補充教材 政策分析82 385

空 大 學 訊 96 . 10 . 1

/ 丘昌泰

前言

「政策分析」這門課程，主要是希望讓同學們能夠瞭解如何去探索社會

大眾所關切的公共議題？如何找出解決公共議題的有效方案？以曾經馳名中

外的宜蘭國際童玩節而論，呂國華縣長已於96年8月7日宣布97年起停辦，引

起社會各界譁然。呂縣長為童玩節的最高決策者，如何不知道停辦童玩節所

引起的政治紛擾與社會觀感？相信他一定有非停辦不可的堅強理由。然而，

當我們看到這個議題竟然轉變成為藍、綠政客惡言相向的政治場域，一點都

不感到意外，畢竟這樣的議題乃是選票最佳的賣點。理性而智慧的同學們，

面對這種情況，不能受到負面情緒的感染，反而應該擺脫藍、綠的意識型態

之爭，運用「政策分析」中最有用的問題建構（problem structuring）方法，

系統性地診斷國際童玩節何以虧損？真正的原因為何？宜蘭童玩節應該如何

重新出發？這些問題的解決相信絕對比口水戰還值得。

誠如我們在《政策分析》一書中所強調的，「政策分析」是一門以社會

科學方法，系統地探索社會問題的癥結，提出有效可行的解決方案，俾向政

策制定者提供政策建言的專業分析活動。因此，政策分析家一方面須以科學

求真、實事求是的理性態度分析政策過程中的多元因果關係，更須以求善、

求美的價值關懷對政策制定者或社會大眾，表達理想的價值觀念與政策。宜

蘭國際童玩節正適合我們運用政策分析方法加以驗證的公共問題。

宜蘭國際童玩節的問題建構與解決方案

第一、六、九章

83

我們一而再、再而三地強調，問題建構在政策分析中的重要性。事實

上，問題建構為政策分析之母，問題建構做不好，解決方案的設計就容易產

生無效的方案，以致於浪費民脂民膏。因此，政策分析過程其實是問題建

構過程。本文希望嘗試運用問題建構方法探討宜蘭童玩節案例，研究目的有

二：（一）診斷宜蘭童玩節何以虧損？真正的原因為何？（二）根據前述的問題癥

結點提出轉型與再生的藍海策略1。

一、政策背景

首先讓我們先行瞭解宜蘭童玩節的發展背景，根據維基百科2的解釋，

童玩節是台灣宜蘭縣每年夏季的重要活動，全稱為「宜蘭國際童玩藝術節（

International Children's Folklore & Folkgame Festival, Yilan）」。活動之所以命

名為「國際」童玩節，乃是因為該活動是亞洲唯一經過聯合國教科文組織認

證的藝術節活動，因此，每屆的童玩節總會有來自於世界各地的國際民俗童

玩舞蹈及歌謠表演者，如保加利亞、斯洛伐克、葡萄牙、俄羅斯、智利、菲

律賓、墨西哥、馬達加斯加等。因此，對於台灣而言，這個節慶活動具有國

際宣傳的意味。童玩節的原始構想來自於法國亞維儂國際藝術節。84年宜蘭

縣政府透過學者李靜慧的安排參觀了亞維儂國際藝術節，頗有感觸。85年為

宜蘭開墾兩百週年，必須要有特殊的慶祝活動，以顯示宜蘭縣政府重視此一

特殊節日，於是縣政府委由蘭陽文教基金會舉辦了以兒童玩具為主題的第一

屆童玩節，就這樣一直舉辦至今已有12個年頭。

童玩節活動的設計係以演出、展覽、遊戲、交流四大軸線為主，設計各

種與主題相關的活動內容；兒童所喜愛的戲水區與遊戲區是童玩節中最主要

的活動；此外亦有展覽活動，包括火車館、陀螺館、糖食體驗區等主題展覽

館，活動內容相當的多樣化。

二、問題診斷

宜蘭縣政府舉辦童玩節，最初幾年確實相當成功，引起社會各界的熱情

參與，特別是921地震後，童玩節曾經創下入園高峰，SARS發生後的隔一年

也吸引不少遊客光臨3，91年是童玩節最風光的一年，當時總入園人數達到

90萬人次，並突破單日最高量4萬9千人。但94年開始，童玩節卻發生嚴重的

