O REGIME JURÍDICO DA ORLA MARÍTIMA NO …siaibib01.univali.br/pdf/Margareth Klug.pdfdo Itajaí –...
112
UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI PRÓ-REITORIA DE ENSINO – PROEN CENTRO DE EDUCAÇÃO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E JURÍDICAS – CEJURS CURSO DE DIREITO O REGIME JURÍDICO DA ORLA MARÍTIMA NO CONTEXTO DA GESTÃO INTEGRADA DE ZONAS COSTEIRAS: UM ESTUDO ACERCA DA ORLA MARÍTIMA DA PRAIA BRAVA, ITAJAÍ (SC) MARGARETH KLUG Itajaí, maio de 2007
Transcript of O REGIME JURÍDICO DA ORLA MARÍTIMA NO …siaibib01.univali.br/pdf/Margareth Klug.pdfdo Itajaí –...
UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI PRÓ-REITORIA DE ENSINO – PROEN CENTRO DE EDUCAÇÃO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E JURÍDICAS – CEJURS CURSO DE DIREITO
O REGIME JURÍDICO DA ORLA MARÍTIMA NO CONTEXTO DA GESTÃO INTEGRADA DE ZONAS COSTEIRAS: UM ESTUDO
ACERCA DA ORLA MARÍTIMA DA PRAIA BRAVA, ITAJAÍ (SC)
MARGARETH KLUG
Itajaí, maio de 2007
UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI PRÓ-REITORIA DE ENSINO – PROEN CENTRO DE EDUCAÇÃO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E JURÍDICAS – CEJURS CURSO DE DIREITO
O REGIME JURÍDICO DA ORLA MARÍTIMA NO CONTEXTO DA GESTÃO INTEGRADA DE ZONAS COSTEIRAS: UM ESTUDO
ACERCA DA ORLA MARÍTIMA DA PRAIA BRAVA, ITAJAÍ (SC)
MARGARETH KLUG
Projeto de Monografia submetido à Universidade do Vale do Itajaí –
UNIVALI. A título de conclusão da disciplina de Metodologia da Pesquisa
Jurídica.
Orientador: Prof. MSC. Fernanda de Salles Cavedon
Itajaí, maio de 2007
ii
AGRADECIMENTO
A Mestre Fernanda de Salles Cavedon, sempre atenciosa pela ajuda na solução dos problemas,
na correção dos excessos, mas principalmente pelo apoio e incentivo desde o início desta
pesquisa até o último instante, sempre a fim de despertar em mim o gosto pelo Direito Ambiental.
Ao Prof. Dr. Zenildo Bodnar que com seus atos dignos de Juiz Federal, faz com que a sociedade
perceba que o caminho certo é a manutenção dos espaços que vivemos, é a não interferência nos
habitats e ecossistemas, é a justiça acima de interesses particulares.
A todas as pessoas que estiveram ao meu lado nos bons e maus momentos desta etapa maravilhosa de academia e que direta ou indiretamente, contribuíram para que este trabalho fosse concluído, especialmente a Genecélia Ribeiro da Silva, Débora Naide
Nascimento, Susiane Cardoso e Diane Louize Henning.
Muito Obrigada.
DEDICATÓRIA
Ao meu marido, Manoel pessoa maravilhosa, que com muita compreensão e paciência, esteve
sempre ao meu lado. Pelo incentivo constante, principalmente nos momentos mais difíceis, quando se pensa em desistir, mas com seu
entusiasmo fez com que eu erguesse a cabeça e seguisse em frente cada vez mais firme e forte,
você com certeza é o melhor companheiro que eu poderia ter.
Aos meus filhos Déborah e Manoel, que a cada dia sentiam minha ausência, mas que ainda assim
pacientes aguardam a presença da Margareth Mãe, obrigada por estarem sempre comigo, em todos os momentos. Vocês são a razão do meu
empenho e luta por algo melhor.
A minha amada mãe, Célia, que sempre me incentivou aos estudos, e que mesmo longe por
circunstâncias adversas, está constantemente me acarinhando e amparando com doces palavras.
Muito obrigada.
Amo-os, profundamente.
“O mundo, como se diz, foi feito especialmente para o homem – presunção que não se apóia nos
fatos (...) Não parece claro para as pessoas que as coisas da Natureza, como animais e plantas,
deveriam possivelmente vir antes de toda felicidade de cada uma delas, não [como] a
criação de tudo para felicidade de uma [delas]. Por que o próprio valor humano deveria ser mais
do que uma pequena parte de uma grande unidade da criação”. [John Muir, naturalista. 2003]
1
1 PERCIVAL, Robert V. et al. Environmental Regulation: Law, Science and Policy. 3. ed.
Gaithesburg: Aspen, 2000, p.17. Retirado do livro NARDY, Afrânio, SAMPAIO, José Adércio Leite, WOLD, Chris. Princípios de Direito Ambiental. Na dimensão internacional e comparada. Belo Horizonte: Del Rey, 2003. p.60.
TERMO DE ISENÇÃO DE RESPONSABILIDADE
Declaro, para todos os fins de direito, que assumo total responsabilidade pelo
aporte ideológico conferido ao presente trabalho, isentando a Universidade do
Vale do Itajaí, a coordenação do Curso de Direito, a Banca Examinadora e o
Orientador de toda e qualquer responsabilidade acerca do mesmo.
Itajaí, 14 de junho de 2007.
Margareth Klug Graduando
PÁGINA DE APROVAÇÃO
A presente monografia de conclusão do Curso de Direito da Universidade do Vale
do Itajaí – UNIVALI, elaborada pela graduanda Margareth Klug, sob o título O
Regime Jurídico da Orla Marítima no contexto da Gestão Integrada de Zonas
Costeiras: um estudo acerca da Orla Marítima da Praia Brava, Itajaí/SC, foi
submetida em [Data] à banca examinadora composta pelos seguintes
professores: [Nome dos Professores ] ([Função]), e aprovada com a nota [Nota]
([nota Extenso]).
Itajai, 14 de junho de 2007.
Prof. MSC. Fernanda de Salles Cavedon Orientador e Presidente da Banca
Prof. MSC. Augusto Lapa Coordenação da Monografia
ROL DE ABREVIATURAS E SIGLAS
APP – ÀREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE
ÁRT – ARTIGO
CRFB – CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL
CONAMA – CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE
GIZC – GESTÃO INTEGRADA DE ZONAS COSTEIRAS
IBGE – INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA
MMA – MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE
ONU – ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS
PAM – PROGRAMA DE AÇÃO MUNDIAL P/ PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE
PEGC – PLANO ESTADUAL DE GERENCIAMENTO COSTEIRO
PIOMMI – PLANO DE INTERVENÇÃO NA ORLA DO MUNICÍPIO DE ITAJAÍ
PMGC – PLANO MUNICIPAL DE GERENCIAMENTO COSTEIRO
PNGC – PLANO NACIONAL DE GERENCIAMENTO COSTEIRO
PNUMA – PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O MEIO AMBIENTE
SIGERCO – SISTEMA DE INFORMAÇÕES DO GERENCIAMENTO COSTEIRO
SMA – SISTEMA DE MONITORAMENTO AMBIENTAL
STJ – SUPREMO TRIBUNAL DE JUSTIÇA
UC – UNIDADE DE CONSERVAÇÃO
ZEE – ZONA ECONÔMICA EXCLUSIVA
ZEEC – ZONEAMENTO ECOLÓGICO-ECONÔMICO COSTEIRO
ROL DE CATEGORIAS
Rol de categorias que a Autora considera estratégicas à
compreensão do seu trabalho, com seus respectivos conceitos operacionais.
Gestão Integrada de Zonas Costeiras.
Através da Gestão Integrada de Zonas Costeiras, visa-se abranger não só seus
aspectos ambientais, mas também considerar sua importância econômica, social
e cultural, integrar as políticas públicas incidentes sobre este espaço, promover a
coordenação entre as atuações das diferentes esferas públicas e institucionais em
sua área de abrangência, bem como destacar a necessidade de se entender a
Zona Costeira dentro de uma concepção unitária, evitando-se sua fragmentação
para fins de planejamento e tomadas de decisão. 2
Orla Marítima
Orla marítima é a faixa contida na zona costeira, de largura variável,
compreendendo uma porção marítima e outra terrestre, caracterizada pela
interface entre a terra e o mar.3
Plano de Intervenção na Orla Marítima
O Decreto 5300/2004 em seu artigo 32 aduz que compete ao Poder Público
Municipal elaborar e executar o Plano de Intervenção da Orla Marítima de modo
participativo com o colegiado municipal, órgãos, instituições e organizações da
sociedade interessados.
O plano de intervenção é um documento elaborado pelos agentes executivos
municipais do Projeto (Comitê Gestor), ao final do processo de
diagnóstico/classificação e elaboração de cenários, com vistas a estabelecer as
diretrizes para gestão da orla, servindo, inclusive, como documento complementar
2 CAVEDON, Fernanda de Salles; DIEHL, Francelise Pantoja. Licenciamento ambiental em áreas
costeiras: aspectos polêmicos. Em BENJAMIN, Antônio Herman (Org). Paisagem, natureza e direito. Anais do 9º Congresso Internacional de Direito Ambiental e 10º Congresso Brasileiro de Direito Ambiental. São Paulo: Instituto o direito por um planeta verde. p. 66.
3 ART. 22 do Decreto 5300/04
x
para o estabelecimento de termos de cooperação entre os municípios e a SPU
(Secretaria de Patrimônio da União). [ Projeto Orla. Manual de Gestão]
Praia
Entende-se por praia a área coberta e descoberta periodicamente pelas águas,
acrescida da faixa subseqüente de material detrítico, tal como areias, cascalhos,
seixos e pedregulhos, até o limite onde se inicie a vegetação natural, ou, em sua
ausência, onde comece um outro ecossistema. 4
Projeto Orla
O Projeto Orla é uma ação do governo Federal, conduzida pelo Ministério do Meio
Ambiente, através da Secretaria de Qualidade Ambiental(SQA) e do Ministério do
Planejamento, pela Secretaria do Patrimônio da União(SPU/MP) em busca de
uma política nacional que através do planejamento do uso e ocupação harmonize
ações patrimoniais e ambientais para manutenção natural dos espaços da zona
costeira, inclusive o da Orla.
O projeto se propõe a promover a gestão integrada, incorporando uma visão de
planejamento que busca identidades locais para a solução de conflitos e para a
manutenção de riquezas naturais do litoral.5
Zona Costeira
[...] corresponde ao espaço geográfico de interação do
ar, do mar e da terra, incluindo seus recursos renováveis ou não, abrangendo
uma faixa marítima e uma faixa terrestre, com os seguintes limites:
I -faixa marítima: espaço que se estende por doze milhas náuticas,
medido a partir das linhas de base, compreendendo, dessa forma, a totalidade
do mar territorial;
II -faixa terrestre: espaço compreendido pelos limites dos
Municípios que sofrem influência direta dos fenômenos ocorrentes na zona
costeira.6
4 ART. 10, § 3º da Lei 7661/88 5 VOIVODIC, 2004 6 ART. 3º do Decreto 5300/04
xi
SUMÁRIO
RESUMO......................................................................................... XIII
INTRODUÇÃO ................................................................................XIV
CAPÍTULO 1 ...................................................................................... 1
GESTÃO INTEGRADA DAS ZONAS COSTEIRAS E SEU REGIME JURÍDICO........................................................................................... 1
1.1 CARACTERIZAÇÃO DA ZONA COSTEIRA....................................................1
1.2 ZONA COSTEIRA: CONCEITUAÇÃO E DELIMITAÇÃO................................4
1.3 GESTÃO INTEGRADA DE ZONAS COSTEIRAS: ASPECTOS CONCEITUAIS .......................................................................................................8
1.4 REGIME JURÍDICO DA ZONA COSTEIRA NO BRASIL...............................10
1.4.1 A LEI 7661/88 – PLANO NACIONAL DE GERENCIAMENTO COSTEIRO ...................10
1.4.2 O DECRETO 5300/2004..................................................................................13
1.4.3 OBJETIVOS ....................................................................................................14
1.4.4 INSTRUMENTOS ..............................................................................................15
1.4.5 COMPETÊNCIAS ..............................................................................................18
1.4.6 PRINCÍPIOS ....................................................................................................21
CAPÍTULO 2 .................................................................................... 24
REGIME JURÍDICO DA ORLA MARÍTIMA...................................... 24
2.1 ORLA MARÍTIMA: CONCEITUAÇÃO E DELIMITAÇÃO...............................24
2.2 CARACTERIZAÇÃO DA ORLA MARÍTIMA ..................................................24
2.3 PROBLEMÁS E CONFLITOS NA GESTÃO DA ORLA MARÍTIMA..............31
2.4 DISTINÇÃO ENTRE PRAIA E ORLA.............................................................39
2.5 PROJETO ORLA............................................................................................40
2.6 PLANO DE INTERVENÇÃO NA ORLA MARÍTIMA ......................................43
CAPÍTULO 3 .................................................................................... 48
CONFLITOS DE USO NA ORLA MARÍTIMA DA PRAIA BRAVA: A ESFERA JUDICIAL COMO ESTRATÉGIA DE GESTÃO ................ 48
3.1 CARACTERIZAÇÃO DA PRAIA BRAVA E SUA ORLA MARÍTIMA.............48
3.2 CONFLITOS DE USO E GESTÃO .................................................................51
3.3 O PLANO DE INTERVENÇÃO NA ORLA MARÍTIMA DE ITAJAÍ E SUAS CONSTATAÇÕES E PROPOSTAS PARA A ORLA MARÍTIMA DA PRAIA BRAVA .................................................................................................................56
xii
3.4 ACP Nº 2001.72.08.000141-4.........................................................................62
3.4.1 DA PETIÇÃO INICIAL E DO PEDIDO..........................................................62
3.4.2 DAS AUDIÊNCIAS E ACORDOS FIRMADOS.............................................64
3.4.3 PROJETO DE RESTAURAÇÃO DA ORLA MARÍTIMA DA PRAIA BRAVA..............................................................................................................................66
3.4.4 DA DECISÃO ...............................................................................................69
3.5 DA EXECUÇÃO DA SENTENÇA...................................................................71
Nº. 2005.72.08.004911-8/SC ................................................................................71
CONSIDERAÇÕES FINAIS.............................................................. 81
REFERÊNCIA DAS FONTES CITADAS .......................................... 87
xiii
RESUMO
Esta monografia tem como tema o regime jurídico da Orla
Marítima no contexto da Gestão Integrada da Zona Costeira, buscando reunir
subsídios para a análise da gestão da Orla Marítima da Praia Brava, Itajaí (SC).
Para tanto, apresenta-se o regime jurídico da Zona Costeira, como contexto para
o estudo do regime jurídico da Orla Marítima, como unidade pertencente à Zona
Costeira, no intuito de se apresentar dados que construam uma visão abrangente
desse espaço que possibilite adentrar no estudo do caso específico da Orla
Marítima da Praia Brava. O tema justifica-se tendo em vista que a Praia Brava foi,
nos últimos anos, alvo de especulação pública e privada o que gerou naquele
espaço conflitos de ordem econômica, de crescimento e expansão que deram
margem à perda de qualidade ambiental. O turismo é o maior gerador dos
conflitos existentes, pois visa à expansão no acesso, no comércio, na
disponibilidade de hotéis, enfim, empreendimentos que sem estudos técnicos -
que estabeleçam condições dos recursos ambientais, ou mesmo determinem
quais as possibilidades de expansão urbana - não deveriam ser autorizados. A
comunidade não se calou diante dessa situação e apoiados por entes
competentes buscam a tutela jurisdicional, obtendo resultados favoráveis à
manutenção e conservação da Orla Marítima. Após o trâmite da Ação Civil pública
e sentença favorável, esperou-se o cumprimento, ou seja, a Execução da
Sentença. Nesse contexto, esta pesquisa objetiva compreender a legislação
existente para o gerenciamento da Zona Costeira e sua aplicabilidade nos
conflitos de uso e ocupação da Orla Marítima, para em seguida observar a
aplicabilidade no caso concreto, apresentando assim as características da Orla
Marítima da Praia Brava, os conflitos ali existentes, as propostas de gestão e
restauração, bem como destacar os aspectos atinentes, favoráveis e
desfavoráveis, da Execução da Sentença, verificando se a esfera judicial foi apta
para promover a ordenação deste espaço e sua qualidade ambiental.
xiv
INTRODUÇÃO
O objeto da presente pesquisa é o regime jurídico da Orla
Marítima no contexto da Gestão Integrada de Zonas Costeiras, como subsídio
para o entendimento dos conflitos jurídicos incidentes sobre a Orla Marítima da
Praia Brava, Itajaí/SC e o tratamento dos mesmos na esfera judicial, visando a
sua ordenação e restauração ambiental.
Tem-se como objetivo identificar e analisar as diretrizes,
políticas e normas referentes ao uso e gestão da Orla Marítima a partir do
contexto da Gestão Integrada de Zonas Costeiras, para traçar um panorama geral
de propostas, instrumentos e diretrizes para a Orla Marítima que sirvam de
subsídio para o entendimento dos conflitos jurídicos incidentes sobre a Orla
Marítima da Praia Brava, Itajaí (SC) e seu tratamento.
Desta perspectiva, foi necessário contextualizar o tema a
partir da conceituação, caracterização e delimitação da Zona Costeira, para
então analisar a Gestão Integrada das Zonas Costeiras. Esta análise parte do
contexto internacional e comunitário europeu, a título exemplificativo, para então
abordar o ordenamento jurídico brasileiro. Analisa-se o regime jurídico da Zona
Costeira, visto que entende-se que a gestão da Orla Marítima deve se dar a partir
deste contexto jurídico.
O segundo capítulo é dedicado ao levantamento e análise
do regime jurídico da Orla Marítima, dado pelo Decreto n. 5.300/04, buscando
reunir subsídios para a análise da gestão e dos conflitos de uso na Orla Marítima
da Praia Brava.
No último capítulo fez-se a análise do caso concreto,
destacando aspectos gerais da Praia Brava, as características e os conflitos de
uso da sua Orla Marítima, as diretrizes municipais para este espaço, bem como o
tratamento deste conflito na via judicial.
xv
A proposta justifica-se pela constatação de que há uma
intensificação dos conflitos de uso e ocupação no espaço costeiro denominado de
Orla Marítima, que requer estratégias específicas de gestão, que se coadunem
com a Gestão Integrada da Zona Costeira, haja vista que os tais conflitos se
deram pela prática de atos desconformes com a legislação vigente. A Praia Brava
tem sido alvo de especulação pública e privada, que gradativamente geraram
crescimento desordenado, produzindo conflitos para a comunidade local. A
comunidade buscou como forma de solucionar tais conflitos a esfera judicial,
através da Ação Civil Pública, em conjunto com ONG’s, e amparados pelo
Ministério Público Federal. Considerando o tratamento judicial, que levou a uma
decisão inovadora, configurada como uma das primeiras a determinar a retirada
de construções e a realização de um projeto de revitalização que envolve a
recomposição de dunas e o desenvolvimento sustentável do ambiente.
Formulação do Problema:
1. Como se configura este modelo de gestão costeira
denominado Gestão Integrada de Zonas Costeiras? Este modelo encontra
respaldo no ordenamento jurídico brasileiro? Como o direito brasileiro regula a
gestão da Zona Costeira?
2. Qual o regime jurídico da Orla Marítima e como se dá sua
integração ao contexto da Gestão Integrada da Zona Costeira?
3. O regime jurídico da Zona Costeira e da Orla Marítima
estão sendo aplicados na Orla Marítima da Praia Brava? Como estes regimes
jurídicos contribuem para o entendimento e tratamento dos conflitos jurídicos de
uso e gestão incidentes sobre este espaço? A esfera judicial pode se configurar
como uma boa alternativa para buscar a ordenação do uso e a proteção da Orla
Marítima, a partir do caso específico da Orla Marítima da Praia Brava?
Para a presente monografia foram levantadas as seguintes
hipóteses:
1) o uso e gestão da Orla Marítima deve se dar a partir
dos princípios da Gestão Integrada de Zonas Costeiras, integrando as políticas
xvi
públicas incidentes sobre este espaço e abrindo espaço para a participação
pública, especialmente no que se refere à atuação dos municípios costeiros na
administração de suas orlas marítimas.
2) A Orla Marítima da Praia Brava configura-se como um
espaço de alta conflituosidade, a exigir medidas de intervenção capazes de
reverter a situação de descaracterização e promover a sua ordenação. A gestão
da Orla Marítima da Praia Brava pode se tornar mais eficiente através da
aplicação neste espaço do regime jurídico da Orla Marítima, especialmente pelo
poder público municipal, que a partir do Decreto n. 5.300/04 passou a ter maior
participação na gestão deste espaço.
3) A esfera judicial parece ter se apresentado como a
estratégia mais adequada para promover o tratamento dos conflitos incidentes
sobre a orla marítima da Praia Brava e a sua ordenação, diante da falta de
aplicação das estratégias de gestão previstas no regime jurídico da Zona Costeira
e da Orla Marítima por parte do poder público municipal.
Quanto à Metodologia empregada, registra-se que, na
Fase de Investigação7 foi utilizado o Método Indutivo8, na Fase de
Tratamento de Dados o Método Cartesiano9, e, o Relatório dos Resultados
expresso na presente Monografia é composto na base lógica Indutiva.
Nas diversas fases da Pesquisa, foram acionadas as
Técnicas do Referente10, da Categoria11, do Conceito Operacional12 e da
Pesquisa Bibliográfica13.
7 “[...] momento no qual o Pesquisador busca e recolhe os dados, sob a moldura do Referente
estabelecido[...]. PASOLD, Cesar Luis. Prática da Pesquisa jurídica e Metodologia da pesquisa jurídica. 10 ed. Florianópolis: OAB-SC editora, 2007. p. 101.
8 “[...] pesquisar e identificar as partes de um fenômeno e colecioná-las de modo a ter uma percepção ou conclusão geral [...]”. PASOLD, Cesar Luis. Prática da Pesquisa jurídica e Metodologia da pesquisa jurídica. p. 104.
9 Sobre as quatro regras do Método Cartesiano (evidência, dividir, ordenar e avaliar) veja LEITE, Eduardo de oliveira. A monografia jurídica. 5 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001. p. 22-26.
10 “[...] explicitação prévia do(s) motivo(s), do(s) objetivo(s) e do produto desejado, delimitando o alcance temático e de abordagem para a atividade intelectual, especialmente para uma
xvii
Pretende-se, a partir deste trabalho, contribuir para o
processo de restauração ambiental e ordenamento da Orla Marítima da Praia
Brava, bem como para resgatar todo o processo pelo qual os conflitos de uso e
gestão deste espaço foram tratados na esfera judicial, como se deu este
tratamento e qual os resultados apresentados até o momento.
pesquisa.” PASOLD, Cesar Luis. Prática da Pesquisa jurídica e Metodologia da pesquisa jurídica. p. 62.
11 “[...] palavra ou expressão estratégica à elaboração e/ou à expressão de uma idéia.” PASOLD, Cesar Luis. Prática da Pesquisa jurídica e Metodologia da pesquisa jurídica. p. 31.
12 “[...] uma definição para uma palavra ou expressão, com o desejo de que tal definição seja aceita para os efeitos das idéias que expomos [...]”. PASOLD, Cesar Luis. Prática da Pesquisa jurídica e Metodologia da pesquisa jurídica. p. 45.
13 “Técnica de investigação em livros, repertórios jurisprudenciais e coletâneas legais. PASOLD, Cesar Luis. Prática da Pesquisa jurídica e Metodologia da pesquisa jurídica. p. 239.
xviii
CAPÍTULO 1
GESTÃO INTEGRADA DAS ZONAS COSTEIRAS E SEU REGIME JURÍDICO
São muitos os ambientes que necessitam de preservação e
gerenciamento, porém a Zona Costeira chama a atenção pela sua biodiversidade.
