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Análise das Barreiras Encontradas na Implementação do BSC: Estudo de Caso em umaOrganização Militar do Exército Brasileiro

LUIZ HENRIQUE FIGUEIRA MARQUEZANUFSM

CARLOS ALBERTO DIEHLUnisinos

SIDNEI DE MOURA LISBOAUnisinos

ResumoNas instituições públicas e privadas, a escolha e o planejamento da estratégia é uma decisãoque ocorre na alta administração, que deve ser adequadamente transmitida aos demais níveisda empresa para que possa efetivamente ser executada. Para isso, o Balanced Scorecard é umaferramenta que busca gerir a execução da estratégia e sua implementação envolve mudanças nocomportamento das pessoas e nos processos internos e externos. Assim, vários fatores agem einteragem, tornando-se barreiras para o avanço do processo de implantação. Diante danecessidade de conhecer tais barreiras, este estudo tem por objetivo analisar as barreirasencontradas no processo de implementação do BSC em uma unidade do Exército Brasileiro,utilizando do modelo de Kasurinen (2002). Para isso, foi realizado um estudo de caso, comabordagem descritiva e qualitativa e a coleta de dados ocorreu por meio de entrevista,questionário, análise de documentos e observação, no segundo semestre de 2015. O estudomapeou cinco barreiras no projeto investigado: falta de patrocínio da alta gestão; culturaorganizacional; medo de exposição das pessoas; falta de capacitação; e, falta de integração dossistemas. Devido à estrutura de poder neste tipo de organização, a barreira ligada à falta deapoio da gestão exerceu a principal influência no processo, limitando sua execução na primeirafase e potencializando-o na segunda fase, inibindo os fatores ligados à cultura e ao medo deexposição. A pesquisa contribui para a discussão sobre os processos de implementação deferramentas de controle de gestão e as eventuais barreiras encontradas, com destaque adiferentes classificações em relação ao modelo base, ligado a característica contingencial detais ferramentas.

Palavras chave: Setor Público, Balanced Scorecard, BSC, Barreiras, Implantação.


1 INTRODUÇÃOPara Bresser-Pereira (2008), o Brasil, desde 1995, vem implementando mudanças na

gestão pública nos níveis federal, estadual e municipal, na busca de ser mais eficiente e eficazno consumo de recursos e no oferecimento de serviços aos cidadãos. Essas mudanças, segundoo autor, são fruto de visões e tecnologias de administração, encontradas no setor privado e quesão trazidas para as instituições estatais com a finalidade de modernizá-las.

O Balanced Scorecard (BSC) é uma dessas tecnologias. Foi desenvolvido por Kaplan eNorton (1997), visando o desenvolvimento de uma nova metodologia para medir odesempenho das empresas. Para os autores, a sobrevivência das organizações depende de umagestão e medição do desempenho a partir de suas estratégias e capacidades, pois muitas delasbaseiam suas estratégias em relacionamentos com seus clientes, em suas competências ecapacidades institucionais, mas as medidas de desempenho estão lastreadas somente eminformações financeiras (Kaplan & Norton, 1997).

O sucesso de organizações sem fins lucrativos não deve ser medido pelo atendimento delimites orçamentários, ou mesmo por redução de gasto; seus objetivos são alcançados quandoos serviços fornecidos atendem aos interessados (Kaplan & Norton, 1997). Esses autorescitam que os órgãos públicos têm mais responsabilidades com aqueles que pagam seusimpostos e com a coletividade em geral.

Dentro da perspectiva de melhoria contínua e na permanente busca por resultados, oExército Brasileiro (EB) tem buscado práticas do setor privado e conhecimentos produzidospor universidades públicas e privadas para modernização de sua gestão (Portal SE-EB, 2015).O BSC é um exemplo citado no portal, de metodologia adotada pelo EB que visa aumentar aeficiência, eficácia e efetividade de sua gestão. A Terceira Região Militar (3ª RM) buscouimplementar o BSC em suas atividades, pois de acordo com seus valores institucionais, évoltada para inovação, o aprimoramento de sua gestão, para melhora dos resultadosorganizacionais (PG 2015-18).

No entanto, a implantação de novas metodologias de controle de gestão movimentammuitas variáveis organizacionais. Uma série de fatores impacta cada processo de mudançaespecífico, e esses fatores interagem, tornando o processo complexo (Innes & Mitchell, 1990),que continuam a mudar inclusive após a implementação (Mouritsen, 2005). Kasurinem (2002)desenvolveu um modelo de processo de mudança de gestão. O estudo classificou as barreirasque atuam nos processos de introdução de novas tecnologias de gestão. As barreiras foramdivididas em três categorias denominadas de confundidoras, frustradoras e retardadoras. Oautor destaca a importância de identificar e analisar as forças potenciais que atuam sobre essetipo de projeto de mudança, como forma de superá-las.

Assim, considerando a adoção do BSC no EB como potencial alvo destas barreiras, oobjetivo desta pesquisa é analisar as barreiras encontradas no processo de implementação doBSC em uma unidade do EB, seguindo o modelo de Kasurinem (2002). O estudo delimita-sepelo modelo de Kasurinen (2002), relativo às barreiras, não procurando analisar os fatores queinfluem no potencial para mudança.


Este trabalho contribui ao discutir as dificuldades e obstáculos que as organizações, emespecial as públicas, poderão enfrentar no processo de implementação do BSC. Desta maneira,conhecendo as barreiras e sabendo como elas se manifestam a partir de um caso concreto,poderão mitigar as causas ou mesmo evitá-las. Ainda, ao discutir tais elementos no ambientedas instituições públicas, que não possuem foco financeiro, para o qual a maioria dasferramentas de gestão foram criadas, observa as adequações do modelo e do processo deimplementação, necessitando interpretá-los sob um caráter contingencial, tal como os temasligados ao controle de gestão (Chenhall, 2003).

