ss

O que Faz a Palíáa é referência obriga­ tória nos estudos sobre a polícia. Trata-se

de uma grande contribuição para o de­

bate brasileiro, sempre às voltas com a

questão da democratização das institui­

ções e da sociedade. O que é uma policia democrática? Como

colocar a polícia a serviço dos valores de

uma sociedade democrática?

Essas questões percorrem o livro de Do­

minique Monjarder, resultado de um

amplo trabalho de pesquisa sobre as polí­

cias ocidentais, especialmente a francesa.

Monjarder toma a instituição policial

como objeto de estudo, identifica suas

dimensões essenciais. e analisa as relações

e tensões entre poder, policia e sociedade.

Uma minuciosa análise empírica eviden­

cia as três dimensões essenciais da polícia:

institucional, organizacio nal e profissional.

A polícia é uma instituição, instrumento

da autoridade política empregado em

nome dos interesses coletivos. É uma or­

ganização, cujos mecanismos burocráticos

e informais geram opacidade e inércia. E

é também uma profusão, caracterizada por

interesses e cultura próprios. O autor in­

siste na necessidade de anali.w- essas dimen-

.,

Estado de Goiás ACADEMIA DE POLÍCIA MILITM, , BIBLIOTECA

(62) 3201-1614

Bibl,ot&ca

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Estado de Goiás ACADEMIA OE POLICIA M1LilAf1

BIBLIOTECA (62) 3201-1614

o QUE FAZ A POLÍCIA

Série: Poltci~ e Sociedade 10 Organil.i\Ç'lO: Nan<yC,rdi,1

l'IEV NÚCLEO DE ESTUDOS DA VIOL~CIA-CEPID-FAPESP-USP

Coordenmfor do NIN- USP Sérgio Adorno Cmmlaiadom ttdj,mtti do NEV-USP Nancy Cardia

Pcsq~i.smlw Enwriro Paulo Sérgio Pinheiro Gem,te do Projeto Eduardo Brito

Ut,JVERSIDA.DE DE SÃO PAULO

Reiror Vice-reitor

Adolpbo José Melfi Hélio Nogueira da Cruz

f.OJTORA DA UNIVERSíDADE DE SÃO PAULO

Diretor-presidente Plínio Martins Filho

COMJSSÃO EDITORIAL.

Presidente José Mindlin

Vice-presidente Oswaldo Pauln Forauíni Brasílio João Sallum Júnior Carlos Alberto Barbosa Dantas Guilherme t.eue da Silva Dias Laura de Mello e Souza Murillo Marx Plinio Martins Fi I ho

Diretora Edl,orial Silvana Biral Diretora Comerciai Eliana Urabayashi

Diretora AdmlniJ1rativ11 Angela Maria Conceição Torres Editoru-a.fJisteme Marilcna Vizentin

Dominique Monjardet

o QUE FAZ A POLÍCIA SOCIOLOGIA DA FORÇA PúBLICA

~"T-'":"'·.·~

FORO FOUNOATION

NEV - Núcleo do Estudos da Víotência-USP lcd:

Título do original cm f"'1nc~s Cc qru: [au la polict, sotiologic de Ia force p11/Jliq11e

Copyright O Dominique Monjardet / Êditions La Découvert, Paris, 1996 ( revista pelo autor em 2002 para esta pu bl icação)

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) ( Cãmara Bras ileira do Livro, SP, Brasil)

Monjardet, Dominique O que faz a Polícia: Sociologia da Força Pública / Dorninique

Monjardet; posfácio Jean-Marc Erbês; tradução Mary Amazonas Leite de Barros.s-cd. rev, 2002 - São Paulo: Editora da Universidade de São PauJo, 2003. - (Série Polícia e Sociedade; n. 1 O/Organização: Nancy Cardia)

Titulo originak Ce que faitlapolice: sociologiede la force publique Bibliografia. ISBN 85-314-0782-6

1. Policia 2. Polícia -Aspectos sociológicos r. Erbês, Iean-Marc. II. Cardía, Nancy. IIl. Titulo. IV. Série

03-3691 CDD-363.201 ln dices para catálogo sisternát ico:

