular e para a construção de uma cidade mais justa, mais participativa e mais igualitária. Portanto, democratizar o conhecimento é passo fundamental para envolver a popu-lação na discussão e decisão sobre os investimentos e serviços prioritários para o município de Conta-gem. A cidadania assim se faz antes com a garantia do direito a ter direitos.

Boa leitura!

o que é orçamento público municipal?

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o que é “orçamento”?um passeio pelos marcos históricos do Brasil


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CONHECENDO A HISTÓRIA DO ORÇAMENTO NO BRASIL

O orçamento municipal é elaborado pelo governo, pelo Execu-tivo Municipal (pelo Prefeito e seus secretários e dirigentes de cada órgão municipal).

Ele pode ou não ser discutido com a população já que a lei não obriga o Prefeito a fazer a discussão aberta.

Depois de elaborado, ele é enviado para a Câmara Municipal. São os vereadores que discutem e aprovam, votando a lei orçamentária. Portanto, o orçamento municipal é uma lei aprovada pelos verea-dores.

Podemos, então, fazer um resumo geral sobre algumas infor-mações do orçamento:

• Ele é elaborado pelo Prefeito e seus secretários de governo;

• Ele pode contar com a participação da população para sua elaboração, desde que o governo municipal deseje;

• Ele é aprovado pelos vereadores;

• Ele planeja o dinheiro que será aplicado em ações, compras e pagamentos divididos em recei-tas e despesas (gastos de manutenção e investimentos);

• Há prazos definidos na sua elaboração.

Basicamente, orçamento é o cálculo de quanto e quando se recebe, e de quanto e com o que será gasto.

Sua origem no Brasil remonta aos tempos do Império, quando a Constituição de 1824 tornou obrig-atória a elaboração formal de orçamento por parte de todos os órgãos que faziam parte do Império. Na história brasileira, o caminho até a institucionalização dessa obrigatoriedade na elaboração orça-mentária apresenta vários episódios que demonstram o descontentamento dos cidadãos em relação à cobrança de impostos sem o respeito aos princípios da legalidade e do consentimento. Dentre os exemplos está a Revolta de Felipe dos Santos, em 1720; a Inconfidência Mineira, em 1789; a Revolta Farroupilha, em 1820; a Revolta do Quebra-Quilo, em 1896.

A organização das finanças no Brasil começou a acontecer após a vinda de D. João VI. A abertura dos portos, com a consequente criação de tributos aduaneiros, gerou a necessidade de se criar em 1808 um órgão responsável pela administração das contas; este órgão foi denominado de Erário Régio, conhecido também como Erário Público ou Tesouro Público, em 1808. Posteriormente, este órgão deu origem ao que atualmente se denomina de Ministério da Fazenda e ao Tribunal de Contas da União. A determinação imperial de que as contas públicas deveriam ser apreciadas por um Tribunal, chamado de Tesouro Nacional está expressa nos artigos 170 e 172 da Constituição Brasileira de 1824:

Art. 170. A Receita, e despeza da Fazenda Nacional será encarregada a um Tribu-nal, debaixo de nome de ‘Thesouro Nacional” aonde em diversas Estações, devida-mente estabelecidas por Lei, se regulará a sua administração, arrecadação e con-tabilidade, em recíproca correspondência com as Thesourarias, e Autoridades das Províncias do Império.


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Art. 172. O Ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros Ministros os orçamentos relativos às despezas das suas Repartições, apresentará na Câmara dos Deputados annualmente, logo que esta estiver reunida, um Balanço geral da receita e despeza do Thesouro Nacional do ano antecedente, e igualmente o or-çamento geral de todas as despezas publicas do anno futuro, e da importancia de todas as contribuições, e rendas públicas.

Observa-se com esses termos que na Constituição de 1824, era de responsabilidade do Executivo a elaboração do orçamento, e a aprovação cabia à Assembleia Geral (Câmara dos Deputados e Senado). A Câmara dos Deputados, por sua vez, possuía a exclusividade para propor a iniciativa pela criação de leis relacionadas a impostos. A partir da Constituição de 1891, a elaboração do orçamento passou a ser privativa do Congresso Nacional. Foi nesse período também que se instituiu um Tribunal de Contas para auxiliar o Congresso no controle de gastos (art. 39). A iniciativa da lei orçamentária ficou a cargo da Câmara, mas, conforme Arizio Viana, em seu livro Orçamento Brasileiro (1986) “sempre partiu do gabinete do ministro da Fazenda que, mediante entendimentos reservados e extraoficiais, orientava a comissão parlamentar de finanças na elaboração da lei orçamentária”.

No período do regime autoritário do Estado Novo, a constituição de 1937 determinava que a propos-ta orçamentária fosse elaborada por um Departamento Administrativo junto à Presidência da Repúbli-ca e votada pela Câmara dos Deputados e pelo Conselho Federal (uma espécie de Senado com dez membros nomeados pelo Presidente da República, criado em 1936). Todavia, este Conselho Federal acabou não sendo efetivamente instalado de modo que o orçamento acabava sempre sendo elabo-rado e decretado pelo Executivo.

Em 1964, é criado através de decreto o cargo de Ministro Extraordinário do Planejamento e Co-ordenação Econômica, tendo entre as atribuições a função de coordenar a elaboração e a execução do Orçamento Geral da União e dos orçamentos dos órgãos e entidades patrocinadas pela União, harmonizando-os com o plano nacional de desenvolvimento econômico. A Lei nº 4.320 que traçou os princípios orçamentários no Brasil foi formulada também em 1964. Apesar das alterações que essa Lei sofreu ao longo desses anos, esta é, ainda hoje, a principal diretriz para a elaboração do Orçamento Geral da União. O artigo 2º da referida lei estabelece pela primeira vez os princípios da transparência orçamentária:

Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Govêr-no, obedecidos os princípios de unidade universalidade e anualidade.

§ 1° Integrarão a Lei de Orçamento:

I - Sumário geral da receita por fontes e da despesa por funções do Govêrno;

II - Quadro demonstrativo da Receita e Despesa segundo as Categorias Econômi-cas, na forma do Anexo nº. 1;

III - Quadro discriminativo da receita por fontes e respectiva legislação;

IV - Quadro das dotações por órgãos do Govêrno e da Administração.

Nesse percurso da história do orçamento público no Brasil, destaca-se também o Decreto Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967 que criou o Ministério do Planejamento e Coordenação Geral e estabelece como sua área de competência a programação orçamentária e a proposta orçamentária anual.


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Art. 16. Em cada ano, será elaborado um orçamento-programa, que pormenorizará a etapa do programa plurianual a ser realizada no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução coordenada do programa anual.

Parágrafo único. Na elaboração do orçamento-programa serão considerados, além dos recursos consignados no Orçamento da União, os recursos extra-orçamentári-os vinculados à execução do programa do Govêrno.

Art. 17. Para ajustar o ritmo de execução do orçamento-programa ao fluxo prováv-el de recursos, o Ministério do Planejamento e Coordenação Geral e o Ministério da Fazenda elaborarão, em conjunto, a programação financeira de desembôlso, de modo a assegurar a liberação automática e oportuna dos recursos necessários à execução dos programas anuais de trabalho.

Os marcos históricos destacados anteriormente mostram como a elaboração do orçamento ficava sob responsabilidade de órgãos especializados na contabilidade dos governos. Quase sempre, esses órgãos rejeitaram a opinião da população para formulação das propostas de gastos públicos. Alguns acreditavam que para elaborar o orçamento público teria que ser frio e racional para não gastar em excesso. Para isto, sugeriam que não se ouvisse a emoção e desejos das ruas ou a cabeça seria sub-stituída pelo coração.

Tempos depois, avançamos num modelo “mais ou menos”. O Executivo (Governo Federal, Governos Estaduais ou Governos Municipais) elabora o Projeto de Lei de orçamento e o envia para discussão e votação nas Casas Legislativas (Congresso Nacional, Assembleias Legislativas ou Câmaras Municipais). Era assim até chegarmos à Constituição Federal de 1988.

A Constituição Federal de 1988 apresenta novidades importantes para o processo orçamentário. A criação do Plano Plurianual (PPA) e da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) são uma dessas novi-dades, integrando plano e orçamento. Levando-se em conta a multiplicidade organizacional e jurídica do setor público, o orçamento anual passou a ser composto pelo orçamento fiscal, orçamento da se-guridade social e orçamento de investimentos das estatais, conforme expresso nos artigos 165 e 166. A Constituição de 1988 trouxe, assim, melhor entendimento para a questão orçamentária ao precisar quais as receitas e despesas públicas que devem integrar o orçamento público para que as mesmas sejam aprovadas pelo legislativo. Pode-se dizer, portanto, que o processo orçamentário passa a ser orientado pelos princípios da unidade, da universalidade e da totalidade:

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integra-da, sistema de controle interno com a finalidade de:

I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;

II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da ad-ministração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

A participação do Legislativo ao longo de todo o ciclo orçamentário passa a ser assegurado, isto é, desde a definição de prioridades no PPA e das diretrizes específicas para cada exercício financeiro


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na LDO até a aprovação da Lei Orçamentária Anual (LOA). Por fim, um grande marco a ser destacado com a implementação da Constituição de 88 é a inclusão da participação da sociedade no processo de formulação, implementação e controle das políticas públicas. Esta participação está expressa, por exemplo, no artigo 14 da Constituição Federal de 88. Promover e assegurar essa participação têm sido um desafio até os dias atuais.

