Os Governos FHC e Lula e a Política Para a Força de Trabalho Civil

8/18/2019 Os Governos FHC e Lula e a Política Para a Força de Trabalho Civil

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A R T I G O A R

T I C L E

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1 Departamento de CiênciasSociais, Escola Nacional deSaúde Pública, FundaçãoOswaldo Cruz. RuaLeopoldo Bulhões 1480/923, Manguinhos. 21041-210 Rio de Janeiro [email protected]

Os Governos FHC e Lula e a política para a força de trabalho civildo Governo Central Brasileiro

The Fernando Henrique Cardoso (FHC)and Luiz Inácio Lula da Silva (Lula) governments and the policy for the civil servant workforce of the Brazilian government

Resumo O artigo analisa a configuração da forçade trabalho civil ativa do governo central brasi-leiro nos mandatos de Fernando Henrique Car-doso (1995-2002) e de Luiz Inácio Lula da Silva(2003-2010). O artigo associa a condição da forçade trabalho do governo central brasileiro às mu-danças na coalizão governamental. A residual

participação do Ministério da Saúde (MS) na pres-tação direta de serviços públicos influenciou natrajetória declinante da força de trabalho federal. A implantação do SUS foi fortemente afetada peloajuste estrutural da força de trabalho no nível federal ao longo das décadas de 1990 e 2000.Palavras-chave Reforma do Estado, Ajuste ma-croeconômico, Emprego público, Burocracia pú-blica, Lula, Sistema Único de Saúde

Abstract This article analyzes the configurationof the active civil servant workforce of the Brazi-lian government during Fernando Henrique Car-doso – FHC – (1995-2002) and Luiz Inácio Lulada Silva – Lula – (2003-2010) mandates. Thearticle associates the condition of the workforceof the Brazilian government with the changes in

the government coalition. The residual partici- pation of the Ministry of Health (MOH) in thedirect provision of public services influenced thedownward trend of the federal workforce.The im- plementation of the Unified Health System (SUS)was strongly affected by the structural adjustment of the workforce at the federal level during thedecades of 1990 and 2000.Key words State reform, Macroeconomic adjustment, Civil servants, State bureaucracy, Lula,Unified Heath System

Nilson do Rosario Costa 1

Isabel Lamarca 1


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C o s t a N R , L a m a r c a I

Introdução

Este artigo analisa a configuração da força detrabalho civil ativa do governo central brasileiro

nos governos Fernando Henrique Cardoso(1995-2002) e Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010). A evolução da força de trabalho civil éconsiderada como uma variável de diferenciaçãoda natureza da política governamental. Os go-vernos orientados ao mercado adotam a agendado Estado menos ativo ou mínimo, com a redu-ção da propriedade estatal e do quantitativo defuncionários públicos. Na tradição brasileira, osgovernos autoritários ou de esquerda caminha-ram no sentido contrário ao fortalecerem, histo-ricamente, o papel econômico das organizaçõesestatais1. Metodologicamente, os governos deFHC e Lula, no âmbito da Nova Democraciabrasileira, foram resultado de orientações políti-cas marcadamente opostas em relação a váriasáreas de políticas públicas2. O governo Lula defi-nia-se pela tradição nacional-desenvolvimentis-ta, enquanto que a coalizão de FHC era explicita-mente favorável à reforma do Estado e a inter-nacionalização da economia brasileira. A orien-tação do governo FHC foi também influenciadapelos compromissos exigidos pelo ajuste estru-tural da década de 1990 e pelo questionamentodo papel do Estado como provedor direto deserviços sociais e de infraestrutura. O governoLula propunha uma retomada do desenvolvi-

mentismo com o retorno do protagonismo dasempresas e organizações estatais na produçãoeconômica e prestação social. Pretende-se anali-sar o quanto a política para a força de trabalhocivil do governo central brasileiro foi constrangi-da ou favorecida por essas orientações governa-mentais discrepantes.

É importante assinalar que a ConstituiçãoFederal (CF) de 1988 define, como princípio bá-sico, o Brasil como uma República Federativa. Aorganização político administrativa compreen-de a União, os Estados, os Municípios e o Distri-to Federal, todos autônomos em termos consti-tucionais. A Constituição de 1988 define também

os poderes da União, do Legislativo, do Executi-vo e do Judiciário3. Este trabalho focaliza exclusi-vamente a evolução da força de trabalho civil dainstância federativa União ou governo central edos seus poderes.