O artigo está organizado em cinco partes. A primeira contempla a introdução, com ajustificativa, a questão e o objetivo da pesquisa. A revisão de literatura é evidenciada na partedois, onde é exposta uma tabela com estudos relacionados sobre a implantação do BSC emorganizações públicas nacionais. Depois, são expostos os procedimentos metodológicosusados neste estudo de caso único. A quarta parte aborda a análise e a discussão dosresultados. A quinta parte refere-se à conclusão do estudo.

2 REVISÃO DE LITERATURA2.1 Balanced Scorecard

Kaplan e Norton (1997) iniciaram nos anos de 1990 um projeto de pesquisa para odesenvolvimento de um novo sistema de medição de desempenho (SMD), momento em que osativos baseados em conhecimento tinham se tornados vitais para o sucesso competitivo dasempresas. Embora o foco inicial do BSC tenha sido empresas com fins lucrativos, ele podeoferecer motivação e responsabilidades relevantes para instituições do setor público. Nessecaso o BSC dá a base lógica para a existência da instituição, ou seja, servir a clientes e manteros limites orçamentários (Kaplan & Norton, 1997).

Osório (2003) argumenta que o BSC é um indutor da consolidação do planejamentoestratégico e, em suas etapas iniciais, recebe inputs da missão, visão, objetivos estratégicos eleitura do ambiente interno e externo da organização. Sublinha o autor que o BSC coloca aestratégia organizacional sobre quatro perspectivas de análise: cliente/beneficiário, financeira,processos internos e crescimento e, também, aprendizagem institucional. Ressalta que acomunicação da estratégia a todos os níveis é essencial para alinhamento dos objetivossetoriais com o objetivo organizacional.

Relacionado ao foco da administração pública, Pedro (2004) indica que geralmente estácentrado no sentido de cumprir normas legais e metas orçamentárias, em detrimento da fixaçãode objetivos claros e voltados para o alcance de resultados. Segundo o autor, a metodologiaBSC permite a criação de uma visão integral da instituição, desenvolve um olhar em frente,alinha sua estrutura, estabelece iniciativas em direção da estratégia, além de influenciar ocomportamento das pessoas-chave. Assim, o autor argúi que o BSC possui amplo campo deaplicação nas instituições do setor público.

Pedro (2004) destaca ainda que o BSC é uma metodologia de gestão utilizada porinstituições que possuem estilos modernos e orientados para a estratégia. Segundo autor, essa


metodologia vai além de um simples conjunto de indicadores, sendo adequadamenteimplantada, transforma o planejamento da organização em ação.

Acerca dos objetivos, Cislaghi e Serafim (2006) citam que o setor público não tem comomotivação a busca de ganhos financeiros. Essas instituições são norteadas na busca daeficiência e eficácia no atendimento das necessidades de seus clientes e o fator financeiro entracomo elemento que favorecerá ou prejudicará o alcance dos objetivos estratégicos. Comrelação à estratégia, Arvenson (2015) pontua as diferenças típicas encontradas entre asorganizações públicas e privadas, as quais são mostradas na Tabela 1.

Tabela 1 Diferenças entre as estratégias do setor público e do setor privado.Atributo Estratégico Setor Privado Setor PúblicoObjetivo estratégico geral Competitividade Efetividade da missãoObjetivo financeiro geral Lucro; crescimento; participação no

mercadoRedução de custos; eficiência

Valores Inovação; criatividade; disposição;reconhecimento

Comprometimento com opúblico; honestidade; justiça

Resultado desejado Satisfação do cliente Satisfação do clienteInteressados Acionistas; proprietários; clientes Contribuintes; inspetores;

legisladoresPrioridades do orçamento Demanda dos clientes Lideranças; legisladores;

planejadoresJustificativa para o sigilo Proteção ao capital intelectual; direitos

autoraisSegurança nacional

Fatores-chave do sucesso Taxa de crescimento; lucros; participação nomercado

Melhores práticas gerenciais

Exclusividade Isonomia; economia de escalaTecnologia avançada Tecnologia padronizada

Fonte: com base em Arvenson (2015)

Na mesma linha, Pedro (2004) ressalta que, como a metodologia BSC nasceu visandoorganizações com fins lucrativos, existem adaptações a serem feitas para a realidade deinstituições públicas. Para o autor, as organizações públicas têm despertado para a necessidadede realizar a medição do desempenho, mas há a necessidade de compreensão dos gestores dacomplexidade da implantação do BSC e que seu sucesso depende de gestores qualificados.

Kaplan e Norton (1997) colocam quatro passos para implementação do BSC, os quaisocorrem em, aproximadamente, doze meses: a) tradução da visão: nessa fase é construídoconsenso da visão estratégica da empresa; b) comunicação e ligação: comunicar a estratégiaem sentido vertical e horizontal da estrutura organizacional, vinculando as metas estratégicascom as metas das unidades menores da empresa; c) planejamento do negócio: alocar osrecursos em sintonia com as prioridades estratégicas; d) feedback e aprendizado: monitoraçãoda estratégia de modo a ajustá-la de acordo com as necessidades, ou seja, tornar a gestão daestratégia um processo contínuo de aperfeiçoamento. Como discutido, este processo podesofrer resistências, gerando barreiras, discutidas no próximo tópico.


2.2 Barreiras do processo de implantaçãoPara Kaplan e Norton (1997, p. 200) a dificuldade de implementação da estratégia

organizacional gera “barreiras gerenciais tradicionais”. Os autores identificam quatro tipos: a) Visão e estratégia não executáveis: ocorre quando a organização não consegue

traduzir a estratégia em plano de ação. Quando o executivo principal não transmite demaneira eficiente a visão e a estratégia os grupos acabam por seguir planos diferentes.A organização fica sem visão global e os grupos com ações fragmentadas.

b) Estratégia não associada às metas de departamentos, equipes e indivíduos: estabarreira está ligada a exigência de longo prazo da estratégia não ser transformada emmetas para as demais partes da empresa e pessoas. Essa barreira estaria ligada a falhade gestão de recursos humanos, que não consegue alinhar objetivos setoriais e gerais.

c) Estratégias não associadas à alocação de recursos: está ligada a falta de alinhamentoentre a alocação de recursos e os projetos previstos nos planos de ação. Por haver umdesalinhamento, entre o longo e o curto prazo, muitas empresas alocam recursosorçamentários nos processos desconectados da estratégia de longo prazo.

d) Feedback tático, não estratégico: a falta retorno de como anda a implementação daestratégia, porque o nível gerencial está preocupado com o tático. A maioria dossistemas gerenciais fornecem informações financeiras de curto prazo.