DIRETRIZES DO CICLO ORÇAMENTÁRIO PÓS CONSTITUIÇÃO DE 1988 E MARCOS LEGISLATIVOS

Foi a partir da Constituição de 88 que o Brasil começou, portanto, a discutir a possibilidade dos ci-dadãos governarem com os eleitos. Esse princípio da participação está expresso já no primeiro artigo, que estabelece que “todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente”. Além desta normativa geral, há vários artigos da Constituição de 1988 que asseguram a participação do cidadão na gestão pública, seja através da participação da comunidade, no sistema único de saúde e na seguridade social (art. 198, III e art. 194, VII); seja como, “participação efetiva dos diferentes agentes econômicos envolvidos em cada setor da produção” (art. 187,caput). Podem ser citados ainda as questões relacionadas à assistência social e suas respectivas políticas, referendadas no artigo 204.

Uma das novidades que foram criadas para o cidadão governar com o eleito foi o conselho de gestão pública, que podia ser setorial (vinculado a um tema, como educação, saúde, assistência social, cultura e outros) ou de direitos (vinculado a um segmento dapopulação, como mulheres, crianças e adoles-centes, juventude, idosos e outros). Em vários desses conselhos, o orçamento público começou a ser discutido com os cidadãos. Vejamos a seguir alguns exemplos que demonstram como se efetiva a questão da participação popular na legislação brasileira.

A lei 8.069/90 que cria o Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), dispõe também as novidades a respeito da participação popular na discussão de políticas públicas de proteção à criança e ao adoles-cente. O Artigo 88 assegura a “participação popular paritária por meio de organizações representa-

Saiba maisVIEIRA, Vanessa Morais. A importância do orçamento público. Trabalho de conclusão de curso. Porto Alegre, 2011. Disponível em: http://www.lume.ufrgs.br/bitstream/handle/10183/34856/000784840.pdf

HELENA, Eber Zoehler Santa. Evolução histórica dos princípios orçamentário-constitucionais brasileiros. Disponível em: http://www.buscalegis.ufsc.br/revistas/files/anexos/14859- 14860-1-PB.htm

Livro: GONTIJO, Vander. Orçamento Brasil. Brasília, setembro 2004. Disponível em: http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/cidadao/entenda/ cursopo/origens.html

MAIA, Wagner. História do Orçamento Público no Brasil. São Paulo. Outubro 2010. Disponível em: http://agesp.org.br/wp-content/uploads/2013/05/Artigo-HistOrcamento.pdf


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tivas, segundo leis federal, estaduais e municipais;” nos conselhos municipais, estaduais e nacional dos direitos da criança e do adolescente. Outro exemplo da inovação da legislação federal quanto à participação da sociedade na gestão de políticas públicas está na área da saúde. As conferências da saúde se concretizam como órgão de caráter propositivo e aos conselhos de saúde compete formular estratégias e controlar a execução da política de saúde, inclusive nos aspectos econômicos e financei-ros, conforme Lei 8.142/1990.

Outro exemplo, ainda na esfera federal, é a Lei Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) (lei nº 9394/96), de acordo com a qual a participação do cidadão na gestão democrática do ensino público deve ser construída a partir dos seguintes princípios:

I – participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico da escola; II – par-ticipação das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes (LDB, art.14, I e II). a lei 9424/96

Já o fundo de manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental e de valorização do magis-tério (FUNDEF) é regulamentado pela lei 9424/96. Determina-se, assim que, os recursos federais do FUNDEF serão objeto de controle social no que concerne à repartição, aplicação e transferência, junto aos respectivos governos, por conselhos a serem instituídos em cada esfera no prazo determinado pela lei. De acordo com a lei, o prazo para a instituição dos conselhos é de 180 dias a contar da data de promulgação da lei.

Como vimos acima, a partir dos anos de 1990, muitas ideias de participação popular na gestão públi-ca foram se concretizando em conselhos, comitês, audiências, fóruns. E o orçamento não poderia ficar de fora. Isto porque o Orçamento Público é um documento (alguns o chamam de “peça”, como se fosse uma obra literária ou musical) que deixa claro os planos dos governos e autoriza gastos em um determinado período de tempo.

Neste cenário, se destaca como marco para questão de fiscalização da aplicação dos recursos públi-cos a lei de responsabilidade fiscal (lei complementar nº 101 de 04 de maio de 2000). A lei estabelece à União, estados e municípios, em seu Artigo 48, que deve haver ampla divulgação dos planos e do orçamento durante o processo de elaboração e discussão; os processos de elaboração das leis orçamentárias devem ser transparentes, prevendo inclusive incentivo à participação popular e a re-alização de audiências públicas. Destaca-se o artigo 49, que determina que as contas deverão ficar disponíveis durante todo o exercício para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade; e o artigo 67 que prevê a criação de um conselho fiscal, constituído de representantes de todos os poderes, inclusive, do Ministério Público e de entidades técnicas representativas da socie-dade para acompanhamento e avaliação da gestão fiscal.

Portanto, os principais pontos da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) são: estabelece limites para despesas com pessoal e para dívida pública; e determina que sejam criadas metas para controlar receitas e despesas. Além disso, segundo a LRF, nenhum governante pode criar uma nova despesa continuada (por mais de dois anos), sem indicar sua fonte de receita ou sem reduzir outras despesas já existentes. O objetivo é assegurar o pagamento das despesas em cada gestão, sem comprometer o orçamento ou orçamentos futuros.

ENTENDENDO A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

A Lei de Responsabilidade Fiscal é um código de conduta para os administradores públicos de todo o país, abrangendo os três Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário), e as três esferas de governo (federal, estadual e municipal). O principal objetivo da LRF é o equilíbrio fiscal, buscado por meio da imposição de restrições para o crescimento da despesa e pela fixação de limites para gastos com pes-soal e endividamento.


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Por conta das condições estabelecidas para início de novos projetos e a contenção de despesas, os novos investimentos públicos passam a exigir melhor planejamento. A construção de um novo posto de saúde ou de uma creche, por exemplo, além da necessidade de ajustar-se às exigências para con-secução de novos projetos, estará condicionada ao cumprimento do limite de gastos com pessoal, posto que do contrário não será possível a contratação dos recursos humanos necessários ao fun-cionamento das novas unidades. De outra parte, ao excluir os pagamentos das dívidas já contraídas das restrições impostas às demais despesas, a Lei privilegia a liquidação dessas obrigações.

Gastos com pessoal: Em relação às limitações de gastos com pessoal, a LRF determina o percentual das receitas que podem ser destinadas para essa despesa, para os três Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, assim distribuídos:

Anteriormente à LRF, os limites do orçamento com pessoal que estavam previstos era na Lei Com-plementar no. 96 de 31 de maio de 1999, denominada Lei Rita Camata II, aprovada pelo Congresso Nacional. Todavia, os Poderes Legislativo e Judiciário ficavam fora do alcance dessa lei. A Lei de Re-sponsabilidade Fiscal inova essa questão, aplicando os limites a todos os Poderes e às três esferas de governo.

Para a União, os limites máximos para gastos com pessoal (50% da Receita Corrente Líquida) são assim distribuídos:

• 2,5 % para o Poder Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas

• 6 % para o Judiciário

• 0,6 % para o Ministério Público da União

• 3 % para custeio de despesas do DF e de ex territórios

• 37,9% para o Poder Executivo

Nos Estados, os limites máximos para gastos com pessoal (60% da Receita Corrente Líquida serão:

• 3% para o Poder Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas

• 6% para o Poder Judiciário

• 2% para o Ministério Público

• 49% para as demais despesas de pessoal do Executivo.

Nos Municípios, os limites máximos para gastos com pessoal (60% da Receita

Corrente Líquida) serão:

• 6% para o Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas

• 54% para o Executivo


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No caso do governante verificar que ultrapassou os limites para despesa de pessoal, o mesmo tem o prazo de três a oito meses para tomar providências. Não havendo enquadramento das despesas nesse prazo, o governante sofrerá penalidades.

Dívida pública: De acordo com o artigo 30 da LRF, o Senado Federal estabelecerá limites para a dívida pública, por proposta do Presidente da República. Esses limites serão definidos também como percen-tuais das receitas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Ou seja, os governantes deverão respeitar a relação entre a dívida e sua capacidade de pagamento, não podendo aumentar a dívida para o pagamento de despesas do dia-a-dia. O prazo para tomada de providências em casos em que se extrapole os limites de endividamento é de doze meses, sendo que nos primeiros quatro meses deve haver uma redução de gastos de pelo menos 25%. A não regularização dessa situação no prazo estabelecido, impede a administração pública de contratar novas operações de crédito.

Metas fiscais: As metas fiscais estabelecidas pela LFR são trienais, assim é possível ao governante corrigir os problemas que possam surgir no meio do caminho. Outro ponto, é que com a definição de metas fiscais, a prestação de contas fica mais fácil, pois a sociedade pode avaliar como os recursos estão sendo aplicados e se os objetivos estão sendo atingidos.

Ano de eleição: a Lei de Responsabilidade Fiscal determina restrições adicionais para controle das contas públicas em anos de eleição. Dentre as restrições destacam-se as seguintes: fica impedida a contratação de operações de crédito por antecipação de receita orçamentária (ARO); é proibido ao governante contrair despesa que não possa ser paga no mesmo ano. A despesa só pode ser transfer-ida para o ano seguinte se houver disponibilidade de caixa; e é proibida qualquer ação que provoque aumento da despesa de pessoal nos Poderes Legislativo e Executivo nos 180 dias anteriores ao final da legislatura ou mandato dos chefes do Poder Executivo.