1. Polícia como força pú blica, Aspectos sociológicos: Problemas sociais 363.201

Direitos em língua portuguesa reservados à

Edusp - Editora da Universidade de São Paulo Av. Prof. Luciano Gualberto, Travessa J, 374 6- andar - Ed, da Antiga Reitoria- Cidade Universitária 05508-900-São Paulo- SP-Brasil Fax (Oxxl 1) 3091-4151 ra, {Oxxl 1) 3091-4008 / 309 l-•USO www.usp.br/cdusp- e-mail: cdusp@edu.usp.br

Printed in Brazil 2003

Foi feito o depósito legal

SUMÁRIO

\

AGRADECIMENTOS ······· .•.••..........•......................................•. ,. ..•...........•.. ,, ................••..•... I 1

INTRODUÇÃO ...........•...••.................•.................•..............•.•..............••.•..............•••••...... J 3

I. AS TRÊS DIMENSÕES DA FORÇA PÚBLICA

O MARTELO E SEU MESTRE .•........•....•..•....•....•.........•.•.•........•.•.••.•.•.. ,, ........••.......••.••....••. 21 1. A lNSTITUfÇÃO ,. .....•..•..............................•...................... ,, .•.•.•...•..•......••.•.......... 25

1. A Força Policial 25 O Monopólio 25 Força e Outros Meios de Policia 28

2. Os Interesses Coletivos ou os Valores da Instituição Policia] 29

3. A Autoridade sobre a Instituição 35

2. A ORGANIZAÇÃO OU A 0PAClDADE •....••.......•....•..........•....•...•....•...•...• ,. ...•••......•........... 41 1. O Trabalho Policial 42

Introdução ,. 42 O Processo de Seleção 43 Processos de Seleção, Normas Coletivas e Formação 57

Processos de Seleção e Apostas Internas 66 2. O Enquadramento 69 Uma Hierarquia Descontínua 70 A Ausência de Enquadramento Funcional 72 "TheMan in theMiddle" .,. , 7

7

O QUE FAZ A POLICIA

A Função do Cabo: Três Temas Dominantes 76 O Papel Externo: A Responsabilidade 87 3. A Inversão Hierárquica 95

A Inversão por Redução 100 A Inversão por Legitimação 102

4. A Organização e Seu Ambiente: Dois Modelos 105 Elementos de Diferenciação 106 Dois Modelos 112

5. O Saber Policial, Arte ou Técnica 122 O Dilema: Arte ou Ciência? Receitas ou Técnicas? 123

6. A Manutenção da Ordem 131 O Sistema de Trabalho CRS 131

A Especialização e Seus Dilemas 132 A Manutenção da Ordem e o Resto 133

A Continuidade Hierárquica 139

7. Três Modos de Produção Policiais 141 As Fontes da Ação Policial 141

Os Territórios Policiais 142 Os Alvos Policiais 143

Os Recursos de que Dispõe a Polícia 143

A Avaliação da Produção Policial 144 Critérios de Avaliação 145 As Falhas: Cada Modalidade Conhece em Tipo Próprio 145 As Perversões Próprias a Cada Modo Identificam-se Quando as Falhas se Estendem 145 Sistemas e Critérios de Controle Dominantes Aplicam-se aos Diferentes Modos de Produção 146

3. A PROFISSAO POLICIAL. ..••..•..••.•••...•.•........•....••...•....••..••......•...••..••....•••...•••....••..••..• 151

1. Os Interesses Pofissionais 152 Os Interesses Materiais 153

Os Jnteresses Corporatívos J 55 Os Interesses Profissionais 157

2. A Cultura Profissional 162

8

SUMÁRIO

A Vulgata Anglo-Saxã 163 A Cultura como Espaço de Debate 166 Tentativa de Tipologia 172

3. As Coalizões 180 O Sindicalismo Policial 181 As Coalizões Profissionais 185 O Verdadeiro Trabalho Policial 189

4. A Condição Policial 194

II. AS DINÂMICAS POLICWS 4. POLICIA E PODER, A DINÂMICA INTERNA 207

1. A Incerteza 210 A Dupla Obrigação: Meios e Resultados 212 A Espada de Dâmocles 214 A Cobertura 217

2. A Involução dos Objetivos 219 A lnstrumentalidade e Sua Reprodução 220 A Involução dos Objetivos 223

3. A Resistência à Mudança, ou a Governabilidade 226 A Reforma da Formação 227 A Ílotage 233

5. POLICIA, PODER E SOCIEDADE: 0 TERCEIRO AUSENTE ...............................................• 239 l. E Pur si Muove! 239

