ORAÇAMENTO PUBLICO

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Orçamento Programa 2010 Trabalho elaborado pela equipe técnica da Fiorilli Software sob orientação de: Eduardo Barbosa e Claudio R. Loureiro (agosto de 2009) Sumário I - ELABORAÇÃO DO ORÇAMENTO...................................................... 03 Introdução....................................................................... 03 1 - Sistema Orçamentário........................................................... 05 1.1 - Lei do Plano Plurianual........................................................... 05 1.2 - Lei de Diretrizes Orçamentárias.................................................... 06 1.3 - Lei Orçamentária anual.......................................................... 07 2 - Planejamento Orçamentário...................................................... 09 3 - Princípios Básicos.............................................................. 10 3.1 - Princípio da Unidade............................................................. 10 3.2 - Princípio da Universalidade....................................................... 11 3.3 - Princípio da Anualidade ou Periodicidade........................................... 11 3.4 - Princípio da Especialização ou Discriminação........................................ 12 3.5 - Princípio da Totalidade........................................................... 13 3.6 - Princípio da Exclusividade........................................................ 13 3.7 - Princípio do Equilíbrio............................................................ 13 3.8 - Princípio da Não Vincularão de Receita............................................. 14 3.9 - Princípio da Programação......................................................... 15 4 - Metodologia de Elaboração....................................................... 16 4.1 - Introdução...................................................................... 16 4.2 - Consolidação dos Orçamentos.................................................... 16 4.3 - Estimativa da Receita............................................................ 18 4.3.1 - Operações de Crédito....................................................... 19 4.3.2 - Transferências Voluntárias................................................... 19 4.4 - Definição das Prioridades......................................................... 20 4.5 - Apuração do Valor do Orçamento.................................................. 21 4.5.1 - Propostas Parciais.......................................................... 21 4.5.2 - Pessoal e Encargos......................................................... 21 4.5.3 - Poder Legislativo........................................................... 22 4.5.4 - Entidades Descentralizadas.................................................. 22 4.5.5 - Precatórios................................................................ 22 4.5.6 - Transferências de Recursos.................................................. 22 4.6 - Despesas de Exercícios Anteriores................................................. 25 4.7 - Despesas Intra-Orçamentárias.................................................... 26 4.8 - Reservas Orçamentárias......................................................... 27 4.8.1 - Reserva de Contingência.................................................... 27 4.8.2 - Reserva Orçamentária do RPPS.............................................. 27 4.9 - Riscos Fiscais................................................................... 28 4.10 - Orçamento e Metas Fiscais...................................................... 28 4.11 - Estrutura Orçamentária.......................................................... 28 4.12 - Procedimentos contábeis específicos.............................................. 29 5 - Parâmetros Legais.............................................................. 29 5.1 - Aplicação no Ensino.............................................................. 29 5.2 - Aplicação na Saúde.............................................................. 30 5.3 - Total de despesa com o Legislativo................................................ 30 5.4 - Despesas com Pessoal........................................................... 30 5.5 - Subsídios dos Vereadores........................................................ 31 5.6 - Prazos......................................................................... 31 6 - TCE (SP) - Sistema Audesp - Manual LOA........................................... 31 Parte: Cursos 2009 Assunto: Orçamento 2010 Atualização: Página: 1 Boletim de Administração Pública Municipal C U R S O S Fiorilli Soc. Civil Ltda.-Software - Assistência e Consultoria Municipal

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Cursos 2009 Oramento 2010 Pgina: 1

Oramento Programa 2010Trabalho elaborado pela equipe tcnica da Fiorilli Software sob orientao de: Eduardo Barbosa e Claudio R. Loureiro (agosto de 2009)

Sumrio I - ELABORAO DO ORAMENTO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 03 Introduo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 03 1 - Sistema Oramentrio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 05 1.1 - Lei do Plano Plurianual. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 05 1.2 - Lei de Diretrizes Oramentrias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 06 1.3 - Lei Oramentria anual. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 07 2 - Planejamento Oramentrio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 09 3 - Princpios Bsicos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 3.1 - Princpio da Unidade. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 3.2 - Princpio da Universalidade. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 3.3 - Princpio da Anualidade ou Periodicidade. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 3.4 - Princpio da Especializao ou Discriminao. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 3.5 - Princpio da Totalidade. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 3.6 - Princpio da Exclusividade. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 3.7 - Princpio do Equilbrio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 3.8 - Princpio da No Vincularo de Receita. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 3.9 - Princpio da Programao. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 4 - Metodologia de Elaborao. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 4.1 - Introduo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 4.2 - Consolidao dos Oramentos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 4.3 - Estimativa da Receita. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 4.3.1 - Operaes de Crdito. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 4.3.2 - Transferncias Voluntrias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 4.4 - Definio das Prioridades. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 4.5 - Apurao do Valor do Oramento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 4.5.1 - Propostas Parciais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 4.5.2 - Pessoal e Encargos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 4.5.3 - Poder Legislativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 4.5.4 - Entidades Descentralizadas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 4.5.5 - Precatrios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 4.5.6 - Transferncias de Recursos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 4.6 - Despesas de Exerccios Anteriores. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 4.7 - Despesas Intra-Oramentrias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 4.8 - Reservas Oramentrias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 4.8.1 - Reserva de Contingncia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 4.8.2 - Reserva Oramentria do RPPS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 4.9 - Riscos Fiscais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 4.10 - Oramento e Metas Fiscais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 4.11 - Estrutura Oramentria. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 4.12 - Procedimentos contbeis especficos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 5 - Parmetros Legais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 5.1 - Aplicao no Ensino. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 5.2 - Aplicao na Sade. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 5.3 - Total de despesa com o Legislativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 5.4 - Despesas com Pessoal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 5.5 - Subsdios dos Vereadores. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 5.6 - Prazos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 6 - TCE (SP) - Sistema Audesp - Manual LOA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31Fiorilli Soc. 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7 - Fontes de Recursos/Vnculos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 7.1 - Definio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 7.2 - Aspectos Regulamentares. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 7.3 - Conceituao e Funcionamento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 7.4 - Vnculos Indispensveis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 7.4.1 - Disponibilidade de Caixa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 7.4.2 - Demonstraes Isoladas e Conjuntas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 7.4.3 - Demonstrativos Previdencirios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 7.4.4 - Operaes de Crdito/Restos a Pagar. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 7.4.5 - Alienao de Ativos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 8 - Consrcios Pblicos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 8.1 - Receita. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 8.2 - Despesa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 9 - Elaborao do Projeto de Lei. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 9.1 - Mensagem. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 9.2 - Projeto de Lei. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 9.3 - Especificao dos Programas Especiais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 10 - Processo legislativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 10.1 - Consideraes Gerais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 10.2 - Regras para Apreciao do Projeto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 10.3 - Apresentao de Emendas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 10.4 - Projeto de Lei. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 10.5 - Roteiro Bsico - Processo Legislativo Oramentrio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 II - ASPECTOS ORAMENTRIOS NA EXECUO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 11 - Crditos Adicionais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 12 - Apurao de Excesso de Arrecadao. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 13 - Modificao das Fontes de Recursos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 14 - Remanejamento de Dotaes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 15 - Demonstrativo do Impacto Oramentrio e Financeiro (TCE-SP). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 16 - Execuo de Programas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 III - MODELOS E ANEXOS DO ORAMENTO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 1 - Mensagem Oramentria. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 2 - Anexo de Metas Fiscais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 3 - Previso/Projeo da Receita. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 4 - Expanso das Despesas e Renuncia de Receitas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 5 - Projeto de lei Oramentria. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 6 - Tabelas Explicativas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 7 - Anexos Conforme Lei 4.320. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 8 - Demonstrativos Auxiliares. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 9 - Estimativas da Receita. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 10 - Grficos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 IV - LEGISLAO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 1 - Constituio Federal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 2 - Constituio Federal - ADCT. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 3 - Lei Complementar n 101 de 04/05/2000. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 4 - Lei n 4.320, de 17/03/1964. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 5 - Lei n 10.257 de 10/07/2001 - Estatuto da Cidade. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 6 - Outros Dispositivos Legais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 Anotaes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112