Os Dez Mandamentos da Gestão Fiscal Responsável

Por Ilvo Debus

I - Não terás crédito orçamentário com finalidade imprecisa nem dotação ilimitada (Art. 5º, § 4º)

II - Não farás investimento que não conste do Plano Plurianual (Art. 5º, § 5º)

III - Não criarás nem aumentarás despesa sem que haja recursos para o seu custeio (Art. 17, § 1º)

IV- Não deixarás de prever e arrecadar os tributos de tua competência (Art. 11)

V - Não aumentarás a despesa com pessoal nos últimos seis meses do teu mandato (Art. 21, II, Pará-grafo Único)

VI- Não aumentarás a despesa com a seguridade social sem que a sua fonte de custeio esteja asse-gurada (Art. 24)

VII - Não utilizarás recursos recebidos por transferência para finalidade diversa da que foi pactuada (Art. 25, § 2º)

VIII - Não assumirás obrigação para com os teus fornecedores, para pagamento a posteriori, de bens e serviços (Art. 37, IV)

IX- Não realizarás operação de ARO (Antecipação da Receita Orçamentária), sem que tenhas liqui-dado a anterior (Art. 38, IV, “a”)

X- Não utilizarás receita proveniente de alienação de bens para o financiamento de despesas cor-rentes (Art. 44).


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O que é o ciclo orçamentário?


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DETALHANDO O CICLO ORÇAMENTÁRIO

A origem etimológica da palavra orçamento está fortemente vinculada ao termo

italiano orzare ou ao latino ordior, orsus sum, ordiri (urdir) que significa planejar, calcular.

Como vimos, é através do orçamento que o governante planeja e administra suas ações e

seus planos previstos. Praticamente todos as ações e serviços públicos (coleta de lixo,

pavimentação, iluminação pública, obras de saneamento e outros), além daqueles

financiados pela União ou pelo Estado, estão inseridos no orçamento municipal.

Daí a importância de acompanharmos e fiscalizarmos a elaboração de todo Ciclo

Orçamentário municipal em todos os seus passos.

Você deve estar se perguntando: “mas que história é esta de ciclo orçamentário?”.

Pois é, o orçamento municipal tem um ciclo composto por três etapas: o PPA (Plano

Plurianual), a LDO (lei de diretrizes orçamentárias) e a LOA (lei orçamentária anual). Parece

confuso, mas não é. Imagine um grande guarda-chuva (o PPA) que acolhe um menor (a

LDO). Este guarda-chuva menor, por sua vez, acolhe o orçamento, cujo nome oficial é Lei

Orçamentária Anual (LOA).

A ilustração ajuda a entender como este ciclo funciona:

DETALHANDO O CICLO ORÇAMENTÁRIO

A origem etimológica da palavra orçamento está fortemente vinculada ao termo italiano orzare ou ao latino ordior, orsus sum, ordiri (urdir) que significa planejar, calcular. Como vimos, é através do orçamento que o governante planeja e administra suas ações e seus planos previstos. Praticamente todos as ações e serviços públicos (coleta de lixo, pavimentação, iluminação pública, obras de sanea-mento e outros), além daqueles financiados pela União ou pelo Estado, estão inseridos no orçamento municipal.

Daí a importância de acompanharmos e fiscalizarmos a elaboração de todo Ciclo Orçamentário mu-nicipal em todos os seus passos. Você deve estar se perguntando: “mas que história é esta de ciclo orçamentário?”.

Pois é, o orçamento municipal tem um ciclo composto por três etapas: o PPA (Plano Plurianual), a LDO (lei de diretrizes orçamentárias) e a LOA (lei orçamentária anual). Parece confuso, mas não é. Im-agine um grande guarda-chuva (o PPA) que acolhe um menor (a LDO). Este guarda-chuva menor, por sua vez, acolhe o orçamento, cujo nome oficial é Lei Orçamentária Anual (LOA).

A ilustração ajuda a entender como este ciclo funciona:

O QUE COMPÕEM UM ORÇAMENTO?

O orçamento municipal é composto por receitas, ou seja, dinheiro que entra no cofre da Prefeitura, e despesas. Para exemplificar, veja na figura a seguir exemplos de orçamento familiar:


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RECEITAS

Existem várias fontes de receitas, incluindo parte dos impostos estaduais (como o IPVA que se paga todo ano para regularizar o uso dos carros ou o ICMS) e federais ou até transferências do governo federal (como o Fundo de Participação dos Municípios, o FPM) ou mesmo convênios assinados entre a Prefeitura e ministérios ou bancos federais (como a Caixa Econômica Federal). Mas há impostos municipais que a Prefeitura cobra diretamente. Os dois mais importantes são: ISSQN (imposto sobre serviços de qualquer natureza) e IPTU (imposto predial territorial urbano).

Há outros impostos municipais, como o ITBI (Imposto Sobre a Transmissão de Bens Imóveis Inter vivos) que um cidadão paga quando vende terrenos e prédios (casas, apartamentos, lojas). Cada Mu-nicípio pode criar suas próprias taxas se achar necessário, como a Taxa de Lixo. Outras taxas são pa-gamentos que a população faz à prefeitura pela utilização de serviços especiais como a concessão de licenças e alvarás: “habite-se” ou licença para vendedores ambulantes. Alguns municípios recebem royalties de petróleo ou mineração, indenização por alagamentos de território, além de receitas pat-rimoniais ou industriais. Existem, ainda, as receitas próprias dos órgãos da administração indireta (provenientes de prestação de serviços, por exemplo) e dos fundos especiais (geradas a partir de doações ou multas).

Mas as receitas próprias (que não dependem de outro governo) mais importantes, hoje, para a maio-ria dos municípios brasileiros, são ISSQN e IPTU.

Resumindo as receitas e suas classificações:


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Receitas Correntes (Lei Federal n.º 4320/64, art. 11, parágrafo 1º)

Tributos Impostos, taxas, contribuições de melhorias

Receita Patrimonial Resultam da função econômica di patrimônio (aluguéis, participações societárias).

Receita Agropecuária Decorre da atividade agrícola, pecuária e silvicultura.

Receita IndustrialResultado de atividades industriais(Conceito: IBGE. Como exemplo, temos os royalites da exploração de petróleo no caso do Rio de Janeiro)

Receita de Serviços Resulta da prestação de serviços do comércio, transporte, hospitalares, armazenagem, serviços recreativos e culturais

Transferências correntes Tranferências correntesTêm origem na União, Estados ou Municípios, Organismos Internacionais, Instituições Privadas, Pessoas Físicas.

Detalhamento receitas próprias (tributos municipais)

IPTU Impostos cobrados sobre a propriedade predial e territorial existente na zona urbana seja residencial, comercial ou industrial.

ISSQNImposto cobrado sobre serviços de qualquer natureza prestados por médicos, advogados e outros profissionais, bem como, por empresas (lavanderias, por exemplo).

ITBIImposto cobrado poelo município nos casos de tranferência (condição para o registro em cartório) de propriedade de imóveis. O imposto não é cobrado no caso da transmissão ser por herança (“Causa mortis“).

Taxas Referentes ao expediente, de limpeza urbana, de licença para exercício de atividade (alvarás).

Transferências (da União e do Estado)

Receitas de capital (Lei Federal n.º 43020/64, art.11, parágrafo 2º)

Operações de Crédito Empréstimos e financiamentos.

Alienação de Bens Venda de imóveis, máquinas, etc.

Amortização de empréstimos Provenientes do pagamento de empréstimos concedidos.

Transferências de CapitalTem idêntica origem das Tranferências Correntes, destinando-se à cobertura das Despesas de Capital (Obras e Instalações, Equipa-mentos, Materail Permanente, Inversões Financeiras).


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Detalhamento receitas próprias (tributos municipais)

FPM

Fundo de Participação dos Municípios, arrecadado pela União que redis-tribui parte da receita de imposto de Renda e do Imposto sobre Produ-tos Industrializados (IPI). A cota-parte de cada município depende de sua população.

IPVAImposto Estdual - incide sobre a propriedade de veículos automotores. A Fazenda Estadual repassa ao município 50% do que é arrecaddo em seu território.

ICMS

Imposto estadual cobrado sobre a venda de mercadoria e serviços. Os municípios recebem 25% do total arrecadado e a participação de cada um depende do valor agregado gerado da sua população, extensão territo-rial, área e produção agrícola e da evolução de alguns indicadores sociais.

Despesas

Existem dois tipos de receitas: as de manutenção da máquina da Prefeitura (também chamadas de despesas de custeio ou correntes) e as de investimentos (também chamadas de despesas de capital).

DESPESAS DE MANUTENÇÃO (CUSTEIO OU CORRENTES) – As despesas correntes são referentes à manutenção e funcionamento dos serviços; abrangem: material de consumo (exemplo: materiais e produtos para conservação), serviços de terceiros e encargos e despesas com pessoal (incluindo os gastos da Câmara Municipal), Sentenças judiciárias. Já as Transferências Correntes são despesas realizadas pela Administração Centralizada (caixa da Secretaria da Fazenda), mas que se destinam a custear o funcionamento de entidades de direito público ou privado (autarquias, empresas públicas, fundos municipais, instituições assistenciais ou culturais sem fins lucrativos).

DESPESAS DE CAPITAL – são compostas por Investimentos com obras e instalações físicas, eq-uipamentos e material permanente (exemplo: veículos de transporte e de serviços, softwares e per-iféricos); Inversões financeiras que incluem aquisição de imóveis, de títulos de crédito, Concessão, Empréstimos, Depósitos compulsórios; e Transferências de capital que são para auxílio com despesas de capital, contribuição a autarquias, Amortização de dívidas, Resgate de títulos públicos.


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Nas despesas de manutenção estão incluídos os salários de todos funcionários. O máximo que uma prefeitura pode gastar com salários é 54% de todo orçamento. O orçamento municipal também tem gastos obrigatórios com algumas áreas. A Constituição Federal obriga, ainda, que os Municípios gas-tem, no mínimo, 25% da receita proveniente de impostos e transferências constitucionais na educação e 15% para a saúde.