A Explosão da Pequena e Média Delinqüência 241 O Tumulto Urbano 244

2. A Experiência Francesa 248 O Aumento dos Recursos Policiais 248 A Reforma das Estruturas 249 A Estratégia Operacional 251 Urna Política Alternativa 254

3. A Polícia Comunitária 257 A Descentralização Organizacional e a Reorientação dos Patrulhamentos 261 "Resolução de Problemas" 261 Prioridades dos Cidadãos 262

9

O QUE FAZ A POLICIA

Co-produção da Segurança 263

4. O Sistema de Ação Policial: As Condições da Mudança 265 Polícia de Ordem 268 Polícia Criminal 2 71

6. TIPOLOGIA DAS POLICIAS •.•.••••.•.•..•••.......••.......•..••.•.•......•...•••..•...........••..................• 281

CONCLUSAO: UMA PoúCIA ÜEMOCRAT!CA? •..••.....•...•...•.•......•................•...•.................• 293

PosFACIO - Iean-Marc Erbes 301

ANEXO: FoJ\'TES E RECURSOS •.•••.....•.......•..•..•.........•......••..••...................••...•...•..........•.. 309

BIBLIOGRAFIA ...........•...•.•......•.••...••••.•..•.••.....•••••.•..•.•..••..........•....•..............•.....•••....••.. 315

10

AGRADECIMENTOS

Este livro conclui uma dúzia de anos de pesquisas sobre as polícias dos países ocidentais. Em relação à maior parte dos países estrangeiros, dispõe-se, há algumas décadas, de uma abundante bibliografia (anexa), alimentada por uma tradição de pes­ quisas empíricas cujo pioneiro foi, no início dos anos 50, W. A. Westley, na Universi­ dade de Chicago.

A França era uma exceção até 1982, data em que a abertura da instituição policial à pesquisa em ciências sociais foi decidida por Jean-Marc Erbes, então diretor da for­ mação da Polícia Nacional. Ele não ignorava que se opunha desse modo à cultura de uma instituição e de uma profissão tradicionalmente desafiadoras em relação a todo olhar externo, espontaneamente percebido como intrusivo, e que agindo assim en­ frentava alguns riscos. De fato, as primeiras reconstituições ( restitutions) de pesquisas junto às maiores autoridades em assuntos policiais foram movimentadas. J.-M. Erbês teve ainda mais mérito em perseverar, porque seus próprios sentimentos re]ativarnen­ te à pesquisa são comparti]hados: convencido de que o conhecimento está no princí­ pio da ação, sua obsessão pelos corporativismos, tanto dos pesquisadores corno do outros, faz com que freqüentemente suspeite estarem eles prontos a desviar o coman­ do da administração em proveito de seus próprios fins, e a preferir "autocomprazer­ se" em vez de responder às perguntas que lhes são feitas. Doze anos depois, J.-M. Erbês, à frente do Instituto dos Altos Estudos da Segurança Interna, institucionaliza a p..,,_ quisa em ciências sociais no Ministério do Interior, e dá a ela suas cartas de crédito no seio do mundo policial. Sem ele, nada teria sido possível, sendo-lhe, portanto, este livro naturalmente dedicado.

11

QUE FAZ A POLICIA

Esta abertura é vulnerável, e os estertores obscurantistas podem ainda grassar. ías não se faz desaparecer o conhecimento batendo-lhe as portas. Nos últimos doze

anos, nesse confronto com o olhar do outro, muitos policiais encontraram demasia­ dos recursos para pensar que se resignariam por muito tempo a esse novo fechamen­ to. Portanto, aqui também é preciso agradecer às centenas de policiais encontrados durante esses anos: sua acolhida e sua compreensão me demonstraram, cotidiana­ mente, que a polícia só é uma torre de marfim para aqueles a quem isso convém.