Kasurinen (2002) categorizou os tipos de barreiras que dificultam, atrasam ou mesmoimpedem um processo de mudança em controle de gestão. O estudo foi desenvolvido noprojeto de implantação do Balanced Scorecard em uma organização finlandesa. O modelopropõe três categorias de barreiras: confundidoras, frustradoras e retardadoras.

Conforme Ferreira (2011), o modelo citado foi desenvolvido a partir de dois estudosanteriores. No primeiro, Innes e Mitchell (1990) identificaram três fatores ligados aosprocessos de mudanças: a) motivadores: que impulsionam o processo; b) catalisadores: estãoligados diretamente à mudança e seu aparecimento corresponde ao momento da mudança; c)facilitadores: estão relacionados às condições que levam a organização à mudança, mas nãosão suficientes para que ela aconteça. O segundo foi o estudo de Cobb, Helliar e Innes (1995)que identificou a liderança das pessoas e a expectativa de mudança contínua (momentum),como elementos influenciadores do processo. A Figura 1 apresenta o modelo.

Figura 1 – Modelo de Kasurinen (2002)


Fonte: com base em Kasurinen (2002)

A pesquisa de Cobb, Helliar e Innes (1995) já havia identificado barreiras paraimplantação da mudança, mas Kasurinen (2002) percebeu a necessidade de classificá-las parafacilitar seu reconhecimento no processo. A Tabela 2 apresenta as barreiras ligadas a cada tipo.

Tabela 2 Classificação das barreirasTipos Barreiras

Confundidora: incluem-se osfatores que possam confundir ouperturbar o futuro do projeto

Falta de um patrocinador do projeto com nível hierárquico elevado;incertezas relacionadas ao futuro papel do Balanced Scorecard; falta demotivação para implementar uma mudança proposta por outra pessoa;diminuição na prioridade de implantação do projeto BSC; diferenças deobjetivos entre os níveis organizacionais; imposição de indicadores;ausência ou incertezas com relação ao “dono” do projeto; confusão demetas, complexidade do ambiente da organização; diferentes visões demudança.

Frustradora: estão compreendidasas iniciativas e ações que possamsuprimir as mudanças naorganização

Problemas no sistema de informação do processo de mudança; disputasinternas de poder; aumento da exposição de pessoas, seções ou outraspartes da empresa; receio de que a mudança não atenda as necessidades;existência da cultura organizacional; receio em perder a estabilidade daposição; existência de outro projeto de sistema de gestão.

Retardadora: fatores que atrasama mudança desejada, sendo,normalmente, temporários e denatureza técnica

Falta de uma estratégia clara e inadequada informação do sistema;posições sólidas (zona de conforto); falta de incentivo à realização doindivíduo.

Fonte: com base em Kasurinen (2002)

Essa classificação, segundo o autor, fornece caminhos potencialmente úteis para analisaros processos de mudanças em sua fase inicial, pois durante essa muitas barreiras podem serevitadas. Kasurinen (2002) lembra que a literatura sobre as barreiras é fragmentada e oconhecimento delas e sua classificação auxilia no processo, para contornar os problemas naprática. No modelo, as barreiras exercem influências diferenciadas conforme o modo comoagem sobre o processo de implantação, conforme exposto na Tabela 2.

2.3 Estudos relacionadosA Tabela 3 apresenta outros estudos ligados à implantação do BSC em organizações

públicas nacionais, como forma de auxiliar esta investigação. Essa tabela mostra estudos

Foco do estudo

Motivadores Facilitadores Catalisadores

Momentum Liderança

Potencial para mudança

Confundidora Frustradora Retardadora

Processo de mudança de gestão


empíricos em processos de implantação do BSC em instituições públicas nacionais.Apresentam barreiras encontradas e que impactaram o referido processo. Por exemplo, noestudo de Bilar e Moura (2014), os autores concluem que o BSC criou um clima de otimismo,mas que dificuldades de treinamento geraram prejuízo para o projeto, enquanto para Fryszman(2015) a cultura organizacional é elemento determinante para o sucesso da empreitada.

Desta forma, entende-se que as pesquisas expostas na Tabela 3 identificam o papelprejudicial de fatores no processo de implementação de uma metodologia de gestão. Mas asmesmas não reconhecem o potencial de impacto de cada fator e se existe uma hierarquia entreeles, ou seja, um fator que pode suprimir o projeto é mais importante do que aquele quesimplesmente atrasa o processo de implementação. O entendimento e classificação da funçãode cada barreira é o que pretende a presente pesquisa.

Tabela 3 Estudos relacionadosAutor(es)– Ano

Objetivo Barreiras

Alcântaraet al.(2015)

Apresentar a experiência exitosa daProcuradoria Geral do Estado daBahia, que em meio à demandasufocante de processos jurídicos, abriuespaço para reflexão e implementaçãode uma gestão estratégica.

1. Cultura organizacional 2. Falta de conhecimento dos gestores3. Resistência a mudança4. Diferenças de prioridades na organização (atividadefinalística versus atividade meio)

Nobeschi,Siquei r aeLugoboni(2015)

Descrever o processo de implantaçãodo BSC na SEFAZ/SP.