Finalmente, o pagamento de dívidas, como empréstimos realizados pela Prefeitura e os precatóri-os. Precatório é uma ordem judicial que obriga um governo (federal, estadual ou municipal) a pagar uma dívida. Não sei se você percebeu, mas a grande parte do orçamento municipal é destinada para manutenção e pagamento de dívida, restando poucos recursos para investimento, o seja, para criar obras, contratar e gerar serviços. Para isto, as Prefeituras assinam convênios com governo estadual e federal, buscando atrair recursos de programas já existentes (como Praças da Juventude; Mais Mé-dico; Mais Educação; Minha Casa, Minha Vida; Farmácia Popular e outros).

O Ciclo Orçamentário

Já dissemos que o orçamento brasileiro é feito num ciclo de três partes. Este ciclo foi definido na Constituição de 1988. As três partes são: Plano Plurianual, Diretrizes Orçamentárias e Orçamento Anual. O calendário para a Prefeitura elaborar e enviar para a Câmara Municipal analisar e aprovar é o seguinte:

Resumindo as Despesas:• Pessoal e Encargos Sociais

• Juros e Encargos da Dívida

• Outras Despesas Correntes (Material de consumo, pagamento de diárias, auxílio-alimentação, auxílio-transporte, entre outros)

• Investimento (Planejamento e execução de obras, instalações, material permanente)

• Inversões Financeiras (Aquisição de imóveis, aumento de capital de empresas)

Amortização de Dívidas

CicloPrazo para Prefeitura enviar para a

CâmaraPrazo Final a Câmara votar

PPA 31 de agosto(no primeiro ano de governo) 31 de dezembro

LDO 15 de abril 30 de julho

LOA 31 de agosto 31 de dezembro


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Plano Plurianual de Ações – PPA: or-ganiza as ações do governo (federal, estadual e municipal) através do Planejamento estratégi-co (num prazo maior de tempo) e Programas de ação, focando metas que serão atingidas nos próximos quatro anos. O planejamento es-tratégico compreende a avaliação da situação atual e as perspectivas para desenvolver ações futuras e continuadas, e os programas, definem as ações que propiciarão o alcance dos obje-tivos de governo.

Lei das Diretrizes Orçamentárias – LDO: Os objetivos fundamentais da LDO são: orientar a elaboração da lei orçamentária anual (a LOA), bem como sua execução e dispor sobre as alter-ações na legislação tributária. Também podem ser definidos limites de gastos da Câmara Mu-nicipal, normas de concessão de vantagens ou aumento de remuneração, criação de cargos ou alter-ações de estrutura de carreiras e a admissão de pessoal. É como se fosse um PPA anual, que orienta como deve ser elaborado o orçamento de cada ano.

De acordo com a constituição, a LDO deve, no mínimo, identificar os seguintes itens:

1. Estabelecer metas e prioridades da administração, incluindo investimentos previstos para o próximo ano (art. 165, §2, CF)

LDO 15 de abril 30 de julho

LOA 31 de agosto 31 de dezembro

● Plano Plurianual de Ações – PPA:

organiza as ações do governo (federal,

estadual e municipal) através do

Planejamento estratégico (num prazo

maior de tempo) e Programas de ação,

focando metas que serão atingidas nos

próximos quatro anos. O planejamento

estratégico compreende a avaliação da

situação atual e as perspectivas para

desenvolver ações futuras e

continuadas, e os programas, definem

as ações que propiciarão o alcance dos

objetivos de governo.

● Lei das Diretrizes Orçamentárias – LDO: Os objetivos fundamentais da LDO são: orientar a

elaboração da lei orçamentária anual (a LOA), bem como sua execução e dispor sobre as

alterações na legislação tributária. Também podem ser definidos limites de gastos da

Câmara Municipal, normas de concessão de vantagens ou aumento de remuneração, criação

de cargos ou alterações de estrutura de carreiras e a admissão de pessoal.

É como se fosse um PPA anual, que orienta como deve ser elaborado o orçamento de

cada ano.

De acordo com a constituição, a LDO deve, no mínimo, identificar os seguintes itens:

1. Estabelecer metas e prioridades da administração, incluindo investimentos previstos

para o próximo ano (art. 165, §2, CF);

2. Estabelecer critérios para elaboração da lei orçamentária anual (LOA), explicando

onde serão feitos os maiores investimentos, o valor que caberá à Câmara Municipal,

entre outros (art. 165, §2, CF);

3. Estabelecer as alterações nos tributos e impostos, informando quais as medidas que

pretende aplicar na política de impostos (art. 165, §2, CF);

4. Estabelecer os critérios que pretende implantar na política de Pessoal, na lei de

cargos e salários, no ordenamento salarial, na reestruturação de carreiras (art. 169,

§1, II da CF).

• Lei do Orçamento Anual – LOA:

O Orçamento Anual compreende o orçamento de todos os órgãos municipais, seus fundos,

órgãos e entidades da Administração direta e indireta, inclusive fundações mantidas pelo

Poder Público; o orçamento de investimentos das empresas em que o Estado detenha

maioria do capital social com direito a voto, inclusive o orçamento da previdência social

municipal.


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2. Estabelecer critérios para elaboração da lei orçamentária anual (LOA), explicando onde serão feitos os maiores investimentos, o valor que caberá à Câmara Municipal, entre outros (art. 165, §2, CF);

3. Estabelecer as alterações nos tributos e impostos, informando quais as medidas que pre-tende aplicar na política de impostos (art. 165, §2, CF);

4. Estabelecer os critérios que pretende implantar na política de Pessoal, na lei de cargos e sa-lários, no ordenamento salarial, na reestruturação de carreiras (art. 169, §1, II da CF).

Lei do Orçamento Anual – LOA: O Orçamento Anual compreende o orçamento de todos os órgãos municipais, seus fundos, órgãos e entidades da Administração direta e indireta, inclusive fundações mantidas pelo Poder Público; o orçamento de investimentos das empresas em que o Es-tado detenha maioria do capital social com direito a voto, inclusive o orçamento da previdência social municipal.

Ou seja, o Estado tem a responsabilidade de antecipadamente demonstrar aos cidadãos a maneira que irá distribuir todo dinheiro dos cofres públicos, definindo quais instituições serão contempladas e qual a quantidade de dinheiro que será destinada para cada uma delas, devendo sempre estar com-patível com o PPA e com as LDO vigentes.

COMO SE LÊ O ORÇAMENTO?

Todo orçamento público é escrito a partir de números. Cada número representa o órgão que rece-berá o recurso previsto (por exemplo, a secretaria de educação), a função (conjunto de programas), o programa (projetos e atividades, com pagamento de salários dos professores), ações e operações especiais (como pagamento de dívida do município).

Vejamos mais de perto o que diz cada número.

Primeiro, cada parte de um número que você poderá encontrar num orçamento municipal:

Função: É um número que junta várias áreas de despesas (por exemplo: Agricultura, que é função 20, no governo federal);

Subfunção: É um conjunto de programas, menor que a Função (por exemplo, ainda utilizando a Agricultura como ilustração, a “promoção da produção vegetal” pode ser uma subfunção. O número da subfunção, neste caso, seria 601);

Programa: Define objetivos concretos (por exemplo: produção de fungicidas).

As Ações concretas também devem ser caracterizadas por números, desta maneira:

Projeto: Operações em determinado período de tempo que objetivam melhorar outra ação do g o v e r n o (ampliação de moradias, por exemplo);

Atividade: ação permanente e contínua, que visa manutenção (saúde de uma comunidade);

Operações Especiais: ações que não só produzem um serviço (como pagamento de aposentados).

Agora imagine que você está lendo o orçamento federal e topa com um número como este: 22903.20.601.0362.2147.0001 . Como seria possível ler este número?

Assim:

22 = Ministério da Agricultura

903 = Fundo Geral do Cacau

20= Função: Agricultura


21

601 = Subfunção: Promoção da Produção Vegetal

0362 = Programa: Desenvolvimento das Regiões Produtoras de Cacaus

2147 = Atividade: Produção de Biofungicidas

0001 = Biofungicida Produzido (KG) – 32000

Podemos ler de uma outra maneira, mais direta:

22903 = Indica a Instituição

20.601.0362 = Indica a Função

2147.0001 = Indica as Ações

COMO SE EXECUTA O ORÇAMENTO?

Aprovado o orçamento pela Câmara Municipal. O Prefeito já está autorizado a usar a receita (ele de-penderá da arrecadação e recursos previstos que entrarem, de fato, no ano seguinte) naquilo que foi distribuído na LOA. Então, fica a pergunta final: como ele executa?

Através de:

LICITAÇÃO

A principal forma para gastar o dinheiro é o processo de licitação, de concorrência pública, para que a Prefeitura possa fazer as obras e serviços previstos no orçamento. A licitação é um procedimento obrigatório a partir de determinado valor (Lei 8.666/93), que procura garantir para o governo a con-tratação de fornecedores que ofereçam melhores preços e melhor produto ou serviço. O vencedor da licitação assinará contrato com a Prefeitura, que comprometerá (empenhará) os recursos do orça-mento para aquela despesa, liberando o pagamento conforme a obra ou serviço vai sendo realizado.

EMPENHO

O artigo 58 da Lei 4320 define empenho da seguinte forma: “O empenho da despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de imple-mento de condição”.