Nas décadas de 1980 e 1990, a capacidade deinvestir e saldar os compromissos da dívida ex-terna dependia das agências de cooperação mul-tilaterais, como Banco Mundial e Fundo Mone-tário Internacional, e do mercado financeiro in-

ternacional. Não resta dúvida hoje que o poderde coordenação política do governo central bra-sileiro esteve duramente afetado em decorrênciada crise fiscal e da vulnerabilidade cambial. Os

atores transnacionais exigiam condutas coope-rativas com o capital externo e a integração in-condicional da economia nacional à globaliza-ção. A inserção vulnerável do país no sistema in-ternacional cobrava a privatização de ativos pú-blicos e a desregulamentação dos mercados deprodutos, financeiros e de trabalho, alterandoprofundamente as funções do Estado nacional4.A agenda específica da reforma do Estado assu-miu centralidade dos formuladores de políticaspúblicas nesse contexto adverso. De fato, o es-treitamento do espaço para as políticas nacio-nais favoreceu a proposta de mudança nas fun-ções do Estado nacional pela privatização deempresas públicas de infraestrutura, a diminui-ção do funcionalismo público, reforma previden-ciária e a seletividade de programas sociais5,6.

Ainda assim, Haggard e Kaufman7 sugeriramcontrolar quatro variáveis críticas para compre-ender a extensão das mudanças nas funções doEstado nas economias vulneráveis, como a brasi-leira, na década de 1990: (1) a condição de dese-quilíbrio macroeconômico, que imporia diferen-tes graus de urgência em responder às iniciativasde estabilização; (2) o apoio político das coalizõesnacionais às orientações para o ajuste estrutural;(3) a capacidade institucional dos Estados nacio-

nais e (4) o tipo de regime político, se democráti-co ou autoritário, que patrocinava o ajuste.

O ajuste macroeconômico

e o bônus do crescimento

A análise da experiência brasileira da décadade 1990 desde a perspectiva dos autores é particu-larmente instigante porque a coalizão política dogoverno FHC assumiu a urgência da agenda daestabilização em razão da crise da hiperinflação,da desorganização das finanças públicas e da vul-nerabilidade cambial8. O governo FHC foi, as-sim, favorável à estabilização macroeconômica

com integração à globalização e à cooperação cominvestimento externo. Nesse contexto, a agendade reforma do aparelho de Estado brasileiro este-ve diretamente associada à orientação geral doajuste macroeconômico. Ainda assim, o governoFHC teve que considerar o legado de um apare-lho de Estado fortemente intervencionista, forta-lecido pela democratização e pela Constituição de1988. Além disso, a nova democracia instaurouum sistema multifacetado de representação de


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interesses, tornando anacrônico o processo deci-sório exclusivamente concentrado no Executivofederal como fora durante o regime autoritário4.Draibe9 assinala, também nesse sentido, que a fa-

lência da centralização decisória do regime auto-ritário trouxe automaticamente para a arena po-lítica a voz de lideranças do Legislativo, Judiciário,instâncias federativas então secundárias – Esta-dos e Municípios – e coalizões de especialistas se-toriais9. O novo sistema político partidário cor-roboraria a segmentação na intermediação de in-teresses na arena política10.

A agenda da reforma do Estado teve que ne-gociar, portanto, no contexto específico da novademocracia e a capacidade de veto de atores liga-dos aos interesses domésticos. Já foi demonstra-do que a principal razão de veto à reforma doEstado é que ela impunha custos específicos a se-tores sociais concretos, como os servidores públi-cos, e benefícios difusos em nome da sociedade11.

A proposta formal para reestruturação daforça de trabalho do poder Executivo do primei-ro mandato de FHC (1995-1998) foi o Plano Di-retor da Reforma Aparelho de Estado de 1995(PDRAE). Ele definia como principal objetivoestratégico de reforma a separação de funçõesdo Executivo como proprietário de empresas ede prestador de serviços. Nessa opção, o Execu-tivo deveria privatizar as empresas de sua pro-priedade ou conceder a atividade a terceiros. Asfunções econômicas do Estado brasileiro estari-

am limitadas à regulação por meio de agênciasautônomas. O PDRAE acolhia, assim, a ideia umnovo papel para a função econômica do poderExecutivo e dos próprios Ministérios, alterandoem profundidade o modelo de governança verti-calizado praticado no país. Pela verticalização oExecutivo federal brasileiro deteve o controle di-reto de muitas empresas de infraestrutura, defi-nindo política de preços, investimento, rentabili-dade e contratação de força de trabalho. As em-presas estatais ofereciam ao Executivo grandeespaço para a condução das decisões econômi-cas, especialmente no segmento dos serviços deutilidade pública12-14. A agenda do PDRAE criti-

cava o modelo de comando e controle do nacio-nal desenvolvimentismo, que favoreceria o ex-cesso de pessoal nas empresas públicas, mono-pólio público, metas organizacionais ambíguas einconsistentes e déficit no controle das empresasestatais pelo Congresso, tribunais ou mesmo peloministério gestor.