5. Desconfiança em relação ao futuro do projeto (falta deresultados práticos) 6. Falta de um sistema de gerenciamento da estratégia7. Comunicação clara a todos os funcionários sobre seudesempenho

Fryszman(2015)

Enfocar a questão da importância dosaspectos culturais para que a iniciativade implantação do modelo de gestãobaseado em resultados naadministração pública possa ser bemsucedida

8. Cultura organizacional 9. Falta de informação para os níveis inferiores 10. Desconhecimento das metas pelo operacional11. Desconhecimento de acordo de resultados12. Imposição de metas e indicadores13. Inadequado gerenciamento do projeto deimplantação14. Falta de participação dos níveis inferiores15. Falta de patrocínio das lideranças16. Distanciamento do planejamento e a execução17. Resistência à mudança

Bilar eM o u r a(2014)

Analisar a efetividade da utilização doBalanced Scorecard enquanto medidore potencializador de performance daPolícia Civil de Pernambuco.

18. Medo de exposição das pessoas19. Falta de treinamento para os gestoresoperacionalizarem a ferramenta de gestão20. Falta de sistema informatizado de alimentação dosindicadores

Fonte: com base nas referências consultadas.

3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOSEste estudo tem a finalidade de analisar as barreiras encontradas no processo de

implementação do BSC em uma unidade do Exército Brasileiro, utilizando do modelo deKasurinen (2002). Para isso, utiliza como estratégia de pesquisa o estudo de caso único, com


uma abordagem descritiva e qualitativa (Gil, 2010), pois visa à caracterização da implantaçãode um sistema de medição de desempenho.

A coleta de dados ocorreu por meio de entrevista, questionário, observação sistemática eanálise de documentos, durante o segundo semestre de 2015. A entrevista semiestruturada foirealizada com o assessor de gestão (informante-chave), que foi o gestor do processo deimplantação do BSC. A entrevista ocorreu na sede da instituição pesquisada, em outubro de2015, gravada em áudio, com duração superior a uma hora. Teve como base um roteiro depesquisa, com pontos previamente demarcados pelos pesquisadores, inspirados na entrevistade Ferreira (2011), os quais conduziram a conversação (Gil, 2010). Incluiu os seguintespontos: o surgimento da necessidade de um SMD; a escolha do SMD; descrição do processode implantação; treinamentos oferecidos; montagem dos indicadores; e, a participação dopessoal dos diversos níveis da organização.

Após, foi enviado um questionário para três pessoas envolvidas na implantação do BSC,segundo indicações do informante-chave. Os referidos questionários, construídos tambéminspirados em Ferreira (2011), objetivaram triangular as informações e, ainda, identificar novasdificuldades enfrentadas na implantação do BSC e não relatadas na entrevista. Entre os pontosabordados estavam: o inicio do processo de implantação do BSC e se pode ser consideradocomo implantado; em que fase está o processo atualmente; quais fatores influenciaramnegativamente o projeto; e, quais deles tiveram maior impacto. Dos questionários enviados,retornou um, referente a um militar que participou desde o início do processo em 2008, o qualserá tratado nesta pesquisa como respondente.

Ainda, como fonte de evidência, foi realizada observação sistemática, visto que um dospesquisadores conhece a instituição desde muito antes de iniciar a implementação do BSC,com objetivo de verificar o ambiente de algumas seções após o início do processo (Gil, 2010).Os aspectos que foram captados neste processo foram o fluxo dos processos e a adequação dolocal para atendimento ao público.

A coleta de dados abrangeu, também, documentos produzidos durante a implantação emesmo após, na busca de dados que retificassem ou ratificassem as informações passadas peloinformante chave e aquelas recebidas via questionário (Gil, 2010). Dentre os documentos,podem se destacar os planos de gestão 2009-2012 (PG 2009-12) e 2015-2018 (PG 2015-18),que contêm o planejamento estratégico organizacional, os mapas estratégicos dos referidosplanos de gestão e os relatórios anuais de gestão de 2009 a 2014.

Após, foi procedida uma análise de conteúdo, quando inicialmente foi realizada umaleitura geral dos documentos coletados e audição do material da entrevista, isso, utilizando oreferencial teórico como base, com a finalidade de organizar os dados em categorias de análise(Silva & Fossá, 2015). Para categorização foi utilizada a classificação de Kasurinen (2002)para as barreiras que interferem na implantação de um sistema de gestão, conforme descriçãoda Tabela 2. Assim, os tipos de barreiras são as categorias de análise e as barreiras, assubcategorias desta pesquisa. Em seguida, buscou-se realizar inferências e interpretações dosdados, em um esforço de encontrar a objetividade, sem abandonar o fecundo campo dasubjetividade (Bardin, 2011).


4 APRESENTAÇÃO E DISCUSSÃO DOS RESULTADOS4.1 Caracterização da instituição pesquisada

No dia 12 de julho de 1919 era publicado o Decreto de Criação da 3ª Região Militar/3ªDivisão de Exército. Conforme exposto no sítio da organização (www.3rm.eb.mil.br), a 3ªRegião Militar – 3ª RM nasceu em 1807, quando o Príncipe Regente Dom João, ainda emPortugal, por intermédio de uma Carta Régia, separou a Capitania de São Pedro da Capitaniado Rio de Janeiro, elevou o Continente do Rio Grande de São Pedro à condição de CapitaniaGeral e nomeou, para seu 1º Governador e Capitão General, o português Dom Diogo deSouza, que lhe deu a denominação histórica. A Figura 2 apresenta a estrutura de subordinação,dentro do Poder Executivo Federal, em que o Comando da 3ª RM está inserido.

Possui a missão de proporcionar apoio administrativo, com foco no gerenciamento dadimensão humana da Força, na área do Rio Grande do Sul, e complementar o apoio logísticoem operações. Sua visão é, até 2018, ser reconhecida como um Grande ComandoAdministrativo e Territorial - em sintonia com o processo de transformação da Força Terrestre- possuidor de uma estrutura moderna, dinâmica, socialmente responsável, mobiliado porprofissionais capacitados e motivados (Comando 3ª RM, 2015).