Administrativamente pode ser definido também assim: “Ato emanado de autoridade competente que determina a dedução do valor da despesa a ser executada da dotação consignada no orçamento para atender a essa despesa. É uma reserva que se faz, ou garantia que se dá ao fornecedor ou presta-dor de serviços, com base em autorização e dedução da dotação respectiva, de que o fornecimento ou o serviço contratado será pago, desde que observadas as cláusulas contratuais e editalícias”.

Para complementar o conceito repetimos também outros dois artigos da Lei 4320:

Art. 59 - “O empenho da despesa não poderá exceder o limite dos créditos concedidos”. Ou seja, os va-lores empenhados não poderão exceder o valor total da respectiva dotação.

Art. 60 - “É vedada a realização de despesa sem prévio empenho”.


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PEDIDO DE EMPENHO

Documento que serve para solicitar a autorização do ordenador de despesa para que seja emitida uma nota de empenho. No pedido de empenho deve constar: identificação do processo de aquisição/contratação que originou a despesa, número sequencial do pedido de empenho, dados do credor, órgão, unidade, projeto/atividade, natureza(classificação) da despesa, fonte do recurso, objetos, quantidades e respectivos valores unitário e total, etc.

NOTA DE EMPENHO

Nota de empenho é o documento que materializa o empenho, ou seja, empenho é o ato enquanto a nota de empenho é o documento que o materializa.

O §1º do artigo 60 da Lei 4320 menciona que em casos especiais, previstos em legislação específica, poderá ser dispensada a emissão da nota de empenho.

Em resumo: após a emissão da nota de empenho; as licitações, as compras, os serviços estão com meio caminho andado. A nota de empenho é um sinal verde para a realização de um gasto. O valor da nota de empenho é limitador do gasto, ou seja, não pode ser gasto um valor maior do que aquele da nota de empenho, mas também pode ser que o valor gasto seja menor do que o previsto e que foi empenhado.

REALIZAÇÃO E LIQUIDAÇÃO:

Logo após a realização de uma obra ou serviço concretizado, o empenho se transforma em liq-uidação, ou seja, em dinheiro que não pode mais ser gasto em outra coisa que não seja o pagamento desta obra ou serviço.

PAGAMENTO

Esta é a última fase do estágio da despesa, saída do dinheiro. Você já deve ter percebido que todas estas etapas não são muito rápidas. A cartilha “De Olho no Orçamento” dá um exemplo sobre como uma luta por uma creche passa por uma longa história até se transformar em algo concreto. Vamos ao texto da cartilha:

Imagine que sua comunidade, graças a uma ampla mobilização, consiga colocar no orçamen-to recursos para a construção de uma creche no seu bairro. Será que a construção da creche já está garantida? Não. Por quê? Porque, como já dissemos, o orçamento não obriga a prefeitura a fazer o que está previsto. Mas então o orçamento é uma brincadeira, um faz de conta? Não. É um instrumento de pressão bastante forte sobre o governo. No caso da creche, o gasto está autorizado, e se a Prefeitura não realizá-lo, o negócio é denunciar e pressionar, então ela terá de esclarecer por que não vai mais construir a creche. A publicação da Lei Orçamentária do ex-ercício autoriza a execução das despesas pelos responsáveis. Entretanto, o Prefeito pode blo-quear a realização da despesa através do dispositivo chamado contingenciamento, ou seja, a autoridade maior (no caso, o Prefeito) não libera recursos autorizados pela Lei Orçamentária. O contingenciamento serve para que a prefeitura possa equilibrar a realização da despesa com a receita obtida, mas também serve para impedir a realização de uma ação prevista na lei que não seja de seu interesse.

(Fórum Popular do Orçamento do Rio de Janeiro. Cartilha Nacional: De Olho no Orçamento. Dezem-bro de 2006. Disponível em: http://www.cartilha.blogger.com.br/cartilha3.htm)


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Saiba maisBRASIL. Planejamento orçamentário no Brasil. Tribunal Regional do Trabalho. 3ª Região. Disponível em: http://www.trt3.jus.br/download/dscf/cartilha/cartilha_plan_orcamentario_brasil.pdf

BRASIL. Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional. Receitas Públicas: manual de procedimentos. Brasília: STN/Coordenação-Geral de Contabilidade, 2007. 233 p. Disponível em: http://www3.tesouro.gov.br/legislacao/download/contabilidade/Manual_Procedimentos_RecPublicas.pdf

FEIJÓ, Paulo Henrique; PINTO, Liane Ferreira; MOTA, Francisco Glauber Lima. Curso de SIAFI – Uma abordagem Prática da Execução Orçamentária e Financeira. 2 ed. Brasília: Coleção Gestão Pública, 2008.

GIACOMONI, James. Orçamento Público, 13. ed.. São Paulo: Atlas, 2009

MELLO. Paulo César Nunes de Souza e. & CAVALCANTE. Zuila Paulino. O processo orçamentário brasileiro. Disponível em: http://www.convibra.com.br/upload/paper/adm/adm_3203.pdf

SANCHES. Osvaldo Maldonado. O ciclo orçamentário: uma reavaliação a luz da constituição de 1988. Revista de Administração Pública, Vol. 27, No 4, Rio de Janeiro, 1993. Disponível em: http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rap/article/view/8549


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como se faz o ppa?


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Chegamos ao PPA. Como já foi dito anteriormente, o PPA é um planejamento

estratégico das ações previstas do governante eleito, feito no início do mandato. Por ele,

podemos monitorar e avaliar a execução de políticas públicas.

Avaliar é procurar entender o que ocorreu no percurso da implantação dos

programas e ações do Governo, inclusive suas consequências, comparando os objetivos

iniciais com a leitura dos beneficiários.

Já monitorar é um diálogo com colaboradores, implementadores e beneficiários a

respeito da visão que possuem do

desenvolvimento e impacto dos programas.

Esta colaboração (ou participação) ajuda

nas decisões do governo e mudanças de

rumo ou de metodologia na implementação

dos programas.

A participação na elaboração do PPA

municipal é importante porque em nosso

país os governos nem sempre levam em

consideração as diferenças entre bairros e entre pessoas (sexo, etnia, idade, religião e outras

características que definem interesses diferentes) e, principalmente, o impacto que suas

ações vão causar.

Para não cometermos os erros do passado, precisamos lembrar que na formulação,

no desenvolvimento e na avaliação de políticas públicas o foco é, sempre, a promoção da

igualdade.

Para tanto, é importante a participação direta dos cidadãos, das entidades sociais,

das instituições, fóruns e organizações da sociedade, nas definições dessas políticas. É

verdade que o PPA é ainda pouco conhecido como uma ferramenta também de controle da

sociedade sobre as políticas sociais e governos, que pode ajudar no monitoramento e

avaliação de ações. Então, temos a obrigação de deixar tudo o mais claro possível.

Chegamos ao PPA. Como já foi dito anteriormente, o PPA é um planejamento estratégico das ações previstas do governante eleito, feito no início do mandato. Por ele, podemos monitorar e avaliar a execução de políticas públicas.

Avaliar é procurar entender o que ocorreu no percurso da implantação dos programas e ações do Governo, inclusive suas consequências, comparando os objetivos iniciais com a leitura dos beneficiários.

Já monitorar é um diálogo com colaboradores, implemen-tadores e beneficiários a respeito da visão que possuem do desenvolvimento e impacto dos programas. Esta colabo-ração (ou participação) ajuda nas decisões do governo e mu-danças de rumo ou de metodologia na implementação dos programas.

A participação na elaboração do PPA municipal é impor-tante porque em nosso país os governos nem sempre levam em consideração as diferenças entre bairros e entre pessoas (sexo, etnia, idade, religião e outras características que defi-nem interesses diferentes) e, principalmente, o impacto que suas ações vão causar.

Para não cometermos os erros do passado, precisamos lembrar que na formulação, no desenvolvi-mento e na avaliação de políticas públicas o foco é, sempre, a promoção da igualdade.

Para tanto, é importante a participação direta dos cidadãos, das entidades sociais, das instituições, fóruns e organizações da sociedade, nas definições dessas políticas. É verdade que o PPA é ainda pouco conhecido como uma ferramenta também de controle da sociedade sobre as políticas sociais e governos, que pode ajudar no monitoramento e avaliação de ações. Então, temos a obrigação de deixar tudo o mais claro possível.

PARA QUE SERVE O PPA?

1. Definir as metas e prioridades da administração e resultados esperados nos próximos quatro anos;

2. Organizar estas metas em Programas e as ações;

3. Estabelecer relação entre Programas e orientação estratégica de governo;

4. Nortear a alocação de recursos nos orçamentos anuais;

5. Facilitar o gerenciamento das ações do governo, atribuindo responsabilidade pelo monitora-mento destas ações e pelos resultados obtidos;

6. Integrar ações desenvolvidas pela União, Estado e governo local;

7. Estimular parcerias com entidades privadas, na busca de fontes alternativas para o financia-mento dos programas;

8. Dar transparência à aplicação de recursos e resultados obtidos.


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O QUE DEVE ESTAR ESCRITO NO PPA?

1. A Base Estratégica

Avaliação da situação atual e perspectivas para a ação municipal, com o objetivo de subsidiar a definição da orientação estratégica do governo;

2. Os Programas

Organizam a ação governamental para enfrentar um problema. Os programas têm objetivos volta-dos para atender demandas de um público-alvo. É importante, portanto, que o problema seja identifi-cado pela sociedade e não no interior da instituição. O alcance destes objetivos será avaliado por meio de indicadores.

Os Programas dividem-se em:

• Finalísticos: bens ou serviços ofertados diretamente à população;

• De apoio administrativo: despesas de natureza tipicamente administrativa, interna.

O QUE O PREFEITO ENVIARÁ PARA A CÂMARA MUNICIPAL?