財務虧損，每年以滑落三至四成的趨勢呈負成長，雪山隧道通車後，主辦單

補充教材 政策分析84 385

空 大 學 訊 96 . 10 . 1

位原以為會帶來人潮，沒想到交通便利，反而促使童玩節的遊客更為遞減，

以今年（96）而言，自7月7日展開活動以來，沒有一天遊客超過1萬5千人。

就連父親節前的黃金周末，二天也只來了約2萬人，今年童玩節購票人數須達

到60萬人次才能平衡收支，但到父親節為止僅有20萬左右次入園4，想要達到

預定收支平衡的目標確實還有一段距離。

何以童玩節的光環不在呢？其真正的原因為何呢？根據各方的檢討與批

評，大約可以歸納出下面幾點5：

（一）活動經費不足，難以支持龐大的活動開銷

凡事非錢莫辦，巧婦難為無米之炊，花樣繁多的童玩節，經費的開支愈

來愈大。經費開銷既然龐大，就必須另闢財源，但財源除了門票收入外，只

能向中央政府機關申請補助，但今年（96）只獲外交部補助50萬元，交通部

觀光局100萬元，對於活動經費的挹注相當有限。企業界鑒於此項活動已有收

費制度，屬營利性活動，幾乎不願意捐款。如此一來，導致活動經費吃緊，

現有的收入難以支持龐大的活動開銷。

（二）相同性質活動過多，導致童玩節的獨特性已被替代

台灣地區遊樂區不少，以「水域」為號召的遊樂活動，如海馬舞台、八

爪章魚、螃蟹迷宮、Ｕ型滑水道等，全省各地都有類似的遊樂場所，如北部

有八仙、中部有馬拉灣、南部有布魯樂谷，其玩水的遊樂設施甚至比童玩節

還豐富許多6。由於同性質活動與遊樂方式太多，使得國際童玩節失去其獨特

性，無法塑造獨特的價值曲線，以致於直接影響遊客的參加意願7。

（三）入園價格太高，顧客感覺付出的代價與享受到的服務品質不成正比

部分顧客反映入園平日券要價300、假日券要價350，三歲以上的兒童就

要收取成人票，對於四口之家的外地人而言，一趟童玩節之行，假日門票就

要1,400元，在物價高漲的時代，壓力不小。此外，進入園區之後的收費，更

令人不敢茍同，置物櫃單次開啟收費50元，比外面20元貴了兩倍多。另外，

服務品質也頗受質疑，若想換銅板，得到的回答可能是：「抱歉，我們沒有

提供兌換錢幣的服務。8」這些不愉快的感覺，使得價格成為原罪，顧客感覺

付出的代價與享受的服務品質不成正比。

85

（四）水質控管的疏失，影響童玩節的健康形象

童玩節的主要活動是水域活動，每年暑假都會有相關單位對童玩節的水

質進行檢測，偶爾也傳出水質欠佳的警訊，使得父母親擔心不已，一方面影

響遊興，另一方面則影響童玩節強調的健康形象。

（五）以經濟效益為定位主軸，使童玩節的活動性質產生質變

童玩節最初的活動宗旨是：「打造兒童的夢土」，期望以非營利的手段

宣揚宜蘭文化為目標，後來竟然逐漸變質，轉變為以追求商業效益與經濟產

值為目標，與各界的期待及認知有所落差。無可否認地，許多地方節慶活動

的目的之一是帶動地方經濟的發展，但若僅以此作為評估活動效益的指標，

則日後非營利性的地方文化如何能夠順利舉辦？

（六）泛政治化因素作祟，導致問題更為複雜化

國際童玩節是單純的公共活動，但後來卻成為政治角力鬥爭的場所，根

據呂縣長表示，有些政治人物大玩兩面手法，一方面說童玩節要好好續辦，

另一方面卻拒給奧援，還有地方民代在活動尚未登場前，就帶媒體記者入園

挑毛病，破壞童玩節形象9；這種泛政治的現象確實出現於童玩節活動中。

（七）對於雪山隧道通車後的遊客需求變化，掌握得不夠

自96年7月宜蘭雪山隧道通車以來，車潮雖未減少，但是參觀童玩節及住

民宿、飯店的人數卻大幅滑落，產業界普遍反映營收下滑，顯示童玩節不再

有吸引力。事實上，根據縣府方面指出，雪山隧道通車後，代表宜蘭「一日