Compatibilizar a preservação do meio ambiente e o desenvolvimento torna-se um
desafio, pois se faz necessário desenvolver técnicas específicas de gestão
adequadas a gestão ambiental para garantir sua integridade, haja vista a
necessidade do homem no que diz respeito a sua alimentação, recreação, cultura,
seu desenvolvimento e relação com outros povos.
Nesse sentido neste capítulo apresenta-se de maneira
sucinta a Zona Costeira, delineando suas características, conceitos, delimitações,
bem como seu regime jurídico, a fim de destacar como se dá o gerenciamento de
um ambiente tão complexo.
1.1 CARACTERIZAÇÃO DA ZONA COSTEIRA
Zona Costeira é a região que comporta o encontro de três
meios físicos: a terra, o mar e a atmosfera numa relação complexa envolta de
vida. Tem suma importância sua conservação, afinal de acordo com o documento
COM/2000/0547.
Nelas habita uma grande percentagem dos nossos cidadãos, constituem uma fonte importante de alimentos e matérias primas, são ligações vitais para os transportes e para trocas comerciais,
2
nela estão localizados alguns dos nossos habitats mais valiosos, e são o destino preferido para os nossos tempos de lazer. 14
No Brasil a densidade demográfica aproximada da Zona
Costeira é de 87 hab/km², cinco vezes superior à média nacional, de 17
hab/km².15
Por suas características, a área costeira se torna cenário de
uma série de conflitos de uso, onde surgem também conflitos de interesses
particulares de ganho econômico e os interesses da coletividade na manutenção
da qualidade ambiental, sendo necessário então que se apliquem estratégias
específicas de gestão.
O turismo é uma atividade importantíssima para as cidades litorâneas, mas sua gestão deve ser realizada de maneira adequada para que se torne fonte essencial de revitalização econômica. O ideal é que seja realizado de forma sustentável, sempre com preocupação em relação aos bens socioambientais. Deve-se evitar que as cidades litorâneas cresçam de forma caótica e engendrem dessa forma graves problemas sociais e ambientais. 16
Trata-se de um espaço com uma biodiversidade de fauna e
flora única, e por isso uma fragilidade impar, que ultimamente tem sido atacada
em seus recursos naturais de forma que, futuramente não será possível retirar
mais nada dele.
A Zona Costeira brasileira é extensa e variada. O Brasil possui uma linha contínua de costa com mais de 8 mil quilômetros de extensão, uma das maiores do mundo. Ao longo dessa faixa litorânea é possível identificar uma grande diversidade de paisagens como dunas, ilhas, recifes, costões rochosos, baías, estuários, brejos e falésias. Dependendo da região, o aspecto é
14 Documento COM/2000/0547-Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu relativamente à
gestão integrada da zona costeira: Uma estratégia para a Europa. 15 Disponível em: http:// www.wwf.org.br/natureza_brasileira/ biomas/bioma_costeiro /index.cfm.
Acesso em 09/05/2007
16 FREITAS.Mariana Almeida Passos de. Zona Costeira e meio ambiente. Curitiba: Juruá, 2005. p 27.
3
totalmente diferente do encontrado a poucos quilômetros de distância. Mesmo os ecossistemas que se repetem ao longo do litoral - como praias, restingas, lagunas e manguezais - apresentam diferentes espécies animais e vegetais. Isso se deve, basicamente, às diferenças climáticas e geológicas.17
As atividades econômicas desenvolvidas na região costeira
como portos, pescas, transportes, turismo e os inúmeros usos sociais, recreativos
e culturais, que fazemos do mar e das praias é que geram problemas ambientais
e conseqüentemente conflitos.
O fato de a grande maioria dos principais rios nacionais convergir para a Zona Costeira, alguns carregados de resíduos de agrotóxicos e adubos e efluentes das indústrias, faz dela uma região muito vulnerável aos impactos ambientais.18
O habitat encontrado na zona costeira abriga uma grande
variedade de seres vivos, e encontra-se constantemente ameaçado pelo mau
planejamento da expansão urbana, pelo mau uso, pela poluição terrestre e
marinha e ainda pela exploração desenfreada de seus recursos.
[...] o grande aumento do número de habitações secundárias construídas [...] destoem frequentemente habitats naturais frágeis e impedem o acesso do cidadão comum às praias locais [...} seus sistemas de eliminação de resíduos e fossas sépticas podem sobrecarregar a capacidade natural do meio ambiente para absorver poluentes [...] a poluição de origem terrestre – sobretudo a proveniente das explorações agrícolas e unidades fabris – levanta igualmente graves problemas em muitas zonas costeiras [...] o crescimento da população e as mudanças nas actividades econômicas têm conduzido à degradação dos fundos marinhos, das praias e da linha da costa. A expansão urbana poderá igualmente redundar na destruição de importantes habitats costeiros [...] a urbanização tem levado ao completo desaparecimento de determinadas espécies animais em algumas zonas costeiras, perda definitiva que significa a erosão daquilo
17 Disponível em: http:// www.wwf.org.br/natureza_brasileira/ biomas/bioma_costeiro /index.cfm.
Acesso em 09/05/2007. 18 Disponível em: http://www. wwf.org.br/natureza_brasileira/ biomas/bioma_costeiro/biomas_
costeira_curiosidades/index.cfm. Acesso em 09/05/2007.
4
que os ambientalistas designam por ‹‹biodiversidade››. O desaparecimento de um habitat pode ter impacto negativo na disponibilidade de recursos de água e na erosão costeira.19,
Estão situadas nas áreas costeiras grandes cidade, mas
também vilarejos e municípios pouco desenvolvidos. Verifica-se então o excesso
da exploração marinha e seus recursos, atividades portuárias, ausência de
fiscalização e falta de conscientização da sociedade.
A Zona Costeira caracteriza-se como um espaço paradoxal: de um lado possui grande relevância ecológica, apresentando-se como uma área ambientalmente frágil, a exigir estratégias de gestão e proteção, e de outro apresenta grande potencial econômico, abrigando parcela significativa da população e uma variedade de atividades econômicas que podem gerar situação de risco quanto à integridade desta região.20
Certamente a importância das Zonas Costeiras afeta
diretamente seres vivos de todas as espécies, porém só um deles é capaz de
controlar, conservar e buscar se adequar para usufruir conscientemente algo que
lhe é indispensável para viver, um meio ambiente saudável com recursos
suficientes para a atual e as futuras gerações.
1.2 ZONA COSTEIRA: CONCEITUAÇÃO E DELIMITAÇÃO
A legislação vigente, mais especificadamente no parágrafo
único do artigo 2º da Lei 7661/88, encontra-se o conceito legal de Zona Costeira
considerada como espaço geográfico de interação do ar, do mar e da terra,
incluindo seus recursos renováveis ou não, abrangendo uma faixa marítima e
outra terrestre, que serão estabelecidas pelo PNGC.
19 A União Européia e as zonas costeiras: inverter as tendências nas zonas costeiras européias.
Comissão Européia. Luxemburgo: Serviço das publicações oficiais das Comunidades Européias. 2001. p.11-17. ( 29p.)
20 CAVEDON, Fernanda de Salles; DIEHL, Francelise Pantoja. Licenciamento ambiental em áreas costeiras: aspectos polêmicos. Em BENJAMIN, Antônio Herman (Org). Paisagem, natureza e direito. Anais do 9º Congresso Internacional de Direito Ambiental e 10º Congresso Brasileiro de Direito Ambiental. São Paulo: Instituto o direito por um planeta verde.
5
Luiz Paulo Sirvinskas ao dispor acerca da conceituação de
Zona Costeira, observa que trata-se de uma região [...] formada pelo encontro do
mar, ar e terra [...], constituída por uma faixa marítima e uma terrestre,
abrangendo nessas faixas todos os recursos naturais ali existentes. Vale dizer
que nem sempre é possível definir a zona costeira com precisão, razão pela qual
a resolução estabeleceu determinados critérios.21
Complementando seu pensamento.
Percebe-se, por esses dados, a importância da proteção da zona costeira, especialmente pela grande concentração da população litorânea. Trata-se também de uma área muito vulnerável a degradação humana , podendo causar prejuízo ao mar, ao solo, à Mata Atlântica e a Serra do Mar22
Conforme comentário de Rufino o conceito de zona costeira
surgiu na Conferência de Estocolmo em 1972.
O conceito de zona costeira apareceu pela primeira vez, num texto internacional na Recomendação nº 92, do Plano de Ação para o Meio Ambiente, na Conferência de Estocolmo de 1972. Logo depois, o conselho Econômico e social da Organização das Nações unidas definiu as zonas costeiras como um bien national
de grand valeur.
Rufino23 define Zona Costeira, conforme o entendimento de
renomados autores, ou seja:
A definição de zona costeira obedece a critérios eminentemente variáveis. Se é unanimemente admitido que ela constitui um espaço privilegiado, caracterizado pela influência máxima recíproca dos meios terrestres e marinhos, sua extensão espacial é função de critérios utilizados: ela é às vezes definida sobre a base de características ecológicas( salinas, mangues) ou
21 SIRVINSKA. Luis Paulo. Manual de Direito Ambiental. São Paulo: Saraiva, 2002. p. 229 22 SIRVINSKA. Luis Paulo. Manual de Direito Ambiental. São Paulo: Saraiva, 2002. p. 229 23 Apud FREITAS, Mariana Almeida Passos de. Zona costeira e meio ambiente. p. 24
6
geográficas, de limites administrativos(cantões, regiões) ou de distâncias arbitrárias.24
L.D. Lacerda contribui com sua visão acerca da zona
costeira:
A região da interface entre o continente e o mar é dominada por processos originados nas bacias de drenagem dos rios afluentes, por processos oceanográficos e atmosféricos. Atualmente, as regiões costeiras englobam menos de 20% da superfície do planeta. Entretanto, contém mais de 45% da população humana; hospeda 75% das megalópoles com mais de 10 milhões de habitantes e produz cerca de 90% da pesca global.25
A literatura internacional fornece conceito idêntico àquele
utilizado pelos doutrinadores brasileiros, o que de certa forma pode ser
considerado uma herança doutrinária, tornando unânime o entendimento de Zona
costeira pelo conceito de Thimothy Beatley..
A área de costas é uma interface entre a terra e o mar, de domínio único e de vital importância ecológica e biológica que apresenta formas de vida terrestre e aquático - incluindo a humana. (tradução nossa)26
Na resolução da Comissão Interministerial para os Recursos
do Mar (CIRM) nº01 de 21 de novembro de 1990 encontra-se outro conceito de
Zona Costeira
[...] a área de abrangência dos efeitos naturais resultantes das interações terra-mar-ar, leva em conta a paisagem físico-ambiental, em função dos acidentes topográficos situados ao longo do litoral, como ilhas, estuários e baías, comporta em sua integridade os processos e interações características das
24 FREITAS.Mariana Almeida Passos de. Zona Costeira e meio ambiente. Curitiba: Juruá, 2005. p
24. 25 Disponível em: www.institutomilenioestuarios.com.br/zonacosteira. Autor L.D. Lacerda. Acesso
em 24/03/2007 26 BEATLEY, THIMOTHY. Introduction to coastal zone management – United States: Alk Paper.
1994. p.01. The interface between land and sea, the coast is unique geologic, ecological, and biological domain of vital importance to an astounding array of terrestrial and aquatic life forms – including humankind.
7
unidades ecossistêmicas litorâneas e inclui as atividades sócio-econômicas que aí se estabelece. 27
A Zona Costeira é destaque inclusive na Constituição
brasileira em seu artigo 225 § 4º onde é considerado patrimônio nacional28.
Torna-se conveniente conceituar Patrimônio Nacional,
conforme anexo do Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro II.
Conjunto de bens pertencentes a Nação Brasileira, de uso comum, cujas características especiais, de valor histórico, paisagístico, sócio-econômico, ambiental e outras características congêneres, lhe conferem “status” especial, exigindo a preservação de suas condições básicas de existência.29
O DECRETO 5300/04 apresenta as delimitações da Zonas
Costeira nos arts. 3º e 4º, a Faixa Marítima é a faixa que se estende mar afora
distando 12 milhas marítimas (22,2 km) das Linhas de Base estabelecidas de
acordo com a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar,
compreendendo a totalidade do Mar Territorial, enquanto que a Faixa Terrestre é
aquela faixa do continente formada pelos municípios que sofrem influência direta
dos fenômenos ocorrentes na Zona Costeira. Tais conceitos também estão
definidos no Plano de Gerenciamento Costeiro.
Assim fica o entendimento de que a zona costeira é o
encontro de três meios que interagem e dependem entre si para constituírem o
habitat de uma grande variedade de seres vivos, formando um ecossistema
perfeito, desde que esteja em perfeitas condições de sustentabilidade.
27 FREITAS.Mariana Almeida Passos de. Zona Costeira e meio ambiente. Curitiba: Juruá, 2005. p
24
28 § 4º - A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.
29 Disponível em: http://www.sds.sc.gov.br/download/dima_gepam/resolucao_cirm_005.pdf
8
1.3 GESTÃO INTEGRADA DE ZONAS COSTEIRAS: ASPECTOS
CONCEITUAIS
A Gestão Integrada de Zonas Costeiras é uma estratégia
para gerir, através de decisões políticas e comunitárias ações relacionadas a
áreas costeiras a fim de agir de maneira coordenada visando assim -
independente do país - uma política e legislação compatível, facilitando a ação
das autoridades afetadas ou responsáveis, fiscalizando estas políticas e/ou
legislações que por vezes nada tem a ver com áreas costeiras, mas que de
alguma maneira as afetariam se não tomadas às devidas providências. A GIZC
trata a Zona Costeira de maneira global, integralizando todos seus ambientes e
segmentos competentes para gerir, como ensinam Cavedon e Diehl:
Através da Gestão Integrada de Zonas Costeiras, visa-se abranger não só seus aspectos ambientais, mas também considerar sua importância econômica, social e cultural, integrar as políticas públicas incidentes sobre este espaço, promover a coordenação entre as atuações das diferentes esferas públicas e institucionais em sua área de abrangência, bem como destacar a necessidade de se entender a Zona Costeira dentro de uma concepção unitária, evitando-se sua fragmentação para fins de planejamento e tomadas de decisão. 30
O interessante neste tipo de gestão é de que os entes
Federais, Estaduais e Municipais, interajam de maneira cooperativa evitando
divergências, integrando suas políticas, buscando soluções inovadoras e
sustentáveis para que se consiga gerenciar de maneira adequada toda e qualquer
área de costa a fim de evitar sua total degradação, ocupação desordenada, uso
impróprio de seus recursos e produtos, que não realizado pode interferir
diretamente na vida das pessoas que dependem dessas áreas.
O gerenciamento costeiro é fruto de trabalho coletivo, e se refere a qualquer programa governamental com o propósito de utilizar ou conservar um recurso costeiro, ou um ambiente específico ali
30 CAVEDON, Fernanda de Salles; DIEHL, Francelise Pantoja. Licenciamento ambiental em áreas
costeiras: aspectos polêmicos. Em BENJAMIN, Antônio Herman (Org). Paisagem, natureza e direito. Anais do 9º Congresso Internacional de Direito Ambiental e 10º Congresso Brasileiro de Direito Ambiental. São Paulo: Instituto o direito por um planeta verde. p. 66.
9
localizado. É o termo utilizado de uma forma mais ampla, e é entendido de forma a incluir todos os tipos de instituições governamentais, bem como a sociedade. O uso do termo implica que uma unidade governamental administre o programa, e distingue a área costeira como uma unidade geográfica a parte entre o domínio do oceano e o domínio terrestre. Os recursos, e os ambientes que são gerenciados definirão, portanto, uma extensão geográfica de área costeira. 31
Polette e Silva comentam o Gerenciamento Costeiro
Integrado (GCI) como instrumento dependente da realidade de cada região, onde
se deve levar em conta as necessidades sociais, econômicas, políticas, mas de
extrema importância, as de conservação.
A implementação de programas de GCI na sua totalidade, coerentes com a realidade em que vivemos compatibiliza, assim, a utilização e a ocupação da zona costeira brasileira de forma organizada e de acordo com os mais diversos interesses políticos, sociais, econômicos e conservacionistas. É um processo que demanda tempo e, mais do que isso, é também um processo que exige saber o caminho a seguir.32
Por isso a GIZC busca como objetivo, conciliar proteção e
desenvolvimento, tentando conscientizar comunidades, escolas, enfim todos os
envolvidos, para que passem a viver adequadamente e de maneira sustentável
nessas áreas, afinal uma grande porção da população vive ao longo da costa.
Cavedon e Diehl, contribuem com seu entendimento a cerca
desse ambiente destacando a necessidade de gerenciamento.
[...] as Zonas Costeiras são espaços paradoxais, ao aliarem fragilidade e importância ambiental ao grande potencial econômico e crescimento demográfico, requerendo políticas,
31 Sorensen, J. Coasts institutional arrangement for managing coastal resources and Environment.
Coastal Management Publication N. 1. National Park Service. 194p. 1990. Artigo de Polette e Silva Disponível em: http://cienciaecultura.bvs.br/scielo.php?pid=S0009-67252003000400017& script=sciarttextna. Acesso em: 03/04/2007.
32 Sorensen, J. Coasts institutional arrangement for managing coastal resources and Environment. Coastal Management Publication N. 1. National Park Service. 194p. 1990. Artigo de Polette e Silva Disponível em: http://cienciaecultura.bvs.br/scielo.php?pid=S0009-67252003000400017& script=sciarttextna. Acesso em: 03/04/2007.
10
normas e diretrizes próprias, capazes de abarcar esta multiplicidade de fatores, superando visões compartimentadas e estanques, consubstanciadas numa estratégia consistente de Gestão Integrada da Zona Costeira.33
No contexto de Gestão Integrada de Zonas Costeira há que
se discorrer sobre o desenvolvimento do tema no contexto internacional, bem
como, a título exemplificativo, na União Européia. .
1.4 REGIME JURÍDICO DA ZONA COSTEIRA NO BRASIL.
O regime jurídico da Zona Costeira Brasileira está disposto
na Lei 7661/88, que institui o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC)
que deverá prever o zoneamento de usos e atividades na Zona Costeira e dar
prioridade à conservação e proteção dessas áreas, incluindo detectar e solucionar
problemas nas regiões litorâneas. Está regulamentada pelo decreto 5300/2004
além de ser complementada pelos Planos de gerenciamento costeiro Estaduais e
Municipais.
1.4.1 A lei 7661/88 – Plano Nacional de Gerenciamento costeiro
A lei 7661, que trata do Plano Nacional de Gerenciamento
Costeiro, foi instituído em 16 de maio de 1988, como parte da Política Nacional
para os Recursos do Mar (PNRM), visando, como a própria letra da lei diz:
“orientar a utilização racional dos recursos da zona costeira, como forma de
contribuição para a melhoria da qualidade de vida da população e a proteção do
patrimônio natural, histórico, étnico e cultural e paisagístico”.
Através de José Afonso da Silva faz-se um parêntese para
traçar objetivos da Lei 7661/88.
Visa especialmente, lançar as bases para o estabelecimento de políticas, planos e programas estaduais e municipais de
33 CAVEDON, Fernanda de Salles; DIEHL, Francelise Pantoja; VIEIRA, Ricardo Stanziola.
Reflexos das Resoluções CONAMA 303/02 e 369/06 na Proteção da Biodiversidade da Zona Costeira. Em BENJAMIN, Antônio Herman (Org). Direitos Humanos e Meio Ambiente. Anais do 9º Congresso Internacional de Direito Ambiental e 10º Congresso Brasileiro de Direito Ambiental. São Paulo: Instituto o direito por um planeta verde. p.156.
11
Gerenciamento Costeiro, e, de modo preponderante, objetiva planejar e gerenciar, de forma integrada, descentralizada e participativa, as atividades sócio econômicas na Zona Costeira, de forma a garantir a utilização, controle, conservação, proteção, preservação e recuperação dos recursos naturais e ecossistemas costeiros (Resolução 1/90, item 4).34
Polette e Silva destacam a importância da Lei 7661/88 e do
comprometimento necessário para sua ampla aplicação.
[...] expressa um importante compromisso com o desenvolvimento sustentável da zona costeira, considerada um patrimônio nacional. Este tem como finalidade primordial promover o ordenamento do uso dos recursos naturais e da ocupação dos espaços costeiros, bem como identificar suas potencialidades, vulnerabilidades e tendências existentes. Para que o mesmo possa ser implantado na sua totalidade, é exigida a participação da sociedade de forma responsável e compromissada nas tomadas de decisões, especialmente em nível municipal [...].35
A referida Lei conceitua a Zona Costeira, além de
estabelecer a previsão do zoneamento de usos e atividades nessa área
priorizando a conservação dos elementos36 que a cercam.
Estabelece a participação da União, Estados, Territórios e
dos Municípios na aplicação do PNGC, através de órgãos integrados ao Sistema
Nacional do Meio Ambiente.
Determina que os Estados e Municípios poderão designar
órgãos competentes para execução dos Planos, desde que instituídos através de
lei e respeitando o Plano Nacional.
34 SILVA. José Afonso da. Direito ambiental constitucional. 4ed. São Paulo: Malheiros, 2002. p.153 35POLETTE. Marcus e SILVA.Liliana Pagetti. Análise Comparativa entre as metodologias de
Gerenciamento Costeiro Integrado, em http://cienciaecultura.bvs.br/scielo.php?pid=S0009-67252003000400017&script=sci_arttext na data: 02/04/2007.
36 Artigo 3° - O PNGC deverá prever o zoneamento de usos e atividades na Zona Costeira e dar prioridade à conservação e proteção, entre outros, dos seguintes bens: I - recursos naturais, renováveis e não renováveis; recifes, parcéis e bancos de algas; ilhas costeiras e oceânicas; sistemas fluviais, estuarinos e lagunares, baías e enseadas; praias; promontórios, costões e grutas marinhas; restingas e dunas; florestas litorâneas, manguezais e pradarias submersas; II - sítios ecológicos de relevância cultural e demais unidades naturais de preservação permanente;III - monumentos que integrem o patrimônio natural, histórico, paleontológico, espeleológico, étnico, cultural e paisagístico.
12
Assegura que ante a degradação dessas áreas a
responsabilidade objetiva do agente o obriga a reparar o dano, a sujeitar-se às
penalidades do art. 14 da Lei 6938/81, além de multa.
Prevê a criação de unidades permanentes de conservação
para evitar a degradação e o uso indevido do ecossistema, respeitando a
legislação correspondente.
Trata de normas a serem observados para a elaboração do
PNGC visando o controle e manutenção da qualidade do meio ambiente, mais
precisamente no artigo 5º da lei37.
A Lei 7.661, de 16 de maio de 1988, regulamentada pelo
Decreto 5300/2004, que trata do Plano de Gerenciamento Costeiro Brasileiro
estabelece formas para que se detecte e solucione problemas nas regiões
litorâneas, além da preservação, evitando assim a extinção total dessas áreas.
Artigo 2° - Subordinando-se aos princípios e tendo em vista os objetivos genéricos da PNMA, fixados respectivamente nos Artigos 2° e 4° da Lei 6.938, de 31 de Agosto de 1981, o PNGC visará especificamente a orientar a utilização racional dos recursos na Zona Costeira, de forma a contribuir para elevar a qualidade da vida de sua população, e a proteção do seu patrimônio natural, histórico, étnico e cultural.