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I - ELABORAO DO ORAMENTOIntroduo No contexto do planejamento, o oramento deveria se apresentar como a pea de detalhamento das aes de governo. Contudo, a tendncia atual em matria oramentria tem levado o oramento a se tornar, cada vez mais, uma simples transcrio, inclusive em termos fsicos e financeiros, daquilo que foi, previamente, estabelecido no Plano Plurianual e destacado na Lei de Diretrizes Oramentrias. Isto decorre diante do nvel de detalhamento que vem sendo exigido, de forma discutvel, em todas as peas que materializam o planejamento governamental (PPA, LDO e LOA). Atualmente, a palavra-chave da moda se trata, indiscutivelmente, da transparncia. E, em nome da transparncia, aquilo que j era indecifrvel macia e esmagadora maioria da populao brasileira, passou a ser muito mais complexo. E com uma enorme agravante, j que, embora muito mais complicada a matria, o que se busca, nos dias de hoje, o respaldo da sociedade s polticas de governo que, a bem da verdade, sempre estiveram nas mos da elite dessa mesma sociedade..1 E o mais incrvel que mesmo aps todo o avano em matria de oramento e de finanas pblicas - edio da Lei Complementar n 101, de 2000, tambm conhecida pela sigla LRF, inmeras Portarias expedidas pela Secretaria do Tesouro Nacional, algumas, inclusive, em conjunto com a Secretaria de Oramento Federal, diversas manifestaes dos rgos responsveis pelo controle externo, e, mais recentemente, com a edio das Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico, ditadas pelo Conselho Federal de Contabilidade - CFC - o que ainda se adota no Brasil o velho modelo do conhecido oramento-programa, j previsto e implementado desde a promulgao da Lei n 4.320, de 1964; no obstante com nvel de detalhamento infinitamente superior quele por ela determinado. E, por falar em Lei 4.320, bom que se diga que esta merece, no mnimo, respeito. Acaso se tivesse respeito a este to importante diploma legal, certamente, o mnimo que deveria ser feito a hombridade de se propor a sua revogao expressa. Assim, esta no ficaria abandonada prpria sorte, como atualmente ocorre. Se tivermos coragem de analisarmos o assunto isentos de quaisquer paixes, outra no ser nossa concluso seno a de que a Lei 4.320, muito mais do que desrespeitada, atualmente est sendo indevidamente utilizada. Quando alguns de seus dispositivos nos interessam, a respeitamos e a defendemos de maneira ferrenha, inflexvel. Contudo, quando alguns de seus dispositivos no nos interessam, a desrespeitamos, ou mesmo simplesmente a ignoramos. No h como negar que aps a edio da Lei Complementar federal n 101, de 2000, a Lei 4.320 entrou em rota de decadncia. Em nome do desenvolvimento econmico, social e at mesmo poltico e, considerando ainda tendncias futuras, muitos de seus aspectos comearam a se tornar insuficientes ou obsoletos para as necessidades atuais, demandando adaptaes, atualizaes e, principalmente, evoluo de conceitos. Considerada velha e ultrapassada, novas regras passaram a ser estabelecidas em desacordo com suas normas, promovendo alteraes significativas em seus dispositivos; no por lei complementar, conforme dispe a Constituio Federal, mas atravs dos mais variados instrumentos de regulamentao, tais como: Portarias, Resolues, Instrues, Avisos, Recados e outros meios, formais e no formais. Da a sugesto de se ter, no mnimo, a hombridade de se propor a sua revogao expressa. Embora todo o alarde sobre o assunto, no o escopo deste trabalho questionar a legalidade desses dispositivos infralegais; que vem promovendo alteraes na lei que foi recepcionada pela Constituio Federal de 1988 na condio de lei complementar. Isto porque outra lei - complementar introduziu novos conceitos em matria oramentria e financeira. Se trata da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101, de 2000), no obstante seu foco principal esteja direcionado execuo do oramento e gesto fiscal responsvel.(1) Obrigatoriedade da realizao de audincias pblicas, tanto na fase de elaborao quanto na de discusso dos instrumentos de planejamento governamental, assim como de verificao do cumprimento das metas estabelecidas - Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101, de 2000) - arts. 9, 4, e 48, pargrafo nico.Fiorilli Soc. Civil Ltda.-Software - Assistncia e Consultoria Municipal

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A consolidao das contas pblicas, em nvel nacional demanda a padronizao e a unificao de conceitos e codificaes, nos trs nveis de governo. Por outro lado, com a globalizao da economia, os organismos governamentais vm sofrendo grande presso, tanto de governos como de empresas multinacionais, para que as normas brasileiras de contabilidade existentes se adaptem s normas internacionais de contabilidade definidas pela IFAC (Federao Internacional de Contadores), incluindo as aplicadas ao setor pblico definidas pelo IPSA (Conselho de Normas Internacionais e Contabilidade Pblica). Resumindo, mudanas foram introduzidas na contabilidade pblica nos ltimos anos e, muitas esto sendo debatidas e sero implantadas em futuro prximo. Acompanham essas mudanas amplos debates antes de sua imposio, e, aps a implantao respectiva, estas trazem consigo mecanismos de fiscalizao e punio, a exemplo do Promoex e da Lei federal n 10.028. A evoluo da contabilidade pblica implica em nova conceituao profissional do contabilista pblico, conforme explicou Maria Clara Cavalcante Bugarim (Presidente do Conselho Federal de Contabilidade) na abertura do I Seminrio Internacional de Contabilidade Pblica, realizado em 26.11.2007, em Braslia: Livre deste jogo de faz-de-conta, o profissional da contabilidade pblica ter tempo suficiente para exercer o sentido pleno de sua importante misso, que inclui ser um consultor confivel e auxiliar direto dos governantes, no nobre encargo de bem administrar os recursos pblicos, gerando tempestivamente informaes financeiras e gerenciais, subsidiando com viso holstica o processo de tomada de deciso e a formulao de polticas pblicas adequadas, colaborando, enfim, para uma racional alocao de recursos, por meio da elaborao eficaz e pertinente, de peas oramentrias sintonizadas com as reais necessidades e a legtima vontade dos cidados. Contudo, o atual nvel de detalhamento que vem sendo exigido nas peas de planejamento materializadas pelas leis do plano plurianual, das diretrizes oramentrias e do oramento anual - demanda a atuao de outros profissionais que no de tcnicos especialistas em contabilidade pblica, em polticas pblicas, ou mesmo em planejamento, oramento e finanas pblicas. Tamanha a minudncia que, para o seu atendimento, necessria a atuao de mdicos-cirurgies, e estes, dotados de notria especializao. Embora se tenha procurado, at ento, definir os critrios dos indicadores de desempenho constantes dos detalhamentos exigidos, estes ainda se apresentam como incipientes. Talvez at mesmo diante da dificuldade de se estabelecer, objetivamente, esses indicadores de resultados. Conforme j citado, o que aqui se questiona no qualquer contrariedade evoluo dos fatos. O que questionado a forma como esses fatos esto evoluindo. Aquilo que j era de difcil compreenso do cidado comum, porm j assimilado pelos profissionais que atuam nesta rea do conhecimento humano (oramento pblico), passa a ter contornos perigosos. Ao invs de se simplificar a matria, como ditado pela atual palavra-chave da moda (transparncia), o que se nota que se est complicando aquilo que no era to difcil de se entender. Segundo as normas ditadas pela Constituio Federal de 1988, cujo texto, at ento, corresponde ao original, o assunto no to complexo. Ou seja, os entes federados, por meio dos planos plurianuais, editados no primeiro exerccio do mandato executivo, atravs de leis especficas, devem identificar os programas de governo a serem realizados nos quatro exerccios seguintes, assegurando, dessa forma, a continuidade das polticas governamentais. Isto. Somente isto. Tais programas de governo, ainda segundo as normas constitucionais, devero ser priorizados ou seja, devendo ser realizados nos exerccios a que se referirem as respectivas Leis de Diretrizes Oramentrias - LDOs. Isto. Somente isto. Segundo o que dispuser os respectivos Planos Plurianuais, cujas prioridades estejam devidamente definidas nas respectivas Leis de Diretrizes Oramentrias, devem os entes federados elaborar os respectivos oramentos, a sim, sendo identificados e detalhados todos os aspectos, sejam eles fsicos ou financeiros. Isto. Somente isto.

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Ao que parece, os legisladores ptrios nacionais, quando convocados elaborao do texto constitucional de 1988, entenderam, perfeitamente, o carter dinmico do planejamento. Ou seja, respeitaram que cada uma das peas de planejamento viesse a delinear, ou estabelecer, ou conceder, ou a autorizar o devido anseio da sociedade, em cada qual de seus momentos. Contudo, as atuais tendncias e normas regulamentares editadas vo justamente na contramo daquilo determinado pela vontade do legislador ptrio, assim como aos anseios da sociedade. O que se prope, seno se impe atualmente, o de se emprestar o carter esttico s peas de planejamento governamental. As atuais normas regulamentares editadas, pelos mais diversos atores envolvidos, convergem para que j os planos plurianuais, editados pelos entes de governo, contemplem uma gama de informaes que se constituam, praticamente, na elaborao dos quatro oramentos subsequentes. E isto, em termos fsicos e financeiros! Da, se podendo inferir que a vontade do legislador ptrio, assim como que os anseios da sociedade, sequer estejam sendo respeitados. Com a manuteno dessas novas normas regulamentares, retira-se da Lei de Diretrizes Oramentrias, assim como da prpria Lei Oramentria Anual, as suas reais importncias dentro do contexto do planejamento, idealizado e determinado pelo legislador ptrio. Finalizando, no h como deixar de reconhecer que esse grande nmero de informaes, extremamente tcnicas e de difcil compreenso pelo cidado comum, conduz mxima de que informaes demais gera falta de transparncia. 1 - Sistema oramentrio O sistema oramentrio brasileiro constitudo de trs elementos distintos, integrados, indispensveis e interdependentes, com finalidades especficas e hierarquicamente dispostos, que se constituem em uma sequncia de planejamento da ao pblica. Em termos de "materializao" dos elementos que compem o sistema oramentrio, so editadas, obrigatoriamente, as seguintes leis: Lei do Plano Plurianual; Lei de Diretrizes Oramentrias; Lei Oramentria Anual. 1.1 - Lei do plano plurianual O plano plurianual o primeiro e principal elemento na hierarquia de planejamento do sistema oramentrio. Os demais devem dispor apenas sobre aquilo que nele estiver previsto, no podendo contrari-lo ou dispor sobre coisas estranhas a ele. o "oramento global", o "oramento de mdio prazo", de maior abrangncia e que deve nortear uma gesto administrativa ou mandato. Conforme disposio constitucional (CF, art. 165, 1), este plano deve estabelecer diretrizes, objetivos e metas da administrao para as despesas de capital e as delas decorrentes, bem como para as relativas aos programas de durao continuada. o programa de governo do gestor pblico traduzido e enquadrado dentro das normas de planejamento e contabilidade pblica. Os principais objetivos do plano plurianual, em nvel municipal, so: a) aumentar os nveis de investimentos pblicos; b) conferir racionalidade e austeridade ao gasto pblico; c) planejar e divulgar programa de governo do gestor; d) conciliar os recursos disponveis com as necessidades de aplicao, permitindo o estabelecimento de uma escala de prioridades dos programas;

