ORÇAMENTO PÚBLICO Profª Amanda Cristina Lisot · De todas as áreas da Contabilidade, uma das...

ORÇAMENTO PÚBLICO Profª Amanda Cristina Lisot

Rondonópolis – MT Fevereiro - 2013

ORÇAMENTO PÚBLICO

AMANDA CRISTINA LISOT


APRESENTAÇÃO

De todas as áreas da Contabilidade, uma das áreas que mais tem

crescido o número de ofertas e há uma carência muito grande de profissionais no

mercado de trabalho é a contabilidade pública. Devido a esses fatos, e outros como

constantes concursos públicos é que me levou a confeccionar esta apostila. Pois as

bibliografias existentes, não trás uma sequência lógica dos assuntos e isso têm

dificultado muito o aprendizado da disciplina, principalmente para iniciantes.

Portanto, justifica então, o grande marasmo pela disciplina devido a sua complexa

exposição bibliográfica. Esse material tem como objetivo não somente atender a

ementa dos cursos de Ciências Contábeis, mas suprir a necessidade daqueles que

querem dar sequência nos estudos, sejam para atuar na contabilidade pública ou em

outras áreas afins, através de concurso público.


EMENTA Nome da Disciplina: ORÇAMENTO PÚBLICO Objetivo Geral: Habilitar o acadêmico para o conhecimento e domínio das informações ligadas às finanças do Estado, bem como, para o gerenciamento, controle e prestação de contas da Gestão Orçamentária perante a sociedade. Contribuindo para a construção de valores orientados para a cidadania. Ementa: Estrutura da Administração Pública. Orçamento Público. Processo Orçamentário. Estrutura Orçamentária. Receita e despesas sob o enfoque orçamentário. Créditos adicionais. Conteúdos: Estrutura da Administração Pública

Administração Direta ou Centralizada;

Administração Indireta ou Descentralizada;

Atribuições Econômicas do Estado.

Orçamento Público

Breve Histórico do orçamento;

Evolução conceitual do orçamento.

Estrutura Orçamentária

Conceitos;

Sistema orçamentário brasileiro;

Princípios Orçamentários;

Classificação Orçamentária.

Processo Orçamentário

Ciclo orçamentário;

Execução orçamentária;

Avaliação da execução orçamentária.

Receitas e despesas sob o enfoque orçamentário.

Conceito;

Classificação;

Estágios.

Créditos Adicionais

Conceito;

Créditos Suplementares;

Créditos Especiais;

Crédito Extraordinários.

Bibliografia Básica: ARRUDA, Daniel; HUMBERTO, Pedro; ARAÚJO, Inaldo da Paixão Santos. O essencial da contabilidade pública: teoria e exercícios resolvidos. São Paulo. Saraiva, 2009 (5 exemplares) ANGELICO, João. Contabilidade pública. 8. ed. São Paulo: Atlas, 1995 (10 exemplares) PISCITELLI, Roberto Bocaccio; TIMBO, Maria Zulene Farias. Contabilidade pública: uma abordagem da administração financeira pública. 11.ed. São Paulo: Atlas, 2010 (5 exemplares) Bibliografia complementar: KOHAMA, Heilio. Balanços públicos: teoria e prática. 2.ed. São Paulo: Atlas, 2000 (8 exemplares) GIACOMONI, James. Orçamento público. 14.ed. São Paulo: Atlas, 2009 (2 exemplares) PASCOAL, Valdecir. Direito financeiro e controle externo: teoria, jurisprudência e 400 questões. 7.ed. Rio de Janeiro: Campus; Elsevier, 2009 (9 exemplares) SILVA, Lino Martins da. Contabilidade governamental: um enfoque administrativo. 5.ed. São Paulo: Atlas, 2002 (3 exemplares) KOHAMA, Heilio. Contabilidade pública: teoria e prática. 7.ed. São Paulo: Atlas, 2000 (12 exemplares)


SUMÁRIO

1 ORÇAMENTO PÚBLICO ..................................................................................... 5

1.1 Iniciativa ............................................................................................................ 6

1.2 Orçamento Autorizativo .................................................................................... 7

1.3 Natureza jurídica do orçamento público ........................................................... 7

1.4 Legislação e Matriz Constitucional do Direito Orçamentário ............................ 8

1.4.1 Plano Plurianual - PPA .................................................................................. 9

1.4.1.1 Forma regionalizada ................................................................................... 10

1.4.1.2 Despesas de capital .................................................................................... 11

1.4.1.3 Despesas decorrentes de despesas de capital ........................................... 11

1.4.1.4 Programas de duração continuada ............................................................. 11

1.4.2 Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO ....................................................... 13

1.4.2.1 Metas e prioridades ..................................................................................... 14

1.4.2.2 Orienta a elaboração da LOA...................................................................... 14

1.4.2.3 Alterações na legislação tributária .............................................................. 15

1.4.2.4 Política das agências financeiras oficiais de fomento ................................. 15

1.4.2.5 Encaminhamento e votação ........................................................................ 15

1.4.2.6 Vigência ...................................................................................................... 15

1.4.2.7 Emendas ..................................................................................................... 16

1.4.2.8 LDO e LRF .................................................................................................. 16

1.4.2.9 LDO e TCU ................................................................................................. 17

1.4.3 Lei Orçamentária Anual - LOA .................................................................... 18

1.4.3.1 Três suborçamentos ................................................................................... 18

1.4.3.2 Emendas ..................................................................................................... 19

1.4.3.3 Prazos ......................................................................................................... 19

1.4.3.4 LOA e LRF .................................................................................................. 20

1.4.3.5 Vigência ...................................................................................................... 20

1.4.3.6 Não envio da LOA ....................................................................................... 21

1.4.3.7 Não aprovação da LOA pelo Poder Legislativo........................................... 21

1.5 Exercícios Propostos ...................................................................................... 23

1.6 Princípios Orçamentários ............................................................................... 32

1.7 Créditos Adicionais ......................................................................................... 36

1.7.1 Créditos Suplementares .............................................................................. 37


1.7.2 Créditos Especiais ...................................................................................... 39

1.7.3 Créditos Extraordinários .............................................................................. 40

1.8 Ciclo Orçamentário ......................................................................................... 42

1.8.1 Elaboração .................................................................................................. 43

1.8.2 Aprovação ................................................................................................... 44

1.8.3 Execução .................................................................................................... 44

1.8.4 Controle ...................................................................................................... 45

1.8.5 Descentralização orçamentária ................................................................... 45

1.8.6 Programação e descentralização financeira ............................................... 46

REFERÊNCIAS ......................................................................................................... 48

ANEXO A – Manual de Elaboração de Projeto de PPA ............................................ 50

ANEXO B – Exemplo de Elaboração de Projeto de PPA .......................................... 51


5

1 ORÇAMENTO PÚBLICO

O orçamento é o objeto de estudo da ciência da contabilidade e das

finanças. É o plano financeiro de uma administração para determinado exercício. Em

sua definição mais clássica, orçamento é a previsão dos valores que devem entrar e

sair do patrimônio de determinada entidade. No linguajar popular, é uma relação ou

um rol de despesas e receitas que certa pessoa tem a pagar ou a receber durante

um período, que pode ser um mês, um ano, por exemplo. O orçamento, portanto,

pode ter um viés mais contábil, enfocando exclusivamente os recursos financeiros

em uma planilha, mas também pode ser um instrumento de planejamento da

aquisição de algum bem, como um imóvel ou um veículo, quando as pessoas

resolvem reter ou guardar parte de suas rendas por um período com vistas a uma

aquisição futura.

Do ponto de vista empresarial, o orçamento é uma peça essencial

para o planejamento de suas atividades. Apenas tendo conhecimento prévio de uma

estimativa de receitas é que o empresário consegue planejar suas despesas e novos

investimentos. Primeiramente, é no meio empresário e guiado pelo impulso do lucro

que surge a necessidade de uma integração maior entre a planilha orçamentária

(relação de gastos e receitas) e os objetivos da entidade, revelado pelo seu plano

estratégico. Nesse ponto, o orçamento passa a ser visto como um instrumento

poderoso de planejamento e não só como um documento contábil. Essa discussão

teve lugar também no setor público que evoluiu de um orçamento que se

caracterizava por ser uma mera peça contábil para ser um instrumento de

planejamento dos governos.

Orçamento e contabilidade pública são, portanto, disciplinas que

aplicam os conhecimentos de contabilidade e finanças ao setor público. São duas

disciplinas altamente interligadas. O orçamento é peça legislativa que permite ao

Estado planejar a sua vida financeira, administrando as receitas e efetuando as

despesas. Nesse contexto, depreende-se que o orçamento público, nos dias de

hoje, é não apenas uma peça contábil, mas um instrumento de planejamento, ao

passo que a contabilidade pública registra as variações do patrimônio público e da

execução do orçamento subsidiando a tomada de decisão dos administradores

públicos, além de contribuírem para a transparência da administração. Nos dizeres

do professor Francisco Glauber Lima Mota, "o orçamento público é um documento


6

que dá autorização para se receber e gastar recursos financeiros".

Conforme o professor Aliomar Baleeiro,

o orçamento é um ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo, por um certo período e em pormenor, a realização das despesas destinadas o funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica e geral do país, assim como a arrecadação das receitas criadas em lei.

A Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, em seu artigo 2º, tratou da

lei orçamentária estabelecendo que:

A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos aos princípios de unidade, universalidade e anualidade (BRASIL, 1964, art. 2º).

No Brasil, o orçamento reveste-se de formalidades legais

constitucionais. Assim, todo planejamento somente terá validade após sua

transformação em lei, na qual será prevista a receita a ser arrecadada e fixada a

despesa a ser realizada. Por causa dessa rigidez legal as despesas só poderão ser

realizadas se incorporadas ao orçamento.

No Brasil, é utilizada, desde a edição da Lei nº 4.320/64, a técnica

do orçamento-programa, que é um sistema de planejamento, programação e

orçamentação, modelo inicialmente introduzido nos Estados Unidos, na década de

1950.

1.1 INICIATIVA

O orçamento público é ato de iniciativa exclusiva do chefe do

Poder Executivo. Assim, cada um dos poderes elaborará sua proposta

orçamentária e encaminhará ao Poder Executivo para consolidação e posterior envio

de uma proposta consolidada de orçamento da unidade da federação envolvida ao

Legislativo. Assim, por exemplo, no caso da União, os Poderes Legislativo,

Executivo e Judiciário, Ministério Público e Tribunal de Contas da União elaboram

suas propostas orçamentárias e encaminham para a consolidação para o Poder

Executivo. Uma vez consolidada, a proposta de orçamento da União segue para o

Legislativo.

Portanto, a iniciativa da lei orçamentária é de competência do

Poder Executivo, não podendo ser suprida por outro órgão, ainda que do

Poder Legislativo.


7

1.2 ORÇAMENTO AUTORIZATIVO

Superada a questão da iniciativa, vamos discutir agora a natureza

jurídica do orçamento. Na definição de orçamento do Professor Aliomar Baleeiro,

1994, vimos que "o orçamento é um ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza o

Poder Executivo". Portanto, no Brasil, o orçamento público é de natureza

autorizativa.

Os orçamentos públicos podem ser classificados em duas

categorias: os orçamentos de natureza impositiva e de natureza autorizativa. Os

orçamentos de natureza impositiva são aqueles em que, uma vez consignada uma

despesa no orçamento, ela deve ser necessariamente executada, por se tratar o

orçamento de uma lei, e como tal deve ser cumprida.