Enfim, ainda que se assine sozinho, jamais se escreve sozinho, e este livro é tam­ bém feito de inumeráveis encontros e debates com meus colegas franceses e estran­ geiros, cujos rastros eles facilmente identificarão; é a regra do trabalho intelectual. Assinalá-la não me dispensa de saldar algumas dividas particulares. Antoinette Chau­ venet constantemente me ajudou a não me alienar nesse objeto singular que é a polí­ cia. Graças a René Lévy, o seminário que animamos juntos durante alguns anos man­ teve uma rede de intercâmbios quando os tempos eram pouco propícios. A redação deste livro foi muito facilitada por urna estada no Centro Internacional de Crimi­ nologia Comparada da Universidade de Montréal, que devo à amizade de seu diretor, Jean-Paul Brodeur. Amizade que suspeito interessada: nos dez anos que polemizamos sobre assuntos da polícia, sem dúvida ele cogitava me obrigar a pôr em ordem meus argumentos-isso foi feito-para melhor discuti-los, o que não poderia tardar. A con­ fiança obstinada de Michel Wieviorka me sustentou quando dela precisei, e devo-lhe muitas melhorias do manuscrito inicial. Os outros me perdoarão por não compro­ metê-los expressamente.

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INTRODUÇÃO

Max Weber subscrevia à afirmação de Trotski: "Todo Estado é baseado na força': e desenvolvia, mais sociologicamente, "o Estado contemporâneo [ é J urna comunida­ de humana que, nos limites de um território determinado[ ... ], reivindica com suces­ so por sua própria conta o monopólio da violência física legitimd", Essa reivindicação se sustenta de várias maneiras, ideológicas, jurídicas, mas antes de tudo pragmáticas: pela criação, manutenção e comando de uma força física suscetível, por sua superiori­ dade, de impedir a qualquer outra pessoa o recurso à violência, ou de contê-lo nos quadros (nível, formas, objeto) que o próprio Estado autoriza. Essa força pública é mais comumente denominada polícia.

A generalização da forma estatal na superfície do planeta foi acompanhada pela estatização de instituições policiais; disso não decorre, de forma alguma, que seja sem­ pre e em toda parte, ou mesmo jamais, satisfeita totalmente a reivindicação dos Esta­ dos (diretamente ou por instâncias delegadas) de exercer o monopólio do uso legíti­ mo da força física. Pode ocorrer que policias sejam submergidas pela sublevação popular ou pelo golpe de Estado militar, e a ilusão do monopólio se espatifa. Pode acontecer que segmentos inteiros do corpo social neguem qualquer autoridade à for­ ça pública, e a pretensão à legitimidade se revela infundada. Não se trata pois de defi­ nir a polícia como a expressão e a realização do monopólio estatal da violência legíti­ ma. A realidade do monopólio, a extensão da legitimidade são questões de fato, que

l. Sublinhado no texto, tradução J. Freund, cm Le Savant et le Potitique, Plon, Paris, 1959, p, 113. Pode-se preferir a tradução americana de Gerth & Mills: "A huruan comrnunity that [successfully] clairns the monopoly of the legitimate 11se of pliysical force .. .'; cm From Mm: \\'o!bcr; 1946 e 1958, p. 78.

1

O QUE FAZ A POLICIA

dependem - para cada sociedade considerada - de um levantamento (enq11ête), d resto, difícil. Em compensação, a inspiração weberiana permanece essencial para com­ preender a polícia como expressão, e como instrumento, da reivindicaçãn perrnanen. te inerente às comunidades políticas - e não só à comunidade estatal - de deter em eu território o monopólio dos empregos legítimos da força.

e é possível fazer-se uma sociografia dos aparelhos policiais, não seria, portanto, 0 caso de elaborar uma sociologia "da polícia" apreendendo-a como órgão em si, isolável do conjunto das relações sociais de que ela é a aposta e o produto. Do mesmo modo que não há uma sociologia da arte, mas sim da produção e do julgamento social das obras simbólicas, do mesmo modo que não há uma sociologia da escola, mas mecanismos instituídos de socialização e de transmissão dos saberes, não existe socio­ logia da polícia, mas uma sociologia dos usos sociais da força e da legitimação do re­ curso à força nas relações políticas (isto é, nas relações sociais em que uma instância política é protagonista). Quando se trata de saber "o que faz a polícia", isso o é no duplo sentido da expressão: empírico (descritivo) e teórico (funcional).