Verifica-se que o objetivo do PNGC, como ensina Afonso
Silva38, é o de orientar racionalmente os recursos na Zona Costeira, de forma que
contribua para a qualidade de vida da população além da proteção do patrimônio
natural, histórico, étnico e cultural [...], mas especialmente lançar bases para o
estabelecimento de políticas, planos e programas estaduais e municipais de
gerenciamento costeiro, e, de modo preponderante, objetiva planejar e gerenciar,
37 Artigo 5° - O PNGC será elaborado e executado observando normas, critérios e padrões
relativos ao controle e à manutenção da qualidade do meio ambiente, estabelecidos pelo CONAMA, que contemplem entre outros, os seguintes aspectos: urbanização; ocupação e uso do solo, do subsolo e das águas; parcelamento e remembramento do solo; sistema viário e de transporte; sistema de produção, transmissão e distribuição de energia; habitação e saneamento básico; turismo, recreação e lazer; patrimônio natural, histórico, étnico, cultural e paisagístico
38 SILVA. Direito ambiental constitucional. 4ed. São Paulo:Malheiros.2002. p.153
13
de forma integrada, descentralizada e participativa buscando garantir a utilização,
controle, conservação, proteção, preservação e recuperação dos recursos
naturais e ecossistemas costeiros.
A praia39 também está inserida na Lei 7661/88 definida no
artigo 3º; que apresenta de forma sucinta as características desse meio ambiente
complexo, além de expor as limitações e vedações referentes a esse ambiente.
1.4.2 O Decreto 5300/2004
O Decreto 5300/2004 regulamenta a Lei 7661/88 e dispõe
sobre normas gerais para o gerenciamento costeiro nacional, estabelecendo
bases para formulação de políticas, planos e programas na esfera Federal,
Estadual e Municipal, como se vê inicialmente no primeiro artigo do Decreto.
Apresenta regras de uso e ocupação da zona costeira, dos
quais deverão ser compatíveis com a infra-estrutura de saneamento e sistema
viário, a fim de preservar as características do meio ambiente levando em conta
as normas previstas no PEGC40, PMGC41 e do ZEEC42.
39 Artigo 10 - As praias são bens públicos de uso comum do povo, sendo assegurado, sempre,
livre e franco acesso a elas e ao mar, em qualquer direção e sentido, ressalvados os trechos considerados de interesse de segurança nacional ou incluídos em áreas protegidas por legislação específica.
§ 1° - Não será permitida a urbanização ou qualquer forma de utilização do solo na Zona Costeira que impeça ou dificulte o acesso assegurado no caput deste artigo.
§ 2° - A regulamentação desta Lei determinará as características e as modalidades de acesso que garantam o uso público das praias e do mar.
§ 3° - Entende-se por praia a área coberta e descoberta periodicamente pelas águas, acrescida da faixa subseqüente de material detrítico, tal como areias, cascalhos, seixos e pedregulhos, até o limite onde se inicie a vegetação natural, ou, em sua ausência, onde comece um outro ecossistema.
40Decreto 5300/04, Art. 7º, III - Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro - PEGC: implementa a Política Estadual de Gerenciamento Costeiro, define responsabilidades e procedimentos institucionais para a sua execução, tendo como base o PNGC;
41Decreto 5300/04, Art.7º, IV - Plano Municipal de Gerenciamento Costeiro - PMGC: implementa a Política Municipal de Gerenciamento Costeiro, define responsabilidades e procedimentos institucionais para a sua execução, tendo como base o PNGC e o PEGC, devendo observar, ainda, os demais planos de uso e ocupação territorial ou outros instrumentos de planejamento municipal;
42Decreto 5300/04, Art. 7º, VIII - Zoneamento Ecológico-Econômico Costeiro - ZEEC: orienta o processo de ordenamento territorial, necessário para a obtenção das condições de sustentabilidade do desenvolvimento da zona costeira, em
14
Apresenta normas específicas para gerir a Orla Marítima,
definindo-a e estabelecendo limites, caracterizando pormenorizadamente cada
fragmento desse ambiente, e finalmente determinando o objetivo, instrumentos,
princípios e competência.
Planejar e implementar ações visando disciplinar o uso e
ocupação do território é o objetivo mor.
O instrumento a ser utilizado nessa gestão é o Plano de
Intervenção na Orla marítima conforme planejamento Federal, Estadual e
Municipal da zona costeira.
Impõe também regras de uso e ocupação para a Orla
Marítima, para execução de obras e serviços de interesse público, deverão ser
compatíveis com o ZEE.
1.4.3 Objetivos
Deve-se levar em conta que os objetivos a seguir, já
estavam inseridos no Plano de Gerenciamento Costeiro II (PNGC II), sendo
incorporados ao Decreto 5.300 de dezembro de 2004, estabelecendo as bases
para a formulação de políticas, planos e programas federais, estaduais e
municipais, estabelecendo objetivos, princípios e instrumentos para a Gestão
Integrada das Zonas Costeiras.
consonância com as diretrizes do Zoneamento Ecológico-Econômico do território nacional, como mecanismo de apoio às ações de monitoramento, licenciamento, fiscalização e gestão;
15
Está destacado no artigo 6º do decreto que como objetivo43
a GIZC visa especificamente a orientar a utilização racional dos recursos na Zona
Costeira, de forma a contribuir para elevar a qualidade da vida de sua população,
e a proteção do seu patrimônio natural, histórico, étnico e cultural através da
conscientização dos operadores da gestão bem como de todos aqueles que de
alguma forma se envolver, primária ou secundariamente; além de expandir
informações de conscientização à população.
Pode-se observar que o que se busca é a conscientização
dos operadores da gestão bem como de todos aqueles que hão de se envolver de
forma primária ou secundária, além de expandir informações de conscientização à
população.
1.4.4 Instrumentos
Os instrumentos que estão dispostos no artigo 7º do Decreto
5300/04, e cabe destacar o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro, Plano de
Ação Federal, Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro, Plano Municipal de
Gerenciamento Costeiro, Sistema de Informações do Gerenciamento Costeiro,
Sistema de Monitoramento Ambiental da Zona Costeira e Zoneamento Ecológico-
Econômico Costeiro, cada qual desenvolvendo atividades que lhes compete
conforme lei, visando o gerenciamento eficaz.
O Plano de Gerenciamento costeiro44 como instrumento para
concretizar o ordenamento da ocupação das áreas de costa surge instituído pela
Lei 7.661/88.
43 Art. 6º São objetivos da gestão da zona costeira:I - a promoção do ordenamento do uso dos
recursos naturais e da ocupação dos espaços costeiros, subsidiando e otimizando a aplicação dos instrumentos de controle e de gestão da zona costeira;II - o estabelecimento do processo de gestão, de forma integrada, descentralizada e participativa, das atividades socioeconômicas na zona costeira, de modo a contribuir para elevar a qualidade de vida de sua população e a proteção de seu patrimônio natural, histórico, étnico e cultural;III - a incorporação da dimensão ambiental nas políticas setoriais voltadas à gestão integrada dos ambientes costeiros e marinhos, compatibilizando-as com o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro - PNGC;IV - o controle sobre os agentes causadores de poluição ou degradação ambiental que ameacem a qualidade de vida na zona costeira;V - a produção e difusão do conhecimento para o desenvolvimento e aprimoramento das ações de gestão da zona costeira.
44 Disponível em: http:// www.google.com.br/search?hl=pt.BR&q=Plano+estadual+de+ gerenciamento+costeiro&btnG =Pesquisar & meta. Acesso em 25/03/06.
16
Art. 7º Aplicam-se para a gestão da zona costeira os seguintes instrumentos, de forma articulada e integrada:
I - Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro - PNGC: conjunto de diretrizes gerais aplicáveis nas diferentes esferas de governo e escalas de atuação, orientando a implementação de políticas, planos e programas voltados ao desenvolvimento sustentável da zona costeira;
Dentre os Projetos destacam-se o “Projeto de
Instrumentalização”; “Projeto Orla” e em seguida o Projeto de Estratégia para
Reserva para Proteção ambiental da zona costeira e marinha, da agenda
portuária e do monitoramento ambiental.
II - Plano de Ação Federal da Zona Costeira - PAF: planejamento de ações estratégicas para a integração de políticas públicas incidentes na zona costeira, buscando responsabilidades compartilhadas de atuação;
Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro45 é o conjunto de
atividades e procedimentos institucionais que, através de instrumentos
específicos, permitem a implantação da Política Estadual para a região,
orientando o processo de ocupação e utilização racional dos recursos naturais da
Zona Costeira.
III - Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro - PEGC: implementa a Política Estadual de Gerenciamento Costeiro, define responsabilidades e procedimentos institucionais para a sua execução, tendo como base o PNGC;
Compete aos Municípios estabelecer o ordenamento do uso
das praias, especificando as áreas destinadas a banhistas, prática de esportes
entre outros, através do Plano Municipal de Gerenciamento Costeiro46, levando
em conta o estreito conhecimento dos problemas e necessidades da região.
45 Disponível em: http://www.google.com.br/search? hl= pt. BR &q =
Plano+estadual+de+gerenciamento+costeiro&btnG = Pesquisar&meta . Acesso em 25/03/06.
46 Disponível em: http://www.surfcore.com.br/index.php?ch=7&id=1605. Acesso em 12/10/2004.
17
IV - Plano Municipal de Gerenciamento Costeiro - PMGC: implementa a Política Municipal de Gerenciamento Costeiro, define responsabilidades e procedimentos institucionais para a sua execução, tendo como base o PNGC e o PEGC, devendo observar, ainda, os demais planos de uso e ocupação territorial ou outros instrumentos de planejamento municipal;
O SIGERCO/SINIMA47, se constitui em um sistema de
informações integradas do PNGC, proveniente de banco de dados, sistema de
informação geográficas e sensoriamento remoto, devendo propiciar suporte e
capilaridade aos subsistemas estruturados/gerenciados pelo Estados e
Municípios
V - Sistema de Informações do Gerenciamento Costeiro - SIGERCO: componente do Sistema Nacional de Informações sobre Meio Ambiente - SINIMA, que integra informações georeferenciadas sobre a zona costeira;
O SMA fará monitoramento da qualidade ambiental, através
da coleta de dados, no que se refere aos aspectos de fauna, flora e sócio-
econômicos,e seus reflexos sobre o meio ambiente , e através desses dados
serão avaliados a eficiência e eficácia das ações de gerenciamento costeiro.
VI - Sistema de Monitoramento Ambiental da Zona Costeira - SMA: estrutura operacional de coleta contínua de dados e informações, para o acompanhamento da dinâmica de uso e ocupação da zona costeira e avaliação das metas de qualidade socioambiental;
VII - Relatório de Qualidade Ambiental da Zona Costeira - RQA-ZC: consolida, periodicamente, os resultados produzidos pelo monitoramento ambiental e avalia a eficiência e eficácia das ações da gestão;
47 Disponível em: http://www.mma.gov.br/estruturas/orla/_arquivos/pngc2.pdf. Acesso em
20/03/2006.
18
O Zoneamento Ecológico-Econômico Costeiro48 tem como
objetivo identificar as unidades territoriais que, por suas características físicas,
biológicas e sócio-econômicas, bem como por sua dinâmica e contrastes internos,
devam ser objeto de disciplina especial, com vistas ao desenvolvimento de ações
capazes de conduzir ao aproveitamento, à manutenção ou à recuperação de sua
qualidade ambiental e do seu potencial produtivo.
VIII - Zoneamento Ecológico-Econômico Costeiro - ZEEC: orienta o processo de ordenamento territorial, necessário para a obtenção das condições de sustentabilidade do desenvolvimento da zona costeira, em consonância com as diretrizes do Zoneamento Ecológico-Econômico do território nacional, como mecanismo de apoio às ações de monitoramento, licenciamento, fiscalização e gestão;
IX - macrodiagnóstico da zona costeira: reúne informações, em escala nacional, sobre as características físico-naturais e socioeconômicas da zona costeira, com a finalidade de orientar ações de preservação, conservação, regulamentação e fiscalização dos patrimônios naturais e culturais. 49
Os instrumentos estão divididos entre os planos de gestão,
dos quais cada um possui especificidades de intervenção em setores distintos,
mas que em seu objetivo unem-se para um mesmo fim.
1.4.5 Competências
O Decreto 5300/2004 prevê a competência para o
gerenciamento da Zona Costeira a partir de seu artigo 11 onde relaciona o
Ministério do Meio Ambiente, o Ibama, o Poder Público Estadual e Municipal
como competentes para gerenciar a Zona Costeira de acordo com a hierarquia
legal e subordinado à Constituição da República Federativa do Brasil.
48 Disponível em: http://www.agenciacosteira.org.br/legislacao_estadual/lei_estadual_es.php.
Acesso em 12/10/2004.
49 Disponível em: http://www.dji.com.br/decretos/2004-005300/2004-005300.htm. Acesso em 12/10/2004.
19
Trata-se então de funções pré-estabelecidas para cada ente,
que executará como previsto no artigo 1150, 1251,1352 e 1453 do Decreto já citado,
desde que respeitando a Carta Magna Brasileira.
50 Art. 11. Ao Ministério do Meio Ambiente compete: I - acompanhar e avaliar permanentemente a
implementação do PNGC, observando a compatibilização dos PEGC e PMGC com o PNGC e demais normas federais, sem prejuízo da competência de outros órgãos;II - promover a articulação intersetorial e interinstitucional com os órgãos e colegiados existentes em âmbito federal, estadual e municipal, cujas competências tenham vinculação com as atividades do PNGC; III - promover o fortalecimento institucional dos órgãos executores da gestão da zona costeira, mediante o apoio técnico, financeiro e metodológico;IV - propor normas gerais, referentes ao controle e manutenção de qualidade do ambiente costeiro;V - promover a consolidação do SIGERCO;VI - estabelecer procedimentos para ampla divulgação do PNGC;VII - estruturar, implementar e acompanhar os programas de monitoramento, controle e ordenamento nas áreas e sua competência.
51 Art. 12. Ao IBAMA compete: I - executar, em âmbito federal, o controle e a manutenção da qualidade do ambiente costeiro, em estrita consonância com as normas estabelecidas pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA; II - apoiar o Ministério do Meio Ambiente na consolidação do SIGERCO; III - executar e acompanhar os programas de monitoramento, controle e ordenamento; IV - propor ações e projetos para inclusão no PAF; V - executar ações visando a manutenção e a valorização de atividades econômicas sustentáveis nas comunidades tradicionais da zona costeira; VI - executar as ações do PNGC segundo as diretrizes definidas pelo Ministério do Meio Ambiente; VII - subsidiar a elaboração do RQA-ZC a partir de informações e resultados obtidos na execução do PNGC; VIII - colaborar na compatibilização das ações do PNGC com as políticas públicas que incidem na zona costeira; IX - conceder o licenciamento ambiental dos empreendimentos ou atividades de impacto ambiental de âmbito regional ou nacional incidentes na zona costeira, em observância as normas vigentes; X - promover, em articulação com Estados e Municípios, a implantação de unidades de conservação federais e apoiar a implantação das unidades de conservação estaduais e municipais na zona costeira.
52 Art. 13. O Poder Público Estadual, na esfera de suas competências e nas áreas de sua jurisdição, planejará e executará as atividades de gestão da zona costeira em articulação com os Municípios e com a sociedade, cabendo-lhe: I - designar o Coordenador para execução do PEGC; II - elaborar, implementar, executar e acompanhar o PEGC, obedecidas a legislação federal e o PNGC; III - estruturar e manter o subsistema estadual de informação do gerenciamento costeiro; IV - estruturar, implementar, executar e acompanhar os instrumentos previstos no art. 7o, bem como os programas de monitoramento cujas informações devem ser consolidadas periodicamente em RQA-ZC, tendo como referências o macrodiagnóstico da zona costeira, na escala da União e o PAF; V - promover a articulação intersetorial e interinstitucional em nível estadual, na sua área de competência;VI - promover o fortalecimento das entidades diretamente envolvidas no gerenciamento costeiro, mediante apoio técnico,financeiro e metodológico; VII - elaborar e promover a ampla divulgação do PEGC e do PNGC; VIII - promover a estruturação de um colegiado estadual.
53 Art. 14. O Poder Público Municipal, observadas as normas e os padrões federais e estaduais, planejará e executará suas atividades de gestão da zona costeira em articulação com os órgãos estaduais, federais e com a sociedade, cabendo-lhe: I - elaborar, implementar, executar e acompanhar o PMGC, observadas as diretrizes do PNGC e do PEGC, bem como o seu detalhamento constante dos Planos de Intervenção da orla marítima, conforme previsto no art. 25 deste Decreto; II - estruturar o sistema municipal de informações da gestão da zona costeira;
20
É evidente a existência de competência concorrente dos
entes da Federação para legislar acerca de meio ambiente, conforme determina o
art.24, inc. VI, da nossa Constituição.
Essa participação estadual e municipal é de extrema importância. Na maioria dos casos, os Estados e Municípios conhecem sua costa e seus problemas ambientais muito melhor do que a União. Eles sabem de suas peculiaridades e do que precisa ser desenvolvido ou evitado. À União cabe a elaboração de normas gerais, com aplicabilidade em todo o País. 54
Dessa forma, fica a competência distribuída, a fim de que os
Municípios responsabilizem-se pelos interesses locais, com o apoio da
comunidade organizada, pois conhecem de perto as características de seu litoral.
Contudo o Município deve submeter-se à legislação
Estadual a qual também estará subordinada à Constituição, como se verifica
diante da decisão do desembargador Wilson Augusto do Nascimento.55
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE — LEI MUNICIPAL N. 035/01 — OFENSA AO ARTIGO 25 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES TRANSITÓRIAS DA CARTA ESTADUAL — IMPOSSIBILIDADE — INCONSTITUCIONALIDADE DECRETADA . “A natureza jurídica das normas inseridas nos ADCTs é de natureza transitória e de eficácia exaurida, uma vez que a cogência de suas normas se exaure com o cumprimento de suas finalidades, as quais não podem ser revitalizadas por emendas constitucionais. Assim sendo, dispondo o artigo 25 dos ADCTs do Estado de Santa Catarina que enquanto não for editado plano estadual de gerenciamento costeiro, não poderão ser editadas pelos municípios da costa marítima, normas e diretrizes menos restritivas que as existentes sobre o uso do solo, subsolo e águas, bem como sobre a disposição dos imóveis no referido território; esta disposição constitucional, embora
III - estruturar, implementar e executar os programas de monitoramento; IV - promover o fortalecimento das entidades diretamente envolvidas no gerenciamento costeiro, mediante apoio técnico, financeiro e metodológico; V - promover a compatibilização de seus instrumentos de ordenamento territorial com o zoneamento estadual; VI - promover a estruturação de um colegiado municipal.
54 FREITAS. Mariana Almeida Passos de. Zona costeira e meio ambiente. Curitiba: Juruá, 2005. p.54
55 Disponível em: http:// www.mp.sc.gov.br/portal/site/conteudo/cao/ceccon/adins/acordaos/2003 /2003.009008-8.doc. Acesso em 10/02/2007.
21
transitória, não se exauriu, estando, portanto, em vigor, a qual ainda não restringe a competência municipal em tema de urbanismo, que no escólio de Hely Lopes Meirelles é ampla e decorre de preceito constitucional (art. 30, I) o que lhe assegura a promoção adequada do ordenamento territorial mediante planejamento e controle do uso, parcelamento e ocupação do solo urbano (art. 30, VIII), visando a execução da política de desenvolvimento urbano, mas segundo as diretrizes fixadas pela União (art. 182); contudo, esta autonomia não vai ao ponto de se sobrepor aos ordenamentos estaduais e federais que regulam a matéria” (Ação direta de inconstitucionalidade n. 2002.005697-4, da Capital, relator Designado: Des. Anselmo Cerello., j, 3.3.2004).
1.4.6 Princípios
Os princípios contidos no Plano de Gerenciamento Costeiro
II (PNGC II) também foram absorvidos pelo Decreto 5.300 de 7 de dezembro de
2004 no artigo 5º dos quais destacados os princípios do ordenamento, proteção,
prevenção e precaução56.
56 Art. 5º São princípios fundamentais da gestão da zona costeira, além daqueles estabelecidos
na Política Nacional de Meio Ambiente, na Política Nacional para os Recursos do Mar e na Política Nacional de Recursos Hídricos: 1. A observância da Política Nacional de Meio Ambiente e da Política Nacional para os Recursos do Mar, de forma articulada e compatibilizada com as demais políticas incidentes na sua área de abrangência e de atuação;2.A observância dos compromissos internacionais assumidos pelo Brasil na matéria;3.A observância dos direitos de liberdade de navegação, na forma da legislação vigente;4.A utilização sustentável dos recursos costeiros em observância aos critérios previstos em Lei e neste Plano;5.A gestão integrada dos ambientes terrestres e marinhos da Zona Costeira, com a construção e manutenção de mecanismos transparentes e participativos de tomada de decisões, baseada na melhor informação e tecnologia disponível e na convergência e compatibilização das políticas públicas, em todos os níveis de administração;6.A necessidade de ser considerada, na faixa marítima, a área de abrangência localizada na plataforma continental interna, na qual os processos de transporte sedimentar e modificação topográfica do fundo marinho constituem parte integrante substancial dos processos costeiros, e ainda naquela porção de mar onde o efeito dos aportes terrestres sobre os ecossistemas marinhos é mais significativo;7.A não-fragmentação, na faixa terrestre, da unidade natural dos ecossistemas costeiros, de forma a permitir a regulamentação da utilização de seus recursos respeitando sua integridade;8.A consideração, na faixa terrestre, das áreas marcadas por atividade sócio-econômico-cultural de características costeiras e sua área de influencia imediata, em função dos efeitos dessas atividades sobre a conformação do território costeiro;9.A consideração dos limites municipais, dada a operacionalidade das articulações necessárias ao processo de gestão;10.A preservação, conservação e controle das áreas que sejam representativas dos ecossistemas da Zona Costeira, com recuperação e reabilitação das áreas degradadas ou descaracterizadas;11.A aplicação do Princípio da Precaução tal como definido na Agenda 21, adotando medidas eficazes para impedir ou minimizar a degradação do meio ambiente, sempre que houver perigo de dano grave ou irreversível, mesmo na falta de dados científicos completos e atualizado; e.12.A execução em conformidade com o princípio da descentralização, assegurando o comprometimento e a cooperação entre os níveis de governo, e desses com a sociedade, no estabelecimento de políticas, planos e programas estaduais e municipais.
22
Gilberto D’Avila Rufino57 comenta que “para gestão
destacam-se os princípios de ordenamento e proteção”.
O princípio relacionado ao ordenamento, de forma
convencional, se submeterão à outras legislações, sejam elas internacionais ou
nacionais.
Conforme o entendimento de Sampaio, Wold e Nardy, o
princípio da precaução gira em torno da viabilidade socioambiental, da dúvida do
impacto, das conseqüências negativas por ação ou omissão. Nessa seara os
autores revelam a necessidade de certas indagações, anteriores a qualquer
tomada de decisões, ou seja:
[...] antes mesmo de se aventar sobre as possibilidades dos riscos, deve-se indagar sobre a necessidade efetiva da atividade. “É de fato necessária”? Propostas alternativas são o passo seguinte. Certo que também aqui ronda uma grande imprecisão. “Necessária para quem”? “O que é necessário”? 58(grifo nosso).
Na declaração do Rio sobre o Meio Ambiente e
Desenvolvimento, está disposto o Princípio da Precaução que segue:
Para que o ambiente seja protegido, será aplicada pelos Estados, de acordo com as suas capacidades, medidas preventivas. Onde existam ameaças de riscos sérios ou irreversíveis não será utilizada a falta de certeza científica total como razão para o adiamento de medidas eficazes em termos de custo para evitar a degradação ambiental.59
O Princípio da Precaução trata da cautela imprescindível,
que visa assegurar o status quo do ambiente, justamente a fim de evitar
intervenções desnecessárias diante da dúvida e da falta de conhecimento
científico. 57 RUFINO, Gilberto D’Ávila. Patrimônio costeiro e seus fundamentos jurídicos. Subsídios para um
projeto de gestão.Projeto Orla. p. 69. 58 NARDY, Afrânio, SAMPAIO, José Adércio Leite, WOLD, Chris. Princípios de Direito Ambiental.