遊」的時代來臨，消費者的需求已經產生變化，很明顯地，童玩節已經無法

因應遊客的需求，但對於消費者究竟比較喜歡哪一種旅遊方式，則似乎掌握

得不夠10。

三、要因分析

綜合上述的問題建構結果，可以發現造成童玩節遊客減少的問題點有以

下幾項：（一）活動經費不足，難以支持龐大的開銷；（二）相同性質活動過多，

導致童玩節的獨特性已被替代；（三）入園價格太高，顧客感覺付出的代價與享

受到的服務品質不成正比；（四）水質控管的疏失，影響童玩節的健康形象；（

五）以經濟效益為定位主軸，使童玩節的活動性質產生質變；（六）泛政治化因

補充教材 政策分析86 385

空 大 學 訊 96 . 10 . 1

素作祟，導致問題更為複雜；（七）對於雪山隧道通車後的遊客需求變化，掌握

得不夠。

瞭解了上述形成童玩節經營不善的七大問題點後，我們還要進一步進行

「要因分析」，希望能夠找出造成這些問題點的真正原因（true cause）為

何？因為很多問題可能是一項假問題（pseudo-problem），可能是基於另外一

個真正原因而故意創造出來的問題形象；例如，很多單位往往說經費不足，

其實真正的原因是「多一事不如少一事」的消極心理。因此，若不找出真正

的關鍵原因，就隨便下藥方，則解藥的效果必然不彰。我們嘗試分析各問題

點的要因如下：

第一、首先就「活動經費不足，難以支撐龐大的開銷」而言，這似乎不

是一個真正原因，當年總承辦人李靜慧曾指出，童玩節草創之初，只有區區

700萬元經費，連會計部門都不看好，直言這個活動「不可能有人買票來玩

啦！」但是最後證明錢少仍舊可以辦事11。因此，經費不足絕對不是最後的癥

結點。何以經費不足？可能原因有兩個：（一）從收益角度而言，門票收入太

少。何以門票收入過少呢？因為活動不夠精彩，對於顧客吸引力不夠。何以

童玩節的活動對於顧客不具吸引力呢？因為活動的性質與其他遊樂區太過雷

同，這個問題點顯然與第二個問題點：「同質性活動過多，童玩節的獨特性

已被替代」是一樣的，可見這是一個關鍵的真因。（二）從成本角度而言，開銷

成本過高。何以開銷成本過高呢？根據調查，乃是因為活動設計成本過高，

因為主辦單位採取一次性的投資方式，童玩節結束後活動設施就拆掉，換言

之，用大筆鈔票設計許多活動設施，竟然只為了童玩節舉辦的這段期間，活

動結束後便全部拆除，資源無法回收利用；很明顯地，這種一次性的裝置費

用，造成主辦單位非常沈重的成本負擔，因此，真正的問題點應該是：活動

設計方式採一次性的裝置，無法資源回收利用，過於浪費。

第二、就「入園價格太高，顧客感覺付出的代價與享受到的服務品質不

成正比」；何以顧客覺得入園價格太高，感覺不佳呢？說穿了還是因為活動

的設計不夠吸引人，既然在其他地方都玩得到，顧客覺得花錢參加一個抄來

抄去的活動，太不划算，因此，這個問題點分析到最後竟然仍是：「同性質

的活動過多，童玩節的獨特性已被替代。」

根據上述的分析，我們可以嘗試繪圖如下，顏色比較深的兩個圓圈，明

顯地就是真正的原因：

87

第三、在「水質控管的疏失，影響童玩節的健康形象」方面，我們認為

主要的原因有兩個：一是玩水的遊客太多了；二是水質清潔與監測的設備不

佳。但如果控制了玩水的遊客數目，則又與童玩節希望招攬顧客的目標相互

衝突，因此，我們認為真正的關鍵點應該是：水質清潔與監測的設備與機制

出了問題。

第四、在「以經濟效益為定位主軸，使童玩節的活動性質產生質變」方

面，何以童玩節從非營利的文化目標轉變為營利的商業目標呢？這明顯是因

為縣政府無法補助，導致經費不夠，必須由主辦單位自給自足，否則就無法

繼續舉辦此項活動。因此，童玩節定位的變化，乃是因為自給自足的活動舉