No campo da provisão direta de serviços ti-picamente sociais, o primeiro governo FHC pro-punha uma reforma abrangente do contingente

de pessoal vinculado ao poder Executivo federal.A orientação era a de que os serviços providosaos cidadãos, como saúde, educação, cultura epesquisa científica, de interesse público, mas não

de exclusiva prestação pelo Estado, deveriam serdelegados às organizações públicas não estatais,cujo modelo legal se consubstanciou nas deno-minadas organizações sociais (OSS), criadas pelaLei 9.63715.

O PDRAE produziu a modelagem das OSS ea Emenda Constitucional 19 (EC-19) em 1998,modificando o artigo 39 da Constituição Federalde 1988. Este artigo dispunha sobre o regime o jurídico único e os planos de carreira para osservidores da administração pública direta, dasautarquias e das fundações públicas. A EC-19possibilitou o retorno do regime celetista para asautarquias e fundações, resgatando o modeloexistente na Constituição Federal de 1967.

Em paralelo ao PDRAE, durante os dois man-datos, FHC ampliou o “programa de privatiza-ção das empresas públicas”, iniciado pelo gover-no Collor de Mello em 1991. Anuatti-Neto et al.16

chamam atenção que o programa brasileiro deprivatização abrangeu três partes: (a) o Progra-ma Nacional de Desestatização (PND), federal,iniciado em 1991; (b) programas similares noâmbito estadual, que começaram em 1996 e (c) oprograma de privatização do setor de telecomu-nicação. A composição total do programa porsetores mostra que a privatização do setor elétri-

co foi responsável por 31% do valor total dosleilões; telecomunicações, 31%; aço, 8%; minera-ção, 8%, óleo e gás, 7%; petroquímica, 7%, fi-nanceiro, 6%, e outros, 2%. A privatização atin-giu seu pico em 1997-98, período responsável por69% do valor total da receita e transferência dedívida do setor público.

Diretamente associadas ao processo de pri-vatização, as agências reguladoras independen-tes foram criadas pelo Executivo federal: a Agên-cia Nacional do Petróleo (ANP)17,18; a AgênciaNacional de Energia Elétrica (Aneel)19,20; a Agên-cia Nacional de Telecomunicações (Anatel)21,22 ea Agência Nacional de Transportes Terrestres

(ANTT)23,24

.No campo da disciplina fiscal, duas iniciativas

do governo FHC se destacaram: a aprovação denovas regras referentes ao endividamento públi-co e a promulgação da Lei de ResponsabilidadeFiscal (LRF)25, que estabeleceram normas e parâ-metros de finanças públicas voltadas para a res-ponsabilidade na gestão fiscal, e limites de gastoscom pessoal diante das receitas líquidas de cadaente federativo (União, Estados e Municípios).


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Ao contrário da ampla gama de iniciativas dereforma do governo FHC, o governo Lula foiparadoxalmente tímido na implantação de umaagenda própria desenvolvimentista. A assunção

dessa agenda implicaria em uma forte retomadado ativismo governamental por meio da reesta-tização das empresas de infraestrutura e abran-damento ou abandono das metas da políticamacroeconômica.

Assim, Lula não promoveu rupturas impor-tantes na condução macroeconômica deixadapelo ajuste estrutural do governo anterior. Mes-mo antes de ganhar as eleições, a sua coalizão deapoio sinalizou para o mercado financeiro e in-vestidores internacionais que não alteraria nosfundamentos da gestão econômica de FHC. Osuperávit primário, o regime de meta da inflaçãoe o câmbio flutuante foram mantidos26. A LRFcontinuou em vigor, intocada. As privatizaçõesnão foram revertidas. Pode-se aqui recorrer ànoção de “path dependency” (dependência de tra- jetória) proposta pela abordagem neoinstitucio-nalista histórica, que assinala o impacto dos le-gados políticos sobre as escolhas dos atores so-ciais. Isto significa que uma política pública, aoiniciar uma trajetória tem os custos de reversãoaumentados, pois as barreirase arranjos institu-ídos obstruirão uma mudança fácil da escolhaoriginal. A noção de path dependency explicariaa permanência de determinados aspectos da po-lítica macroeconômica da década de 1990 do país

e a resiliência às inovações formuladas por ori-entação política divergente. A continuidade dadisciplina fiscal no governo Lula comprovaria quea nova coalização, independente da orientaçãopolítica, ficou relativamente constrangida pelasdecisões macroeconômicas dos anos 199026.