Entretanto, o STF, ao ser instado a se manifestar sobre o assunto,

entendeu que, no Brasil, o orçamento não é impositivo, mas sim, autorizativo.

Isso quer dizer que não existe obrigatoriedade de execução das despesas

consignadas no orçamento público, já que a avaliação do que deve ou não ser

executado está a cargo da discricionariedade do gestor.

1.3 NATUREZA JURÍDICA DO ORÇAMENTO PÚBLICO

A natureza jurídica do orçamento público também é fruto de debates.

Todos sabem que o orçamento é uma peça legislativa formalmente aprovada pelo

Poder Legislativo. Tem formato de lei e é aprovada como tal. Mas sendo o

orçamento um ato-condição e não ato-regra (ou seja, não é obrigatório, mas

autorizativo), qual seria a natureza jurídica do orçamento? O STF já foi instado a se

manifestar sobre o assunto e decidiu que o orçamento público, no Brasil é lei

apenas no sentido formal.

As leis podem ser classificadas em leis materiais ou em leis formais.

Lei formal é aquela que tem "cara" de lei, ou seja, é formalmente aprovada pelo

Poder Legislativo. As leis que são aprovadas pelo Poder Legislativo são as leis

formais.

Entretanto, nem todas as normas aprovadas pelo Poder Legislativo

são leis materiais. Lei material é aquela norma que tem abstração e é genérica, não

tendo destinatário certo. É um conjunto de hipóteses normativas abstratas. Assim,

quando o Código Penal diz que matar alguém é crime e comina as penalidades para


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quem mata, a norma não está dizendo quem vai ser penalizado. Todo mundo, em

regra, que matar alguém (exceto nas hipóteses de exclusão de crime) está

cometendo crime, não tendo a lei destinatário certo, sendo genérica. Assim, o

Código Penal é uma lei em sentido material.

Por outro lado, suponha que uma lei estipule que determinado

imóvel da União fica cedido a algum Estado da federação. Nesse caso, temos uma

lei formal, pois aprovada pelo Poder Legislativo. Entretanto, ela não é genérica e tem

destinatário certo: a sua natureza jurídica é de ato administrativo e não de lei. Atos

administrativos, em regra, têm efeitos concretos, assim como as leis meramente

formais (chamadas leis de efeitos concretos).

Nesse sentido, o orçamento público é considerado um "ato

administrativo" revestido de lei formal, não sendo, portanto lei material, mas sim, lei

de efeitos concretos.

1.4 LEGISLAÇÃO E MATRIZ CONSTITUCIONAL DO DIREITO ORÇAMENTÁRIO

A Lei nº 4.320/1964, editada como lei ordinária, hoje trata de normas gerais

de Direito Financeiro e, como tal, foi recepcionada como lei complementar

pelo atual ordenamento jurídico constitucional, não podendo mais ser alterada

por lei ordinária ou medida provisória.

O PPA, a LDO e a LOA são leis ordinárias, em que pese terem tramitação e

aprovação no Congresso Nacional diversa das leis ordinárias comuns: por

exemplo, serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na

forma do Regimento comum, ao passo que as leis ordinárias são apreciadas,

separadamente, em cada uma das casas.

É vedada pela CF/1988 a edição de medida provisória sobre questão

orçamentária (PPA, LDO e LOA) e créditos adicionais especiais e

suplementares (art. 62, § 1º, I, d), à exceção de abertura de créditos

extraordinários para atender a despesas imprevisíveis e urgentes. Lei

delegada também não pode tratar de assuntos orçamentários.

A Constituição Federal estabelece três instrumentos legais de

planejamento, em seu art. 165:

“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o Plano Plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais.”


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Os projetos de lei desses instrumentos de planejamento são de

iniciativa exclusiva do chefe do Poder Executivo, ou seja, somente o Presidente

da República, no caso da União, os governadores e os prefeitos, nos casos dos

Estados e Municípios respectivamente, podem encaminhá-los ao Poder Legislativo.

(art. 84, inciso XXIII, da CF)

No seio do Parlamento, o projeto de lei poderá receber emendas,

apresentadas na Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização,

onde receberão parecer, que depois de votado na Comissão, será apreciado pelo

Congresso Nacional na forma do Regimento Comum.

O Presidente da República poderá remeter mensagem ao congresso

Nacional, propondo modificações no Projeto de Lei, enquanto não iniciada a

votação, na Comissão Mista, da parte cuja alteração é proposta.

1.4.1 Plano Plurianual - PPA

O Plano Plurianual é a lei que estabelece o planejamento de médio

prazo da administração. É no PPA que as grandes metas estratégicas de governo

são pensadas para um prazo de quatro anos, traduzidas em metas e quantitativos. É

por isso que a Constituição fala que a lei que instituir o Plano Plurianual deverá

estabelecer, de forma regionalizada:

- as Diretrizes (são orientações ou princípios que nortearão a capitação, gestão e

gastos de recursos durante o período, com vistas a alcançar os objetivos de

Governo no período do Plano);

- os Objetivos (consistem na discriminação dos resultados que se pretende alcançar

com a execução das ações governamentais que permitirão a superação das

dificuldades diagnosticadas); e

- as Metas (são a tradução quantitativa dos objetivos) da Administração Pública

Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas

aos programas de duração continuada.

O PPA introduziu aperfeiçoamentos que objetivam, dentre outros

afins:

organizar os programas para melhor equilíbrio entre custo, qualidade e prazo;

assegurar compatibilidade com a orientação estratégica e com os recursos

disponíveis;


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proporcionar alocação de recursos nos orçamentos compatibilizados com

planos;

melhorar o desempenho gerencial da Administração Pública (custo/resultado);

estimular parcerias internas e externas;

permitir a avaliação do desempenho físico e alcance dos objetivos;

criar condições para o aperfeiçoamento constante, quanto à qualidade e

produtividade;

oferecer elementos para que os controles interno e externo possam relacionar

a execução física e financeira com os resultados da atuação do governo;

explicitar a distribuição regional das metas e gastos; e

das perfeita transparência à aplicação dos recursos e aos resultados obtidos.

E nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício

financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual ou sem lei que

autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. Não havendo a referida

previsão, uma lei específica poderá incluir o investimento no PPA.

O projeto de lei dispondo sobre o PPA é de iniciativa privativa e

vinculada do Chefe do Poder Executivo (presidente da Republica, Governadores e

Prefeitos – ver artigo 84, XIII c/c 165 e 166, § 3º da CF/88).

O Plano Plurianual - PPA consiste em um planejamento tático, de

médio prazo, contendo a agenda de intervenções propostas por um governo,

segundo sua interpretação e avaliação estratégica da realidade municipal, tendo o

período de quatro anos como vigência e que passa a vigorar a partir do segundo

exercício financeiro do mandato do governante, até o primeiro exercício do governo

subsequente. Ele é mais efetivo quando tem aderência com um planejamento de

longo prazo (planejamento estratégico).

Nos municípios, o PPA tem seu lastro legal na Constituição Federal

de 1988, nos seus artigos 165, 166 e artigo 35 das Disposições Constitucionais

Transitórias (parágrafo 2º inciso I) bem como na Constituição Estadual, em seu

artigo 162 (inciso I, parágrafos 1º e 4º) e nas Leis Orgânicas Municipais.

1.4.1.1 Forma regionalizada

A forma regionalizada a que se refere o texto da CF/1988 está

intrinsecamente relacionada à redução de desigualdades regionais: regiões mais


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pobres devem receber maiores investimentos públicos do que as mais ricas. Apesar

de que se estima hoje mais de 82% do orçamento não seja regionalizado, pois a

forma regionalizada do PPA e a atuação da LOA são temas bastante discutíveis e

não estão bem definidas na CF/1988 que regiões seriam estas. Restando, então,

como sendo as macrorregiões definidas pelo IBGE.

1.4.1.2 Despesas de capital

Despesas de capital são despesas com investimentos, inversões

financeiras e transferências de capital. São despesas permutativas (despesas por

mutação patrimonial) que contribuem para a formação de um bem de capital, como

um prédio, um edifício, uma estrada, por exemplo. Por outro lado, despesas

correntes são aquelas que não contribuem para a formação de um bem de capital.

São despesas de juros, pessoal etc. O PPA é um planejamento de médio prazo cujo

enfoque são os investimentos, as despesas de capital, pois é com base nelas que

são realizados os objetivos de um determinado governante. Entretanto, despesas

correntes que estão associadas a despesas de capital também são objetos do PPA,

como visto a seguir.

1.4.1.3 Despesas decorrentes de despesas de capital

A parte final da redação do art. 165, § 1º, da CF/1988 diz que as

diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública federal são estabelecidas pelo

PPA para as despesas de capital e outras delas decorrentes. O que são as

despesas decorrentes de despesas de capital? Suponha que a Administração

Pública pretenda construir um hospital. A construção de um hospital é uma despesa

de capital. Acontece que a simples construção do hospital não o coloca em

funcionamento. Para tanto, é necessário que a Administração contrate funcionários,

médicos, etc. Além disso, é preciso pagar conta de água, luz, telefone, entre outras.

As despesas correntes oriundas de despesas de capital devem estar incluídas no

PPA, por demonstrar o real aumento do custo associado ao incremento da ação

estatal, quando da construção de um hospital, por exemplo.

1.4.1.4 Programas de duração continuada

O que seriam "programas de duração continuada"? Até


12

recentemente não havia nenhuma definição legal do que poderia ser. Apesar do

texto constitucional, a definição do que seriam os programas de educação

continuada não constava nem mesmo dos projetos orçamentários apresentados até

então. Então veio a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF (Lei Complementar nº

101/2000) e começou a colocar uma solução neste problema:

“Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado, a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios”. (grifos nossos)

Embora não definido de modo plano, na LRF uma interpretação

forçada vinha sendo feita sobre o art. 17. Entretanto, o texto do PPA 2004-07 (Lei nº

10.933/2004) trouxe uma luz maior para o problema:

“Art. 2º. Os programas, no âmbito da Administração Pública Federal, para efeito do imposto no art. 165, § 1º, da Constituição, são os integrantes desta lei”.

Deste modo, a lei acabou definindo que, os programas d duração

continuada, para fins de aplicação do art. 165, § 1º, da CF/1988, são aqueles que

constam da lei do PPA. Ou seja, a lei que instituir o PPA é que vai dizer quais são os

programas de duração continuada havendo necessidade de uma definição genérica

para este termo.

A elaboração dos planos e programas nacionais, regionais e

setoriais, assim como a elaboração das leis de diretrizes orçamentárias e dos

orçamentos anuais, serão realizadas em consonância com o Plano Plurianual e

apreciados pelo Congresso Nacional.

Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício

financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no Plano Plurianual, ou sem lei

que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.

No caso de União, o projeto do PPA será encaminhado, pelo

presidente do Legislativo, até quatro meses antes do encerramento do primeiro

exercício financeiro do mandato presidencial, ou seja, até 31 de agosto do primeiro

ano de mandato. Assim, a vigência do PPA é de quatro anos, porém inicia-se no

segundo ano do mandato do chefe do Poder Executivo, e termina no primeiro ano de

mandato subsequente. Assim, apesar da duração do Plano Plurianual ser de quatro

anos não coincide com o mandato do chefe do Poder Executivo. O objetivo dessa

metodologia é assegurar um mínimo de continuidade administrativa.