Na dimensão internacional e comparada. Belo Horizonte: Del Rey, 2003. p.63. 59 Disponível em: http://www.diramb.gov.pt/data/basedoc/TXT_LI_6180_1_0001.htm#b0045.
Acesso em 25/03/2003.
23
Sampaio60, explica que a prevenção e precaução estão
intimamente ligadas e que a primeira se aplica a prejuízos e impactos já
conhecidos, informando o estudo de impacto e o licenciamento ambiental;
enquanto que a precaução diz respeito a reflexos ao ambiente ainda
desconhecidos cientificamente.
O capítulo expôs a Zona Costeira como área de interação do
ar, mar e terra, conforme preleciona o artigo 2º da Lei 7661/88 e delimitado por
uma faixa terrestre e outra marítima pelo Decreto 5300/04 nos artigos 3º e 4º, sem
deixar de lembrar da Lei Maior, a Constituição Brasileira que no artigo 225 § 4º
estabelece que essa área é patrimônio Nacional.
Vimos a GIZC como estratégia de gestão, descentralizando
as decisões políticas e comunitárias coordenadas, tendo como finalidade política
e legislação compatível, facilitando a ação em busca do desenvolvimento
sustentável das áreas de costas.
No que se refere ao regime Jurídico da Zona Costeira ficou
evidente que a Lei 7661/88 e o Decreto 5300/04 que a regulamentam,
estabelecem seus objetivos, instrumentos, competências e princípios.
Viu-se que o Decreto 5300/04 apresenta em seu artigo 22 e
seguintes especificidades da Orla Marítima, bem como sua delimitação entre
outras características conceituais, contudo em seguida veremos de forma mais
detalhada a Orla Marítima.
60 NARDY, Afrânio, SAMPAIO, José Adércio Leite, WOLD, Chris. Princípios de Direito Ambiental.
Na dimensão internacional e comparada. Belo Horizonte: Del Rey, 2003. p.71.
CAPÍTULO 2
REGIME JURÍDICO DA ORLA MARÍTIMA
O regime jurídico da Gestão da Orla Marítima Brasileira está
disposto no Decreto 5.300 de dezembro de 2004, a partir do artigo 25 que trata
dos Instrumentos para gestão da Orla, relatando acerca da elaboração do Plano
de Intervenção que deverá ser em conformidade com o planejamento federal
estadual e municipal da zona costeira.
Tratar do Regime Jurídico da Orla foi uma das principais
inovações do Decreto 5300/04, haja vista a lacuna existente na legislação em
torno dessa matéria. Assim a Orla Marítima passou a ser considerada como
unidade específica, merecendo regime jurídico diferenciado, porém integrado ao
da Zona Costeira, que apresenta características especificas que merecem
destaque.
2.1 CARACTERIZAÇÃO DA ORLA MARÍTIMA
Entre muitas características destaca-se
principalmente a de que a Orla Marítima integra a Zona Costeira,
possuindo uma faixa marítima e outra terrestre, dotadas de grande
diversidade biológica e, por outro lado, de alta conflituosidade quanto ao
seu uso.
(...) o espaço em questão não é formado apenas pela faixa terrestre, mas também pelo mar e pela faixa de praia que delimita mar e terra, os quais não constituem propriedades (em virtude de serem bens de uso comum do povo). 61
Pode apresentar características distintas em cada região,
por conta do clima, desgaste natural e da variação das marés, mas normalmente
61 Projeto Orla:Subsídios para um projeto de gestão.Brasília: MMA/MPO; Brasília: 2004. p. 92
25
encontram-se nela as dunas, restingas, praia, mar, manguezais e estuários, entre
outros.
Disposta dessa maneira a Orla pode ser entendida como um
complexo ecossistema onde todos interagem e interdependem.
O ecossistema pode ser entendido, segundo
CRISTOFOLETTI62, como sendo área relativamente homogênea de organismos
interagindo com seu ambiente. Os seres vivos (plantas, animais e organismos)
constituem o componente principal, que se interliga com os elementos abióticos
do habitat. Sem a presença de seres vivos não há a existência de ecossistemas.
Acerca da importância da praia como ambiente da orla
marítima, ensinam SALM, CLARK e SIIRILA:
[...] que importantes pássaros, répteis, e outros animais aninham-se e produzem-se na praia seca e na praia aberta, bem como se alimentam e descansam lá. Por exemplo, as tartarugas do mar podem vir em terra durante o inverno e o verão para colocar seus ovos na praia seca (berm) acima da linha da maré alta [...] Também, os terns e outras aves marinhas põem freqüentemente
seus ovos na praia superior ou nas dunas.63 (tradução nossa)
Comentam ainda que:
[...] as espécies de plantas da parte dianteira (das dunas) prosperam e persistem apesar do stress e distúrbios naturais, pois as gramas e outras espécies da planta que vive aqui estão especialmente adaptadas. A vegetação tem um papel significativo em estabilizar a parte dianteira da duna, em prender e em manter
62 CRISTOFOLETTI, Antonio. Modelagem de sistemas ambientais. 1 ed. São Paulo: Editora
Edgard Blücher.1999. p. 35. 63SALM, Rodney V. CLARK, John R., SIIRILA, Erkki. Marine and Coastal Protected Areas – A
guide for planners and managers. 3ª ed. Washington: IUCN.2000. 371p.p. 231. Many important birds, reptiles, and other animals nest and breed on the berm and open beach, as well as feed and rest there. For example, sea turtles may come ashore durin the spppring and summer to lay their eggs in the dry beach (berm) above the high-water line. Also, terns and other seabirds frequently lay their eggs on the upper beach or in the dunes.
26
a areia fundida acima pelo vento, e desse modo em permitir que as dunas construam-se e estabilizem-se. 64(tradução nossa).
Destaca-se, assim, a importância das dunas, como
ambiente típico de orla marítima.
O artigo 2º inciso VII, da Resolução CONAMA nº 303, de 20
de março de 2002 da definição legal para a restinga estabelecendo o que segue:
VIII - restinga: depósito arenoso paralelo a linha da costa, de forma geralmente alongada, produzido por processos de sedimentação, onde se encontram diferentes comunidades que recebem influência marinha, também consideradas comunidades edáficas por dependerem mais da natureza do substrato do que do clima. A cobertura vegetal nas restingas ocorrem mosaico, e encontra-se em praias, cordões arenosos, dunas e depressões, apresentando, de acordo com o estágio sucessional, estrato herbáceo, arbustivos e abóreo, este último mais interiorizado;
Contudo tem-se que se trata de uma Faixa ou língua de
areia, depositada paralelamente ao litoral, devido ao dinamismo destrutivo e
construtivo das águas oceânicas. Esses depósitos são feitos com apoio em
pontas ou cabos, podendo barrar uma série de pequenas lagoas.65
Restinga é o conjunto de dunas e areais distribuídos ao longo do litoral. Geralmente é revestida de vegetação baixa, criando variações climáticas, o que confere grande diversidade ambiental e biológica. Na restinga, o solo não constitui a principal fonte de nutrientes, mas é, sobretudo a vegetação o suporte vital desse ecossistema. 66
64SALM, Rodney V. CLARK, John R., SIIRILA, Erkki. Marine and Coastal Protected Areas – A
guide for planners and managers. 3ª ed. Washington: IUCN.2000. p.232. The plant communities of front thrive on the continuing stress of natural disturbances to which the grasses and other plant species living here are especially adapted. The vegetation plays a significant role in stabilizing the dune front, trapping and holding the sand blown up by the wind, and thereby allowing the dunes to build and stabilize.
65 Dicionário brasileiro de ciências ambientais/ organizadores, LIMA E SILVA, Pedro Paulo de; GUERRA, Antônio J. T.; Mousinho, Patrícia; et.al.]. Rio de Janeiro: Thex Ed, 1999.
66 Disponível em:http://www.ambientebrasil.com.br/composer.php3? base=./agua/salgada/index.html&conteudo=./natural/biomas/restinga.html. Acesso em 23/04/2007.
27
Como se nota, mesmo enfrentando intempéries naturais, a
área consegue se manter, de forma que cada sistema natural esteja em seu lugar,
sendo prejudicial qualquer intervenção humana, que venha modificá-la.
O mangue por suas características peculiares é o mais
importante dos ecossistemas inserido na Orla Marítima.
O solo do manguezal é de consistência lodosa, quase fluida, formado de finos sedimentos trazidos do continente pelo rio. Em contato com a água salgado do mar, esses sedimentos coagulam-se e precipitam-se, misturando-se ao húmus resultante da decomposição de folhas e outros detritos vegetais das plantas do mangue. Suas plantas são, pois, muito bem adaptadas para viver em terreno extremamente mole, alagadiço e salobre. Possui raízes-escoras, para mantê-las em posição, sem tombar, pneumatóforos ou raízes respiratórias, cujas extremidades saem acima do nível das marés à procura de ar, glândulas especiais para eliminar o excesso de sal, sementes providas de mecanismos especiais de fixação para não serem arrastadas pela maré e outras adaptações [...] o manguezal é um dos mais produtivos ecossistemas existentes sobre a Terra. 67
Os estuários, como parte integrante da Orla Marítima está
definido por MIRANDA, CASTRO e KJERFVE68, como termo utilizado para indica
a região interior de um ambiente costeiro, onde ocorre o encontro das águas
fluviais (dos rios) com a do mar transportada pelas correntes de maré,
estendendo-se rio acima até o limite da influencia da maré.
Igualmente, como comentam SALM, CLARK e SIIRILA cada
parte integrante da Orla Marítima - cada qual com sua função no ecossistema - é
indispensável, e não permite a intervenção humana, apenas ele o ambiente - os
efeitos naturais, inclusive aqueles violentos, como tempestades, ventos, ressacas
entre outros - é que praticam as ações necessárias para sua modificação,
manutenção e desenvolvimento.
67 BRANCO. Samuel Murgel. O meio ambiente em debate. 3ed. ver. Ampl. São Paulo: Moderna,
2004. p.58. 68
28
A propósito importa observar que o homem insiste em
modificar esse ambiente como muitos outros, e com o passar das décadas, está
interferindo nesse sistema, que em muitas regiões encontra-se devastado. Assim
passa-se a discorrer sobre os conflitos e problemas que a intervenção
desordenada gera na Orla Marítima.
2.2 ORLA MARÍTIMA: CONCEITUAÇÃO E DELIMITAÇÃO
Conforme o artigo 22 do Decreto 5300/2004 a orla marítima
consiste na faixa contida na zona costeira, com largura variável, com uma porção
marítima e outra terrestre.69
A orla brasileira tem cerca de 8,698 mil km de extensão e uma área de aproximadamente 388.000 km². São 285 municípios litorâneos em 17 estados, com 32 milhões de habitantes, segundo o IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. A zona costeira envolve, ainda, o mar territorial brasileiro, com largura de 12 milhas náuticas a partir da costa.70
A orla então, pertence à Zona Costeira, mas apesar de estar
ali inserida, é uma unidade ambiental e de gestão que possui características
específicas e exige normas próprias para a sua gestão, como se confirma no
Decreto 5300/2004. Ressalta-se, contudo, que a gestão da Orla Marítima está
articulada à gestão da Zona Costeira, espaço geográfico ao qual pertence. É uma
área situada entre o mar e a terra, tratando-se daquela porção onde interage mar,
praia, restinga, dunas, manguezais, estuários, dentre outros ambientes
característicos, dos quais não se pode desentranhar afinal, onde começa um
termina o outro, sendo interdependentes entre si.
69 Art. 22. Orla marítima é a faixa contida na zona costeira, de largura variável, compreendendo
uma porção marítima e outra terrestre, caracterizada pela interface entre a terra e o mar. 70 Disponível em: http://www.ambientebrasil.com.br/noticias/index.php3?action=ler&id=15784.
Acesso em 16/04/2007.
29
Na orla ocorre um equilíbrio dinâmico onde integram fenômenos terrestres e marinhos, sendo os processos geológicos e oceanográficos os elementos básicos de sua conformação. 71
É essencialmente formada por uma faixa aquática, uma
terrestre além daquela onde ocorre a interação de ambas.
[...] orla cobriria parte específica da zona costeira, isto é, a área de contato imediato terra/mar e de interface de processos terrestres e aquáticos, sendo, portanto, a borda marítima, estuarina ou lagunar da zona costeira e tendo por escala cartográfica de representação adequada a de 1:5.000, no máximo.72
Deve-se notar que para que se delimite a orla, é necessário
fixar uma variação, afinal às marés interferem nesses limites.
No art. 23 do Decreto 5300/200473 está a delimitação legal
para a Orla Marítima, porém ocorre a sub-divisão de faixa marítima e da faixa
terrestre, pelo fato das peculiaridades de cada região, estabelecendo a marítima
como:
I - marítimo: isóbata de dez metros, profundidade na qual a ação das ondas passa a sofrer influência da variabilidade topográfica do fundo marinho, promovendo o transporte de sedimentos;
No que se relaciona à faixa terrestre, será estabelecida uma
delimitação, consoante ocorrência de aspectos morfológicos, relacionada às
falésias, lagunas e lagoas, estuários, áreas inundáveis e áreas sujeitas à erosão,
conforme o parágrafo único e incisos do art. 23 do Decreto em tela.
II - terrestre: cinqüenta metros em áreas urbanizadas ou duzentos metros em áreas não urbanizadas, demarcados na direção do continente a partir da linha de preamar ou do limite final de ecossistemas, tais
71 Projeto Orla:Fundamentos para gestão integrada. Brasília: MMA/SQA; Brasília: MP/SPU, 2002.
p.30
72Projeto Orla:Fundamentos para gestão integrada. Brasília: MMA/SQA; Brasília: MP/SPU, 2002. p.08
30
como as caracterizadas por feições de praias, dunas, áreas de escarpas, falésias, costões rochosos, restingas, manguezais, marismas, lagunas, estuários, canais ou braços de mar, quando existentes, onde estão situados os terrenos de marinha e seus acrescidos. § 1o Na faixa terrestre será observada, complementarmente, a ocorrência de aspectos geomorfológicos, os quais implicam o seguinte detalhamento dos critérios de delimitação:
I - falésias sedimentares: cinqüenta metros a partir da sua borda, em direção ao continente;
II - lagunas e lagoas costeiras: limite de cinqüenta metros contados a partir do limite da praia, da linha de preamar ou do limite superior da margem, em direção ao continente;
III - estuários: cinqüenta metros contados na direção do continente, a partir do limite da praia ou da borda superior da duna frontal, em ambas as margens e ao longo delas, até onde a penetração da água do mar seja identificada pela presença de salinidade, no valor mínimo de 0,5 partes por mil;
IV - falésias ou costões rochosos: limite a ser definido pelo plano diretor do Município, estabelecendo uma faixa de segurança até pelo menos um metro de altura acima do limite máximo da ação de ondas de tempestade;
V - áreas inundáveis: limite definido pela cota mínima de um metro de altura acima do limite da área alcançada pela preamar;
VI - áreas sujeitas à erosão: substratos sedimentares como falésias, cordões litorâneos, cabos ou pontais, com larguras inferiores a cento e cinqüenta metros, bem como áreas próximas a desembocaduras fluviais, que correspondam a estruturas de alta instabilidade, podendo requerer estudos específicos para definição da extensão da faixa terrestre da orla marítima.
Poderão ser estabelecidos novos limites marítimos e
terrestres, quando justificadamente ocorrer uma das situações que são
destacadas nos incisos do parágrafo 2º do artigo 23 do referido decreto:
31
I - dados que indiquem tendência erosiva, com base em taxas anuais, expressas em períodos de dez anos, capazes de ultrapassar a largura da faixa proposta;
II - concentração de usos e de conflitos de usos relacionados aos recursos ambientais existentes na orla marítima;
III - tendência de avanço da linha de costa em direção ao mar, expressa em taxas anuais; e
IV - trecho de orla abrigada cujo gradiente de profundidade seja inferior à profundidade de dez metros. 74
Cada região apresenta características específicas das quais
devem ser avaliadas com precisão e segurança a fim de que seus limites
garantam a plena utilização e conservação.
2.3 PROBLEMÁS E CONFLITOS NA GESTÃO DA ORLA MARÍTIMA
Pode-se afirmar que os interesses particulares e a
preservação do meio ambiente sempre geraram conflitos para tomada de
decisões no que se refere a espaços de interesse econômico e, ao mesmo tempo,
de grande importância ambiental e também configurados como de uso comum do
povo. Esta situação se agrava na Orla Marítima, tendo em vista que este espaço
abrange bens públicos de uso comum do povo (praias, terrenos de marinha),
assim como áreas de preservação permanente instituídas pelo Código Florestal.
Por outro lado, este é um dos espaços mais valorizados no mercado imobiliário e
também para o turismo.
A questão consiste em que certos bens ambientais, a despeito de constituírem apropriação privada, não comportam a utilização econômica pelo respectivo titular, pois são necessários à satisfação de interesses coletivos. Em conseqüência, surge o
74 Disponível em: http://www.dji.com.br/decretos/2004-005300/2004-005300.htm
32
problema da regulação de liberdades de conteúdo econômico e social, em confronto com o dever de garantir o meio ambiente. 75
O texto constitucional estabelece no artigo 20 inciso VII que
os terrenos de marinha e seus acrescidos são bens da União, bens públicos e
que se submete ao regime de direito público.
Terrenos de marinha está definido no Decreto-Lei n. 9760/46
como áreas delimitadas em 33 metros de profundidade, medidos horizontalmente
em direção à terra. Conta-se o limite a partir da linha preamar médio de 1931,
porém deve-se entender que ocorrerão nas áreas de águas adjascente que
sofrem influencia das marés, ou seja ilhas, margens de rios e lagoas.
Esses terrenos de marinha necessitam de autorização para
utilização caso não estejam compreendidas em áreas urbanizadas, quando,
então, tem sua regulamentação afeita às municipalidades. Além dos terrenos de
marinha, encontram-se sujeitos às mesmas disposições os terrenos acrescidos,
ou seja, aqueles formados a partir da aluvião ou da avulsão.
Nesse sentido cabe ressaltar que a área em estudo, sofre
constantemente pela inércia do poder público, que não administra de forma
coerente, deixando de aplicar a legislação pertinente, que caso contrário fosse
aplicada não seriam ocupadas na maioria dos casos.
A pressão do crescimento do turismo é avassalador, afinal
depende da ampliação de áreas de lazer, hotéis, restaurantes, utilização de
recursos naturais, gerando assim a especulação imobiliária bem como a
valorização dessas áreas, além de interferir nos costumes da comunidade local.
Os empreendimentos turísticos construídos no litoral tendem a exercer enormes pressões, designadamente ao nível das reservas locais de água doce, estando aí na origem dos graves problemas [...] a exploração excessiva dos escassos recursos hídricos
75 RUFINO, Gilberto D’Ávila. Patrimônio costeiro e seus fundamentos jurídicos. Subsídios para um
projeto de gestão. Brasília: MMA e MPO, 2004. Projeto Orla. p. 75
33
subterrâneos esteve na origem de infiltrações de água do mar nos lençóis freáticos, tornando a água imprópria para consumo.76
A Orla Marítima possui ambiente propenso de utilização
industrial, principalmente de portos e suas ampliações, do transporte marítimo, da
mineração, do petróleo, do gás, da pesca e aqüicultura, que gera o
desenvolvimento das cidades como também a deterioração de sua qualidade.
Esse uso imoderado da Orla Marítima, onde poucos se
apropriam indevidamente dos espaços que são de uso comum da população, ou
ainda daqueles de uso especial, de interesse cultural e de patrimônio histórico,
isolando espaços a fim de limitar o acesso, ou ainda pela realização de
construções, e mesmo sem a devida autorização, reforça os dilemas de gestão
deste espaço. Como destacado, este dilema é ainda maior pela incidência na Orla
Marítima de bens públicos e áreas protegidas, como destaca RUFINO:
É assim importante saber, com exatidão, quais os bens e direitos de que o Estado já é titular nas regiões litorâneas, efetuando-se um esforço de elaboração doutrinária e legislativa para diminuir as dúvidas ancestrais que pairam sobre o domínio de muitos espaços naturais (lembre-se no Brasil as controvérsias sobre o regime jurídico dos terrenos de marinha, dos mangues, dunas e das próprias praias.77
Especialmente, deve-se destacar também as dificuldades de
gestão decorrentes da incidência das áreas de preservação permanente na Orla
Marítima. As APP’s são “áreas protegidas nos termos dos artigos 2º e 3º da Lei
4771/65, ou seja, o Código Florestal, cobertas ou não por vegetação nativa, com
função ambiental de preservar os recursos hídricos, a biodiversidade, o fluxo
gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem estar das populações
humanas” (art.1º, §2º, II, do Código Florestal), Como exemplo, destaca-se os
casos abaixo referentes a conflitos de uso e danos em área de preservação
76 Disponível em: http://ec.europa.eu/environment/iczm/pdf/2000brochure_pt.pdf. A União Européia
e as zonas costeiras: inverter as tendências nas zonas costeiras européias. Comissão Européia. Luxemburgo: Serviço das publicações oficiais das Comunidades Européias. 2001. p.7.
77 RUFINO, Gilberto D’Ávila. Patrimônio costeiro e seus fundamentos jurídicos. Subsídios para um projeto de gestão. Brasília: MMA e MPO, 2004. Projeto Orla. p. 77
34
permanente típica de Orla Marítima, as dunas, além de envolver também a
questão de bens públicos, como terrenos de marinha, ensejando responsabilidade
penal e civil:
PENAL. CRIME AMBIENTAL. Construção irregular em área litorânea. Destruição de vegetação fixadora de dunas. Dano. Tipificação. Lei 9605/98, arts. 50 e 64. Código Penal, art. 163, inc. III. Descabimento. Rejeição da denúncia. Prescrição em abstrato – 1. O ato de construir um quiosque em área de dunas e restinga, considerada de preservação permanente, sem autorização dos órgãos ambientais competentes, causando danos à vegetação do local, configura infração aos arts. 50 e 64 da Lei 9605/98. [...]78
MEIO AMBIENTE. Patrimônio cultural. Destruição de dunas em sítios arqueológicos. Responsabilidade civil. Indenização. O autor da destruição de dunas que encobriam sítios arqueológicos deve indenizar pelos prejuízos causados ao meio ambiente, especificamente ao meio ambiente natural (dunas) e ao meio ambiente cultural (jazidas arqueológicas com cerâmica indígena da Fase Vieira). Recurso conhecido em parte e provido. REsp 115599 / RS ; RECURSO ESPECIAL 1996/0076753-0. Ministro RUY ROSADO DE AGUIAR (1102). QUARTA TURMA. 27/06/2002.79
ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PEDIDO DE DEMOLIÇÃO DE CONSTRUÇÃO EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE E A SUA RECUPERAÇÃO, SOB PENA DE MULTA DIÁRIA. - A área em questão é definida como de preservação permanente, tendo sido demonstrado nestes autos que houve degradação de recursos naturais. O laudo pericial constatou que o réu edificou sobre restinga fixadora de dunas uma casa de alvenaria, de modo que foi retirada a vegetação nativa para a construção da casa. Assim, ficou claramente evidenciada a degradação ao meio
78 PORTO ALEGRE. Tribunal Regional Federal. Recurso Criminal em Sentido Estrito.
N.200372080021513/SC. Crime Ambiental. RC.2003. Florianópolis 01/10/2003. Disponível em: http://www.trf4.gov.br/trf4/jurisjud/resultado_pesquisa.php?tipo=1. Acesso em 20/03/2007.
79 BRASÍLIA. Superior Tribunal de Justiça de Santa Catarina. Recurso Especial. N. 1996/0076753-0/SC. Meio Ambiente. RE.2002. Brasília 27/06/2002. Disponível em: http://www.stj.gov.br/SCON/jurisprudencia/doc.jsp?livre=199600767530&&b=ACOR&p=true&t=&l=10&i=1. Acesso em 01/05/2007.