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e) elevar o nvel de eficincia na aplicao dos recursos, mediante melhor discriminao e maior articulao dos dispndios a serem efetivados. Como instrumento global e estratgico de uma gesto administrativa, o plano plurianual abrange um perodo de quatro anos, dispondo sobre os programas de governo. Sendo elaborado no primeiro ano da gesto e entrando em vigor no segundo, adentra no primeiro ano da gesto seguinte, garantindo a continuidade administrativa dos programas fixados ou em andamento. Em nvel de governo municipal, o projeto do plano plurianual para vigncia at o final do primeiro exerccio financeiro do mandato subseqente, dever ser encaminhado pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo, dentro dos prazos determinados segundo o que dispuser: a respectiva lei orgnica, se for o caso; as respectivas constituies estaduais, caso estas tenham tratado do assunto como norma geral (portanto, de aplicao obrigatria ao prprio estado quanto aos respectivos municpios); a Constituio Federal, em seu Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (art. 35, 2, I), ou seja, at quatro meses antes do encerramento do primeiro exerccio financeiro (agosto) e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa. Esses prazos ainda prevalecem, levando-se em conta que a lei complementar a que se refere o artigo 165, 9, da Constituio Federal, ainda no ter sido editada, no obstante passados praticamente vinte anos de sua vigncia. 1.2 - Lei de diretrizes oramentrias A Lei de Diretrizes Oramentrias representa a integrao entre o plano plurianual e o oramento anual, devendo nortear a elaborao da lei oramentria anual (CF, art. 165, 2). Tem por finalidade destacar da programao plurianual as prioridades e metas a serem executadas em cada oramento anual. Alm disso, tambm dever dispor sobre os investimentos prioritrios para o exerccio seguinte e sobre as alteraes na legislao tributria, alm das demais variveis que possam influenciar na execuo oramentria do exerccio a que se referir. Das finalidades da Lei de Diretrizes Oramentrias podem ser destacadas: a) determinao das prioridades e metas a serem observadas no exerccio seguinte; b) estabelecer a correspondncia e dar soluo de continuidade aos programas previstos no plano plurianual; c) facilitar a anlise, discusso e fixar os mecanismos de conduta da execuo oramentria; d) subordinar e integrar o oramento a um processo de planejamento de mdio prazo, deixando de ser um simples repositrio de recursos e dotaes anuais. Como elo entre os planos estratgicos (plurianuais) e operacionais (oramentos) deve, no mnimo, conter: a) as prioridades e metas para o prximo exerccio; previstas ou fixadas no plano plurianual; b) a organizao e estrutura do oramento com relao ao de governo (projeto, atividade e operaes especiais); c) as orientaes para elaborao do oramento e o clculo da reserva de contingncia; d) as despesas com pessoal evidenciando o controle de seus limites constitucionais; e) previso de alterao na legislao tributria (impostos, taxas e contribuies de melhoria); f) previso de concesso de qualquer vantagem ou aumento de remunerao do funcionalismo; g) previso de criao de cargos, empregos e funes ou alterao da estrutura de carreiras. h) previso de admisso ou contratao de pessoal, a qualquer ttulo.

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A Lei Complementar n 101, de 2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal - dispe que deve ser acrescentado ao contedo da Lei de Diretrizes Oramentrias: a) estabelecimento de critrios e formas de limitao de empenho, quando a receita no comportar o cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal constante no anexo das metas fiscais (art. 4, I, b); b) normas relativas ao controle operacional (aspectos de eficincia, eficcia e economicidade das aes governamentais); trata-se de uma anlise de desempenho (art. 4, I, e); c) condies e exigncias para transferncias de recursos a entidades pblicas e privadas; refere-se s transferncias voluntrias (art. 26); d) autorizao para realizao de despesa de custeio de competncia de outros entes da federao (art. 62, I); e) dispor sobre a incluso de novos projetos, aps adequadamente atendidos os em andamento (art. 45); f) dispor sobre a frmula de clculo da reserva de contingncia e a receita corrente lquida; g) dispor sobre critrios de programao financeira e cronograma de execuo mensal de desembolso estabelecido pelo Poder Executivo (art. 8, caput); h) fixar o Anexo de Metas Fiscais (art. 4, 2), que trar as metas anuais para o exerccio a que se referir e para os dois seguintes, e conter: avaliao do cumprimento das metas relativas ao ano anterior; demonstrativo das metas anuais, instrudo com memria e metodologia de clculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos trs exerccios anteriores, e evidenciando a consistncia delas com as premissas e os objetivos da poltica econmica nacional; evoluo do patrimnio lquido, tambm nos ltimos trs exerccios, destacando a origem e a aplicao dos recursos obtidos com a alienao de ativos; avaliao da situao financeira e atuarial dos regimes prprios de previdncia e dos demais fundos pblicos e programas estatais de natureza atuarial; demonstrativo da estimativa e compensao da renncia de receita e da margem de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado. i) fixar o Anexo de Riscos Fiscais (art. 4, 3), onde sero avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas pblicas, informando as providncias a serem tomadas, caso se concretizem. Quanto aos prazos, se no fixados na Lei Orgnica do Municpio e na Constituio do Estado, o projeto de lei de diretrizes oramentrias ser encaminhado at oito meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro (15 de abril) e devolvido para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa (30 de junho), conforme dispe a Constituio Federal, no Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, em seu artigo 35, 2. 1.3 - Lei oramentria anual A Lei Oramentria Anual o terceiro elemento na hierarquia de planejamento do sistema oramentrio. Como elemento operacional, destina-se a discriminar e quantificar a previso de todas as receitas e a fixao de todas as despesas que podero ser realizadas, evidenciando a poltica econmico-financeira e o programa de trabalho do governo do prximo exerccio. A Constituio Federal de 1988 inovou com o desmembramento e a identificao do oramento por reas especficas, podendo-se dizer que a Lei Oramentria Anual passou a ser composta por trs sub-oramentos. Conforme disposio inserta em seu artigo 165, 5, a Lei Oramentria Anual deve compreender: o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico;

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o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos vinculados a ela, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico. Na esfera da seguridade social, conforme artigo 194, a Constituio inova mais uma vez, estabelecendo: "A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social." O contedo da Lei Oramentria Anual, segundo a legislao em vigor, composto dos seguintes elementos: a) texto da lei; b) quadros oramentrios consolidados, includos os complementos referenciados no artigo 22, inciso III, da Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964; c) anexo dos oramentos fiscal e da seguridade social, discriminando a receita e a despesa na forma definida na Lei de Diretrizes Oramentrias; d) anexo do oramento de investimento a que se refere o artigo 165, 5, inciso II, da Constituio Federal; e) discriminao da legislao da receita e da despesa, referente aos oramentos fiscal e da seguridade social. A Lei Complementar n 101, de 2000 - de Responsabilidade Fiscal - acrescentou Lei Oramentria os seguintes elementos: a) declarao em forma de demonstrativo da compatibilidade da programao dos oramentos com os objetivos e metas constantes do Anexo de Metas Fiscais; b) o reforo da incluso de dotao oramentria de reserva de contingncia; c) documento que demonstre as medidas de compensao renncia de receita e ao aumento de despesas obrigatrias de carter continuado; d) o reforo de que a consignao de dotao oramentria para investimento com durao superior a um exerccio financeiro somente ser permitida se estiver previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua incluso. A mesma lei dispe ainda que a Lei Oramentria Anual dever obedecer s seguintes regras: a) nela devero constar todas as despesas relativas dvida pblica e as receitas que as atendero; b) nela e tambm nas de crdito adicional, dever constar, separadamente, o refinanciamento da dvida pblica, sendo que a atualizao monetria do principal da dvida mobiliria refinanciada no poder superar a variao do ndice de preos previsto na lei de diretrizes oramentrias ou em legislao especfica; c) nela no poder estar consignado crdito com finalidade imprecisa ou com dotao ilimitada; d) nela no poder estar consignada dotao para investimento com durao superior a um exerccio financeiro que no esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua incluso. Caso a Lei Orgnica do Municpio no fixe prazo para encaminhamento do projeto da Lei Oramentria Anual ao Poder Legislativo, bem como de sua devoluo para sano, devem ser observados os prazos previstos nas respectivas Constituies do Estado. Na falta destas previses, deve ser observada a Constituio Federal, a qual determina que o projeto de lei oramentria da Unio ser encaminhado at quatro meses antes do encerramento do exerccio financeiro (31 de agosto) e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa (15 de dezembro), nos termos do que dispe o artigo 35, 2, inciso III do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias.