O constrangimento ao governo Lula na con-dução macroeconômica operou a despeito dasgrandes mudanças na economia mundial no co-meço da década de 2000. As condições de cresci-mento e integração da economia mundial muda-ram significativamente em relação à década de1990. O Brasil foi uma das economias ganhado-ras na mudança do padrão de crescimento eco-

nômico, como raros precedentes históricos, ala-vancado pela China27. Rodrik 28 comenta, não semcerta perplexidade, que “o mais intrigante é que ospaíses que exibiram o melhor desempenho, nosúltimos anos, são os que menos se basearam emfinanciamento externo. A China, superestrelamundial de crescimento, tem um enorme superá-vit em conta corrente, o que significa estar ope-rando como um emprestador líquido para o res-tante do mundo. A América Latina, inclusive Ar-

gentina e Brasil, vem registrando, recentemente,confortáveis superávits externos. O vigor e a re-sistência a choques nos mercados de capital de-vem-se, em não pequena medida, ao fato de te-

rem se tornado emprestadores líquidos para orestante do mundo, após anos funcionando comotomadores líquidos de empréstimos”28.

A explosão do comércio mundial de bens pri-mários (commodities), sustentada pela forte de-manda do crescimento chinês e de outros paísesemergentes, fortaleceu as economias periféricas,reduzindo drasticamente o constrangimento ex-terno e a interferência das agências internacio-nais28. A Tabela 1 mostra evolução das reservasinternacionais e a redução da dívida pública ex-terna de curto prazo brasileira, ampliando o es-paço de decisão para a implantação de políticasorientadas aos interesses domésticos.

A Tabela 1 permite concluir que, a despeito damanutenção do tripé do ajuste macroeconômico,o governo Lula obteve um substancial bônus pararecuperar a matriz nacional-desenvolvimentistapara a força de trabalho civil do governo central.Esse bônus foi reforçado pelo crescimento contí-nuo da economia brasileira entre os anos 2003-2008. Nesse contexto benigno, qual correção es-pecífica realizou Lula na política do governo ante-rior para a força de trabalho civil do governo fe-deral? Ou teria a coalizão capitaneada pelo Parti-do dos Trabalhadores mantido também intoca-

Ano

1995199619971998199920002001

200220032004200520062007200820092010

Em US$

milhões (A)

51840601105217344556363423301135866

3782349296529355379985839

180334206806239054

288575

Dívida Externa de

Curto Prazo (B)

29943377873671526298266092742027658

233952019418744187762032338901364443097257307

Tabela 1. Brasil - reservas internacionais: liquidez(1995-2010).

B/A*

100

57,862,970,459,073,283,177,1

61,941,035,434,923,721,617,613,019,9

Fonte: Conjuntura Econômica29.


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da a política da força de trabalho civil como fizeraem relação à gestão macroeconômica?

A força de trabalho civil do governo central

A coalizão que conduziu Lula à presidênciavetava ruidosamente a agenda da reforma doEstado implantada pelo governo FHC. Orienta-do pela perspectiva liberalizante, o governo FHCrealizou, especialmente no primeiro mandato,uma redução sem precedentes nas despesas compessoal do governo central brasileiro. Em 1995,como mostra a Tabela 2, a despesa corrente compessoal alcançou a 29% da receita corrente dogoverno central. Ao fim do segundo mandato deFHC a despesa corrente com pessoal foi drasti-camente reduzida a 19% da receita corrente dogoverno central.

Apesar de fortalecido pela conjuntura inter-nacional, o governo Lula não reverteu substan-cialmente o padrão da despesa pública com pes-soal legado por FHC. A Tabela 3 mostra, entre-tanto, que a evolução das despesas com pessoalnos dois governos FHC sempre ficou abaixo dareceita corrente da União. O governo Lula foi cla-ramente mais generoso em relação ao compro-metimento das receitas da União com as despe-sas com pessoal do que FHC durante os doismandatos.