Figura 2 – Estrutura de subordinação do Comando da 3ª RM

Fonte: Comando 3ª RM (2015)

Instituição pesquisada


O Comando da 3ª RM possui dezessete organizações militares diretamente subordinadas(OMDS). Nesse estudo, o Comando da 3ª RM e suas OMDS são tratados como 3ª RegiãoMilitar (3ª RM). Pois grande parte da missão institucional do Comando da 3ª RM é executadapor suas OMDS. Desta maneira o BSC em análise envolve toda a 3ª RM.

4.2 O processo de implementação do BSC na 3ª RMSegundo Kaplan e Norton (1997) o processo de implementação do BSC ocorre em

aproximadamente doze meses. Na 3ª RM, o processo começou em 2008 e no início de 2015pode ser considerado, segundo assessor de gestão, como quase 100% implementado noComando da 3ª RM e 40% nas OMDS. O sistema que recebe as informações dos demaissistemas organizacionais e processa as informações de medição de desempenho da 3ª RM é oGPWeb. Tal desempenho no processo de implementação é indicativo da existência debarreiras, elemento motivador do estudo de caso.

O processo de implantação pode ser dividido em dois períodos distintos. Inicialmente doano 2008 à primeira metade do ano 2013 e o segundo período de junho de 2013 atéatualmente. As características de cada período e as barreiras encontradas em cada uma dessasfases são estudadas a seguir.

4.2.1 Período de 2008 a primeira metade 2013Descrição do processo

No ano de 2006 foi contratado, pelo Comando da 3ª RM, o atual assessor de gestão, queé um coronel da reserva, com escolaridade de nível superior e possuidor de curso de BSC pelaFundação Getúlio Vargas – FGV. De acordo com exposto na intranet da instituição(intranet.3rm.eb.mil.br), essa assessoria tem por missão: a) apoiar o planejamento eacompanhar a execução dos Planos de Gestão das OMDS e do Comando 3ª RM; b) monitorartecnicamente a estratégia organizacional, por intermédio do acompanhamento da execução dosPlanos de Ação e dos Sistemas de Medição de Desempenho Organizacional (SMDO) dasOMDS e do Comando 3ª RM; c) coordenar a medição do desempenho global da 3ª RM; d)coordenar as ações referentes à análise dos processos essenciais ao Comando 3ª RM.

Os estudos da assessoria identificaram a necessidade de um sistema de medição dedesempenho. Isso porque o Comando do Exército havia determinado que todas as OMdeveriam implantar um SMDO e, também, segundo relatado na entrevista, o desenvolvimentoda estratégia da OM era acompanhado com ações isoladas, dificultando o controle, o alcancedos objetivos estabelecidos no planejamento, bem como a disseminação da estratégia para osescalões inferiores. O entrevistado, se referindo a sua chegada e verificação do ambiente da 3ªRM, assim se expressou: “uma das coisas identificadas como problema era justamente aquestão da medição de desempenho, não tinha medição de desempenho, eram todas açõesisoladas”.

A partir do início do ano de 2008 iniciaram-se as discussões para a implantação de umsistema de medição de desempenho (SMD) na 3ª RM. O sistema proposto foi o BSC, porqueo assessor possuía curso da ferramenta e o Comandante da 3ª RM também conhecia ametodologia, pois sua função anterior, no Estado-Maior do Exército, Brasília-DF, estavaligada a implantação do BSC. Além do conhecimento dessas pessoas sobre BSC, pode terinfluenciado na escolha do SMD, o fato de o EB ter optado por essa metodologia para seu


planejamento. Assim, mais do que uma justificativa teórica para a opção, foi uma busca dealinhamento com o escalão superior.

Desta maneira, em dezembro de 2008, foi construído o primeiro plano de gestão,contendo os objetivos estratégicos, diagnóstico estratégico, mapa estratégico e indicadores deresultados, com alcance temporal de 2009 a 2012, com a utilização do BSC. Essa sistemáticade construção do plano de gestão pode ser visualizada no Relatório de Gestão 2009 (RG2009), documento constante da prestação de contas anual feita ao Tribunal de Contas daUnião – TCU.

Como exposto, a etapa de escolha do BSC não enfrentou maiores dificuldades, pois oassessor de gestão encontrou no Comandante da 3ª RM, maior autoridade da organização, umconhecedor da metodologia. Também contribuiu para facilitação da escolha, a inexistência deoutro sistema concorrente. Assim, não foi identificada inicialmente barreira por ausência deapoio da alta administração em nível da 3ª RM.

Para o assessor de gestão, nesse período, a implantação andou muito lentamente noComando da 3ª RM e não pode ser avaliada nas OMDS. Ele assim se expressou: “a gente vemdesde 2008, trabalhando isso, mas as coisas aconteciam não exatamente como se desejava.Tinha muita resistência”. Quando questionado acerca de um percentual que representasse aimplementação nessa fase no Comando da 3ª RM, o assessor disse o seguinte: “30% e olhe lá,estou sendo bem otimista”.

Segundo o assessor e o respondente do questionário, esse entrave no processo deveu-sea ação de basicamente cinco barreiras: falta de patrocínio de uma alta autoridade; culturaorganizacional; medo de exposição das pessoas; falta de capacitação do pessoal; e, falta deintegração dos sistemas.

O Comandante da 3ª RM, no início de 2008, informado pelo do assessor de gestão danecessidade de implantação de um sistema de medição de desempenho, em reunião com a altaadministração da unidade militar, determinou que as ações para implantação do SMD fossemtomadas. Mas como ele não se envolveu diretamente, elegendo outras atividades como maisprementes, a implementação não avançou devida a falta de priorização pelo comando. Damesma forma, isso se repetiu nos dois comandantes que o sucederam, ou seja, o apoio inicialnão teve suporte durante a execução, tornando-se assim uma barreira.