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Na maioria dos estados-membros, como So Paulo e Piau, as constituies estaduais fixam o prazo para encaminhamento do projeto de lei at 30 de setembro. 2 - Planejamento Oramentrio Com a edio da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101, de 2000), o planejamento passou a ocupar lugar de destaque, quer na fase de elaborao, quer na fase de execuo do oramento. Mais recentemente, este local de destaque do planejamento veio a ser reforado por normas ditadas pelo Conselho Federal de Contabilidade - CFC, com a edio das Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Pblico - NBCASP, conhecidas como NBC T 16. Por meio das Resolues nos 1.128 a 1.137, de 21 de novembro de 2008, publicadas no Dirio Oficial da Unio de 25 de novembro de 2008, o Conselho Federal de Contabilidade aprovou, respectivamente, as NBC T 16.1 a NBC T 16.10, cada qual dispondo sobre assuntos especficos ligados Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico. Neste trabalho, dentre essas normas, especial ateno recai na NBC T 16.3, que dispe sobre Planejamento e seus Instrumentos sob o Enfoque Contbil. Na esfera de governo municipal, embora o planejamento ainda esteja longe de ser considerado como ideal, certo que este vem sendo adotado; mesmo que, em alguns casos, de forma bastante primitiva. De todo modo, no h como deixar de reconhecer que os oramentos municipais passaram a se constituir como instrumentos mais prximos da realidade, deixando de representar meras peas fictcias, como aquelas apresentadas num passado no muito distante. Portanto, mesmo que vagarosamente, os municpios esto avanando nas questes ligadas ao planejamento. Sem se esquecer do plano diretor, que tambm um dos instrumentos do planejamento, pode-se dizer que, dentro do conceito de administrao pblica, o planejamento estratgico corresponde ao plano plurianual; que o planejamento ttico corresponde s diretrizes oramentrias e que o planejamento operacional corresponde ao oramento. Todos esto intimamente ligados. Independentemente da hierarquia existente entre eles, um depende do outro; um complementa o outro; um no sobreviveria sem a existncia do outro. Embora a matria de finanas pblicas seja extremamente complexa, a abordagem do planejamento na prtica muito importante, mesmo que de forma simplificada. Dessa forma, primeiramente, deve-se ter em mente a estrutura administrativa do rgo governamental. Esta definir, evidentemente, o ponto de partida. Entretanto, no podero ser esquecidos os aspectos legais pertinentes a este rgo governamental. Aliando-se esses dois aspectos, pode-se dividir a Administrao Municipal em trs escales principais: Unidade Central (de decises); Unidades Gestoras (de consolidao de programas e at mesmo de decises, conforme o grau de delegaes); e, finalmente, de Unidades Executoras (de execuo dos programas). Pode-se ainda dizer que os escales principais podem assim ser definidos: rgo central (de decises); unidades oramentrias (de consolidao de programas e at mesmo de decises, conforme o grau de delegaes); e. finalmente, de unidades administrativas (de execuo de programas). Percebe-se que independentemente das denominaes, que podem variar de estrutura para estrutura de acordo com o que estabelecer a legislao municipal, normalmente sempre sero encontrados trs escales: o de deciso, o de consolidao e o de execuo. Em obedincia aos princpios do planejamento, gerais ou especficos, tem-se que a coleta de informaes para o planejamento deve se dar de baixo para cima. Ou seja, as unidades incumbidas pela execuo dos programas fornecem informaes sobre as metas que podero ser alcanadas, dentro do contexto dos objetivos traados. Por sua vez, as unidades incumbidas pela consolidao de programas, de posse de tais informaes procuram adequ-las aos objetivos propostos, elaborando novos relatrios, submetendo-os unidade de deciso, que diante da projeo das disponibilidades, passar a analis-los, determinando a estratgia, o propsito ou a poltica a ser estabelecida, conforme o caso, sempre dentro do contexto de sua misso.Fiorilli Soc. Civil Ltda.-Software - Assistncia e Consultoria Municipal

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Dado o carter permanente do planejamento, este procedimento poder ser adotado para todos os nveis de planejamento, mesmo para se traar o rumo a ser seguido pela administrao pblica, ou ainda, para correo desse rumo. Trata-se, evidentemente, de um ciclo fechado, onde as informaes geradas de baixo para cima servem para estipular os objetivos, determinados de cima para baixo, que por sua vez, serviro de base para a estipulao de metas a serem cumpridas. Para tanto, a administrao pblica dever adotar formulrios especficos para a coleta de informaes, para posterior consolidao. Em reforo ao aqui mencionado, vale destacar as definies ditadas pela NBC T 16.3 Planejamento e seus Instrumentos sob o Enfoque Contbil, do Conselho Federal de Contabilidade: Planejamento: o processo contnuo e dinmico voltado identificao das melhores alternativas para o alcance da misso institucional, incluindo a definio de objetivos, metas, meios, metodologia, prazos de execuo, custos e responsabilidades, materializados em planos hierarquicamente interligados. Plano hierarquicamente interligado: o conjunto de documentos elaborados com a finalidade de materializar o planejamento por meio de programas e aes, compreendendo desde o nvel estratgico at o nvel operacional, bem como propiciar a avaliao e a instrumentalizao do controle. Avaliao de desempenho: a ferramenta de gesto utilizada para a aferio de aspectos de economicidade, eficincia, eficcia e efetividade de programas e aes executadas por entidades do setor pblico. 3 - Princpios bsicos O oramento deve ser um instrumento que reflita fielmente os programas de governo, como tambm uma pea destinada a solucionar os problemas da comunidade. Deve, portanto, se constituir em uma ferramenta que auxilie a ao governamental no controle e domnio dos planos de desenvolvimento econmico e social. Para tanto, deve condensar e refletir os anseios e necessidades da sociedade. Para que o oramento disponha de forma eficaz sobre a aplicao dos recursos indispensvel que obedea a alguns princpios bsicos, alguns deles fixados em leis. A Lei 4.320, de 1964, na parte final de seu artigo 2, j menciona alguns desses princpios: obedecendo aos princpios de unidade, universalidade e anualidade. A seguir, so relacionados os principais dos princpios bsicos, tecendo-se um breve comentrio sobre cada um deles: princpio da unidade; princpio da universalidade; princpio da anualidade ou periodicidade; princpio da especializao ou discriminao; princpio da totalidade; princpio da exclusividade; princpio do equilbrio; princpio da no vinculao de receita; princpio da programao A respeito do assunto, vale destacar os conceitos consignados nos Manuais de Receita e de Despesa Nacional - 1 edio - aprovados pela Portaria Conjunta STN/SOF n 3, de 14.10.2008, da Secretaria do Tesouro Nacional, do Ministrio da Fazenda, e da Secretaria de Oramento Federal, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, publicada no D.O.U. de 16.10.2008. 3.1 - Princpio da unidade

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Este princpio, alm dos dois que se seguem, vem insculpido no caput do artigo 2 da Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964, que dispe:"Art. 2. A Lei do Oramento conter a discriminao da receita e despesa, de forma a evidenciar a poltica econmico-financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princpios de unidade, universalidade e anualidade."

A Lei Oramentria deve, portanto, ser elaborada por Governo. Nosso sistema federativo composto por trs esferas de Governo: Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. Cada unidade governamental deve possuir apenas um oramento. As previses de receitas e despesas dos rgos, das unidades oramentrias, das autarquias, das fundaes e das empresas pblicas pertencentes a uma unidade governamental devem ser reunidas em um nico total, compondo assim o oramento dessa unidade governamental. Mesmo que o detalhamento seja apresentado separadamente, isto , atravs de mltiplos oramentos que so elaborados de forma independente, estes devem sofrer a consolidao, possibilitando assim o conhecimento do desempenho global das finanas pblicas. Este princpio determina que o oramento deve ser nico, contendo todas as receitas e despesas da entidade do nvel de governo. Este princpio est, ainda, diretamente relacionado com a unidade de caixa e consiste em facilitar a fiscalizao do controle externo do Poder Executivo. 3.2 - Princpio da universalidade Este princpio est previsto nos artigos 3 e 4 da Lei n 4.320, de 1964:"Art. 3. A Lei do Oramento compreender todas as receitas, inclusive as de operaes de crdito autorizadas em lei. ...". "Art. 4. A Lei do Oramento compreender todas as despesas prprias dos rgos do Governo e da Administrao centralizada, ou que por intermdio deles se devam realizar, observando o disposto no artigo 2."

Este princpio indispensvel para o controle do Poder Legislativo sobre as finanas pblicas, pois ele possibilita: o conhecimento antecipado de todas as receitas e despesas, dando-se prvia autorizao para a respectiva arrecadao e realizao; o impedimento da realizao, pelo Poder Executivo, de arrecadao da receita ou execuo de despesa sem prvia autorizao legislativa; tomar conhecimento do exato valor das receitas previstas, a fim de autorizar a realizao equilibrada do total das despesas. Enfatizando o principio da universalidade, a Constituio Federal no seu artigo 165, 5, assim preceitua:................................................................................ A Lei Oramentria compreender: I - O oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes instituda e mantidas pelo Poder Pblico. II - O oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. III - O oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e funes institudos e mantidos pelo Poder Pblico. ................................................................................