35
ambiente. - De outro lado, o direito de propriedade não possui caráter absoluto. Prestigiar, em casos como o presente, o direito de propriedade é comprometer à preservação do meio ambiente. - Ademais, a área em questão constitui-se em terreno de marinha, consoante esclareceu o laudo pericial, sendo necessária autorização para sua utilização, autorização que, na hipótese, seria inviável em face da caracterização da área como de preservação permanente. Apelação Cível nº 20020401025208-0/SC. 3ª Turma Relatora Dra. Juíza Federal VÂNIA HACK DE ALMEIDA80
No mesmo sentido, e visando destacar os conflitos típicos
deste espaço costeiro, bem como a utilização da via judicial para a sua
composição, traz-se decisão judicial do Tribunal de Justiça de Santa Catarina:
EMENTA: DIREITO AMBIENTAL - AÇÃO CAUTELAR PREPARATÓRIA DE AÇÃO POPULAR - PRÉDIO NA ORLA MARÍTIMA - PLANO DE GERENCIAMENTO COSTEIRO - ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS, ART. 25 - INTERPRETAÇÃO CONFORME À CONSTITUIÇÃO FEDERAL - Presentes os pressupostos legais, traduzidos essencialmente no binômio fumus boni juris e periculum in mora, tem a parte direito subjetivo à tutela de urgência apta a impedir que "inevitável demora da prestação jurisdicional seja capaz simplesmente de inviabilizar, pelo menos do ponto de vista prático, a proteção do direito postulado" (Barbosa Moreira). Não se reveste de fumus boni juris pretensão que contraria a doutrina e a jurisprudência. - "1. Zona Costeira é 'a área de abrangência dos efeitos naturais resultantes das interações terra-mar-ar; leva em conta a paisagem físico-ambiental, em função dos acidentes topográficos situados ao longo do litoral, como ilhas, estuários e baías; comporta em sua integridade os processos e interações características das unidades ecossistêmicas litorâneas e inclui as atividades sócio-econômicas que aí se estabelecem' (Resolução 01/90, da Comissão Interministerial para os Recursos do Mar). 2. O art. 25 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição do Estado de Santa Catarina deve ser interpretado à luz do disposto no § 4º do art. 225 da Constituição da República, que erigiu a Zona Costeira à condição de
80 PORTO ALEGRE. Tribunal Regional Federal. Apelação Civel. N. 20020401025208-0/SC. Ação
Civil Pública. AC.2003. Florianópolis 01/10/2003. Disponível em: http://www.trf4.gov.br/trf4/jurisjud/resultado_pesquisa.php?tipo=1. Acesso em 12/05/2007.
36
'patrimônio nacional', prescrevendo que a 'sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais'. Não o viola lei que, dispondo sobre o 'planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano' (CF, art. 30, VIII), em nada interfere no ecossistema da Zona Costeira" (ADI n.º 2003.008464-9). Agravo de Instrumento 2004.024744-3. Des. Newton Trisotto. Decisão em 05/04/2005.81
Muitas atividades como navegação, recreação, deposição de
matérias orgânicas e inorgânicas, suprimento de água para indústrias,
sedimentação entre outros, são alguns dos problemas relacionados aos estuários,
também espaços típicos de orla Marítima, conforme segue:
[...] o crescente aumento das populações das cidades, a expansão da agricultura e a revolução industrial, as obras portuárias e canais de navegação, a quantidade e a diversidade de sedimentos e resíduos domésticos e industriais passaram a ser cada vez maiores, ameaçando as características naturais dos estuários. Sendo assim, as atividades humanas diretas ou remotas ocasionaram variações com diferentes graus de impacto, sendo as causas potenciais da degradação ambiental dos estuários.82
Destaca-se que o despejo de produtos químicos e lixo
podem alterar a acidez da água em rios, lagoas e mangues, fazendo com que a
reprodução de peixes, camarões e crustáceos, restem comprometidos.
BRANCO83 relata ainda que “a destruição dos manguezais e
a contaminação dos estuários acabam com a principal fonte de alimento dos
oceanos, causando sua morte por inanição”. Deve-se destacar que também os
81 FLORIANÓPOLIS. Tribunal de Justiça de Santa Catarina. Agravo de Instrumento.
N.2004.024744-3/SC. Direito Ambiental. AI.2005. Florianópolis 05/04/2005 Disponível em: http://tjsc6.tj.sc.gov.br/jurisprudencia/Pesquisa Avancada.do. Acesso em 02/05/2007.
82 MIRANDA, Luiz Bruner de; CASTRO, Belmiro Mendes de; KJERFVE, Björn. Princípios de Oceanografia Física de Estuários. São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo, 2002. Acadêmica. P. 34.
83BRANCO. Samuel Murgel. O meio ambiente em debate. 3ed. ver. Ampl. São Paulo: Moderna, 2004.p.90.
37
manguezais são áreas de preservação permanente que podem ocorrer em Orla
Marítima.
Ensinam ainda SALM, CLARK e SIIRILA84 acerca da
intervenção humana, capaz de alterar o equilíbrio dos ambientes típicos de Orla
Marítima, como as praias:
É imenso o trabalho das forças naturais, fazendo com que a
estabilização das praias seja um esforço difícil e
freqüentemente elusivo. É geralmente melhor não intervir
com trabalhos da engenharia e deixar a natureza prevalecer.
Então, a necessidade do gerenciamento está em manter o
perfil da praia protegendo os processos naturais que
fornecem poços de areia e assim manter a capacidade de
armazenamento dos elementos dela mesma”. (tradução
nossa)
Cumpre observar, ainda, o entendimento do Superior
Tribunal de Justiça acerca da prioridade ambiental frente a atividades de
desenvolvimento econômico e urbano no contexto da Zona Costeira. O intuito é
demonstrar como obras costeiras, conflitos de uso e gestão deste espaço e, mais
especificamente, da Orla Marítima, acabam por ser objeto de apreciação judicial,
demonstrando a sua gravidade e repercussão social, política e jurídica.
ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DESASSOREAMENTO DO RIO ITAJAÍ-AÇU. LICENCIAMENTO. COMPETÊNCIA DO IBAMA. INTERESSE NACIONAL.
1. Existem atividades e obras que terão importância ao mesmo tempo para a Nação e para os Estados e, nesse caso, pode até haver duplicidade de licenciamento. 2. O confronto entre o direito ao desenvolvimento e os princípios do direito ambiental deve
84 SALM, Rodney V. CLARK, John R., SIIRILA, Erkki. Marine and Coastal Protected Areas – A
guide for planners and managers. 3ª ed. Washington: IUCN.2000.The natural forces at work are immense, making stabilization of beaches a difficult and often elusive endeavor. It is usually much better to not intervene with engineering works and to let nature prevail. Then, management may be need to maintain the beach profile by protecting the natural processes that supply the beach with sand as well as the sand storage capacity of the beach elements themselves.
38
receber solução em prol do último, haja vista a finalidade que este tem de preservar a qualidade da vida humana na face da terra. O seu objetivo central é proteger patrimônio pertencente às presentes e futuras gerações. 3. Não merece relevo a discussão sobre ser o Rio Itajaí-Açu estadual ou federal. A conservação do meio ambiente não se prende a situações geográficas ou referências históricas, extrapolando os limites impostos pelo homem. A natureza desconhece fronteiras políticas. Os bens ambientais são transnacionais. A preocupação que motiva a presente causa não é unicamente o rio, mas, principalmente, o mar territorial afetado. O impacto será considerável sobre o ecossistema marinho, o qual receberá milhões de toneladas de detritos. 4. Está diretamente afetada pelas obras de dragagem do Rio Itajaí-Açu toda a zona costeira e o mar territorial, impondo-se a participação do IBAMA e a necessidade de prévios EIA/RIMA. A atividade do órgão estadual, in casu, a FATMA, é supletiva. Somente o estudo e o acompanhamento aprofundado da questão, através dos órgãos ambientais públicos e privados, poderá aferir quais os contornos do impacto causado pelas dragagens no rio, pelo depósito dos detritos no mar, bem como, sobre as correntes marítimas, sobre a orla litorânea, sobre os mangues, sobre as praias, e, enfim, sobre o homem que vive e depende do rio, do mar e do mangue nessa região. 5. Recursos especiais improvidos.85
Merece especial destaque considerar que, mesmo
atividades realizadas fora da Orla Marítima, porém no âmbito da Zona Costeira,
também podem gerar impactos e conflitos na Orla:
Outro fator a ser considerado na zona costeira, refere-se a presença de equipamentos públicos e privados, e instalações especializadas de apoio às atividade de exploração offshore de óleo e gás, que embora não estejam diretamente localizadas no espaço da orla marítima; exercem forte pressão sobre ela,
85 BRASÍLIA. Superior Tribunal de Justiça de Santa Catarina. Recurso Especial. N. 2003/0159754-
5/SC. Ação Civil Pública. RE.2004. Brasília 17/02/2004. Disponível em: http://www.stj.gov.br/SCON/jurisprudencia/doc.jsp?livre=orla+mar%EDtima&&b =ACOR&p= true&t=&l=10&i=1. Acesso em 01/05/2007.
39
requerendo cuidados especiais, principalmente pelos aspectos conflitantes com a beleza cênica.86
Verifica-se, assim, que a Orla Marítima é um espaço de alta
conflituosidade, pois possui a espaços de preservação ambiental, amparados em
lei, ao mesmo tempo em que é espaço disputado para empreendimentos
econômicos e imobiliários que podem comprometer estes ambientes e a garantia
do livre acesso e uso público dos espaços compreendidos na Orla Marítima.
2.4 DISTINÇÃO ENTRE PRAIA E ORLA
Praia não se confunde com a Orla Marítima, apesar de
integrá-la e se submeter ao seu regime jurídico, portanto existem distinções
conceituais que devem ser esclarecidas, haja vista que os grandes conflitos de
uso e ocupação se dão na Orla Marítima. O art. 21, do Decreto 5300/2004
estabelece o livre acesso à essas áreas como segue :
Art. 21. As praias são bens públicos de uso comum do povo, sendo assegurado, sempre, livre e franco acesso a elas e ao mar, em qualquer direção e sentido, ressalvados os trechos considerados de interesse da segurança nacional ou incluídos em áreas protegidas por legislação específica.
No entanto o parágrafo 3º do artigo10 da lei 7661/88,
acrescenta características científicas ao conceito de praia, como se vê no
conceito.
Entende-se por praia a área coberta e descoberta periodicamente pelas águas, acrescida da faixa subseqüente de material detrítico, tal como areias, cascalhos, seixos e pedregulhos, até o limite onde se inicie a vegetação natural, ou, em sua ausência, onde comece um outro ecossistema.
Praia está limitada até onde se inicie outro ecossistema,
enquanto que a orla ultrapassa esses limites.
86 Projeto Orla: Fundamentos para gestão integrada. Brasília: MMA/SQA; Brasília: MP/SPU, 2002.
p.09.Consulta em: http://www.spu.planejamento.gov.br/arquivos_down/publicacao/proj_orla_fundamentos.pdf
40
Art. 22. Orla marítima é a faixa contida na zona costeira, de largura variável, compreendendo uma porção marítima e outra terrestre, caracterizada pela interface entre a terra e o mar.
Praia é a zona à beira mar ou ao longo de vasta extensão de
água constituída por sedimentos não consolidados, areias movediças ou diversos
materiais trazidos pelas vagas (ACIESP, 1980)87
Conceitua-se como a faixa da região litorânea coberta por
sedimentos arenosos ou rudáceos, compreendida desde a linha de baixa-mar até
o local em que se configura uma mudança fisiográfica (MENDES, 1984)88
Pode-se dizer que é a área de depósito de sedimento não-
consolidado, geralmente areia, na zona intertidal de uma linha costeira.(ART,
2001)89
Orla é uma porção ampla e que abrange a praia, a
vegetação característica incluindo uma área terrestre. Deve-se considerar, ainda,
que as praias possuem regime jurídico específico e próprio, conforme os
parágrafos 1º 2º e 3º do artigo 10 da Lei 7.661/88.
2.5 PROJETO ORLA
O Projeto Orla é uma ação do governo Federal, conduzida
pelo Ministério do Meio Ambiente, através da Secretaria de Qualidade
Ambiental(SQA) e do Ministério do Planejamento, pela Secretaria do Patrimônio
da União(SPU/MP) em busca de uma política nacional que através do
planejamento do uso e ocupação harmonize ações patrimoniais e ambientais para
manutenção natural dos espaços da zona costeira, inclusive o da Orla.
O projeto se propõe a promover a promover a gestão integrada, incorporando uma visão de planejamento que busca identidades
87 Fundação Estadual de Engenharia do Meio Ambiente. Vocabulário básico de meio ambiente.
4ed. Rio de Janeiro: Petrobras, Serviço de Comunicação Social, 1992. 246p. p.164. 88 Fundação Estadual de Engenharia do Meio Ambiente. Vocabulário básico de meio ambiente.
4ed. Rio de Janeiro: Petrobras, Serviço de Comunicação Social, 1992. 246p. p.164. 89 ART. Henry Warren. Dicionário de ecologia e ciências ambientais.[tradução Mary Amazonas
Leite de Barros]. 2ed. São Paulo: UNESP: Companhia Melhoramentos, 2001.
41
locais para a solução de conflitos e para a manutenção de riquezas naturais do litoral. 90
Trata-se de uma estratégia que visa descentralizar políticas
públicas para esferas da União, dos Estados e dos Municípios e têm como
prioridade, de acordo com Regina Elena Crespo Gualda91, disciplinar o uso e
ocupação da Orla marítima.
[...] é uma ação conjunta do Ministério do Meio Ambiente, através de sua Secretaria de Qualidade Ambiental nos Assentamentos Humanos, e da Secretaria do Patrimônio da União, que resultou no denominado Projeto Orla. Este projeto visa a prestar assistência técnica aos municípios costeiros e capacitar gestores locais para a aplicação de metodologia para o planejamento de intervenções na orla marítima, com a geração de instrumentos e ações locais de caráter normativo, institucional e gerencial. 92
O Projeto apresenta objetivos estratégicos para aplicação
funcional, a fim de contribuir amplamente com todos os ramos sociais, suas
atividades, necessidades e limites, descentralizando decisões e solucionado
conflitos.
Fortalecimento da capacidade de atuação e a articulação de diferentes atores do setor público e privado na gestão integrada da orla, aperfeiçoando o arcabouço normativo para o ordenamento de uso e ocupação desse espaço;
Desenvolvimento de mecanismos institucionais de mobilização social para sua gestão integrada;
90VOIVODIC, R. O município no planejamento e gestão da Zona Costeira brasileira – uma análise
do Projeto Orla. Livro de Resumos do Congresso Brasileiro de Oceanografia – 2004 e XVI Semana Nacional de Oceanografia. Itajaí: Universidade do Vale do Itajaí, 2004. p.343
91 Projeto Orla: Fundamentos para gestão integrada. Brasília: MMA/SQA; Brasília: MP/SPU, 2002.
p.03
92 Disponível em: <www.mma.gov.br>. Acesso em 14 jun. 2005.
42
Valorização de ações inovadoras de gestão voltadas ao uso sustentável dos recursos naturais e da ocupação dos espaços litorâneos. 93
Preocupa-se com o crescimento do uso e da ocupação
desordenada, com o controle da poluição, da contaminação tóxica, enfim dos
processos degradantes protegendo os recursos naturais da orla, além de buscar
formas que garantam o livre e franco acesso, sem deixar de lado estratégias de
uso adequado das áreas públicas e de áreas da União.
Suas ações buscam o ordenamento dos espaços litorâneos sob domínio da União, aproximando as políticas ambiental e patrimonial, com ampla articulação entre as três esferas de governo e a sociedade.94
De acordo com o entendimento de FARRIS e DIEHL o
Projeto Orla não se configura como uma norma jurídica em si, mas representa um
grande estudo a respeito da Orla Marítima brasileira, e como pertence a
Secretaria do Patrimônio da União facilita-se o convênio entre a União e órgãos
dispostos a cooperar com a preservação da Orla [...] o papel mais importante
desse projeto é que a partir dele surgem diretrizes para que normas jurídicas
possam ser legisladas para garantir um desenvolvimento controlado da Orla
Marítima.95
Desde sua implantação em 2001, o Projeto Orla já capacitou 58 municípios, em 14 estados, sendo que 26 deles já assinaram convênios com a Secretaria do Patrimônio da União e Ministério do Meio Ambiente, visando à descentralização dos procedimentos de destinação de usos de bens da União e aproximação das políticas ambiental e patrimonial, com desdobramento junto aos
93 Disponível em: http://www.mma.gov.br/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=11. Acesso
em 15/02/2006. 94 Disponível em: http://www.mma.gov.br/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=11. Acesso
em 15/02/2006. 95 FARRIS, Paolo Alessandro; DIEHL, Francelise Pantoja. Regulamentação e utilização das praias
de Balneário Camboriú e Itajaí/SC conforme a legislação Municipal, o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro e o Projeto Orla. Relatório de Pesquisa. Itajaí: UNIVALI. 2001. p.26. (101p.)
43
Órgãos Estaduais de Meio Ambiente - OEMAs e às Gerências Regionais do Patrimônio da União - GRPUs.96
Conforme o Manual de gestão do Projeto Orla encontra-se a
sugestão numa seqüência de atividades que após coletadas poderão servir de
subsídios para que o Plano de Intervenção da Orla possa ser concebido e
possivelmente aplicado.
O Projeto tem como objetivo detalhar e justificar as ações
que o município pretende realizar para superar os problemas identificados no
diagnóstico e instalar uma gestão sustentável no trecho da orla selecionado, ou
da orla como um todo. Trata-se, portanto, de uma manifestação de interesse
técnico e político, fundamentada no planejamento, com procedimentos, meios e
cronogramas bem especificados. 97
O Projeto98 está fundamentado na Constituição Brasileira, no
que se refere ao aspecto público das praias e a propriedade estatal dos terrenos
de marinha, além de ser o reflexo da Lei 7.661/88 e o decreto que a regulamenta
sob nº 5300/2004, também se sustenta na Lei 9.636/98 e no Plano de Ação
Federal para a Zona Costeira, apresentando ainda objetivos estratégicos. Dessa
forma, capacitando os gestores Municipais de áreas costeiras, o projeto viabilizará
a plena execução do Plano de Intervenção na Orla.
2.6 PLANO DE INTERVENÇÃO NA ORLA MARÍTIMA
O Plano de Intervenção tem como objetivo principal “[...]
propor ações e medidas estratégicas que permitam compatibilizar as políticas
ambiental e patrimonial do governo federal com as políticas municipais e
estabelecer diretrizes para o ordenamento do uso e ocupação da orla”. 99
96 Disponível em: http://www.mma.gov.br/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura =11&
idConteudo= 485, acesso em 11/05/2007. 97 Projeto Orla: Manual de gestão. Brasília: MMA/SQA; Brasília: MP/SPU, 2002. p. 49. 98Projeto Orla: Fundamentos para gestão integrada. Brasília: MMA/SQA; Brasília: MP/SPU, 2002.
p. 07 99Projeto Orla. Plano de intervenção na Orla Marítima do Município de Itajaí/SC. Itajaí: Univali.
p.03
44
Esse Plano será elaborado e executado pelos Municípios,
que terão como suporte o Decreto 5300/2004, para a coleta de informações,
classificação e diagnóstico.
O plano de intervenção é um documento elaborado pelos agentes executivos municipais do Projeto (Comitê Gestor), ao final do processo de diagnóstico/classificação e elaboração de cenários, com vistas a estabelecer as diretrizes para gestão da orla, servindo, inclusive, como documento complementar para o estabelecimento de termos de cooperação entre os municípios e a SPU (Secretaria de Patrimônio da União).100
O art. 25 do decreto 5300/04101 destaca que o Plano de
Intervenção na Orla, será elaborado conforme as características socioambientais
e naturais dos ambientes. Serão classificadas conforme uso, ocupação ou
preservação, com intenção de que se obtenha um cenário adequado, a ser
mantido e ou alcançado. Serão ainda estabelecidas intervenções de caráter
normativo, gerencial ou executivo, mas de forma participativa e em conformidade
com o planejamento federal, estadual e municipal da zona costeira
No art. 26 do Decreto 5300/2004 se estabelece uma
tipologia que engloba os aspectos físicos e processos de uso e ocupação para
que se possa determinar a caracterização sócio ambiental, classificação e
planejamento da gestão da orla de acordo com as tipologias: abrigada, exposta;
100 Projeto Orla: Manual de gestão. Brasília: MMA/SQA; Brasília: MP/SPU, 2002. p. 49 101 Art. 25. Para gestão da orla marítima será elaborado o Plano de Intervenção, com base no
reconhecimento das características naturais, nos tipos de uso e ocupação existentes e projetados, contemplando:I – caracterização sócio ambiental: diagnóstico dos atributos naturais e paisagísticos, formas de uso e ocupação existentes, com avaliação das principais atividades e potencialidades socioeconômicas;II - classificação: análise integrada dos atributos naturais com as tendências de uso, de ocupação ou preservação, conduzindo ao enquadramento em classes genéricas e à construção de cenários compatíveis com o padrão de qualidade da classe a ser alcançada ou mantida;III - estabelecimento de diretrizes para intervenção: definição do conjunto de ações articuladas, elaboradas de forma participativa, a partir da construção de cenários prospectivos de uso e ocupação, podendo ter caráter normativo, gerencial ou executivo. Parágrafo único. O Plano de Intervenção de que trata o caput será elaborado em conformidade com o planejamento federal, estadual e municipal da zona costeira.
45
semi abrigada e especial, cada uma delas em situação de não urbanizada;
processo de urbanização; com urbanização consolidada.102
O inciso II do art. 25 do Decreto revela a classificação da
orla a partir da análise dos atributos naturais associados ao uso, ocupação ou
preservação, para um provável enquadramento genérico, o qual é destacado
agora no art. 27 do mesmo Decreto: (sintomas)
Art. 27. Para efeito da classificação mencionada no inciso II do art. 25, os trechos da orla marítima serão enquadrados nas seguintes classes genéricas: (vide tabela)
TIPOLOGIA CLASSES ESTRATÉGIAS DE INTERVENÇÃO PREDOMINANTES
-abrigada não urbanizada
- exposta não urbanizada
- semi-abrigada não urbanizada
- especial não urbanizada
CLASSE A
Trecho da orla marítima com atividades compatíveis com a preservação e conservação das características e funções naturais; possui correlação com os tipos que apresentam baixíssima ocupação, com paisagens com alto grau de conservação e baixo potencial de poluição.
PREVENTIVA
Pressupondo a adoção de ações para conservação das características naturais existentes.
- abrigada em processo de urbanização
- exposta em processo de urbanização
- semi-abrigada em processo de
CLASSE B
Trecho da orla marítima com atividades compatíveis com a conservação da qualidade ambiental ou baixo potencial de impacto; possui correlação com os tipos que apresentam baixo a médio adensamento de construções e população residente, com indícios de ocupação recente, paisagens parcialmente modificadas pela
CONTROLE
Pressupondo a adoção de ações para usos sustentáveis e manutenção da qualidade ambiental.
102 Art. 26. Para a caracterização sócio ambiental, classificação e planejamento da gestão, a orla
marítima será enquadrada segundo aspectos físicos e processos de uso e ocupação predominantes, de acordo com as seguintes tipologia:.
46
urbanização
- especial em processo de urbanização
atividade humana e médio potencial de poluição.
- abrigada com urbanização consolidada
- exposta com urbanização consolidada
- semi-abrigada com urbanização consolidada
- especial com urbanização consolidada
CLASSE C
Trecho da orla marítima com atividades pouco exigentes quanto aos padrões de qualidade ou compatíveis com um maior potencial impactante; possui correlação com os tipos que apresentam médio a alto adensamento de construções e população residente, com paisagens modificadas pela atividade humana, multiplicidade de usos e alto potencial de poluição sanitária, estética e visual.