Essa generosidade favoreceu, no biênio 2009-2010, últimos dois anos de mandato de Lula, a

significativa ampliação nas despesas com pesso-al em relação à receita da União, ainda que nãotenha alcançado os quase 30% contabilizados em1995. Chama atenção, adicionalmente, na Tabe-

la 4, que a variação na despesa corrente com pes-soal no último mandato de Lula foi ligeiramentemaior do que a receita corrente do governo fede-ral, invertendo por completo o padrão observa-do por FHC.

O efeito do ajuste nas despesas com pessoal,realizado pelo governo FHC, teve um impactoespecífico no quantitativo da força de trabalhoativa do poder Executivo federal, mas não atingiuos poderes Legislativo e Judiciário em razão daautonomia orçamentária que a CF de 1998 ou-torgou-lhes. As perdas promovidas pelo governoFHC foram concentradas nas atividades do Exe-cutivo que fora alvo direto do PDRAE, da descen-tralização e do programa de privatização. A Ta-bela 4 mostra na primeira coluna que o governocentral brasileiro contava, em 1995, início do pri-meiro mandato FHC, com 712.726 servidorespúblicos civis ativos nos três poderes. Em 2002, aquantidade de servidores civis ativos apresentavao resultado da drástica redução de mais de 75 milempregos públicos, caindo para 632.879.

A força de trabalho civil voltou a crescer aolongo do primeiro governo Lula, alcançando691.604 em 2006. No fim do segundo mandato,em 2010, atingiu 769.570 servidores civis ativos,contingente superior ao existente em 1995. A evo-

Ano

1995199619971998199920002001

200220032004200520062007200820092010

Despesa líquida de

pessoal da União (A)

37825,540900,944529,747944,551571,056093,359212,2

64415,970213,979959,982761,7

102496,7112596,0130636,9149648,8

166590, 5

Receita Corrente do Governo

Central (União) (B)

127.093.6152.271,1175.271,1200.358,9218.022,1252.517,5289.410,9

343.075,0384.447,0450.590,0527.324,6584.067,5

658.884,4754.735,5775.406,6890.137,0

Tabela 2. Brasil - participação da despesa líquida com pessoal na receita corrente (RC) do governo centralbrasileiro: 1995-2010 (R$ milhões correntes).

% das despesas com pessoal na

receita corrente da União (A/B*100)

29,826,825,423,923,722,220,5

18,818,317,715,717,517,117,319,318,7

Fonte: Brasil30.


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lução da taxa de servidores públicos federais civisativos por 10 mil habitantes, na Tabela 5, com-prova a bem sucedida orientação do governo Lulapela expansão da força de trabalho do governofederal.

As Tabelas 4 e 5 mostram que a redução daforça de trabalho civil ativa não foi maior nogoverno FHC graças ao crescimento do contin-gente de servidores ativos do Legislativo e do Ju-diciário federal. Durante os dois mandatos de

Lula, o Judiciário manteve o ritmo expansivo decrescimento de servidores ativos. A força de tra-balho ativa do legislativo ficou estabilizada nosperíodos de governo de FHC, voltando a crescerdurante os governos Lula.

É importante assinalar que a Lei de Respon-sabilidade Fiscal, ao permitir que os contratos deterceirização de mão-de-obra fossem contabili-zados como Outras Despesas de Pessoal, gerouum grande incentivo à terceirização da prestação

de serviços e dos vínculos de trabalho pelos go-vernos e gestores32. Esse incentivo explica a diver-sificação das formas de contrato de trabalho nosetor público, durante os mandatos de FHC, ten-dência que não se reverteu no governo Lula, ape-sar do aumento de ingressos com a realização deconcursos públicos comentado anteriormente. Agrande quantidade de contratos por tempo de-terminado na administração civil federal indicaque os dois regimes presidenciais não abdicaram

de uma composição híbrida da força de traba-lho federal para acomodar a demanda por car-gos das coalizões políticas.