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Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão fixar, nas

suas constituições e leis orgânicas, respectivamente, prazo diverso do

estabelecido na Constituição Federal; em caso omisso deverá ser obedecido o

prazo estabelecido na CF/1988.

O Poder Legislativo deverá o PPA aprovado para sanção até o

encerramento da sessão legislativa (até 22/12, conforme art. 57, da CF/1988, no

caso da União). O período de encerramento da sessão legislativa foi alterado

recentemente pela EC nº 50/2006 (02/02 a 22/12)

O projeto poderá receber emendas dos parlamentares,

apresentadas na Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização,

onde receberão parecer, que depois de votado na comissão, será apreciado pelo

Congresso Nacional na forma de regimento comum. O Presidente da República

pode encaminhar mensagem ao Congresso Nacional, propondo modificações no

projeto do PPA, enquanto não iniciada a votação, na Comissão Mista, da parte

cuja alteração é proposta.

Nos anexos A e B estão um exemplo de como elaborar um projeto

de PPA.

1.4.2 Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO

A LDO, que é anual como a LOA, deverá ser compatível com o PPA,

segundo a Constituição Federal deverá:

conter as metas e prioridades (MP) da Administração Pública federal,

incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente;

orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual - LOA;

dispor sobre as alterações na legislação tributária; e

estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de

fomento.

A LDO é fundamental no processo orçamentário por se constituir no

elo entra o PPA e a LOA, como mostra a Figura 1.

Figura 1: Elo entre os instrumentos de planejamento na Administração Pública Federal

PPA

Planeja

LDO

Prioriza

LOA Quantifica e

aloca recursos


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Fonte: Elaborada pelos autores

Devemos lembrar ainda que, de acordo o § 4º do artigo 166 da

CF/1988, as emendas ao projeto da LDO não poderão ser aprovadas se forem

incompatíveis com o Plano Plurianual.

Importante ressaltar que se a LDO não estiver aprovada pelo

Poder Legislativo até 17/07, o Congresso Nacional não poderá entrar em

recesso (o recesso de meio de ano). Interessante notar que igual penalidade ao

Poder Legislativo não ocorre em caso de não aprovação do PPA ou da LOA nos

prazos corretos.

1.4.2.1 Metas e prioridades

A LDO, inovação da CF/1998, é, na verdade, um elo entre o

planejamento de médio prazo (PPA) e os orçamentos anuais (LOA). Isso porque as

metas estipuladas no PPA para quatro anos são desdobradas em metas anuais por

meio da LDO, que vai orientar a elaboração do orçamento daquele exercício em

questão. Por exemplo, suponha que no PPA tenhamos uma meta fictícia de

construção de 100 hospitais no período de quatro anos. Entretanto, é necessário

que essa meta seja desdobrada em metas anuais. Assim, no ano 1, a LDO pode

estipular que serão construídos 10 hospitais; no ano 2, 30; no terceiro ano, mais 45,

e, no último ano, o restante, 15 hospitais. Deste modo, a cada ano, os orçamentos

anuais vão ser elaborados levando em considerarão aquela meta anual que vem da

LDO e que se origina no desdobramento do PPA. Importante saber que as metas

das quatro LDOs do período considerado deve ser igual à meta do PPA.

É por isso que se fala que a LDO conterá as metas e prioridades da

Administração Pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício

financeiro subsequente (art. 165 da CF/1988).

1.4.2.2 Orienta a elaboração da LOA

Além disso, cabe à LDO orientar a elaboração da LOA - Lei

Orçamentária Anual, sendo um instrumento de conjugação dos planos de médio

prazo com orçamentos, a LDO acaba por orientar a forma de elaboração da LOA,

criando critérios e mecanismos normativos mais diversos para que o orçamento seja

elaborado em consonância com os planos estratégicos do governo.


15

1.4.2.3 Alterações na legislação tributária

Qualquer impacto na legislação tributária que tenha reflexos

orçamentários tanto pelo aumento e/ou redução da receita como da despesa deve

ser considerado na elaboração dos orçamentos. Deste modo, a LDO disporá,

também, sobre as alterações na legislação tributária.

1.4.2.4 Política das agências financeiras oficiais de fomento

Cabe à LDO, por fim, estabelecer a política de aplicação das

agências financeiras oficiais de fomento. Agências de fomento são entidades que

pertencem ao governo, cujo objetivo é fomentar a economia e o crescimento

sustentável. Entre elas temos o Banco do Brasil, a Caixa Econômica Federal, o

BNDS, entre outros.

1.4.2.5 Encaminhamento e votação

O encaminhamento da LDO, pelo chefe do Poder Executivo,

ocorrerá até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro, ou

seja, até o dia 15 de abril, e será devolvido para sanção até o encerramento do

primeiro período da sessão legislativa, que ocorre no dia 17/07, cuja sessão não

será encerrada sem a aprovação do projeto.

1.4.2.6 Vigência

A doutrina majoritária definida, até bem pouco tempo, a ideia de que

a vigência da LDO é anual, ou seja, vigorava pelo período de 12 meses. Porém,

hoje, já é aceita a tese de que a LDO possui eficácia formal por mais de um ano,

tendo em vista que ela começa a vigorar no segundo período legislativo de cada ano

e vai até o término do período legislativo seguinte. Isso porque do período da sua

aprovação (geralmente 17/07/X1 até o fim do exercício em que foi aprovada,

31/12/X1) ela orienta a elaboração da LOA do ano seguinte, tendo, portanto,

vigência. Já no exercício de X2, a LOA, será executada, o ano inteiro, com base no

regramento da LDO aprovada em 17/07/X1, o que dá, segundo esse entendimento,

vigência à lei por todo o exercício de X2.

Assim sendo, sua vigência não coincide com o exercício financeiro e


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a aplicabilidade de suas regras extrapola um ano:

VIGÊNCIA DA LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS - LDO

17/07/X1 31/12/X2

1.4.2.7 Emendas

No Congresso Nacional, o projeto da LDO poderá receber emendas

dos parlamentares desde que compatíveis com o PPA. As emendas serão

apresentadas na Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização -

CMPOF, onde receberão parecer prévio para serem submetidas ao plenário do

Congresso, na forma de regimento comum.

O Presidente da República, a exemplo do que ocorre no PPA,

também poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificações

no projeto da LDO, enquanto não iniciada a votação na Comissão Mista, da parte

cuja alteração é proposta. Emenda só ocorre na fase de projeto. Não é possível

emendar uma lei já sancionada.

1.4.2.8 LDO e LRF

Com a edição da Lei Complementar nº 101 de 4 de maio de 2000, a

LDO teve as suas funções ampliadas, por força do art. 4º, passando a ter maior

relevância. Entre suas novas funções destacam-se:

equilíbrio entre receita e despesa;

critérios e formas de limitação de empenho, verificados no final de cada

bimestre quando se observar que a realização da receita poderá comprometer

os resultados nominal e primário estabelecidos no anexo de metas fiscais e

para reduzir a dívida ao limite estabelecido pelo Senado Federal;

normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos

programas financiados com recursos orçamentários;

anexo de metas fiscais e de riscos.

Destaque especial merece o § 1º do art. 4º da LRF que define que

integrará o projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias o Anexo de Metas Fiscais, que

conterá as metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas,

despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o


17

exercício a que se referirem e para os dois seguintes.

O § 2º do art. 4º determina ainda que o anexo conterá:

avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;

demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de

cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as

fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas

com as premissas e os objetivos da política econômica nacional;

evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios,

destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de

ativos;

demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da

margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado;

avaliação da situação financeira e atuarial dos 1) regimes geral de

Previdência Social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de Amparo

ao Trabalhador; e 2) demais fundos públicos e programas estatais de

natureza atuarial (atividade).

1.4.2.9 LDO e TCU

As recentes LDOs têm trazido em seu bojo determinações

específicas para o TCU, no caso da detecção de irregularidades em obras públicas.

Trata-se de um excelente instrumento de que dispõe o TCU, desde então, para

coibir o desvio de recursos públicos através de obras com indícios de irregularidades

graves. Uma vez identificada uma irregularidade grave na execução de uma obra

pública, pode o TCU verificar se a ilegalidade é passível de ser corrigida coma a

continuidade da obra (quando emitirá um parecer chamado IGC - Irregularidade

Grave com Continuidade) ou se é necessário paralisar a obra a fim de que sejam

corrigidas as irregularidades (IGP - Irregularidade Grave com Paralisação).

Se o TCU entender que é necessária a paralisação da obra, fará

constar essa situação no parecer que encaminhará ao Congresso. Lá, caberá à

Comissão Mista de Orçamento (ou, nos termos da CF/1988, a Comissão a que se

refere o art. 166 § 1º), emitir parecer sobre a situação, determinando, se for o caso,

o bloqueio dos recursos orçamentários para a obra ou serviço em questão. Por meio

de decreto legislativo do Poder Legislativo, os recursos ficam bloqueados até o


18

Tribunal se pronuncie a respeito do saneamento das irregularidades. É interessante,

se o leitor estiver estudando especificamente para um concurso do TCU, que leia

atentamente os artigos da LDO do ano que tratam do bloqueio dos recursos em

razão da fiscalização de obras. É uma questão nova, que certamente cairá em

concursos do Tribunal, mais cedo ou mais tarde.

1.4.3 Lei Orçamentária Anual - LOA

A Lei Orçamentária Anual, que deverá ser compatível com o PPA e

com a LDO, compreende a programação das ações a serem executadas, visando

atingir as diretrizes, os objetivos e as metas estabelecidos no Plano Plurianual. É o

cumprimento ano a ano das etapas previstas no PPA, em consonância com a LDO e

com a LRF.

A competência é exclusiva do Poder Executivo o encaminhamento

o projeto ao Poder Legislativo. O Poder Legislativo pode na própria LOA autorizar: a

contratação de qualquer modalidade de operação de crédito; a abertura de crédito

adicional suplementar; a realização de operações de crédito por Antecipação da

Receita Orçamentária - ARO.

1.4.3.1 Três suborçamentos

A Constituição Federal trata os orçamentos públicos anuais

estabelecendo que a lei orçamentária compreenderá:

o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e

entidades da Administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e

mantidas pelo Poder Público;

o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou

indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito ao voto;

o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e

órgãos a elas vinculado, da Administração direta ou indireta, bem como os

fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

A Constituição Federal inovou ao criar três esferas de orçamento:

fiscal, de investimentos das empresas estatais e da seguridade social. O orçamento

fiscal e o orçamento de investimento, compatibilizados com o Plano

Plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-


19

regionais, segundo critério populacional.

É bom lembrar que o fato de haver três suborçamentos não constitui

ofensa ao princípio da unidade ou do orçamento único que traduz a necessidade de

haver uma única peça orçamentária, para cada esfera de governo.

1.4.3.2 Emendas

As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos

que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:

sejam compatíveis com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes

Orçamentárias;

indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de

anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre: a) dotações para

pessoal e seus encargos; b) serviço da dívida; c) transferências tributárias

constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal. ou

sejam relacionadas: a) com a correção de erros ou omissões; ou b) com os

dispositivos do texto do projeto de lei.

Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do

projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão

ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com

prévia e específica autorização legislativa.