No sentido empírico ou descritivo: numa dada sociedade, um conjunto de ins­ tâncias, poderes, autoridades, administrações, corporações, serviços, quadros, se iden­ tifica como "polícia" Trata-se de compreender seu funcionamento, desde o recensea­ mento das normas que a instituem até a franca exposição das práticas cotidianas de seus agentes. Esse primeiro tempo obrigatório do andamento de pesquisa não tem especificidade alguma: ele recorre a todos os métodos de levantamento possíveis ( ob­ servações de campo, entrevistas, questionários, sondagens, análises secundárias etc.) e mobiliza todas as subdisciplinas da sociologia (sociologia do trabalho, das profis- ões, da organização, sociologia política, análise estratégica etc.). Sobretudo, essa fase de desconstrução do objeto não o especifica à primeira vista: as operações de pesqui­ sa são idênticas àquelas que seriam empregadas por um questionamento da escola, do hospitaJ,da empresa, da profissão de padeiro ou de pesquisador. É, ao mesmo tem­ po, a fecundidade e o limite dessa diligência. Fecundidade, por exemplo, da análise organizacional, quando ela mostra que em toda organização hierarquizada complexa manifestam-se círculos viciosos burocráticos2: assim, o saber acumulado pela empre­ sa (por exemplo) pode se revelar útil para compreender o funcionamento de uma delegacia. Mas também limite, quando a empresa e a delegacia são reduzidas ao que elas têm em comum, e portanto interpretadas sem referência aos próprios fins.

2. Ver Bernoux ( 1985). Asre-fttências bibliográficaHão assinaladas no corpo do texto pelo nome do autor, acompa­ nhado da data de publicação; a referência completa é dada no anexo bibliográfico.

14

JN'rRODUÇAO

Reintroduzir essas finalidades próprias, as finalidades da polícia, é portanto o segun­ do tempo obrigatório da análise, que depende da conceitualização sociológica, ou re­ construção. Trata-se então de especificar o objeto polícia, isto é, interrogar "o que faz a polícia" nas relações sociais, identificar o pape] próprio, irredutível e insubstituível (se é que ele existe), que ela preenche. Ou, caso se prefira, de pensar as questões colo­ cadas pelas relações sociais em que, nas sociedades políticas, a resposta foi criar ins­ tâncias denominadas "polícia".

Desconstrução e reconstrução se sustentam reciprocamente, no sentido de que cada uma opera como crítica da outra. Assim, a análise empírica do trabalho policial mostra imediatamente que a ação policial é posta em movimento, cotidianamente, numa delegacia, por três fontes. Certas tarefas são prescritas de maneira imperativa pela hierarquia superior: o serviço deve fornecer no dia tal, à hora tal, tantos agentes para uma transferência de detentos, a guarda do departamento (préfecture) ou uma expulsão de vagabundos ( nomades). Outras são respostas mais ou menos obrigatórias às solicita­ ções do público: notadamente, a apresentação de queixas ou recursos à "Polícia de Res­ gate': Outras enfim são de iniciativa policial: tal observação (informação, acontecimen­ to) suscitou o interesse de um policial, ou da patrulha, e ele ou ela acompanha o caso. Esta simples observação permite inferir que o aparelho policial é indissociavelmente:

- um instrumento do poder, que lhe dá ordens; - um serviço público, suscetível de ser requisitado por todos; - uma profissão, que desenvolve seus próprios interesses. Tripla determinação que não tem razão alguma para fundir-se em perfeita har­

monia. Ao contrário, essas três dimensões podem se confrontar como lógicas de ação distintas e concorrentes. O funcionamento policial cotidiano é a resultante de tensões perpétuas ( conflitos, compromissos) entre essas três lógicas, e em toda "teoria" da polícia (coisa que não falta) que lhe serve de função ou razão, é inválido haver um só desses três termos, pela incapacidade de [sozinho] dar conta do conjunto das prática observadas. É a mesma polícia, são os mesmos policiais, que, ao final de uma opera­ ção particularmente truculenta de manutenção da ordem, acabam com um engarra­ famento, salvam os feridos de um acidente, acolhem e tranqüilizam uma mulher agredida, põem fim a um caso com refém, dominam um demente ameaçador, ficham os supostos opositores do poder, e, de dia, fazem funcionar um circuito de motos para os jovens de uma cidade que, à noite, eles perseguirão. Nada é mais enganador do que a distinção de uma "boa" polícia, que protege, em oposição à "má" polícia, que repri­ me.Sabe-se, aliás, que a divisão dos papéis entre o bruto ameaçador e o salvador com­ preensivo é uma das mais velhas técnicas do interrogatório policial.