Outra dimensão do hibridismo da força detrabalho civil do governo central é a nomeaçãopara os “cargos de confiança.” A Tabela 6 mostraclaramente a existência de um padrão institucio-nal na distribuição dos cargos de confiança bas-tante parcimonioso. Essas nomeações nunca ul-trapassaram, nos dois governos, mais de 4% do

Mandatos

Primeiro mandato FHC (1996-1998)Segundo mandato FHC (1999-2002)Primeiro mandato Lula (2003-2006)Segundo mandato Lula (2007-2010)

Variação média da despesa

líquida corrente com pessoal8,2%7,7%

12,5%12,9%

Tabela 3. Brasil - variação percentual média na despesa líquida de pessoal e na receita corrente do governocentral nos mandatos de FHC e Lula (1996-2010).

Variação média da receita

corrente do governo central16,4%14,4%14,2%11,2%

Fonte: Brasil30.

Ano

19951996

19971998199920002001200220032004200520062007200820092010

Executivo

630763606962

578680564320545333536321531296530662534392538077548210573341573727583367601117630542

Judiciário

6456169646

745047620779677809328089981716820578311787515910259134193607

114337113739

Tabela 4. Brasil - quantitativo de servidores federais civis ativos da União, por Poder (1991-2010).

Total

712726694231

672339659314646353636711632084632879639357644563662166691604689589701582742178769570

Fonte: Brasil30,31.

Legislativo

1740217623

1915518787213431945819889205012290823369264412723824521246082672425289


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número de servidores concursados ativos doPoder Executivo.

Loureiro et al.33 argumentam que a disposi-ção dos cargos de alto escalão da burocracia é

resultado direto da relação entre o sistema polí-tico e a administração pública. A principal variá-vel institucional nessa relação é o tipo de presi-dencialismo que, no Brasil, permite ao presiden-te a livre nomeação da alta burocracia para opoder Executivo. Em busca de apoio do legislati-vo, as nomeações são utilizadas para acomodaras indicações dos partidos aliados ao governo.Segundo os autores, este loteamento dos cargosnos Ministérios só é possível porque a alta admi-nistração pública brasileira está estruturada apartir dos cargos de livre provimento do Execu-tivo e não das carreiras públicas.

Conclusão

Este trabalho demonstra a mudança ocorrida napolítica para a força de trabalho do governo fe-

deral entre os governos FHC e Lula. A agenda daReforma do Estado do governo FHC foi levada acabo no que tange à redução da força de traba-lho ativa do Executivo federal. A clivagem de ori-entação dos dois governos foi influenciada pelasmudanças de contexto macroeconômicos e pelaorientação da coalizão política governamental.O trabalho assinala que três grandes iniciativasde reforma do Estado afetaram a força de traba-lho do governo central durante o governo FHC:a reforma administrativa, a privatização e a des-centralização.

A reforma administrativa afetou o papel dogoverno central na provisão direta de serviços desaúde, educação de nível superior e cultura e ofomento à pesquisa e desenvolvimento científi-co. Houve veto ao projeto de delegação massivado desenvolvimento dessas atividades a tercei-ros, pela conversão de unidades públicas fede-rais ao modelo das Organizações Sociais, pro-posto pelo PDRAE. Ainda assim, a paralisaçãona década de 1990 nos concursos públicos fede-rais para as unidades federais produziu estagna-ção e envelhecimento da força de trabalho dogoverno central nas áreas sociais, instituições deensino federal e pesquisa científica.

A privatização, embora tenha pouco progre-

dido após 1998, afetou significativamente a quan-Fonte: Brasil30,31

.

Tabela 5. Brasil - taxa de servidores federais civisativos da União, por Poder, por 10 mil habitantesem: 1995, 1998, 2002, 2006 e 2008.

Ano

19951998200220062010

Executivo

40,534,930,430,733,1

Judiciário

4,14,74,74,96,0

Legislativo

1,11,21,21,51,3

Ano

19971998199920002001200220032004200520062007200820092010% Médio 1997-2010

Força de Trabalho

Ativa do Executivo

578680564320545333536321531296530662534392538077548210573341573727583367601117630542

-

Ocupantes de DAS

de todos os níveis

1760717183163061738917995183741755919083199251779720187205972121721870

-

Tabela 6. Brasil - percentual de ocupantes de DAS nos níveis de função 1-6 em relação ao total de servidorespúblicos ativos do governo central - 1997-2010.

%

3,043,042,993,243,393,463,293,553,633,103,523,533,533,473,34

Fonte: Brasil30.


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tidade de trabalhadores das empresas públicas eempresas de economia mista do Executivo fede-ral. O processo de separação de funções foi seto-rialmente difundido no governo FHC pela pri-

vatização de ativos públicos na infraestrutura,criação das agências reguladoras com autorida-de independente e autonomia para operar forada linha de controle hierárquico do Executivo.Esse modo de regulação representaria, segundoos seus defensores, uma nova fronteira para aadministração pública nas economias industria-lizadas34. Entretanto, na área social do governofederal a separação de funções foi obstaculizada.