LEMBRE: emendas só podem ocorrer em fase de projeto.

É vedado o início de programas ou projetos não incluídos na Lei

Orçamentária Anual.

O orçamento anual, em atendimento ao próprio princípio da

anualidade, possui vigência anual, período também chamado de exercício

financeiro, e que por força do art. 34 da Lei nº 4.320/1964, coincide atualmente com

o ano civil.

1.4.3.3 Prazos

O prazo para encaminhamento, aprovação e sanção da LOA,

coincide com o do PPA, isto é, projeto de lei orçamentária da União será

encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro,

31/08, e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa, 22/12.


20

1.4.3.4 LOA e LRF

Com o art. 5º, da LRF, a LOA ganha mais ênfase, passando a ter

maior importância, de acordo com a LRF, a lei orçamentária deverá:

ser elaborada de forma compatível com o PPA, com a LDO, e com as normas

da LRF;

conter demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos

com os objetivos e metas constantes do anexo de metas fiscais da LDO;

ser acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas

e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e

benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia, bem como das

medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas

obrigatórias de caráter continuado;

conter reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido

com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na LDO, destinada

ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais

imprevistos;

conter todas as despesas relativas à Dívida Pública, Mobiliária ou Contratual,

e as receitas que as atenderão;

conter separadamente, na LOA e na Lei de Crédito Adicional, refinanciamento

da Dívida Pública.

A reserva de contingência (em valores financeiros) deverá estar

contida na LOA e a sua forma de utilização e o montante (em percentual) serão

estabelecidos na LDO.

Ainda, segundo a LRF, é vedado consignar na LOA crédito com

finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada.

1.4.3.5 Vigência

Em regra, a LOA vige pelo período de um ano, ou seja, de 01/01/X2

até 31/12/X2, considerando que foi aprovada até 22/12/X1.

VIGÊNCIA DA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL - LOA

01/01/X2 31/12/X2


21

1.4.3.6 Não envio da LOA

O que acontece se o projeto de lei orçamentária não for enviado pelo

Poder Executivo ao Poder Legislativo?

A Constituição, em seu art. 85, VI, diz que é crime de

responsabilidade do Presidente a execução de atos que atentem contra as leis

orçamentárias:

“Art. 85. São crimes de responsabilidades os atos do Presidente da República que atentem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra:

(...)

VI - a lei orçamentária;”

Por outro lado, a Lei nº 4.320/1964, em seu art. 32 estatui que:

“Art. 32. Se não receber a proposta orçamentária no prazo nas Constituições ou nas Leis Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente”.

Portanto, se não receber a proposta pelo Presidente, o Congresso

Nacional adotará, como proposta, a lei orçamentária vigente. Note, entretanto, que

essa regra só vale de a falta for do chefe do Poder Executivo, em não encaminhar a

proposta orçamentária no prazo fixado. Entretanto, atrasos na aprovação da lei têm

sido constantes nos últimos anos, em razão de o Poder Legislativo não devolver o

projeto para sanção presidencial no prazo correto, ou seja, até o término na sessão

legislativa. O que acontece nesse caso? Veremos a seguir:

1.4.3.7 Não aprovação da LOA pelo Poder Legislativo

A Constituição e as leis que tratam da matéria têm sido silentes

quanto a esta situação em que o Poder Legislativo não aprova a LOA, não a

devolvendo para sanção no prazo correto. Nessa ausência, a LDO vem tratando do

assunto nos anos recentes, criando os duodécimos (inclusão de cláusulas na LDO).

Desse modo, enquanto não aprovada a lei pelo Poder Legislativo, executam-se 1/12

avos do total de cada ação prevista no Projeto de Lei Orçamentária que está em

apreciação, multiplicada pelo número de meses decorridos até a sanção da

respectiva lei.


22

QUADRO SINÓTICO DAS LEIS ORÇAMENTÁRIAS

Obs.: As datas poderão ser alteradas se o exercício financeiro não coincidir com o

ano civil. Atualmente, por força da Lei nº 4.320/1964, o exercício financeiro coincide

com o ano civil, mas nada impede que lei posterior altere o início (e por conseguinte

o fim) do exercício financeiro, mudando as datas acima que são calculadas em

função do fim do ano financeiro e da sessão legislativa. Para fins de concurso é

sempre bom conhecer as datas, mas também é muito importante conhecer o período

de envio e devolução em termos da sua antecedência ao fim do exercício financeiro

e em relação aos períodos da sessão legislativa. As datas acima, definidas no Ato

Prazos de encaminhamento e devolução dos instrumentos de planejamento - ADCT (Ato das Disposições Constitucionais Transitórias) - art 35 § 2º I, II , III.

PROJETO DE LEI ENCAMINHAMENTO AO PODER

LEGISLATIVO DEVOLUÇÃO AO PODER EXECUTIVO P/ SANÇÃO

Plano Plurianual - PPA 4 meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial (31 de agosto)

Até 22 de dezembro do exercício em que for encaminhado

Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO

8 meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro (15 de abril)

Até 17 de julho

Lei de Orçamentos Anuais - LOA

4 meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial (31 de agosto)

Até 22 de dezembro

PPA DOM (Diretrizes, Objetivos e Metas) Para DC (Despesas de Capital) e ODC (Outras Dela Decorrentes) e PDC (Programas de Duração

Continuada)

LDO MP (Metas e Prioridades), inclusive as DC (Despesas de Capital) e ainda a) orienta a LOA b) dispõe sobre alterações na LT (legislação tributária) c) estabelece a política das agências financeiras oficiais de fomento

LOA Estabelece a previsão de receitas e fixa as despesas. É composta de três suborçamentos: - Fiscal - Da Seguridade Social - De Investimento das Estatais

LEIS

ORÇAMENTÁRIAS


23

das Disposições Constitucionais Transitórias, não são de repetição obrigatória nos

Estados e Municípios, que podem estipular prazos diferentes e condizentes com a

sua realidade. Se o Estado ou o Município não estipular seus prazos nas respectivas

Constituições Estaduais ou Lei Orgânicas, aí sim, ficarão vinculados às datas da

ADCT da CF/1988.

1.5 EXERCÍCIOS PROPOSTOS

1. O orçamento do governo representa um sumário dos planos de receita e

gastos para determinado ano. O processo orçamentário envolve quatro

fases distintas. Aponte a opção não adequada ao processo orçamentário.

a) Elaboração da proposta orçamentária.

b) Execução orçamentária.

c) Discussão, votação e aprovação da lei orçamentária.

d) Exposição das técnicas da análise custo-benefício.

e) Controle de avaliação da execução orçamentária.

2. A constituição de 1988, em art. 165, determina que a Lei Orçamentária anual

compreenderá:

- o orçamento fiscal referente aos poderes da União, seus fundos, órgãos e

entidades da Administração direta e Indireta, inclusive fundações instituídas e

mantidas pelo Poder Público;

- o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou

indiretamente, detenha a maioria do capital com direito a voto;

- o orçamento da seguridade social abrangendo todas as entidades e os órgãos a

ela vinculadas, da Administração Direta ou Indireta, bem como os fundos e as

fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

Além dos orçamentos anuais acima indicados, a nova constituição estabelece que

leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

a) o plano plurianual, as diretrizes compensatórias e as atualizações fiduciárias;

b) o plano bianual, as diretrizes orçamentárias e as atualizações permanentes;

c) o plano plurianual, as diretrizes estratégicas e as atualizações permanentes;

d) o plano trianual, as diretrizes orçamentárias e as atualizações fiduciárias;

e) o plano plurianual e as diretrizes orçamentárias.


24

3. De acordo com artigo 165, parágrafo 2º Constituição de 1988, NÃO foi

reservada à Lei de Diretrizes Orçamentárias a função de:

a) estabelecer, em conformidade com o PPA, as metas e prioridades da

Administração Pública, incluindo as despesas capital para o exercício

seguinte;

b) orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual;

c) dispor sobre alterações na legislação tributária;

d) estabelecer a política de aplicação das agências financeiras de fomento;

e) especificar as ações prioritárias do plano de governo pelo período superior a

um ano.

4. A LOA, de acordo com previsão constitucional, deverá conter:

a) o Plano Plurianual;

b) as Diretrizes Orçamentárias;

c) o orçamento fiscal, de investimento e da seguridade social relativos à União,

órgãos e entidades da área;

d) o Plano Plurianual, as diretrizes orçamentárias e orçamentos fiscal, de

investimento e da seguridade social da União e das entidades afins;

e) o Plano Plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais.

5. A constituição de 1988 introduziu profundas alterações no processo de

alocação de recursos financeiros da União, que passou a basear-se em três

elementos: o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e o

Orçamento Anual. Na Lei Orçamentária Anual do Governo Federal estão

estimadas as receitas e despesas referentes a qual (is) orçamento(s)?

Identifique a opção correta.

a) Orçamento fiscal.

b) Orçamentos fiscais e da seguridade social.

c) Orçamento fiscal e orçamento de investimentos.

d) Orçamento fiscal, da seguridade social e de investimentos.

e) Orçamentos fiscal e monetário


25

6. A exigência de que sejam compatíveis com o Plano Plurianual e com a Lei

de Diretrizes Orçamentária é dirigida:

a) às emendas ao projeto de Lei do Orçamento anual;

b) aos recursos disponíveis em decorrência de vetos opostos à lei orçamentária;

c) às operações de créditos que excedem o montante da despesas de capital,

d) aos programas não incluídos no orçamento fiscal;

e) aos fundos de natureza constitucional.

7. A Lei Orçamentária Anual não conterá dispositivo estranho à previsão da

receita e à fixação da despesa exceto quanto à:

a) abertura prévia de créditos especiais;

b) autorização para dotações extraordinárias;

c) autorização para criação de cargos públicos;

d) autorização para instituição de empréstimos compulsórios,

e) autorização para abertura de créditos suplementares.

8. As despesas e receitas dos Três Poderes da União, as dotações relativas

aos investimentos das empresas federais e o orçamento das entidades e

dos órgãos do sistema de seguridade social fazem parte do (da):

a) PPA;

b) LDO;

c) LOA;

d) Orçamento fiscal da União;

e) Plano nacional de investimentos.

9. A lei que estabelece de forma regionalizada as diretrizes, os objetivos e as

metas da administração Pública para as despesas de capital e outros delas

decorrentes, e para as relativas aos programas de duração continuada, é a

lei:

a) de Diretrizes Orçamentárias;

b) do Plano Plurianual;

c) do Orçamento Anual;

d) dos planos e programas gerais, regionais e setoriais;


26

e) Complementar sobre Finanças Públicas.

10. A Lei de Diretrizes Orçamentárias compreende as metas de prioridades da

Administração pública e:

a) inclui as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente;

b) orienta a elaboração da Lei Orçamentária Anual;

c) dispõe sobre as alterações na legislação tributária;

d) estabelece a política de aplicação das agências financeiras oficiais de

fomento;

e) todas as alternativas estão corretas.

11. O Sistema de Planejamento Integrado, também conhecido, no Brasil, como

Processo de Planejamento-orçamento, consubstancia-se nos seguintes

instrumentos: Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei

Orçamentária Anual. No que diz respeito à Lei de Diretrizes Orçamentárias,

aponte a única opção falsa:

a) Tem a finalidade de nortear a elaboração dos orçamentos anuais;

b) Contém as metas e prioridades da Administração Pública federal;

c) Dispõe sobre as alterações na legislação tributária;

d) Compreende o orçamento fiscal, o orçamento de investimento e o orçamento

da seguridade social;

e) Estabelece a política de aplicação das agências financeiras oficiais de

fomento. Governamentais e financeiras.