15

QUE FAZ A POLICIA

e a análise das práticas policiais é o ponto de partida obrigatório, ela não revela, por si só, a "verdade" da polícia. Prova disso é a espetacular semelhança das prática observáveis em modelos policiais muito diferentes em outros aspectos. Em Paris, o trabalho do guardião da paz [gardien de la paix] na polícia urbana mostra-se inteira­ mente comparável ao do bobby londrino, do patrouilleur de Montréal ou do police officerda Filadélfia. Essa constatação é pouco surpreendente considerando a provável trivialidade da intervenção policial cotidiana nas grandes cidades ocidentais. É muito mais problemática quando se atenta para o fato de que esses executantes, [semelhan­ tes] na linha de frente, pertencem uns a uma polícia de Estado hipercentralizada, ou­ tros a polícias municipais autônomas, ou, como no caso inglês, a polícias regionais que foram, em sua criação, explicitamente concebidas em oposição ao [rend: model of policing, designado como um ponto de referência negativo. Isso significaria que sobre as práticas não têm nenhum poder as normas jurídicas e as estruturas organizacio­ nais? as políticas definidas na cúpula? os modos de recrutamento, de formação e de enquadramento, sensivelmente diferentes nos casos evocados? As perguntas dão mar­ gem a uma alternativa .. Ou, concluindo pela semelhança das práticas, os sociólogos se enganam, provavelmente porque seus instrumentos de observação deixaram escapar dimensões significativas dessas mesmas práticas. Ou, definindo objetivos, adotando estruturas, editando regras, na intenção explicita de modelar as práticas, os políticos se iludem; na função policial, haveria invariantes estruturais muito mais determinan­ tes que os arranjos organizacionais locais.

A resposta só pode ser oferecida, e fundada, pela consideração do conjunto das dimensões de um sistema policial. Toda polícia é um instrumento de produção carac­ terizado por uma divisão e uma especialização das tarefas, das técnicas, dos procedi­ mentos, dos saberes, uma estrutura hierárquica, normas informais etc. Essa dimensão organizacional é essencial para se prevenir contra as divagações da teorização gratui­ ta. Toda polícia é, em segundo lugar, uma instituição, um instrumento criado pela autoridade política para promover, realizar ou salvaguardar interesses coletivos identificáveis. Por essa razão, incorpora valores sociais centrais, e supõe os controles sociais necessários ao respeito desses valores. Enfim, toda política é mobilizada por um grupo profissional especializado, "os policiais': que, como todo grupo profissio­ nal, caracteriza-se por interesses e cultura próprios, princípios de identidade frente ao não-profissional, critérios de identificação internos.

Este livro pretende apreender o objeto policial nessas três dimensões, isolá-las para poder analisá-las enquanto tais, mas também desvendar suas inter-relações, a dinámica ou as dinâmicas que animam sua interação permanente. Pela razão centrá-

16

1 NTROD LJÇAO

ria, verificar-se-á, no trajeto, que o essencial das lacunas ou dos erros a respeito da polí­ cia veiculados no discurso comum, e em muitos discursos eruditos, explicam-se por não serem consideradas simultaneamente essas três dimensões. A mesma carência ex­ plica as dificuldades encontradas por aqueles que assumem formalmente a responsabi­ lidade pela policia para ter realmente domínio sobre ela - o que é testemunhado pela evolução recorrente dos ministros da Polícia, que assumem suas funções com o projeto de "reformá-la", e rapidamente se satisfazem em "mantê-la", ou em acreditar mantê-la. Apresentar-se-á, assim, numa primeira parte, a instituição (os valores), a organização (o trabalho), a profissão (os interesses) que constituem as três dimensões estruturais de todo sistema policial. A segunda parte tratará da dinâmica interna das relações e das tensões entre essas dimensões e, em seguida, da dinâmica externa das relações entre o sistema policial e a sociedade que ele policia. Se os instrumentos analíticos assim desen­ volvidos forem pertinentes, devem permitir responder à pergunta que corre ao longo deste livro: o que é uma polícia democrática? É o que se tentará fazer como conclusão.