Mensagem: Avaliação da situação atual e perspectivas para a ação municipal. Síntese da orientação estratégica, elencando os macro-objetivos e explicitando os critérios utilizados na projeção da receita.

Projeto de lei: O período abrangido pelo Plano, legislação aplicada e seu conteúdo básico e en-caminhamentos (eventuais alterações nos Programas que compõem o PPA; mudanças em ações que compõem os Programas do PPA; avaliação periódica do Plano, estabelecendo prazo para seu envio à Câmara de Vereadores; Revisão do PPA, dispondo sobre a atualização periódica do Plano).

Anexo ao Projeto de Lei: Programas e ações que compõem o PPA, apresentados em quadros re-sumo, classificados de acordo com diferentes categorias, como macro-objetivos, função, subfunção. Outros anexos poderão ser agregados, detalhando as orientações estratégicas do governo.

A Prefeitura de Contagem, por exemplo, abriu a discussão com a população sobre o PPA. Para isto, fez um acordo com a Câmara Municipal para que antes da apreciação dos vereadores, a população discutisse a proposta do governo em audiências públicas.

AGORA JÁ PODEMOS DAR O PASSO FINAL

Já Sabemos do que trata o PPA, que ele faz parte de todo ciclo orçamentário do município e parece um grande guarda-chuva que define o que os orçamentos de cada ano (durante os quatro anos em que o PPA estará valendo) devem conter e por onde devem se guiar.

Nas audiências públicas regionais de discussão do PPA municipal, a população recebe a proposta elaborada pelo governo municipal. Esse é o momento que todos podem discutir, emendar (incluir propostas) e eleger o delegado (ou ser eleito como delegado) que estará votando o PPA municipal final na audiência pública municipal. Depois de aprovado, os cidadãos podem (e devem) acompanhar sua execução (o tal monitoramento) e fiscalizar se os orçamentos anuais estarão de acordo com o PPA. Um momento muito especial em que o cidadão estará governando efetivamente os rumos do seu município. Não apenas definindo obras, mas discutindo o rumo e as prioridades da cidade. Olhando para o futuro com os pés firmes no presente, no seu bairro, na sua rua.


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Saiba maisBRASIL. Cartilha de orientações para as consultas à sociedade sobre o ciclo da gestão do PPA 2012-2015. Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão. Brasília: maio 2011. Disponível em: http://www.boell-latinoamerica.org/downloads/Cartilha_consulta_sociedade_sobre_ciclo_de_gestao PPA_2012-2015.pdf

VAINER. Ari. ALBUQUERQUE. Josélia. & GARSON. Sol. 2. ed. Ministério do Estado, Planejamento, Orçamento e Gestão.

Disponível em: http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/spi/publicacoes/090205_manual_elaboracao_PPA_municipios.pdf

Com o PPA feito pela população é possível avaliar se a expectativa da população de sua comunidade (e sua família) em relação a uma obra ou serviço está se cumprindo. Também poderá verificar, na pon-ta do lápis, se os investimentos estão sendo feitos corretamente. Ou, ainda, se os principais problemas da cidade estão sendo tratados em programas e ações orçadas no PPA, LDO e LOA.


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o que é gestão participativa?Diálogo entre orçamento público e participação cidadã


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ENTENDENDO O CONCEITO DE GESTÃO PARTICIPATIVA

Para fechar a discussão desse caderno, e nossa jornada pelos caminhos do orçamento público, vamos conhecer um pouco mais sobre o que é gestão participativa. Primeiro, vamos começar pelo significado de Gestão pública: “administração do que é de todos”. Muitos, quando falam em gestão pública, aca-bam se confundindo e misturam esta ideia com a de “administração do governo” ou “administração do Estado”. Parece tudo igual, mas não é. Vejamos um pouco a diferença entre as duas ideias:

a) Administração do Estado: Estado significa todo equipamento ou aparelho permanente que administra as coisas públicas. Todas as câmaras de vereadores, assembleias legislativas, congresso na-cional, prefeituras, governos estaduais, bancos estatais, autarquias públicas, governo federal, minis-térios, entre outros equipamentos públicos, são considerados partes integrantes de Estado. Os fun-cionários públicos, de carreira, concursados, que continuam ao longo de vários governos, também fazem parte do Estado. Administração do Estado seria, portanto, todos os órgãos de gerenciamento estatal, ou seja, que permanecem ao longo de governos.

b) Administração de Governo: Governo é a força política que dirige o Estado. Em regimes democráticos, um governo é eleito e pode ser alterado de eleição para eleição. A gestão (ou adminis-tração) de um governo está diretamente vinculada ao programa de governo da força política eleita e aos cargos de confiança que são preenchidos pelos eleitos.

Um pequeno exemplo pode deixar estas diferenças ainda mais nítidas. Imaginemos a direção de uma escola. A forma como a direção se organiza é a forma como a gestão escolar se organiza. Uma escola dirigida apenas por um diretor escolhido pelo prefeito ou governador possui uma gestão de governo típica, porque a força política que foi eleita no município (ou governo estadual) indica uma pessoa da confiança do governo para dirigir aquela instituição. Este modelo de gestão é diferente de uma escola que é dirigida por um técnico de carreira, um funcionário público concursado para tal função. Neste caso, a direção escolar é tipicamente de Estado.

Mas, existe, ainda, outro tipo de gestão, que envolve a sociedade civil, a comunidade escolar (alu-nos, pais, funcionários e professores). Estamos falando da eleição direta dodiretor escolar, pela co-munidade. É o que se denomina gestão pública participativa. Ela é chamada de participativa porque os cidadãos podem escolher diretamente o dirigente da escola. Existem formas ainda mais participativas, como escolas que são dirigidas por Conselhos Escolares, onde o diretor governa com representantes de funcionários, pais e professores.

Então, podemos tirar uma primeira conclusão. A gestão estatal e a gestão de governo (se em re-gime democrático) são públicas, porque o Estado e o governo eleito nascem da vontade dos cidadãos (dos eleitores). Mas a gestão pública participativa ocorre quando os cidadãos escolhem diretamente os dirigentes ou ainda quando governam diretamente os equipamentos públicos (escolas, postos de saúde, parques e jardins, entre outros). Muitos se perguntam: “mas esta tal gestão pública participa-tiva ajuda? Muda alguma coisa?” Pois bem, ela muda bastante.

Quando um dirigente de uma escola é escolhido pelo prefeito ou governador (existem cidades do Brasil que o diretor escolar é escolhido por vereadores e deputados!), ele dirige a escola a partir dos interesses do prefeito ou governador. Mas quando ele é escolhido pela comunidade escolar, ele pre-cisa discutir permanentemente com os pais, os professores e os funcionários (e com os alunos) para explicar o que está fazendo, convencer a todos, ouvir e saber o que todos desejam. O diálogo e a ne-gociação são permanentes.

A situação é ainda mais diferente quando a própria comunidade dirige a escola. As escolas família-agrícola são um exemplo desta situação. Nestas escolas que existem no Vale do Jequitinhonha e Zona da Mata, são as famílias dos alunos que discutem o que deve ser ensinado, ajudam oferecendo alimen-


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tação (folhas, galinhas, porcos, feijão, milho), discutem o que deve ser investido e avaliam os resul-tados. Os pais ficam mais atentos, se envolvem mais com a educação dos filhos. Resultado: os alunos faltam menos, fazem todos os seus “para casa”, envolvem a família toda nas discussões do que se estudou; a escola gasta menos.

Neste último caso, quando os pais, funcionários e professores se tornam dirigentes da escola, eles passam a assumir novas tarefas e precisam aprender novas funções. Eles precisam entender melhor como funciona o caixa escolar, como são liberadas as verbas públicas para as escolas, como funciona a merenda escolar, quando se compra um livro didático, como se faz uma prova. Na prática, precisa ter informação, precisa saber elaborar propostas para melhorar a escola, precisa saber administrar o dinheiro e as propostas que foram eleitas pelo Conselho Escolar e precisa saber fiscalizar. Quando era só eleitor, o pai não precisava ter conhecimento de tudo isto.

CARACTERÍSTICAS DO MODELO DE GESTÃO PARTICIPATIVA

1) é uma forma de gestão que não é só do Estado e nem só do governo estadual, mas de todos os representantes das comunidades onde o programa está sendo executado;

2) os membros de conselhos têm a mesma função, ou seja, não se trata de uma “mesa de ne-gociação”, mas uma mesa em que todos decidem, tomam decisões e governam o programa na sua região;

3) os membros de conselhos precisam, como já citamos acima, saber elaborar propostas, saber administrar e saber fiscalizar. Nem todos sabem fazer todas essas tarefas e é por este motivo que toda gestão participativa precisa ser acompanhada de programas de formação.