CORRETIVA
Pressupondo a adoção de ações para controle e monitoramento dos usos e da qualidade ambiental
Subtende-se o artigo 28 como sendo o que trata das
estratégias de ação e formas de uso do território, que poderá ser aplicada em
cada situação encontrada na classificação citada anteriormente. Seria como o
diagnóstico de cada enfermidade da área de Orla Marítima buscando a prevenção
através da adoção de ações para conservação das características naturais
existentes, o controle através de ações para usos sustentáveis e manutenção da
qualidade ambiental e a correção através de ações para controle e monitoramento
dos usos e da qualidade ambiental.
Verificou-se nesse capítulo que Orla pertence a Zona
Costeira, a qual está delimitada no art. 23 do decreto 5300/04, subdividida em
marítima e terrestre.
Destacou-se também que o regime jurídico da orla deveria
submeter-se ao regime jurídico da zona costeira, afinal são considerados como
unidade ambiental e geográfica e não devem ser gestionados isoladamente.
47
Viu-se que a problemática nessa área se dá pelo uso e
ocupação irregular e pelo desenvolvimento urbano desordenado e sem controle,
pela descaracterização das áreas de preservação que se faz necessário
compatibilizar preservação, desenvolvimento econômico e crescimento
populacional, o que geram conflitos entre legislação e políticas de gestão.
Foi apresentada a diferença entre a orla e a praia onde ficou
claro que a praia pertence à orla e possui regime jurídico específico e próprio.
Apresentou-se o Projeto Orla, ação do Ministério do Meio
Ambiente que visa disciplinar o uso e ocupação da orla bem como prestar
assistência técnica aos municípios costeiros, capacitando gestores locais para
planejar a intervenção na orla através da produção de instrumentos e ações locais
de caráter normativo, institucional e gerencial.
No que se refere ao Plano de Intervenção da Orla, verificou-
se que ele visa propor medidas estratégicas que permitam compatibilizar políticas
ambientais e patrimoniais do governo Federal com as políticas municipais
estabelecendo diretrizes para o uso e ocupação da orla marítima, além de
destacar que será elaborado pelo poder executivo municipal.
CAPÍTULO 3
CONFLITOS DE USO NA ORLA MARÍTIMA DA PRAIA BRAVA: A ESFERA JUDICIAL COMO ESTRATÉGIA DE GESTÃO
O que se pretende neste capítulo é apresentar as
características da Praia Brava de Itajaí, bem como os conflitos existentes naquela
localidade, para em seguida expor como se deu a Ação Civil Pública, sua
sentença e conseqüente execução.
3.1 CARACTERIZAÇÃO DA PRAIA BRAVA E SUA ORLA MARÍTIMA
Figura 1 . Costa Catarinense. Imagem de satélite disponível em http://earth.google.com/.
A Praia Brava está localizada no Município de Itajaí no litoral
centro-norte de Santa Catarina.
49
A Praia Brava possui cerca de 4,32 km² e 11,8 km de perímetro, limita-se a leste com o Oceano Atlântico; a oeste com a rodovia Osvaldo Reis, e a norte e sul, com os paralelos sul de 26° 55' 59" e 26° 57' 28", respectivamente.Para fins de planejamento e gestão, mesmo considerando só a faixa da orla, a Praia Brava deveria ser administrada como uma bacia hidrográfica drenada pelos Ribeirões Ariribá e Cassino da Lagoa.103
No que tange sua extensão, pode-se dizer que não se trata
de um espaço imenso, porém sua vegetação e ecossistemas são de grande valia
para a comunidade em geral como para pesquisadores.
[...] tem uma extensão de aproximadamente 2100 m, deste o Rio Ariribá, na ponta sul, até a Lagoa do Cassino. A área coberta por vegetação de dunas nesta porção da praia atualmente é de 36.701,98 m2, o que representa uma faixa de vegetação com largura média de 17,48 m.104
Sua principal característica se dá pela variedade de
ecossistemas ainda preservados e áreas em condições de recuperação.
A Praia Brava apresenta uma grande variedade de ambientes costeiros ainda em condições de serem conservados, tais como: dunas, praias, manguezais, costões, laguna-estuário, restinga e Mata Atlântica, além de ser um dos últimos refúgios de fauna da região. Estes ambientes, no entanto vêm sendo ameaçados pela ocupação desordenada que ocorre na área, gerando sérios problemas ambientais como: desmatamentos, poluição das águas, despejo de lixo e aterros irregulares, evidenciando ações urgentes de preservação e recuperação ambiental. 105
Ela é considerada um dos pontos turísticos mais
freqüentados na região, haja vista divulgação de suas características ambientais
preservadas em âmbito nacional através da mídia e de seus freqüentadores.
103 POLETTE, Marcus; SARGENTI, Daniel; DALBOSCO, Ricardo. Diagnóstico sócio ambiental
da praia brava. P.13 104 POLETTE, Marcus; SARGENTI, Daniel; DALBOSCO, Ricardo. Diagnóstico sócio ambiental
da praia brava. p.07 105 POLETTE, Marcus; SARGENTI, Daniel; DALBOSCO, Ricardo. Diagnóstico sócio ambiental
da praia brava. P.03
50
Figura 2 . Vista geral da Praia Brava.. Imagem de satélite disponível em http://earth.google.com/
A Praia Brava é uma das áreas mais relevantes do litoral catarinense, tendo todas as características para a implementação de uma unidade de conservação de uso direto, do tipo Área de Proteção Ambiental - APA. Apresenta grande variedade de ambientes costeiros em bom estado de conservação, tais como dunas, restinga rica em espécies de orquídeas e bromélias e é uma das mais preservadas do litoral centro-norte do estado, incluindo manguezal, banhado, Mata Atlântica, além de ser um dos últimos refúgios de fauna urbana de Itajaí e Balneário Camboriú, e origem dos principais ribeirões da cidade.106
Mesmo com as modificações paisagísticas naqueles locais
principalmente onde permaneciam pontos comerciais, como bares e quiosques,
que atualmente foram retirados, a natureza insiste em avançar, suportando os
impactos da depredação.
106 ABESSA, Denis.Conservação da Praia Brava de Itajaí - Manifesto pela conservação da Praia
Brava, Itajaí (SC): um alerta sobre o uso indevido das praias de Santa Catarina. http://guiadepraias.terra.com.br/ecologia2.asp?id=533
51
Conforme expõe o plano de Intervenção na Orla Marítima da
Praia Brava107 a restinga que ali se encontra é de elevada importância no
contexto regional primeiramente pelo funcionamento do complexo de
ecossistemas ali presentes, e também devido ao seu caráter singular dentro da
Microbacia do Ribeirão Ariribá, além de ser uma das últimas restingas
remanescentes em conjunto com a restinga de Navegantes, na Bacia hidrográfica
do Rio Itajaí-Açú.
3.2 CONFLITOS DE USO E GESTÃO
Cada atividade que proporciona crescimento tende a
produzir efeitos danosos ao ambiente, seja pelo risco de acidentes com as
embarcações, pela poluição, pelo uso indevido de determinadas áreas, pela falta
de critérios nas ampliações e construções, ou mesmo pela falta de educação
ambiental do público que vem até a cidade, bem como da própria população.
A beleza natural desse espaço é atraente, não só para a
comunidade local, como para turistas que periodicamente a visitam, dessa forma
com o passar dos anos, notou-se o crescimento de comércio local conjuntamente
com o início da urbanização, que, priorizou o conforto de freqüentadores,
ignorando medidas preventivas de conservação e preservação, como a própria
legislação pertinente ao caso concreto.
Tal fato evidencia-se particularmente devido não apenas ao fenômeno do veraneio, que por si só gera vários conflitos (distorções econômicas locais, degradação ambiental, perda da identidade e integridade cultural, acentuando assim os problemas também em outros setores da economia), mas também pela falta de uma administração correta por parte do poder público local nos últimos anos.108
A ocupação irregular de bares sobre as dunas e o aterro
para ampliação da Avenida José Medeiros Vieira que se utilizava da ocupação de
107 Projeto Orla. Plano de intervenção na Orla Marítima do Município de Itajaí/SC. Itajaí: Univali.
p.13. 108 POLETTE, Marcus; SARGENTI, Daniel; DALBOSCO, Ricardo. Diagnóstico sócio ambiental
da praia brava. p.14
52
terras de marinha (dunas e vegetação de restinga), sobre Área de Preservação
Permanente – APP foi o marco do conflito que levou à Ação Civil Pública, a partir
de uma denúncia de crime ambiental encaminhada pela ONG Voluntários pela
Verdade Ambiental.
Frente a um Procedimento Administrativo Ambiental nº
133008.000036/2000-25, instaurado na Procuradoria da República em Itajaí, que
através da coleta de dados obteve informações em relação a existência de
diversas construções irregulares na Praia Brava no município de Itajaí, bem como
na Praia dos Amores em Balneário Camboriú, incluindo aí a Avenida José
Medeiros Vieira, construída em terras de marinha e em área de preservação
permanente, sem qualquer autorização legal prévia.
Restou provado que o Município de Itajaí autorizava
reiteradamente construções bem como funcionamento de estabelecimentos
comerciais em área non edificandi, nesse caso em terrenos de marinha, de
propriedade da União, além de ser área onde estão presentes a vegetação de
restinga como dunas fixadoras ou seja APP’s.
Destacou-se que a poluição gerada pelo funcionamento
desses estabelecimentos ou seja o despejo de esgoto sanitário, há anos vinha
destruindo as Áreas de Preservação Permanente – APP na zona costeira em
questão e que a degradação era constante em função dos aterros e pela
supressão da vegetação restinga.
Naquela área constantemente ocorriam ressacas, o que
colocava em risco os estabelecimentos e as condições da avenida que ali
estavam, sendo necessários reparos, gerando gastos para a própria comunidade.
No tocante cabem as palavras dos Procuradores da
República Cláudio Valentin Cristani e Fernando José Piazenski na petição inicial
da Ação Civil Pública.
Não bastasse o simples fato de a Constituição Federal e as Leis Infraconstitucionais protegerem o local, todo o conhecimento científico já produzido apontam para a imprescindibilidade da
53
proteção de restinga como protetora das dunas, por se mostrar a mesma a única barreira eficaz contra a erosão provocada pela ação das ressacas.109
Entretanto outros conflitos como aqueles que envolvem a
titularidade de terrenos, loteamentos e construções irregulares, aumentam ainda
mais a devassa da paisagem local e a indignação da comunidade.
Atualmente existe uma forte disputa de interesses para utilização do local, e crescente especulação imobiliária. Empreendedores, proprietários de lotes e estabelecimentos visam o desenvolvimento urbano e econômico do local, enquanto ambientalistas e a comunidade adjacente gostariam que a área fosse mantida com suas características naturais, sendo inclusive transformada em Unidade de Conservação.110
Em vista desses fatos verifica-se que o uso de áreas
comuns por particulares, principalmente para uso comercial além das ocupações
irregulares e inadequadas são fatores que geraram conflituosidades na Praia
Brava.
Nesta área encontram-se vários sistemas naturais, cada um
deles numa área característica, onde se pode verificar uma zona rural e uma zona
em fase de urbanização, que apresentam problemas, como já foi dito, de
saneamento, despejo de lixo, ocupação irregular de áreas de preservação,
desmatamento, mas principalmente o descaso do Poder Público.
Dados provenientes do IBGE computavam em 2000 uma população de 2.737 habitantes no Bairro Praia Brava, o que representava 1,85% da população total de Itajaí. As estimativas do mesmo órgão previam para 2003 que a população do município atingisse 156.077 habitantes, dados censitários do DATASUS levantaram 3338 habitantes no bairro representando 2,13% do total de habitantes do município. Esse aumento da participação da população total do município evidencia o aumento da população,
109 CRISTANI,Cláudio Valentin.PIAZENSKI,Fernando José. Ação Civil Pública. Ministério Público
Federal. 2001. p.16. 110 Projeto Orla. Plano de Intervenção na Orla Marítima do Município de Itajaí.
IBAM/DUMA/ENSUR. 2005. p. 33.
54
da pressão antrópica, o que acarreta maior consumo de recursos disponíveis daquela área além da maior introdução de poluentes no ecossistema.111
Em face do exposto se verifica que com o crescimento
populacional, ocorre o aumento do despejo de esgoto e lixo, assim como a
utilização dos recursos naturais sem controle, a ocupação e devastação de
espaços destinados a comércios informais (barracas para venda de água de coco,
milho verde, churros, estacionamento) enfim, são muitos os fatores que degradam
o ambiente “Orla” e que sem controle tendem a crescer.
A Praia Brava não possui rede coletora de esgotos e desta forma, estes são lançados diretamente nos corpos d’água, acarretando no comprometimento da balneabilidade dos ribeirões (Ariribá e Cassino da lagoa), riscos a saúde pública e degradação da paisagem pela presença de resíduos sólidos carregados ao longo do curso dos rios.112
POLETTE, SARGENTI e DALBOSCO observam que em
2000, de acordo com os dados do IBGE, a rede geral de esgoto correspondia a
apenas 11% e o sistema de fossa (séptica/rudimentar) abrangia 77% dos
domicílios, de maneira que os 3% restantes tinham como destino os rios, lago,
mar ou possuíam outro escoadouro.
[...] o lançamento incorreto e sem tratamento adequado dos esgotos sanitários domésticos é um dos fatores que estão pondo em risco a qualidade do ambiente em questão, gerando um risco para a manutenção da balneabilidade da praia bem como um problema ambiental que pode ser evitado.113
A ocupação indevida em áreas onde existem cursos de
água, o pisoteamento, a circulação de veículos, os aterros, comprometeram 111 GUEDES, Susana Zeni. ARAUJO, Sergey Alex de. Análise da qualidade de vida do Bairro
Praia Brava- Itajaí/SC, a partir de indicadores sociais. p. Consulta em: http://www.uel.br/revistas/geografia/v13n2/5.pdf. Acesso em 02/05/2007.
112 Projeto Orla. Plano de Intervenção na Orla Marítima do Município de Itajaí. IBAM/DUMA/ENSUR. 2005. p.39.
113 GUEDES, Susana Zeni. ARAUJO, Sergey Alex de. Análise da qualidade de vida do Bairro Praia Brava- Itajaí/SC, a partir de indicadores sociais. p. 88 Disponível em: http://www.uel.br/revistas/geografia/v13n2/5.pdf. Acesso em 02/05/2007.
55
características da vegetação nativa além de interromper ecossistemas e causar
desequilíbrio ecológico. O despejo de lixo e a falta de saneamento contaminam a
água, o lençol freático, assim como a própria balneabilidade das praias.
No cenário natural paisagístico se destaca ainda a Lagoa do Cassino, ribeirão represado pelas dunas, com expressiva formação vegetal e palco estuarino para aves migratórias, muito embora contaminado por dejetos domésticos e industriais de montante, como o Loteamento Nova Divinéia e a Lavanderia têxtil Lave Love.114
Constata-se que no veraneio a praia sofre grande pressão
de uso, que gera impacto sobre o ecossistema APP, precisamente em suas
dunas e restingas.
É evidente, como se destacou que a Praia em questão é
objeto de conflito de uso e ocupação, onde os Municípios envolvidos deixaram de
exercer seu no controle e fiscalização, abrindo precedentes para que a própria
comunidade agisse em desconformidade, permitindo o uso e ocupação irregular
de um bem da União, causando impacto ambiental desconcertante.
Isso demonstra que o principal gerador dos conflitos
existentes surgem pela falta de instrumentos normativos que estabeleçam as
formas de uso e ocupação.
Nesse sentido é que, no decorrer da Ação Civil Pública, e
por solicitação judicial, a Prefeitura Municipal de Itajaí em conjunto com a
UNIVALI, iniciaram a elaboração de um projeto, visando a restauração e
ordenamento da orla da Praia Brava.
114
Projeto Orla. Plano de Intervenção na Orla Marítima do Município de Itajaí. GERCO/IBAM/SPU/MMA. 2005. p.14
56
3.3 O PLANO DE INTERVENÇÃO NA ORLA MARÍTIMA DE ITAJAÍ E SUAS
CONSTATAÇÕES E PROPOSTAS PARA A ORLA MARÍTIMA DA PRAIA
BRAVA
Conforme o Projeto Orla do Município de Itajaí a orla da
Praia Brava é prioridade no Plano de Intervenção por suas características
fisiográficas, ecológicas, urbanísticas, econômicas e sociais, possuindo grande
área preservada de ecossistemas costeiros, destacando as dunas, manguezal,
costões rochosos, praias arenosas, mata paludial, lagoas, ribeirões e mata
atlântica.
A restinga da Praia Brava possui elevada importância no contexto regional primeiramente para o funcionamento do complexo de ecossistemas ali presentes, e também devido ao seu caráter singular dentro da Microbacia do Ribeirão Ariribá, além de ser uma das últimas restingas remanescentes[...]115
O Plano de Intervenção na Orla Marítima do Município de
Itajaí destaca que o uso irregular das áreas de uso comum, bem como das áreas
de restinga e dunas e a falta de controle pelos órgãos competentes causaram
degradação na paisagem, erosão costeira, e privatização do espaço público.
O crescimento acelerado e a falta de sensibilização/conscientização da população em relação às questões ambientais e a falta de políticas que insiram esta temática, incrementam o processo de desenvolvimento desarmônico. A expansão imobiliária e o uso dos recursos naturais não consideram de forma satisfatória os critérios de desenvolvimento sustentado, gerando graves questões sociais e de grande impacto na sustentabilidade e qualidade do meio ambiente.116
Conforme o Decreto 5300/04 o Município de Itajaí amparado
pelo objetivo do Projeto Orla de propor ações e medidas estratégicas que
115 Projeto de Gestão Integrada da Orla Marítima. Projeto Orla. Plano de Intervenção na Orla
Marítima do Município de Itajaí.p.13 116 Projeto de Gestão Integrada da Orla Marítima. Projeto Orla. Plano de Intervenção na Orla
Marítima do Município de Itajaí.p.16
57
permitam compatibilizar as políticas ambiental e patrimonial do governo federal
com as políticas municipais e estabelecer diretrizes para o ordenamento do uso e
ocupação da orla com o para a coleta de informações, classificação e diagnóstico.
O Plano deveria contemplar as praias e as margens dos rios
da região, porém foram traçadas prioridades, onde a equipe participante do
Projeto Orla estabeleceu que a Orla do Município tivesse a atenção inicial.
É preocupante a supressão da vegetação, com a ocupação de regiões ribeirinhas, mangues e encostas de Mata Atlântica, notadamente pelas construções nestas áreas, denotando-se a falta de planejamento para preservação, ineficiência de fiscalização e a inexistência de um plano de gestão[...]117
Constatou-se que na década de 80 o setor imobiliário e
investidores iniciaram atividades na Praia Brava até a presente data.
Desde então o desmatamento ocorre no interior da mata de
restinga, para facilitar acessos, abertura de ruas para lotear terrenos ou mesmo
para limpeza.
Com a chegada de alguns moradores , foi instalada a luz elétrica em alguns pontos da praia onde haviam residências. Foi também nesta década que foi aberta a avenida José Medeiros Vieira, retirando grande parte do campo de dunas e vegetação, facilitando a erosão desta área. Cabe lembrar que neste tempo, as discussões sobre questões ambientais começavam a ser levadas em consideração.118
Com o crescimento da comunidade local despejo de
resíduos pode ser considerado fato comum porém se dá com mais freqüência
quando ocorrem festas noturnas, em períodos de veraneio, gerando preocupação
mesmo com a existência da a coleta regular.
117 Projeto de Gestão Integrada da Orla Marítima. Projeto Orla. Plano de Intervenção na Orla
Marítima do Município de Itajaí.p.16 118 Projeto de Gestão Integrada da Orla Marítima. Projeto Orla. Plano de Intervenção na Orla
Marítima do Município de Itajaí.p.30
58
O trecho Sul da Praia (vide foto) possui ecossistemas
costeiros como praia, dunas, restinga, manguezal, estuários, costão rochoso,
mata paludial (banhado) e floresta, que sofre a descaracterização pela ocupação.
Figura 3. Vista do trecho Sul da Praia Brava. Imagem de satélite disponível em http://earth.google.com/
Contrariando as normas ambientais (apesar do ambiente de praia, dunas e sua vegetação serem protegidas por lei), a ocupação da orla marítima da Praia Brava tem se dado de forma desordenada. Os principais problemas decorrem das construções irregulares de bares, restaurantes e aterro sobre faixa de dunas, que afrontam os dispositivos legais referentes aos bens da União e , especificamente, aos terrenos de marinha e áreas de preservação permanente.119
Existe loteamento que é legal, em processo de urbanização
onde se verifica construções térreas mais dois pavimentos, conforme legislação
pertinente, o problema se verifica onde estão localizados os bares e restaurantes,
119 Projeto de Gestão Integrada da Orla Marítima. Projeto Orla. Plano de Intervenção na Orla
Marítima do Município de Itajaí.p.31
59
que ocuparam trechos de dunas, contrariando dispositivos legais, utilizando-se de
bens da União.
Existem pontos dessa localidade bastante fragilizados, pelo
retirada de dunas, onde se verifica erosão ao longo da praia, mais
especificadamente onde foi construída a Avenida José Medeiros Vieira.
Para esse trecho o Plano pretende que haja planejamento e
ordenamento da urbanização e o conseqüente desenvolvimento econômico, com
implementação de infra-estrutura básica, de toda a localidade incluindo o bairro e
a orla. Para os veículos um planejamento e ordenamento a fim de facilitar o
acesso à praia, também seriam necessários a implementação de passarelas e
calçadas para o tráfego de pedestres
No que se refere ao lazer e cultura, há que se considerar
aspectos sociais, econômicos, ambientais e paisagísticos para satisfazer as
necessidades da comunidade e dos turistas, sem esquecer da integridade dos
ecossistemas existentes e a beleza da Praia.
Quanto a Avenida José Medeiros Vieira, o que se pretende é
o seu estreitamento para que a faixa de dunas seja recuperada com o replantio de
vegetação nativa.
Não se pode esquecer que deverá ocorrer constante
fiscalização no esgotamento sanitário, assim como na recuperação dos cursos
d’agua.
No trecho Norte (vide foto) o ecossistema está em boa
conservação, apresentando larga faixa de dunas e vegetação como a restinga.
Possui poucas construções direcionadas especialmente ao turismo e lazer, porém
essas fazem utilização de áreas de dunas, o que ameaça a área.
60
Figura 4. Vista do trecho norte da Praia Brava. Imagem de satélite disponível em http://earth.google.com/
Existe nesse trecho a Lagoa do Cassino, que apresenta
suas características preservadas, possuindo ecossistemas costeiros, faixa de
dunas e vegetação típica, inclusive restinga em interface com a mata atlântica.
O que preocupa nesse trecho é a disputa de interesse para
utilização do local pela especulação imobiliária visando o desenvolvimento urbano
e econômico.
Existem construções irregulares nas margens da Lagoa do
Cassino e o lançamento de resíduos industriais e domésticos tem comprometido
sua balneabilidade.
Pretende-se que esse trecho seja instituído como Unidade
de Conservação – UC120, por suas características de Área de Preservação
Permanente, importância ecológica, paisagística e de lazer.
120 Lei 9985/2000 Art .2, I. unidade de conservação: espaço territorial e seus recursos ambientais,
incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção
61
Devido ao fato de possuir grandes terrenos, e extensas
áreas de Mata atlântica, restingas, manguezais dunas e alagadiços poderia ser
criada uma Área de Proteção Ambiental - APA121.