O patrocínio de uma alta autoridade é bastante importante para o êxito do processo deimplantação de um SMD em qualquer organização (Alcântara et al., 2015; Heinzen, Dias &Marinho, 2014). Isso se torna mais proeminente nas Forças Armadas, visto serem instituiçõesbaseadas na hierarquia e disciplina (Brasil, 1988). Conceição (2012) identifica que a disciplinarígida e o senso enraizado de obediência de ordens são facilitadores de mudanças em umaorganização militar, mas quando não há priorização adequada para um projeto de gestão pelaalta administração, tornam-se barreiras para a iniciativa.

A cultura organizacional exerceu papel negativo significativo sobre o processo nesseperíodo, conforme o entrevistado e o respondente. Isso concorda com a pesquisa de Neely etal. (2000) e Bititci et al. (2006). Entendida cultura organizacional como o conjunto de valores,de formas de resolução de problemas, de comportamentos, de modo de tomada de decisões, osquais definem a “personalidade” da organização (Lugoboni et al., 2015). Para o entrevistadoas pessoas, pelo menos em um primeiro momento, não querem mudar a forma como realizamsuas tarefas, a maneira que resolvem as dificuldades da sua função e, muito menos, a formacomo se relacionam com as outras pessoas da organização, pois, segundo Lugoboni et al.(2015), para que haja mudança no comportamento, necessita-se criar um ambiente propício,


onde ocorra a aproximação entre os indivíduos e uma maior interação entre os grupos,gerando intimidade e confiança entre os membros da organização.

O medo da exposição foi outro fator refletido nessa fase da implementação. Citada pelorespondente, o assessor de gestão explica que poderia se tratar do receio de expor algumaineficiência. Para Neely et al. (2000) durante a implantação de um SMD, quando os indivíduossentem-se ameaçados, pode emergir alguns comportamentos: tentar desacreditar as medidas;burlar o sistema; e, impedir que ele seja implantado.

Nessa fase, a capacitação se resumiu a alguns indivíduos da alta administração. Foramdadas palestras pelo assessor, ambientando essas pessoas com os conceitos e terminologias doBSC. Conforme relatou na entrevista, por razões diversas esse treinamento não foi estendidopara as OMDS. Embora não tenha sido citado, pelo assessor e nem pelo respondente, comofator relevante para o processo, Rabelo et al. (2012) concluem que se criam limitações para osprocessos de mudanças organizacionais em função de crenças e suposições pessoais,originados na falta de troca de informações. Segundo os autores, o compartilhamento deconhecimento entre as pessoas é a base para qualquer processo de transformação institucionale a ausência de treinamento extensivo pode ter originado tal comportamento, pelodesconhecimento das pessoas sobre o que estava sendo implementado e quais asconsequências disto, o que pode contribuir para o medo de exposição, barreira relatada.

Outra barreira a impactar nesse período foi a falta de integração dos sistemas, conformedito na entrevista. O assessor declarou que as pessoas reclamam da tarefa de ter que alimentaro sistema GPWeb manualmente com os dados de outros sistemas. Figueiredo et al. (2005)conceituam integração como: “a capacidade do SMDO interagir com todas as partes daorganização e seus principais sistemas de informação”. Para os autores, ela é uma dascaracterísticas-chave para avaliação de um SMDO e sua ausência na instituição elevou onúmero de atividades das pessoas, contribuindo para a resistência ao BSC.

As barreiras e o modelo de Kasurinen (2002)Em acordo com o modelo, a falta de patrocinador parece ter confundido e causou

embaraço para o processo, contribuindo para que o projeto do BSC não avançasse; seria umabarreira classificada como confundidora. Alcantara et al. (2015) relata em sua pesquisa queesse fator foi praticamente anulado naquele caso, pois a mais alta autoridade da instituição seenvolveu no processo de implantação do SMD e isso foi determinante para o seu sucesso, oque não ocorreu no caso aqui analisado, em que o apoio ocorreu somente no início doprocesso, pela escolha do modelo do SMD.

A barreira cultura organizacional, é classificada como capaz de suprimir o projeto BSC,ou seja, uma frustradora. A ligação entre cultura organizacional e medição de desempenho foiexplorada no estudo de Bititci et al. (2006). Os resultados dessa pesquisa sugerem que acultura organizacional afeta a implantação de SMD de modo a poder comprometer a iniciativa,corroborando com Kasurinen (2002). Igualmente, o estudo de Lugoboni et al. (2015) concluiupela existência de uma forte relação entre as duas. Mas, no caso em estudo, dado que oprojeto continuou, infere-se que a barreira atuou de maneira diferente, contribuiu paraconfundir e embaraçar o andamento do processo, ou seja, manifestou-se como confundidora.

O que pode ter contribuído para a mudança de ação da barreira cultura organizacional éa obrigatoriedade, dada pelo Comando do Exército, para a existência nas organizaçõesmilitares de um SMDO. Isso está expresso no sítio do Programa Excelência Gerencial doExército Brasileiro – PEG – EB (Portal SE-EB, 2015). Além disso, o fato de o Exército


Brasileiro estar utilizando a metodologia BSC até o nível do Comando Militar do Sul, um nívelhierárquico acima da 3ª Região Militar, pode ter influenciado para que o projeto continuasse,mesmo que vagarosamente (Portal SE-EB, 2015).

O respondente, quando perguntado qual o fator que mais influenciou negativamente aimplantação, disse que foi o medo de exposição dos indivíduos. Essa barreira é classificadacomo frustradora. Mas, na implementação em estudo, ela também agiu como confundidora,isso, provavelmente, pelas mesmas razões que alteraram a influência do fator culturaorganizacional.

A quase inexistência de capacitação, revelada pelo assessor, é uma barreira do tiporetardadora. Este fator pode ter contribuído para a existência, manutenção e/ou aumento dasdemais barreiras. O estudo de Neely et al. (2000) cita que o treinamento é uma etapa para ainstitucionalização de um SMD. Para Alcântara et al. (2015) apresentar os conceitos da novatecnologia de gestão para o pessoal é crucial para o sucesso da implementação.