12. A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) instituída pela Constituição de

1988 é o instrumento norteador da Lei Orçamentária Anual (LOA). A Lei de

Responsabilidade Fiscal (LRF), de 4 de maio de 2000, atribuiu à LDO a

responsabilidade de tratar também de outras matérias. Indique qual opção

não representou uma responsabilidade adicional às criadas pela LRF:

a) A avaliação de riscos fiscais;

b) A fixação de critérios para a limitação de empenho e movimentação

financeira;


27

c) A publicação da avaliação financeira e atuarial dos regimes geral de

Previdência Social e próprio dos servidores civis e militares;

d) O estabelecimento de prioridade e metas da Administração Pública federal;

e) O estabelecimento de metas fiscais.

13. Ao tratar de instituições da área pública, que se caracterizam por serem:

I. Pessoas jurídicas de direito privado, cujos funcionários podem ser

celetistas.

II. Pessoas jurídicas de direito privado, mas de capital público.

III. Pessoas jurídicas de direito público, sem fins lucrativos.

Respectivamente, têm-se de I a III as instituições:

a) autarquia, empresa pública e agência reguladora;

b) empresa pública, fundação pública e sociedade de economia;

c) agência reguladora, fundação pública e sociedade de economia mista;

d) sociedade de economia mista, empresa pública e agência reguladora;

e) sociedade de economia mista, empresa pública e fundação pública.

14. O orçamento é peça que agrupa todas as receitas e despesas que serão

utilizadas pela administração pública, sendo assim:

I. A lei orçamentária anual não conterá matéria estranha a previsão da

receita e fixação da despesa.

II. O orçamento de cada ente da unidade de federação, conterá as receitas

e despesas dos poderes legislativo, Executivo e Judiciário e todos os

órgãos da administração direta e indireta.

III. As receitas e despesas extraorçamentárias estarão contidas no

orçamento.

a) Todas as afirmativas estão corretas;

b) Somente as afirmativas I e II estão corretas;

c) Somente a afirmativa I está correta;

d) Todas as afirmativas estão erradas.

15. A lei do orçamento poderá conter autorização do Executivo para:

I. Abrir créditos suplementares até determinada importância.


28

II. Realizar operações de crédito, inclusive por antecipação da receita.

III. Abrir créditos extraordinários.

IV. Abrir créditos para despesa não computadas.

Com base nas assertivas marque a opção correta:

a) Apenas a opção III é falsa;

b) Apenas a opção II é falsa;

c) As opções III e IV são falsas;

d) As opções II e III são falsas;

e) Todas as opções são corretas.

16. O orçamento-geral da União é elaborado pelos três Poderes da República e

consolidado pelo Poder Executivo. As metas para a elaboração da proposta

orçamentária são definidas pelo Plano Plurianual (PPA) e priorizadas pela

(pelo):

a) Lei Orçamentária Anual;

b) Balanço-geral da União;

c) Lei de Diretrizes Orçamentárias;

d) Congresso Nacional;

e) Execução Financeira.

17. A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO):

I. estabelece os parâmetros necessários à alocação dos recursos no

orçamento anual, de forma a garantir a realização das metas e objetivos

contemplados no PPA − Plano Plurianual.

II. norteia apenas a elaboração do orçamento fiscal e do orçamento de

investimento das empresas.

III. compreende as metas e prioridades da administração pública e dispõe

sobre as normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos

resultados dos programas financiados com recursos do orçamento.

IV. tem como parte integrante as metas fiscais que estabelecem as metas

anuais, em valores correntes e constantes, relativos a receitas e despesas

para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes.

É correto o que consta APENAS em:


29

a) II e IV.

b) I, III e IV.

c) I, II e III.

d) IV.

e) III e IV.

18. Segundo a Constituição de 1988, no capítulo das Finanças Públicas, o

Plano Plurianual (PPA) é uma lei que abrangerá os respectivos Poderes na

União, nos Estados, no Distrito Federal e nos Municípios. No que diz

respeito ao Plano Plurianual (PPA) e a Lei de Diretrizes Orçamentárias

(LDO), identifique a opção INCORRETA:

a) A lei que instituir o Plano Plurianual será elaborada no princípio do primeiro

ano do mandato do Executivo e terá vigência de quatro anos.

b) Com base no Plano Plurianual, o Poder Executivo elaborará e enviará para o

Poder Legislativo o projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias até oito meses

antes do encerramento do exercício financeiro.

c) A lei que instituir o Plano Plurianual definirá diretrizes, objetivos e metas para

o quadriênio, cabendo desta forma, à LDO definir, com base no PPA, quais

serão as metas que serão desenvolvidas no exercício financeiro subsequente.

d) Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, em maio de 2000, passou

a integrar à LDO, o Anexo de Objetivos Fiscais.

e) A LDO compreende o conjunto de metas e prioridades da Administração

Pública federal, incluindo despesas de capital para o exercício financeiro

subsequente, orientando a elaboração da LOA.

19. O Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária

são leis de iniciativa

a) do Poder Legislativo

b) do Poder Judiciário

c) do Poder Executivo

d) do Poder Executivo em conjunto com o Legislativo

e) dos três Poderes em conjunto.


30

20. A Lei das Diretrizes Orçamentárias (LDO) da União deverá conter

a) o orçamento fiscal aos poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da

administração direta e indireta.

b) o orçamento de investimento das empresas nas quais a União tenha a

maioria do capital social.

c) as metas e prioridades da Administração Pública federal incluindo as

despesas de capital para o exercício financeiro subsequente.

d) o orçamento da seguridade social, abrangendo todos os órgãos e entidades a

ela vinculados.

e) o Anexo de Metas Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e

outros riscos capazes de afetar as contas públicas.

21. Com relação às características do Orçamento Público de acordo com a

Constituição Federal, considere as afirmativas abaixo:

I – A Lei Orçamentária Anual é composta de três orçamentos diferentes:

fiscal, da seguridade social e de investimentos das estatais.

II – A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) prioriza as metas do Plano

Plurianual (PPA) e orienta a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA)

que terá validade para o ano seguinte.

III – A LDO deverá conter o orçamento fiscal aos poderes da União, seus

fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta.

IV – O Plano Plurianual é um plano de médio prazo, através do qual se

procura ordenar as ações do governo que levem à realização dos objetivos

e metas fixadas para um período de quatro anos.

Estão corretas SOMENTE:

a) Todas estão corretas.

b) I, II e IV

c) II, III e IV

d) I e III

e) II e III

Julgue as afirmações abaixo com "C" para corretas e "E" para erradas:


31

1 - Nas diretrizes orçamentárias para 2013, na área de meio ambiente, as ações de

reflorestamento e combate ao desmatamento, além da revitalização de bacias

hidrográficas, são consideradas prioritárias e relevantes.

2 - O prazo de vigência do Plano Plurianual e o de apresentação e aprovação dos

projetos do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei

Orçamentária Anual da União estão definidos no Ato das Disposições

Constitucionais Transitórias e deverão ser definitivamente disciplinados em lei

complementar.

3 - Considere a seguinte situação hipotética. Um parlamentar apresentou, junto a

uma das casas do Congresso Nacional, projeto de lei estabelecendo que a parcela

do Governo Federal do produto da arrecadação do Imposto Territorial Rural - ITR

passaria a ser destinada ao financiamento do programa de reforma agrária. Nessa

situação, embora seja pequeno o montante de recursos envolvidos, o projeto deverá

receber aprovação quanto a sua constitucionalidade.

4 - Considere a seguinte situação hipotética. Encerrou-se o exercício financeiro sem

que o projeto de lei. orçamentária tenha sido votado pelo Poder Legislativo. Nessa

situação, até o momento em que entre e vigor a lei orçamentária do novo exercício,

deverá ser tomada como base para a realização das despesas a lei orçamentária do

exercício recém encerrado.

5 - Instituído pela Constituição Federal de 1988, o Plano Plurianual, de vigência

coincide com a do mandato do chefe do Poder Executivo, estabelece, de forma

regionalizada, as diretrizes, objetivos e as metas da Administração Pública federal

para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos

programas de duração continuada.

6 – As agências reguladoras foram criadas com personalidade jurídica de direito

privado, com base em um regime especial. Certo ou errado?

7 – Diferentemente das empresas públicas, as sociedades de economia mista


32

devem se inscrever obrigatoriamente na modalidade de sociedade anônima. Certo

ou errado?

8. A Lei orçamentária Anual (LOA) não deve conter dispositivo estranho à

previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo nessa proibição a

autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de

crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.

1.6 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS

Agora, veremos que o orçamento, por ser um instrumento de

controle do governo, requer dos responsáveis pela elaboração orçamentária

observância das regras, isto é, das linhas norteadoras de ação, que chamamos de

princípios.

Segundo do Professor Francisco Glauber Lima Mota, princípios são

preceitos fundamentais e imutáveis de uma doutrina, que orientam procedimentos e

que indicam a postura a ser adotada diante de uma realidade.

A Lei nº 4.320/1964 de 17/03/1964, que estatui de Direito Financeiro

para a elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos

Municípios e do Distrito Federal, estabeleceu, em seu art. 2º, os princípios da

unidade, da universalidade e da anualidade.

“Art. 2º. A lei de orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos aos princípios da unidade, universalidade e anualidade”. (grifo nosso)

No entanto, devemos considerar outros princípios que estão

definidos na Constituição Federal e na Lei Complementar nº 101, de 04/05/2000,

pois se tratam de princípios básicos para a elaboração, execução e controle do

orçamento público, válidos para todos os poderes e esferas governamentais. São

eles:

a) Unidade: o orçamento deve ser uno, ou seja, as três esferas do orçamento

(fiscal, investimentos das estatais e seguridade social), conforme o §5º do art.

165 da CF/1988, farão parte da Lei Orçamentária Anual - LOA (deve haver

somente um único orçamento para o exercício financeiro), evitando

orçamentos paralelos. Unidade de orientação política das leis orçamentárias;


33

b) Universalidade (art. 2º da Lei 4.320/1964): todas as receitas, inclusive de

operações de crédito autorizadas em lei e todas as despesas próprias dos

órgãos de governo e da Administração centralizada, ou que, por intermédio

deles se devam realizar, constarão na Lei Orçamentária. Permite o

conhecimento e prévia autorização para a realização da receita e despesa,

impedindo que o executivo realize qualquer operação financeira sem

autorização orçamentária;

c) Anualidade ou periodicidade (art. 2º da Lei 4.320/1964): o orçamento deve

ser elaborado e autorizado com periodicidade anual, coincidindo o exercício

financeiro com o ano civil, ou seja, não pode haver autorização legislativa por

tempo indeterminado, sob pena de infringir a própria natureza fiscalizatória do

Poder Legislativo. Esse princípio permite mais controle do Legislativo sobre

os atos administrativos de natureza financeira, além de possibilitar que os

planos sejam revistos anualmente, de forma a aperfeiçoá-los. A exceção a

esse princípio são os créditos adicionais especiais e extraordinários, que

poderão ser reabertos, nos limites dos seus saldos, e incorporados ao

orçamento do exercício seguinte, conforme previsto no § 2º do art. 167 da

CF/1988;

d) Equilíbrio: limitação do endividamento, ou seja, o total da despesa

orçamentária não pode ultrapassar o total da receita orçamentária prevista

para cada exercício financeiro. A adoção deste princípio representa uma

ferramenta útil no controle dos gastos públicos, ainda que, atualmente, não

passe de uma simples questão de técnica contábil visto que possíveis

excessos de gastos podem ser cobertos por operações de crédito, oferecendo

assim o "equilíbrio", de um equilíbrio meramente contábil. Assim, o aparente

equilíbrio entre receita e despesa, pode na verdade esconder um déficit

econômico se for considerado que as operações de crédito já são um meio de

cobrir desequilíbrios orçamentários;

e) Exclusividade ou (princípio da pureza): a lei orçamentária não conterá

dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, ou seja, a

lei orçamentária deverá conter somente matéria de natureza orçamentária.