Faz-se necessário recuperar a vegetação suprimida,
delimitar áreas a serem protegidas, fixar placas informativas, construir passarelas
suspensas, e ordenar a ocupação urbana, mantendo a configuração paisagística
rústica.
Enfim, para cada conflito identificado, se estabeleceu
estratégias a serem cumpridas, estando descritas as finalidades de cada uma,
bem como sua duração e responsabilidade.
Dentre elas podemos destacar:
Promover a integração e a articulação interinstitucional para
o cumprimento da legislação e regulamentação da situação irregular, definir
competências, efetivar a fiscalização;
Delimitar as áreas a serem protegidas, retirar as construções
sobre a faixa de dunas e restinga, recolocar bares em locais adequados,
promover a recuperação ambiental, disciplinando e propiciando o uso ordenado
da praia, além da conscientização da população e dos freqüentadores.
Partindo dessa idéia o Plano foi então tomando forma e se
fortalecendo, para em seguida ser aplicado efetivamente mediante decisão
judicial, assim como por responsabilidade do Município de Itajaí através do
Projeto de Restauração da Praia Brava.
121Lei 9985/2000. Art. 15.A Área de Proteção Ambiental é uma área em geral extensa, com um
certo grau de ocupação humana, dotada de atributos abióticos, bióticos, estéticos ou culturais especialmente importantes para a qualidade de vida e o bem-estar das populações humanas, e tem como objetivos básicos proteger a diversidade biológica, disciplinar o processo de ocupação e assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais.
62
3.4 ACP Nº 2001.72.08.000141-4
3.4.1 DA PETIÇÃO INICIAL E DO PEDIDO
A petição inicial elaborada pelos representantes do
Ministério Público Federal como demandante e apresentou as partes
demandadas na lide, ou seja, os Municípios de Itajaí e Balneário Camboriú e os
proprietários dos bares e quiosques, para em seguida expor os fatos pertinentes
ora anteriormente relatados que os levou a propositura da Ação Civil Pública.
Em seguida explanaram a cerca do cabimento da Ação e da
legitimidade do Ministério Público na composição além de esclarecer a
responsabilidade dos municípios envolvidos e dos proprietários dos respectivos
comércios caracterizando-os como réus.
Outrossim, a Lei 6.938/81, no art. 4, § único determina in
fine que “o Ministério Público da União e dos Estados terá legitimidade para
propor a ação de responsabilidade civil e criminal por danos causados ao meio
ambiente”.
Anotou-se a cerca da competência da Justiça Federal para
processar e julgar o feito amparado pela Constituição brasileira, precisamente no
artigo 109, I. 122
Ao adentrar na seara dos direitos e fundamentação jurídica,
destacou o artigo 225 da Constituição brasileira além de um leque de legislação a
fim de demonstrar o quão amparado pela Lei está o meio ambiente brasileiro.
Ressaltou a manutenção garantida para as Áreas de
Preservação Permanente - APP
Prelecionou a cerca da responsabilidade civil objetiva, que
confere àqueles que por sua conduta ou atividade prejudicial ao meio ambiente
122 Art. 109, I Aos juízes federais compete processar e julgar as causas em que a União, entidade
autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho.
63
independentemente da obrigação de repara o danos, sofrer sanções penais e
administrativas, conforme previsão legal do parágrafo 3º do art. 225 da CRFB.123
Descreveu com maestria as formas de proteção às Zonas
Costeiras e a necessidade de estudos prévios para qualquer empreendimento
que possa ocorrer nessa área.
Delineou a proteção dos bens da União Federal, entre eles
o mar, as praias e os terrenos de marinha e seus acrescidos.
Comentou ainda das irregularidades das construções frente
às leis municipais que dispõe diferente das regras Constitucionais.
Como a área do aterro e da ocupação se trata de Área de
Preservação Permanente, ficou configurado o crime ambiental, e dessa maneira a
denúncia foi aceita pelo Ministério Público Federal, dando início ao processo que
tramita sob nº 2001.72.08.000141-4.
Desde então uma série de discussões e conflitos constituíram o histórico de desenvolvimento da ACP. Após acordos realizados em 2 audiências públicas, a UNIVALI, a partir de um contrato com a Prefeitura Municipal de Itajaí, ficou responsável pela elaboração de um projeto técnico que serviria de orientação à reparação dos danos ambientais ora identificados.
Como pedido liminar, provando da melhor forma o fumus
bonis iuris e o periculum in mora requereu-se:
a) que os municípios envolvidos tomassem medidas cabíveis
ante seu poder de polícia administrativa, não permitindo (por ação ou omissão), a
edificação, funcionamento nas áreas dos fatos, nem mesmo emitindo alvarás para
tanto, sob pena de multa diária de R$ 10.000,00 (dez mil reais);
b) que não fossem permitidos (por ação ou omissão)
edificação e funcionamento de estabelecimentos comerciais em áreas de
123 Art. 225 § 3º As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os
infratores, pessoas físicas ou jurídicas, as sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.
64
preservação permanente e em terras da União, e que de maneira alguma emitisse
alvarás de construção ou de funcionamento, além de revogar aquelas
autorizações eventualmente emitidas, sob pena de multa diária de R$ 10.000,00
(dez mil reais);
c) que fossem lacrados todos os estabelecimentos
indicados; evitando a utilização/obra/manutenção/melhoria, sob pena de multa
diária de R$ 10.000,00 (dez mil reais);
d) que não fosse permitida a urbanização da Avenida José
Medeiros Vieira enquanto o procedimento de licenciamento ambiental (elaboração
do EIA/RIMA) e a manifestação do IBAMA. E em caso de desobediência, fosse
aplicada multa de R$ 500.000,00( quinhentos mil reais) , sem afastar as sanções
penais, administrativas e civis aplicáveis.
3.4.2 DAS AUDIÊNCIAS E ACORDOS FIRMADOS
A audiência de conciliação ficou designada para 05 de
dezembro de 2001 às 18:00 horas no auditório da UNIVALI, aberta a todos os
interessados(fl.1314-1317), ficou acordado:
1. a avaliação técnica dos danos ambientais causados na
Praia Brava e na Praia dos Amores será realizada pelos profissionais na área
ambiental da UNIVALI (Oceanografia, Ciências Biológicas, Engenharia Ambiental)
e ao Conselho Regional de Engenharia e Arquitetura e Agronomia – CREA, para
indicação de engenheiros civis para atuarem como peritos do Juízo.
2. o comprometimento do estaqueamento no entorno da
restinga, bem como a fixação de placas informativas relacionadas à Ação.
3. a prefeitura de Itajaí assume o compromisso da
adequação de seu plano diretor à Lei do Estatuto da Cidade e com as leis
ambientais, recebendo apoio do IBAMA para confecção dos estudos de impacto
ambiental.
65
Na data de 17 de dezembro de 2001 a Associação
Ambientalista Voluntários pela Verdade Ambiental foram aceitos como assistentes
do Ministério Público, pedido este deferido pelo Juiz Federal Substituto Zenildo
Bodnar, frente ao pedido peticionado em 07 de dezembro de 2001.(fl.1463
Em 23 de setembro de 2002 houve decisão judicial para que
os Municípios de Balneário Camboriú e de Itajaí, no exercício do seu poder de
polícia, providenciasse as medidas necessárias ao cumprimento do acordo
judicial, paralisando as atividades e lacrando os estabelecimentos. Na decisão foi
solicitado que o Município de Itajaí para apresentar o projeto de Revitalização da
Praia Brava.
Em nova audiência, em 18 de dezembro de 2002, na sede
da Justiça Federal de Itajaí/SC, para discutir e avaliar os projetos apresentados
de revitalização da Praia Brava, como também estabelecer as condições de
permanência dos quiosques/bares no local até o final da temporada de verão de
2003.
Acordaram:
o município de Itajaí comprometeu-se de que até 15/02/2003
apresentaria o projeto de revitalização da Praia Brava em parceria com a
UNIVALI, dando prioridade às condições dos então ocupantes dos bares na
utilização dos quiosques a serem construídos;
os proprietários dos bares assumiram compromisso de
desocupação assim que a prefeitura iniciasse as obras de revitalização;
o IBAMA e a União fariam esforços em conjunto no processo
de cessão de área de Marinha ao Município de Itajaí.
a ONG Associação Ambientalista Voluntários pela Verdade
Ambiental assumiu compromisso de ir em busca de recursos junto a Instituições
financiadoras e dar apoio técnico na elaboração dos projetos de recomposição de
dunas.
66
Em 21 de maio de 2003 nova assistente para o M.P. foi
aceita UNIBRAVA.
Na data de 20 de novembro de 2003, a audiência foi
realizada a fim de estabelecer:
1. A renovação do estaqueamento e colocação de placas e
lixeiras.
2. Ficaram autorizadas as construções de passarelas de
madeira, aprovada pelo projeto enviado à Procuradoria da República de Itajaí,
aceita em termo de ajustamento de conduta.
3. Proibidos qualquer tipo de evento na extensão da Praia
Brava, principalmente aquelas com estruturas que prejudicam a vegetação.
4. O Município de Itajaí se comprometeu à entrega do
Projeto até dia 15/04/2004, iniciar a execução em 15/07/2004, e a implementação
até 15/12/2004.
3.4.3 PROJETO DE RESTAURAÇÃO DA ORLA MARÍTIMA DA PRAIA BRAVA
Um dos acordos firmados na Ação Civil Pública n.
2001.72.08.000141- 4, consistia na elaboração de um Programa de Restauração
Ambiental e Ordenamento da Praia Brava pela Prefeitura Municipal de Itajaí, que
por sua vez firmou contrato administrativo com a UNIVALI em março de 2004,
para o cumprimento do referido acordo, de forma que uma equipe técnica
multidisciplinar124 ficou responsável pela elaboração do mesmo.
Para delinear o ordenamento, através do levantamento de
dados foram estabelecidas normas e diretrizes no que se refere a capacidade de
124 Eng. Alexandre Guedes Jr., Msc., Oc. Antonio Henrique da Fontoura Klein, Dr., Eng. Delamar
Heleno Schumacher, MSc., Oc. João Thadeu de Menezes, MSc. , Oc. José Matarezi, Esp., Eng. Luis Fernando Pedroso Sales, MSc. , Oc. Marcus Polette, Dr., Oc. Rodrigo Pereira Medeiros, MSc., Rosemery Carvalho Marenzi, Dra., Eng. Silvia Santos, MSc., Oc. Simone Rabelo Cunha, Dra., Geog. Sergey Alex Araújo, MSc.
67
suporte da praia, fluxo de veículos e dimensionamento dos estacionamentos,
sistema viário, estrutura urbanística, quiosques, sistema de drenagem.
[...] a validade técnica do projeto ora apresentado precisa ser precedida de um compromisso conjunto entre o poder público, setor privado e sociedade civil, de que a concepção deste projeto seja incorporada como proposta para toda a microbacia da Praia Brava.
O Projeto de Restauração visa desenvolver projetos de
engenharia e arquitetura, norteados pelos estudos sócio-ambientais, para
promover o ordenamento da orla, bem como a solução dos problemas
identificados de acordo com sua potencialidades e fragilidades sócio-ambientais.
Destaca-se as principais ações, visando o ordenamento e
gestão sustentável apresentando:
Reordenamento do uso e ocupação da orla;
[...] proporcionar que o desenvolvimento urbano da área seja sustentável, de forma a viabilizar tanto os interesses dos moradores e proprietários quanto do ambiente natural;
Intensificação e efetivação de fiscalização;
Deve ser incrementados a fiscalização e policiamento da área de estudo, com a inclusão de um pelotão da Polícia Ambiental na cidade de Itajaí para a proteção efetiva das estruturas físicas visando a educação ambiental, tais como as passarelas nas dunas, o que irá aproveitar o potencial natural da praia Brava, bem como proporcionar um processo educativo nas escolas de 1º, 2º e 3 º graus do Município de Itajaí;125
Articulação entre atores sociais e instituições envolvidas.
125 POLETTE, Marcus; SARGENTI, Daniel; DALBOSCO, Ricardo. Diagnóstico sócio ambiental
da praia brava. P 41.
68
[...] deveria ser criada uma unidade de gestão e educação costeira no antigo Cassino da praia como uma área de extensão entre a prefeitura e a UNIVALI;126
Conforme a análise e diagnóstico sócio-ambiental do
Projeto, POLETTE, SARGENTI e DALBOSCO esclarecem que é necessário o
imediato desenvolvimento de um Plano Diretor municipal considerando a bacia
hidrográfica da praia Brava.
Mais do que medidas de proteção e restauração ambiental e estratégias de ordenamento da orla, os resultados indicam que uma mudança de atitudes deve acompanhar a intervenção científica e tecnológica. Organização e mobilização local, revisão das políticas públicas de proteção ambiental e uso e ocupação do solo, incorporação de uma proposta de desenvolvimento local participativo são elementos integradores de todo o arcabouço do termo “ordenamento”. 127
Dessa forma, utilizando-se de todas as estratégias,
pesquisas, entre outros, o Projeto continua em busca do propósito do
Gerenciamento Costeiro, para o desenvolvimento sustentável possível na região.
o desenvolvimento do presente projeto corre também o risco de ser apenas mais uma iniciativa que pode inclusive ter seu destino modificado, caso não sejam tomadas atitudes de ordenamento do solo por parte do poder público municipal tendo como eixo: conservação da planície – conservação da orla. Caberá provavelmente ao Ministério Público zelar ainda por um plano diretor que leve em consideração a relação de capacidade de carga: orla – planície – morraria quantos aos aspectos espaciais e logicamente aqueles que leve em consideração o potencial hídrico e capacidade de absorção do lençol freático desta que é uma das últimas áreas que ainda pode mudar seu rumo de desenvolvimento no litoral centro-norte de Santa Catarina. P.23 do Projeto de restauração
126 POLETTE, Marcus; SARGENTI, Daniel; DALBOSCO, Ricardo. Diagnóstico sócio ambiental
da praia brava. p P.41 127 Restauração Ambiental e Ordenamento da Orla da Praia Brava. Cap. IV Orientações finais ao
encerramento da Ação Civil Pública. P. 179
69
Importante se faz que o presente projeto para a orla da praia
Brava seja incorporado ao Projeto Orla do Governo Federal, assim como a
prefeitura municipal deve buscar a valorização profissional dos técnicos da
Secretaria Municipal de Planejamento no desenvolvimento deste projeto.
Necessário também proporcionar que o desenvolvimento
urbano da área seja sustentável, de forma a viabilizar tanto os interesses dos
moradores e proprietários quanto do ambiente natural, utilizando-se inicialmente
com a construção de passarelas nas dunas, o que irá aproveitar o potencial
natural da praia Brava, permitindo o crescimento da vegetação, bem como a
circulação de pessoas no acesso a praia.
Foram apresentadas orientações finais para o encerramento
da ação civil pública a fim de subsidiar a decisão judicial. Destacou estratégias
para a restauração da Praia Brava que objetiva primeiramente a recomposição da
vegetação nativa, a fim retomar o sistema natural do ambiente, haja vista a
degradação posta até chegar a restauração ambiental satisfatória.
Incentiva a gestão participativa, na qual se pretende um
Programa de educação ambiental e gestão comunitária, que é de fundamental
importância, afinal a educação conscientiza.
Do mesmo modo se propõem a participação em programas
de outras escalas, como a Agenda 21 do município, Programa Estadual de
Gerenciamento Costeiro e o Projeto Orla.
Importa observar que se considera de fundamental
importância a criação de Unidades de Conservação - UC, para garantir a
preservação e sustentabilidade do ambiente em estudo.
3.4.4 DA DECISÃO
A decisão de 09 de setembro de 2005, do então Juiz Federal
Substituto Zenildo Bodnar, determinou que:
70
a) Os Municípios deverão iniciar imediatamente as obras em
razão da proximidade da temporada de verão 2005/2006;
b)Conclusão da primeira etapa até 24/12/2005. A primeira
etapa da execução do projeto compreende: retirada de todos os quiosques da
orla, início da recuperação ambiental com a construção de passarelas de acesso
à praia e replantio de vegetação nativa e a construção dos novos quiosques
conforma estabelecido no projeto apresentado.
c) Os proprietários dos quiosques, independente da sua
localização, terão prazo de quinze dias a contar do início da execução do projeto
(independente de nova intimação) para a retirada de todos os seus
pertences/bens dos estabelecimentos. Após este prazo os Municípios réus
deverão promover a imediata demolição de todos os estabelecimentos;
d) Deverão ser contemplados com o direito de uso
(permissão/autorização) dos novos quiosques os réus que mantiveram as suas
atividades até a última ressaca ocorrida em 2005, observado o número máximo
recomendado no projeto e a seguinte ordem prioritária: 1. Residência no local
com a família; 2. Condições sociais; 3. Tempo de ocupação do quiosque antigo.
Esse critério está baseado única e exclusivamente no aspecto social da demanda,
conforme encaminhamentos judiciais deste caso, fatores estes que sempre
sensibilizaram este juízo do início do processo – marcado pela participação ampla
da comunidade e das partes e pelo consenso – e agora a fase rigorosa e firme da
execução a qual será cumprida se necessário com uso da força e até do direito
penal.
e) Sugere-se aos Municípios réus que, dentro de suas
políticas públicas, forneçam condições adequadas para abrigar, ainda que
temporariamente, as famílias que ainda residem nos quiosques e as pessoas
mais fragilizadas socialmente atingidas diretamente por esta decisão;
f) As demais questões urbanísticas contempladas no projeto
apresentado não estão incluídas nos objetivos desta ação civil pública e são de
competência e responsabilidade exclusiva do Município de Itajaí, sendo que
71
eventuais questionamentos ou impugnações devem ser deduzidos pelas vias
administrativas ou judiciais adequadas;
g) A fiscalização do cumprimento desta decisão e dos
acordos celebrados deverá ser feita pelos autores e por todos os intervenientes
no processo, bem como pela comunidade organizada e pela imprensa. Eventual
notícia de descumprimento deve ser encaminhada inicialmente ao Ministério
Público Federal.
Como advertência estabeleceu-se que pelo descumprimento
injustificado de qualquer item acordado e da decisão, implicar-se ia nas seguintes
sanções:
a) Multa diária de R$ 100.000,00 para o Município de Itajaí;
b) Multa diária de R$ 50.000,00 para o Município de
Balneário Camboriú;
c) Multa diária de R$ 10.000, demolição imediata do
estabelecimento e abertura de inquérito pelo delito
previsto no artigo 48 da Lei 9.605/98 para os demais
réus.
Foi então homologada a sentença julgando extinto o
processo, com julgamento do mérito nos termos do artigo 269, I do Código de
Processo Civil, sem honorários e sem custas finais em homenagem aos acordos
celebrados.
25 de janeiro de 2006 é a data do trânsito em julgado da
Ação Civil Pública.
3.5 DA EXECUÇÃO DA SENTENÇA
Nº. 2005.72.08.004911-8/SC
De acordo com a decisão datada de 09 de setembro de
2005 a conclusão da primeira etapa se cumpriria até 24 de dezembro de 2005,
72
compreendendo a retirada de todos os quiosques da orla, e inicio da recuperação
ambiental através da construção de passarelas de acesso à praia e replantio de
vegetação nativa além da construção de novos quiosques conforme projeto.
Em setembro de 2005 a Prefeitura Municipal de Itajaí iniciou
a retirada dos quiosques da Praia Brava no lado Sul, assim como os
procedimentos de recuperação ambiental, entre eles a colocação de areia para
formação de dunas, replantio da vegetação nativa em pelo menos 15 mil m² de
área, além do procedimento licitatório para futura construção dos quiosques, nos
padrões projetados, e das passarelas de acesso à praia. (segue em anexo as
plantas dos projetos para os quiosques e passarelas)
Figura 5. Trecho sul da Praia., em maio/2007. http://www.itajai.sc.gov.br/noticias/
Em contrapartida alguns dos estabelecimentos
permaneceram no lado Norte da Praia Brava, fato justificado pelo Município pelo
provável prejuízo ante a proximidade do verão e o crescimento do fluxo turístico,
demonstrando o desleixo na execução do projeto bem como negligenciando
ordem judicial.
73
Figura 6. Trecho norte em janeiro/2006. http://viajenaviagem.wordpress.com/2007/01/11/noticias-da-brava/
Destaque-se que o cumprimento da retirada dos
estabelecimentos se deu efetivamente no mês de março após o carnaval 2006.
Figura 7. Trecho norte em abril/2006. http://viajenaviagem.wordpress.com/2007/01/11/noticias-da-brava/
Outro problema que surgiu foi gerado pelas chuvas
constantes no período dos meses de setembro e outubro, fato que tornou a areia
do Bota Fora 1argilosa, essa areia seria utilizada para recomposição de dunas, e
por esse motivo houve necessidade de estudar novas formas de extração da
areia.
74
Figura 8. Trecho sul em setembro/2005. http://conselhos.itajai.sc.gov.br/noticiasp_det.php%3Fid_noticia
Questionou-se sobre a execução do projeto, principalmente
sobre a largura da faixa de vegetação fixada, que por análise técnica era idêntica
em toda extensão da praia, podendo gerar alterações na drenagem das águas
pluviais, bem como no lençol freático.
Em relatório de vistoria realizado pela Prefeitura Municipal
de Itajaí através da Secretaria de Planejamento Urbano (SPDU) e da Fundação
do Meio Ambiente de Itajaí (FAMAI) na data de 30 de outubro de 2006 observou-
se que:
1. As dunas no canto sul deveriam seguir o tamanho mínimo
de 30 metros e 40 no máximo,como se verifica no canto norte da praia, mas
apresentam-se com menos de 25 metros haja vista a inviabilidade do Poder
Municipal promover o pagamento de desapropriações dos terrenos que estão a
frente do mar;
75
Figura 9. Canto Norte. Arquivo pessoal 06/05/2007
Figura 10. Canto Sul/2005. http://conselhos.itajai.sc.gov.br/noticiasp_det.php%3Fid_noticia
2. O estaqueamento foi efetivado, porém deveria ser refeito
devido ao seu mal estado de conservação, além de estar no limite entre as dunas
e a calçada;
Figura 11. Trecho norte. Arquivo pessoal 06/05/2007
76
3. O plantio de vegetação nativa desenvolvido pela UNIVALI,
ficou sob responsabilidade técnica da FAMAI, que apresentaram resultados
positivos de crescimento e adaptação. Cabe destacar que a imagem a seguir
reflete o crescimento num período de um ano e um mês após a retirada do
estabelecimento comercial e do replantio da vegetação. Vide imagem 07.
Figura 12. Trecho norte. Arquivo pessoal 06/05/2007
4. O monitoramento tem sido realizado através de registros
fotográficos pela FAMAI, além das contribuições da UNIVALI, ONG’s e da própria
comunidade, porém a retiradas de plantas exóticas não se efetivou;
Figura 13. Divisa entre o trecho norte e sul. Arquivo pessoal 06/05/2007
5. Foram construídas 13 passarelas aéreas, no intuito de
eliminar as 86 trilhas de acesso, e reconstituir a vegetação bem como as dunas,
ocorre que alguns dos acessos ali existentes persistem dando margem ao
77
pisoteamento que degrada este espaço, sendo então de extrema necessidade
seu fechamento;
Figura 14. Trecho norte. Arquivo pessoal 06/05/2007
6. Algumas árvores deveriam ser retiradas dos campos de
dunas, pois fazem sombra impedindo o desenvolvimento da vegetação nativa.
Figura 15. Divisa entre o trecho norte e sul. Arquivo pessoal 06/05/2007
7. Algumas lixeiras que ainda se encontram em cima do
campo de dunas, e outras distribuídas ao longo da praia, o local determinado a
elas são na área de circulação/estrada.