A falta de integração do SMDO também é do tipo retardadora. Problemas com a coletade dados dos indicadores também foi uma barreira encontrada no estudo de Kasurinen (2002).Não foi relatada como importante pelo assessor e nem citada pelo respondente, diferentementeda definição dada pelo estudo de Figueiredo et al. (2005).

Fato é que o processo de implantação, embora lentamente, continuou, conformedeclaração do assessor de gestão, confirmada pelo respondente, e evidenciado no Relatório deGestão dos anos de 2010 a 2014 (RG 2010-14). Também, a própria existência do períodoseguinte comprova a continuidade do projeto BSC na 3ª RM.

4.2.2 Período de junho 2013 aos dias atuaisDescrição do processo

Essa fase foi inaugurada com a troca de comando da 3ª RM. O assessor apresentou ametodologia e suas potencialidades para medir o desempenho e possibilitar a execução doplanejamento estratégico ao novo comandante. Após se ambientar com as atividades da 3ª RM,a nova chefia, no início de 2014, entendeu a necessidade e elegeu como prioridade aimplantação do BSC na 3ª RM.

Ao se referir a essa eleição de prioridade o assessor assim falou: “quebrou asresistências, [...] foi fundamental”. Desta maneira, com esse impulso, o projeto BSC saiu dos30%, do período anterior, para quase 100% implantado no Comando da 3ª RM e nas OMDSfoi para cerca de 40%, conforme citaram o assessor e o respondente, demonstrando aimportância da alta administração como patrocinadora do processo, em particular nasinstituições em que a estrutura de comando possui maior poder sobre as ações. Das barreirasque atuavam no processo no período anterior, restaram a falta de treinamento de pessoal e afalta de integração do SMDO com os demais sistemas organizacionais.

Em reunião com a alta administração do Comando da 3ª RM, foi dada a ordem para quetodos se adequassem à metodologia BSC e fossem tomadas as providências necessárias parasua implementação. Isso, como expressado pelo assessor de gestão, foi suficiente parasuplantar a maioria das barreiras que atuavam no processo. Nas forças armadas, o prontoacatamento de ordens não é algo que possa ser questionado e pode, inclusive, configurar crimemilitar previsto no Código Penal Militar (Brasil, 1969; Conceição, 2012).

A partir da diretriz do comandante, foram realizadas, durante dois meses, no ano de2014, reuniões com os chefes de escalões e seções, para definição dos indicadores e metas. Na


mesma época, havia uma determinação do escalão superior para que a 3ª RM readequasse suaestrutura. Assim, nas reuniões foram tratadas essas mudanças, a construção de indicadores eidentificadas outras necessidades para que a estrutura organizacional facilitasse o atingimentodos objetivos estratégicos.

Desta maneira, no final de 2014, foi assinado pelo comandante o Plano de Gestão2015-2018, o qual contempla o desdobramento do planejamento estratégico da 3ª RM,construído com a metodologia BSC (PG 2015-18). Em exame ao mapa estratégico desse planode gestão, verifica-se que possui as perspectivas: institucional; aprendizado e crescimento;processos críticos; e, usuários. Este último sendo o foco principal das ações da organização,possuindo os objetivos estratégicos de melhorar continuamente a prestação de serviços eaumentar a percepção de valor agregado na prestação de serviços.

Em um ambiente de BSC, as medidas adotadas devem ser derivadas da estratégiaestabelecida, em um esforço de integração entre as perspectivas e tornar tangível oplanejamento (Kaplan & Norton, 1997). Nesse sentido, buscou-se verificar, na prática,medidas que concorressem para o atingimento dos objetivos da perspectiva do usuário.

Podem ser citados dois exemplos observados em visita as instalações. O primeiro foiconstatado no Gabinete de Identificação Regional, onde se prestam serviços de emissão decarteiras de identidade para o público interno, ocorreu mudança de local das instalações eobras foram realizadas para melhor atender a seus usuários. Acesso direto pela via publica,acesso para portadores de necessidades especiais, atendimento eletrônico de filas e mobílianova são exemplos dessas mudanças. O segundo foi na Seção de Inativos e Pensionistas, ondesão gerenciados mais de 15 mil processos e são efetuados atendimentos para o público. Foramobservadas adequações nas instalações, atendimento eletrônico de filas e tomadas medidaspara a celeridade dos atendimentos. Isso corrobora com a declaração do assessor: “agora ascoisas acontecem de acordo com o planejamento”.

A barreira falta de capacitação, para o assessor, é a mais significativa nas OMDS e queimpediu, até o momento, um maior avanço da implementação. Ele citou o exemplo de uma,das dezessete OMDS, onde existe pessoal capacitado, nela o BSC também já está implantado.

Uma das barreiras que impede no Comando da 3ª RM a completa implementação doBSC, neste período, na visão do assessor de gestão, é a falta de integração dos sistemas. Comoexemplo, ele citou, e foi observado em visita ao local, o caso da Seção de Inativos ePensionistas que tem um grande fluxo de atendimento ao público e possui um sistema degerenciamento de atendimento. O sistema proporciona informações do tipo tempo médio deatendimento, proporciona imagens em tempo real dos locais e diversas estatísticas. Mas essesdados são colocados manualmente no GPWeb, gerando desconforto nas pessoas encarregadasde alimentar o sistema, pois consideram a tarefa um retrabalho.