Exceções: art. 165 da CF/1988, a autorização para abertura de créditos

suplementares na própria LOA e a contratação de operações de crédito, ainda


34

que por antecipação da receita;

f) Programação: vinculação necessária à ação governamental planejada;

g) Legalidade: as receitas e despesas devem ser autorizadas por lei formal,

aprovada pelo Poder Legislativo. O princípio da legalidade, conforme definido

caput do art. 37 da CF/1988 é um princípio aplicável a toda a Administração

Pública, ou seja é a subordinação da Administração Pública às prescrições

orçamentárias. Este princípio deve ser observado não só no PPA, LDO e

LOA, mas também nos planos, programas, operações de abertura de crédito,

transposição, remanejamento ou transferência de recursos de uma

programação para outra de um órgão para outro e a instituição de fundos

(arts. 48, II e IV, 166, 167, I, III, V, VI e IX da CF/1988). Exceção: abertura de

créditos extraordinários, entre outras razões, para atender a despesas com

guerra externa ou comoção interna que poderão ser abertos por medida

provisória (na União, e nos Estados e Municípios que possuem essa figura

normativa em seus ordenamentos) ou por decreto;

h) Orçamento Bruto: as receitas e despesas devem constar da lei orçamentária

e de créditos adicionais pelos seus valores brutos, sem nenhuma dedução,

conforme preconizado no art. 6º da Lei nº 4.320/1964. Como exemplo, o IPI

arrecadado pela União e que tem uma parcela transferida para estados e

municípios por meio dos fundos de participação respectivos (FPE/FPM).

Assim na LOA da União, o IPI deverá constar na parte da receita pelo seu

valor total e na parte da despesa a parcela a ser transferida, evitando-se

lançar o valor líquido resultante do confronto entre estes dois valores;

i) Não vinculação da receita: nenhuma receita de impostos poderá ser

vinculada a determinada despesa pelo legislador, ressalvados os casos

previstos no próprio texto constitucional.

“Art. 167. São vedados: ... IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvada a repartição do produto da arrecadação os impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo”.

A ressalva do art. 158 são os impostos que pertencem aos municípios

referentes à parcela do IRRF (servidores), do ITR, impostos federais, e


35

relativos ao IPVA e ao ICMS, impostos estaduais.

A ressalva do art. 159 são basicamente as transferências de parcelas dos

Impostos sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza e sobre Produtos

Industrializados para dos Fundos de Participação dos Estados (FPE), de

Participação dos Municípios (FPM) e para os Programas de Financiamento ao

Setor Produtivo das regiões Norte, Nordeste e Centro Oeste.

As transferências para as ações e serviços de saúde (art. 198) e para a

manutenção e o desenvolvimento do ensino (art. 212) visam à aplicação de

um mínimo constitucional nestas áreas e o art. 167, § 4º, permite a vinculação

de receitas próprias de impostos para a prestação de garantias e

contragarantias à União;

j) Especificação ou discriminação: visa impedir a inclusão de dotações

globais na lei orçamentária para atender às despesas. Assim, toda a despesa

deve ser identificada no mínimo por elemento, permitindo mais controle da

execução orçamentária. (arts. 5º e 15º, da Lei nº 4.320/1964) Entende-se por

elementos o desdobramento da despesa com pessoal, material, serviços,

obras e outros meios de que se serve a Administração Pública para

consecução dos seus fins. Exceções: programas especiais de trabalhos (art.

20 da Lei 4.320/1964) e as reservas de contingências - dotação global

colocada na lei orçamentária, destinada a atender passivos contingentes e

outras despesas imprevistas (art. 91 do Decreto-Lei nº 200/1967);

k) Publicidade: o maior objetivo deste princípio é proporcionar publicidade aos

atos públicos na busca da tão difundida transparência dos gastos públicos.

(art. 37 da CF/1988). Vários artigos da CF reforçam a necessidade da

transparência na Administração Pública, dentre os quais destacamos o art.

165, § 3º: "O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento

de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária." A Lei nº

101/2000, LRF, com os arts. 48 e 49, onde no art. 48 diz que os planos,

orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias, as prestações de contas e

respectivo parecer prévio, o Relatório Resumido da Execução Orçamentária

(RREO) e o Relatório de Gestão Fiscal (RGF), são instrumentos de

transparência da gestão fiscal e no art. 49 diz que as contas apresentadas

pelo chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante todo o exercício,


36

no respectivo Poder Legislativo e no órgão responsável pela sua elaboração,

para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade;

l) Clareza: estabelece que o orçamento deva ser apresentado em linguagem

transparente, simples e inteligível, sem descuidar das exigências técnicas

orçamentárias, para facilitar o manuseio e a compreensão daqueles que, por

força do ofício ou por interesse, necessitam conhecê-lo;

m) Uniformidade: no aspecto formal, o orçamento deve manter um mínimo de

padronização nos diversos exercícios em que é executado, possibilitando ser

comparado ao longo do tempo.

1.7 CRÉDITOS ADICIONAIS

Hoje, não é mais possível pensar em orçamento público dissociado

de um planejamento estratégico condizente com os objetivos que o governo

pretende alcançar. Entretanto, qualquer planejamento, pode e deve se necessário

for, ser modificado durante a execução, posto que não seja estático. Por vários

motivos torna-se necessária a correção de rumos inicialmente estabelecidos. Ante a

integração entre orçamento e planejamento, a alteração dos planos também acaba

levando a uma alteração orçamentária.

Se determinado órgão pretendia construir casas populares, mas, em

razão da necessidade mais urgente, entendeu que deveria construir um hospital,

essa alteração deve ser revelada no orçamento. Um órgão público que reservou

determinada quantia a um projeto, talvez tenha que alterar o seu planejamento e o

seu orçamento caso as dotações inicialmente previstas sejam insuficientes para

executar o que se havia pensado antes. Eventos imprevistos ou imprevisíveis, danos

da natureza e toda sorte de infortúnios podem ocasionar mudanças naquilo que foi

planejado, e a legislação orçamentária deve contemplar essa possibilidade de

mudança, sempre que necessários for.

Os créditos adicionais existem na legislação brasileira justamente

para contemplar alterações necessárias em razão da mudança do planejamento

inicialmente estabelecido. Quando for preciso alterar o planejamento de médio prazo

(PPA) e o de curto prazo (LDO), basta que se proponha um projeto de lei, alterando

o que tinha sido inicialmente acordado entre o Executo e o Legislativo.

Por outro lado, relativamente à lei de meios (LOA), o procedimento é


37

um pouco diferente. A LOA contém, grosso modo, os valores das dotações para

cada órgão, projeto e/ou programa. A alteração dos valores de cada uma de suas

rubricas pode ser feita por meio de um projeto de lei, mas neste caso, este tem um

nome especial: Lei de Créditos Adicionais (LCA).

Portanto, os créditos adicionais são leis que visam a alterar a Lei

Orçamentária em vigor. Segundo a legislação (arts. 40 a 46 da Lei nº 4.320/1964),

os créditos adicionais são autorizações de despesas não computadas ou

insuficientemente dotadas ou programadas na lei orçamentária, ou seja, são

considerados instrumentos de ajustes orçamentários, que visam, dentre outras

coisas, corrigir planejamentos mal formulados, atender a situações inesperadas,

emergenciais, imprevisíveis etc.

"Créditos adicionais" é gênero de que são espécies: suplementares,

especiais e extraordinários, como veremos nos tópicos seguintes.

1.7.1 Créditos Suplementares

Imagine que um ente estatal tenha previsto a construção de 1.000

salas de aulas em um determinado exercício financeiro e que, em razão disso, tenha

previsto os valores para a obra em seu orçamento. Durante a execução da obra (ou

antes do seu início, por exemplo), o ente verifica que as dotações orçamentárias não

serão suficientes para cobrir os gastos totais do projeto. Ou seja, houve uma

mudança no planejamento que pode ter sido causada pelo aumento no preço dos

insumos, por exemplo, ou qualquer outra razão. Nesse caso, o que deve ser feito?

Há duas possibilidades:

a) pode ser feita uma mudança no planejamento e nas metas físicas a serem

obtidas, construindo-se menos salas de aula, mas mantendo os valores

inicialmente orçados; ou

CRÉDITOS ADICIONAIS

CRÉDITOS SUPLEMENTARES

CRÉDITOS ESPECIAIS

CRÉDITOS EXTRAORDINÁRIOS


38

b) pode ser feito um reforço de dotação de forma a atingir as metas inicialmente

previstas.

Neste segundo caso, a entidade deverá lançar mão dos créditos

adicionais, do tipo suplementar. Os créditos suplementares têm a finalidade de

reforçar o orçamento, isto é, existe orçamento previsto, porém em montante inferior

ao necessário.

ATENÇÃO: o Poder Legislativo pode autorizar a abertura de crédito suplementar na

própria lei orçamentária (LOA), até um determinado valor. Essa autorização para

abertura de crédito suplementar na própria LOA constitui uma das exceções ao

princípio da exclusividade, conforme art. 165, § 8º, CF.

Enquanto existir saldo de autorização na própria LOA, o Poder

Executivo, por meio de decreto (ato administrativo), pode abrir o crédito

suplementar; depois de esgotado o saldo de créditos, aí sim, toda vez que for

suplementar uma obra ou serviço o Executivo terá que pedir autorização ao

Legislativo, através de uma lei específica e não mais com base na autorização já

contida na LOA.

Dessa forma, é importante notar que, diferentemente de todos os

créditos adicionais, que só podem ser criados por meio de lei específica depois de

aprovado o orçamento, os créditos suplementares podem:

a) já estar previstos na própria lei orçamentária anual (LOA) quando da sua

aprovação (art. 165, § 8º, da CF/1988);

b) ser objeto de lei específica durante a execução do orçamento (depois de

aprovado o orçamento).

IMPORTANTE: o período de vigência dos créditos suplementares é adstrito ao

exercício financeiro em que forem abertos. Este é o único crédito adicional que

não pode ser reaberto no exercício seguinte, onde é exceção ao princípio da

anualidade.

O crédito suplementar é autorizado por lei e aberto por decreto do

Poder Executivo. A sua abertura depende da indicação dos recursos disponíveis,

que sustentarão a abertura dos respectivos créditos e será precedida de exposição

de justificativa.