辦方式，宜蘭縣政府無法長期支持這種大型的公益活動。

第五、在「泛政治化因素作祟，導致問題更為複雜」方面，何以出現泛

政治化因素？因為藍、綠政黨太過在乎選舉的輸贏，使童玩節與選舉綁在一

起，因此，惡質政客見縫插針，誇大問題的嚴重性。如果能夠將童玩節議題

中立化與跨黨派化，並且凸顯其全民性，且儘量與選舉脫勾，則或許可以擺

脫泛政治化因素的干擾。

第六、在「對於雪山隧道通車後的遊客需求變化，掌握得不夠」方面；

【圖1】要因分析圖形

門票收入太少

一次性的裝置，無

法資源回收利用。

同質性活動過多，童玩

節的獨特性已被取代。

入園價格太高與服

務品質不成正比活動經費不足

開銷成本過高

補充教材 政策分析88 385

空 大 學 訊 96 . 10 . 1

雪山隧道通車後的顧客需求何以發生變化呢？主要是因為交通方便，且開車

族有愈來愈多的趨勢，成為宜蘭觀光的主要客源。試問：開車族的特徵為何

呢？擁有兒童的家庭固然是主要的開車族，但更多是沒有兒童的顧客，這兩

類顧客的旅遊方式並不相同，前者是國際童玩節的忠實顧客，但後者則可能

僅以半日遊的方式看看童玩節，然後就轉往其他地方去旅遊，如傳統藝術中

心或花蓮等，如此分析下來，雪山隧道通車後，遊客有了更多元的選擇，童

玩節從名稱上就限制了顧客參與的類型（兒童及其家庭），至於其他顧客則

轉往其他旅遊地區消費。

綜合上述分析，我們將問題點與要因分析結果，整理如【表1】：

問題點 第一次要因分析 第二次真因分析

活動經費不足，難以支持龐大的

開銷。

收益角度言，門票收入太少。同性質活動過多，童玩節的獨特

性已被替代。

成本角度言，開銷成本過高。活動設計方式採一次性的裝置，

資源無法回收利用。

同性質活動過多，童玩節的獨特

性已被替代。真因

入園價格太高，與服務品質不成

正比。

活動不夠吸引人，顧客覺得划不

來。

同性質活動過多，童玩節的獨特

性已被替代。

水質控管的疏失，影響健康形

象。

玩水的遊客太多。 水質清潔與監測的設備與機制不

佳。水質清潔與衛生的設備不佳。

以經濟效益為定位主軸，使童玩

節的活動產生質變。

縣政府無法補助，活動經費不

足。

政府無力長期支持，導致必須以

自給自足的方式舉辦活動。

泛政治化因素使然。藍、綠政黨太過在乎選舉的輸

贏，使童玩節與選舉綁在一起。

未將童玩節的議題中立化與跨黨

派化。

對於雪山隧道通車後的遊客需求

變化，掌握得不夠。

雪山隧道通車後，導致開車族愈

來愈多，成為宜蘭觀光主要客

源。

遊客有了多元選擇，童玩節本身

限定顧客類型為兒童及其家庭，

至於其他類型顧客則轉往其他旅

遊地區消費。

【表1】國際童玩節的要因分析表

89

四、解決方案

根據上述分析所得的「真因」，我們可以提出下列解決方案，以供決策

當局參考：

（一）必須以創新方式，從「名稱」與「內涵」兩方面推動宜蘭童玩節的

轉型與再生。童玩節的活動必須以創新方式加以轉型，不僅在名稱上必須改

變，即使是活動內容也必須有所改變，否則難以發揮浴火鳳凰的重生效果。

雖然許多人一直很留戀「童玩節」這個名稱，因為具有割捨不下的歷史感

情；但歷史是人類創造出來的，沒有甚麼活動名稱是不能改變的。事實上，

從前面的分析可以得知，「童玩」這兩個字就限定了遊客的屬性（兒童及其

家庭），若要擴大顧客屬性，就必須從名稱與活動內容去設計，一個成功的

活動應該是涵蓋各種不同的顧客類型。

（二）重新定位童玩節的活動為公益性活動，活動規模朝向小而精緻的目標

發展。若要繼續維持童玩節這個名稱，則必須改變其定位，由營利性的商業