Resta indicar o método e as fontes. Por ter-lhes dedicado alguns anos de pesquisa de campo, e igualmente ter podido observá-los do "interior" durante alguns outros anos, utilizar-se-á em primeiro lugar os dados recolhidos sobre a polícia francesa e, mais precisamente, sobre esse ramo da força pública na França constituída pela Polí­ cia Nacional'. Como toda sociedade, a França atribui a suas instituições um valor universal, e dá força da evidência à sua forma conjuntural. Como seria possível não ser a escola leiga, gratuita e obrigatória? Podem-se imaginar centenas de polícias dis­ tintas e autônomas? No entanto, existem 43 na Inglaterra, que não é o país mais mal policiado do mundo, e entre 14 mil e 17 mil, segundo as fontes, nos Estados Unidos. Sempre que possível utilizar-se-á, portanto, a comparação internacional, para questio­ nar o que cada pais não questiona por sua própria conta ( e a França mais que os ou­ tros): o-que-é-assim-porque-sempre-foi-assim. Além disso, a relativa precariedade das pesquisas na França nesse campo leva a buscar forte apoio, em primeiro lugar, nos trabalhos relativos aos países anglo-saxões, onde esse domínio foi estudado há muito mais tempo. As operações concretas de pesquisa e de coleta de informações que fundamentam esta obra, assim como suas fontes bibliográficas, são detalhadas no anexo metodológico.

3. Muitas outras instâncias detêm poderes de policia, a começar pela Gendarrnaria nacional [corporação militar que vela pela ordem e segurança públicas], sobre a qual se dispõe somente de informações muito mais precárias. Quanto às outras, ver o recenseamento efetuado por Lascoumes, Barberger et aL (1986}, que enumeram, na Fran­ ça, cerca de 177 delas, desde antigas funções remanescentes (lieutena11ts de loui"t?teric: tenentes de caça aos lobos) até policias especializadas em tecnologias as mais recentes (age11ts du servir;e de prorecrior1 centre les mdiatiorrs ionisécs: agentes do serviço de proteção contra as radiações ionizadas).

17

..---------llllllllllllllllllll!lllmm _

Par te I

As TRÊS DIMENSÕES

DA FORÇA PúB,LICA

Ü MARTELO E SEU MESTRE

Desde que as ciências sociais estudam a polícia, a própria questão da definição do objeto estudado alimenta um debate intenso, que se manteve implícito até a viru­ lenta crítica de M. Cain (1979) indignando-se com a ausência de qualquer definição de polícia na quase totalidade das pesquisas então publicadas. Durante duas décadas, uma resposta proposta por Egon Bittner1 dominou a cena intelectual e pareceu encer­ rar o debate (Klockars, 1985; Reiner, 1994), até a ofensiva recente de alguns autores (notadamente Brodeur, 1994, 2001). E. Bittner enuncia em dois tempos sua definição da polícia; antes, de modo sucinto: "A polícia nada mais é que um mecanismo de dis­ tribuição, na sociedade, de urna força justificada por urna situação" ( op. cit., p. 226), e, depois, de maneira mais desenvolvida:

O papel da polícia é tratar de todos os tipos de problemas humanos quando sua solução necessite ou possa necessitar do emprego da força - e na medida em que isso ocorra=-, no lugar e no momento em que tais problemas surgem. É isso que dá homogeneidade a ativida­ des tão variadas quanto conduzir o prefeito ao aeroporto, prender um bandido, retirar um bêbado de um bar, conter uma multidão, cuidar de crianças perdidas, administrar primeiros socorros e separar brigas de casal (p. 230).

O raciocínio de E. Bittner é exato, contanto que não se desvie dele. Produz, assim, uma definição tão econômica quanto rigorosa da polícia: a polícia é um martelo. Ao contrário da idéia que muitos policiais têm de seu papel - eles se vêem de bom grado

J. Citado aqui em sua tradução francesa, Les Cahiers dcln séwrité lntérieure, n. 3, nov., 1990, pp. 221-235.

21

O QUE FAZ A PO LfClA

entre O martelo e a bigorna" (Desaunay, 1989, p. 7) -, eles são o martelo entre o fer­

reiro e a bigorna. Comumente se admite que um martelo serve principalmente para bater pregos,