78
Figura 16. Trecho norte. Arquivo pessoal 06/05/2007
8. Temporada 2006/2007, foram autorizados o
funcionamento de dois bares no lado norte da praia Brava, desde que
executassem suas atividades no local especificado, ou seja, do outro lado da
estrada, em propriedades particulares, porém o que se viu foram instalações
imensas como tendas fixadas e tablados de madeira sobre praia, sob o manto das
autorizações de órgãos como SPDU, IBAMA e pela Prefeitura Municipal de Itajaí.
As medidas que deveriam ser adotadas por determinação judicial eram de edificar
10 banheiros (5 em cada estabelecimento) com esgoto e quatro duchas anexas
às privadas, recuperar áreas degradadas ao fundo dos bares, compensação
ambiental pelos desmatamentos extras, a não ser os necessários para construção
dos banheiros, funcionamento somente com a construção do estaqueamento de
proteção das restingas e dunas.
79
Figura 17. Trecho norte. http://flickr.com/photos/murilo_ito/page9/
9. Nas margens da lagoa do cassino devem ser respeitados
os 30 metros legais em terrenos de marinha, além de se evitar a circulação de
veículos, e o pisoteamento das dunas.
Figura 18. Divisa entre o trecho norte e sul. Arquivo pessoal 06/05/2007
10. As placas informativas/educativas foram fixadas em
locais estratégicos, porém elas deveriam ser em maior número indicando a
localização das passarelas, bem como a forma de sua utilização e conservação.
80
Figura 19. Trecho norte. Arquivo pessoal 06/05/2007
11. A permissão para estacionamento de veículos é para o
lado oposto do campo de dunas e não tem sido cumprida.
Acredita-se que a esfera judicial é um espaço favorável às
composições de conflitos na Orla Marítima e para sua gestão, mas a educação
ambiental e disseminação de informações são instrumentos norteadores que
levam à conscientização, e se faz necessária à comunidade, não só aquelas da
Orla Marítima, ou da Zona Costeira, mas de forma mais ampla, abrangendo o
Município, o Estado, o País, proporcionando a integração e participação na
tomada de decisões e nos encaminhamentos que o desenvolvimento pode
proporcionar, buscando soluções para os conflitos em busca da sustentabilidade.
No tocante a Execução da Sentença nº2005.72.08.004911-
8/SC, pode-se dizer que apresentou efetividade. Contudo, no que se refere aos
procedimentos impostos, as limitações encontradas pelo município quanto a
capacitação de pessoal, a indenizações a serem pagas, aos conflitos que
sucederam o cumprimento da sentença e aos atos protelatórios, estes fizeram
com que restasse prejudicada parte da execução de sentença.
Destaque-se que de acordo com o Juiz que prolatou a
sentença a obrigação de fazer requerida foi satisfeita, e dessa forma extinguiu a
execução em 05 de maio de 2006.
81
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Constatou-se que a proposta de Gestão Integrada visa à
consideração da Zona Costeira como unidade ambiental e geográfica, cujos
ambientes não podem ser gestionados de forma isolada. O gerenciamento propõe
a integração das políticas públicas e regimes jurídicos incidentes sobre este
espaço. Visa também à integração dos diferentes níveis decisórios (União,
estados e municípios) e destes com a sociedade civil, propugnando-se a gestão
descentralizada e democrática da Zona Costeira.
O Regime Jurídico da Zona Costeira disposto na Lei 7661/88
regulamentado pelo decreto 5300/2004 visa promover o ordenamento do uso dos
recursos naturais e da ocupação dos espaços costeiros através de gestão
integrada e descentralizada incorporando diretrizes políticas além do
aperfeiçoamento e difusão de conhecimento de ações de gestão, assim como o
controle das ameaças ao meio ambiente costeiro.
O Regime Jurídico da Gestão da Orla Marítima está disposto
no Decreto 5300/2004. Estabelece a delimitação legal para a Gestão da Orla, que
deve seguir os parâmetros legais, define os Instrumentos para gestão da Orla,
inclusive da elaboração do Plano de Intervenção que deverá ser em conformidade
com o planejamento federal, estadual e municipal da zona costeira, há
necessidade que se verifiquem as características de cada região a fim de limitá-la.
Orla é uma porção ampla e que abrange a praia, a vegetação característica
incluindo uma área terrestre e possui regime jurídico distinto da praia. Praia está
limitada até onde se inicie outro ecossistema, enquanto que a orla ultrapassa
esses limites chegando até a faixa terrestre. Orla pertence à Zona Costeira, está
ligada ao mar e a faixa de terra, e seus espaços são de uso comum, encontram-
se nela ecossistemas costeiros protegidos, inclusive considerados de preservação
permanente, bem como bens públicos.
82
Dessa forma a ordenação da Orla Marítima da Praia Brava,
enquanto espaço de maior incidência de conflitos na Zona Costeira do Município
de Itajaí, deve se pautar nos princípios da Gestão Integrada, buscando a
composição dos interesses incidentes sobre este espaço e a manutenção de suas
características naturais, conforme as orientações do Decreto 5.300/04 e do
Projeto Orla, bem como promover a integração da Política Urbana e Ambiental
sobre este espaço, o que pode ser equacionado através do Estatuto da Cidade,
tendo em vista o papel preponderante dos Municípios na administração da Orla
Marítima.
A Orla Marítima não deve ser entendida como unidade
isolada, afinal é parte da Zona Costeira. Dessa forma a Gestão da Orla Marítima
deve se coadunar à Gestão das Zonas Costeiras, promovendo-se a integração de
seus regimes jurídicos. A Orla Marítima, enquanto espaço dotado de fragilidade e
importância ambiental e, ao mesmo tempo, de alta conflituosidade, requer
estratégias próprias de gestão, consubstanciadas no seu regime jurídico, proposto
pelo Decreto 5.300/04. Por fim, enfatiza-se que a gestão da Zona Costeira deve
se dar no contexto da Gestão Integrada da Zona Costeira, integrando-se os seus
regimes jurídicos.
O Projeto Orla visa prestar assistência técnica aos
municípios costeiros e capacitar gestores locais para a aplicação de metodologia
para o planejamento de intervenções na orla marítima, com a geração de
instrumentos e ações locais de caráter normativo, institucional e gerencial.
O Plano de Intervenção na Orla Marítima é principal
instrumento de Gestão da Orla Marítima e será elaborado e executado pelos
Municípios, que terão como suporte o Decreto 5300/2004, para coleta de
informações, classificação e diagnóstico.
Quanto ao Plano de Intervenção na Orla do Município de
Itajaí, sua contribuição para o gerenciamento da Orla Marítima e adequação à
Gestão Integrada de Zonas Costeiras, foi efetivado afinal, foi elaborado de forma
que armazenou todos os dados colhidos da área em questão, fez análise do
ambiente, destacou problemas, conflitos, capacidade, elaborou projetos, destacou
83
metas e objetivos entre outros para possibilitar a efetiva execução que ficou a
encargo da Prefeitura Municipal de Itajaí e órgãos responsáveis, como a SPDU,
IBAMA, FAMAI e UNIVALI.
Fatos como a determinação judicial da retirada dos bares
existentes na praia, pela Justiça Federal, e o não cumprimento da mesma haja
vista autorizações e alvarás de funcionamento anteriormente concedidos, levam a
refletir a cerca da atual situação em que os municípios, estados enfim o país e
órgãos subordinados se confrontam . Verifica-se que os órgão responsáveis pela
fiscalização e concessão de alvarás e autorizações, agem sem o cuidado
necessário, e com isso prejudicam a sociedade, as comunidades, o meio
ambiente.
Por fim, no que se refere à Praia Brava, objeto de estudo da
presente pesquisa pode-se considerar que no caso em tela, ocorreu apenas o
cumprimento de decisão judicial exigida. Assim, não se pode afirmar que ocorreu
o gerenciamento costeiro, pois faltam elementos estruturais necessários para
efetivamente estabelecer tal gerenciamento, como a composição de comitês
municipais que elaborem o planejamento. A ausência de comitês leva a busca da
esfera judicial para solução dos conflitos nessas áreas.
Cabe ressaltar que a via judicial impulsionou o
gerenciamento, porém, findo o processo, a administração pública competente e
responsável pelo gerenciamento se mostrou inerte, exercendo sua obrigação
temporariamente.
Algumas fases do projeto não foram cumpridas por questões
financeiras e econômicas, mas que se verificou pontos positivos em seu
desenvolvimento.
Cumpre ressaltar que a Ação Civil Pública apresentou
pontos positivos, afinal a Justiça de forma inovadora, sentenciou determinando a
retirada das construções e a realização de um projeto de revitalização que restou
configurada como uma das primeiras a determinar a retirada de construções que
84
envolvem a recomposição de dunas e o desenvolvimento sustentável do
ambiente.
Quanto a execução de sentença, é fato sua extinção pelo
satisfação da obrigação de fazer requerida.
Saliente-se que as necessidades do ambiente, não são
estáticas, e que ações de restauração e manejo ambiental se farão necessárias e
constantes, assim como possíveis conflitos de uso e ocupação podem surgir no
decorrer do tempo.
Restam, em nosso entendimento, pendências a serem
sanadas em algumas áreas da orla, como e efetiva indenização para retomada de
áreas destinadas à recomposição de dunas, intensificação de informações
disponíveis a comunidade e usuários do local, implementação de um processo
educativo ambiental em toda rede de ensino do município, seja particular ou
pública, bem como para a população em geral, além da criação de Unidades de
Conservação.
Restando uma vez mais destacar que a Orla Marítima
pertence a Zona Costeira, e frente aos procedimentos adotados na Orla marítima
da Praia Brava de Itajaí/SC, pode-se considerar que a implantação do Regime
Jurídico foi semeado, porém sua efetiva aplicação depende do comprometimento
dos entes envolvidos, ou seja, comunidade, Ong’s, SPDU, IBAMA, FAMAI e a
Prefeitura Municipal de Itajaí.
Formulado o Problema:
1. Como se configura este modelo de gestão costeira
denominado Gestão Integrada de Zonas Costeiras? Este modelo encontra
respaldo no ordenamento jurídico brasileiro? Como o direito brasileiro regula a
gestão da Zona Costeira?
85
O uso e gestão da Orla Marítima deve se dar a partir dos
princípios da Gestão Integrada de Zonas Costeiras, integrando as políticas
públicas incidentes sobre este espaço e abrindo espaço para a participação
pública, especialmente no que se refere à atuação dos municípios costeiros na
administração de suas orlas marítimas.
2. Qual o regime jurídico da Orla Marítima e como se dá sua
integração ao contexto da Gestão Integrada da Zona Costeira?
O regime jurídico da Orla Marítima é aquele apresentado no
decreto 5300/2004 a partir do artigo 25. A Orla Marítima da Praia Brava configura-
se como um espaço de alta conflituosidade, que exige medidas de intervenção
capazes de reverter a situação de descaracterização e promover a sua
ordenação. A gestão da Orla Marítima da Praia Brava pode se tornar mais
eficiente através da aplicação neste espaço do regime jurídico da Orla Marítima,
especialmente pelo poder público municipal, que a partir do Decreto n. 5.300/04
passou a ter maior participação na gestão deste espaço.
3. O regime jurídico da Zona Costeira e da Orla Marítima
estão sendo aplicados na Orla Marítima da Praia Brava? Como estes regimes
jurídicos contribuem para o entendimento e tratamento dos conflitos jurídicos de
uso e gestão incidentes sobre este espaço? A esfera judicial pode se configurar
como uma boa alternativa para buscar a ordenação do uso e a proteção da Orla
Marítima, a partir do caso específico da Orla Marítima da Praia Brava?
A esfera judicial apresentou-se como a estratégia para
impulsionar o gerenciamento a fim de promover o tratamento dos conflitos
incidentes sobre a orla marítima da Praia Brava e a sua ordenação, diante da falta
de aplicação das estratégias de gestão previstas no regime jurídico da Zona
Costeira e da Orla Marítima por parte do poder público municipal. A esfera judicial
não é competente para o gerenciamento.
Considerando a conclusão alhures mencionada, pode-se
perceber que as hipóteses 1 e 2 foram confirmadas, restando parcialmente
confirmada a terceira hipótese onde se verificou que a esfera judicial serviu
86
apenas como impulso para que a administração pública iniciasse o gerenciamento
costeiro, que infelizmente não está ocorrendo.
REFERÊNCIA DAS FONTES CITADAS
ABESSA, Denis. Conservação da Praia Brava de Itajaí - Manifesto pela
conservação da Praia Brava, Itajaí (SC): um alerta sobre o uso indevido das
praias de Santa Catarina. http://guiadepraias.terra.com.br/ecologia2.asp?id=533
ART, Henry Warren. Dicionário de ecologia e ciências ambientais.[tradução
Mary Amazonas Leite de Barros]. 2ed. São Paulo: UNESP: Companhia
Melhoramentos, 2001.
Avaliação e ações prioritárias para a conservação da biodiversidade das
Zonas Costeiras e Marinha/por: Fundação Bio-Rio, Secretaria de Estado de
Ciência, Tecnologia e Meio Ambiente do Pará – SECTAM, Instituto de
Desenvolvimento Econômico e Meio Ambiente do Rio Grande do Norte – IDEMA,
Sociedade Nordestina de Ecologia – SNE [et al...] Brasília: MMA/SBF, 2002. 72p.
BEATLEY, THIMOTHY. Introduction to coastal zone management – United
States: Alk Paper. 1994. p.01. The interface between land and sea, the coast is
unique geologic, ecological, and biological domain of vital importance to an
astounding array of terrestrial and aquatic life forms – including humankind.
BRANCO. Samuel Murgel. O meio ambiente em debate. 3ed. ver. Ampl. São
Paulo: Moderna, 2004.
CAVEDON, Fernanda de Salles; DIEHL, Francelise Pantoja. Licenciamento
ambiental em áreas costeiras: aspectos polêmicos. Em BENJAMIN, Antônio
Herman (Org). Paisagem, natureza e direito. Anais do 9º Congresso Internacional
de Direito Ambiental e 10º Congresso Brasileiro de Direito Ambiental. São Paulo:
Instituto o direito por um planeta verde.
CAVEDON, Fernanda de Salles; DIEHL, Francelise Pantoja; VIEIRA, Ricardo
Stanziola. Reflexos das Resoluções CONAMA 303/02 e 369/06 na Proteção da
Biodiversidade da Zona Costeira. Em BENJAMIN, Antônio Herman (Org).
88
Direitos Humanos e Meio Ambiente. Anais do 9º Congresso Internacional de
Direito Ambiental e 10º Congresso Brasileiro de Direito Ambiental. São Paulo:
Instituto o direito por um planeta verde.
CRISTANI, Cláudio Valentin. PIAZENSKI, Fernando José. Ação Civil Pública.
Ministério Público Federal. 2001.
CRISTOFOLETTI, Antonio. Modelagem de sistemas ambientais. 1 ed. São
Paulo: Editora Edgard Blücher.1999.
FARRIS, Paolo Alessandro; DIEHL, Francelise Pantoja. Regulamentação e
utilização das praias de Balneário Camboriú e Itajaí/SC conforme a
legislação Municipal, o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro e o
Projeto Orla. Relatório de Pesquisa. Itajaí: UNIVALI. 2001. 101p.
FREITAS, Mariana Almeida Passos de. Zona Costeira e meio ambiente.
Curitiba: Juruá, 2005.
Fundação Estadual de Engenharia do Meio Ambiente. Vocabulário básico de meio
ambiente. 4ed. Rio de Janeiro: Petrobras, Serviço de Comunicação Social, 1992.
246p.
GUEDES, Susana Zeni. ARAUJO, Sergey Alex de. Análise da qualidade de vida
do Bairro Praia Brava- Itajaí/SC, a partir de indicadores sociais. p. Consulta
em: http://www.uel.br/revistas/geografia/v13n2/5.pdf.
http://ec.europa.eu/environment/iczm/pdf/2000brochure_pt.pdf. A União Européia
e as zonas costeiras: inverter as tendências nas zonas costeiras européias.
Comissão Européia. Luxemburgo: Serviço das publicações oficiais das
Comunidades Européias. 2001. 29p.
http://earth.google.com
89
http://portal.tj.sp.gov.br/wps/portal/tj.iframe.jurisprudencia?url=/acervo/principal.
http://tjsc6.tj.sc.gov.br/jurisprudencia/PesquisaAvancada.do
http://www.agenciacosteira.org.br/legislacao_estadual/lei_estadual_es.php.
http://www.ambientebrasil.com.br/composer.php3?base=./agua/salgada/index.htm
l&conteudo=./natural/biomas/restinga.html
http://www.ambientebrasil.com.br/noticias/index.php3?action=ler&id=15784.
http://www.mma.gov.br/estruturas/orla/_arquivos/pngc2.pdf..
http://www.bayer.com.br
http://www.cetesb.sp.gov.br/licenciamentoo/legislacao/federal/resolucoes/1993_R
es_CONAMA_10.pdf
http://conselhos.itajai.sc.gov.br/noticiasp_detphp%3Fid_noticia
http://www.diramb.gov.pt/data/basedoc/TXT_LI_6180_1_0001.htm#b0045.
Consulta em 25/03/2003.
http://www.diramb.gov.pt/data/basedoc/TXT_LI_6815_1_0005.htm#b0576.
Acesso em 12/10/2004. Convenção sobre os Direitos do Mar. Montego Bay. 1982.
http://www.diramb.gov.pt/data/basedoc/TXT_LI_6815_1_0005.htm#b0576.
Acesso em 12/10/2004. Convenção sobre os Direiyos do Mar. Montego Bay.
1982.
http://www.dji.com.br/decretos/2004-005300/2004-005300.htm.
http//flickr.com/photos/murilo_ito/page9/
http://www.google.com.br/search?hl=pt.BR&q=Plano+estadual+de+gerenciamento
+costeiro&btnG=Pesquisar&meta.
90
http://www.google.com.br/search?hl=pt.BR&q=Plano+estadual+de+gerenciamento
+costeiro&btnG=Pesquisar&meta
http://www.Documento COM/2000/0547-Comissão ao Conselho e ao Parlamento
Europeu relativamente à gestão integrada da zona costeira: Uma estratégia para
a Europa.
http://www.geocities.com/jurispeleo/
http://www.institutomilenioestuarios.com.br/zonacosteira. Autor L.D. Lacerda.
http://www.pescas.net/viewOP.php?id=1920
http://www.itajai.sc.gov.br/noticias
http://www.mma.gov.br/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=11
http://www.mma.gov.br/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=11.
http://www.mma.gov.br/port/conama/processos/22B19623/MapeamentoBasesLeg
ais_Tur.pdf
http://www.mp.sc.gov.br/portal/site/conteudo/cao/ceccon/adins/acordaos/2003/200
3.009008-8.doc.
http://www.mma.gov.br/port/se/agen21/cap17
http://www.mma.gov.br
http://www.nu.org. Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente- PNUMA.
http://www.sds.sc.gov.br/download/dima_gepam/resolucao_cirm_005.pdf
http://www.spu.planejamento.gov.br/arquivos_down/publicacao/proj_orla_fundame
ntos.pdf
91
http://www.stj.gov.br/SCON/jurisprudencia/doc.jsp?livre=dUNAS&&b=ACOR&p=tr
ue&t=&l=10&i=2.
http://www.stj.gov.br/SCON/jurisprudencia/doc.jsp?livre=orla+mar%EDtima&&b=A
COR&p=true&t=&l=10&i=1.
http://www.surfcore.com.br/index.php?ch=7&id=1605.
http://www.un.org/spanish/Depts/los océanos, fuente de vida - Convención de las
Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar - Vigésimo aniversario (1982-
2002).html. http:/www.mma.gov.br/port/se/agen21/cap17.
http://www.unep.org. Programa das Nações Unidas para el médio ambiente.
http://viajenaviagem.wordpress.com/2007/01/11/noticia-da-brava/
LARRUGA, Francisco Javier Sanz. La unión europea y la estrategia sobre
gestión integrada. Aranzadi de derecho ambiental. Cizur Menor, Navarra, ano
I,
LIMA E SILVA, Pedro Paulo de; GUERRA, Antônio J. T.; Mousinho, Patrícia; et.al.
/ organizadores. Dicionário brasileiro de ciências ambientais. Rio de Janeiro:
Thex Ed, 1999.
MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno, 3ª ed., São Paulo, RT,
1999,
MENEZES, João Thadeu. Vulnerabilidade da Praia Brava à erosão costeira.
Plano de Intervenção na Orla Marítima de Itajaí.
MIRANDA, Luiz Bruner de; CASTRO, Belmiro Mendes de; KJERFVE, Björn.
Princípios de Oceanografia Física de Estuários. São Paulo: Editora da
Universidade de São Paulo, 2002. Acadêmica.
92
NARDY, Afrânio, SAMPAIO, José Adércio Leite, WOLD, Chris. Princípios de
Direito Ambiental. Na dimensão internacional e comparada. Belo Horizonte:
Del Rey, 2003.
PASOLD, Cesar Luis. Prática da Pesquisa jurídica e Metodologia da pesquisa
jurídica. 10 ed. Florianópolis: OAB-SC editora, 2007.
PERCIVAL, Robert V. et al. Environmental Regulation: Law, Science and
Policy. 3. ed. Gaithesburg: Aspen, 2000, p.17. Retirado do livro NARDY, Afrânio,
SAMPAIO, José Adércio Leite, WOLD, Chris. Princípios de Direito Ambiental.
Na dimensão internacional e comparada. Belo Horizonte: Del Rey, 2003.
POLETTE, Marcus; SARGENTI, Daniel; DALBOSCO, Ricardo. Diagnóstico
sócio ambiental da praia brava.
POLETTE, Marcus e SILVA, Liliana Pagetti. Análise Comparativa entre as
metodologias de Gerenciamento Costeiro Integrado, em
http://cienciaecultura.bvs.br/scielo.php?pid=S000967252003000400017&script=sc
i_arttext na data: 02/04/2007.
Projeto Orla. Plano de Intervenção na Orla Marítima do Município de Itajaí.
GERCO/IBAM/SPU/MMA. 2005.
Projeto Orla: Fundamentos para gestão integrada. Brasília: MMA/SQA;
Brasília: MP/SPU, 2002.
Projeto Orla: Manual de gestão. Brasília: MMA/SQA; Brasília: MP/SPU, 2002
Projeto Orla: Subsídios para um projeto de gestão.Brasília: MMA/MPO;
Brasília: 2004.
Restauração Ambiental e Ordenamento da Orla da Praia Brava. Equipe
técnica UNIVALI, Secretaria Municipal de Planejamento e Desenvolvimento
Urbano (SPDU), Fundação Municipal de Meio Ambiente de Itajaí - FAMAI
93
RUFINO, Gilberto D’Ávila. Patrimônio costeiro e seus fundamentos jurídicos.
Subsídios para um projeto de gestão. Projeto Orla.
SALM, Rodney V. CLARK, John R., SIIRILA, Erkki. Marine and Coastal
Protected Areas – A guide for planners and managers. 3ª ed. Washington:
IUCN.2000. 371p.
SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. 4ed. São Paulo:
Malheiros, 2002. p.153
SIRVINSKA, Luis Paulo. Manual de Direito Ambiental. São Paulo: Saraiva,
2002. p. 229
SOARES, Guido Fernando Silva. Direito Internacional do Meio Ambiente:
emergências, obrigações e responsabilidades. São Paulo: Atlas, 2001. p. 120
SORENSEN, J. Coasts institutional arrangement for managing coastal
resources and Environment. Coastal Management Publication N. 1. National
Park Service. 194p. 1990. Artigo de Polette e Silva em
http://cienciaecultura.bvs.br/scielo.php?pid=S0009-
67252003000400017&script=sci_arttextna data de 03/04/2007.
VOIVODIC, R. O município no planejamento e gestão da Zona Costeira
brasileira – uma análise do Projeto Orla. Livro de Resumos do Congresso
Brasileiro de Oceanografia – 2004 e XVI Semana Nacional de Oceanografia.
Itajaí: Universidade do Vale do Itajaí, 2004.