Já a descentralização teve um expressivo efei-to na atuação do governo federal na área social.Os Municípios assumiram a provisão de benspúblicos sem restrição35. A saúde foi o setor ondemais fortemente a devolução da provisão diretada assistência à saúde aos Municípios promoveua redução da força de trabalho do Executivo Fe-deral. O processo de descentralização das res-ponsabilidades de gestão e da prestação de servi-ços do setor saúde foi acompanhado da transfe-rência de um quadro significativo de servidoresdo Ministério da Saúde (MS) para as unidadesde saúde e secretarias estaduais e municipais. Caberessaltar que o ônus da cessão é da administra-ção federal, sendo que esses servidores constitu-em uma das contrapartidas asseguradas pelogoverno federal, diante do aumento de respon-sabilidade dos estados e municípios na presta-

ção dos serviços de saúde36

.O efeito combinado dos processos econômi-cos e institucionais se materializou no reduzidonúmero de cargos preenchidos por concursopúblico no Executivo federal, consolidando apolítica restritiva adotada para a força de traba-lho durante o governo FHC. A mudança na lógi-ca de incorporação de pessoal e no sistema decarreiras, no período de 1995-2002, configurouum padrão institucional restritivo de recrutamen-to e sustentação da força de trabalho no Executi-vo federal.

A conjuntura macroeconômica favorávelpossibilitou ao governo Lula ampliação da força

de trabalho civil do governo federal e a retomadado papel empregador de servidores públicos es-tatutários. Essa ampliação da força de trabalhorespondeu aos compromissos desenvolvimentis-tas de campanha do candidato Lula e acolheutambém a pressão do Tribunal de Contas daUnião (TCU) e do Ministério Público do Traba-lho (MPT) para a substituição por estatutáriosdos funcionários terceirizados ou temporários.No período 2003-2006 ingressaram 57.906 servi-

dores por meio de concurso público e 51.964 in-gressaram por contratos de tempo determina-do. Entre 2007 e 2010, já no segundo mandatodo Governo Lula foram admitidos 97.627 servi-

dores públicos e 60.056 contratados por tempodeterminado37. Cabe avaliar o quanto este novoesforço de incorporação de novos servidorespúblicos foi efetivo em termos alocativos, favo-recendo as atividades que mais perderam no es-forço de redução das funções do governo centraldo PDRAE do primeiro governo FHC.

O comportamento evolutivo da força de tra-balho do Judiciário e do Legislativo federais nadécada de 1990 demonstra o papel especifico daregra institucional da independência dos poderessobre o comportamento da burocracia públicano Brasil. A independência destes poderes cons-titucionais permitiu consolidar força de traba-lho, minimizando o impacto da proposta de re-forma do aparelho de Estado.

Em relação às nomeações por critério parti-dário, o preenchimento destes cargos pelas coali-zões de FH e de Lula foi alvo de regulamentaçõesvisando fortalecer as carreiras de Estado. Nogoverno FHC, o foco foi na descentralização,delegando aos Ministros o poder de nomeaçãoaté os cargos de confiança de nível 4. O governoLula se preocupou em ampliar o percentual departicipação de servidores de carreira nestes car-gos, restringindo a participação de não servido-res federais concursados ao patamar de 25%,

para os cargos de confiança 1, 2 e 3 e 50% para ospara os cargos de confiança 4.A pesquisa sobre o perfil da alta e média bu-

rocracia do Executivo da União, desenvolvida porD’Araújo38, auxilia na compreensão da utilizaçãoparcimoniosa das nomeações pelo Executivo. Apesquisadora argumenta que, embora se espereque o espaço dos ministérios seja usado para astrocas políticas, os diversos setores do governoseriam tratados com cuidados técnicos bem maisapurados, favorecendo a ‘blindagem técnica’ e pre-servando o insulamento burocrático.