mas sabe-se que, abrigado numa caixinha vermelha fixada na parede de um vagão ou de um ônibus, ele serve para «quebrar o vidro" e libertar-se, em caso de acidente que torne as portas inacessíveis. Como picareta, ele ajuda a escalar as montanhas. Sabe-se também que pode permitir rachar uma cabeça. Seguramente, não é a soma infinita das possíveis utilidades do martelo que pode defini-lo, mas a dimensão comum a to­ dos os seus usos, que é aplicar urna força sobre um objeto. Enquanto instrumento, o martelo não tem finalidades próprias, ele serve (mais ou menos eficazmente, segundo uas características técnicas) às finalidades daquele que o maneja. Acontece exatamen­ te o mesmo em relação à polícia: instrumento de aplicação de uma força (a força físi­ ca em primeira análise) sobre o objeto que lhe é designado por quem a comanda. Por este motivo, a polícia não poderia ter finalidade própria, não há transcendência da coerção física (mesmo para o sádico, ela é apenas um meio). A polícia é totalmente para servir [ancillaire], e recebe sua definição - no sentido de seu papel nas relações sociais - daquele que a instrumentaliza. Por isso, pode servir a objetivos os mais di­ versos, à opressão num regime totalitário ou ditatorial, à proteção das liberdades num regime democrático. Pode acontecer que a mesma polícia ( os mesmos homens, a mes­ ma organização) sirva sucessivamente a finalidades opostas e, por esse motivo, crie problemas graves nos períodos de transição de um regime político a outro; por exem­ plo, hoje na Europa Central ou na África do Sul, ontem na França, em 1940 e de novo em 1944-1945.

A polícia é portanto, nos termos de E. Bittner, um "instrumento de distribuição da força não negociável": Mas E. Bittner se confunde e confunde-nos quando acres­ centa, no mesmo fôlego, que a polícia é o que intervém "no lugar e no momento em que alguma coisa deve ser feita agora", ou quando "a força pode ter de ser posta em ação" ( "force may have to be used", grifos meus, nos dois casos). Com isso ele introduz idéias de necessidade, e/ou de legitimidade, que nada têm a ver com o instrumento, mas são matéria de julgamento em relação ao uso social feito desse instrumento. O martelo não se define como instrumento para quebrar a cabeça de opositores políti­ cos, mas o uso que dele fizeram contra Trotski" certamente opõe adversários e parti­ dários.

Em 21 de agosto de 1940, no Mé'Xico,o agente stalinista Ramon Mercader assassinou Leon Trotski golpeando-lhe a cabeça com um martelo de alpinata (N. da R.).

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O MARTELO E SEU MESTRE

Em resumo, a dimensão institucional de toda polícia se analisa como a reunião de dois elementos analiticamente distintos. Um elemento universal, comum a toda polícia, sua instituição (no sentido dinâmico do termo) como instrumento de distri­ buição da força num conjunto socialmente definido (e, nesse sentido, a primeira materialização do caráter "autônomo" dos territórios palestinos ou de Kosovo é a ins­ tituição de uma força pública). E um elemento específico que.em contrapartida, dife­ rencia as polícias: as finalidades que são socialmente atribuídas ao uso da força numa determinada sociedade, e que se identificam ao mesmo tempo por prescrições normativas particulares (o direito, se é que ele existe, que enquadra os recursos à for­ ça) e pelas práticas observáveis do instrumento. A polícia não é esse instrumento que intervém quando ''force may have to be used" (ibid.), mas sim quando lhe é ordenado fazê-lo, seja por uma instância que tem autoridade sobre ela ou pelo sistema de valo­ res partilhado aqui e agora.

A metáfora do martelo pára neste ponto, pois há martelos robôs com comandos numéricos extremamente complexos; a complexidade do instrumento policial é de outra natureza: toda instituição é primeiro uma reunião de homens e de mulheres, isto é, uma organização de trabalho e um ou vários grupos profissionais. Por essa ra­ zão, a instituição apresenta propriedades que a diferenciam radicalmente de um ins­ trumento inerte, por mais sofisticado que ele seja. Os processos de trabalho coletivos, como toda a sociologia das organizações desde Weber e Michels ensina, implicam mecanismos propriamente organizacionais, que não se reduzem apenas à racionali­ dade de quem os comanda: não há organização formal sem organização informal e, portanto, sem opacidade nem inércia. Do mesmo modo, todo grupo profissional, uma vez definido por ser detentor de competências exclusivas (seja em termos de atribui­ ções ou de saberes), desenvolve interesses e cultura profissional próprios, que consti­ tuem outros tantos princípios e capacidades de resistência à instrumentalização por terceiros: não há profissão sem um quantum de autonomia. Na prática, nenhuma po­ lícia se resume à realização estrita da intenção daqueles que a instituem e têm autori­ dade sobre ela, à pura instrumentalidade. Há sempre um intervalo, mais ou meno extenso, mais ou menos controlado, mas jamais nulo. A revelação desse intervalo, bem como a franca exposição dos mecanismos que o mantêm, é tarefa básica de uma sociografia empírica das instituições policiais.

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