3.3 - Princpio da anualidade ou periodicidade

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Tambm previsto no artigo 2 da Lei n 4.320, verifica-se que a Constituio Federal ao mencionar a palavra oramento, sempre utiliza uma das seguintes expresses: "lei oramentria anual" ou simplesmente "oramento anual". Isto fica bem claro diante das disposies contidas em seu art. 165:"Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: I - o plano plurianual; II - as diretrizes oramentrias; III - os oramentos anuais. ... 5. A lei oramentria anual compreender: ...".

Este princpio advm da regra da anualidade do imposto. A autorizao para a realizao da despesa est condicionada receita e esta engloba a arrecadao de impostos, dentre outros tributos. Dessa forma, a regra da anualidade dos impostos tambm adotada na lei oramentria. Este princpio foi adotado em todas as Constituies do Brasil. 3.4 - Princpio da especializao ou discriminao Este princpio vem insculpido nos artigos 5, 8 e 15, da Lei n 4.320, que estabelecem:"Art. 5. A Lei do Oramento no consignar dotaes globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, servios de terceiros, transferncias ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu pargrafo nico." "Art. 8. A discriminao da receita geral e da despesa de cada rgo do Governo ou unidade administrativa, a que se refere o artigo 2, 1, incisos III e IV, obedecer a forma do Anexo 2." "Art. 15. Na Lei de Oramento a discriminao da despesa far-se-, no mnimo, por elementos. 1. Entende-se por elementos o desdobramento da despesa com pessoal, material, servios, obras e outros meios de que se serve a administrao pblica para consecuo dos seus fins. ...

Sobre o mesmo princpio, dispensando sua discriminao at o nvel de "elemento econmico", a Portaria Interministerial n 163, de 4 de maio de 2001, das Secretarias do Tesouro Nacional e de Oramento Federal, respectivamente dos Ministrios da Fazenda e do Planejamento, Oramento e Gesto, que dispe sobre normas gerais de consolidao das Contas Pblicas no mbito da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, assim determina:"Art. 6. Na lei oramentria, a discriminao da despesa, quanto sua natureza, far-se-, no mnimo, por categoria econmica, grupo de natureza de despesa e modalidade de aplicao."

No mbito do Estado de So Paulo, seu Tribunal de Contas, em "Comunicado" publicado no Dirio Oficial de 24.6.2006, assim dispe:"Comunicado SDG n 20/2006 O Tribunal de Contas do Estado de So Paulo comunica que, em atendimento ao Princpio da Transparncia da Gesto Fiscal Responsvel, a discriminao da despesa na Lei do Oramento dever ser feita, no mnimo, por elementos econmicos, conforme determina o artigo 15 da Lei Federal n. 4.320/64 e no at modalidade de aplicao."

A despeito das controvrsias aqui demonstradas, este princpio determina que as receitas e as despesas devem constar no oramento de forma discriminada, para que se possa conhecer detalhadamente a origem dos recursos e a sua aplicao. A dotao uma quantificao monetria destinada a um programa, atividade, projeto, categoria econmica ou objeto de despesa.

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Essa obrigatoriedade facilita tanto o controle interno do planejamento administrativo quanto o controle externo e a fiscalizao do Poder Legislativo. 3.5 - Princpio da totalidade Este princpio vem regulado pelo caput do artigo 6 da Lei n 4.320, de 1964:"Art. 6. Todas as receitas e despesas constaro da Lei do Oramento pelos seus totais, vedadas quaisquer dedues."

Todos os valores, sejam de receitas ou despesas, devem constar no oramento pelos seus valores totais ou brutos, sem qualquer tipo de deduo. Isto quer dizer que, tanto no oramento quanto na execuo oramentria, se uma receita afetada por uma deduo, a mesma dever ser computada pelo seu total bruto, sendo que a deduo dever figurar na despesa, exceo feita aos recursos automaticamente retidos para formao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao - Fundeb, regulamentado, inicialmente, pela Medida Provisria n 339, de 28 de dezembro de 2006, convertida na Lei n 11.494, de 20 de junho de 2007, os quais so objeto de "contas retificadoras da receita", sob a nomenclatura de "deduo da receita para formao Fundeb", segundo regras estabelecidas pela Secretaria do Tesouro Nacional - STN (atualmente mediante Nota Tcnica, de n 456/2008/GENOC/CCONT - STN). Conforme Portaria Conjunta STN/SOF n 3, de 2008, que aprovou o Manual de Receita Nacional - 1 edio, exemplos tpicos de dedues na receita, so renncia, restituies, descontos concedidos, Fundeb, compensaes e retificaes, alm de outras dedues. Da mesma forma, se uma despesa afetada por uma deduo, a mesma dever ser empenhada pelo seu total e, no ato de seu pagamento, o valor da deduo dever figurar na receita (extra-oramentria ou mesmo oramentria, conforme o caso). Exemplos tpicos de dedues na despesa dos Municpios: dedues de contribuio previdenciria, imposto de renda na fonte, seguro, contribuio sindical etc. 3.6 - Princpio da exclusividade Estabelece este princpio que a Lei do Oramento deve conter apenas matria financeira, ficando proibido qualquer dispositivo estranho previso de receita e fixao da despesa para o exerccio a que se referir. Vem regulamentado pelo 8, do artigo 165, da Constituio Federal, que dispe:"Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: ... III - os oramentos anuais. ... 8. A lei oramentria anual no conter dispositivo estranho previso da receita e fixao da despesa, no se incluindo na proibio a autorizao para abertura de crditos suplementares e contratao de operaes de crdito, ainda que por antecipao de receita, nos termos da lei. ...".

3.7 - Princpio do equilbrio Com a edio da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), este princpio passou a ser bastante evidenciado. O artigo 4 de mencionada lei, assim estabelece:"Art. 4. A lei de diretrizes oramentrias atender o disposto no 2 do art. 165 da Constituio e: I - dispor tambm sobre: a) equilbrio entre receitas e despesas; ...".

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Devendo a Lei Oramentria obedincia ao estabelecido na Lei de Diretrizes Oramentrias, outra alternativa no lhe resta seno apresentar equilbrio entre receitas e despesas, ou seja, as despesas a serem fixadas tero como limite mximo a previso das receitas. Contudo, esse limite mximo deve ser entendido como a previso das receitas "lquidas", descontadas as receitas redutoras (reteno do Fundeb), nos moldes sugeridos pela Secretaria do Tesouro Nacional. 3.8 - Princpio da no vinculao de receita Este princpio assegura a "liberdade" do administrador em dispor das fontes de recursos ou receitas sem comprometimento, podendo executar as despesas conforme as necessidades. Do contrrio, recursos excessivamente vinculados poderiam implicar em sobras em determinados programas e falta em outros programas. Entretanto, a prpria Constituio Federal de 1988, em sua redao original, ao estabelecer o princpio de no vinculao de receitas, no inciso IV de seu artigo 167, j abria duas excees: a da destinao de recursos para manuteno e desenvolvimento do ensino e para a prestao de para a prestao de garantias s operaes de crdito por antecipao de receita. Esta era a redao original da Constituio Federal de 1988:"Art. 167. So vedados: ... IV - a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, ressalvadas a repartio do produto da arrecadao dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinao de recursos para manuteno e desenvolvimento do ensino, como determinado pelo art. 212, e a prestao de garantias s operaes de crdito por antecipao de receita, previstas no art. 165, 8; ...

s duas excees iniciais somou-se uma outra, introduzida pela Emenda Constitucional n 3, de 17.3.1993, que acrescentou ao artigo 167 da Constituio Federal o 4, com a seguinte redao:"Art. 167. So vedados: ... 4 permitida a vinculao de receitas prprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestao de garantia ou contragarantia Unio e para pagamento de dbitos para com esta."

Mais adiante, s trs excees somou-se uma outra: a da possibilidade de vinculao da receita destinao de recursos para as aes e servios pblicos de sade. Isto em decorrncia da edio da Emenda Constitucional n 29, de 13.9.2000, que alterou a redao do inciso IV, do artigo 167, da Constituio Federal. Destarte, a redao deste artigo em relao s excees ao princpio da no vinculao de receita assim ficava:"Art. 167. So vedados: ... IV - a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, ressalvadas a repartio do produto da arrecadao dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinao de recursos para as aes e servios pblicos de sade e para manuteno e desenvolvimento do ensino, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, 2, e art. 212, e a prestao de garantias s operaes de crdito por antecipao de receita, previstas no art. 165, 8, bem como o disposto no 4 deste artigo; ... 4 permitida a vinculao de receitas prprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestao de garantia ou contragarantia Unio e para pagamento de dbitos para com esta."