A gestão pública participativa é um outro tipo de democracia? A gestão participativa é também chamada de democracia participativa. É um tipo de democracia. Alguns teóricos dizem que existem três tipos básicos de modelos democráticos:

a) a democracia direta. Nela, se decide tudo em assembleias ou plenárias. Todos os atingidos ou beneficiados por uma ação (uma política social, por exemplo) decidem diretamente. A vantagem é visível: ninguém interpreta o que o outro deseja. Mas existe, também, um risco: quem não estiver presente em uma assembleia não é mais ouvido. Na democracia direta, a vida e os problemas particu-lares são desconhecidos. Alguns estudiosos dizem que, por este motivo, a democracia direta exige “cidadãos totais”, que dedicam todo seu tempo às reuniões e assembleias;

b) a democracia representativa delegada. Toda democracia representativa, como o nome já diz, ocorre a partir de representantes, eleitos ou escolhidos pelos cidadãos. A democracia representativa delegada é aquela em que o representante só pode fazer o que aqueles que o elegeram definirem os limites da sua atuação. Um exemplo pode auxiliar na compreensão deste tipo de democracia. Numa assembleia de uma categoria profissional em greve, é comum se eleger uma “comissão de negociação salarial”. Esta comissão representa toda categoria. Acontece que na assembléia em que é escolhida a comissão de negociação e definida, também, a pauta a ser negociada. A comissão, normalmente, tem liberdade para negociar esta pauta, mas não pode decidir sobre propostas que fujam daquilo que foi decidido na assembleia. Assim, mesmo concordando com uma contraproposta, a comissão precisa voltar à assembleia, apresentar a contraproposta e esperar que a assembleia decida. Este “freio de mão puxado”, que não dá liberdade total ao representante, é o que se chama de representação del-egada. Ela também possui vantagens e desvantagens. A vantagem é que o representante continua muito preso à vontade de quem o elegeu. A desvantagem é que alimenta o corporativismo: o rep-resentante delegado só pensa em sua base e nunca pensa em outras comunidades que possuem os mesmos problemas que a sua. Imaginem, na prática como podem ocorrer disputas entre vereadores


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que representam bairros diferentes, deputados que representam categorias diferentes, e assim por diante. Numa gestão participativa de uma cidade, os membros de um conselho devem pensar todo o município e não apenas seu interesse imediato;

c) a democracia representativa fiduciária. Fiduciário significa “em confiança”. Alguns já devem ter lido esta palavra quando se financia algo. Enquanto não pagamos o financiamento todo, aquele bem que estamos comprando (um carro, uma casa, uma geladeira) fica em nossa posse, “em confian-ça” da empresa que está financiando esta compra. Temos a posse, mas não somos ainda donos e não podemos revender enquanto não pagarmos todo o financiamento. Existe representação fiduciária na política. É quando elegemos um representante que faz um discurso geral, não detalha muito sua proposta, mas votamos nele “em confiança”, ou seja, porque nos identificamos com a filosofia deste candidato. Isto ocorre nas eleições para governador e Presidente da República. Como um Estado e o País é muito grande, o candidato não detalha tudo o que pretende fazer em cada cidade, em cada rua, onde moramos. Mesmo assim, mas “em confiança”, votamos naquele que apresenta uma proposta geral mais próxima ao que desejamos. Qual a vantagem deste modelo? A vantagem é que este repre-sentante pensa políticas gerais, apresentando uma visão ampla de todas as soluções e prioridades de sua ação. A desvantagem é que o candidato, depois de eleito, pode fazer muita coisa que não prom-eteu. Na prática, pode virar uma política por profissão e deixar de ouvir o que seus eleitores pensam e desejam. Pode formar um tipo de político burocrata, de gabinete.

Todas essas formas de democracia possuem um lado bom e um lado ruim. Alguns pesquisadores deste assunto afirmam que o melhor é tentarmos misturar os três tipos, como se o veneno de um de-les fosse o antídoto do veneno do outro.

Também podemos diferenciar não apenas o tipo de democracia, mas também o estilo de governo. O estilo é a maneira como um governante dirige ou gerencia uma política ou um equipamento público.

Vamos analisar os dois estilos mais conhecidos de governo que temos no Brasil. Depois, vamos difer-enciá-los do estilo de gestão participativa.

a) Estilo Burocrático. Burocracia significa PODER (cracia) da ADMINISTRAÇÃO (bureau, em francês, que se lê “birô”). Na prática, significa que tudo se decide nos gabinetes, onde estão os téc-nicos e os representantes eleitos. O cidadão (ou eleitor) não decide nada sobre como se governa e o que deve ser priorizado. Os teóricos que inventaram este estilo de governo acreditavam que a de-cisão mais justa para resolver um problema público seria a mais precisa e técnica, sem qualquer con-taminação de paixões e interesses. Por este motivo, um burocrata é frio, não se comove muito com o desespero de outros e fala muito difícil, porque é muito técnico. Entende muito de leis e técnicas, mas sente muita dificuldade em negociar e conversar no dia a dia. O burocrata não se sente muito a vontade no meio do povo. Por este motivo, evita participar de muitas reuniões públicas, assembleias e plenárias. Normalmente, numa gestão burocrática, existe uma série de divisões internas, separando cada especialista do outro. Por este motivo, quando se decide sobre algo, cada departamento estuda, decide sobre os temas que são de sua área técnica exclusiva e carimba. O carimbo é a assinatura de cada especialista;

b) Estilo Tradicional. Este é o estilo dos “coronéis”. Ele é baseado na tradição ou costume de cada região. O líder ou governante com estilo tradicional acaba se tornando uma espécie de “intér-prete” ou “juiz” dos costumes e valores morais da região. Ele também deve seguir os costumes ou acaba sendo desprezado pela população local. O líder interfere em disputas na sua região de mando, faz donativos, vai sempre às missas, protege seus seguidores. Obviamente que todos que são prote-gidos por ele são fiéis, e sentem que lhe devem um favor. A relação tradicional é marcada por esta troca de favores que nem sempre está clara para todos e vai sendo construída a cada momento. Um vereador que possui este estilo procura ouvir seus eleitores e abrir canais a partir de seus contatos em


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todos órgãos públicos. Quem vota neste vereador, terá um defensor permanente de seus interesses. O problema é que a dádiva é sempre concedida por quem tem mais poder. Então, no fundo, o líder terá sempre mais poder que seus apoiadores, mesmo que este poder se alimente justamente do apoio de seus eleitores. É um jogo confuso, mas que acaba fazendo com que alguns (os líderes) tenham mais prestígio que outros (seus eleitores).

Nos dois casos, como vemos, o líder possui muito mais poder de decisão e de ação que seus eleitores e apoiadores. E a própria prática burocrática e tradicional impedem que esta distribuição desigual de poder seja alterada.

Já os modelos de gestão participativa partem de outro princípio. Um deles, talvez o mais impor-tante, seja o de empoderamento social. A palavra empoderamento significa “dar poder”, ou seja, aumentar o poder político dos cidadãos. E aumentar o poder político não significa apenas “atender os desejos do cidadão”, mas dar condições para que ele governe ao lado dos seus representantes. Por este motivo, quando se fala em gestão participativa se está falando de algo oposto ao modelo de gestão burocrático e ao modelo tradicional.

Quais são as características dos modelos de gestão participativa? São os seguintes:

a) estruturas de decisão colegiada: significa que se supera aquela estrutura em que parece uma pirâmide, com muitos funcionários com pouco poder na base, e um único dirigente, no topo, com poder total. Esta imagem de uma pirâmide com base grande e topo bem estreito é chamada em teo-rias de administração de “estrutura vertical de gestão”. O contrário, quando não existe pirâmide, mas uma espécie de rede, onde todos têm o mesmo poder, chama-se “estrutura horizontal de gestão”. Os colegiados são estruturas horizontais de gestão. Voltemos ao exemplo da escola, que utilizamos no in-ício deste texto. Uma estrutura vertical de gestão teria o diretor da escola como poder central; abaixo seus auxiliares; abaixo os professores; abaixo os funcionários (com muito pouco poder de decisão). Pais e alunos não decidem nada. Uma estrutura colegiada ou horizontal seria composta por represent-antes (democracia representativa delegada) de todos segmentos que estão diretamente envolvidos com o trabalho realizado pela escola: direção, equipe técnica, professores, pais, funcionários e alunos. Esta é a idéia dos Colegiados Escolares. Pode ocorrer, ainda, que certos assuntos sejam decididos em assembleias (democracia direta), onde todos pais, alunos, funcionários e professores são convidados a participar;

b) descentralização: Se na gestão participativa aqueles que são atendidos pelos serviços de uma entidade ou aparelho público participam das decisões colegiadas, então o local da gestão deve ser a própria comunidade. Não teria sentido obrigar os cidadãos que decidem sobre as políticas públi-cas saírem de suas comunidades e viajarem até outra cidade ou localidade distante de onde residem. Por este motivo, existe uma relação direta entre gestão participativa e descentralização de todos órgãos públicos que deliberam e gerenciam políticas sociais. A descentralização cria territórios especí-ficos de governo participativo.

a) projetos intersetoriais: Se são os representantes das comunidades atendidas que participam di-retamente da gestão dos projetos e programas, também é coerente que na gestão participativa seja superada a ideia de “programas por secretarias”, ou por área, que em termos técnicos se denomina “projetos ou programas setoriais” (de cada setor ou área técnica específica, como saúde, educação etc). Na vida real de uma comunidade, muitos problemas sociais se misturam. Um aluno, com fome ou sem acesso à filmes e a vários estilos de música terá mais dificuldades de aprendizagem que aquele alimentado e que tem acesso à bens culturais bem variados. Neste caso, um bom projeto educacional deve integrar ações culturais (que facilitem o acesso à música, teatro, literatura, cinema) e programas de saúde e assistência social (melhorando a renda e saúde da sua família). Um projeto intersetorial, que integra vários órgãos e programas, deve partir de um diagnóstico intersetorial. Por este motivo,


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a estrutura burocrática, aquela dividida e segmentada em várias especializações, não é a organização mais adequada para projetos intersetoriais. A estrutura mais adequada é a colegiada e horizontal.

