Orçamento autorizativo x impositivo – Benjamin Azevedo

O Orçamento Público brasileiro é em geral tido pela maioria dos especialistas como um

orçamento autorizativo, não obrigando o Executivo a liberar as dotações previstas no orçamento.

Revendo os debates sobre o assunto, vê-se que a discussão não é apenas sobre qual destas

formas seria a mais desejável. Discute-se mesmo se, ao contrário do entendimento predominante, o

atual arcabouço jurídico brasileiro já não definiria o orçamento como impositivo, uma vez que é

anualmente aprovado como lei orçamentária e assim ao Executivo não caberia decidir em que

extensão cumprí-la ou não. Esta corrente argumenta que a Constituição Federal em seu Art. 165, §8º

usa as expressões “previsão da receita”' e “fixação da despesa” e com isto entendem que a despesa

seria fixa e mandatória, usando a literalidade do texto constitucional. Este não é porém o

entendimento predominante, a bem de ter insignes partidários.

Na prática o contigenciamente de verbas, a abertura de créditos suplementares e o recurso de

restos a pagar são utilizados pelo poder executivo como alternativas menos desgastantes do que

discutir ou vetar dotações que considere inadequadas, ou mesmo que representem interesses fora da

base governista como nas emendas parlamentares de iniciativa da oposição. Aprova-se o orçamento

como for possível, e na sua execução são feitos os ajustes, violando o que foi aprovado.

O Congresso naturalmente entende de outra forma e discute há tempos regulamentar a

matéria, impondo limites na discricionariedade do Poder Executivo em promover a execução do

orçamento em desalinho com o que foi aprovado pelo Congresso, desvio que na visão de muitos

torna o orçamento mera peça de ficção.

A área econômica do governo por seu turno entende não ser tecnicamente viável o

orçamento impositivo tendo em vista que sempre pode ser necessário ajuste nas despesas, uma vez

que as receitas são estimadas e podem não se realizar da forma prevista. Em alguns países a

estimativa da receita é feita de modo independente, como na Alemanha (consultorias

independentes) ou nos Estados Unidos, onde o Congresso tem um órgão independente, o

Congressional Budget Office, que prepara criteriosamente as estimativas.

Alegam ainda os técnicos do governo que o alto grau de rigidez orçamentária já torna o

orçamento federal em grande escala impositivo. Despesas obrigatórias (como as transferências

constitucionais, as despesas de pessoal e encargos sociais, os benefícios previdenciários, as dívidas

públicas e os precatórios) e não discricionárias (seguro-desemprego, complementação ao FUNDEF,

benefícios da LOAS, idenizações do PROAGRO e as transferências para programas de

desenvolvimento econômico a cargo do BNDES) representam a maioria dos valores. Mesmo nas

despesas discricionárias, incidem vinculações de parte de suas dotações para áreas ou tipo de

despesas.

Numa visão mais ampla do que o simples debate autorizativo x impositivo, teríamos não

apenas o cumprimento dos programas em termos monetários mas também em termos de realização

de obras e prestação de serviços. Tentadoras experiências de descentralização e flexibilização na

aplicação dos recursos orçamentários, como a liberdade para sua realocação e transferência de

sobras para o exercício seguinte, são inspiração para menor rigidez orçamentária.

Nesta linha de maior flexibilidade, menor rigidez e mais foco em resultados, tendemos a

uma posição pessoal favorável ao carater autorizativo do orçamento. Não como artifício de

deturpação pelo Executivo do orçamento que foi aprovado no Congresso, mas sim como

mecanismo de maior facilidade nos ajustes eventualmente necessários por variações nas previsões e

maior eficiência na execução através da descentralização. Pode ser prevista autorização legislativa

para as alterações, de forma a evitar as distorções, em especial os cancelamentos, tal como a

recession americana, em resgate da participação do Congresso como representante da sociedade no

acompanhamento da execução orçamentária.