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Mencionou-se que "assim ficava" a redao do artigo 167, levando-se em considerao que, atualmente, cinco so as excees ao princpio aqui mencionado em decorrncia do mesmo artigo 167 da Constituio Federal passar a ter "nova redao", segundo o que dispe a Emenda Constitucional n 42, de 19.12.2003, que veio a acrescentar possibilidade da vinculao de receita, "a realizao de atividades da administrao tributria". Com esta Emenda, a Constituio Federal de 1988 "emendada" - ou "remendada" passa, at aqui, a assim dispor em seu artigo 167, em relao ao princpio aqui mencionado:"Art. 167. So vedados: ... IV - a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, ressalvadas a repartio do produto da arrecadao dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinao de recursos para as aes e servios pblicos de sade, para manuteno e desenvolvimento do ensino e para realizao de atividades da administrao tributria, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, 2, 212 e 37, XXII, e a prestao de garantias s operaes de crdito por antecipao de receita, previstas no art. 165, 8, bem como o disposto no 4 deste artigo; ... 4 permitida a vinculao de receitas prprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestao de garantia ou contragarantia Unio e para pagamento de dbitos para com esta."

Neste compasso, se est correndo o risco do artigo 167 da Constituio Federal vir a contemplar "mais excees" do que "princpio". Com essas cinco excees constitucionais, fica proibida qualquer vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa. Isto quer dizer que proibido pela prpria Constituio - at que ela venha a ser novamente emendada, ou "remendada" - de se fixar qualquer outro tipo de despesa em percentual ou parte de receitas. Com isto, o gestor pblico tem "plena liberdade" na aplicao dos recursos provenientes da receita pblica de acordo com seu programa de governo, com suas necessidades, com suas prioridades, isento, portanto, da obrigatoriedade de atender outras destinaes legais. 3.9 - Princpio da programao Seguramente um dos mais importantes princpios do oramento, o da programao influi decisivamente para a obteno dos objetivos de uma boa administrao. Vrios fatores determinam a necessidade de programao: a) as grandes mudanas constitucionais; b) as reformas das reas de educao, assistncia e sade; c) a nova realidade econmica com a estabilizao da moeda; d) a grande necessidade de investimentos e escassez de recursos. O oramento, nos dias atuais, deixa de ser uma pea de fixao de limites financeiros para tornar-se um instrumento de programao dos meios necessrios para que sejam atingidos os objetivos e metas, tal como definidos pela poltica econmico-social. O disposto no 5 do art. 165 da Constituio Federal, no deixa qualquer dvida a respeito:"Art. 165. .................................................................................................. ... 5. A lei oramentria compreender: I - o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico; II - o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico. ..."Fiorilli Soc. Civil Ltda.-Software - Assistncia e Consultoria Municipal

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4 - Metodologia de elaborao 4.1 - Introduo Independentemente do porte do municpio, ou mesmo de sua estrutura administrativa, a elaborao da proposta oramentria dever obedecer a uma metodologia de trabalho, da qual participaro todos os setores envolvidos, inclusive com a participao popular e a realizao de audincias pblicas, conforme previsto no pargrafo nico do artigo 48, da Lei Complementar n 101, de 2000. A necessidade das audincias pblicas assegurada, tambm, pela Lei n 10.257, de 2001 - Estatuto da Cidade - que em seu artigo 44, chega a dispor que esta obrigatria para a aprovao do respectivo projeto pela Cmara Municipal. Para que o administrador venha a conduzir uma gesto responsvel, primordial que a proposta oramentria tenha, por incio, a previso da receita. Isto porque ser esta que estabelecer o limite para a realizao das despesas (previso do equilbrio oramentrio, ou seja, no se gastar mais do que se arrecadar), obedecendo-se ainda os parmetros fixados na Lei de Diretrizes Oramentrias (metas fiscais, com determinao dos resultados, primrio e nominal, a serem alcanados; riscos fiscais, reserva de contingncia etc.). A previso da receita precedente aos demais atos deriva, tambm, de impositivo legal; suas estimativas, inclusive da receita corrente lquida, devero estar disponibilizadas ao Poder Legislativo e ao Ministrio Pblico, no mnimo trinta dias antes do prazo final para encaminhamento da proposta oramentria, conforme previsto no 3 do artigo 12, da Lei Complementar n 101:"Art. 12. ................................................................................................... ............... 3 - O Poder Executivo de cada ente colocar disposio dos demais Poderes e do Ministrio Pblico, no mnimo trinta dias antes do prazo final para encaminhamento de suas propostas oramentrias, os estudos e as estimativas das receitas para o exerccio subseqente, inclusive da corrente lquida, e as respectivas memrias de clculo."

Em nvel de governo municipal, a elaborao do oramento para o exerccio de 2010 no se apresentar como tarefa por demais dificultosa. Isto devido ao fato de que este exerccio - 2010 - se trata do primeiro perodo relativo ao Plano Plurianual - PPA 2010-2013, cuja elaborao ocorre praticamente concomitante com este. Considerando o atual nvel de detalhamento exigido para o Plano Plurianual, assim como diante do fato de que tambm este deva, na sua elaborao, iniciar-se pela projeo das receitas municipais para todo o perodo por ele abrangido, certamente, poucas modificaes ou mesmo ajustes se faro necessrios por oportunidade da elaborao da proposta oramentria. 4.2 - Consolidao dos oramentos Conforme expressa disposio contida no 5, do artigo 165 da Constituio Federal, tem-se que a lei oramentria anual compreender: o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio (aqui se entenda do Municpio), seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico. Dentro desse mesmo enfoque, o inciso III, do artigo 50, da Lei Complementar n 101, de 2000, determina que as demonstraes contbeis compreendero, isoladas e conjuntamente, as transaes e operaes de cada rgo, fundo, ou entidade da administrao direta, autrquica, fundacional, e, inclusive, das empresas estatais dependentes (aquelas que so mantidas com recursos do Tesouro Municipal). Para atendimento das normas ora mencionadas, o oramento anual dever contemplar as receitas e as despesas de todas as entidades mencionadas de forma que a lei oramentria anual passa a ser um instrumento nico de previso de receita e de fixao da despesa. Deve-se observar, no entanto, que a execuo oramentria de cada uma das entidades contempladas na lei oramentria dever ser realizada isoladamente, cabendo contabilidade geral doFiorilli Soc. Civil Ltda.-Software - Assistncia e Consultoria Municipal

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Municpio, a ser realizada pela Prefeitura, proceder a consolidao das receitas e das despesas de todas as entidades municipais por intermdio da incorporao mensal dos balancetes dessas entidades, indispensvel que as entidades da administrao indireta (autarquias, fundaes pblicas e empresas dependentes) sejam includas na lei oramentria anual como unidades oramentrias, vinculadas ao rgo a que estejam subordinadas. Tendo por base a estimativa da receita, o setor responsvel pela elaborao da proposta oramentria, ouvindo os responsveis de cada unidade oramentria, proceder a sua adequao e consolidao. Certamente, esta fase se constitui na mais atribulada dentre todas aquelas que antecedem redao do projeto de lei oramentria anual. Isto porque nem todos podero ser atendidos na plenitude de suas pretenses; at mesmo os Chefes de Poderes. Dentre outras preocupaes, tambm nessa fase em que devero estar previstos, conforme adiante veremos em item prprio, os parmetros constitucionais tais como aplicao no ensino, despesas do Legislativo, remunerao dos agentes polticos, despesas com pessoal etc. Esta uma fase de trabalho tcnico especializado. Nesta fase, os tcnicos encarregados da elaborao do projeto final da proposta oramentria devero verificar: o equilbrio entre o total da receita e o da despesa; a classificao correta das receitas de acordo com a tabela atualizada do Ministrio da Fazenda; a classificao correta da despesa quanto s codificaes: local, funcional e econmica; se os programas, projetos e atividades esto previstos no Plano Plurianual e nas Diretrizes Oramentrias; se as despesas com o Legislativo, ensino, sade, pessoal, e inativos, esto dentro dos ndices legais. J que falando na correta classificao das receitas e das despesas, importante destacar a inovao trazida pela Lei n 4.320, de 1964, ao instituir o oramento-programa e sepultando o oramento clssico ou tradicional, que se constitua apenas em uma previso de receitas e autorizao de despesas. A base de classificao do oramento-programa a classificao funcional programtica, fixada por diversas Portarias que continham a codificao para as funes, para os programas e para os subprogramas. A Portaria atualmente em vigor, trata-se da Portaria n 42, de 14.4.1999, do Ministrio do Oramento e Gesto, a qual simplesmente apresenta codificao para classificao funcional (funes e subfunes), no deixando, contudo, de alicerar-se tambm em programas. A classificao funcional traduz o esquema e detalhamento de trabalho do programa de governo, mediante a utilizao dos seguintes conceitos: Funo: deve entender-se o maior nvel de agregao das diversas reas de despesa que competem ao setor pblico. Subfuno: representa uma partio da funo, visando agregar determinado subconjunto de despesa do setor pblico. Programa: o instrumento de organizao da ao governamental visando concretizao dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual; Projeto: um instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expanso ou o aperfeioamento da ao de governo; Atividade: um instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes que se realizam de modo contnuo e permanente, das quais resulta um produto necessrio manuteno da ao de governo;

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Operaes especiais: as despesas que no contribuem para a manuteno das aes de governo, das quais no resulta um produto, e no geram contraprestao direta sob a forma de bens ou servios. 4.3 - Estimativa da receita A estimativa da receita tratada pela Lei n 4.320, de 1964, em seus artigos 29 a 31. Conforme os artigos citados, esta ter por base as demonstraes mensais da receita arrecadada, segundo as rubricas, pelo menos dos trs ltimos exerccios, considerando ainda as circunstncias de ordem conjuntural e outras que possam afetar a produtividade de cada fonte de receita. Com a edio da Lei Complementar n 101, de 2000, a estimativa da receita passou a estar subordinada, tambm, aos seguintes requisitos (LC 101, art. 12):"Art. 12. As previses de receita observaro as normas tcnicas e legais, consideraro os efeitos das alteraes na legislao, da variao do ndice de preos, do crescimento econmico ou de qualquer outro fator relevante e sero acompanhadas de demonstrativo de sua evoluo nos ltimos trs anos, da projeo para os dois seguintes quele a que se referirem, e da metodologia de clculo e premissas utilizadas."