A literatura contemporânea tem chamadoatenção para dois pontos em relação à blindagem

técnica: o déficit democrático associado ao insu-lamento burocrático e a insuficiência de mensu-ração do desempenho do aparelho de Estado. Emrelação ao primeiro ponto, chama atenção que aatuação completamente insulada da burocracianão é virtuosa em si porque reduziria “os limitesda arena política, o que significa a exclusão departidos políticos, do Congresso e das demandaspopulares”39. O segundo ponto vincula-se à difi-culdade de medir o desempenho do setor públi-


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co. A introdução de formas de contratualizaçãofoi obstaculizada durante os dois governos Lulapor ser considerada como um subproduto daagenda neoliberal e da privatização do Estado.

Essa obstrução paralisou a introdução de açõesde modernização do Estado brasileiro sob o pon-to de vista de transparência, responsabilidade erespeito aos direitos40. Nesse contexto, o expres-sivo reflorescimento da burocracia dos poderesda União nos últimos anos tem consolidado umainquietante situação de baixa responsabilizaçãoda burocracia federal que em nada favorece o con-trole democrático das atividades governamentais.

Alberto et al.41 assinalam também que o in-cremento de servidores do Executivo federal foiexpressivo durante o governo Lula, porém reco-nhecem que a área da saúde teve um crescimentodo número de servidores ativos abaixo do au-mento médio do conjunto das áreas e bem infe-rior ao da área da educação, por exemplo. Noâmbito do MS, apesar das necessidades de forta-lecimento da coordenação nacional do SUS, nãose observaria de forma tão nítida a adoção deuma política ativa e integrada do Governo Fede-ral de incorporação de quadros qualificados parao conjunto do setor. Isso explicaria, segundo asautoras, a tímida expansão do número de servi-dores federais da saúde no período, reiterando afragilidade histórica das carreiras federais nessaárea. Embora a prestação federal direta de servi-ços tenha se retraído no período da implantação

do SUS, como já assinalado, as autoras chamamtambém a atenção para a precariedade da situa-ção de vínculos dos trabalhadores federais mes-mo em áreas técnicas estratégicas para a condu-ção e coordenação nacional da política de saú-de41. Esse diagnóstico fragiliza a tese de que teriaocorrido uma especial implantação do regime de“planejamento integrado” no governo Lula, queo diferenciaria substancialmente, em relação àsfunções MS, do governo FHC42. A inconsequen-te volatilidade programática do MS, a exemplodo plano “Mais Saúde – Direito de Todos”, lança-

do no segundo governo Lula (2007-2010) e des-cartado sem maiores explicações na atual gestãofederal (governo Dilma, da mesma coalizão po-lítica) – comprovaria o abandono das funções

de coordenação do MS brasileiro. A saída do MSda prestação direta de serviços e a estagnação dofinanciamento federal para o SUS são parte doprocesso de privatização e fragmentação do Sis-tema de Saúde Brasileiro. Em várias áreas críti-cas do setor saúde do país a ausência na coorde-nação do MS tem sido uma ameaça direta aosdireito à saúde da população. Esse é um diag-nóstico aplicável à atuação dos governos fede-rais nos últimos 25 anos.

Quando se busca demarcar as diferenças en-tre os governos Lula e FHC, a maioria das análi-ses não esclarece que os dois mandatos do Lulapriorizaram um padrão de intervenção social. Afunção do governo federal no setor saúde foiobviamente afetada por essa escolha, assim comoas funções de coordenação do MS. A literaturada economia do bem estar social tem o cuidadode separar as instituições de política social emduas grandes modalidades: transferência de ren-da e prestação de serviços. Aplicando a tipologiaao Brasil, na primeira modalidade ficam as insti-tuições que concentram as despesas governamen-tais destinadas à previdência social, Bolsa Famí-lia, LOAS, seguro-desemprego e abono salarial.Na segunda, as instituições das áreas associadasà prestação direta de serviços em hospitais, am-

bulatórios, postos de saúde, escolas, universida-des, etc. Os dois mandatos de Lula consolida-ram e ampliaram um padrão de intervenção so-cial na modalidade “transferência de renda” emdetrimento do financiamento relativo às áreasde prestação de serviços públicos, como saúde43.Portanto, a prestação de serviços sociais públi-cos não está na agenda de prioridades do gover-no federal nos anos recentes. O volume de recur-sos federais destinados ao SUS tem sido propor-cionalmente declinante nos últimos anos no âm-bito do pacto da federação44.

Colaboradores

NR Costa e I Lamarca participaram igualmentede todas as etapas de elaboração do artigo.


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Artigo apresentado em 04/10/2012Aprovado em 19/01/2012Versão final apresentada em 15/02/2012

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Os Governos FHC e Lula e a Política Para a Força de Trabalho Civil

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