39

1.7.2 Créditos Especiais

Voltemos ao exemplo do ente estatal que queria construir 1.000

salas de aula. Vamos supor que, no decorrer do exercício, o órgão entendeu que

seria mais importante e proveitosa para a população, a construção de um hospital

em vez das 1.000 salas de aula. Para tanto, em face do princípio da legalidade, a lei

orçamentária em vigor tem que ser alterada, sem o que a despesa não pode ocorrer.

Acontece que, diferentemente do exemplo anterior, não é possível a instituição de

créditos suplementares, posto que este se destine ao reforço de dotação

orçamentária e não existe, no orçamento deste ente, rubrica para despesa com

hospital.

Neste caso, caberia ao ente estatal proceder ao cancelamento da

rubrica relativa às salas de aula e a instituição de créditos especiais para criar a

nova rubrica orçamentária para o hospital. Portanto, créditos especiais são

destinados às despesas para as quais não haja dotação ou categoria de

programação específica na própria lei orçamentária, visam atender despesas novas,

não previstas na LOA, mas que surgiram no decorrer do exercício.

Em regra, os créditos adicionais especiais terão vigência dentro do

próprio exercício financeiro que forem abertos, salvo se o ato de autorização for

promulgado nos últimos quatro meses do exercício, caso em que, reabertos nos

limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro

subsequente, que é uma exceção ao princípio da anualidade, que diz que os

créditos orçamentários devem vigorar por apenas um ano.

A reabertura dos créditos especiais gera um saldo financeiro; essa

receita incorporada ao orçamento subsequente é extraorçamentário, isto porque já

foi considerada como orçamentária no exercício anterior.

A abertura do crédito especial é realizada por meio de decreto (ato

administrativo) do Poder Executivo, após prévia autorização legislativa em lei

especial (Lei de Créditos Adicionais Especiais). A sua abertura, assim como no caso

de créditos suplementares, depende da indicação dos recursos disponíveis que

sustentarão a abertura dos respectivos créditos e será precedida de exposição de

justificativa.


40

1.7.3 Créditos Extraordinários

Além das questões já suscitadas nos itens anteriores, existem

situações imprevisíveis e imprevistas que modificam o planejamento de uma

entidade e que, pela sua relevância, exigem pronta resposta da Administração

Pública, tais como guerra, comoção interna ou calamidade pública. Nesse caso, pela

importância da situação, a administração está autorizada a abrir os créditos

extraordinários para fazer em face de essas despesas imprevisíveis e nem precisa

indicar a origem dos recursos necessários.

Portanto, os créditos extraordinários são aqueles créditos adicionais

destinados somente ao atendimento de despesas urgentes e imprevisíveis,

decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública (cujas despesas,

desta feita, não estavam consignadas no orçamento).

Os créditos extraordinários, graças ao seu caráter de urgência, não

necessitam de autorização legislativa prévia para sua abertura e, como visto

anteriormente, nem da indicação da fonte de recursos, sendo exceção ao princípio

da legalidade.

Ainda a respeito dos créditos extraordinários:

a) na União, os créditos extraordinários podem ser autorizados exclusivamente

por medida provisória;

b) nos estados e nos municípios que possuírem, respectivamente, em suas

Constituições e leis orgânicas a figura da medida provisória, os créditos

extraordinários podem ser autorizados por medida provisória;

c) nos demais estados e municípios que não instituírem a medida provisória em

seus ordenamentos jurídicos, vale a regra geral do art. 44, ou seja, os créditos

extraordinários devem ser autorizados por decreto.

A vigência dos créditos extraordinários, a exemplo dos créditos

especiais, será dentro do exercício financeiro; no entanto, se a lei for promulgada

nos últimos quatro meses do exercício financeiro, poderão ser reabertos pelos

saldos no próximo exercício. Assim, um crédito extraordinário aberto em 01/09/X1

pode ser normalmente incorporado ao exercício de X2, pelo saldo. Por outro lado,

um crédito extraordinário aberto em 31/08/X1, não pode ser reaberto.


41

RESUMO DOS CRÉDITOS ADICIONAIS

CRÉDITOS SUPLEMENTARES

CRÉDITOS ESPECIAIS CRÉDITOS EXTRAORDINÁRIOS

Reforço de dotação orçamentária que se tornou insuficiente.

Atender as despesas não contempladas no orçamento.

Atender a despesas imprevistas e urgentes.

Depende de prévia autorização na LOA ou em lei específica.

Depende de prévia autorização em lei especial.

Independe de prévia autorização em lei específica.

Aberto por decreto do Poder Executivo.

Aberto por decreto do Poder Executivo.

Aberto por MP ou decreto do Poder Executivo.

Obrigatória a indicação de recursos.

Obrigatória a indicação de recursos.

Independente de indicação de recursos.

Vigência dentro do exercício financeiro.

Vigência, em regra no exercício em que for aberto.

Vigência, em regra no exercício em que for aberto.

Não podem ser reabertos no exercício subsequente.

Podem ser reabertos no exercício seguinte, desde que o ato de autorização tenha sido promulgado nos últimos quatro meses do exercício.

Podem ser reabertos no exercício seguinte, desde que o ato de autorização tenha sido promulgado nos últimos quatro meses do exercício.

FONTE DE RECURSOS PARA ABERTURA DE CRÉDITOS ADICIONAIS

A abertura de créditos suplementares e especiais dependerá da

existência de recursos disponíveis e deverá ser justificada por meio de uma ou mais

das seguintes fontes de recursos:

o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício

anterior;

o excesso de arrecadação, descontados os créditos extraordinários

abertos no exercício;

os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de

lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes, desde que

haja prévia e específica autorização legislativa;

os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de

créditos adicionais, autorizados em lei;

o produto de operações de crédito autorizadas, em forma que juridicamente

possibilite ao Poder Executivo realizá-las;

os resultantes da reserva de contingências, estabelecida na LOA.

Superávit financeiro: O superávit financeiro é a diferença positiva entre o ativo

financeiro e o passivo financeiro, conjugando-se, ainda, os saldos dos créditos

adicionais transferidos e as operações de créditos a eles vinculadas.

MUITO IMPORTANTE: o superávit ou déficit financeiro é apurado no balanço


42

patrimonial do exercício anterior, em 31/12.

SF = (AF - PF) - CAR + OCV

AF = ATIVO FINANCEIRO DO BALANÇO PATRIMONIAL ANTERIOR PF = PASSICO FINANCEIRO DO BALANÇO PATRIMONIAL ANTERIOR CAR = CRÉDITOS ADICIONAIS REABERTOS OCV = OPERAÇÕES DE CRÉDITOS VINCULADOS AOS CRÉDITOS REABERTOS

Excesso de arrecadação: Excesso de arrecadação é o saldo positivo das

diferenças acumuladas mês a mês entre a arrecadação prevista e a realizada,

considerando-se, ainda, a tendência do exercício.

EA = (RR - RP) - CEXT

RR = RECEITA REALIZADA RP = RECEITA PREVISTA CEXT = CRÉDITOS EXTRAORDINÁRIOS ABERTOS NO EXERCÍCIO

Recursos resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias:

A anulação parcial ou total de dotações orçamentárias é fato meramente

permutativo, no qual se anulam totalmente ou parcialmente determinadas dotações

e remaneja os recursos para outra dotação, desde que tais remanejamentos sejam

permitidos na LDO.

Operações de crédito: As operações de crédito são receitas obtidas por meio de

empréstimos, geralmente de longo prazo, portanto compõem a dívida fundada ou

consolidada do ente.

Reserva de contingência: A reserva de contingência é uma dotação orçamentária

não especificada ou destinada a órgão, fundo ou despesa, que deverá estar prevista

na LOA, cuja forma de utilização e montante será definida com base na receita

corrente líquida.

1.8 CICLO ORÇAMENTÁRIO

O orçamento passa por diversas fases até estar pronto para ser

executado, inicia-se com uma proposta que se transforma em projeto de lei que será

apreciado, emendado, aprovado, sancionado e publicado, passando pela execução,

momento em que ocorre a arrecadação da receita e a realização da despesa, dentro

do exercício financeiro, até o acompanhamento e avaliação da execução, realizada

pelos controles internos e externos.

Assim, conclui-se que o ciclo orçamentário ocorre em um período

muito maior do que o do exercício financeiro, 1º de janeiro a 31 de dezembro, já que


43

abrange desde a elaboração do projeto de lei até o acompanhamento e avaliação da

execução orçamentária.

RESUMINDO: O ORÇAMENTO PASSA PELAS SEGUINTES FASES:

elaboração do projeto de lei;

apreciação, estudo e proposição de emendas;

votação, sanção e publicação da Lei Orçamentária;

execução da Lei Orçamentária;

acompanhamento e avaliação da execução orçamentária.

1.8.1 Elaboração

A primeira etapa, elaboração do projeto de lei orçamentária, tem

início com a definição de cada unidade gestora da sua proposta parcial de

orçamento. A setorial orçamentária recebe todas as propostas parciais de todas as

unidades que compõem o órgão e consolida tudo numa única proposta do órgão.

Todas essas propostas setoriais dos órgãos de todos os Poderes -

Executivo, Legislativo e Judiciário - são encaminhadas para o órgão central do

sistema de orçamento e gestão, para nova consolidação; daí surge o projeto de lei

orçamentária que será submetido ao Presidente da República que fará o

encaminhamento do projeto ao Congresso Nacional, por meio de mensagem.

A consolidação de todas as propostas setoriais de todos os órgãos,

de todos os poderes, que devem estar compatíveis com os planos e diretrizes já

aprovados pelo Legislativo, é de responsabilidade do Executivo.

Os Poderes Legislativo, Judiciário e o Ministério Público - MP

elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites estabelecidos na Lei de

Diretrizes Orçamentárias; caso as propostas sejam encaminhadas em desacordo

coma LDO, o Poder Executivo procederá aos ajustes necessários para fins de

consolidação da proposta orçamentária anual.

Se os demais poderes e o MP não encaminharem as respectivas

propostas dentro do prazo estabelecido na LDO, o Executivo considerará, para fins

de consolidação, os valores aprovados na lei orçamentária vigente, ajustados de

acordo com os limites estabelecidos na LDO, conforme já explicado.


44

1.8.2 Aprovação

a) Normas

As leis orçamentárias, embora sejam consideradas leis ordinárias,

têm uma tramitação no Congresso Nacional diferente das demais leis ordinárias.

Isso porque a própria Constituição estabeleceu um rito próprio, diferenciado, para a

tramitação e a aprovação das leis orçamentárias (LOA, LDO e PPA). A aprovação e

a tramitação das leis orçamentárias estão regradas no art. 166 da Constituição

Federal. Na inexistência de normas próprias para a tramitação das leis

orçamentárias, aplicam-se a estas, no que não contrariar, as demais normas

aplicáveis ao processo legislativo como um todo (art. 166, § 7º, da CF).

Ou seja, à aprovação e à tramitação das leis orçamentárias aplicam-

se, nesta ordem: primeiro, as normas específicas estabelecidas na Constituição para

estes tipos de lei (LOA, LDO e PPA); em segundo lugar, desde que não contrariem

as normas específicas, aplicam-se as demais normas do processo legislativo (ou

seja, aplicação subsidiária das normas do processo legislativo geral).

b) Tramitação

O projeto de lei orçamentária, depois de consolidado pelo Poder

Executivo, deve ser remetido ao Congresso Nacional. Lá ele será apreciado pela

Comissão Mista Permanente de Orçamento, composta de deputados e senadores,

prevista no art. 166 da CF/1988. Essa comissão tem a função de examinar e emitir

parecer sobre o projeto, bem como acompanhar e fiscalizar o orçamento.