Em relao receita, a Lei Complementar n 101 traz dispositivos mais contundentes, inclusive fixando penalidade, conforme os termos de seu artigo 11:"Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gesto fiscal a instituio, previso e efetiva arrecadao de todos os tributos da competncia constitucional do ente da Federao. Pargrafo nico. vedada a realizao de transferncias voluntrias para o ente que no observe o disposto no caput, no que se refere aos impostos."

Ainda em relao receita, a mesma Lei Complementar n 101 apresenta outra novidade. Trata-se da adoo de medidas de compensao quanto a atos governamentais que importem em renncia de receita, conforme as disposies contidas em seu artigo 14:Art. 14. A concesso ou ampliao de incentivo ou benefcio de natureza tributria da qual decorra renncia de receita dever estar acompanhada de estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva iniciar sua vigncia e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes oramentrias e a pelo menos uma das seguintes condies: I - demonstrao pelo proponente de que a renncia foi considerada na estimativa de receita da lei oramentria, na forma do art. 12, e de que no afetar as metas de resultados fiscais previstas no anexo prprio da lei de diretrizes oramentrias; II - estar acompanhada de medidas de compensao, no perodo mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevao de alquotas, ampliao da base de clculo, majorao ou criao de tributo ou contribuio. 1. A renncia compreende anistia, remisso, subsdio, crdito presumido, concesso de iseno em carter no geral, alterao de alquota ou modificao de base de clculo que implique reduo discriminada de tributos ou contribuies, e outros benefcios que correspondam a tratamento diferenciado. 2. Se o ato de concesso ou ampliao do incentivo ou benefcio de que trata o caput deste artigo decorrer da condio contida no inciso II, o benefcio s entrar em vigor quando implementadas as medidas referidas no mencionado inciso. 3. O disposto neste artigo no se aplica: I - s alteraes das alquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do art. 153 da Constituio, na forma do seu 1; II - ao cancelamento de dbito cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos de cobrana.

Resumindo, pode-se dizer que nesta fase o setor competente da Prefeitura Municipal dever proceder a uma anlise individualizada da evoluo de cada receita nos ltimos doze meses que antecedem a elaborao da proposta, e estabelecer o valor projetado a ser orado, considerando nesta projeo as

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alteraes tributrias e a conjuntura econmica do Pas e do Municpio, que possam refletir de forma positiva ou negativa na arrecadao municipal. Mtodos simples de estatstica podero fornecer subsdios para a obteno de estimativas realsticas, sendo desaconselhvel, nos levantamentos estatsticos, a utilizao de perodos longos para evitar diluio dos valores durante o processo. Como mencionado na introduo deste ttulo, nunca demais lembrar que a previso da receita dever estar disponibilizada ao Poder Legislativo e ao Ministrio Pblico, no mnimo trinta dias antes do prazo final para encaminhamento da proposta oramentria, segundo o que dispe a Lei Complementar n 101, em seu artigo 12, 3. Considerando que o oramento deve ser consolidado, integrando todas as operaes dos rgos e entidades da administrao direta e indireta, na estimativa da receita devero estar contempladas as chamadas receitas correntes e de capital "intra-oramentrias", conforme dispe a Portaria Interministerial n 338, de 26.4.2006, das Secretarias do Tesouro Nacional e de Oramento Federal, respectivamente, dos Ministrios da Fazenda e de Planejamento, Oramento e Gesto, a qual alterou o Anexo I da Portaria Interministerial STN/SOF n 163, de 2001. Segundo o que dispe o artigo 1 desta Portaria Interministerial, so definidas como intra-oramentrias as operaes que resultem de despesas de rgos, fundos, autarquias, fundaes, empresas estatais dependentes e outras entidades integrantes dos oramentos fiscal e da seguridade social decorrentes da aquisio de materiais, bens e servios, pagamento de impostos, taxas e contribuies, quando o recebedor dos recursos tambm for rgo, fundo, autarquia, fundao, empresa estatal dependente ou outra entidade constante desses oramentos, no mbito da mesma esfera de governo. Ainda nos termos desta Portaria Interministerial, as classificaes dessas operaes - na receita - sero identificadas pela "substituio" dos dgitos relativos ao 1 nvel das categorias econmicas (1 e 2) pelos dgitos 7, em se tratando de receita intra-oramentria corrente, ou 8, em se tratando de receita intra-oramentria de capital, mantendo-se os demais dgitos da codificao da receita. A prpria estimativa da receita, ao se dar de forma individualizada por rubrica, j nos leva sua classificao, nos termos das disposies legais. Entretanto, o assunto da classificao da receita se encontra abordado, de forma mais abrangente, na apostila "Classificaes Oramentrias - 2008" que integra o material deste curso. 4.3.1 - Operaes de crdito De acordo com o artigo 32 da Lei Complementar n 101, de 2000, cabe ao Ministro da Fazenda verificar o cumprimento dos limites e condies relativos realizao de operaes de crdito de cada ente da Federao, inclusive das empresas por eles contratados, direta ou indiretamente. Para a realizao de operaes de crdito, o municpio dever atender as seguintes condies: I - existncia de prvia e expressa autorizao para a contratao no texto da lei oramentria, em crditos adicionais ou lei especifica; II - incluso no oramento ou em crdito adicional, dos recursos provenientes da operao, exceto no caso de operao por antecipao da receita; III - observncia dos limites e condies fixados pelo Senado Federal; IV - autorizao especfica do Senado Federal, quando se tratar de operao de crdito externa; V - atendimento do disposto no inciso III, do artigo 167 da Constituio; VI - observncia das demais restries estabelecidas na Lei Complementar n 101. 4.3.2 - Transferncias voluntrias A previso na Lei Oramentria de receitas provenientes de convnios, para a realizao de despesas custeadas com recursos transferidos por outras esferas de governo, depender da existncia prvia de lei que autorize a celebrao dos referidos convnios, cuja classificao oramentria da receitaFiorilli Soc. Civil Ltda.-Software - Assistncia e Consultoria Municipal

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poder ser "1760.00.00", para atender despesas correntes, ou "2470.00.00", no caso de destinar-se ao atendimento de despesas de capital. Recomenda-se que a realizao de despesas conta de recursos de convnios somente seja autorizada aps a efetiva arrecadao da receita, depositada em conta vinculada, com exceo das situaes previstas nos prprios convnios firmados (realizao de obras com a liberao de recursos financeiros mediante a apresentao das respectivas medies). No mbito da Unio, as transferncias voluntrias, resultantes da celebrao de convnios com os Municpios, se encontram disciplinadas, pela Instruo Normativa STN n 1, de 15 de janeiro de 1997, com alteraes posteriores. Ainda no mbito da Unio, importante registrar a edio do Decreto n 6.170, de 25 de julho de 2007, publicado no Dirio Oficial da Unio do dia seguinte, dispondo sobre normas relativas s transferncias de recursos da Unio mediante convnios e contratos de repasse, com as alteraes promovidas pelas disposies contidas nos Decretos n 6.428, n 6.497 e n 6.619, todos de 2008. Segundo disposies insertas no artigo 2 de referido Decreto, a partir de 1 de julho de 2008, fica vedada a celebrao de convnios com rgos e entidades da administrao pblica dos Estados, Distrito Federal e Municpios cujo valor seja inferior a R$ 100.000,00 (cem mil reais), embora o pargrafo nico de referido artigo permita, para fins de alcance deste valor o consorciamento entre os rgos e entidades da administrao pblica direta e indireta dos Entes da Federao mencionados. Com a edio de referido Decreto, parece que a Unio est acenando para uma nova situao a ser instaurada a partir de 2008; principalmente em relao aos municpios, obrigando-os, praticamente, a se consorciarem, caso tenham esperana em receber recursos federais. Dessa forma, a incluso de recursos provenientes de transferncias voluntrias da Unio aos Municpios, na lei oramentria anual de 2010, com valores inferiores a R$ 100.000,00 (cem mil reais), poder ser considerada como uma mera iluso, uma mera vertigem. preciso que os profissionais tcnicos municipais estejam atentos aos acenos, quer da Unio, quer dos Estados-membros respectivos, em relao possibilidade de virem a ser agraciados com transferncias de repasses de recursos voluntrios daquelas esferas de governo. 4.4 - Definio das prioridades A definio das prioridades governamentais deveria ser realizada com base na Lei de Diretrizes Oramentrias, onde seriam destacados os programas a serem contemplados na Lei Oramentria Anual. Contudo, diante do nvel de detalhes exigidos j para o Plano Plurianual, inclusive com informaes em termos fsicos e financeiros, fica reservada Lei de Diretrizes Oramentrias, apenas e to somente, a simples transcrio daquilo estabelecido no Plano Plurianual. Com as novas normas regulamentares introduzidas, pode-se dizer que tanto a Lei de Diretrizes Oramentrias quanto a Lei Oramentria Anual perderam suas principais funes. Ou seja, a primeira servindo para se destacar do Plano Plurianual aquilo que seria realizado no exerccio a que se referisse, enquanto que a segunda para a alocao das dotaes oramentrias necessrias para a realizao daqueles destaques. De todo modo, nesta oportunidade sero definidas as aes (projetos, atividades e operaes especiais), bem como formas de execuo, estimando-se os valores necessrios, e identificando-se os recursos para a sua execuo. Nesta fase, deve-se tomar o mximo cuidado para que no sejam contempladas prioridades que possam ferir as disposies legais; notadamente diante da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000), pois esta impe diversas vedaes. Como exemplo, dentre outras, podem ser citadas as seguintes vedaes:Fiorilli Soc. Civil Ltda.-Software - Assistncia e Consultoria Municipal