As barreiras e o modelo de Kasurinen (2002)A falta de capacitação tem atuado nessa fase como retardadora. O assessor declarou que

estão sendo preparados os documentos oficiais para disseminação no âmbito da 3ª RM, osquais regularão sobre os participantes, as datas e locais dos treinamentos a serem realizados aolongo do ano de 2016. Esses treinamentos serão em número de cinco ao longo do ano, com afinalidade de chegar à meta de 60% do BSC implantado nas OMDS, conforme objetivoestratégico 4 (OE4) – ampliar práticas inovadoras em gestão - expresso no plano de gestão


(PG 2015-18). A capacitação do pessoal contribui com a sensibilização e a motivação daspessoas, auxiliando no êxito do alcance da meta (Alcântara et al., 2015)

A falta de integração dos sistemas atua como retardadora nesse projeto. O respondentecita que os sistemas, para funcionarem adequadamente, deveriam captar de maneira automáticaos dados. O SMD é um sistema de informação do processo de gestão da organização e devereceber as informações dos demais sistemas, agregá-las e ter como saídas informaçõesrelevantes para o processo decisório, sendo esta uma característica importante para um SMD(Figueiredo et al., 2005). A Tabela 4 lista as barreiras encontradas no projeto de implantaçãodo BSC.

Tabela 4 Barreiras, período de atuação e classificaçãoBarreira P 1 P2 Kasurinen (2002)

Falta de patrocínio de alta autoridade para o projeto de implantação do SMD S N DCultura organizacional S N FMedo de exposição das pessoas S N FFalta de capacitação S S RFalta de integração dos sistemas S S R

Fonte: dados da pesquisa

As barreiras ainda atuam, visto que o projeto de implantação não está concluído,especialmente nas OMDS. Kaplan e Norton (1997) citam que o tempo de duração daimplementação do BSC é 12 meses, no entanto, no caso em estudo verifica-se o início em2008 e até o momento não está terminado, em função da atuação das barreiras listadas naTabela 4. Percebe-se que o principal catalisador do processo é o patrocínio da alta gestão,responsável pela mudança nas barreiras entre os dois períodos. A cultura organizacional e omedo de exposição das pessoas são elementos naturais em processos de mudança e a gestãoteve papel decisivo. Cabe ressaltar a contribuição da própria forma de organização do poder nainstituição, em que a obediência às ordens de instâncias superiores é indiscutível, tornando abarreira falta de patrocinador a principal delas.

5 CONCLUSÃOA presente pesquisa investigou a implantação do BSC na 3ª RM, instituição do EB, com

foco na identificação das barreiras presentes durante o processo. Este ocorreu em duas fases,de 2008 a junho de 2013 (P1) e deste aos dias atuais (P2). Também, para o estudo, a 3ª RMfoi divida em Comando da 3ª RM e OMDS, estas em número de 17 organizações militares.

As barreiras encontradas na implantação do BSC na 3ª RM foram cinco: 1) falta depatrocínio para o projeto de implantação; 2) cultura organizacional; 3) medo de exposição daspessoas; 4) falta de capacitação; 5) falta de integração dos sistemas.

Com a falta de patrocínio de uma alta autoridade e seu impacto no lentodesenvolvimento do processo de implementação, chegando a junho de 2013 próximo a 30%implantado. Nesse período, as barreiras cultura organizacional e medo de exposição daspessoas atuaram sobre o processo de implantação, mas influenciaram de maneira diferente do


modelo utilizado para classificação, como confundidoras, contribuindo para e embaraçar oprojeto. Assim, pode-se perceber que as barreiras do modelo de Kasurinen (2002) podem terclassificação diversa a este, de acordo com o tipo de impacto no processo.

Ainda, problemas gerados pela falta de conhecimento dos atores envolvidos, nãosolucionados com treinamentos podem catalisar as barreiras ligadas à cultura e ao medo deexposição, pela insegurança relacionada ao processo e seus efeitos.

No segundo período, houve mudança de comando na 3ª RM e o projeto foi priorizadopelo Comandante. Os participantes da pesquisa não destacaram nesta segunda fase as barreirasligadas à cultura e ao medo de exposição. Assim, embora não se possa afirmar que essas foramtotalmente anuladas, a ação delas no processo não foi mais perceptível. Pelo tipo deorganização de comando e poder, pode-se perceber a importância do apoio da alta gestão aoprocesso diretamente e nas demais barreiras, como forma de superá-las. Ainda, essapriorização foi suficiente para chegar aos dias atuais com quase 100% implantado, mesmo queas barreiras de treinamentos e integração dos sistemas ainda seja percebida.

Nas OMDS, embora a priorização por parte do comando tenha tido efeito relevante, nãofoi o suficiente para ultrapassar 40% da implantação. Isso porque esbarrou, principalmente, nafalta de pessoal qualificado para dar andamento ao projeto, demonstrando a importância dotreinamento no processo.

Kasurinen (2002) destaca a importância de se conhecer o potencial de cada barreira,como ela impacta o processo de implantação, pois isso oportuniza aos gestores a tomadadecisão corretiva ou, principalmente, proativa. Este estudo mostrou, ainda, que podem ocorrerdiferenças no modo como as barreiras se manifestam em um determinado processo, de maneiraque processos e estudos desta natureza precisam ser realizados em conformidade com ocontexto, sendo os modelos contingenciais necessários à interpretação dos fenômenos ligadosao controle de gestão (Chenhall, 2003).

Desta forma, a pesquisa contribui para a discussão sobre os processos de implementaçãode ferramentas de controle de gestão e as eventuais barreiras encontradas. Ainda, destaca taiselementos no ambiente das instituições públicas, que não possuem foco financeiro, para o quala maioria das ferramentas de gestão foram criadas. Adequar tais modelos, bem como seusprocessos de implementação e a forma como interpretá-los foram elementos discutidos nestapesquisa, reforçando o caráter contingencial dos temas ligados ao controle de gestão.

O presente estudo restringiu sua abordagem ao analisar as barreiras citadas peloentrevistado ou listadas pelo respondente, não procurando outras percepções na organização.Para futuras pesquisas, em um estudo bibliométrico, pode-se, a partir das barreiras listadasneste estudo, confrontar com aquelas encontradas em processos de implantação de instituiçõesprivadas, na tentativa de verificar possíveis diferenças e igualdades. Ainda, ao identificar aimportância da alta gestão no processo, sugere-se a aplicação do estudo em outras instituiçõespúblicas em que a estrutura de poder tenha configuração diferente daquela encontrada no EB.

REFERÊNCIAS


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