O projeto de lei orçamentária, assim como as emendas propostas ao

projeto após parecer da comissão mista permanente, será apreciado pelo Plenário

das duas casas do Congresso Nacional.

Com a aprovação do projeto pelo Plenário do Congresso Nacional, o

projeto será devolvido ao Presidente da República que poderá sancioná-lo ou propor

vetos. Havendo a sanção o projeto deverá ser encaminhado para publicação.

1.8.3 Execução

No início do exercício financeiro, após a publicação do Quadro de

Detalhamento da Despesa - QDD, os órgãos começarão a executar o orçamento.

Para que os órgãos possam começar a executar o orçamento,

empenhar, liquidar, pagar, arrecadar receita etc., a Secretaria do Tesouro Nacional


45

providencia a consignação da dotação orçamentária, em nível de QDD, a todos os

órgãos e ministérios contemplados na lei de meios.

Caso ocorra algum problema no decorrer das etapas que impeça a

disponibilização da dotação orçamentária, os órgãos poderão utilizar um instituto,

desde que haja previsão na LDO, denominado duodécimo.

O que é "duodécimo"? É o instituto que possibilita aos órgãos, caso

autorizada na LDO, a executar, a cada mês do exercício financeiro, um doze avos do

projeto de lei orçamentária que está sendo apreciado de modo a não prejudicar

totalmente a execução prevista para o exercício.

1.8.4 Controle

Nesta fase ocorre o acompanhamento e a avaliação do processo de

execução orçamentária, que segundo a legislação em vigor será interno, quando

realizado pelos agentes do próprio órgão, ou externo quando realizado pelo Poder

Legislativo, auxiliado tecnicamente pelo Tribunal de Contas.

O controle será mais eficiente se realizado a priori, ou seja, realizado

preponderantemente sobre atos ainda não concretizados, porém o que se observa é

que a avaliação ocorre, em grande parte, sobre o processo de despesa já realizado.

Isto prejudica a correção de falhas no processo de execução e, por conseguinte,

inviabiliza o cumprimento das metas estabelecidas.

1.8.5 Descentralização orçamentária

A LOA contempla as unidades setoriais orçamentárias de cada

órgão com dotações orçamentárias. Essas dotações precisam ser descentralizadas

para que as unidades gestoras administrativas possam efetuar a sua execução.

A descentralização dos créditos orçamentários ou adicionais poderá

ocorrer das seguintes formas:

Dotação: É a transferência de créditos orçamentários e adicionais feita pelo órgão

central do sistema de orçamento (Secretaria de Orçamento Federal - SOF, do

Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão - MOG) às unidades setoriais de

orçamento.

Provisão ou descentralização interna de créditos: Quando envolve unidades

gestoras de um mesmo órgão, ministério ou entidade integrantes do orçamento fiscal


46

e do orçamento da seguridade social.

Destaque ou descentralização externa de créditos: Quando envolve unidades

gestoras de órgãos, ministérios ou entidades de estruturas administrativas

diferentes, ou seja, de um órgão para outro.

1.8.6 Programação e descentralização financeira

O art. 8º, da LRF, determina que o Poder Executivo, no prazo de até

trinta dias após a publicação da lei orçamentária, deverá estabelecer a programação

financeira e o cronograma de execução mensal de desembolsos.

A programação financeira é o conjunto de ações desenvolvidas

com o intuito de estabelecer o fluxo de caixa da União, durante o exercício

financeiro, com a finalidade de assegurar às unidades orçamentárias os recursos

financeiros suficientes e necessários à execução dos programas de trabalho,

mantendo o equilíbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada. A

programação financeira é feita tendo como parâmetro a previsão da receita, os

limites orçamentários da despesa e sua demanda e a tendência de resultado (déficit

ou superávit) considerada para o exercício.

O sistema de programação financeira é administrado pela Secretaria

do Tesouro Nacional - STN, do Ministério da Fazenda (órgão central), tendo ainda

em sua composição os órgãos setoriais de programação financeira (OSPF), que são

as secretarias de Administração Geral dos ministérios civis e os órgãos equivalentes

da Presidência da República e ministérios militares e, finalmente, as unidades

gestoras.

A programação financeira se divide em duas etapas: solicitação e

aprovação. A PPF - Proposta de Programação Financeira é o documento utilizado

pelas unidades executoras para fazer a solicitação de programação financeira aos

órgãos setoriais, e também, estes ao órgão central.

Após a solicitação, cabe ao órgão central a aprovação dos valores a

serem liberados aos órgãos setoriais. Estes por sua vez, aprovam os valores a

liberar para as unidades executoras; esta operação é realizada por meio de PFA -

Programação Financeira Aprovada.

Após a solicitação e a aprovação da programação financeira, são

realiadas as descentralizações financeiras das disponibilidades entre os órgãos


47

que compõem o sistema de programação financeira. Essa descentralização é

realizada por meio dos seguintes procedimentos:

Cota: é a primeira fase da descentralização das disponibilidades financeiras, e

consiste na transferência do órgão central de programação financeira para os órgãos

setoriais do sistema. Essa movimentação está condicionada, entre outras coisas, à

efetiva arrecadação de recursos financeiros pelo Tesouro Nacional e ao montante de

compromissos financeiros assumidos pelos órgãos.

Repasse: é a descentralização das disponibilidades financeiras vinculadas ao

orçamento, recebidas anteriormente sob a forma de cota da STN/MF, sendo de

competência dos órgãos setoriais de programação financeira, que as transfere para

outro órgãos ou ministério.

Sub-repasse: é a descentralização de disponibilidades financeiras vinculadas ao

orçamento, realizada pelos órgãos setoriais de programação financeira, para

unidade orçamentária ou administrativa a eles vinculadas, que faça da sua própria

estrutura.


48

REFERÊNCIAS

BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à ciência das finanças. 14. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1994.

BRASIL, Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Institui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4320.htm>. Acesso em: 04 ago. 2012.

CARVALHO, Deusvaldo. Orçamento e Contabilidade Pública: teoria, prática e mais de 700 exercícios, 3. ed. Rio de Janeiro:Campus/Elsevier, 2007, 2ª

reimpressão.

CASTRO, Róbson Gonçalves de. ADFO - Administração e Direito Financeiro e Orçamentário. 3. ed. Brasília: Vestcon, 1998.

DEZEN JÚNIOR, Gabriel, Direito Constitucional. 18. ed. Brasília:Vestcon, 2002.

FORTES, João. Contabilidade Pública, 9. ed. Franco & Fortes, 2005.

GAMA Jr, Fernando Lima. Fundamentos de Orçamento Público e Direito Financeiro. Rio de Janeiro: Elsevier, 2009.

GIACOMONI, James. Orçamento Público. 13. ed. São Paulo: Atlas, 2005.

GONTIJO, Vander. "Curso sobre processo orçamentário". Disponível em: http://www2.camara.gov.br/internet/orcamentobrasil/cidadao/entenda/cursopo/planejamento.html. Acesso em: 04/08/2012.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 19 ed. Atual. São

Paulo: Malheiros Editores, 1990.

MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. São Paulo:Atlas, 2002.

MOTA, Francisco Glauber Lima. Curso Básico de Contabilidade Pública. 2 ed., Brasília: Edição do autor, 2006.

MOTA, Francisco Glauber Lima. Contabilidade Aplicada ao Setor Público. Brasília: autor editor, 2009.

MUSGRAVE, Richard A. Teoria de Finanças Públicas. São Paulo: Atlas, 1994.

NASCIMENTO, Edson Ronaldo; DEBUS, Ivo. Lei Complementar 101/00 - Entendendo a Lei de Responsabilidade Fiscal, 2. ed. STN.

______, Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp101.htm>. Acesso em: 04. ago. 2012


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ANEXOS


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ANEXO A – Manual de Elaboração de Projeto de PPA

Segue abaixo, site eletrônico do Manual de Elaboração de PPA

2010-2013 da SEPLAN - MT como exemplo:

<http://www.seplan.mt.gov.br/arquivos/A_e4fcd58cc7e4fc395517886a8041eb8bMicr

osoft%20Word%20-%20Manual%20PPA%202010-2013-17-03-09.pdf>

Em sua estrutura, o Plano deverá apresentar a percepção da

realidade municipal através de cenários socioeconômico e fiscal, bem como os

Objetivos Estratégicos e Estratégias setoriais ou inter-setoriais. As estratégias ou

desafios são materializados através de programas ou conjuntos de programas,

segundo a estrutura regional do município.

Deste modo, a estrutura do Plano Plurianual consiste nos seguintes

elementos:

I - Mensagem do Prefeito, contendo:

- a descrição da situação socioeconômica e ambiental do Município.

- o cenário fiscal;

- a análise ou visão estratégica;

- os objetivos estratégicos;

- as estratégias ou políticas setoriais e intersetoriais.

II - Projeto de Lei, contendo:

• o contexto e as disposições preliminares;

• a forma de gestão do Plano;

• os dispositivos para revisões do Plano e outras providências legais

pertinentes.

III - anexos, contendo:

• a apresentação dos programas de governo e suas ações;

• a regionalização adotada pelo Município;


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ANEXO B – Exemplo de Elaboração de Projeto de PPA

A título de exemplo, a proposta de Plano Plurianual para o período 2000-2003 estabeleceu o seguinte: Diretrizes Estratégicas:

consolidar a estabilidade econômica com crescimento sustentado;

promover o desenvolvimento sustentável voltado para a geração de empregos e oportunidades de renda;

combater a pobreza promover a cidadania e a inclusão social;

consolidar a democracia e a defesa dos direitos humanos;

reduzir as desigualdades inter-regionais;

promover os direitos de minorias vítimas de preceito e discriminação. Macro-objetivos:

criar um ambiente macroeconômico favorável ao crescimento sustentado;

sanear as finanças públicas;

elevar o nível educacional da população e ampliar a capacitação profissional;

aumentar a competitividade do agronegócio;

desenvolver a industria do turismo;

desenvolver a industria cultural;

promover a reestruturação produtiva com vistas a estimular a competição no mercado interno;

ampliar o acesso aos postos de trabalho e melhorar a qualidade do emprego;

melhorar a gestão ambiental;

ampliar a capacidade de inovação;

fortalecer a participação do país nas relações econômicas internacionais;

ofertar escola de qualidade para todos;

assegurar o acesso e a humanização do atendimento na saúde;

combater a fome;

reduzir a mortalidade infantil;

erradicar o trabalho infantil degradante e proteger o trabalho adolescente;

assegurar o serviços de proteção à população assegurar o serviços de proteção à população mais vulnerável á exclusão social;

promover o desenvolvimento integrado do campo;

melhorar a qualidade de vida nas aglomerações urbanas e regiões metropolitanas;

ampliar a oferta de habitações e estimular a melhoria das moradias existentes;

ampliar os serviços de saneamento básico e de saneamento ambiental das cidades;

melhorar a qualidade do transporte e do transito urbanos;

promover a cultura para fortalecer a cidadania;

promover a garantia dos direitos humanos;

garantir a defesa nacional como fator de consolidação da democracia e do desenvolvimento;

mobilizar governo e sociedade para a redução da violência.

ORÇAMENTO PÚBLICO Profª Amanda Cristina Lisot · De todas as áreas da Contabilidade, uma das...

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