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a) consignao, na Lei Oramentria Anual, de dotao para investimento com durao superior a um exerccio financeiro, que no esteja previsto no Plano Plurianual ou em lei que autorize a sua incluso ( 5, do art. 5); b) condicionamento da incluso de novos projetos na lei oramentria e nas de crditos adicionais, somente aps o atendimento daqueles em andamento e contempladas as despesas de conservao do patrimnio pblico (art. 45). 4.5 - Apurao do valor do oramento 4.5.1 - Propostas parciais Conforme lies do saudoso Mestre Helly Lopes Meirelles, "Governo e Administrao" so termos que andam juntos e muitas vezes confundidos, embora expressem conceitos diversos nos vrios aspectos em que se apresentam. "Administrao Pblica, em sentido formal, o conjunto de rgos institudos para consecuo dos objetivos do Governo; em sentido material, o conjunto das funes necessrias aos servios pblicos em geral; em acepo operacional, o desempenho perene e sistemtico, legal e tcnico, dos servios prprios do Estado ou por ele assumidos em benefcio da coletividade. Numa viso global, a Administrao , pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado realizao de seus servios, visando a satisfao das necessidades coletivas." (in Direito Administrativo Brasileiro, 14. ed. atual. pela Constituio federal de 1988. - So Paulo : Editora Revista dos Tribunais, 1989, p. 55-6). A articulao para se obter o valor do oramento est intimamente ligada estrutura organizacional da Administrao, destacando-se, neste momento, as Unidades Administrativas. No que concerne Administrao Pblica, as unidades administrativas possuem trs caractersticas bsicas: a) a de dividir um rgo pblico para efeitos de organizao administrativa em organogramas; b) tm dentro dos organogramas a finalidade de consignar dotaes prprias, com a responsabilidade da aplicao dos recursos financeiros; nas unidades que as dotaes so consignadas; c) as unidades administrativas, conforme a tipicidade do rgo, podem subdividir-se, adotando definies de nomenclatura como: divises, diretorias, assessorias, controladorias, procuradorias, chefias, servios etc. Assim, nesta fase, os responsveis pelo oramento ou mesmo pelos rgos governamentais, solicitam das unidades administrativas a eles subordinadas uma previso de custos dos servios relativos manuteno das atividades setoriais, bem como possveis ampliaes ou a criao de novas atividades, a fim de atenderem aos programas de governo. A previso das despesas de cada unidade oramentria dever ser estabelecida com base no total realizado nos ltimos doze meses, aplicando-se um ndice de correo (o mais indicado o IGP-M, da Fundao Getlio Vargas). Para as despesas com pessoal, o clculo dever levar em considerao os reajustes previstos na Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO. A ttulo de exemplo, apresentado um modelo de quadro para levantamento das propostas parciais a serem elaboradas pelas unidades oramentrias ao final deste trabalho, juntamente com os demais modelos relativos a outros assuntos aqui tratados. 4.5.2 - Pessoal e encargos Esta articulao visa maior proximidade, tanto quanto possvel, com a realidade dos gastos futuros. Trata-se de providncia imprescindvel na alocao de recursos para os gastos com o pessoal ativo, inativo, pensionistas, as vantagens institudas em lei, previso de novas admisses, o custo das obrigaes patronais, projeo das aposentadorias e outros encargos. O setor responsvel pela elaborao do oramento pblico dever estar de posse das informaes para uma anlise mais profunda dos gastos com pessoal, visando, inclusive, dar atendimento ao limite legal institudo pela Lei Complementar n 101, de 2000, conforme adiante veremos em item prprio do presente trabalho.Fiorilli Soc. Civil Ltda.-Software - Assistncia e Consultoria Municipal

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4.5.3 - Poder Legislativo No que se refere sua elaborao, o Poder Legislativo, em todas as esferas de governo, participa do oramento de maneira individualizada e independente. A incluso do Poder Legislativo no oramento deve acontecer de maneira harmnica, por meio de articulaes entre os dois Poderes quanto a datas e percentuais. Com relao aos percentuais, no podero ser esquecidos os limites estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000), bem como aos limites estabelecidos pela Emenda Constitucional n 25, de 14 de fevereiro de 2000 (constantes de item prprio, adiante consignado). 4.5.4 - Entidades descentralizadas O princpio da unidade oramentria de que o oramento uno para todas as entidades que compem o ente da Federao (Unio, cada Estado, o Distrito Federal e cada Municpio). O setor de oramento tambm dever articular para obter o valor de cada oramento das entidades descentralizadas. Mesmo que o detalhamento seja apresentado separadamente, isto , atravs de mltiplos oramentos que so elaborados de forma independente, estes devem sofrer a consolidao, possibilitando assim o conhecimento do desempenho global das finanas pblicas. 4.5.5 - Precatrios Os precatrios devem estar registrados em livro prprio na ordem cronolgica de chegada, conforme determina o artigo 100 da Constituio Federal:"Art. 100 - exceo dos crditos de natureza alimentcia, os pagamentos devidos pela Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, em virtude de sentena judiciria, far-se-o exclusivamente na ordem cronolgica de apresentao dos precatrios e conta dos crditos respectivos, proibida a designao de casos ou de pessoas nas dotaes oramentrias e nos crditos adicionais abertos para este fim. 1 - obrigatria a incluso, no oramento das entidades de Direito Pblico de verba necessria ao pagamento de seus dbitos constantes de precatrios judicirios, apresentadas at 1 de julho, data em que tero atualizados seus valores, fazendo-se o pagamento at o pagamento at o final do exerccio seguinte. 2 - As dotaes oramentrias e os crditos abertos sero consignados ao Poder Judicirio, recolhendo-se as importncias respectivas repartio competente, cabendo ao Presidente do Tribunal que proferir a deciso exequenda determinar o pagamento, segundo as possibilidades do depsito, e autorizar, a requerimento do credor e exclusivamente para o caso de preterimento de seu direito de precedncia, o seqestro da quantia necessria satisfao do dbito. 3 O disposto no caput deste artigo, relativamente expedio de precatrios, no se aplica aos pagamentos de obrigaes definidas em lei como de pequeno valor que a Fazenda Federal, Estadual ou Municipal deva fazer em virtude de sentena judicial transitada em julgado."

A Lei Complementar n 101, de 2000, estabelece que o no pagamento dos precatrios acarretar o aumento da dvida consolidada, para efeito dos limites da dvida pblica. o que dispe o 7, de seu art. 30:"Art. 30. .................................................................................................. 7. Os precatrios judiciais no pagos durante a execuo do oramento em que houverem sido includos integram a dvida consolidada, para fins de aplicao dos limites."

4.5.6 - Transferncias de recursos Consideraes gerais A Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000) destinou Captulo especfico (Captulo VI), para tratar da "destinao de recursos pblicos para o setor privado". Diferentemente do Captulo V - Das Transferncias Voluntrias - que trata da entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente daFiorilli Soc. Civil Ltda.-Software - Assistncia e Consultoria Municipal

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Federao, a ttulo de cooperao, auxlio ou assistncia financeira, a destinao de recursos pblicos para o setor privado definido no artigo 26 da mencionada Lei:"Art. 26. A destinao de recursos para, direta ou indiretamente, cobrir necessidades de pessoas fsicas ou dficits de pessoas jurdicas dever ser autorizada por lei especfica, atender s condies estabelecidas na lei de diretrizes oramentrias e estar prevista no oramento ou em seus crditos adicionais. 1. O disposto no caput aplica-se a toda a administrao indireta, inclusive fundaes pblicas e empresas estatais, exceto, no exerccio de suas atribuies precpuas, as instituies financeiras e o Banco Central do Brasil. 2. Compreende-se includa a concesso de emprstimos, financiamentos e refinanciamentos, inclusive as respectivas prorrogaes e a composio de dvidas, a concesso de subvenes e a participao em constituio ou aumento de capital."

O interesse pblico que dever nortear toda e qualquer transferncia de recursos pblicos para o setor privado. Dessa forma, este dever estar bem delineado pelo Poder Pblico concessor. Dentre as