活動改變為非營利性的文化活動，既然是文化活動，則必須由政府編列預算

或鼓勵民間企業認養或捐輸，但活動節目型態已經無法依據過去那樣巨大的

規模辦理，而必須改採「小而美」、「小而精緻」的活動方式經營，且必須

改變過去一次性的投資方式，避免浪費資源。

（三）童玩節的活動應儘量以資源回收，且富有教育意義的角度去設計。若

有水域活動，則應該特別注意水質衛生與監測問題。一次性的裝置是一種划

不來的投資，應該儘量利用大自然的現有材料，自然就是最好的活動場所，

宜蘭有此優勢條件，應該充分利用。

（四）童玩節的活動設計過程應該重視跨黨派的溝通與運作。童玩節的活

動主要是以親子活動為主，親子活動本身最容易跨越黨派的鴻溝，故建議主

辦單位應該聘請藍、綠不同政黨領袖或團體代表積極參與整個活動的設計過

程，由中立人士主持活動設計內容，儘量使本活動與政治脫勾。

（五）因應雪山隧道通車後的遊客變化，宜蘭縣政府宜以SWOT方法重新探

討宜蘭觀光資源的優勢與劣勢、機會與威脅，根據SWOT分析結果，再行研擬

多元化的觀光策略，以宜蘭如此美麗的地方，仍然可以吸引遊客的目光，再

造無限的商機。

補充教材 政策分析90 385

空 大 學 訊 96 . 10 . 1

結語

同學們，看過了上述的實例後，是否感覺到問題建構這個方法還真是很

管用呢？各位同學可以看出，本文幾乎花了很多篇幅去診斷問題，解決方案

這一節反而內容很少，原因就在於只要將問題建構出來，則解決方案可以說

是水到渠成。當然，最後必須說明的是，前述的【表1】，其實也可以繪成魚

骨圖的形狀，這裡只是提供另外一種不同的表達方式，希望同學們能夠舉一

反三，嘗試去分析其他的案例。

1.近年來，藍海策略（Blue Ocean Strategy）這個四個字幾乎成為企業界與學術界熟悉的名詞，藍海策略

是從顧客觀點著手，進行有價值的差異化、策略定價模式與選擇性降低成本；其目的是為顧客創造最

大效益，同時讓生產者獲取最高利潤。《藍海策略》這本書的兩位作者針對過去120多年來，30多種不

同行業別採取的150多種策略行動進行分析，結果發現大多數企業幾乎是以價格競爭為本位，結果形成

相互廝殺、惡性競爭的紅色海洋，而紅色海洋正是市場萎縮的頭號殺手。他們指出，企業永續經營之

道是需要不斷以創新的精神加上具競爭性的成本概念，才能成為藍海型的企業。W. Chan Kim and Renée

Mauborgne（2005）. Blue Ocean Strategy. Boston: Harvard Business School Press.

2.維基百科http://zh.wikipedia.org/wiki/

A5%E7%8E%A9%E7%AF%80#_note-0#_note-0。

3.聯合報（2007.8.17） A20版，綜合。

4.Upaper（2007.8.8） 2版，焦點。

5.本文相關資料均參閱聯合新聞網所刊載之相關內容，由於本文案例主要是作為教學之用，以補充同學上

課艱澀之內容，並非嚴謹的學術討論故僅援引報刊資料，若對本題目有興趣之學者，應自行針對此題

目進行實際的田野調查與質化訪問。

6.聯合報（2007.8.8） A19版，民意論壇。

7.聯合晚報（2007.8.5） 3版，話題。

8.聯合報（2007.8.8） A19版，民意論壇。

9.聯合報（2007.8.16） C2版，宜蘭縣新聞。

10.聯合報（2007.8.17） A20版，綜合。

11.聯合報（2007.8.8） C2版，宜蘭縣新聞。

（作者為本科目學科委員兼召集人）

注釋

%E5%AE%9C%E8%98%AD%E5%9C%8B%E9%9A%9B%E7%AB%