Agora já é possível fazermos um resumo das conclusões sobre este tipo de democracia que é a gestão participativa:

CONCLUSÕES: GESTÃO PARTICIPATIVA E DEMOCRACIA

1) A gestão participativa pode e deve combinar vários modelos democráticos: a democracia direta (convocando assembleias ou plenárias onde toda a comunidade participa), a democracia rep-resentativa delegada (com eleição de representantes de comunidades ou entidades) e a democracia representantiva fiduciária (quando se forma um conselho que discute as políticas de todo município ou região);

2) A gestão participativa supera e até se opõe à gestão de tipo burocrática e à gestão de tipo tradicional, porque ela é mais horizontalizada, ou seja, a comunidade como um todo tem seu poder de decisão aumentado, participando diretamente dos conselhos ou fóruns que decidem e gerenciam as políticas públicas locais;

3) A gestão participativa é colegiada, descentralizada e intersetorial.

OS MODELOS DE GESTÃO PARTICIPATIVA QUEREM CHEGAR ATÉ ONDE?

Toda gestão participativa tem como objetivo criar uma nova forma de governo local, integrando a população local a partir de seus problemas e rearticulando todos os órgãos de governo municipal, estadual e federal a partir dos programas elaborados nas suas instâncias colegiadas (conselhos, por exemplo).

Esta nova forma de governo local deve ser acompanhada de um sistema de monitoramento das políticas públicas locais. O sistema de monitoramento de políticas é um método onde se pesquisa periodicamente se os resultados esperados para cada projeto ou programa estão sendo atingidos. Não é muito difícil, mas exige técnica e persistência. Para montar um sistema como este, é necessário que sejam definidos claramente os objetivos de cada ação ou programa ou projeto. A partir daí, são estabelecidas metas concretas que se quer atingir a cada período (mês, bimestre ou semestre). O passo seguinte é definir o que se quer avaliar para saber se aquela meta foi atingida, ou seja, definir os indicadores de avaliação. Explicando: se definirmos como meta que queremos atingir num semes-tre o aumento de participação de todas as famílias de uma comunidade nas atividades de uma Igreja, podemos eleger como indicadores para avaliar os resultados a “lista de presença de eventos da Igreja” ou “o número de participantes das quermesses”, por exemplo.

Finalmente, o último passo para se definir um sistema de monitoramento de projetos é escolher como vamos colher as informações para avaliarmos se estamos atingindo as metas. O nome que se dá para isto é instrumentos de coleta ou de avaliação. Para cada indicador existe um instrumento de avaliação mais adequado: entrevistas, dados estatísticos, registro do que ocorreu numa reunião, docu-mentos oficiais. Um exemplo para percebermos, na prática, como isto ocorre é o do Orçamento Partic-ipativo de São Paulo. Uma das metas que se queria atingir no final de um ano era aumentar o poder das populações locais na elaboração e acompanhamento das obras de cada região da cidade. Foi sugerida a montagem de uma tabela que apresentasse as metas e indicadores que seriam escolhidos para se avaliar se o orçamento participativo estava atingindo seus objetivos. A tabela sugerida é esta abaixo:


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A partir desta tabela, é possível pensarmos em instrumentos de avaliação. Vamos pensar num deles. Se o indicador para avaliar a meta “aumento da participação nas plenárias” é “número e diversidade social dos participantes das plenárias” (segunda linha da tabela acima), um instrumento possível para medir se a meta foi atingida é registrar o número e o perfil dos participantes de cada plenária realizada ao longo de um ano. Em outras palavras, uma equipe de monitoramento estará presente em todas as plenárias e registrará numa tabela o número de participantes. Ao final de um ano, será possível perce-ber o crescimento de participação, se foi constante, se aumentou mais em determinado período, e as-sim por diante. Esta mesma equipe deverá fazer uma rápida pesquisa com os participantes (ou parte deles) para saber sua origem, idade, sexo, bairro onde mora e se representa alguma entidade. Nova-mente, ao final do ano, será possível perceber se o número de participantes das plenárias aumentou e se envolveu apenas uma comunidade ou várias comunidades, se aumentou ou diminuiu a participação de mulheres, se apenas membros de uma entidade estão mais envolvidos e assim por diante.

Agora já podemos compreender onde uma gestão participativa quer chegar. Se a população de uma região ou comunidade está organizada numa estrutura colegiada (conselhos) de gestão de política pública que envolve todas as áreas e problemas desta região ou comunidade; e se esta estrutura cole-giada monitora (avaliando constantemente) os resultados das políticas que esta comunidade definiu, então estamos falando do aumento de poder da comunidade. Na verdade, estamos falando de algo mais profundo. Falamos de um tipo de democracia mais coerente e forte, porque a população como um todo passa a ficar ao lado dos governos, ou ainda, governa com os governos. Estamos falando de um tipo de administração popular, onde se faz com os cidadãos e não apenas para os cidadãos.

Vamos então, pensar mais longe. Quais seriam as etapas ou fases para se chegar aeste objetivo maior que está escrito no parágrafo anterior?

Sugerimos três fases:

1. Fase de Legitimação: Trata-se de uma fase inicial onde se procura convencer os governos e a população local das vantagens da gestão participativa. Nesta etapa procura-se convencer e fazer

Situação antes do orçamento participativoMeta que deveria ser atingida no final do

anoIndicadores para se avaliar se a meta foi

atingida

Dependência política Aumento do poder das comunidades locais

Capacidade dos conselheiros do orçamento participativo da região em monitorar e gerenciar os programas em execução

Baixa participação em Plenárias Aumento da participação nas Plenárias

Número e diversidade social dos participantes das plenárias

Baixo grau de articulação dos moradores

Aumento da confiança nas organizações da comunidade local

Percepção da população local em relação ao seu poder de decisão sobre políticas públicas


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com que os vários órgãos do governo (secretarias, coordenadorias etc) incorporem as práticas de participação no seu dia a dia e na sua forma de gerenciar e governar as suas políticas, programas e projetos. Mas este convencimento deve atingir, também, a população. Se ela não estiver convencida, não participará, não estará presente nas reuniões ou plenárias e não se candidatará para ser consel-heiro. Quando a população não está convencida para valer, participa sem vontade, por obrigação, ou as mesmas pessoas participam de vários conselhos e reuniões.

Em princípio, essa fase exige grande capacidade de convencimento e mobilização das lideranças locais ou membros do órgão que está coordenando a implantação do mecanismo de gestão participa-tiva.

2. Fase de Efetividade: Consolidada a fase de convencimento, onde se inicia o envolvimento político das instâncias de governo nas práticas de gestão participativa, surgem novos objetivos para consolidação do processo de descentralização da gestão das políticas públicas, aumento da partici-pação das comunidades no processo de gestão e a própria articulação das diversas comunidades para pensarem a sua região ou município como um todo.

É possível destacar três objetivos que definem essa etapa de efetividade:

a) Construção de programas e práticas intersetoriais, envolvendo as diversas instâncias de gov-erno na formulação de projetos de desenvolvimento de territórios, cujo foco não é mais a própria lógica da área ou secretaria, mas o interesse das comunidades;

b) Criação de um sistema de comunicação e planejamento que envolva todas as comunidades e órgãos de governo;

c) Criação de práticas de estruturas permanentes de gestão participativa, descentralizadas, articuladas em rede, de elaboração e gerenciamento de políticas públicas.

Os três objetivos criam as bases de uma nova forma de governo local e têm como eixo a integração da sociedade e governo municipal na construção de negociações e gestão de políticas públicas.

3. Fase de Institucionalização da nova cultura política: Criadas as bases da nova forma de gov-erno, é chegada a hora de consolidar uma nova cultura política ou forma de pensar a política. São novos valores, portanto, que devem envolver as comunidades e governo. O objetivo é superar, de vez, os estilos de gestão burocrático e tradicional, consolidando de vez instrumentos de gestão pública lo-cal onde membros do governo municipal e das comunidades e sociedade estariam juntos, no mesmo órgão, gerenciando as políticaspúblicas. Essa nova forma de governo rompe com a antiga noção que separa sociedade de Estado. Aqui são instaladas formas permanentes de monitoramento de todas as políticas públicas locais. É nesse momento que é possível perceber a superação da defesa de inter-esses muito específicos, de apenas uma comunidade ou grupo (para construção de uma obra, por exemplo) para a elaboração estratégica de desenvolvimento do município como um todo, onde são definidas diretrizes gerais das políticas públicas.


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Saiba maisPREFEITURA DE GUARULHOS. Regimento Interno do Orçamento Participativo. Disponível em: http://www.guarulhos.sp.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=428&Itemid=485a_deliberativa_e_gestao_de_politicas_publicas.pdf

SINTOMER, Yves. Aprendendo com o Sul: o Orçamento Participativo no mundo – um convite à cooperação global. Engagement Global. Bona, Alemanha: março 2012. Disponível em: http://www.ces.uc.pt/myces UserFiles/livros/1097_DialogoGlobal_25pt.pdf

WAMPLER, Brian. A difusão do Orçamento Participativo brasileiro: “boas práticas” devem ser promovidas?. Opinião Pública. Vol. 14. Campinas: Junho, 2008. Disponível em: http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0104-62762008000100003&script=sci_arttext

Quem Somos

Instituto Cultiva

O Instituto Cultiva é uma organização não governamental criada em 2012. Seu objetivo é desenvolv-er programas e ações para formação para a cidadania e implantação de instrumentos e metodologias de controle social sobre políticas públicas. Tais objetivos se desmembram em vários programas e ações, tais como:

• Descentralização e reforma administrativa;

• Criação de conselhos de gestão pública e formação de conselheiros;

• Implantação de Escolas da Cidadania;

• Implantação de Orçamento Participativo Criança e Jovem;

• Formação técnica de gestores públicos;

• Reforma curricular e formação de professores;

• Implantação de Gestão em Rede

• Avaliação de condições de trabalho em redes de ensino e outros serviços públicos

• Implantação de sistemas de avaliação da população sobre gestão pública através de censos dom-iciliares mensais

• Implantação de sistemas de formação técnica à distância

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